ABORDAGENS E PERSPECTIVAS DE PARTICIPAO SOCIAL NO MONITORAMENTO DE POLTICAS PBLICAS

ABORDAGENS E PERSPECTIVAS DE PARTICIPAO SOCIAL NO MONITORAMENTO

DE POLTICAS PBLICAS
Leandro Antnio Grass Peixoto
Universidade de Braslia (UnB)

ABORDAGENS E PERSPECTIVAS DE PARTICIPAO SOCIAL NO MONITORAMENTO DE POLTICAS PBLICAS

Resumo: O presente trabalho rene algumas das recentes abordagens sobre a participao social nas etapas das
polticas pblicas, considerando-as em sua complexidade de atores e elementos. Evidencia especialmente a etapa do
monitoramento, cujo potencial de participao social tem sido pouco debatido nas anlises sobre gesto pblica na
contemporaneidade. Apresenta reflexes acerca do potencial participativo dos sistemas de monitoramento, contemplandoos em sua integralidade de elementos. A partir de diferentes referenciais tericos e prticos, pretende estabelecer, aqui,
uma sucinta e relevante contribuio para o campo da gesto de polticas pblicas, ressaltando a participao como
fundamento dos processos democrticos no sculo XXI.
Palavras-chave: Complexidade, ao pblica, participao social, monitoramento de polticas pblicas.
APPROACHES AND PARTICIPATION PROSPECTS ON THE MONITORING OF SOCIAL POLICIES
Abstract: This work brings together some of the recent approaches on social participation in public policies steps,
considering them in its complexity of actors and elements. It evidences especially the stage of monitoring, whose potential
for social participation has been little discussed in the analysis of public management in contemporary times. Reflections
on the potential for social participation of monitoring systems, contemplating them in their entirety aspects and structures
are presented. From different theoretical and practical benchmarks intended to establish here a succinct and relevant
contribution to the field of public policies management, highlighting participation in support of democratic processes in the
XXI century.
Key words: Complexity, public action, social participation, monitoring of public policies.

Recebido em: 30.06.2015. Aprovado em: 25.09.2015.

R. Pol. Pbl., So Lus, v. 19, n 2, p. 403-410, jul/dez de 2015

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Leandro Antnio Grass Peixoto

1 INTRODUO
O fortalecimento da participao social
nas diversas etapas que compem o ciclo das
polticas pblicas tem sido amplamente debatido
nas cincias sociais. O entendimento de que
a efetividade, a eficcia e a eficincia de uma
determinada poltica pblica relacionam-se ao nvel
de controle e participao exercidos sobre esta,
tem ganhado destaque na abordagem de diversos
autores. A noo de que as polticas pblicas so
mais do que iniciativas centralizadas no Estado,
dotadas essencialmente de instrumentos tcnicos e
burocrticos, vem sendo gradualmente substituda
por abordagens que convergem para uma maior
complexidade e integralidade desses processos. O
entendimento da poltica como uma ao pblica
leva a considerar que nas iniciativas pretendidas ao
tratamento dos problemas pblicos encontra-se uma
variedade de elementos, atores e representaes a
ser considerada pelos gestores.
Essa perspectiva indica uma anlise complexa
acerca das polticas pblicas que, fundamentadas
na participao, passam a caracterizar-se por
uma forte dialogicidade fomentadora de cidadania.
Conferncias, audincias pblicas, oramento
participativo e conselhos gestores exemplificam a
busca pela consolidao da participao social nos
diversos ciclos das polticas pblicas. Especialmente
na formulao, tem sido grande a relevncia das
contribuies da sociedade civil organizada, embora
ainda haja muito que se avanar nessa etapa. Porm,
outras etapas ainda apresentam certa incipincia no
que diz respeito ao nvel de controle e participao
social, a exemplo do monitoramento.
Sendo assim, o presente artigo pretende
apresentar o monitoramento como uma etapa
sujeita participao social, considerando que tal
aspecto condiciona a prpria dimenso participativa
da poltica em sua integralidade. Parte-se do
princpio de que a poltica pblica, entendida como
um objeto complexo, para que seja participativa,
deva expressar essa dimenso em suas diferentes
etapas.
Com base nas contribuies de Edgar Morin
(2003), Lascoumes e Le Gals (2012) e Tenrio
(2013), sero inicialmente apresentados os elementos
que sustentam o entendimento da poltica pblica
como um processo de significativa pluralidade e com
potencial de promoo da cidadania se constitudo
em parmetros de participao sustentados por uma
razo comunicativa. Sero apresentados elementos
relativos teoria da complexidade, sociologia
da ao pblica e gesto social. Tais construtos
tericos visam auxiliar na compreenso do processo
de participao social nas polticas pblicas.
Em seguida, com base nas contribuies
de Jannuzzi (2005), Silva (2005) e Tonella (2014),
sero discutidos os aspectos da complexidade
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e da participao especificamente na etapa

de monitoramento das polticas pblicas. Ser
destacada relevncia de se considerar o sistema
de monitoramento dentro de sua multiplicidade de
elementos, de tal forma que seu carter participativo
se revele em variveis e instrumentos que permitam
o controle social e o acompanhamento por atores
sociais interessados na poltica.
Em suma, o presente trabalho prope
uma breve discusso que visa correlacionar
as perspectivas de complexidade, dilogo e
participao, constituintes da ao pblica como
um todo, a partir de uma de suas etapas: o
monitoramento. Seu sistema, se parte integrante de
uma poltica que se prope fortalecer a cidadania via
participao, tambm deve estar construdo sob tal
perspectiva, de forma que todos os seus elementos
estejam organizados e sustentados pelas mesmas.
2 AO PBLICA E COMPLEXIDADE
Os estudos sobre polticas pblicas se
constituram a partir de diferentes abordagens
metodolgicas e conceituais. Durante um bom
tempo, grande parte delas concentrou-se no papel
do Estado e em seu voluntarismo, compreendendo
a poltica pblica como uma iniciativa tcnica e
burocrtica. O desenvolvimento do campo permitiu
que as abordagens burocrticas e estatistas
dividissem espao com perspectivas que apresentam
as polticas pblicas como um objeto mais amplo,
chamando a ateno para elementos que vo alm
do Estado e apontando para a relevncia de outros
atores.
A fragmentao analtica no representa
uma exclusividade do campo das polticas pblicas,
mas da prpria sociedade moderna, em especial
da cincia. Mais do que uma demanda da prpria
rea, a pertinncia de abordagens integrais e mais
amplas se apresenta como uma rota j apontada por
vrios pensadores, em especial Edgar Morin (2003).
A denominada Teoria da Complexidade, centro das
contribuies deste autor, serviu de embasamento
para inmeras abordagens nos mais variados
campos do conhecimento. Na direo oposta
tradicional fragmentao cientfica, essa perspectiva
indica a importncia de um olhar holstico acerca
dos fenmenos e de suas partes. Morin (2003, p.
2) justifica a relevncia da complexidade tendo em
vista que
[...] o princpio da separao torna-nos
talvez mais lcidos sobre uma pequena
parte separada do seu contexto, mas
nos torna cegos ou mopes sobre a
relao entre a parte e o seu contexto.

A
abordagem
complexa
representa
uma contraposio s perspectivas lineares e
fragmentadas que desconsideram a historicidade

ABORDAGENS E PERSPECTIVAS DE PARTICIPAO SOCIAL NO MONITORAMENTO DE POLTICAS PBLICAS

e a multiplicidade de atores que compe uma

determinada situao. A complexidade aplicada s
cincias sociais contribui para a conexo entre as
relaes que constituem um determinado fenmeno
da realidade. No campo das cincias sociais pode
ser verificado na anlise sobre a integrao entre
indivduo e sociedade:
Produzimos a sociedade que nos
produz. Ao mesmo tempo, no devemos
esquecer que somos no s uma
pequena parte de um todo, o todo
social, mas que esse todo est no
interior de ns prprios, ou seja, temos
as regras, a linguagem social, a cultura
e normas sociais em nosso interior.
Segundo este princpio, no s a parte
est no todo como o todo est na parte.
Isto acarreta consequncias muito
importantes porque, se quisermos julgar
qualquer coisa, a nossa sociedade
ou uma sociedade exterior, a maneira
mais ingnua de o fazer crer (pensar)
que temos o ponto de vista verdadeiro
e objetivo da sociedade, porque
ignoramos que somos uma pequena
parte da sociedade. Esta concepo
d e pensamento d-nos uma lio de
prudncia, de mtodo e de modstia.
(MORIN, 2003, p. 5).

Uma das abordagens das cincias sociais

que se relaciona com a teoria da complexidade
a Sociologia da Ao Pblica. Desenvolvida pelos
franceses Pierre Lascoumes e Patrick Le Gals
(2012), a concepo das polticas pblicas como um
processo que engloba mltiplos atores e aspectos,
para alm do Estado e sua burocracia, vem ganhando
destaque. Rompendo com o voluntarismo poltico
e a unicidade estatal, esta abordagem apresenta
as interaes entre diferentes atores e instituies
como elemento central na anlise das polticas.
Trata-se de entender a poltica pblica como uma
iniciativa coordenada que visa realizao de
objetivos comuns associados ao enfrentamento do
problema pblico.
Nessa linha, a ao pblica compreendida a
partir de cinco elementos, que segundo Lascoumes
e Le Gals (2012), constituem o pentgono da
poltica pblica: atores, instituies, representaes
processos e resultados (Figura 1). Os atores, sejam
individuais ou coletivos, so guiados por interesses e
fazem escolhas segundo os recursos que possuem.
As representaes [...] so os espaos cognitivos
que do sentido s suas aes, as condicionam e as
refletem. (LASCOUMES; LE GALS, 2012, p. 44).
Os atores interagem por meio das instituies, que
normatizam e criam uma rotina para os processos.
Por fim, os resultados refletem as consequncias da
ao pblica e desse conjunto de interaes.
Os mesmos autores relacionam o fracasso
das polticas pblicas, especialmente em sua

implementao, s fragilidades que o modelo top

down apresenta por desconsiderar as dinmicas
sociais existentes no contexto. Tal fracasso,
interpretado a partir da inefetividade, ineficincia e
da ineficcia, associa-se a essa desconsiderao
da complexidade das polticas, sendo este um
ABORDAGENS E PERSPECTIVAS DE PARTICIPAO SOCIAL NO MONITORAMENTO DE POLTICAS PBLICAS
fator significativo para que as cincias sociais
Figura 1 - Pentgono
das polticas pblicas
Figura
1- Pentgono
das polticas pblicas
Atores

Representaes

Instituies

Processos

Resultados

Fonte: LASCOUMES, Pierre; LE GALS, Patrick. Sociologie de l'action publique: domaines et approches. 2. ed. Paris:
Fonte:
LASCOUMES, Pierre; LE GALS, Patrick. Sociologie de
Armand Colin, 2012. P. 45.
laction publique: domaines et approches. 2. ed. Paris:
inefetividade,
ineficincia
e da2012.
ineficcia,
Armand
Colin,
P. 45. nas diferentes etapas das polticas pblicas. O

da

seu posicionamento nas etapas da poltica, em

complexidade das polticas, sendo este um

especial no monitoramento, conduz reflexo

participao de diferentes atores sociais.

das polticas pblicas. Trata-se da concepo

associa-se

essa

desconsiderao

desenvolvam
abordagens
acerca
do tema.
acerca das condies
de participao
social e
fator significativo para que novas
as cincias sociais
Mais
adiante,
taisacercaaspectos,
especial
o daA
de umaem
nova relao
Estado-sociedade.
desenvolvam
novas abordagens
do
tema. Mais adiante, sero
tais aspectos,analisados
em especial
perspectiva
tradicional das polticas
eficincia,
dentroclssica
do eprocesso
de
o da eficincia, sero analisados dentro do
pblicas, em sua verticalidade analtica,
monitoramento.
Portanto, a considerao
da poltica
combinada com teorias modernas da
processo de monitoramento. Portanto, a
pblica como um fenmeno dinmico e complexo
considerao da poltica pblica como um
administrao, fortaleceu a noo de gesto
passa
a vigorar, rompendo com
a tradio de anlise
fenmeno dinmico e complexo passa a
como uma iniciativa tcnica e burocrtica. No
centrada
no
Estado
e
em
sua
burocracia,
de forma
a
entanto, recentes experincias
e abordagens
vigorar, rompendo com a tradio de anlise
admitir
a existncia
de outros
fatores,
especialmente
destacam
uma nova
concepo de gesto,
centrada no Estado
e em sua burocracia,
de
sustentada pela de
participao
intensa da
forma que
a admitir aevidenciam
existncia de outros fatores,
os
a participao
diferentes
especialmente os que evidenciam a
sociedade civil organizada nas diversas etapas
atores
sociais.
de gesto social.
CIDADANIACIDADANIA
E GESTO SOCIAL E GESTO
A gesto
social pressupe
33 ESTADO,
ESTADO,
SOCIAL

dilogo nos processos constituintes da ao

A abordagem da Sociologia da

pblica

que,

rompendo

com

instrumentalidade
em especial
por parte do
A abordagem da Sociologia
da Ao
Pblica,
teoria
da
complexidade,
indica
a
relevncia
do
Estado

das
polticas,
se
constri
mediante um
apoiada e combinada com a teoria da complexidade,
processo que viabiliza simultaneamente a
papel dos atores sociais e suas representaes
indica a relevncia do papel dos atores sociais e
suas representaes nas diferentes
etapas
das
R. Pol. Pbl, So Lus, v. 19,
n. 2, p. - , jul./dez.
2015.
polticas pblicas. O seu posicionamento nas etapas
da poltica, em especial no monitoramento, conduz
reflexo acerca das condies de participao social e
de uma nova relao Estado-sociedade. A perspectiva
clssica e tradicional das polticas pblicas, em sua
verticalidade analtica, combinada com teorias
modernas da administrao, fortaleceu a noo de
gesto como uma iniciativa tcnica e burocrtica.
No entanto, recentes experincias e abordagens
destacam uma nova concepo de gesto, sustentada
pela participao intensa da sociedade civil organizada
nas diversas etapas das polticas pblicas. Trata-se
da concepo de gesto social.
A gesto social pressupe o dilogo nos
processos constituintes da ao pblica que,
rompendo com a instrumentalidade em especial
por parte do Estado das polticas, se constri
mediante um processo que viabiliza simultaneamente
a emancipao via participao. Inspirada nas
anlises e abordagens da Escola da Frankfurt, a
noo de gesto social se contrape a de gesto
estratgica (TENRIO, 2013). Essa dicotomia se
Ao Pblica, apoiada e combinada com a

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Leandro Antnio Grass Peixoto

estabelece em parmetros que esto associados

ao sentido da razo, tal como sustentado na crtica
dos frankfurtianos, contrapondo razo instrumental
e razo comunicativa.
Na gesto estratgica, os sistemas de
polticas pblicas
[...] so configurados e orientados
segundo os princpios da razo
tcnica (instrumental), a qual chega a
identificar-se com a razo poltica ou
at com a razo de uma maneira geral.
(TENRIO, 2013, p. 15).

Nesse contexto, todo o modelo polticoinstitucional se adequa a essa lgica que, orientada
pela instrumentalidade, nega as dimenses
subjetivas do processo, em especial a ideolgica.
Desta forma, a contraposio entre as duas
perspectivas reside justamente no fato de que
[...] enquanto no processo de gesto
estratgica,
harmnico
com
o
agir estratgico, monolgico, uma
pessoa atua sobre a outra(s) para
influenciar a continuao intencional
de uma interao (neste tipo de ao
a linguagem utilizada apenas como
meio para transmitir informaes), sob
uma ao comunicativa, dialgica,
um
indivduo
procura
motivar
racionalmente outro(s) para que este
concorde com sua proposio (neste
tipo de ao a linguagem atua como
fonte de interao social). (TENRIO,
2013, p. 17).

A oposio entre esses dois modelos se

apresenta tambm nos formatos dos processos
decisrios. A gesto social pretende a substituio
de uma relao unilateral e vertical por processos
mais dialgicos, capazes de oportunizar a
interveno dos diferentes atores sociais. Orientada
por uma racionalidade comunicativa, a gesto
social pressupe a contemplao das diferentes
representatividades e, sem impor suas aspiraes,
busca estabelecer decises coletivas a partir
da escuta das diferentes expresses. Estas,
expressadas e compreendidas racionalmente,
tendem a contribuir para o estabelecimento de uma
legitimidade em torno da ao pblica e potencializar
sua eficcia.
A gesto social, orientada por uma ao
gerencial dialgica contempladora das diferentes
representaes e atores sociais, viabiliza a
emergncia do que se compreende como cidadania
deliberativa (TENRIO, 2013). Trata-se de uma
nova modelagem da interao Estado-sociedade,
permitindo que os cidados tenham acesso a
instrumentos de controle sobre as polticas pblicas.
Nesse processo, o indivduo
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[...] ao tomar cincia de sua funo

como sujeito social e no adjunto, ou
seja, tendo conhecimento da substncia
social de seu papel na organizao da
sociedade, deve atuar no somente
como contribuinte, eleitor, mas como
uma presena ativa e solidria
nos destinos de sua comunidade.
(TENRIO, 2013, p. 19).

Nesse contexto, a interao dos diferentes

atores deve ser compreendida a partir de uma
contextualizao que permita estabelecer a relao
existente entre o problema pblico e os sujeitos
envolvidos, bem como a carga representativa e
simblica que cada grupo ou indivduo traz consigo.
Nesse sentido, fundamental considerar a dimenso
poltica dos problemas pblicos. As arenas das
aes pblicas so carregadas de representaes
que ultrapassam a objetividade, dotando-as de um
pluralismo, o qual deve ser levando em conta no
to somente pelo corpo gestor, mas tambm pelos
demais atores da ao pblica. Uma vez que a prpria
sociedade se faz representada no processo da ao
pblica, os atores apresentaro as caractersticas
do universo social em que se inserem:
Um equvoco analisar o polo sociedade
como homogneo, desconsiderando que
este apresenta prticas e concepes
heterogneas e est atravessado por
interesses e tenses. So mltiplos os
sujeitos, tanto do campo progressista
quanto do campo conservador, que
se manifestam tambm em espaos
diversos
e
multifacetados.
So
associaes de classe, sindicatos de
trabalhadores e patronais, conselhos,
fruns, redes de movimentos vinculados
a lutas especializadas (como bairros ou
conjuntos habitacionais) ou temticos
(como mulheres, negros). (TONELLA,
2013, p. 39).

Considerado a pluraridade histrica e

representativa dos atores e instituies de uma
ao pblica, esta passa a ser entendida no mais
como um empreendimento tcnico e burocrtico,
caracterizado pela centralidade dos processos
decisrios, mas sim como um processo que se
orienta por um construtivismo moderado (TONELLA,
2013). A gesto da poltica se estabelece a partir
de um sistema de ordem negociada, cujo sucesso
est diretamente associado s possibilidades de
manifestao dos diferentes atores.
No entanto, tal como ser apresentado
adiante, as possibilidades de participao social
no necessariamente se limitam apenas s
etapas iniciais da poltica pblica, mas podem
ocorrer nas demais. Especialmente no Brasil,
tem-se apresentado uma variedade de estudos
e experincias que indicam possibilidades de

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participao social no planejamento, execuo,

avaliao e, especialmente, no monitoramento
das polticas pblicas. So, portanto, ilustraes
das noes at aqui representadas, indicando que
uma viso sistmica e complexa da ao pblica
permite o reconhecimento de aspectos e atores
que ultrapassam a dimenso do Estado e fortalece
a participao, potencializando a legitimidade
democrtica das polticas.
4 PARTICIPAO SOCIAL NO MONITORAMENTO
DAS POLTICAS PBLICAS
A consolidao da participao social na
gesto das polticas pblicas ainda apresenta
inmeros desafios. Embora tenha ocorrido um
significativo avano nos processos de organizao
e formalizao das esferas de participao, como as
conferncias e os conselhos populares, nota-se que
ainda h uma srie de demandas relativas ao efetivo
controle social nas diversas etapas das polticas. Os
conselhos de gesto, em seu carter essencialmente
consultivo, muito tm contribudo para a estruturao
de programas, mas ainda h lacunas da participao
social nas demais etapas que compem a poltica. E
uma delas o monitoramento, que por vezes no
apresenta instrumentos viveis para um efetivo
controle social.
As perspectivas de gesto pblica do
sculo XXI avanaram no que diz respeito
transparncia, comunicao aproximao entre
Estado com sociedade civil. O carter participativo
das democracias vem sendo incrementado a partir
de diversas experincias que visam legitimar as
polticas pblicas e romper com o voluntarismo
estatal. Trata-se em de uma ruptura justificada
por argumentos que tangem a prpria essncia
do processo democrtico, como apresentado por
Ciavatta (2002, p. 91):
Se as estratgias de deciso poltica
no ultrapassarem os mecanismos
formais da participao pelo voto e
de eleio de representantes, e no
incorporarem as demandas formais
do conjunto dos cidados, o jogo
democrtico se converte num mero
formalismo. O regime democrtico
representativo torna-se um simulacro
til s dominaes oligrquicas que, na
histria constitucional de nossos povos,
sempre foram to excludentes quanto
repressivas.

Apresenta-se, aqui, portanto, uma discusso

central acerca da dimenso participativa na
integralidade das polticas. Compreender a ao
pblica em sua complexidade, percebendo-a como
um processo que contempla variados aspectos e
atores, implica tambm na criao de mecanismos

que sustentem as conexes de forma efetiva, e

no apenas simblica. A ruptura com o centralismo
do Estado deve viabilizar canais que permitam
sociedade civil organizada participar de forma
racional e consciente, compreendendo e significando
processos e instrumentos constituintes da poltica.
Este representa um dos desafios centrais na gesto
das polticas pblicas:

A questo central que as estratgias

de participao e controle social
colocam para a gesto como
proceder melhor traduo possvel
das demandas da sociedade,
expressas nos documentos finais
das conferncias sejam eles
relatrios, diretrizes, ou resolues
em polticas concretas, ajustes
e
aprimoramentos
dessas
polticas. A escolha de estratgias,
metodologias e instrumentos de
gesto a serem utilizados em todo
o ciclo da poltica (planejamento,
implementao,
monitoramento
e avaliao) deve levar em conta
argumentos de razoabilidade e
eficincia gerencial ou tcnica, que
so compatveis com os critrios
democrticos de responsabilizao
dos agentes estatais (organizaes
e indivduos), transparncia e
garantia de participao e controle
social. (BRANDT; BEZERRA, 2013,
p. 10).
A participao social no monitoramento das
polticas pblicas tem como um de seus principais
entraves a compreenso dos aspectos que constituem
essa etapa por parte dos diversos atores sociais. Fazse ento necessrio que os instrumentos constituintes
do sistema de monitoramento sejam inteligveis e
acessveis s categorias sociais interessadas na
determinada poltica. preciso considerar que o
monitoramento, assim como a formulao da poltica,
tambm representa uma possibilidade de participao
e controle social, no sendo apenas de interesse do
corpo tcnico-burocrtico dos rgos gestores. Isso
se deve ao fato de que
[...] o contexto do sistema de
monitoramento pode ser representado
por
organizaes
governamentais
que atuem nas diferentes esferas de
governo ou por organizaes no
governamentais. Quanto aos agentes
sociais envolvidos no desenvolvimento
e implementao do sistema de
monitoramento, estes podem ser
representantes da comunidade, agentes
implementadores dos programas e
agncias de pesquisa pblicas ou
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privadas, tendo em conta que estas
caractersticas no so excludentes
entre si. (SILVA, 2005, p.122)

Assim como os documentos resultantes

das deliberaes populares acerca das polticas
pblicas devem ser acessveis e compreendidos
pelos gestores pblicos, o mesmo vale para os
sistemas de monitoramento em relao sociedade
civil. Tratando-se de um construto analtico, rico
em elementos tcnicos de ordem estatstica, a
inteligibilidade dos indicadores de um sistema de
monitoramento certamente representa um dos
grandes entraves para o controle social. Alm de
seu carter estatstico e matemtico, por vezes os
indicadores tambm carregam fortes traos tcnicos
em sua prpria descrio, fato que potencializa
os obstculos para grupos que tm interesse no
monitoramento, mas que, devido aos pr-requisitos
interpretativos, no se habilitam para participar
nessa etapa.
A dificuldade no acesso ao sistema de
monitoramento reflete os elementos apresentados
anteriormente e referentes lgica racional
predominante nos processos de gesto estratgico.
Por vezes, a inacessvel linguagem tcnica na prpria
descrio dos indicadores reflete uma expresso de
poder simblico, trao da racionalidade instrumental
que rompe com ao comunicativa e bloqueia a
emancipao. Os indicadores devem, portanto,
ser elaborados contemplando as possibilidades
de acesso e participao por parte dos grupos
interessados na poltica e permitindo que o prprio
sistema de monitoramento se torne um instrumento
de participao e controle social. Nesse sentido, o
prprio corpo gestor que concebe o sistema deve
estar imbudo da perspectiva complexa e dialgica:
Para o efetivo monitoramento e
avaliao das polticas em geral,
os gestores precisaram aprender a
escrever enunciados claros para as
aes, que permitam a compreenso de
seus objetivos, a referncia a pblicosalvo, bem como metas e indicadores
consistentes [...] Nesse contexto, h
que se refinar o debate em torno de
indicadores quais suas qualidades
necessrias e, principalmente, a
associao estrita com a construo
de
dados
estatsticos
primrios
que os alimentem. A construo de
indicadores que meam o movimento
de gradientes de raa/cor ou gnero nos
diversos campos complexa, mas no
impossvel. (BRANDT; BEZERRA, 2013,
p. 18).

Considerar as contribuies da sociedade

civil e a participao social nas diversas etapas
constituintes do ciclo das polticas pblicas tende a
servir para a prpria qualificao das aes. No
R. Pol. Pbl., So Lus, v. 19, n 2, p. 403-410, jul/dez de 2015

apenas em sua dimenso qualitativa de promoo

da cidadania mas tambm nos resultados
quantitativos, uma poltica tende a ser impactada
positivamente pelo fortalecimento do controle social.
Por vezes a centralidade e o voluntarismo, inclusive
no monitoramento, podem sustentar uma noo de
efetividade/eficincia/eficcia que no corresponde, de
fato, aos aspectos fundamentais do problema pblico.
Isso se justifica pelo fato de que, embora o
Estado tenha condies e recursos para identificar
e compreender os variados elementos de uma
determinada realidade na qual se implementa
uma poltica, os atores sociais, cotidianamente
confrontados pelo problema, possuem significativa
legitimidade para interpretar os impactos e as
mudanas que ali ocorrem. Nesse sentido,
vale destacar que a plenitude do sistema de
monitoramento passa, fundamentalmente, pela
escuta e participao destes atores, uma vez
que nem sempre os indicadores por si ss sero
capazes de expressar a efetividade da poltica.
Sendo assim,
[...] a opinio da populao
atendida por um programa
certamente importante,
desejvel e complementar
em qualquer sistemtica
de
monitoramento
e
avaliao,
trazendo
subsdios para a correo
e melhoria do processo
de implementao dos
programas e tambm
indcios da efetividade
social desses programas,
especialmente
aqueles
difceis
de
serem
mensurados em uma
escala
quantitativa.
(JANNUZZI, 2005, p. 144).
Retoma-se aqui a importncia sobre a
abordagem da complexidade no estabelecimento de
uma ao pblica dialgica. As diversas variveis
que compem o sistema de monitoramento devem
permitir que a participao se estabelea (Quadro
1). Dado o enfoque na dimenso dos indicadores,
Silva (2005) aponta tambm para uma concepo
integral do sistema de monitoramento, de forma
que o controle social e o dilogo se estabeleam
em todas as variveis de operacionalizao desse
sistema. Nesta concepo, alm de se contemplar
os prprios atores sociais como uma varivel, o
carter participativo do sistema se expressa nos
demais elementos, desde os objetivos e conceitos,
passando pelas metodologias e nveis de anlise at
o prprio processo de publicizao desse sistema.
Em todos eles a perspectiva participativa deve ser

ABORDAGENS E PERSPECTIVAS DE PARTICIPAO SOCIAL NO MONITORAMENTO DE POLTICAS PBLICAS

contemplada, de forma a permitir efetivamente um

sistema de monitoramento aberto ao controle social.
Quadro 1 - Variveis de operacionalizao do
sistema de monitoramento
1.

Objetivo geral

2.

Objetivos especficos

3.

Conceitos

4.

Metodologia

5.

Nvel de anlise

6.

Contexto

7.

Atores sociais envolvidos

8.

Publicizao

Fonte: SILVA, Maria de Ftima. Modelo de referncia para anlise

e desenvolvimento de sistemas de monitoramento
de intervenes de governos municipais no campo
habitacional. 2005. 382 f. Tese (Doutorado em Engenharia
de Produo) - Universidade Federal de Santa Catarina,
Florianpolis. 2005. p. 306.

Por fim, nesse contexto emerge a questo

acerca das condies que, se no pr-existentes,
devem ser dadas para que os grupos e atores
se tornem capazes de participar ativamente do
monitoramento. As instituies responsveis pelas
polticas devem agir como espaos de facilitao,
tomando a comunicao como princpio na
estruturao do sistema de monitoramento.
medida que isso se torna cada vez mais recorrente,
agrega-se eficincia na poltica, uma vez que vo
sendo potencializados os grupos de interesse
e demais atores sociais quanto ao domnio
conceitual, programtico e tcnico da poltica. O
incentivo participao tambm se apresenta
como um elemento determinante. preciso que a
populao sinta-se parte e perceba os benefcios
desse processo, tomando os resultados da poltica
como causa e consequncia de seu prprio
desenvolvimento. Retoma-se, aqui, a ideia de que
a dimenso participativa tende a refletir no prprio
sucesso da poltica, tendo em vista que a
[...] eficincia depende do acmulo de
experincia da ao coletiva, por parte
da populao, que permita a formao
de capital social local e da existncia
de formatos institucionais adequados
que capacitem os grupos para o debate,
formulao de propostas e a criao
de incentivos seletivos participao.
(SILVA, 2005, p. 197).

Desta forma, pensar um sistema de

sistema de monitoramento que se integre a uma
concepo complexa de participao social implica
necessariamente em pensar este sistema de
forma complexa e dialgica. preciso que seus
elementos estejam apoiados em uma racionalidade

comunicativa, que no sendo apenas inteligvel e

acessvel, tambm sirva como base de participao
e controle social.
5 CONCLUSO
Acondio do conhecimento na modernidade se
estabeleceu dentro de uma perspectiva fragmentada
e essencialmente linear. Tal caracterstica ainda na
contemporaneidade se expressa no to somente
na prpria construo dos saberes, mas tambm em
sua aplicao. Entre as alternativas de ruptura dessa
noo acerca do conhecimento, encontra-se a teoria
da complexidade. Enquanto uma proposta cientfica
de dissociao com esta tendncia, esta vem sendo
cada vez mais apropriada por diversos campos
analticos e prticos, entre eles as polticas pblicas.
As abordagens mais recentes do campo apontam
para um entendimento mais integral das aes
do Estado, dissociando-as de uma centralidade e
percebendo-as como uma ao que se relaciona
a outros atores e instituies. Constri-se ento a
perspectiva da ao pblica.
Nessa perspectiva a resoluo dos problemas
pblicos passa pela interao entre diversos
elementos que, combinados e considerados,
tendem a se refletir no prprio sucesso das
polticas pblicas. Considerar a ao pblica
como um processo integral e dialgico implica,
consequentemente, no fortalecimento da dimenso
participativa dos atores sociais, capazes de exercer
controle desde a formulao at a avaliao das
polticas pblicas.
Muitos so os desafios que se apresentam
na consolidao dessa participao nas diversas
etapas que compem o ciclo das polticas pblicas.
Entre eles, vale destacar os que esto associados
participao no monitoramento das polticas,
predominantemente
sistematizado
sob
uma
perspectiva tcnica e instrumental. Experincias e
pesquisas de processos de gesto tm apontado
para alguns aspectos que merecem ateno
no fortalecimento da dimenso participativa do
sistema de monitoramento. Entre eles destaca-se a
relevncia de um conjunto de indicadores que sejam
acessveis e inteligveis aos atores interessados na
poltica, alm de um sistema que, como um todo,
esteja sustentado dentro de uma razo dialgica em
suas diversas variveis.
Pensar as polticas pblicas como processos
complexos e dialgicos implica, consequentemente,
em estabelecer em suas etapas estes mesmos
princpios. No caso do sistema de monitoramento,
uma vez que este se constitui como parte de um
objeto que se pretende a ser controlado e passvel
de participao, tambm deve estar constitudo
dentro da mesma perspectiva. Em suma, uma
poltica pblica que permita a participao deve
estar construda sobre processos, instrumentos e
instituies que sejam essencialmente participativos.
R. Pol. Pbl., So Lus, v. 19, n 2, p. 403-410, jul/dez de 2015

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Leandro Antnio Grass Peixoto

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Leandro Antnio Grass Peixoto

Socilogo
Doutorando do Programa de Ps-Graduao em
Desenvolvimento, Sociedade e Cooperao Internacional
do Centro de Estudos Avanados Multidisciplinares
(CEAM) da Universidade de Braslia (UnB)
E-mail: leandrograss@gmail.com
Universidade de Braslia - UnB
Campus Universitrio Darcy Ribeiro, Braslia DF
CEP: 70910-900
R. Pol. Pbl., So Lus, v. 19, n 2, p. 403-410, jul/dez de 2015