Polticas pblicas en el combate a la pobreza en Mxico 2000-20121

Ramn Guadalupe Anaya Ortiz

RESUMEN
La presente tesis es un estudio histrico de la pobreza y de las polticas sociales en Mxico,
as como de la forma de entender la pobreza en los dos principales paradigmas tericos que
han sido base de la poltica social en el pas. El objetivo es identificar y analizar los alcances
y limitaciones de las polticas pblicas y de por qu ests no ha disminuido manera eficiente
los niveles de pobreza. Se proporcionan algunos elementos tericos y empricos para
dimensionar la gravedad del problema de la pobreza y la ineficiencia de las polticas para
erradicarla y en su caso al menos contenerla. Se analiza las caractersticas y evaluaciones de
13 polticas pblicas, as como la evolucin y tendencias de las diferentes medidas e
indicadores de la pobreza: desempleo, salarios, poder adquisitivo, lneas de bienestar, PIB
per cpita, de igual manera se analiza la evolucin de la pobreza a nivel estatal, rural y
urbano, todo esto durante periodo 2000-2012.

INTRODUCCIN
En la ltima dcada el Gobierno Federal ha ampliado la cobertura y recursos de los
programas alimentarios y de transferencias de ingreso a familias y personas que se
encuentran en pobreza. Esto con el fin de disminuir la pobreza, la inseguridad alimentaria
y contribuir al desarrollo social, sin embargo, estas polticas no han contado con un
diagnstico integral que justifique su pertinencia, pues a pesar del aumento en el gasto
social de los ltimos dos sexenios, los niveles de pobreza aumentaron, si bien ya no en
intensidad, si en cantidad, el desempleo aument a ms de un 5%, y se perdi cerca del 20
% del poder adquisitivo, lo que vino a significar un retroceso en los niveles de vida de los
mexicanos.

Tesis de Licenciatura en Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Universidad Autnoma del Estado de Mxico.
Centro Universitario UAEM Amecameca. Presentada en septiembre de 2014.

62

La pregunta central que guiar la presenta investigacin ser:

Cules son o han sido los alcances y limitaciones de las polticas pblicas implementadas
por el Gobierno Federal dentro del periodo del 2000 al 2012, y por qu ests han resultado
ser polticas de contencin y no polticas progresivas que disminuyan de manera eficiente
los niveles de pobreza?

La hiptesis central es que la poltica social en Mxico ha estado enmarcada en un

paradigma netamente neoliberal, de ah que el objetivo sea reducir solamente la pobreza
extrema y/o alimentaria de acuerdo a los principios de focalizacin, necesidades mnimas
y no intervencin del Estado en la economa, ocasionado graves problemas de exclusin de
regiones y personas, que aunado al aumento del desempleo, el desfase entre el aumento del
salario y el costo de la Canasta Alimentaria que han producido la prdida sistemtica del
poder adquisitivo, han ocasionado la disminucin en los niveles de vida que haba
alcanzado parte de la sociedad mexicana, quienes han pasado a formar parte en alguna
categora de la pobreza o bien experimentado una profundidad en sta. De esta forma se
considera que el empleo y el salario son dos elementos estructurales que reflejan la
incapacidad del Estado Mexicano en su lucha contra la pobreza.

MARCO TERICO
La manera en cmo se diseen las polticas pblicas, el grado de prioridad de stas en las
polticas de desarrollo, y por tanto, en cmo el Estado intenta dar solucin a un problema
prioritario, depender del paradigma que se tenga como modelo. Por ello, en este apartado
revisaremos dos paradigmas que han dado sostn a la poltica social en Mxico.

TEORA DEL DESARROLLO HUMANO Y EL ENFOQUE DE LAS CAPACIDADES

La Teora del Desarrollo Humano ha sido una de las teoras que ha transformado la
concepcin del proceso de desarrollo, en ella el fin ltimo del desarrollo no es el crecimiento
econmico en trminos de PIB, sino en la libertad, ya que sta permite a los individuos
aumentar sus capacidades y elegir entre diferentes su estilo de vida. Para Sen (2000; 19) el

63

desarrollo es, o debera de ser, un proceso que extienda las libertades reales de los
individuos, por lo cual habra que eliminar las causas que limitan esa libertad. Entre esas
causas menciona la falta de un sistema democrtico, opciones de trabajo, privacin
sistemtica de algn derecho social, poltico o humano, y por supuesto, uno de los
problemas ms graves: la pobreza. De esta manera, desarrollo y libertad son dos conceptos
unidos y separarlos lleva a una mala comprensin de la realidad.

La libertad, elemento principal de la teora de Sen (200; 56), tiene dos papeles principales
para el desarrollo: uno instrumental y otro constitutivo: El primero, hace referencia a la
forma en que contribuyen los diferentes tipos de derechos y oportunidades a expandir la
libertad de las personas en general y a fomentar el desarrollo. La segunda, se convierte en
el principal fin del desarrollo, el cual es fomentar la libertad por la libertad en s misma.

De acuerdo a Sen (2000; 56), las libertades estn interrelacionados y se complementan entre
s como medios para conseguir el desarrollo. De esta forma, tanto el crecimiento econmico
como las instituciones sociales y polticas desempean un papel fundamental al garantizar
los derechos sociales y el incremento de la renta privada, lo que puede servir para reforzar
el resto de las libertades. En este sentido debe existir una complementariedad entre polticas
econmicas, polticas y sociales para optimizar la calidad de vida.

LA TEORA NEOLIBERAL Y SU CONCEPCIN DE POBREZA

La pobreza en la concepcin neoliberal es vista en trminos de renta y derechos mnimos,
sin embargo, no abarca derechos sociales, econmicos o polticos. El Estado slo debe
intervenir para garantizar eso derechos sin que provoque algn disturbio en el mercado, el
cual mediante los resultados del progreso, puede erradicar la pobreza y brindar un nivel
estndar bsico de vida, sin que se eliminen las desigualdades sociales existentes en el pas.
A continuacin revisaremos algunos planteamientos sobre la pobreza.

Tabla No. 1

64

Concepcin de la pobreza en la Teora Neoliberal

Friedrich von Hayek

Milton Friedman

Causa de El mercado proporciona El

problema

Gary Becker
de

la Define la pobreza como la

la

la prosperidad en una pobreza est vinculado carencia del capital humano.

pobreza

sociedad

libre,

y con la inflacin que

cuando existe alguna lleva al desempleo.

interferencia

en

el

mercado sta conduce a

la pobreza.
Principi

Distingue entre igualdad Presupone

os

de

oportunidades

igualdad de resultados

que

la Capital humano para aumentar

e igualdad de resultados la productividad.

est en contradiccin
con la libertad.

Solucin
a

Se puede erradicar la La poltica monetaria El aumento sistemtico del

la pobreza y brindar un por s misma promueve capital humano representara a

pobreza

nivel estndar bsico de la

estabilidad largo plazo un significativo

vida

mediante

progreso.

el econmica

no

necesaria

es aumento de la productividad,
la mejora de ingresos y en general

intervencin del Estado a la economa de un pas.

Es slo a travs de los cuya

regulacin

resultados del progreso y excesiva o inadecuada El progreso econmico es la

de la civilizacin como puede

provocar

la consecuencia del mejoramiento

las personas en situacin pobreza.

de

pobreza

pueden Es

del capital humano y todas las

necesario

tener personas

deben

poseer

un

acceder a los beneficios programas para ayudar mnimo de capitales humanos:

que en una etapa menos a
evolutiva
acceder.

no

los

pobres,

podran mediante

esto salud, educacin, alimentacin,

dos capacitacin, entre otros; los

condiciones: debe ser cuales el Estado debe garantizar

establecido para ayudar sin

que

provoque

a la gente pobre y no disturbio en el mercado.

debe

65

distorsionar

el

algn

mercado o impedir su
funcionamiento.
Justifica
cin

La pobreza en su sentido Siempre

de relativo tiene que existir tasa

existir
natural

una Habra que aumentar el capital

de humano

para

una
pero

mayor

la

como siempre existen las desempleo.

productividad,

pobreza

desigualdades, ya que,

mejora el capital humano por s

pretender la igualdad de

mismo para brindar a los

resultados

individuos

pretender

sera
eliminar

la

elementos

Agencia humana.

libertad.
La

pobreza

relacionada
carencia

con
de

est
la
los

estndares bsicos de la
vida como el alimento o
refugio, pero no abarca
los derechos sociales y
polticos.
Fuente: elaboracin Propia Harvey, 2005; Hayek, 1978; y Friedman, 1977.
REFORMA ESTATAL Y REDEFINICIN DE LA POLTICA SOCIAL EN MXICO
Debido a los altos niveles de inflacin, devaluaciones, endeudamiento y crisis econmicas
en la dcada de los 70s y a principios de los 80s, Mxico se vio en la necesidad u obligacin
de re-direccionar la poltica econmica y con ello la poltica social. Se redirigi el
presupuesto en el sector productivo; se llev a cabo una poltica de control de precios y un
frreo control de salarios que llev a la prdida del poder adquisitivo; se comenz un
sistemtico programa de privatizacin tanto de empresas secundarias como de estratgicas.

Sin embargo, esta orientacin de la poltica de la estrategia social obedece no slo a la escasez
de recursos pblicos o a las polticas de austeridad presupuestal y redimensionamiento del
Estado, principalmente fue el cambio paradigmtico en la ideologa poltica-econmica, que

66

no

se

de

sostuvo la conviccin de que el actual modelo de crecimiento econmico propicia las

condiciones necesarias para el desarrollo social y, por consiguiente, permitir que la
poblacin en situacin de pobreza transite de esa condicin a una mejor posicin
socioeconmica mediante un efecto de goteo. Bajo esta lgica, se crey que la nica
intervencin en materia de pobreza era atender a los que se encontraban en pobreza extrema
y/o alimentaria. Cumpliendo as el principio de Laissez faire et laissez passer, le monde va
de lui mme; Dejen hacer, dejen pasar, el mundo va solo.

Mxico reestructur su poltica social al Modelo Anglosajn en el cul la focalizacin fue la

principal estrategia, ya que esta contribua al logro de la justicia distributiva, pues sus
variantes metodolgicas permitan concentrar recursos a una poblacin especfica y
claramente identificada; as como disear programas y proyectos de atencin teniendo en
cuenta las caractersticas de esa poblacin, permitiendo que el impacto o beneficio potencial
per cpita aumentara (Conapo, 1995; 3). Como menciona Boltvinik (2004), es el Modelo que
el Banco Mundial, entre otras instituciones internacionales est promoviendo.

Lneas y umbrales de la pobreza en Mxico

La conceptualizacin de la pobreza en Mxico ha sido un tema ampliamente discutido, sin
embargo, poco atendido. Como menciona Rodrguez (2009; 108), la baja influencia de la
lnea oficial para el diseo de una poltica ms eficiente en el combate a la pobreza fue por
haber sido establecida ignorando la discusin internacional sobre pobreza. Por su parte,
Boltvinik (2003; 3) considera la concepcin neoliberal de la pobreza del Banco Mundial, la
CEPAL y el gobierno Mexicano muestra una de desprecio a los derechos sociales.

El enfoque de la canasta de bienes y servicios.

Este enfoque define la pobreza como aquellos individuos que no tienen suficientes recursos
para comprar una canasta de bienes especficos. La Lnea de Pobreza (LP) se sita en el
punto en el cual el ingreso de los individuos es igual al costo de adquirir dicha canasta. La
canasta es fija, aun cuando pueda ser actualizada a travs del tiempo. En general la lnea de
pobreza se construye como la suma de los costos de adquirir aquellos bienes que son

67

considerados como las necesidades mnimas en una sociedad. Este enfoque tiene varias
crticas, una de ellas es por su circularidad, es decir, los estndares de vida de los pobres se
convierten en la lnea de pobreza. Otra crtica es que generalmente se utiliza una lnea de
pobreza fija sin considerar que las necesidades van cambiando con el tiempo, as mismo se
le cuestiona porque con el tiempo pierde relacin con el contexto social al que responde.

El enfoque de estndares relativos a la sociedad.

Peter Townsend y Amartya Sen, separan de la nocin de subsistencia para conceptualizar

la pobreza como relativa a los estndares sociales que resultan dominantes en una sociedad
particular. Proponen un enfoque multidimensional que incluye medidas monetarias y no
monetarias de bienestar. Townsend (citado en Rodrguez, 2009), considera que la pobreza
es la incapacidad de participar plenamente en la vida social debido a la falta de recursos
suficientes. Pero esa incapacidad de participar no es en trminos fijos o absolutos. La
incapacidad de participar se construye de acuerdo con los estndares contemporneos. La
pobreza es la imposibilidad de vivir la vida que se considera como normal en la sociedad
donde las personas viven. Por lo tanto la pobreza es sobre todo acerca de necesidades
sociales y no necesidades materiales simplemente. En este enfoque la nocin de ciudadana
es vital, pues participar como ciudadano significa participar en la vida econmica, civil,
cultural y poltica.

La lnea de la pobreza en Mxico

Los dos enfoques que nos menciona Rodrguez (2009), el privilegiado por la poltica social
mexicana fue el enfoque de la canasta de bienes y servicios, adoptando as un concepto de
subsistencia, la cual trazar una lnea de pobreza muy ajustada. De esta forma, Sedesol
calcula la pobreza como los ingresos mnimos necesarios para satisfacer necesidades
especficas donde la alimentacin se lleva la mayor parte de los recursos. El principal
problema de la lnea oficial de pobreza en Mxico radica en que naci sin contacto con la
realidad de la pobreza, debido al procedimiento de circularidad usado para calcularla y en
la constante prdida con la realidad social (Rodrguez, 2009; 141-142).

68

LA POBREZA EN MXICO 2000-2012

La pobreza en estos doce aos ha presentado avances y retrocesos que se pueden identificar
en dos periodos: el primero abarca del 2000 a 2006, en ella la pobreza presenta en todas sus
categoras una significativa disminucin; el segundo momento comprende del 2006 a 2012,
donde se presentan aumentos constantes, quedando en trminos porcentuales ligeramente
por debajo de los registrado en el 2000.

Como se puede observar en la grfica 1, el porcentaje de personas con algn nivel de

pobreza del 2000 a 2012 no ha tenido cambios significativos, contrario a lo que pasa con el
crecimiento en trminos reales (personas). La pobreza alimentara se pas de 23.7 millones
a 23.1 millones, en pobreza de capacidades se pasa de 31.2 a 38.8 millones en tanto la pobreza
patrimonial pas de 52.7 a ms de 61.3 millones mostrando un aumento significativo en la
poblacin con algn grado de pobreza. Respecto a la pobreza multidimensional (vase tabla
2), si bien no hubo aumentos exponenciales de la poblacin con algn grado de pobreza o
vulnerabilidad durante el periodo 2008-2012. En la ltima dcada el problema de la pobreza
se ha incrementado, ya no en intensidad sino en cantidad.
Tabla No. 2
Evolucin de la pobreza multidimensional en Mxico 2008-2012
Indicadores de incidencia

Porcentaje

Millones de

Carencias

personas

promedio

200

201

201

200

201

201

200

201

2012

44.

46.

45.

48.

52.

53.

2.7

2.5

2.4

Poblacin en situacin de pobreza 33.

35.

35.

37.

40.

41.

2.3

2.1

2.0

moderad

Poblacin en situacin de pobreza 10.

10.

9.8

11.

11.

11.

3.9

3.7

3.7

extrema

Pobreza multidimensional
Poblacin en situacin de pobreza

69

Fuente: Elaboracin propia (recopilacin) Estimaciones del CONEVAL con base en el MCSENIGH 2008 y 2010.
Nota: las estimaciones de 2008 ,2010 y 2012 utilizan los factores de expansin ajustados a los
resultados definitivos del Censo de Poblacin y Vivienda 2010, estimados por INEGI.

Grfica No. 1
Evolucin de la Pobreza por Ingresos (%) y Millones de personas 2000-2012
65.0
60.0

Alimentacin %

Capacidades %

Patrimonio %

Alimentacin Personas

Capacidades personas

Patrimonio personas

55.0

53.6

50.0

50.0

47.2

45.0

51.1

47.8

47.0

61.35
52.3

42.9

40.0
35.0

32.88

31.8

30.0
25.0

26.9

24.1

20.0

20.0

15.0

24.7

24.7

17.4

18.2

20.9

25.5

26.6

18.6

18.8

28.0
23.09
19.7

14.0

10.0
2000

2002

2004

2005

2006

2008

2010

2012

LA DESIGUALDAD EN LOS ESTADOS 2000-2010

En Mxico existe una profunda desigualdad estructural, fruto del proceso socio histrico,
econmico, cultural y geogrfico que se ha mantenido y en cierta manera reproducido hasta
nuestros das. Siendo las zonas rurales y la rea geogrficas del sur donde se concentran la
mayor parte de la pobreza, desigualdad, rezago y marginacin social.
La focalizacin geogrfica de la poltica social, si bien atendi a las regiones con ms rezago,
marginacin y niveles de pobreza, tambin descuid a otras regiones que no haban
presentado niveles altos de pobreza, pero que en los ltimos doce aos increment su
pobreza en sus distintas categoras.
En la grfica 2 se puede observar al menos seis aspectos:
1) La enorme brecha que existe entre las zonas rurales respecto a las urbanas;
2) Esta brecha ha ido disminuyendo pasando de 29.9 (2000), 16.8 (2006) y un aumento
en el 2012 al pasar a 18.0;

70

3) Sin embargo, la brecha entre regiones urbanas y rurales se redujo para el 2012,
debido a la disminucin de la pobreza en zonas rurales pero su aumento en zonas
urbanas.
4) La disminucin de la pobreza rural de 42.4 % en el 2000 a 30.9 % en 2012;
5) La pobreza en las zonas rurales y urbanas presenta la misma dinmica que a nivel
nacional (de 2000-2006 disminuye y de 2006-2012 vuelve a subir);
6) En el periodo 2000-2006 la pobreza urbana disminuye pasando de 12.5 a 7.6 por
ciento, pero esta tendencia se revierte para el ciclo 2006-2012 hasta llegar a 12.9 por
ciento lo que es an ms que en el 2000.
45.0
40.0

Grfica No. 2
Evolucin de la Pobreza alimentaria en Mxico 2000-2012
42.4
(%)

35.0
30.0

34.0

32.3

29.9

25.0

31.8

20.0
12.5

10.0

30.9

24.4

24.1

20.0
15.0

29.2

28.0

11.3

17.4

18.2

11.0

9.9

18.0

18.6

16.8
14.0
10.7

18.8

19.7

12.5

12.9

7.6

5.0
0.0
2000

2002

2004

Nacional

2005

2006

Urbano

2008

Rural

2010

2012

La pobreza en las zonas sur y sureste del pas, al igual que las zonas rurales que
histricamente mantienen un mayor grado de desigualdad social y pobreza, han
experimentado una leve mejora en estos doce aos. Los estados ms pobres: Chiapas,
Oaxaca, Guerrero, Puebla y Veracruz presentado disminucin en sus niveles de pobreza.
De igual forma, Campeche, Colima, Guanajuato, Hidalgo, Michoacn, Morelos, Nayarit,
Quertaro, San Lus Potos, Sinaloa, Tabasco, Tlaxcala, Yucatn y Zacatecas redujeron sus
niveles de pobreza en sus tres categoras. Mientras que algunos de los estados de menor
pobreza: Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, Distrito Federal, Mxico, Nuevo Len,
Sonora, Jalisco y Tamaulipas presentaron aumento en las tres categoras. Por su parte,
Coahuila y Baja California Sur no presentaron cambios significativos en cuanto a pobreza
de capacidades, pero si aumentaron en pobreza patrimonial.

71

No obstante, los datos indican que la pobreza ha aumentado en las zonas norte, noreste y
centro del pas, al igual que en las zonas urbanas. Esto entre otras razones, por la estrecha
vinculacin con la demanda norteamericana conllev a que esta zona fuera la ms afectada
por la recesin econmica de 2009, al presentar una disminucin promedio de -8.9 por
ciento, con una contraccin en las exportaciones de -18.0 por ciento (Aregional, 2012, as
como por el descuido de la poltica social, que en su afn de disminuir la brecha entre las
zonas sur - norte, rural- urbano han excluido a personas y regiones.
Mapa No. 1

Mapa No. 2

Mapa Incidencia estatal de la poblacin en situacin

de pobreza alimentaria

Rango

2000

Total de
entidades

(0 % -

(15 % -

(25 % -

35 %)

35 %)

(35 % -

45 %)

45 %)
(45 % -

15

25 %)

25 %)

(35 % -

12

15 %)

15 %)

(25 % -

entidades

alimentaria 2010
(0 % -

10

(15 % -

Mapa Incidencia estatal de la poblacin en

Rango
Total de
situacin de pobreza

(45 % -

55 %)

55 %)

Mapa No. 3

Mapa No. 4

Mapa Incidencia estatal de la poblacin en situacin

Mapa Incidencia estatal de la poblacin en

de pobreza de capacidades Mxico, 2000

situacin de pobreza de capacidades 2010

72

Rango Total de
2000
(5

entidades
9

%-

2000

entidades

(5 % -

(20 % -

%)

18

30 %)

(30 % -

%-

40 %)

30

(40 % -

%)
(30

Total de

20 %)

20

(20

Rango

50 %)

(50 % -

%-

65 %)

40
%)
(40

%50
%)
(50

%65
%)
Mapa No. 5

Mapa No. 6

Mapa Incidencia estatal de la poblacin en situacin

Rango

de pobreza patrimonial 2000

Total de
entidades

(5 % -

25 %)
(25 % 40 %)

73

Mapa
estatal
Rango

Total de
entidades

(5 % -

25 %)
(25 % -

Incidencia
de

poblacin

(40 % -

la

55 %)

en

(55 % -

situacin de pobreza

70 %)

patrimonial 2010

(70 % -

20

80 %)
7

40 %)
(40 % -

10

55 %)
(55 % -

11

70 %)
(70 % -

80 %)
CRECIMIENTO ECONMICO
La persistencia de los altos niveles de pobreza por ingresos en Mxico est altamente
relacionada con el comportamiento de distintas variables macroeconmicas. En la grfica 3
se puede observar la evolucin del PIB y los ciclos econmicos en el periodo 2000-2013. El
comportamiento de largo plazo de la incidencia de la pobreza por ingresos no muestra una
nica tendencia, sino que exhibe variaciones que pueden ser relacionadas directamente con
el desempeo econmico de nuestro pas (Coneval, 2010; 11). Como se puede observar la
contraccin de la economa coincide con el aumento de la pobreza. Esta vinculacin de la
pobreza-economa muestra la debilidad de la poltica social, ya que se ve ms impactada
por la dinmica econmica que por la poltica social y todos los programas sociales con
presupuestos gigantescos.

74

Grfica No. 3
Ciclos Econmicos y evolucin de PIB (a precios de mercado-pesos de 2008)
Variacin porcentual 2000-2013

10
8

R = 0.3949

Recesin

Expansin
Recesin

Recuperaci
n

Recuperaci
n
Contraccin

Recesin

-2
-4
-6
-8
-10

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin de la base al Banco de Informacin

Econmica del INEGI; y en (Heath, 2011; 19-31). Con Lnea de Tendencia Polinmica de
orden 6.

Por su parte, el PIB per cpita que es un indicador econmico (ms no social) y muestra en
teora la cantidad de ingresos que una persona registra mensual o anualmente. Como se
puede ver en la grfica 4, el PIB per cpita pas de $ 7,722 a $ 8, 545 dlares entre 2004-2012,
es decir, present una leve mejora a pesar de la crisis de 2008-2009. No obstante, a pesar de
haber aumentado, los niveles de pobreza han persistido, aumentando sus niveles de manera
sistemtica a partir de 2006.
Grfica No. 4
PIB per cpita a precios constantes de 2005 (Dlares)
$8,800
$8,600
$8,400
$8,200
$8,000
$7,800
$7,600
$7,400
$7,200

$8,545
$8,302

$8,336

$8,313

$8,150

$8,117

$7,859

$7,823

$7,722

R = 0.9099
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fuente: Elaboracin propia en base a World Development Indicators del Banco

Mundial.
Con Lnea de Tendencia Polinmica de orden 6.

75

Evolucin de las lneas de bienestar, ingresos empleo y poder adquisitivo en Mxico

El empleo y el poder adquisitivo son dos elementos claves para la superacin de la pobreza.
Pese a ello, en los ltimos aos ambos indicadores han presentado cifras poco favorables.
En trminos generales el desempleo ha aumentado y el poder adquisitivo ha cado cerca del
20 por ciento desde enero de 2000. De acuerdo con las ENE y las ENOE, del ao 2000 al 2012
el desempleo pas de 2.33 al 5.15 %, es decir, pas de 915 mil a 2 millones 650 mil
desempleados. Esto significa que la capacidad de los gobiernos y del MN de adsorber a la
PEA al mercado laboral ha sido superada por el crecimiento demogrfico. No slo la
poblacin desempleada va en aumento, tambin las personas en el sector informal aument,
pas de 11.5 millones en el 2006 a 14.2 millones para el 2012, es decir, aument 2.7 millones.
Otro problema grave para le economa mexicana, es la baja productividad y el bajo ingreso
del trabajo catalogado como subempleo que ha pasado es estos ltimos 6 aos, de 2.5 a 4.2
millones.
Grfica No. 5
Creciemiento del Desempleo en Mxico 2000-2012

5.50%

5.17%
5.00%

5.27%
5.15%

4.50%
4.00%
3.74%
3.56%

3.50%

3.39%
3.16%

3.00%
2.81%

2.69%

2.50%
2.33%
2.00%
2000/IV

2001/IV

2002/IV

2003/IV

2004/IV

ENOE 2006 ENOE 2007 ENOE 2009 ENOE 2010 ENOE 2012

De acuerdo con los datos proporcionados por la CONASAMI y el CONEVAL, el incremento

porcentual acumulado del costo de la CAR rural ha tenido un aumento del 202.49% respecto
al valor en el 2000, mientras que la CAR Urbana ha aumentado un 197.9%, en tanto el salario
mnimo ha experimentado un incremento porcentual de slo un 164.46%, es decir, que se
qued por debajo en un 33.4% de la CAR urbana y de un 38% de la CAR rural. Las Lneas
de Bienestar ha aumentado en mayor proporcin que el salario mnimo y que el INPC, lo
que ha conducido a una reduccin sistemtica del poder de compra, y por consiguiente el

76

aumento de las Lneas de Bienestar, aumentando la pobreza por ingreso en sus distintos
niveles.
Grfica No. 6
Comprtamiento del Salario mInimo, INPC y la CAR alimentaria

15.00%
14.00%
13.00%
12.00%
11.00%
10.00%
9.00%
8.00%
7.00%
6.00%
5.00%
4.00%
3.00%

Salario mnimo

1999

2000

2001

2002

2003

INPC

2004

CAR Rural

2005

2006

CAR Urbana

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin de la base Banco de Informacin

Econmica del INEGI; Base de datos de Conasami y del Coneval.
La poblacin que recibe de 1 a 2 SM ha disminuido, mientras que reciben ingresos de 2 hasta
5 SM ha aumentado, contrario a lo que pasa con los que ganan ms de 5 SM.
27.0%
26.0%
25.0%
24.0%
23.0%
22.0%
21.0%
20.0%
19.0%
18.0%
17.0%
16.0%
15.0%
14.0%
13.0%
12.0%
11.0%
10.0%
9.0%
8.0%

26.1%

Grfica No. 7
Evolucin de los ingresos en Mxico 2000-2010

25.4%

22.7%

23.3%

23.2%
22.0%

22.5%
20.4%
18.8%
15.6%
15.1%

18.9%
17.5%
16.3%
15.0%

13.8%

12.1%
11.1%

17.8%

17.8%

21.6%
20.7%
18.6%

22.2%
20.9%
19.8%
17.8%

16.5%
13.7%

11.6%

22.1%
21.1%

11.0%

13.2%

13.4%

11.4%

11.5%

12.4%
12.0%

13.0%

16.9%

13.4%

10.7%
8.8%

2000
2001
2002
Hasta un salario mnimo
Ms de 3 hasta 5 salarios mnimos

2003
2004
2006
Ms de 1 hasta 2 salarios mnimos
Ms de 5 salarios mnimos

2007
2009
2010
Ms de 2 hasta 3 salarios mnimos

Para enero del 2000 slo se poda comprar el 52 % de la CAR alimentaria familiar, para
noviembre de 2012 el salario mnimo general era ya de $62.33 y el costo de la CAR era de
$38.29, con un salario se poda comprar 1.63 veces la canasta individual y slo el 42 por

77

ciento de la canasta familiar. Se necesitaba cerca de 2.5 salarios mnimos para satisfacer el
mnimo en alimentacin de una familia promedio.

El desfase entre el aumento del salario y el costo de la CAR, as como el aumento del
desempleo en lo que va del siglo XX ha producido la sistemtica prdida del poder
adquisitivo, teniendo como consecuencia la disminucin en los niveles de vida que haba
alcanzado parte de la sociedad mexicana, pasando a formar parte en alguna categora de la
pobreza o bien experimentado una profundidad en sta. Es decir, la prdida de poder
adquisitivo es uno de los elementos claves que explican el aumento de la pobreza en sus
distintas categoras, problema que la poltica social y las polticas pblicas que de ella
derivan se ven limitadas y superadas ante el contexto econmico, las fluctuaciones en el
aumento en los precios internacionales de los alimentos y la creacin de empleos.
Tabla No. 3
Evolucin del Poder Adquisitivo en Mxico 2000-2012
Ao

Salario

Precio %

mnimo diario

de Precio

adquisicin diario

de la de la CAR de
CAR

A.

de ndice

adquisicin del
la de la CAR salario

CAR

A. familiar

Poder
adquisitivo
2000=100

real

A./

2000=100

familiar

(%)

2000/Ene

$37.90 $18.26

207.56%

$73.04

51.89%

100.00%

0.00%

2001

$40.35 $19.65

205.34%

$78.60

51.34%

98.93%

-1.07%

2002

$42.15 $20.63

204.31%

$82.52

51.08%

98.44%

-1.56%

2003

$43.65 $21.67

201.43%

$86.68

50.36%

97.05%

-2.95%

2004

$45.24 $23.14

195.51%

$92.56

48.88%

94.19%

-5.81%

2005

$46.80 $24.42

191.65%

$97.68

47.91%

92.33%

-7.67%

2006

$48.67 $25.54

190.56%

$102.16

47.64%

91.81%

-8.19%

2007

$50.57 $27.17

186.12%

$108.68

46.53%

89.67%

-10.33%

2008

$52.59 $29.00

181.34%

$116.00

45.34%

87.37%

-12.63%

2009

$54.80 $31.74

172.65%

$126.96

43.16%

83.18%

-16.82%

2010

$57.46 $33.03

173.96%

$132.12

43.49%

83.81%

-16.19%

78

2011

$59.82 $34.30

174.40%

$137.20

43.60%

84.03%

-15.97%

2012

$62.33 $38.29

168.05%

$148.36

42.01%

80.97%

-19.03%

Fuente. Elaboracin y clculos propios en base a informacin del Conasami y Coneval

En el grafico 8 podemos observar como el ingreso de un salario mnimo per cpita, es slo
suficiente para satisfacer las necesidades alimentarias, es decir, se est por arriba de la Lnea
de Bienestar Mnimo, ya que es necesario obtener un ingreso aproximado de 1.25 salarios
mnimos per cpita para estar encima de la Lnea de Bienestar. Sin embargo, esta tendencia
va se va acortando cada ao, ya que para enero de 2013, ser necesario un ingreso per cpita
aproximado de $2,379 es decir $79.3 pesos el ingreso de 1.28 salarios mnimos, con una
gran probabilidad de que en los prximos aos el ingreso tendr que ser mayor para
satisfacer las necesidades alimentaria y no alimentarias. Esta misma tendencia se observa si
tomamos en cuenta un ingreso de dos salarios mnimos para una familia de 4 miembros, es
decir, un ingreso per cpita de 0.5 salarios mnimos. Para el ao 2000, este ingreso era
suficiente para estar por encima de la lnea de bienestar mnimo, pero a partir del 2004 este
ingreso ya no era suficiente para satisfacer las necesidades de alimentacin. Para el 2012 el
ingreso para cada miembro de la familia era de $934.95 y el costo de la CAR alimentaria era
ya de $1,108.41.

79

Grfica No. 8
Evolucin de las Lneas de Bienestar y del Ingreso en Mxico
$2,400.00
$2,200.00
$2,000.00
$1,800.00
$1,600.00
$1,400.00
$1,200.00
$1,000.00
$800.00

$600.00
$400.00
$200.00
$0.00
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Bienestar mnimo ( Canasta alimentaria) Urbana

Bienestar (Alimentaria ms no alimentaria) Urbana

Ingreso per cpita mensual = 1 salario mnimo

Ingreso familiar mensual = 1 SM/4

Ingreso familiar mensual = 2 SM/4

Ingreso minimo mensual per cpita sobre la lnea de Bienestar NA =1.25 SM

Polinmica (Ingreso minimo mensual per cpita sobre la lnea de Bienestar NA =1.25 SM)

Fuente: Elaboracin y clculos propios en base a informacin obtenida del Coneval y Conasami.

80

2012

2013/ Enero

POLTICA SOCIAL Y POLTICAS PBLICAS EN MXICO

A pesar de presupuesto social asignado a estos programas la pobreza ha aumentado, lo que
sin duda no derimita el esfuerzo del Estado en atender esta problemtica, pero hace falta es
replantear los paradigmas que rigen la poltica social y la conceptualizacin, medicin y
formas de atender la pobreza.
Tabla No. 4
Presupuesto de programas sociales en el combate a la pobreza 2000-2012 ( A pesos de 2012)
Oportunidades

70 y ms

Leche

Tortilla

Diconsa

PAL

Opciones

Coinversin

PAJA

(2000 a 2012)

(2004-

Liconsa

Liconsa

(2001-

(2004-

Productivas

(2000-2012)

(2001-

2012)

(2001-

(2000-

2012)

2012)

(2003-2012)

2012)

2003)

260

mil

millones

84

mil

millones

13

mil

millones

mil

millones

17

mil

millones

19

mil

millones

8.3

mil

millones

2012)

2.4

mil

millones

2.3

mil

millones

Fuente: Elaboracin propia en base a los Presupuestos de Egresos de la Federacin 2000-2012

Nota. Son tomados en cuenta el gasto total de los programas: gasto corriente y gasto de inversin, as como el
Presupuesto modificado por la Cmara de Diputados.

A lo largo de este estudio se identificaron algunos principios bajo los cuales se ha conducido
la poltica social en Mxico. Estos son:
Tabla No. 5
Principios de la poltica social en Mxico
El

principio

subsidiariedad

de El Estado debe abstenerse de toda forma de intervencin, salvo

del aquellas

Estado

que

los

particulares

no

pueden

desempear

adecuadamente.

El principio de los dos La libertad y la igualdad de oportunidades, requieren como

valores

sociales condicin fundamental el principio de Subsidiaridad.

fundamentales
El

principio

igualdad

de Ausencia de discriminacin en oposicin al intervencionismo

de estatal.

oportunidades
El

principio

de Se requiere condiciones de satisfacer a un nivel siquiera mnimo,

necesidades mnimas,

necesidades bsicas, es decir, que no sean pobres extremos;

81

El

principio

integracin

de Mejorar el capital humano para aumentar la productividad y en

al general la economa.

mercado
l

principio

de Las personas en pobreza extrema se encuentran inhabilitadas para

erradicacin de los participar en el mercado, por lo que no puede ejercer su libertad ni

pobres extremos

impera para ellas una autentica igualdad de oportunidades

El principio de la no La autentica igualdad de oportunidades se contrapone con la

igualdad

de tendencia hacia la igualdad de resultados, la que aparte de

resultados
El

principio

crecimiento

conspirar contra la libertad implica uniformar al individuo;

del El crecimiento econmico es el fin de toda economa, una economa
macro- amplia y slida brindar de bienestar su sociedad;

econmico como fin

en s mismo
El

principio

del Los beneficios de la economa, del mecanismo del mercado y de los

trickle down effect

beneficios de la modernizacin permearn a todos los sectores de

la sociedad a su debido tiempo.

Fuente: Elaboracin propia en base a Vergara (1990); y Boltvinik (2004).

PROGRAMAS SOCIALES EN MXICO 2000-2012
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

Ha sido considerado como modelo para otros programas de inversin en capital humano al
tener como principal objetivo disminuir la vulnerabilidad de los ms pobres y cortar la
transmisin inter-generacional de la pobreza, ampliando las capacidades en educacin,
salud y nutricin. De acuerdo a Oportunidades los beneficios se materializaran en el
mediano plazo cuando como adultos, los nios y jvenes se puedan incorporar a actividades
productivas y acceder a trabajos bien remunerados. Sin embargo, y a pesar que
Oportunidades parte de un diagnostico segn el cual el circulo vicioso de la pobreza est
determinado por la interaccin perversa entre bajos niveles educativos y bajos ingresos, slo
puso inters en el aspecto educativo y no incorpor en el diseo la generacin de empleos.

82

De esta manera tanto Oportunidades como la poltica social en Mxico se han visto limitado
en sus resultados, al no existir acciones complementarias que hagan de sus resultados
sostenibles. Pues, la baja cobertura en los servicios de salud, as como la baja calidad de la
educacin, la falta de empleos, el lento crecimiento econmico, los bajos salarios, la prdida
de poder adquisitivo, la baja productividad de los empleos limitan el impacto potencial en
la mejora del capital humano.

Programa Apoyo Alimentario

Su mayor fortaleza es que atiende a poblacin pobre de localidades rurales, dispersas y sin
acceso a servicios de salud y educacin donde el Oportunidades no ha podido operar,
convirtindose en un programa temporal de acompaamiento a Oportunidades. PAL no
tiene un diagnostico integral que lo sustente, ni existe justificacin clara que explique por
qu PAL y Oportunidades operan en una misma localidad brindando servicios de salud y
educacin a algunas personas y a otras no. PAL no ha sustentado ser una mejor alternativa
para atender el problema de alimentacin al no basarse un diagnostico integral que
justifique su coexistencia con Oportunidades, de igual forma no existen polticas pblicas
complementarias que ayuden a maximizar y a mantener en el tiempo los resultados.

Programa de Abasto Social de Leche a cargo de LICONSA

Es el nico programa que est destinado a personas que estn bajo pobreza patrimonial. Su
principal fortaleza es su atencin a la poblacin pobre que no es cubierta por otros
programas alimentarios. Sus evaluaciones muestran que la relacin costo/beneficio es alta
respecto al capital humano ya que el consumo de leche fortificada ayuda a mejorar el
desarrollo intelectual, apoya el crecimiento de los nios y previene y controla la anemia. La
coexistencia de programas con objetivos similares que tambin entregan suplementos con
leche y micronutrimentos en una misma localidad.

Programa de Abasto Rural a cargo de Diconsa (PAR)

83

Diconsa est presente en localidades que no presentan desabasto, en sus tiendas existen
problemas de abasto regular y permanente, hay productos que no son nutritivos, como los
refrescos y golosinas, adems de no existe evidencia suficiente que en Mxico existan
problemas de acceso fsico a alimentos ni a nivel nacional ni a nivel local, y por tanto que la
disponibilidad fsica sea un factor que explique la desnutricin en el pas.

Programa de Opciones Productivas

De acuerdo a sus evaluaciones se detect que 2 de cada 3 proyectos apoyados permanecen

en operacin, despus de dos aos de haber recibido el apoyo. No obstante, Opciones
Productivas no ha mostrado ser la mejor manera de atender un problema dentro de las
diferentes alternativas viables, tampoco ser parte de una poltica de superacin de la
pobreza consistente, congruente y de largo plazo al no ser una solucin clara para mejorar
la ocupacin y el ingreso de la poblacin. As mismo no cuenta con polticas pblicas
complementarias que ayuden a maximizar y a mantener los resultados, como lo es la
comercializacin de los productos, ya que de otra manera las opciones productivas no son
sustentables. Se identificaron 19 intervenciones del Gobierno Federal que tambin otorgan
financiamiento a proyectos productivos o microcrditos.

Programa de Coinversin Social

La importancia del programa es que es la nica que se dirige fortalecer las capacidades de
las Organizaciones de la Sociedad civil e Instituciones de Educacin Superior, a fin de
promover la generacin de capital social. Por medio de estas organizaciones de la sociedad
civil el PCS identifica problemticas sociales particulares que son atendidas a travs de un
modelo de corresponsabilidad entre el gobierno y sociedad civil.

Programa Pensin para Adultos Mayores antes Programa 70 y ms

En general el programa ha tenido un impacto positivo al contribuir a que los adultos

mayores reduzcan su trabajo pagado y aumente sus labores al interior del hogar, sin que

84

esto reduzca los ahorros del hogar. La percepcin general de los adultos es que el programa
los ha ayudado a mejorar su salud, su alimentacin y que recibe un mejor trato por parte de
su familia. A partir de 2007 el programa ha aumentado ampliamente su presupuesto, esto
como parte del objetivo de universalizar la ayuda a personas mayores de 65 aos que se
encuentren en situacin de pobreza.

Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas (PAJA)

Una de sus fortalezas es que se dirige a un grupo de poblacin altamente vulnerable que
por sus caractersticas de movilidad se ubica al margen de las oportunidades de desarrollo.
El programa otorga mltiples apoyos tanto a los jornaleros agrcolas como a los integrantes
de sus hogares. Algunos de estos apoyos buscan desincentivar el trabajo infantil agrcola
como los alimentarios y apoyos a la permanencia escolar. El programa no tiene un
diagnostico integral que justifique su existencia, que si bien atiende a un grupo vulnerable,
estos pueden ser atendidos por los ya existentes, de igual forma presenta duplicidad en los
objetivos con otros programas alimentarios.

El programa Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos en Ncleos Agrarios (FAPPA)

Apoya proyectos productivos de grupos de personas organizadas, impulsando la capacidad

organizacional, capital social grupal y comunitario. No obstante el sector agropecuario en
Mxico en los ltimos 20 aos es limitado, al a portar menos del 5 por ciento del PIB. Es muy
difcil aumentar el ingreso familiar agrcola aumentando la produccin agrcola. Por ello, la
principal rea de oportunidad de estos programas es cambiar el enfoque para mejorar el
ingreso, de uno sectorial, a uno territorial. El programa es considerado de acuerdo a sus
evaluaciones como pertinente, sin embargo, existen mltiples programas que presentan
objetivos similares duplicando los costos y esfuerzos sin resultados concretos y a largo plazo
al no existir complementariedad con otras polticas que permita mejorar los resultados y
sostenerlos en el tiempo.

Programas Albergues Escolares Indgenas (PAEI)

85

PAEI atiende a comunidades con poca presencia de otros programas, ofreciendo apoyos que
permiten ampliar el acceso educativo. Es nico dirigido a garantizar la permanencia de los
estudiantes en el sistema educativo a travs de recursos para el alojamiento, la alimentacin
y el apoyo escolar. Algunas deficiencias de PAEI es que se concentra en primaria y relega la
atencin de secundaria y bachillerato, lo que limita an ms los servicios educativos y
alimentarios. Sin embargo, a pesar de representar un severo problema en las comunidades
y grupos indgenas, el programa no se orienta a contrarrestar los efectos de la pobreza
alimentaria. No obstante, ha logrado elevar los ndices de nutricin y aprovechamiento
escolar de sus beneficiarios con respecto al promedio indgena, esto sin resolver en su
totalidad la inseguridad alimentaria y calidad educativa, que seran el objetivo final de una
poltica dirigida a la igualdad de oportunidades y a reducir la desigualdad y vulnerabilidad
de la poblacin indgena.

Programa de Apoyo al Empleo (PAE)

El Programa en general ha tenido un impacto positivo en los diferentes propsitos que

seala cada subprograma, ya que la estrategia es pertinente aunque sta no se ve reflejada
en la asignacin de presupuesto. El Programa cumple con sus propsitos de acceso a un
empleo y una ocupacin productiva, aunque no a largo plazo. PAE se ve limitado al no
existir la demanda en el sector productivo de suficientes empleos y menos an para ofrecer
empleos productivos y bien remunerados. Limitndose a empleos de baja productividad y
bajos salarios y en muchos casos empleos temporales de muy corto plazo.
CONCLUSIONES
La poltica social en Mxico ha estado enmarcada en un paradigma netamente neoliberal.
Sus principios han ocasionado que las polticas pblicas hayan sido dirigidas nicamente a
reducir la pobreza extrema y/o alimentaria. El Estado mexicano ha renunciado a trabajar
en un proyecto ms amplio de igualdad social, para que la sociedad pueda acceder a
servicios no slo de salud, seguridad social y alimentacin, sino tambin derechos sociales,
polticos y humanos que permitan el desarrollo integral como individuos y como sociedad.
Es decir, el Estado se ha limitado a brindar el mnimo aceptable de recursos y libertades.

86

A pesar que en Mxico no ha existido un estado de bienestar como tal, lo loable del esfuerzo
gubernamental es haber logrado avances importantes en materia de acceso a la salud, a la
educacin, alimentacin, seguridad social, entre otros servicios pblicos, lo que ha
permitido reducir los niveles de marginacin y rezago social. No obstante, a pesar
incremento del gasto social y en la participacin social, la poltica social en contina sin ser
una poltica congruente, eficiente y a largo plazo en el combate a la pobreza, ni siquiera lo
ha sido para contenerla. El crecimiento demogrfico y las fluctuaciones econmicas han
superado la poltica social, lo que ha llevado a aumentar los niveles de pobreza.

Hay una agenda pendiente en la poltica social y econmica del pas, se necesita trabajar en
un proyecto ms amplio de igualdad social y atender factores como el empleos, salarios y
poder adquisitivo la cuales han sido descuidados. La poltica social debe disear polticas
que brinden un sistema universal de acceso a derechos sociales y al mismo tiempo dirigir
polticas especficas dirigidas exclusivamente a la poblacin en pobreza extrema para
reducir la brecha social y atender de manera inmediata las necesidades ms elementales.

Entre algunas causas que han influido en la ineficiencia de la poltica social para abatir la
pobreza est el abandono de la atencin a la pobreza por la va productiva y la
universalizacin de algunos servicios pblicos, as como la falta de coordinacin y la
multiplicidad de programas, pues la gran cantidad de programas ha incrementado la
dispersin y duplicidad de esfuerzos y los costos administrativos asociados.

El Estado debe intervenir para mejorar la situacin de las personas con algn grado de
pobreza o que no estn en esa circunstancia, y no dejar decaer su situacin que representa a
mediano plazo un retroceso en la clase media, siendo un elemento clave para redisear la
poltica social.

Otro punto en la agenda es replantear manera en que se est abordando y atendiendo el

problema de la pobreza, pues los programas para romper la transmisin intergeneracional
se han visto limitados. Sin embargo, el gobierno se ha visto incapaz de ver y aceptar los
errores de las polticas pblicas, ms bien intentan justificar obstinadamente la viabilidad y

87

resultados de sta. Por ejemplo, los errores de exclusin son consecuencia de una limitada
conceptualizacin de la pobreza, que se ha tratado de justificar con rigor cientfico y
metodolgico que poco reflejan la realidad social. Las evaluaciones realizadas a los
programas sociales se concentran ms en explicar detalladamente los aspectos en qu se
falla en cuanto a diseo, componentes, objetivos y poblacin, pero no se han fijado como
objetivo valorar los programas para que resuelvan de manera ms eficaz la pobreza.

El empleo y el salario son dos elementos estructurales que reflejan la incapacidad del Estado
Mexicano en su lucha contra la pobreza. Por eso la importancia de que toda poltica de
combate a la pobreza deba poner nfasis fundamental la generacin de empleos, mejorar los
ingresos y evitar la prdida del poder de compra. Con todo y los datos empricos, as como
la discusin terica e ideolgica a nivel nacional e internacional, la poltica social y
econmica no atendi estos dos elementos, haciendo de los programas sociales en meros
paliativos que ms que contener la pobreza lo nico que hacen es intentar crear cohesin
social y estabilidad poltica, para que el problema no se salga de control.

Por ltimo, un dato que muestra el fracaso de la poltica social se puede observar en el Plan
Sectorial de Desarrollo Social (2007-2012), en donde se plantea como objetivo reducir la
pobreza alimentaria de 14.4 millones (2006) a 10.1 millones (2012), sin embargo, la pobreza
aument a mas de 23 millones.

88