Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT) // Agosto de 2011 // Boletn N

Ley Orgnica
de Ordenamiento
Territorial (LOOT)
OBJETIVO DEL
OBSERVATORIO LEGISLATIVO

En el Instituto de Ciencia Poltica se

considera que la efectiva participacin
ciudadana tiene como requisito esencial
el acceso a una informacin adecuada y
oportuna. Por este motivo, el Observatorio Legislativo busca: i) generar espacios
donde diversos sectores puedan debatir
y reflexionar sobre el contenido de los
proyectos; ii) brindar informacin acerca
del trmite de los principales proyectos
que se discuten en el Congreso, y iii)
contribuir con el debate generando
propuestas que desde la sociedad civil
enriquezcan los proyectos.
El Observatorio Legislativo es un proyecto
del Instituto de Ciencia Poltica apoyado
econmicamente por la Comunidad de Madrid,
en su inters por promover proyectos que permitan
el fortalecimiento institucional.

HOJA DE VIDA DE LA LEY

Nombre: "Por la cual se dictan normas

orgnicas sobre ordenamiento territorial
y se modifican otras disposiciones".
Nmero: Ley 1454 de 2011.
Fecha de sancin presidencial: 28 de
junio de 2011.

www.icpcolombia.org

CONTEXTO

na Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, como su nombre lo

indica, tiene por objeto bsico
ordenar el territorio de manera
que se permita ejecutar un plan conforme
a un criterio u orientaciones determinadas.
En el caso colombiano el ordenamiento territorial debera ser el aterrizaje del proyecto
de Estado establecido en la Constitucin
de 1991: un Estado social de derecho,
organizado en forma de repblica unitaria,
descentralizada y con autonoma de sus entidades territoriales: la Ley de Ordenamiento
Territorial debera entonces ocuparse esencialmente de establecer las competencias,
entidades, autoridades, recursos, funciones

y servicios, respondiendo a la lgica de la

descentralizacin y a la garanta de la autonoma de los entes territoriales. No hay
duda de que el ordenamiento del territorio es
necesario para que en cada nivel de gobierno
se tenga claridad de las responsabilidades
y facultades que les corresponden y as
atender los asuntos polticos, administrativos, ambientales, fiscales y geogrficos.
Resulta imprescindible adems, que para
evitar que la norma pierda su eficacia material de antemano, se disee considerando
las necesidades bsicas insatisfechas, las
capacidades institucionales y las particularidades culturales, sociales, demogrficas y
econmicas del territorio.

LO ORGNICO DE LA LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

La Ley de Ordenamiento Territorial (LOOT); por
encargo directo de la Carta Poltica, debera
reglar las competencias y funciones de las diferentes entidades y niveles territoriales. La Constitucin establece los lineamientos generales de
cmo debe ser esta distribucin y reparto de
competencias y adems, seala cules deben ser
los contenidos bsicos de la LOOT. Al respecto,
las disposiciones ms relevantes se sintetizan a
continuacin:
a. El artculo 151 dispone que el Congreso
debe expedir una Ley Orgnica relativa a la
asignacin de competencias normativas a
las entidades territoriales.

b. El artculo 288 prescribe que la LOOT debe

establecer la distribucin de competencias
entre la nacin y las entidades territoriales, y
que stas atribuciones se regirn conforme a
los principios de coordinacin, concurrencia
y subsidiariedad.
c. Las exigencias para la formacin de nuevos
departamentos se deberan establecer en la
LOOT, conforme al artculo 297.
d. La LOOT debe establecer las condiciones
para convertir una regin en entidad territorial, sus atribuciones, rganos de administracin y recursos, bajo el entendido del
artculo 307.
e. En el artculo 319 se establece que la LOOT
debe adoptar un rgimen administrativo y
fiscal especial para las reas metropolitanas,
as como la forma de convocar y realizar
las consultas populares que decidan sobre
la vinculacin de los municipios a las reas
metropolitanas; tambin se indica que esta
ley debe establecer las condiciones bajo
las cuales las reas metropolitanas podran
convertirse en distritos.

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f. La LOOT tambin debe reglar la conformacin de las entidades territoriales indgenas,

segn el artculo 329.
Como se puede observar, la Constitucin dedica
buena parte de su contenido a los asuntos del
ordenamiento territorial1; no obstante, genera
un amplio espacio de configuracin al legislador
al determinar que mediante la LOOT, se sistematizaran las competencias y funciones relativas
a la administracin del territorio. El hecho de
que la Carta obligue a que la reglamentacin de
los asuntos del territorio deban ser tramitados
mediante una Ley Orgnica, hacen evidente la
especial relevancia que este tema tiene en los

asuntos del Estado y para la vida de los ciudadanos. Lo anterior se explica en que la aprobacin de esta ley exige un qurum calificado, un
contenido especfico y el propsito legislativo
explcito de que el proyecto de ley en estudio
se encamina a la expedicin una ley orgnica
de esta materia2. La lgica que acompaa a
esta una serie de exigencias formales para la
aprobacin de una ley de este tipo y contenido,
es que las columnas sobre las que se construye
el ordenamiento del territorio estn dictadas por
la Constitucin, y todo aquello no establecido en
la misma y que es esencial para la construccin
de la estructura del Estado en esta materia,
debera ser el contenido de sta ley.

QU SIGNIFICA UNA REPBLICA UNITARIA, DESCENTRALIZADA Y CON AUTONOMA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES?
Debido a que la LOOT debe inscribirse dentro de
un modelo particular de Estado, es pertinente recordar los elementos que componen sta estructura. El modelo de Estado adoptado en Colombia,
es el de una repblica unitaria, descentralizada
y con autonoma de sus entidades territoriales.
Para comprender mejor en qu consiste esta
forma de organizacin y desglosando la frmula
adoptada, tenemos:
I. Una repblica que reafirma el esquema de
Estado unitario adoptado en la Constitucin
de 1886; este modelo supone uniformidad
en el sistema legal en todo el territorio
nacional. De lo anterior se deriva que la
autonoma de las entidades territoriales
se encuentra subordinada a la unidad del
marco legal3; esto en suma significa que
1 El ttulo XII de la Constitucin, dedica 46 artculos
en asuntos de la organizacin territorial. Adems
de estas disposiciones, a lo largo de la Constitucin
se encuentran otras relativas al ordenamiento
territorial que indudablemente deben orientar el
contenido de la LOOT.
2 Corte Constitucional. Sentencia C-795 de 2000. "Se
ha advertido, a propsito de las leyes orgnicas, que
junto a los requisitos relativos a la existencia de un
qurum cualificado y de una materia especfica, debe
concurrir tambin el propsito legislativo explcito de
proponer y tramitar una ley de ese tipo. Esto es, la
intencin manifiesta y positiva de que se surta un
procedimiento legislativo directamente encaminado
a la adopcin o reforma de una de tales leyes".
3 Corte Constitucional. Sentencia C-216 de 1994, MP:
Vladimiro Naranjo Mesa y Sentencia C-244 de 2001.
MP. Carlos Gaviria Daz.
4 Naranjo Mesa, Vladimiro. Teora constitucional e
instituciones polticas. Sptima edicin. P. 290.
5 Corte Constitucional. Sentencia C 149 de 2010.
Magistrado Ponente Jorge Ivn Palacio Palacio.
6 Borja, Jordi. Estado, descentralizacin y democracia.
Descentralizacin y democracia local. P.15.
7 De Matos, Carlos. La Descentralizacin Regional. P.
176.
8 Banco Mundial. Descentralizacin. En info.worldbank.org/.../Herrera_DESCENTRALIZACION%20
UN%20NUEVO%20INTENTO.pdf 9 Ibidem.

"el Estado unitario se rige por el principio

de centralizacin poltica, que se traduce
en unidad de mando supremo, unidad en
todos los ramos de la legislacin, unidad en
la administracin de justicia y en general,
unidad en las decisiones de carcter poltico que tienen vigencia en todo el espacio
geogrfico nacional"4.
II. Un Estado que dotando de autonoma a los
departamentos y municipios, procura la
mayor libertad y autodeterminacin de los
asociados. La autonoma territorial es un fin
del proyecto poltico que inici con la formulacin de la Constitucin; esta finalidad
consiste en que los ciudadanos alcancen
el mayor grado de bienestar y prosperidad
general, puesto que tienen la facultad de
agenciar sus propios intereses; se relaciona
tambin con el derecho de las entidades territoriales para gobernarse por autoridades
propias5. Por lo anterior, el ncleo esencial
de la autonoma de las entidades territoriales, radica en la gestin de los asuntos que
les ataen por medio de la facultad poltica
de autogobernarse. Es por sta razn, que la
autonoma de los entes territoriales va de la
mano con la expansin de la democracia. Al
respecto, vale recordar a Tocqueville cuando
mencionaba que hay una estrecha relacin
entre las autonomas locales, las libertades
individuales y la capacidad de cambio de
una sociedad6.
El argumento de fondo para abogar por la autonoma de las entidades territoriales, radica en la
conexin que tiene con el principio democrtico;
tambin se deriva del supuesto de que son las
autoridades locales, las ms inmediatas y prximas a la realidad del ciudadano, que en virtud de
su cercana, son quienes pueden conocer mejor
las necesidades insatisfechas y los vacos que
debe llenar la administracin. Es por esta razn
que se concibe al municipio como la entidad

Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Poltica // Boletn N 186

fundamental de la divisin poltico-administrativa

del Estado, en el entendido del artculo 311 de la
Constitucin. Por tanto, proteger efectivamente
la autonoma de las entidades territoriales debera derivar entonces en una administracin
eficiente y ser producto de la manifestacin de
la efectividad de los mecanismos de participacin
ciudadana; esto debido a que la participacin supone un dilogo efectivo entre la administracin
pblica y los ciudadanos.
III. La satisfaccin de las necesidades de los
ciudadanos a travs de una administracin
organizada bajo el esquema de descentralizacin territorial y por servicios. La descentralizacin supone "aumentar el poder,
la autonoma de decisin y de control de
los recursos, las responsabilidades y las
competencias de las colectividades locales,
en detrimento de los rganos del Estado
central"7. Esta mayor libertad otorgada a
las instancias territoriales en la toma de
decisiones en los asuntos que les conciernen, tiene por objeto lograr atender las
demandas reales de la poblacin, en aras
de lograr mayor eficiencia en el manejo de
los asuntos pblicos. Se concibe adems
como el instrumento idneo para mejorar
la democracia, la participacin popular, la
justicia y el desarrollo local.
Tericamente, la descentralizacin tiene por
objeto, entre otras razones8: a) descongestionar
la administracin por parte del gobierno central;
b) acercar la administracin a los ciudadanos;
c) mejorar la administracin pblica; d) limitar
el poder del gobierno central; e) incorporar a
las regiones marginadas; f) mejorar el cobro
y recaudo de impuestos; g) ejercer un mejor
control sobre el territorio; h) racionalizar las
inversiones del gobierno central; i) mejorar
el uso de los recursos humanos, econmicos
y fsicos, j) impulsar un desarrollo territorial
equilibrado.

COORDINACIN, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD

Vale la pena hacer un recuento del contenido
de los principios de coordinacin, concurrencia
y subsidiariedad. En trminos generales, este
conjunto de principios operan como orientaciones generales de cmo deben ser las relaciones
entre la nacin y las entidades territoriales, y en
este sentido, cmo se distribuyen sus funciones
y competencias.
Partiendo del supuesto de que existen asuntos
que demandan la intervencin de todos los
niveles de la administracin, el principio de
concurrencia determina que todas las entidades
que deban participar en la realizacin de los cometidos estatales, contribuyan en su realizacin;
en consecuencia, la aplicacin de este principio
se puede entender como un mandato para que
todas las entidades e instancias del Estado, que
sean competentes para satisfacer determinados
fines, no puedan evadir la responsabilidad en
su realizacin10. En relacin con lo anterior, el
principio de coordinacin, apunta a que las

diferentes instancias y entidades del gobierno

nacional, departamental y municipal, trabajen
armnicamente cuando sus competencias sean
concurrentes; lo anterior con el objeto de que
las acciones y proyectos emprendidos, se complementen, sean razonables y conducentes para
lograr los fines de la accin estatal11. Adicionalmente, en la distribucin y ejercicio de competencias, rige el principio de subsidiariedad que
presenta dos facetas: bajo el entendido de que las
autoridades ms cercanas a los ciudadanos son
las que deberan conocer mejor sus necesidades y
demandas, se entiende que la accin estatal debe
iniciar en el plano local; esto no solo interioriza
el criterio de racionalidad administrativa, sino
que es una manifestacin de respeto al principio democrtico. Por otra parte, el principio de
subsidiariedad implica que la intervencin en los
asuntos locales por parte de las instancias superiores, ocurre ante la incapacidad o ineficiencia
de las autoridades territoriales para gestionar los
asuntos que son de su competencia12.

DESCRIPCIN DEL CONTENIDO DE LA LOOT

Esto por cuanto:

"Se considera la descentralizacin como
una forma de aumentar la participacin
democrtica de la poblacin en la solucin de sus problemas ms cercanos, y
mecanismo til para racionalizar la gestin pblica. Entre los beneficios est la
mayor congruencia entre las demandas
por servicios regionalmente y hasta localmente diferenciados y la oferta realizada a
travs del gasto pblico. Al decidir sobre
alternativas de gastos ms cerca de los
beneficiarios y en correspondencia con
las necesidades de la poblacin, se estima
que los servicios pblicos son usados con
mayor eficiencia"9.

8 Banco Mundial. Descentralizacin. En info.worldbank.org/.../Herrera_DESCENTRALIZACION%20

UN%20NUEVO%20INTENTO.pdf
9 Ibidem.
10 Corte Constitucional. Sentencia C 149 de 2010. MP.
Jorge Ivn Palacio Palacio.
11 Ibidem.
12 Ibidem.
13 Ver Boletn 185. Mesa de expertos: Nacin regin
y el nuevo Ministerio del Interior.
14 Ley 1454 de 2011, Art. 33 "El Fondo de Desarrollo
Regional servir como un mecanismo de desarrollo
para las entidades territoriales del pas, el cual tendr
como finalidad la financiacin de proyectos regionales
de desarrollo en los trminos que lo defina la ley".
15 Adems de los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad, y los del artculo 109 de la Constitucin, se establece que la complementariedad,
eficiencia, equilibrio entre competencias y recursos,
gradualidad y responsabilidad, son principios rectores
que determinan el ejercicio de competencias.

En vista de lo anterior, se entiende que las relaciones entre nacin y territorio deberan regirse
bajo los principios de coordinacin, concurrencia
y subsidiariedad examinados. Se infiere tambin
que el constituyente primario concibi un esquema como la LOOT para sistematizar la reglamentacin de competencias y funciones para gestionar
el desarrollo territorial, dentro de un esquema
organizacional contenido en una Constitucin, que
desde el artculo primero dicta proteger la autonoma de las entidades territoriales. El resultado
de esta ley no podra entonces ser diferente a un
instrumento normativo de categora superior, bajo
el cual se desarrollarn los derechos y facultades
propias de las localidades, contenidas en la esfera
de la autonoma territorial.
Ahora bien, el carcter general y "flexible" de la
norma que algunos han cuestionado13, peca por
ser una ley que ordena que otra legisle lo que
sta debi haber legislado. Dicho carcter se sintetiza en el pargrafo del art. 2 que indica que la
LOOT "Constituye un marco normativo general de
principios rectores, que deben ser desarrollados y
aplicados por el legislador en cada materia especfica, para los departamentos, municipios, entidades
territoriales indgenas y dems normas que afecten, reformen o modifiquen la organizacin poltico
administrativa del Estado en el territorio". Es por
esto que se establecen una serie de principios del
ordenamiento territorial relacionados con la autonoma, descentralizacin, integracin entre entidades territoriales, las regiones y la conciliacin de
estos con la sostenibilidad fiscal. Adems, se crea
una Comisin de Ordenamiento Territorial (COT),
un rgano de carcter tcnico, para asesorar la
organizacin del Estado (art. 4 y ss.).
Los esquemas asociativos entre entidades
territoriales se regulan en el captulo II. En

este se contemplan figuras como las regiones

y provincias administrativas y de planificacin,
asociaciones entre departamentos, distritos
especiales y municipios, y las regiones de planeacin y gestin que sern las encargadas de
planear y ejecutar la designacin de recursos
del Fondo de Desarrollo Regional14 (art.10 y ss.).
Estas asociaciones se entienden como entidades
administrativas, con personera jurdica y patrimonio propio, pero en ningn caso, pueden generar gastos de funcionamiento adicionales (art.
17). Las entidades pueden seguir estableciendo
relaciones mediante la celebracin de convenios
administrativos, que son en la prctica lo mismo
que los convenios o contratos plan, figura jurdica que introduce la LOOT para que la nacin
contrate con las entidades territoriales y con las
asociaciones entre stas (art. 18).
Se dispone que mediante el desarrollo legal, se
establezcan diferentes regmenes especiales y
diferenciados para la gestin en cada departamento, bajo el reconocimiento de la lgica
y fortalezas especficas de cada territorio (art.
22). En esta misma lnea, se establece que las
categoras de los municipios se establecern por
ley conforme a la poblacin, recursos, geografa
e importancia econmica (art. 24). En materia
de asignacin de competencias, la LOOT establece principios15 y lineamientos, directrices y
orientaciones generales para la nacin, departamentos, distritos especiales y municipios, de
cmo debe ser esta distribucin; sin embargo
no se establece propiamente una asignacin de
competencias de forma especfica a cada nivel
de gobierno (art 29). Adicionalmente, se indica
que los conflictos de competencias se resolvern
conforme a la normatividad vigente, hasta que
se expida una ley en la materia, presentada por
el gobierno nacional (art. 39).

Boletn N 186 // Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Poltica

ALGUNAS GENERALIDADES DE LO QUE DEBERA CONTENER UNA LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Y QUE NO QUEDARON EN LA LOOT (LEY 1454 DE 2011)
En razn de lo dicho previamente, lo elemental
que debi haber resuelto la ley recientemente
expedida, es la organizacin de la estructura
territorial16. Esto conduce obligadamente a la
definicin de cmo y cules son los requisitos
para la conformacin de entidades territoriales, la divisin administrativa del territorio y
el rgimen jurdico aplicable a cada nivel de la
divisin territorial; esto es: a los municipios,
los distritos, los departamentos, al de las an
indefinidas provincias y entidades territoriales
indgenas, el de la misma nacin y el rgimen
para las inciertas pero an esperadas regiones.
Igualmente, de este rgimen no podra escapar la regulacin relativa a los mecanismos de
participacin ciudadana, relacionados con la
divisin territorial, y obviamente, la asignacin
y distribucin efectiva de competencias entre
nacin y territorio no poda omitirse de esta ley
orgnica; finalmente, la funcin de sta ley era
ordenar el territorio; el punto indiscutible de
partida para realizar esto, es establecer a quin
le corresponde hacer qu, en qu momento, a
favor de quienes y con qu recursos (fsicos,
econmicos y humanos).
La necesidad de una ley de este tipo, radica en
que sta pudiese resolver vacos y confusiones
acerca de las competencias y funciones que
corresponden a cada nivel territorial; tambin
permitira evitar esfuerzos dobles en ciertas
materias, la desatencin o descuido de algunas de otras, y resolver de forma anticipada
los posibles conflictos de competencias que
puedan darse entre los distintos niveles del
gobierno. La delimitacin clara y completa de
las competencias y funciones, impide que en la
atencin de necesidades insatisfechas o para
la consecucin de derechos para la poblacin,
se presenten asimetras de informacin entre
instancias territoriales y la nacin; estas fallas
perjudican a quienes deben ser destinatarios de
las polticas pblicas que desarrolla el Estado.
Qu mejor ejemplo de la urgencia de un marco
normativo que establezca claramente responsabilidades y competencias en todos los niveles
de la administracin, que el que sac a la luz la
reciente ola invernal; es cierto que muchos de
los efectos de la misma no se podran prever ni
contener, pero no puede atribuirse a las manifestaciones de la naturaleza, la responsabilidad

16 Cfr. Sentencia C 795 de 2000. MP. Eduardo Cifuentes

Muoz.
17 Maldonado, Alberto. La ley de ordenamiento territorial es una farsa. En http://www.razonpublica.
com/index.php/politica-y-gobierno-temas-27/2099maldonado.html.

OBSERVATORIO LEGISLATIVO

de que no exista una poltica clara y eficiente y

competencias claramente definidas en materia
ambiental, de infraestructura y de atencin a
las vctimas del invierno.
La LOOT debera entonces ser el instrumento
en virtud del cual finalmente, luego de dos
dcadas de que as lo contemplara la Constitucin, se ordenara el territorio. Decir esto
suena obvio, pero la obviedad de su contenido no resulta tan evidente al examinar
el resultado final de la Ley 1457 de 2011,
recientemente sancionada. Esta ley puede
catalogarse como un parcial "xito poltico"
si la lectura de esta victoria es que luego
de 19 intentos frustrados, finalmente se
expide un documento que tiene por ttulo
"Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial". Sin embargo su contenido se queda
a mitad de camino si se evala a la luz de
los propsitos que tiene una ley de esta ndole:
establecer la organizacin poltico administrativa clara y precisa del Estado, y mediar como un
instrumento para el desarrollo, en la medida que
poda establecer el marco normativo de gestin,
planificacin y respuesta a las necesidades y
demandas de derechos, por parte de todas las
autoridades y niveles de gobierno.
La finalidad de la ley, el concepto de ordenamiento territorial y los principios enunciados en
los artculos 2 y 3 de la LOOT, apuntan en esta
direccin. Sin embargo, todava est en mora
el aterrizaje de este discurso. Se espera, que
la flexibilidad de la norma, calificativo que usa
el gobierno para describirla, permita entonces
adelantar medidas para que se concrete la reglamentacin de las regiones administrativas y
de planificacin, en regiones con calidad de entidades territoriales, la regulacin de las entidades territoriales indgenas y la de las provincias.
Estos tems a juicio de algunos hacen que la Ley
1454 sea un recopilado de las disposiciones de
la Constitucin, pues no propone medidas que
efectivamente signifiquen un avance real en el
ordenamiento territorial en estas materias. Por
otra parte, se crean nuevas instituciones que
pueden confundir ms los asuntos del ordenamiento territorial como las diferencias entre las
regiones administrativas y de planificacin que
contempla el artculo 306 de la Constitucin,
con las que la ley denomina como provincias
administrativas y de planeacin, y las regiones
de planeacin y gestin. No obstante, se destaca el intento de promover la asociacin entre
entidades territoriales a travs de la figura de
los convenios plan, que para efectos prcticos,
como lo indica la misma ley, se asimila a un

convenio interadministrativo. A pesar de esto,

como lo seala Alberto Maldonado17, existen
actualmente mecanismos de asociatividad que
le restan innovacin a la LOOT, como la Ley
136 de 1994 que contiene la figura de asociacin entre municipios o la de la Ley 489 que
da va libre a los convenios entre todo tipo de
entidades. Otro tema pendiente es el rgimen
jurdico para los departamentos y municipios,
que queda delegado a la expedicin de otra ley
en la materia.
Sin embargo, bajo una lectura ms optimista, la
LOOT representa una oportunidad para que se
desarrollen con xito algunas disposiciones interesantes que promueven la integracin y trabajo
conjunto entre entidades territoriales y la nacin,
as como entre territorios, como las figuras de las
regiones administrativas y de planificacin, y la
regin Administrativa y de Planificacin Especial
entre entidades territoriales departamentales y
el Distrito Capital, la cual ya tiene una gestin
adelantada en el Concejo de Bogot y en el
Congreso. Por esto, podemos concluir como
muchos otros, que esta ley flexible pero de
mnimos, como algunos crticos la han tildado,
frustr muchas expectativas que sobre ella se
haban forjado, sobre todo de los defensores
de la descentralizacin y la autonoma territorial. En ste bando, la lectura de la ley realiza
efectivamente pocos aportes a los vacos que
hoy se presentan en materia de ordenamiento
territorial, recopila gran parte de los contenidos
que en esta materia dicta la Constitucin y otras
leyes, y no evidencia con claridad cmo se pondrn en marcha los principios de coordinacin,
concurrencia y subsidiariedad para articular las
relaciones entre la nacin y la regin.

INSTITUTO DE CIENCIA POLTICA

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