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Governana democrtica da segurana pblica

O caso da educao policial no Brasil
Democratic governance and public security
The case of police education in Brazil

Paula Poncioni*

Resumo: Este artigo busca analisar a experincia de governana da Secretaria Nacional

de Segurana Pblica (Senasp) no sentido de direcionar, coordenar e avaliar as aes
e metas propostas pelas polticas pblicas na rea da segurana para o incremento de
um novo paradigma o da segurana pblica com cidadania na chamada educao
policial. Para tanto, foi realizada pesquisa bibliogrfica e de campo. A pesquisa
bibliogrfica compreendeu o exame da literatura, nacional e internacional, sobre
polcia, profissionalismo, governana, polticas pblicas e democracia. A pesquisa de
campo envolveu basicamente o exame da documentao oficial da Secretaria Nacional
de Segurana Pblica/Ministrio da Justia (Senasp/MJ), especialmente aquela dirigida
rea de educao policial, produzida no perodo compreendido entre 2003 e 2010.
Palavras-chave: Governana. Poltica pblica de segurana. Educao policial.

Abstract: This paper analyzes the experience of governance of the National Secretariat
of Public Security (Senasp) to direct, coordinate and evaluate the actions and targets
proposed by public policies in the area of security for the increment of a new paradigm
the public safety with citizenship into the so-called police education. To reach
this, bibliographical research and field work were accomplished. The literature
review included an examination of literature, nationally and internationally, on police
professionalism, governance, public policy and democracy. The field work involved
primarily an analysis of the official documentation of the National Secretariat of Public
Security/Ministry of Justice (Senasp/MJ), especially addressed the area of police
education produced in the period between 2003 and 2010.
Keywords: Governance. Security public policy. Police education.

* Doutora em Sociologia pela USP e professora da Escola de Servio Social da Universidade

Federal do Rio de Janeiro, no Rio de Janeiro, RJ, Brasil <pponcioni@terra.com.br>.
Civitas

Porto Alegre

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n. 1

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P. Poncioni Governana democrtica da segurana pblica

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Introduo
Desde os anos 1960, em diferentes contextos nacionais, verificase a ocorrncia de alguns temas e problemas semelhantes decorrentes da
vida urbana e das relaes sociais que a caracteriza a segregao social,
a incorporao de minorias, a mobilidade social e cultural, o crescimento
contnuo da criminalidade e da violncia , destacando-se o ltimo como um
dos mais graves problemas sociais urbanos no final do sculo 20 e comeo
do 21.
Neste cenrio, chama a ateno o perfil diferenciado na forma como vem
se dando a interveno do estado, nos diferentes pases, no que diz respeito
s aes pblicas para equacionar os graves problemas relacionados ordem
e segurana pblicas.
No Brasil, vale pena lembrar que somente a partir de 2000 que se
organiza, ao nvel do estado, uma representao sistemtica e substantiva
sobre segurana pblica resultando no primeiro Plano Nacional de Segurana
Pblica PNSP, seguido de dois outros planos: o Plano de Segurana Pblica
para o Brasil (2003) e o Plano Nacional de Segurana Pblica com Cidadania
Pronasci (2007).1
Pode-se constatar que, ao longo desses trs planos, foram realizadas
algumas importantes tentativas de criao de um sistema de governana
democrtica da poltica pblica de segurana,2 pela cooperao entre as
diferentes esferas de governo por meio do estabelecimento de metas e objetivos
comuns entre os diversos rgos de segurana pblica, com vistas a priorizar
o atendimento eficiente s demandas da sociedade e o impacto na reduo da
violncia e da criminalidade.
Nesta direo, ressaltam-se iniciativas as quais, a exemplo do que ocorreu
nas polticas destinadas efetivao dos outros direitos sociais previstos na
Constituio Federal, procuraram conjugar a participao de trabalhadores e
gestores vinculados a este setor, bem como representantes da sociedade civil,
para a busca de solues para a rea.3
O Conselho Nacional de Segurana Pblica Conasp, delineado pelo
Decreto n 98.936/1990 e, mais tarde, institudo pelo Decreto n 2.169/1997,
foi um primeiro passo nesse sentido. A convocao da 1 Conferncia Nacional
Para conhecer o percurso dos diferentes planos de segurana pblica no pas, consultar Adorno
(2009) e Tavares dos Santos (2009).
2 Sobre as diversas acepes da noo de governana, ver a propsito: Proena; Muniz; Poncioni
(2009).
3 Ver a respeito sobre o assunto: Kopittke; Torelly (2008).
1

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de Segurana Pblica, em 2008, bem como a reestruturao do Conasp, levada
a efeito por meio do Decreto n 6.950/2009, abriram novas oportunidades
de avano objetivando estabelecer, a partir de temas-chave, o debate sobre
as alternativas para a gesto da segurana pblica com a participao da
sociedade.
Na rea da chamada educao policial, verifica-se que a Secretaria
Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia,4 criada em 1998,
teve o seu protagonismo incrementado, agindo como indutora e articuladora
das polticas pblicas na rea, exercendo a coordenao, ao nvel nacional,
para a implantao dos planos nacionais de segurana pblica, com a parceria
de diferentes atores como Organizaes No-Governamentais, Institutos de
Pesquisa e Universidades pblicas e privadas para citar os mais importantes.
Sob a sua batuta, destacam-se algumas iniciativas como a criao da
Matriz Curricular Nacional para o ensino policial, lanada pela Senasp,
em 2003, a concesso de bolsas-formao para policiais civis e militares, a
realizao dos cursos de especializao promovidos pela Rede Nacional de
Altos Estudos em Segurana Pblica (Renaesp), criada em 2005, em parceria
com universidades pblicas e privadas para profissionais da rea e da sociedade
civil organizada e os cursos de educao distncia atravs dos telecentros.
Salienta-se, ainda, algumas aes como a realizao dos cursos de Direitos
Humanos para policiais, dos fruns, dos seminrios, das mesas-redondas, entre
outros, desenvolvidos em grande parte do territrio nacional.
A criao da Matriz Curricular Nacional para o ensino policial parece
finalmente alar a formao profissional de policiais agenda governamental,
com o status de uma poltica pblica, considerando-se o lugar privilegiado
na escolha de alternativas e propostas para a problemtica que envolve o
desempenho de policiais para a efetivao de uma segurana pblica cidad
no pas.
A Matriz oferece, a partir de uma definio institucional do profissional
de segurana pblica, no caso dos policiais, os parmetros tcnicos para a
mudana dos referenciais terico-prticos da formao profissional; prope
romper com os paradigmas vigentes da formao profissional de policiais,
pautado fundamentalmente em um modelo profissional policial tradicional,
que mescla princpios militaristas e legalistas para o controle do crime, para
a adoo de um modelo profissional policial de tipo novo, que enfatiza o
servio pblico, a discrio do policial informada por alto nvel de educao
4

Ver a respeito: <http://www.mj.gov.br>.

P. Poncioni Governana democrtica da segurana pblica

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e treinamento, e a busca de uma relao mais estreita entre a polcia e a

comunidade, caracterstico das sociedades democrticas (Poncioni, 2004).
Outra significativa iniciativa a Rede Nacional de Altos Estudos em
Segurana Pblica, que um projeto de educao permanente voltado aos
profissionais de segurana pblica, bem como aos demais profissionais
interessados e atuantes nesta rea. A Rede se constitui a partir da parceria com
instituies de ensino superior (IES) que promovem cursos de ps-graduao
lato sensu sobre diferentes temas relacionados Segurana Pblica em duas
modalidades: presencial e a distncia.
De acordo com os preceitos da Senasp, a Rede foi criada para oferecer
aos profissionais da rea a oportunidade de aprofundar o conhecimento em
segurana pblica e formar pensadores e gestores especialistas neste segmento.
Alm disso, em 2010, a Senasp criou o Selo Renaesp de Educao em
Segurana Pblica, como uma forma de dar reconhecimento s Instituies
de Ensino Superior que oferecem cursos inovadores e que contribuem com o
processo de pensar e fazer segurana pblica no Brasil.
Certamente o papel poltico desempenhado pela Senasp, no plano da
conduo de uma poltica pblica, coloca-a como um ator importante na
articulao de alternativas que considerem no apenas o nvel da ao do
Estado nas distintas esferas governamentais, mas tambm a incorporao
das iniciativas da sociedade numa poltica de gesto das demandas pblicas
(Kopittke; Torelly, 2008); insinua-se um cenrio promissor para a governana
democrtica da segurana pblica no pas.

O sistema de governana democrtica da poltica pblica

de segurana: algumas consideraes preliminares
O exame das propostas e realizaes dos planos nacionais de segurana
pblica revela que, ao longo do perodo examinado, algumas proposies se
mantiveram em relevo, como o incremento da formao e aperfeioamento
profissional de policiais, sendo incorporadas ao longo dos anos em diversas
iniciativas da Secretaria Nacional de Segurana Pblica/Ministrio da Justia,
com base em alguns relevantes princpios, segundo os quais a segurana pblica
um direito do cidado e a educao configura-se como um dos principais
pilares para o aperfeioamento tcnico e gerencial e o estabelecimento
e/ou no aprofundamento do contedo democrtico de prticas e rotinas das
organizaes policiais.
Sob esse ponto de vista ressalta-se que, nos ltimos anos, houve um
esforo de maior amplitude por parte do estado brasileiro no sentido de

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identificar e sistematizar temticas, preocupaes e prticas relacionadas
questo da segurana, bem como de alternativas para viabilizar os objetivos
dos planos, constituindo-se uma alavanca para a induo da reforma das
polcias brasileiras.
Entretanto, no obstante tenha se observado a intensificao de discusses
e iniciativas, com a participao de diferentes atores, a prtica da governana
pblica na rea da segurana pblica tem apresentado, at o momento, srias
deficincias.
Nos estudos realizados (Poncioni, 2004; 2008) foi verificado que com
relao formao e aperfeioamento profissional de policiais, a efetivao do
conjunto de diretrizes e aes necessrias para conduzir mudanas que induzam
a um novo paradigma na formao profissional de policiais brasileiros, vem
sendo limitada por alguns impasses a despeito dos esforos envidados pela
Senasp. Persiste na rea da chamada educao policial fragilidades no que
diz respeito s ferramentas necessrias humanas e materiais para articular
as reformulaes propostas para a capacitao e aprimoramento dos recursos
humanos da polcia.
Em trabalho anterior sobre o processo de formao profissional do
policial nas academias de polcia civil e militar do estado do Rio de Janeiro
(Poncioni, 2004), constatou-se a quase total ausncia de diretrizes emanadas
por uma poltica pblica para nortear as aes da polcia, com relao
especialmente formao profissional desenvolvida nas academias de polcia,
embora estivesse presente em diferentes discursos pblicos, inclusive no da
prpria polcia, a argumentao sobre a necessidade do desenvolvimento de
um novo paradigma na socializao profissional de policiais para a assimilao
de valores e estratgias mais afinados com o provimento da segurana pblica
com respeito cidadania.5
Foi verificado, ainda, que no h uma equipe tcnica especializada,
principalmente de professores qualificados, que atue junto ao ensino, treinamento
e superviso profissional de policiais nas academias de polcia. Alm disso, no
h bibliotecas, e quando existem nem sempre os ttulos so apropriados para os
estudos relacionados segurana pblica; no h salas de estudo; no existem
laboratrios de informtica, dentre outros recursos materiais necessrios para
a formao e aperfeioamento profissional de policiais.6
Apesar de a pesquisa de campo ter se concentrado no Rio de Janeiro, esta no uma realidade
peculiar apenas deste estado da federao, podendo ser generalizada a outros estados
brasileiros.
6 Para um estudo sobre o assunto, incluindo outros estados da federao, consultar a respeito:
Ministrio da Justia (2006).
5

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Em outra pesquisa (Poncioni, 2008) realizada junto aos policiais, civis

e militares, envolvidos com a formao profissional e as autoridades do
governo do Rio de Janeiro sobre os impactos das polticas pblicas nacional
e estadual na rea de educao policial, verificou-se, ainda, que apesar da
meno aos documentos elaborados para a formao profissional bsica,
como a Matriz Curricular Nacional para a Formao em Segurana Pblica
(Secretaria Nacional de Segurana Pblica) e o Currculo Integrado para
as polcias, civil e militar (Instituto de Segurana Pblica ISP/SSPRJ), no
se estabeleceu um amplo debate sobre os modelos policiais profissionais e
as estratgias necessrias transmisso e sedimentao de conhecimentos,
valores e comportamentos para nortear uma extensa e profunda reforma
na forma de atuao dos operadores de segurana pblica, com vistas a
incrementar um padro de excelncia e comportamento tico no exerccio
cotidiano do trabalho dos membros desse grupo ocupacional especfico para
o cumprimento do mandato policial na sociedade brasileira contempornea.
Neste sentido, ainda que se verifiquem mudanas nas polcias brasileiras,
nos ltimos anos, possvel argumentar que, com raras excees, as mesmas
no tm sido marcadas pela combinao entre uma nova concepo do
trabalho policial e um treinamento em tcnicas e estratgias mais eficientes e
responsveis para o controle mais efetivo do crime e a reduo da violncia
na sociedade brasileira contempornea. Permanece, em um significativo
nmero de estados brasileiros, uma maneira de conceber o trabalho policial
fundamentalmente como combate ao crime, empregando-se frequentemente
o uso intensivo de tticas e procedimentos de guerra nas prticas policiais
para o combate ao crime.
Partindo-se dos aspectos levantados no breve cenrio esboado, evidenciase que, por um lado, houve nos ltimos anos vrias intervenes pblicas,
a partir principalmente dos planos nacionais de segurana pblica, para o
incremento de um novo paradigma na rea da chamada educao policial.
Mais do que isso, pode-se verificar que essas iniciativas desenvolveram-se em
parceria com diferentes atores e setores da sociedade, assinalando uma nova
direo, supostamente mais democrtica, no que diz respeito governana da
segurana no pas. Sem dvida, constata-se que houve avanos substanciais
nesse sentido. Por outro, chama a ateno certas fragilidades na consecuo
dos propsitos de estabelecer um novo paradigma o da segurana pblica
com cidadania na chamada educao policial.
Um ponto importante, que embora no tenha sido explorado neste trabalho,
diz respeito aos recursos alocados para o Sistema nico de Segurana Pblica
(Susp), criado em 2003, para articular as aes na rea da segurana pblica

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e da justia criminal, que vm sendo sistematicamente reduzidos ao longo
dos ltimos anos, comprometendo assim a eficcia da Senasp na prtica da
governana pblica da chamada educao policial (cf. Costa; Grossi, 2007).
Some-se a isso, a quase total ausncia de monitoramento e avaliao
dos programas propostos para a rea, o que vem impedindo a gesto adequada
dos recursos pblicos, a participao do controle pblico sobre a qualidade
do trabalho realizado nas academias de polcia e a efetividade das aes na
realidade que se pretende intervir.
Concluindo, constata-se que no cenrio nacional perduram ainda os
problemas de fragmentao e disperso das aes dirigidas para a rea de
segurana pblica e, em particular, para um projeto educacional capaz de
propiciar, no somente resultados palpveis em face das demandas para uma
poltica de policiamento, mas tambm colocar em obra valores que satisfaam
interesses de longo e duradouro alcance institucional e societrio.

Referncias
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P. Poncioni Governana democrtica da segurana pblica

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PONCIONI, Paula. Relatrio de pesquisa do Projeto de Pesquisa Um olhar sobre as

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desenvolvido com apoio da Fundao Carlos Chagas Filho de Amparo Pesquisa
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da Rocha, Braslia, 2005.
Data de recebimento: 29/02/2012.
Data de aprovao: 30/03/2013.
Autora correspondente:
Paula Poncioni
Rua Humait, 258, ap. 807
22261-001 Rio de Janeiro, RJ