O Que Faz A PFederal

Funes de Polcia: o que faz a Polcia Federal
Brasileira?
Emerson Silva Barbosa

Academia Nacional de Polcia - Brasil

RESUMO
Este texto trata do tema funes ou tipologias de Polcia. Veremos que a organizao policial
se formou no contexto da demanda por segurana como conseqncia, em certa medida, da
formao do Estado Nao Moderno. Ademais, cuidaremos da posio institucional dos diversos tipos de polcias entre os poderes do Estado, bem como das funes exercidas por elas
no cenrio da segurana pblica. Por fim, buscaremos definir tomando como exemplo a Polcia
Federal brasileira, as diferentes funes ou tipologias de Polcia existentes, a partir de suas destinaes constitucionais e legais, permitindo que se conhea e se saiba o que de fato essa polcia
brasileira.
Palavras-chave: Funes ou Tipologias de Polcia. Polcia Judiciria ou de Investigao.
Polcia de Segurana ou Preventiva. Polcia de Ordem ou de Soberania. Polcia Federal.
1 Introduo
Como assinala Goldstein (2003):
Em uma sociedade livre, pela natureza de suas funes, a polcia
uma anomalia. investida de uma enorme autoridade, em um
sistema de governo em que a autoridade relutantemente concedida e, quando isso acontece, logo reduzida. A forma especfica da
autoridade policial prender, investigar, deter e usar a fora
apavorante, no sentido de que pode desagregar a liberdade, invadir
a privacidade e, de uma forma rpida e direta, causar forte impacto
sobre os indivduos.
Contudo, como destaca o prprio Goldstein (2003) no se pode negar

que a democracia depende decisivamente da fora policial, uma vez que cabe
polcia garantir a ordem pblica (prevenir crimes, resolver conflitos, proteger
Revista Brasileira de Cincias Policiais
Braslia, v. 1, n. 1, p. 181-212, jan./jun. 2010.
ISSN 2178-0013
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Funes de polcia: o que faz a Polcia Federal brasileira?
as mais importantes instituies, processos e direitos) e as liberdades essenciais

(ir e vir, expresso, associao) que tornam possvel uma sociedade livre. A capacidade da polcia em cumprir as suas tarefas determina, em grande escala, a
fora da democracia e da qualidade de vida almejada pelos cidados.
Desse modo, mesmo que seja de fato uma anomalia, em razo de o
enorme poder que dispe, o fato que a Polcia uma organizao essencial
do Estado, haja vista seu papel de destaque no controle social, na medida em
que busca assegurar a respeitabilidade das regras adequadas de convivncia
social, bem como, em caso de violao destas normas de conduta social, auxilia a Justia na atividade de aplicao da lei.
Atribui-se a Honor Balzac a afirmao de que os governos passam,
as sociedades morrem, a polcia eterna. Uma vez que as naes podem prescindir de suas foras armadas, contudo, nunca podem deixar de ter duas polcias, expresso de sua fora pblica. A prpria idia de Estado est ligada
idia de polcia (LAZZARINI, 1999).
O presente trabalho, portanto, buscar estudar como surgiu a Polcia
como instituio social do Estado, responsvel pela proteo social interna, a
partir da demanda por segurana que ensejou, em certa medida, a formao
do Estado Nao Moderno.
Ademais, iremos abordar como tema central deste trabalho as funes ou tipologias de polcia e como a Polcia Federal brasileira, como rgo
de defesa das instituies democrticas, da sociedade e dos cidados, insere-se
nesse cenrio de especializao funcional em termos de atribuies.
Veremos que cada organizao realiza um conjunto de atribuies que
variam no espao e no tempo. As instituies policiais no exercem as mesmas
tarefas, do mesmo modo e com mesmos objetivos em todos os lugares.
Nesse passo, nossa inteno tratar sobre o papel da polcia como rgo essencial do Estado, iniciando-se pelo surgimento das organizaes policiais, as funes policiais tpicas e atpicas, bem como o posicionamento das
organizaes policiais entre os poderes do Estado, at a distribuio das tipologias ou funes de polcia no contexto da instituio da Polcia Federal.
Pretende-se desse modo revelar, de acordo com as funes ou tipologias de polcia, qual o alcance ou dimenso da Polcia Federal no cenrio
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da segurana pblica brasileira. Uma vez que esta polcia de carter nacional
atua, sobretudo, naquelas situaes em que a criminalidade transcende os nveis locais e regionais.
certo que a Polcia Federal no exerce apenas a funo de polcia
judiciria da Unio, mas bem assim exerce diversas outras funes tpicas e atpicas de polcia, sejam por previso constitucional sejam por previso legal que,
ao mesmo tempo que a diferencia de outras organizaes policiais, permite que
esta concentre em si mesma um pouco de cada uma dessas outras polcias.
2 Polcia Como Instituio

Na Antiguidade, as funes da polcia eram mais ou menos confundidas com as da administrao. A palavra grega polcia (politeia) significava
governo, a direo da cidade (polis), entendida essa no sentido em que hoje
nos referimos a Estado (TORNAGHI, 1977).
Mais tarde, j no sculo XIV, a palavra polcia evolui para o conceito
de boa administrao dos negcios pblicos, isto , denotava todas as funes
de governo que no eram tipicamente eclesisticas (BAYLEY, 2002).
Somente nos sculos XV e XVI o termo polcia passou a designar
o poder do soberano de usar a fora para assegurar o bem-estar geral de seus
sditos. origem do Estado-polcia, em que a interveno deste sobre a vida
privada representou o domnio de tudo e de todos. Nesta poca, as funes
de polcia (administrao, justia, segurana etc.) concentravam-se nas mos
do soberano (TORNAGHI, 1977).
Consoante alerta Del Percio (2009), a caracterstica marcante da
modernidade a segurana. Sustenta este que:
Em efecto, en buena medida el Estado moderno surge como consecuencia de la demanda de seguridad formulada por la sociedad en
cuanto comienza a estratificarse en funcin de la posesin de dinero
en reemplazo del apellido. (DEL PERCIO, 2009, p. 46).
Assim, em razo da necessidade de segurana e paz social reivindicada pela burguesia, bem como devido ao fato desta se recusar a exercer a
violncia por si mesma e a armar-se para isso, o Estado ento assume o uso

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exclusivo da fora legitimada pelo Direito1. A Polcia, nesse passo, representa

o monoplio da fora pblica por parte do Estado na ordem interna legitimado juridicamente (MAIER, 2004).
Alis, a possibilidade de emprego da fora algo que define e identifica minimamente a Polcia, mesmo que, paradoxalmente, destine-se a controlar a violncia e assegurar a paz social (BAYLEY, 2002).
Ressalta-se, assim, que a Polcia, que nasce principalmente como instrumento de dominao pelo uso da fora, com importante papel na manuteno e reproduo da ordem social2, surge como proposta, ao menos em
termos de filosofia penal predominante, nas palavras de Bittner (2003, p.
111) de dramatizar a possibilidade de vida sem violncia, mesmo sob condies
em que o que se tem a mo seja a imposio de sanes coercivas.
Dito isso, buscaremos a seguir demonstrar quais foram os fatores determinantes para formao das instituies policiais profissionais
durante o Estado Moderno. Em princpio, aponta-se como sendo trs os
fatores bsicos:
a) conceitual: resultante da mudana conceitual da idia de poder de
polcia;
b) scio-econmicos: decorrentes da revoluo capitalista que resultou na acentuao da demanda por segurana para controle da
delinquncia;
c) evoluo das concepes sobre o castigo: as novas perspectivas
dada a instituio social do castigo, seja como estratgia de poder
ou dominao sobre o indivduo; seja em razo da evoluo das
sensibilidades culturais que consideravam cada vez mais intolerveis as cenas pblicas de castigo.
1 O poder poltico se vale da fora como instrumento de dominao quando este no procede de
um consentimento unnime, ou no est sustentado exclusivamente no carisma. Consiste numa
ferramenta de luta contra o desvio deliberado. Ademais, meio de imposio das normas coletivas e de
socializao aos valores dominantes. No primeiro caso, a fora se revela como proposta dissuasiva. No
segundo, ela empregada sistematicamente sob a forma de coero fsica, ela represso. No terceiro,
ela opera essencialmente por instaurao, imposio da autoridade (MONJARDET, 2002).
2 Como assevera Monjardet (2002, p. 26): A polcia est, salvo excees em que so impostos limites,
habilitada a intervir em todos os lugares, em todos os tempos e em relao a qualquer. Nesse sentido a
fora pblica , em seu territrio, universal e, caso se faa questo de conservar a idia do monoplio,
pode dizer-se que a polcia detm o monoplio da fora em relao a todos.
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A primeira, de natureza conceitual (a), diz respeito ciso dos conceitos de polcia (material e formal), como conseqncia das limitaes impostas pelo modelo de Estado liberal iluminista, e designao de uma funo
positiva dever de proteo social consistente na tarefa de evitar perigos.
Maier (2004, p. 388), corrobora esta idia ao afirmar que:
A Ilustracin le debemos el renacimiento de la dignidad, desarrollo
y felicidad individual como fin del o razn Estado y, con ello,
la necesidad de hallar un nuevo punto de equilibrio en la tensin
entre poder estatal y Derecho. Ese nuevo punto de equilibrio consisti en desprender del concepto policia su necesaria referencia, en el
Estado absoluto, al bienestar general como su definidor material.
Assim, distinguiu-se, de um lado, o conceito material de polcia, denominado poder de polcia pelo direito administrativo3; e, do outro, o conceito formal, circunscrito ao mbito de a organizao policial, cujas tarefas
(competncias) e o corpo de funcionrios so conhecidos sob a mesma denominao, bem como so dotados de atribuies para realizao de atividades
que superam o conceito material de polcia, entre elas a persecuo penal.
Em outras palavras, permitiu a clara distino entre polcia e poder
de polcia que, por sua vez, autorizou Cretella Jr. (1999) a dizer que:
Poder de polcia e polcia so palavras que traduzem duas noes
relacionadas e interpenetrveis, inconfundveis, porque o poder de
polcia o pressuposto ou antecedente lgico da polcia, sendo o primeiro algo in potentia e o segundo algo in actu. Abstrato, o poder de
polcia concretiza-se na polcia, fora organizada visvel, cuja ao
se faz sentir no mundo e no mundo jurdico.
Cumpre ressaltar, todavia, que o Estado moderno absolutista no

logrou, ao menos no incio, - no obstante sua desmesurada expanso conceitual do poder estatal e, com isso, do conceito material de polcia (poder de
polcia) -, criar uma organizao de funcionrios estatais eficientes e efetivos
com capacidade de controlar e fazer penetrar na vida dos sditos esse poder
de polcia (MAIER, 2004)4.
3 As funes policiais decorrentes do conceito material de polcia foram destinadas, em regra, a outros
rgos e funcionrios, aos quais no recebem a denominao polcia.
4 No obstante as sanes cruis e ameaas penais gravssimas que permearam o sistema punitivo da
Inquisio, em razo do desenvolvimento rudimentar do aparato estatal incumbido de aplicar as leis,
tais prticas se restringiam a arbitrrias e exemplarizantes medidas representativas do poder absoluto.
Assim, a punio estatal neste perodo no pretendia se tornar num dever do Estado como faceta da

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O poder de polcia, embora extenso conceitualmente, resumia-se

a funcionrios dispersos vigilantes, diurnos e noturnos, guarda-bosques
, no profissionais e escassamente educados e preparados para a funo
de garante do poder monrquico. Nesse caso, onde a segurana ofertada oficialmente era pobre, as milcias de cidados, que se organizavam espontaneamente para ofertarem-se a eles mesmos o servio, aparecem irremediavelmente, ainda diante dos casos concretos em que busca garantir a propriedade
e os bens (MAIER, 2004).
Por outro lado, o surgimento da Polcia como organizao profissional est tambm ligada, como ressaltado anteriormente, demanda por segurana pblica (b), decorrente essencialmente dos movimentos sociais e polticos do sculo XVIII e XIX, fruto do processo de industrializao e, com ele,
a urbanizao das cidades e o crescimento geomtrico da populao.
Esse processo de industrializao gerou um aumento do fluxo migratrio do campo para as cidades que no estavam preparadas em termos de
infraestrutura fsica e administrativa para responder as necessidades de sade,
higiene, moradia, trabalho entre outras. A par disso, originaram nesse cenrio
urbano novas formas de relaes sociais e condies de vida muito diferentes
daquelas prprias da organizao rural. A conseqncia disso foi o aumento
da misria e da pobreza que, por sua vez, contriburam para o aumento da
criminalidade urbana.
Acresce-se, ainda, que uma nova forma de estratificao social5, fundada em classes sociais por acumulao, em que o importante o quanto de
dinheiro se tenha, colocou de um lado o industrial-burgus e do outro a classe trabalhadora (o proletariado). Tal situao gerou uma disputa entre estas
classes conscientes de seu poder e, consequentemente, distrbios sociais em
protesto a forma de explorao que se instalava (DEL PERCIO, 2006)6.
necessidade de conferir segurana aos cidados. Tratava-se, em verdade, do exerccio arbitrrio e cruel
do poder punitivo como personificao do monarca, com o intuito de conservar as bases deste mesmo
poder concentrado (MAIER, 2004).
5 O perodo feudal tinha como modelo de estratificao social um sistema de castas ou estamentos, com
rara ou nenhuma mobilidade, fundada na tradio, na cor da pele ou no nome. A posio social era
determinada pela natureza e aceita como tal.
6 A demanda por segurana cidad ocorre a partir da mudana da forma de organizao social. que
num sistema de estratificao por castas ou estamentos, em que prevalecia a cor da pele e nome, aqueles
situados no topo deste sistema no temiam que ningum roubasse os indicadores de sua posio social.
Ningum poderia roubar um nome ou o fentipo, embora pudessem ser usurpados. Sob esta tica, no
havia interesse em se proteger os bens mveis Contudo, com a mudana da forma de reconhecimento
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Diante de carncia de uma estrutura que pudesse controlar os conflitos sociais surgidos a partir dessa nova dinmica social, o Estado se valeu do
Exrcito para conter as desordens urbanas, instituio que de incio revelou
a inidoneidade de seus mtodos para tratar dessa modalidade de conflito,
que no poderia ser encarado como uma guerra, em que figura uma relao
amigo-inimigo (MAIER, 2004)7.
Nessa linha, pode-se dizer que a necessidade de criao de organizaes ou corpos especiais, em todos os pases, teve como justificativa o controle das classes perigosas, em particular a constituda pelo novo proletariado
urbano e suas possibilidades de greves e sabotagens (ANITUA, 2008).
Ressalta-se, ainda, que sob esse prisma a Polcia institucionalizada
moderna nasce com a tarefa limitada de manuteno da ordem pblica interna, distinta da funo militar de defesa da ordem externa.
Tambm influenciou o aparecimento da Polcia como instituio as
transformaes ocorridas sobre o castigo na sociedade moderna (c).
Como ressalta Bittner (2003, p. 108):
Os mtodos herdados do controle do crime e os de manuteno da
paz no apenas deixavam de alcanar os objetivos, mas tambm
eram considerados incompatveis com a tica da sociedade civil.
A instituio do castigo na sociedade moderna, portanto, progride

ao abandonar os mtodos arcaicos de controle repressivo do desvio social por
meio de tcnicas que infligiam dor e sofrimento fsico ao delinquente, dando
nfase ao carter reabilitador do sistema penal. Assim, a priso passou a ser a
principal ferramenta de correo ou reabilitao do indivduo que apresenta
um desvio, a fim de que este seja persuadido a mudar de vida8.
do status social, ou seja, quando dinheiro ou os bens mveis passam a definir o lugar que se ocupa na
sociedade, e haja vista que estes podem ser roubados, surge a necessidade da criao de organizaes
especializadas em combater os assaltantes. (DEL PERCIO, 2006; 2009).
7 Consoante assinala Maier (2004), com sua forma bipolar de resolver as crises amigo-inimigo ,
a aes do exrcito na conteno dos conflitos sociais como se fossem um guerra gerou catstrofes
repressivas, revelando a inabilidade das foras militares para o tratamento das situaes, bem como
provocou o desprestgio das corporaes militares frente a populao.
8 Tese esta que perdeu fora nas dcadas de 70 e 80 do sculo XX, justamente quando se percebeu o
alto custo do encarceramento e sua baixa eficincia da priso como instrumento de reabilitao ou
reeducao do delinquente (GARLAND, 2006).

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Se tomarmos a Garland (2006), que sustenta em sua teoria social que

as mudanas do castigo, consoante o conceito terico de sobredeterminao
desenvolvido por Freud, foram influenciadas por uma variedade de causas,
desenvolvendo interpretaes das causalidades ou efeitos do castigo numa teoria complexa ou multidimensional que reconhece uma variedade de causas
para demonstrar a compreenso do castigo, veremos que todas essas transformaes tiveram impacto significativo sobre a Poltica Criminal da poca no
que tange a forma de reao da sociedade ao delito. Ressalta ele que:
Actualmente se utilizan diversas nociones para explicar nuestra compreensin de la penalidad. El castigo puede verse con una especie de
aparato tcnico; un medio instrumental para lograr un fin (y sta parece ser la manera en que la ciencia penitenciaria del control del delito
prefiere imaginarlo). Asimismo puede considerarse como una relacin
coercitiva entre el Estado y el trasgresor, que es la imagen central que
subyace en muchos estudios crticos de la penalidad. Tambin puede
representarse como un procedimiento legal, una forma de poder, un
instrumento de dominacin de clase, la expresin del sentimiento colectivo, una accin moral, un acontecimiento ritual o la encarnacin
de cierta sensibilidad. (GARLAND, 2006, p. 326)
Assim, com o desprezo crescente pelas prticas violentas de punio

e o surgimento da priso como seu sucedneo punitivo, tornou-se necessrio
a criao de uma organizao que fosse capaz de conter a desordem, prender
os delinqentes e manter os mesmos encarcerados.
Ademais, a tarefa atribuda Polcia de reprimir a criminalidade crescente que se organizava, constituiu uma estratgia poltica de fazer da punio ou
combate s ilegalidades algo regular, universal, que se estendesse a toda sociedade,
mesmo que importasse numa punio menos severa que, por sua vez, no significava punir menos, mas punir melhor (FOUCAULT, 2009, p. 79).
Assim, a Polcia nasce juntamente com a priso como prticas sociais
de controle social e punio mais civilizadas, que lograram inserir no corpo social mais profundamente o poder punitivo do Estado (FOUCAULT, 2009).
Em resumo, foram com estas condies que o Estado tratou de criar a
Polcia como instituio responsvel pela segurana pblica ou cidad como
a conhecemos hoje.
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Assim, embora se reconhea que sempre existiram na histria da humanidade rgos pblicos encarregados de manter a ordem social, garantir a
paz e a segurana dos cidados, a Polcia como instituio no deita razes na
histria antiga. A Polcia como instituio profissional surgiu to-somente
nos fins do sculo XVIII e incio do XIX. Mais especificamente, as polcias
nacionais, tais como funcionam hoje, difundiram-se no sculo XIX, em que
pese tenham sua origem na Frana, antes e durante o Antigo Regime, com o
objetivo de delao e total controle terrorista.
Como ressalta Anitua (2008), a Frana ps-revolucionria organizou sua polcia (Gendarmerie) em 1798, conforme modelo centralizado
absolutista, com o acrscimo da legalidade tpica da dominao burocrtica,
com funo disciplinar e repressiva. A Irlanda criou uma polcia nacional em
1823. Em Londres foi criada a Polcia Metropolitana em 1829, e em 1844,
apareceu a Guarda Civil na Espanha.
Contudo, no se pode esquecer, como adverte Anitua (2008), que a
preveno do delito, nesse perodo, estava diretamente ligada proteo da
propriedade privada, comercial e industrial, ou seja, possvel perceber a ao
da burguesia como beneficiria da importante reforma penal do sculo XIX,
ao menos nos Estados industrializados, nesta tambm entendida a destinao
ou uso da fora pblica.
Em outros termos, o sistema de controle social representado pela
polcia surge para assegurar a segurana da classe industrial e proprietria,
organizado, contudo, a partir do prprio Estado.
3 Tipologias ou Funes de Polcia

Como ressaltado, Polcia como instituio do Estado Moderno foi
conferida, basicamente, desde seu nascimento e qualquer que seja sua forma
de organizao e insero institucional, duas tarefas diametralmente opostas:
a funo de prevenir delitos perseguveis de ofcio pelo Estado; e a funo de
investigar os ilcitos penais j cometidos e auxiliar os funcionrios encarregados
da persecuo penal em juzo na formao da culpa. A primeira claramente executiva de preveno e defesa social. A segunda, de reao ao fato punvel, em
cumprimento a qual trabalha em auxlio ao sistema de justia penal (judicirio
e ministrio pblico), funo esta tipicamente judicial (MAIER, 2004).

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Cumpre ressaltar que foi a distino entre o conceito material de polcia (poder de polcia) e a polcia como instituio profissional (polcia de
Estado) que permitiu, por conseguinte, distinguir-se as funes de polcia
administrativa e de polcia judiciria.
Assim, a Polcia era entendida, tradicionalmente, como uma organizao que tinha por finalidade, por um lado, a preveno do crime e a garantia do respeito ordem pblica e tranqilidade social; e, por outro, tinha a
atribuio de descobrir os crimes, de coligir os indcios e elementos de prova,
bem como de prender os delinqentes e submet-los ao juzo criminal.
Nessa esteira, tradicionalmente se divide as funes ou tipologias de
polcia em sentido estrito em duas espcies: a) polcia administrativa9, preventiva ou de segurana; e b) polcia judiciria, repressiva10 ou criminal11.
Ocorre que essa classificao tradicional, haja vista a evoluo das demandas por novas formas de segurana, bem como das prprias corporaes
policiais, nosso juzo no a melhor por algumas razes passamos a expor.
A primeira delas est relacionada ao fato de que a expresso polcia
administrativa uma redundncia, na medida em que toda atividade policial
uma atividade administrativa sentido amplo, eis que decorre do exerccio do
poder de polcia. Desse modo, administrativa tanto a atividade preventiva
quanto judiciria, bem como tambm polcia, em sentido amplo, a sanitria, industrial, comercial, controle de produtos qumicos, segurana privada
e tantas outras, embora regidas por normas de direito distintas.
9 MEIRELLES (2007), por sua vez, entende conveniente distinguir polcia administrativa de polcia
judiciria e de manuteno da ordem pblica, advertindo que a primeira incide sobre bens, direitos
e atividades, enquanto as duas ltimas sobre pessoas, individualmente ou indiscriminadamente. A
primeira inerente a toda rgo da Administrao do Estado, as demais so privativas de determinados
rgos policiais (polcias civis e militares).
10 No obstante seu uso corriqueiro, entendemos que esta no uma expresso para designar a atividade
de polcia de investigao ou judiciria, uma vez que traz em seu bojo uma grande carga pejorativa e,
por isso, preferimos no adot-la.
11 A respeito da diviso entre polcia administrativa e judiciria Almeida (1973, p. 60) disse que: A
discriminao em dois ramos polcia administrativa e polcia judiciria faz-se sob dois critrios
diferentes, de que decorrem duas conceituaes de polcia judiciria: a) o primeiro critrio baseia-se na
distino entre funes preventivas e funes repressivas. As primeiras so puramente administrativas.
As segundas so de polcia judiciria, porque se exercem, sempre, tendo em vista auxiliar a justia.
A polcia administrativa age antes das infraes para evit-las. A polcia judiciria opera depois das
infraes para investigar a verdade e, a respeito, prestar informaes justia; b) o segundo critrio
funda-se na diferena das funes judiciais das funes policiais. O valor meramente informativo
indica um ato simplesmente policial, de polcia administrativa. O valor de prova judicial assinala um
ato judicirio da polcia, uma funo de polcia judiciria.
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A segunda razo est no fato de que, no obstante a funo de polcia

judiciria seja clara quanto a seu objeto e alcance, a expresso polcia preventiva no abarca algumas funes que, por bvio, tambm no se enquadram
na dimenso estrutural da polcia judiciria. o caso, por exemplo, do policiamento de ordem ou de soberania.
Nossa inteno, portanto, adotar aqui um sentido estrito de tipologias de polcia, diretamente atrelado s competncias tpicas dos rgos
policiais contidos na Constituio Federal brasileira de 1988 (art. 144, 1).
Assim, pretendemos aqui distinguir e, seguida, classificar, as atividades policiais tpicas e as atividades policiais atpicas.
Dada as caractersticas do nosso sistema de segurana pblica, entendemos que a melhor classificao para as tipologias de polcia, nesse contexto entendidas como atividades policiais tpicas, a partir de uma classificao proposta,
guardada a particularidade de nosso sistema, por Monjardet (2003) a seguinte:
Tipologias de Polcia
Polcia de Ordem ou de
Soberania
Polcia de Segurana ou
Preventiva
Polcia Judiciria ou de
Investigao Criminal
A chamada polcia de soberania ou ordem atua, em geral, em tem trs

ramos bsicos: policiamento de fronteiras, imigrao e de estrangeiros, realizado nas fronteiras terrestre, area e martima; policiamento de inteligncia,
que visa evitar qualquer compl a ordem poltica atual; e o policiamento de
ordem, que exercido por unidades especiais militarizadas, encarregadas de
dominar movimentos coletivos e impedir, mediante o uso da fora, o recurso
violncia (MONJARDET, 2003).
Como vimos, a funo de polcia de soberania ou de ordem est diretamente ligada integridade do Estado, mediante a defesa da ordem interna.
polcia de segurana, por sua vez, compete impedir ou evitar a turbao da ordem pblica, o dano ou perigo para as pessoas, por meio de medidas preventivas. Trata-se, portanto, de uma funo de proteo, na medida

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em que se caracteriza por se dirigir a eventos ilcitos futuros, que se acham

no mundo do possvel e que podem (e espera-se) no venham a ocorrer. A
atuao preventiva implica em se empregar todos os meios para evitar a prtica dos possveis crimes ou dissuadir possveis criminosos ou participes no
levarem a frente sua empreitada delituosa vigilncia, patrulhamento ostensivo, instruo pblica entre outras12.
J Polcia Judiciria, em sua funo repressiva ou de investigao criminal, cabe intervir quando a preveno falhou ou, em outras palavras, quando
os fatos delituosos no puderam ser evitados ou sequer se imaginava poderiam
acontecer, ocorreram. Assim, seus atos dirigem-se para o passado, a um evento
ao menos iniciado no mundo dos fatos, com caractersticas de ilcito penal e,
por tanto, plasmado como individual e concreto (histrico) (MAIER, 2004).
por meio desta investigao, elaborada e consubstanciada em um
procedimento formal que mais tarde ir compor o processo penal, que a Polcia Judiciria contribui para o esclarecimento da verdade e responsabilizao
do autor do fato delituoso.
Cumpre ressaltar que, no Brasil, papel da Polcia Judiciria conduzir a investigao prvia, provisria, instrumental ao penal, alm de
auxiliar o Poder Judicirio no cumprimento de suas decises, nos termos da
Constituio Federal de 1988 e do Cdigo de Processo Penal.
4 Posio Institucional
Questo interessante a ser colocada aqui diz respeito a posio institucional das polcias, como rgos do Estado, no sentido de sua vinculao a um
dos trs poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio), conforme sua funo e a
necessria diviso de competncias em um Estado Democrtico de Direito.
Polcia Judiciria no Brasil, em sua origem, foram conferidas tanto
funes policiais quanto judiciais. As prprias polcias eram comandadas por
12 Lazzarini (1999, p. 53-54) dispe que: O nosso entendimento do que seja segurana pblica ser ela
o estado anti-delitual, que resulta da observncia dos preceitos tutelados pelos cdigos penais comuns
e pela lei das contravenes penais, com aes de polcia regressiva u preventiva tpicas, afastando-se,
assim, por meio de organizaes prprias, de todo perigo, ou de todo mal que possa afetar a ordem
pblica, em prejuzo da vida, da liberdade ou dos direitos de propriedade das pessoas, limitando as
liberdades individuais, estabelecendo que a liberdade de cada pessoa, mesmo em fazer aquilo que a lei
no lhe veda, no pode ir alm da liberdade assegurada aos demais, ofendendo-a.
192

magistrados, de modo a que se pode afirmar que tanto a polcia continha em

sua essncia um pouco de Justia, quanto esta continha um qu de polcia13.
No obstante a atividade de polcia judiciria Brasil tivesse, em seu
incio , vinculao direta ao Poder Judicirio, primeiramente por meio da
subordinao ao juiz de paz e, mais tarde, a um juiz de direito ou desembargador a quem cabia a chefia da polcia, com a reforma processual ocorrida em
187115, a atividade de polcia judiciria desvinculou-se institucionalmente do
Poder Judicirio e passou a ser situar dentro da esfera de poder do Executivo,
embora tenham sido mantidas as funes de instruo preliminar e auxlio
a este poder no cumprimento das decises judiciais, regidas por normas de
direito processual penal16.
14
Cumpre ressaltar, desse modo, que a investigao criminal e o asseguramento do cumprimento das decises judiciais so atividades inerentes
administrao da justia penal, ou seja, so meios naturais para se concretizar
a aplicao da lei penal, tarefa esta a cargo de um dos poderes do Estado: o
poder judicial17. Assim, na medida em que a Polcia Judiciria exerce a investigao criminal que preparatria ou instrumental ao processo penal ,
bem como exerce a atividade de fora pblica que assegura o cumprimento
das decises judiciais, o faz na condio de polcia judicial, em que pese posicionada em outro poder estatal.
13 Embora se diga que a lei em tela foi fruto de uma reao ao judiciarismo policial e que, em certa
medida, extrapolou esta ao inverter a situao para um policialismo judicirio (MARQUES, 2000), a
verdade que o poder no foi concretamente transferido Polcia, uma vez que, consoante se infere do
art. 2, os chefes de polcia eram escolhidos dentre os desembargadores e os delegados e subdelegados
dentre os juzes.
14 Cumpre ressalvar que foi a Lei n 261, de 3 de dezembro de 1841, que primeiro distinguiu,
formalmente, as atividades de polcia administrativa e judiciria.
15 Em que pese a confuso entre funes administrativas e judicirias que perdurou, ainda, durante boa
parte do perodo imperial.
16 Consoante dispe Marques (2000, p. 107): A reforma de 1871, alm de pr cobro ao policialismo
reacionrio da lei de 3 de dezembro, separando Justia e polcia, ainda trouxe algumas inovaes que
at hoje perduram, como, v. gratia, a criao do inqurito policial, uma das instituies mais benficas
de nosso sistema processual, apesar de crticas infundadas contra ele feitas ou pela demagogia forense,
ou pelo juzo apressado de alguns que no conhecem bem o problema da investigao criminal.
17 O Cdigo de Processo Criminal de 1832, no Capitulo II Das pessoas encarregadas da administrao
da justia criminal em cada distrito, atribuiu aos Juzes de Paz as funes de apurao de crimes, de
prender criminosos e formar o corpo de delito. Assim, depreende-se que no exerccio da atividade de
administrao criminal consistente na confeco do auto de corpo de delito, na priso dos culpados e na
formao da culpa, reuniam os juzes de paz tanto a funo de polcia judiciria quanto a de proceder a
instruo criminal. Era ntida, portanto, a indistino entre a atividade de polcia e judicatura.

193
Porm, no atual contexto da segurana pblica no Brasil, como se nota,

a questo se reduz a um simples exame terico, a um mero problema semntico,
de utilizao de uma expresso para designar uma funo policial, a que chamamos de polcia judiciria, repressiva ou de investigao criminal , uma vez
que as organizaes de polcia judiciria e polcia administrativa (preventiva)
posicionam-se, institucionalmente, junto ao Poder Executivo18 19.
Em outras palavras, as foras pblicas policias institucionalizadas
detentoras do poder de execuo das decises que podem implicar no uso
da coero e da fora estatal, tradicionalmente pertencem a administrao
do Estado (Poder Executivo)20, encarregadas de prestar o auxlio necessrios
para os cumprimentos das disposies de autoridade, inclusive aquelas procedentes de rgos do poder judicirio.
Desse modo, no h que se falar no Brasil de uma polcia judicial ou
judiciria como corpo orgnico de investigao do delito e auxlio da persecuo penal vinculado ao Poder Judicirio21.
Por esse mesmo motivo, em razo das corporaes policiais estarem
vinculadas ao Poder Executivo, cuja funo precpua gerir a administrao dos
negcios do Estado, entendemos que a denominao polcia administrativa no
prpria para designar as funes de preveno ou garantia da ordem pblica
(segurana, tranqilidade e salubridade), justamente pelo fato de congregar esse
poder sob sua gesto todas as organizaes de polcia (segurana, ordem, judiciria ou administrativa). Ainda que se defenda que a polcia judiciria est sujeita
precipuamente, a regime jurdico diverso, qual seja, de direito processual penal.
Todavia, j vimos que a posio institucional das organizaes policiais no interfere no exerccio das funes policiais. O fato de pertencer ou
18 Cumpre registrar que todas as constituies brasileiras a partir de 1824 previram a existncia de
uma polcia interna corporis dos rgos legislativos, mesmo antes de prever em seus textos as polcias
judicirias (civis) ou militares.
19 Ferrajoli (2002) destaca que: A polcia, escreveu Walter Benjamin, uma mescla de duas espcies
de violncia, aquela que pe e conserva o direito, em via de princpio separada e destinada
respectivamente ao Poder Legislativo e aquele Judicirio, alm de, obviamente, ao Poder Executivo.
Esta sua particular caracterstica, que a torna participante de todos os poderes do Estado, depende
da ambigidade do seu papel e da sua colocao institucional. A polcia , de fato, uma atividade
administrativa formalmente organizada e dependente do Poder Executivo.
20 Aqui entre ns e outros pases como, por exemplo, a Argentina e o Chile. Cf. Maier, 2004, p. 414.
21 Conforme destaca Maier (2004), somente a Repblica da Costa Rica e a Provncia de Crdoba (R.A)
lograram criar corpos policiais vinculados ao poder estatal encarregado da realizao do Direito
Penal.
194

estar vinculada institucionalmente ao Executivo no impede ou limita atividade de polcia judiciria pelas organizaes destinadas constitucionalmente
ao referido mister, no caso brasileiro, a Polcia Federal e as policias civis dos
Estados (art. 144, 1, I e IV e 4 da Constituio Federal de 1988).
Outro ponto interessante diz a respeito relao entre as funes
policiais e a organizao policial.
importante destacar que o exerccio das referidas funes policiais,
em regra, no exercido exclusivamente por uma ou outra organizao policial, sendo, portanto, a unidade de funo uma fico administrativa. Nesse
sentido, a competncia das polcias de militares estaduais (portanto, polcias
eminentemente destinadas ao policiamento de segurana) para investigao
de crimes militares (atividade de polcia judiciria), por expresso previso
constitucional (art. 144, 4 da CF/88), refora essa idia.
O que determina, portanto, o exerccio de uma funo de polcia por
uma organizao policial no o rtulo que instituio ostenta, mas atividade de polcia em si exercida (LAZZARINI, 1999).
Todavia, cumpre ressaltar que, por fora da Constituio Federal, no
campo das funes policiais, foi conferida Polcia Federal a exclusividade
do exerccio da funo de Polcia Judiciria da Unio, havendo, portanto, expressa vedao para execuo dessa atividade por outra fora policial.
Por outro lado, embora no haja meno a exclusividade do exerccio
das demais funes de polcia na CF/88, entende-se que previso de instituies e competncias especficas, impede o exerccio concorrente ou substitutivo de outras funes de polcia no catalogadas entre suas atribuies tpicas de
umas pelas outras, sem autorizao legal expressa em contrrio. que o funcionamento harmonioso de um sistema de segurana pblica pressupe o exerccio regular de suas atribuies especficas por cada um dos seus componentes e
no a sobreposio de atividades, muitas vezes, sobre o mesmo fato ou objeto.
5 A Origem da Polcia Federal

No obstante a Polcia tenha se organizado como instituio no Brasil
a partir da criao, por Dom Joo VI, em 10 de maio de 1808, da IntendnciaGeral de Polcia da Corte e do Estado do Brasil, com as mesmas atribuies que
195
esta instituio tinha em Portugal, somente com o Decreto-Lei n 6.378, de 28

de maro de 1944, a antiga Polcia Civil do Distrito Federal, que funcionava na
Cidade do Rio de Janeiro/RJ, ento capital da Repblica Federativa do Brasil,
foi transformada em Departamento Federal de Segurana Pblica - DFSP, diretamente subordinada ao Ministro da Justia e Negcios Interiores e dirigida
por um Chefe de Polcia, seguindo a tradio do nosso direito.
De acordo com esse Decreto-Lei, ao Departamento Federal de Segurana Pblica incumbiam os servios de polcia e segurana pblica da capital federal
e, em mbito nacional, os de polcia martima, area e segurana de fronteiras.
Estabeleceu-se, tambm, que as Secretarias ou Departamentos de Segurana e Chefaturas de Polcia dos Estados receberiam orientao do DFSP
a respeito de assuntos de ordem poltica e social, relacionados com a segurana pblica do pas.
Mais tarde, com o advento da Constituio Federal de 1946, foi concedida Unio a competncia, consoante dispe o inciso VII do art. 5, para
superintender, em todo o territrio nacional, os servios de polcia martima,
area e de fronteiras. Tal tarefa coube Diviso de Polcia Martima, Area
e de Fronteiras, criada por ocasio da edio do Decreto-Lei n 6.378/44.
A esta Diviso, assim, foi destinada a competncia de superintender em todo
o territrio federal os servios de polcia martima, area e de fronteiras,
bem como executar, fiscalizar e orientar os servios de polcia martima,
area, fluvial e porturia, migratria e de fronteiras, exercido mediante
convnio pelos rgos prprios das polcias estaduais e dos territrios.
Cumpre ressaltar que embora o referido texto constitucional no tenha
expressamente regulado as competncias dos rgos policiais, salvo genericamente das Polcias Militares como foras responsveis pela preservao da segurana
interna e manuteno da ordem pblica (art. 183 da CF/46), deferiu aos Estados
o poder de se regerem conforme suas prprias Constituies e leis22.
Ocorre, porm, que ainda em 1946, por fora do Decreto-Lei n
9.353, de 13 de junho de 1946, foram ampliadas as competncias do DFSP,
em todo o territrio nacional, para atuar, alm dos servios de polcia marti22 Art. 18 - Cada Estado se reger pela Constituio e pelas leis que adotar, observados os princpios
estabelecidos nesta, Constituio.
1 - Aos Estados se reservam todos os poderes que, implcita ou explicitamente, no lhes sejam
vedados por esta Constituio.
196

ma, area e de fronteiras, na apurao das seguintes infraes penais e de sua

autoria: a) que atentassem contra a personalidade internacional, a estrutura
e a segurana do Estado, a ordem social e a organizao do trabalho; b) referentes entrada, permanncia ou sada de estrangeiros no territrio nacional;
c) definidas nos ttulos X (Crimes contra a F Pblica) e XI (Crimes contra
a Administrao Pblica) do Cdigo Penal, quando o interessado fosse a Fazenda Nacional; e d) relacionadas ao comrcio clandestino ou facilitao do
uso de entorpecentes.
Ressalta-se, todavia, que foi a partir da segunda metade da dcada de
1950, com a construo da nova capital federal e a conseqente intensificao do fluxo migratrio para Centro-Oeste do pas, que se verificou a necessidade da criao de uma organizao policial que pudesse cumprir a misso
de assegurar a ordem pblica na futura capital do pas.
Assim, por meio da Lei n 2.364, de 9 de dezembro de 1958, o Governo do Estado de Gois criou o Departamento Regional de Polcia de Braslia - DRPB, subordinado a Guarda Civil Especial de Braslia - GEB, assim
permanecendo at a inaugurao da nova capital federal, ocasio em que o
DRPB foi incorporado ao Departamento Federal de Segurana Pblica
(DEPARTAMENTO DE POLCIA FEDERAL, 2008).
Alguns anos depois, por meio da Lei n 3.754, de 13 de abril de 1960,
que trata da organizao administrativa do Distrito Federal, contida em seu
art. 53 e pargrafos, o DFSP passou a ser situado em Braslia e a realizar os
servios de policiamento de carter local, incorporando o Servio de Polcia
Metropolitana, cuja estruturao dependia de lei especfica23. Por se tratar de
uma organizao nova, sem meios para funcionar plenamente, a soluo encontrada foi o aproveitamento do pessoal que integrava o DRPB, do governo
do estado de Gois, cuja atuao se circunscreveria a toda a rea destinada ao
Distrito Federal (DEPARTAMENTO DE POLCIA FEDERAL, 2008).
23 Com a inaugurao de Braslia, em 21 de abril de 1960, os rgos dos poderes da Repblica foram
descolados para recm inaugurada capital federal. Num primeiro momento, de forma precria, a sede
do DFSP foi instalada em um galpo de madeira da Companhia Urbanizadora da Nova Capital do
Brasil - NOVACAP e l permaneceu funcionando at outubro de 1960, sendo pouco tempo depois
transferida para o 5 andar do Bloco 10 da Esplanada dos Ministrios. Em 21 de julho de 1977, foi
inaugurada a sede do Departamento de Polcia Federal, localizada no Setor de Autarquias Sul, Quadra
6, Lotes 9 e 10, onde, atualmente, encontra-se o Edifcio-Sede do Departamento de Polcia Federal
(DEPARTAMENTO DE POLCIA FEDERAL, 2008).

197
Ademais, passou-se a partir da busca de uma estrutura organizacional moderna para o DFSP, inspirada em outros aparelhos policiais, tais
como os da Inglaterra, Canad e dos Estados Unidos da Amrica. No final do
ano de 1960, foi encaminhado pelo Poder Executivo um anteprojeto de lei
com vista criao de uma organizao policial, de carter nacional, que, em
sua composio estrutural, se assemelhasse s instituies policiais dos pases
acima referidos (DEPARTAMENTO DE POLICIA FEDERAL, 2008).
Observa-se, todavia, que somente em 1964 a idia de estruturao
de uma organizao moderna e com verdadeira envergadura nacional ganhou
espao no cenrio poltico do pas e, conseqncia disso, resolveu-se reorganizar o DFSP com a sano da Lei n 4.483, de 16 de novembro do mesmo
ano, com efetiva abrangncia nacional.
A Lei n 4.483/64 conferiu ao rgo atuao em todo o territrio
nacional, relacionando suas atribuies nas alneas a a p do seu art. 1,
conforme descrito abaixo:
Art. 1 Ao Departamento Federal de Segurana Pblica - DFSP,
com sede no Distrito Federal, diretamente subordinado ao Ministrio da Justia e Negcios Interiores, dirigido por um Diretor-Geral,
nomeado em comisso e da livre escolha do Presidente da Repblica,
compete, em todo territrio nacional:
a) a superintendncia dos servios de polcia martima, area e de
fronteira;
b) a fiscalizao nas fronteiras terrestres e na orla martima;
c) a apurao, com a cooperao dos rgos competentes do Ministrio da Fazenda e em colaborao com as autoridades dos Estados,
dos ilcitos penais praticados em detrimentos de bens, servios ou interesses da Unio;
d) a apurao, em colaborao com as autoridades dos Estados, dos
crimes que, por sua natureza, caractersticas ou amplitude, transcendam o mbito de uma unidade federada ou que, em virtude de tratados ou convenes internacionais, o Brasil se obrigou a reprimir;
e) a investigao e apurao, em colaborao com as autoridades dos
Estados, de crimes praticados contra agentes federais, no exerccio de
suas funes;
f ) a censura de diverses pblicas, em especial, a referente a filmes
cinematogrficos, quando transponham o mbito de um Estado;
198

g) a execuo, em colaborao com as autoridades dos Estados, de medidas

tendentes a assegurar a incolumidade fsica do Presidente da Repblica,
de diplomatas e visitantes oficiais estrangeiros, bem como dos demais representantes dos Poderes da Repblica, quando em misso oficial;
h) a coordenao e a interligao, no pas, dos servios de identificao dactiloscpica, civil e criminal;
i) a formao, o treinamento e a especializao profissional de seu
pessoal e, quando solicitado, de integrantes das Polcias dos Estados,
Distritos Federal e Territrios;
j) a prestao de assistncia tcnica e cientfica, de natureza policial,
aos Estados, Distrito Federal e Territrios, quando solicitada;
l) a cooperao, no pas, com os servios policiais relacionados com a
criminalidade internacional ou interestadual;
m) a superviso e a colaborao no policiamento das rodovias federais;
n) a execuo de outros servios de policiamento atribudos Unio,
de conformidade com a legislao em vigor;
o) a apurao dos crimes nas condies previstas no art. 5 do Cdigo
Penal, quando solicitado pelas autoridades estaduais ou ocorrer interesse da Unio; por determinao do Ministro de Estado da Justia;
p) a apurao dos crimes contra a vida ou contra comunidades silvcolas no pas, em colaborao com o Servio de Proteo aos ndios.
Alguns anos depois, a Constituio Federal de 24 de janeiro de 1967, em

seu art. 8, inciso VII, estabeleceu que competia Unio organizar e manter a Polcia Federal, e nas alneas a, b, c e d descreveu suas atribuies, agora constitucionais e dessa forma identificadas, consoante podemos observar abaixo:
Art. 8 - Compete Unio:
.......................................................................................................
VII - organizar e manter a policia federal com a finalidade de prover:
a) os servios de poltica martima, area e de fronteiras;
b) a represso ao trfico de entorpecentes;
c) a apurao de infraes penais contra a segurana nacional, a ordem poltica e social, ou em detrimento de bens, servios e interesses da
Unio, assim como de outras infraes cuja prtica tenha repercusso
interestadual e exija represso uniforme, segundo se dispuser em lei;
d) a censura de diverses pblicas;

199
O nome Departamento de Polcia Federal somente veio a surgir com

a edio do Decreto-Lei n 200/67 que, em seu art. 210 assim disps:
Art. 210. O atual Departamento Federal de Segurana Pblica passa a denominar-se Departamento de Polcia Federal, considerandose automticamente substituda por esta denominao a meno
anterior constante de quaisquer leis ou regulamentos.
A Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969, que substituiu a Constituio Federal de 1967, basicamente reproduziu em seu texto
as disposies contidas na Constituio de 1967, bem como manteve o nome
polcia federal.
Por fim, a Constituio Federal de 1988 tambm manteve a denominao Polcia Federal, no art. 144, inciso I, do Captulo III Da Segurana
Pblica, do Ttulo V - Da Defesa do Estado e Das Instituies Democrticas.
Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da
incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes rgos:
I - polcia federal;
Apesar das Constituies de 1967 e 1988 denominarem a instituio apenas como Polcia Federal e o Decreto n 6.061/2007 posicion-lo,
hierarquicamente, ao lado das demais secretarias do Ministrio da Justia,
ainda corrente a denominao Departamento de Policia Federal.
6 Funes da Polcia Federal

importante se ter em vista que as tipologias ou funes de polcia
no decorrem do rtulo do rgo policial, sobretudo no Brasil em que, por
vezes, as organizaes polcias concentram em uma estrutura nica diversas
dessas funes de polcia. A Polcia Federal um bom exemplo disso.
Consoante se depreende do texto constitucional, Polcia Federal
so destinadas diversas funes distintas, seno vejamos:
Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da
incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes rgos:
I - polcia federal;
200

.........................................................................................................
1 A polcia federal, instituda por lei como rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado em carreira, destinase a: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
I - apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em
detrimento de bens, servios e interesses da Unio ou de suas entidades autrquicas e empresas pblicas, assim como outras infraes
cuja prtica tenha repercusso interestadual ou internacional e exija
represso uniforme, segundo se dispuser em lei;
II - prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas
afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuzo da ao fazendria e de outros rgos pblicos nas respectivas reas de competncia;
III - exercer as funes de polcia martima, aeroporturia e de
fronteiras; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de
1998)
IV - exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da Unio.
Alm disso, em virtude de estar incumbida, com exclusividade, da

funo de polcia judiciria da Unio, compete a Polcia Federal a investigao dos crimes e o auxlio ao Poder Judicirio Unio24 ( Justia Federal, Eleitoral e do Trabalho) no cumprimento de suas competncias, seno vejamos:
Art. 109. Aos juzes federais compete processar e julgar:
V - os crimes polticos e as infraes penais praticadas em detrimento
de bens, servios ou interesse da Unio ou de suas entidades autrquicas ou empresas pblicas, excludas as contravenes e ressalvada
a competncia da Justia Militar e da Justia Eleitoral;
V - os crimes previstos em tratado ou conveno internacional,
quando, iniciada a execuo no Pas, o resultado tenha ou devesse
ter ocorrido no estrangeiro, ou reciprocamente;
V-A as causas relativas a direitos humanos a que se refere o 5 deste
artigo;(Includo pela Emenda Constitucional n 45, de 2004)
VI - os crimes contra a organizao do trabalho e, nos casos determinados por lei, contra o sistema financeiro e a ordem econmico-financeira;
24 A Constituio Federal no prev em seu texto a figura da Polcia Judiciria Militar. Por esta razo, em
face da omisso constitucional, o Cdigo de Processo Penal Militar estaria, aparentemente, revogado
na parte que incumbe a Polcia Judiciria Militar (art. 7 e ss do CPPM Decreto-Lei n 1002/69)
a investigao de delitos, mesmos os de competncia da Justia Militar. Desse modo, caberia Polcia
Federal tambm a funo de polcia judiciria da Justia Militar, de forma ainda mais clara nos crimes
que afetem o patrimnio da instituio militar que, indubitavelmente, constituem bens da Unio (art.
9, III, a do Decreto-Lei n 1001/69 CPM c/c art. 144, 1, I e IV da CF/88.

201
X - os crimes cometidos a bordo de navios ou aeronaves, ressalvada a

competncia da Justia Militar;
X - os crimes de ingresso ou permanncia irregular de estrangeiro,
a execuo de carta rogatria, aps o "exequatur", e de sentena estrangeira, aps a homologao, as causas referentes nacionalidade,
inclusive a respectiva opo, e naturalizao;
XI - a disputa sobre direitos indgenas.
Alm das competncias constitucionais atribudas Polcia Federal

que encerram, indubitavelmente, funes policiais tpicas, podemos assinalar
que Polcia Federal foram conferidas, por fora de legislao infraconstitucional, vrias atividades policiais atpicas, as quais veremos mais adiante.
Interessante notar que a Lei 4.483/1964, que criou o Departamento
Federal de Segurana Pblica, que mais tarde se transformou no Departamento de Polcia Federal, tratou de organizar a estrutura administrativa do
rgo conforme as funes policiais tpicas aqui abordadas (investigao e
segurana), as quais foram destinadas ao DFSP. O artigo 2 dizia que o DFSP
se compunha, entre outros rgos, da Polcia Federal de Investigaes (PFI)
e da Polcia Federal de Segurana (PFS)25.
Ressalta-se, todavia, que a partir das reestruturaes que seguiram
estrutura organizacional administrativa do Departamento de Polcia Federal,
estas denominaes significativas do ponto de vista dogmtico das funes da
polcia, deram lugar a outras no to representativas das tipologias de polcia.
Em resumo, podemos dizer que a Polcia Federal exerce funes de
polcia tpicas e atpicas, conforme so distribudas as atribuies constitucionais e infraconstitucionais. Desse modo, iremos agora, sucintamente, destacar essas funes policiais, iniciando-se pelas funes tpicas e, em seguida,
passaremos s funes atpicas.
25 Dois pontos merecem destaque nessa organizao, em razo das peculiaridades da poca. A primeira
diz respeito ao fato de que estava entre as competncias da Polcia Federal de Investigao a atividade
de polcia martima, area e de fronteiras, ento a cargo da Diviso de Polcia Martima, Area e de
Fronteiras (DPMAF), embora se cuidasse esta de uma funo tpica de Polcia de Soberania. O segundo
que dentre as competncias do rgo de Polcia Federal de Segurana estava a de patrulhamento de
rodovias, hoje a cargo de instituio policial organizada distinta (Departamento de Polcia Rodoviria
Federal). Embora se advirta como correto o enquadramento entre as funes de polcia de segurana
a atividade fiscalizao de rodovias.
202

6.1 Funo de Polcia Judiciria ou de Investigao

Criminal
Como vimos, o 1 do art. 144 da Constituio de 1998 enumerou
as competncias destinadas Polcia Federal. No que diz respeito funo
de polcia judiciria ou de investigao, entregou-se PF as atribuies de: a)
apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em detrimento de
bens, servios e interesses da Unio ou de suas entidades autrquicas e empresas pblicas, assim como outras infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual ou internacional e exija represso uniforme, segundo se dispuser
em lei26; b) reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuzo da ao fazendria e de outros rgos
pblicos nas respectivas reas de competncia; c) exercer, com exclusividade,
as funes de polcia judiciria da Unio.
Alm disso, em virtude de estar incumbida, com exclusividade, da funo de polcia judiciria da Unio, compete a Polcia Federal a investigao dos
crimes e o auxlio ao Poder Judicirio Unio27 (Justia Federal, Eleitoral e do
Trabalho) no cumprimento de suas competncias, entre elas: a) a de investigar
crimes polticos e as infraes penais praticadas em detrimento de bens, servios
ou interesse da Unio ou de suas entidades autrquicas ou empresas pblicas,
26 A Lei n 10.446/2002 dispe sobre infraes penais de repercusso interestadual ou internacional que
exigem represso uniforme, para os fins do disposto no inciso I do 1o do art. 144 da Constituio.
Preceitua a referida lei: Art. 1o Na forma do inciso I do 1o do art. 144 da Constituio, quando houver
repercusso interestadual ou internacional que exija represso uniforme, poder o Departamento de
Polcia Federal do Ministrio da Justia, sem prejuzo da responsabilidade dos rgos de segurana pblica
arrolados no art. 144 da Constituio Federal, em especial das Polcias Militares e Civis dos Estados,
proceder investigao, dentre outras, das seguintes infraes penais: I seqestro, crcere privado e
extorso mediante seqestro (arts. 148 e 159 do Cdigo Penal), se o agente foi impelido por motivao
poltica ou quando praticado em razo da funo pblica exercida pela vtima; II formao de cartel
(incisos I, a, II, III e VII do art. 4o da Lei 8.137, de 27 de dezembro de 1990); e III relativas violao
a direitos humanos, que a Repblica Federativa do Brasil se comprometeu a reprimir em decorrncia de
tratados internacionais de que seja parte; e IV furto, roubo ou receptao de cargas, inclusive bens e
valores, transportadas em operao interestadual ou internacional, quando houver indcios da atuao de
quadrilha ou bando em mais de um Estado da Federao. Pargrafo nico. Atendidos os pressupostos do
caput, o Departamento de Polcia Federal proceder apurao de outros casos, desde que tal providncia
seja autorizada ou determinada pelo Ministro de Estado da Justia.
27 A Constituio Federal no prev em seu texto a figura da Polcia Judiciria Militar. Por esta razo, em
face da omisso constitucional, o Cdigo de Processo Penal Militar estaria, aparentemente, revogado
na parte que incumbe a Polcia Judiciria Militar (art. 7 e ss do CPPM Decreto-Lei n 1002/69)
a investigao de delitos, mesmos os de competncia da Justia Militar. Desse modo, caberia Polcia
Federal tambm a funo de polcia judiciria da Justia Militar, de forma ainda mais clara nos crimes
que afetem o patrimnio da instituio militar que, indubitavelmente, constituem bens da Unio (art.
9, III, a do Decreto-Lei n 1001/69 CPM c/c art. 144, 1, I e IV da CF/88.

203
excludas as contravenes e ressalvada a competncia da Justia Militar e da

Justia Eleitoral; b) os crimes previstos em tratado ou conveno internacional,
quando, iniciada a execuo no Pas, o resultado tenha ou devesse ter ocorrido
no estrangeiro, ou reciprocamente; c) os ilcitos de natureza criminal relativas a
direitos humanos a que se refere o 5 do art. 109; d) os crimes contra a organizao do trabalho e, nos casos determinados por lei, contra o sistema financeiro
e a ordem econmico-financeira; e) os crimes cometidos a bordo de navios ou
aeronaves, ressalvada a competncia da Justia Militar; f ) alm de auxiliar as
Justia da Unio no cumprimento de suas decises.
Por esta razo, quando se diz que Polcia Federal destina-se a exclusividade da funo de Polcia Judiciria da Unio, isso representa mais do que
apenas deleg-la a misso de servir como fora pblica a servio dos rgos
jurisdicionais da Unio no exerccio de suas misses constitucionais e legais,
a partir de uma interpretao sistemtica dos artigos 109 e 144 da Constituio Federal, mas, bem assim, revela o poder de investigar delitos que esto
sujeitos a processo e julgamento das Justias da Unio.
Cumpre ressaltar, todavia, que se embora se possa dizer que as competncias da Justia Federal vinculam a Polcia Federal, o contrrio no sempre verdadeiro. O exemplo que melhor retrata isso a competncia especfica
da Polcia Federal para prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecente
(art. 144, 1, II). Embora seja de atribuio da PF investigar o crime de
trfico, no se cuidando de trfico internacional de entorpecentes, compete
Justia Estadual processar e julgar o feito que verse sobre essa matria.
O sentido que empresta a Constituio ao inciso IV, do 1, do art.
144, o de resguardar Polcia Federal a exclusividade da investigao dos
crimes federais em relao a outros rgos policiais e no policiais. No h
outro sentido para termo.
Ocorre, porm, que no h que se falar em exclusividade das demais policiais judicirias quanto investigao de crimes remanescentes no previstos na
Carta Constitucional, haja vista a ausncia de disposio expressa nesse sentido.
6.2 Funo de Polcia de Ordem ou de Soberania

Como vimos, a chamada polcia de soberania ou ordem atua, em regra,
em trs ramos bsicos: policiamento de fronteiras, imigrao e de estrangeiros,
204

realizado nas fronteiras terrestre, area e martima; policiamento de inteligncia, que visa evitar quaisquer atentados ordem poltico-social atual; e o policiamento de ordem, que exercido por unidades especiais, encarregadas de
dominar movimentos coletivos e impedir, mediante o uso da fora, o recurso
violncia contra os poderes constitudos ou as instituies democrticas.
Como vimos, a funo de polcia de soberania ou de ordem foi conferida Polcia Federal e est diretamente ligada integridade do Estado,
mediante a defesa da ordem interna do pas, em face de ataques de cunho
poltico-ideolgico. Divergente, portanto, da funo de garantia da ordem
pblica nos estados-membros, conferidas s policiais militares.
J poca do DFSP havia se conferido ao rgo, por fora do Decreto-Lei n 9.353, de 13 de junho de 1946, a tarefa de atuar nos casos em que se
atentasse contra a personalidade internacional, a estrutura e a segurana do
Estado, a ordem social e a organizao do trabalho.
Outrossim, a prerrogativa de policiamento de ordem foi repetida na
Constituio de 1967 que previa, entre outras tarefas que a Polcia Federal
deveria prover: a apurao de infraes penais contra a segurana nacional28, a
ordem poltica e social (...) (art. 8, VII, c).
A Carta Poltica de 1988 no mais reproduziu a expresso segurana
nacional29. Todavia, o mesmo documento fez constar em seu texto diversas
passagens que refletem, por um lado, a preocupao com a ordem interna e,
por outro, a competncia institucional para realizar o policiamento das situaes que ameacem a integridade do Estado brasileiro. Assim podemos ver
no art. 109, inciso I e VI, quando tratou do processo e julgamento dos crimes
polticos, contra o sistema financeiro e a ordem econmico-financeira. Ou, no
art. 144, 1, inciso I, quando disps sobre a apurao de infraes penais
contra a ordem poltica e social.
De outra sorte, quando tambm na linha de proteo da soberania,
assegurou Polcia Federal a tarefa de exercer as funes de polcia martima,
28 A CF/67 dispensou Justia Militar a competncia para processar e julgar os crimes militares definidos
em lei, os militares e as pessoas que lhes so assemelhados, bem como permitiu a extenso deste foro
especial aos civis, nos casos expressos em lei para represso de crimes contra a segurana nacional, ou s
instituies militares (Art. 122, caput e 1, com redao dada pelo Ato Institucional n 6, de 1969).
29 Muito embora ainda sobreviva em nosso ordenamento a Lei n 7.170/83, que cuida dos crimes contra
a segurana nacional, a ordem poltica e social, estabelece seu processo e julgamento e d outras
providncias.

205
aeroporturia e de fronteiras (art. 144, 1, III), que encerra o controle do

fluxo migratrio no pas30.
Ademais, por fora do art. 109, inciso X da CF/88, refora-se o carter de polcia de soberania ao Departamento de Polcia Federal, com o atrelamento da funo de policiamento de estrangeiro e fronteiras, a de polcia
judiciria no que diz respeito investigao dos crimes de ingresso ou permanncia irregular de estrangeiro no Brasil.
6.3 Funo de Polcia de Segurana ou Preventiva

Quanto funo de polcia de segurana, dispe o art. 144, 1,
II que compete Polcia Federal no somente reprimir o trfico ilcito de
entorpecentes e drogas afins e o contrabando e o descaminho, mas tambm
preveni-lo.
Com base nessa atribuio constitucional, legitimam-se todas as
aes da Polcia Federal que, em carter ostensivo, tenham a finalidade especfica de assegurar a ordem pblica no enfrentamento dessas duas modalidades delitivas.
Outrossim, embora sem previso constitucional, a Lei n
10.683/2003, que cuida da organizao da Presidncia da Repblica, incumbe Polcia Federal, inclusive mediante a ao policial necessria, coibir
a turbao e o esbulho possessrios dos bens e dos prprios da Unio e das entidades integrantes da Administrao Pblica Federal indireta sem prejuzo
da responsabilidade das Polcias Militares dos Estados pela manuteno da
ordem pblica (art. 27, 7). Trata-se, como se v, de tarefa tpica de polcia
de segurana.
H, ainda, que se enquadrar nessa tipologia a atividade de segurana
de dignitrios, que encerra a execuo em colaborao com as autoridades
dos Estados, de medidas tendentes a assegurar a incolumidade fsica de diplomatas e visitantes oficiais estrangeiros, bem como dos demais representantes
30 Entende-se por controle migratrio atividade que limita, disciplina e regulamenta o direito de ir e vir
de cidados brasileiros e estrangeiros para dentro ou fora do pas. Para cumprir essa atribuio, a Polcia
Federal executa medidas de emisso de documentos de viagem, registro de estrangeiros, fiscalizao
e controle do fluxo de pessoas pelas diversos pontos de entrada e sada do Brasil, cumprindo regras
estabelecidas para a entrada, sada e permanncia no territrio brasileiro. Vide Lei n 6.815/1980
(Estatuto do Estrangeiro).
206

dos Poderes da Repblica, quando em misso oficial. O fundamento legal

para essa misso antigo, uma vez que remonta a Lei n 4.483/1964.
Em sntese, cabe Polcia Federal tambm a funo de polcia preventiva
nos casos assinalados e nos estritos limites dispostos no ordenamento jurdico.
6.4 Outras Atribuies Decorrentes do Exerccio do

Poder de Polcia
A despeito das outras atribuies tipicamente policiais conferidas
Polcia, outras atividades decorrentes do exerccio do poder de polcia (atividades policiais atpicas31), por sua estreita vinculao com as atividades tpicas
de polcia, bem como pelo fato de possuir uma grande disseminao territorial,
foram encarregadas ao Departamento de Polcia Federal. Entre as principais
podemos citar: 1) controle de armas; 2) de segurana privada; 3) de produtos
qumicos; e a 4) identificao civil, criminal e a estatstica criminal.
1) Controle de Armas: a Polcia Federal, com fundamento na Lei n
10.826/2003, desempenha relevante atribuio administrativa,
como responsvel pelo gerenciamento do Sistema Nacional de Armas SINARM, executando atividades relacionadas ao registro,
posse e comercializao de armas de fogo e munies no pas. Essa
atribuio, tpica do exerccio do poder de polcia, limita e controla importante setor da atividade econmica e ainda o direito
de propriedade dos cidados brasileiros, em ateno necessria
salvaguarda do interesse pblico.
2) Controle de Segurana Privada: atribuio da Polcia Federal de
regular e controlar a atividade de segurana privada, como sensvel seguimento da atividade econmica, uma vez que se trata de
atividade complementar de segurana pblica, na medida em
que emprega o uso da fora para proteo pessoal e patrimonial
de terceiros, como de cargas valiosas, estabelecimentos comerciais, bancrios e pessoas com significativo poder econmico. Em
decorrncia disso, cumpre ao rgo expedir normas e fiscalizar a
constituio e funcionamento das empresas particulares que ex31 No obstante desde sua criao como instituio tenha se conferido polcia tarefas as mais distintas
daquelas de garantir a lei e ordem ou assegurar a aplicao das leis criminais, observou-se na Europa, no
ltimo sculo, uma tendncia gradual de desinvestir as organizaes policiais dessas funes auxiliares
(BAYLEY, 2002).

207
ploram servios de vigilncia e transporte de valores dentre outros,

com fundamento nas Leis n 7.102/1983 e n 9.017/1995.
3) Controle de Precursores Qumicos: atribuio exercida pela Polcia
Federal que busca disciplinar e regulamentar atividade econmica
relevante, estabelecendo normas de controle e fiscalizao sobre
produtos qumicos, tendo por escopo principal controlar o uso de
precursores qumicos que possam ser utilizados para o preparo de
substncias entorpecentes, sendo a atividade importante para o
combate ao trfico de drogas. O fundamento legal para esta atividade est na Lei n 10.357/2001.
4) Controle de Identificao Criminal e Civil e da Estatstica Criminal: compete Polcia Federal, por meio do Instituto Nacional de
Identificao, a superviso tcnica e a coordenao no pas dos servios de identificao datiloscpica, civil e criminal, bem como da
estatstica judiciria criminal, que tem por base os pronturios de
identificao que so parte integrante dos processos criminais. O
fundamento Legal est na Lei n 4.483/1964.
Concluso
Como vimos, o tema Polcia extrema importncia e merece uma
ateno especial por parte dos pesquisadores. Compreender o papel dessa
fora pblica em nossa sociedade, seu funcionamento no contexto da segurana pblica, no pode ser relegado a segundo plano.
A polcia, num Estado de democrtico de direito32 tem importantes
funes sem as quais seria invivel a convivncia social pacfica. que seja atuando como polcia de ordem no controle de estrangeiros e no policiamento
de fronteiras; seja como polcia de segurana na preveno, por exemplo, do
trfico de drogas e do contrabando e descaminho; ou, ainda, na funo de polcia judiciria na investigao dos ilcitos criminais, essa organizao assume
relevante papel da garantia da democracia e da prpria vida em comunidade.
32 Adota-se o conceito de Estado democrtico de direito como sendo o sistema poltico baseado na
disciplina legal e no monoplio da fora, que tem a pretenso de excluir ou, ao menos, minimizar
a violncia nas relaes interpessoais, mediante a adoo de tcnicas que perseguem a resoluo no
violenta dos conflitos (FERRAJOLI, 2008).
208

Como vimos, a origem das instituies policiais revela que estas

foram cunhadas a partir de idias liberais que, por um lado, viabilizaram a
mudana do conceito de poder polcia; e, de outro, repudiaram os escassos,
porm violentos e infamantes castigos aplicados pelo Estado Policial, em busca da garantia de segurana para sociedade. O surgimento da Polcia coincide
com o aparecimento da pena de priso e do crcere, que buscaram dar um
tratamento mais humano ao delinqente alcanado em sua falta.
Por outro lado, o aumento da criminalidade demandou uma reviso
do papel do Estado na busca de assegurar o bem-estar geral de todos no qual
se insere o direito/dever segurana pblica. Muito embora se reconhea
que por detrs do interesse de todos estava, em verdade, e principalmente,
o interesse da classe dominante ento criada: a burguesia. Assim, ao Estado
coube dar uma resposta eficiente ao grande nmero de infratores, provenientes, sobretudo, da classe operria, a fim de garantir a proteo dos interesses
da nova classe detentores do poder.
Assim, verificou-se que somente por meio de um corpo profissional
o Estado seria capaz de enfrentar o contingente de delinquentes ento surgido em decorrncia do processo industrial. A Polcia como organizao ,
portanto, fruto de uma demanda por segurana criada pela nova sociedade
que apareceu em decorrncia das novas relaes sociais, econmicas e culturais que fizeram parte da evoluo do Estado Nao Moderno.
Outrossim, destacamos a relevncia das distintas funes ou tipologias de polcia existentes que, ao redor do tempo, concentram-se ou no nas
mos de um ou uma srie de organizaes diferentes.
No caso, optamos pela classificao tripartite das funes ou tipologias de polcia: judiciria, de segurana ou de ordem. Trata-se esta da melhor
forma de distribuio dos papis desempenhados pela Polcia em sua atividade tipicamente de segurana pblica em sentido amplo.
Abrimos um parntese em nossa pesquisa para analisar uma questo
interessante acerca da posio institucional da Polcia perante os poderes do Estado. Constatamos que embora diversas as funes ou tipologias de Polcia, as
organizaes policiais, em regra, encontram-se vinculadas ao Poder Executivo.
Ademais, nos dedicamos a abordar a Polcia Federal brasileira em particular, no apenas pela afinidade deste autor instituio, mas tambm pelas caractersticas marcantes que esta detm quanto ao seu papel e a sua organizao.

209
A partir de uma leitura sobre a histria da Polcia Federal, principalmente as evolues legislativas presentes no texto que s fizeram ampliar as
funes da organizao policial, podemos notar que estamos diante um instituio singular que, seguramente, abarca em uma nica instituio diversas
funes, ou poderamos at dizer diversas polcias em uma s.
Alm disso, cumpre ressaltar que essa mesma polcia tambm
responsvel no apenas por funes tipicamente relacionadas segurana
pblica, mas tambm por outras tarefas decorrentes do poder de polcia
funes policiais atpicas. Entre elas, destacamos o controle da atividade de
segurana privada e do controle da atividade de produo e comercializao
de produtos qumicos.
Por fim, queremos destacar novamente a importncia em se conhecer o que faz a Polcia e, por esta razo, trouxemos aqui um pouco do que a
Polcia Federal brasileira."

Delegado de Polcia Federal. Ps-graduado em Direito Civil
e Processual Civil. Professor da Academia Nacional de Polcia. Membro da Comisso Editorial da Revista Segurana
Pblica e Cidadania. Aluno do Curso de Doutorado em
Direito Penal da Universidade de Buenos Aires.
E-mail: emerson.esb@dpf.gov.br
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212


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