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para Resultados
en la Administracin Pblica
Brasilia DF
2010
Instituto Publix
SHS, quadra 06, conjunto A, bloco C, sala 909/910.
Complexo Brasil 21 - Braslia, DF - Brasil. CEP: 70.316-000
(61) 3039.8250
www.institutopublix.com.br
cone Grfica e Editora
3865
Martins, Humberto Falco; Marini, Caio e outros. Una gua
de gobernanza para resultados en la administracin pblica.
Publix Editora, 2010.
256 p. ; il. 21 cm
ISBN 978-85-63133-02-1
1. Administracin pblica. 2. Gobernanza.
3. Gestin para resultados.
CDU 351
Prefacio
sas fuentes para lecturas posteriores. Son muchos los temas mutuamente articulados y es necesario que sean profundizados de forma
segmentada, para que sean comprendidos en sus complejidades especficas y, posteriormente, articulados nuevamente en un conjunto
dinmico. En realidad, cada captulo puede expandirse y ser objeto
de una publicacin especfica, dado el volumen de asuntos abordados en cada uno de ellos.
Se trata de un abordaje introductorio pero muy abarcador del
tema. Los captulos iniciales, incluso los que se refieren a las principales metodologas aplicadas en el rea y a las experiencias en marcha en otros pases, funcionan como el punto de partida de un circuito para quienes buscan una visin ms profunda. En los captulos
siguientes, son incorporados a la reflexin sobre el tema insumos y
materiales derivados del esfuerzo de traducir en la prctica teoras
y conceptos cuya retrica y propaganda hacen que parezcan ms
simples de lo que de hecho son.
El debate sobre gestin para resultados fue un importante
avance ocurrido en los aos 90 en la administracin pblica. En la
prctica, sin embargo, se constat que el ambiente de la esfera pblica es muy complejo y demanda un esfuerzo de contextualizacin
considerable, cuando se trata de adoptar enfoques que movilizan
expectativas entre dirigentes y electores. El foco en los resultados
es imprescindible en la administracin pblica contempornea. Pero
l, por s slo, no es garanta de que los resultados sean logrados. En
realidad, la probabilidad de xito est asociada al conocimiento de
los factores y de las restricciones que limitan sus potencialidades.
Colocarlos en el centro del esfuerzo de transformacin, sin embargo, contribuye a que el esfuerzo sea estructurado a partir de lo que
es ms vital en el rea gubernamental: entregar productos y servicios a la sociedad de forma transparente y eficiente.
Este libro contiene interesante material producido en el esfuerzo de proporcionar herramientas a los gestores involucrados en
la estructuracin de reas de resultados en administraciones pblicas municipales, estaduales y federales. Este material, extrado de
la prctica profesional de los dos autores, constituye un material
original, producido en el embate con los problemas cotidianos y es,
6
Presentacin
la agenda estratgica; pactuacin interna y alineacin de la estructura implementadora; alineacin de procesos; alineacin de la estructura; alineacin de personas; monitoreo, evaluacin y aprendizaje.
Esos captulos estn ilustrados por cuadros que contienen breves
relatos de casos de aplicacin exitosa.
El captulo final es dedicado a reflexiones sobre los retos de la
implementacin sostenible de modelos de gobernanza para resultados en la administracin pblica.
Esperamos, sobre todo, que este libro sea til y, de alguna
forma, inspire movimientos destinados a perfeccionar las iniciativas
emprendidas en la bsqueda de mejores resultados en la administracin pblica.
Una excelente lectura!
Humberto Falco Martins
Caio Marini
12
Indice
Captulo 1
Estado y Gestin Pblica:
trayectorias y retos
contemporneos*1
*1Este captulo contiene trechos de: Martins, Humberto F., A construo do Estado moderno
e da burocracia profissional no Brasil: questes centrais, dilemas, impasses e desafios, Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado, n. 1, maro/abril/maio de 2005; y Marini, Caio &
Martins, Humberto F., Um modelo de gesto governamental para resultados, I Seminrio Administrao Pblica: Anlise Contextual e Propostas de Modernizao, Comisso de Trabalho
e Administrao Pblica da Cmara dos Deputados, Braslia, 06 de dezembro de 2005.
Captulo 1
La tan propalada globalizacin, un proceso histrico complejo y contradictorio, que se refiere a la creciente integracin de la sociedad mundial y al funcionamiento de
actividades vitales en tiempo real y que elimin fronteras
econmicas, internacionaliz al capital, unific mercados,
hbitos y comportamientos. Tambin permiti la redistribucin geogrfica de los procesos productivos y aument
la competencia entre pases;
La revolucin tecnolgica, principalmente en las reas de
comunicacin e informacin, est eliminando las barreras
que se oponen a la comunicacin a partir de la disponibilidad en tiempo real de la informacin para toda la sociedad. Permite, as, importantes innovaciones en las ms
diferentes reas de la existencia humana y genera preocupaciones crecientes sobre nuevas formas de exclusin
social.
En particular, a los efectos de este captulo, cambia rpidamente el rol del Estado (que abandona algunas funciones, asumiendo otras), exigiendo, como consecuencia, la necesidad de alineacin
de los modelos de gestin pblica para responder a las exigencias
de estos nuevos tiempos. La Figura 1.1 mostrada a continuacin, ilustra ese escenario.
de la sociedad industrial
LA SOCIEDAD
EL ESTADO
LA GESTION PBLICA
de la Burocracia Ortodoxa:
fragmentado y orientado a la
conformidad normativa
20
ALINEACIN
Captulo 1
Estado
pre-moderno:
Poder discrecional
+ Confusin
pblico-privado
siglo. XVIII
siglo. XIX
Siglo. XX
Democracia
de Masas
ESTADO SOCIAL
Derechos
Sociales
CRISIS DEL
ESTADO
Ajuste Fiscal
Revisin de derechos sociales
Calidad de servicios
REFORMA DEL
ESTADO
Ineficiencia
Falta de confiabilidad
Exclusin
Derechos Civiles
Derechos Polticos
ESTADO DE DERECHO
siglo. XVII
Estado
Contemporneo
siglo XXI
22
Captulo 1
Captulo 1
PAIS
INICIATIVAS
Gran - Bretaa
Estados Unidos
Nueva Zelanda
Australia
Francia
Chile
Contractualizacin.
Presupuesto por resultados.
Sistema de Alta Direccin Pblica.
25
Estado
premoderno:
Poder discrecional
+ Confusin
pblico-privado
Derechos Civiles
Derechos Polticos
ESTADO DE DERECHO
Derechos
Sociales
Crisis aos
70 y 80
Globalizacin
Tecnologa &
Conocimiento
Nueva
Economa
Privatizacin
liberalizacin
Neoliberalismo
siglo XXI
Estado
Contemporneo
Eficiencia
Flexibilidad
Resultados
Control social
Nueva
Gestin
Pblica
Ajuste Fiscal
Revisin de derechos sociales
Calidad de servicios
Ineficiencia
Falta de confiabilidad
Exclusin
Postguerra
Guerra Fra
Petrleo
Deuda
Governabilidad
Democracia
de Masas
Gran
Depresin
Reconstruccin
Opcinal ao
Comunismo
Estabilidad
REFORMA
A DEL
EST
ESTADO
Revolucin
Industrial
Crisis del
Mercado
CRISIS DEL
EST
ESTADO
Revolucin
Francesa
Infraestructura
Social
urbanizacin
ESTADO
T
SOCIAL
Independencia
de los EE.UU.
Repblica
3 poderes
siglo XXI
Revolucin
Inglesa
Libertades
Federacin
siglo XVII
Representacin:
poder del
Parlamento
Figura 1.3 - Trayectoria completa de evolucin del estado moderno y su estructura programtica
26
Captulo 1
Agenda
EL ESTADO CONTEMPORNEO
Radicalizacin de la Democracia
Inclusin
Participacin
Transparencia
28
Problemas complejos
Gobernanza social, estado-red-consensual-relacional-contractual
Equilibrio institucional
Reformas de 2 generacin
Gobernanza para resultados: nueva administracin para el desarrollo y modelos integradores de gestin para resultados
siglo XXI
Clima
Seguridad/terrorismo;
Salud
Mercados
Cuestiones Globales
emergentes
ESTADO CONTEMPORNEO
Consolidacin del estado de derecho
Consolidacin del estado social (amplio o residual)
Estado patrimonial residual
Crisis de la Reforma
Fiscalismo
Omisin
Desorientao estratgica
Desigualdad y exclusin
Factores
determinantes
Captulo 1
Esferas de poder
institucionalizadas
Polticos y
Burcratas
Ciudadanos
Organizados
Inversionistas/
Emprendedores
ESTADO
INTERESES
Y DEMANDAS
BIENES
PBLICOS
TERCER
SECTOR
INICIATIVA
PRIVADA
BIENESTAR
BIENES
PRIVADOS
feedback - feedforward
Figura 1.5. Gobernanza social: estado, tercer sector e iniciativa privada como cogestores de polticas pblicas.
Fuente: Martins, H. Em busca de uma teoria da burocracia pblica no estatal. II Congreso del CLAD. Isla Margarita, octubre 1997.
29
fortalecimiento institucional. Recientemente, la crisis de 2008 seal el advenimiento de una nueva generacin de transformaciones
basada en la reafirmacin del papel del Estado, orientado a respaldar el mercado, al promover: un reordenamiento de funciones y una
nueva regulacin, como forma de reestructurar su modelo de actuacin e ineficiencias; la mitigacin de los efectos sociales negativos;
la bsqueda de la construccin del futuro en nuevas bases tecnolgicas; y la conservacin de los recursos naturales.
El advenimiento de una nueva administracin para el desarrollo es otra caracterstica de la gestin pblica contempornea.
La antigua administracin para el desarrollo se basaba en una idea
nacionalista, xenfoba y autctona de desarrollo. Estableca una dicotoma entre desarrollo econmico y desarrollo social y segua un
modelo de planificacin tecnocrtico y centralizado, a partir de un
fuerte rgano central de planificacin.
La nueva administracin para el desarrollo est basada en un
concepto de desarrollo abierto, en un contexto caracterizado por
la globalizacin, la integracin y la interdependencia. Busca tratar
de forma integrada la dimensin del desarrollo econmico, del desarrollo social y de la sostenibilidad ambiental. Tambin atribuye un
rol central al Estado, pero en una lnea de estado-red, un elemento
concertador, activador y orientador de las capacidades del mercado y de la sociedad civil. Esta realidad exige el desarrollo de modelos integrados de gestin para resultados conjuntos coherentes
y sistemticos de prcticas que buscan mejorar el desempeo de
gobiernos, mercados, sociedad civil organizada, organizaciones y
personas, de forma integrada, para la solucin de problemas colectivos complejos.
Una visin panormica de ese proceso de transicin desde un
modelo de estado patrimonial premoderno hacia un modelo de estado contemporneo postmoderno demuestra que se trata de un
proceso continuo e inacabado, pero con lineamientos claros para
construir un estado democrtico de derecho (capaz de garantizar
derechos civiles, polticos, sociales, republicanos) que sea, conjuntamente con actores sociales relevantes, un activo promotor del desarrollo en beneficio de los ciudadanos.
En muchos pases, el actual momento histrico puede ser des30
Captulo 1
31
Captulo 2
Gestin para Resultados: principales
metodologas
Captulo 2
proyectos y diferentes organizaciones) para lograrlos, adems de involucrar la construccin de mecanismos de monitoreo y evaluacin
que promuevan aprendizaje, transparencia y responsabilizacin. Se
trata, por lo tanto, de un tema cada vez ms importante, no slo
porque las demandas se vuelven ms complejas y los recursos relativamente ms escasos, sino tambin porque tecnologas gerenciales
innovadoras permiten condiciones inditas para enfrentar el desafo
de la generacin de resultados, caracterstico de la transicin de un
modelo de gestin de polticas pblicas basado en opiniones hacia
otro modelo basado en hechos, cada vez ms presente en las democracias consolidadas.
El objetivo de este captulo es abordar metodologas de gestin del desempeo ya consolidadas y comprobadas en diferentes
contextos y organizaciones. As, ser posible visualizar modelos ms
abarcadores, que se posicionan desde la perspectiva del conjunto
de la organizacin y modelos ms claramente enfocados en dimensiones especficas del desempeo organizacional, tales como finanzas, marketing, operaciones y logstica. Entre las metodologas de
gestin del desempeo fueron seleccionadas las ms representati1
vas en la literatura gerencial contempornea :
Balanced Scorecard (BSC);
Bain & Company;
Prisma de Desempeo (nfasis en stakeholders);
Hoshin Kanri (nfasis en las directrices);
Gestin de la Calidad Total (Total Quality Management
TQM) y PDCA;
Rummler & Brache (variables de desempeo en objetivos,
proyecto y gestin);
Cadena de Valor de Porter;
Gestin de Proyectos PMBOK (reas del conocimiento y
ciclo de vida del proyecto);
Cadena de Suministro: (Supply Chain) - desempeo logstico (redes e integracin de los procesos corporativos);
Planificacin estratgica Situacional (PES);
Valor Pblico.
1
Casi todas desarrolladas originalmente para aplicacin en organizaciones del sector privado. Las dos ltimas (PES y valor pblico) fueron concebidas para el sector pblico.
36
Captulo 2
Perspectiva
Financiera
Perspectiva
del cliente
Perspectiva
interna
Perspectiva
de aprendizaje
y crecimiento
Precios
Estrategia de productividad
Funcionalidad
Capital de la informacin
Capital organizacional
Alineacin
Estrategia de crecimiento
Marca
Trabajo en equipo
Medio ambiente
Seguridad y salud
Empleo
Comunidad
Asociacin
Identificacin de oportunidades
Portafolio de I+D
Proyecto / Desarrollo
Lanzamiento
Procesos de innovacin
Servicios
Expandir la oportunidad
de ingresos
Seleccin
Aumentar la utilizacin
de activos
Seleccin
Conquista
Retencin
Crecimiento
Liderazgo
Capital humano
Disponibilidad
Mejorar la estructura de
costos
Calidad
Cultura
38
Captulo 2
PUNTO DE PARTIDA
2 Tema
1.
2.
3.
3 Tema
1.
2.
3.
4 Tema
1.
2.
3.
Objetivos
Planes de accin
Panel de control
de las mtricas
principales
2-3 mtricas-clave
Planes de accin detallados
1 Tema
1.
2.
3.
Visin
Diagnstico completo de
mejoramiento de desempeo
basado en 12 factores
imprescindibles
PUNTO DE LLEGADA
Planificar
Liderar
Monitorizar
Operar
2-3 mtricas-clave
2-3 mtricas-clave
2-3 mtricas-clave
40
Captulo 2
41
Determinadas las caras del Prisma relacionadas con la satisfaccin de los stakeholders y las prcticas organizacionales que deben
ser instituidas, son establecidos los indicadores para la mensuracin
de cada una de ellas. La Figura 2.3 ilustra el Prisma con sus caras.
El Modelo Prisma de Desempeo tiene como caracterstica y
ventaja comparativa la inclusin de un rol significativo de las partes
interesadas, que identifican sus demandas y crean los mecanismos
necesarios para satisfacerlas. Otra ventaja del modelo, a partir del
nfasis que atribuye a la satisfaccin de las partes interesadas, es su
adecuacin a contextos que exigen la actuacin de redes interorganizacionales.
Captulo 2
ALTA DIRECCIN
Directriz 1
Directriz n
Metas e indicadores
GERENCIA
Directriz 1
Directriz n
Metas e indicadores
Operacional 1
Operacional n
Metas
Metas
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
y validacin, son definidos los equipos de implementacin responsables de ejecutarlos. El procedimiento de implantacin del Modelo
es ilustrado en la Figura 2.5, donde se perciben las diferentes intersecciones entre la alta administracin, el nivel gerencial medio y los
equipos de trabajo con el objetivo de desarrollar la estrategia desde
la cpula hasta los niveles ms operacionales.
43
Equipos de
Trabajo
Alta
administracin
Revisin
Visin
Misin
Poltica
Acciones
Hoshin
Kanri
Metas
ndices
Plan de accin
Recursos
Gerencia media
Captulo 2
Foco en el cliente
Mejora de los
procesos
Lado humano
de la calidad
45
de la calidad (conocimiento de los objetivos de la organizacin y diferenciacin de las actividades con menor divisin de los trabajos).
En este modelo el proceso de implantacin de la mensuracin
de desempeo se lleva a cabo mediante el establecimiento de indicadores para cada uno de los elementos anteriormente mencionados y procedimientos y acciones continuados de mejoramiento.
El constante proceso de mejoramiento, segn los estndares
de la calidad, es posible mediante la aplicacin del modelo clsico
de planeamiento, ejecucin, control/evaluacin y reorientacin (el
PDCA). La metodologa del PDCA fue desarrollada por Walter A.
Shewhart en la dcada de 1930 y consagrada por Willian Edwards
Deming a partir de la dcada de 1950, al aplicarse en los conceptos
de calidad, en Japn (WALTON, 1988).
El PDCA (del ingls, Plan, Do, Check, Act) significa PlanificarHacer-Verificar-Actuar y describe la forma en que los cambios deben ser efectuados en una organizacin. No se limita a los pasos de
la planificacin e implementacin del cambio, sino que incluye verificar si las modificaciones produjeron el mejoramiento deseado o esperado. Acta para ajustar, corregir o efectuar una mejora adicional
con base en el paso de verificacin. La Figura 2.7 ilustra el modelo.
46
Captulo 2
PROYECTO
GESTIN
NIVEL DE
ORGANIZACIN
Objetivos de la organizacin
Proyecto de la organizacin
Proyecto de la organizacin
NIVEL DE
PROCESOS
NIVEL DE TRABAJO/
EJECUCIN
Objetivos del
trabajo / ejecutor
La puesta en marcha de este modelo ocurre a partir del establecimiento de un conjunto de indicadores para cada una de las nueve intersecciones de la matriz y aborda los niveles de la organizacin
as como sus objetivos, proyectos y prcticas de gestin, tal como lo
ilustra la Figura 2.8.
El modelo de Rummler y Brache permite un diagnstico basado en factores-clave en todos los niveles de la organizacin y sirve
como una gua que orienta el camino de mejoramiento que debe
48
Captulo 2
ser seguido. Otra ventaja es la posibilidad de ver la interdependencia de las variables, lo que propicia una visin integrada de los
factores-clave (descritos en los componentes del modelo) y evita
la realizacin de procesos, proyectos y acciones fragmentadas y el
consiguiente desperdicio de esfuerzos de las personas en el ambiente organizacional.
Actividades
Secundarias
Administracin e infraestructura
Desarrollo de Tecnologa
Logstica
de salida
Mercadeo
y Ventas
Servicios
n
Operaciones
rge
Logstica
de entrada
Ma
Actividades
Primarias
Compras
50
Captulo 2
Una ventaja de la metodologa de la Cadena de Valor de Porter es la posibilidad de averiguar, con mucha precisin, los valores
generados por cada etapa del proceso finalstico de la organizacin.
Otra ventaja es la presentacin de la relevancia de los procesos de
apoyo para que los finalsticos sean plenamente ejecutados, lo que
ofrece un mejor seguimiento del valor generado para la organizacin con una perspectiva de procesos. Una tercera ventaja, y quiz
la principal, es la capacidad de representar la relacin entre la estrategia, desde el punto de vista de la excelencia operacional, y los
procesos, lo que permite aumentar la ventaja competitiva de las organizaciones, porque orienta las actividades primarias y secundarias
para el desarrollo y la entrega de productos con mayor eficiencia
y eficacia.
Captulo 2
lo que propicia un apoyo efectivo en la mensuracin y en el seguimiento intensivo de los proyectos y la consiguiente consecucin de
los resultados pretendidos por la organizacin que lo utiliza.
PROCESOS
DE REA DE
CONOCIMIENTO
Grupos de
procesos
de iniciacin
Grupo de
procesos
de planificacin
Grupo de
procesos
de ejecucin
Gerenciamiento
de integracin
del proyecto
Gerenciamiento
del alcance
del proyecto
Gerenciamiento
de costos
del proyecto
Gerenciamiento
de la Calidad
del proyecto
Gerenciamiento
de recursos
humanos del
proyecto
Gerenciamiento
de las comunicaciones
del proyecto
Gerenciamiento
de riesgos
del proyecto
Proyecto
53
Grupo de
procesos de
monitoreo
y control
Grupo de
procesos
de finalizacin
Captulo 2
CADENA DE SUMINISTROS - SUPPLY CHAIN
Compras
Logstica
Marketing
Ambiente
Interno
Produccin
Proveedor 1
Investigacin y
Desarrollo
Finanzas
DESEMPEO
Clientes/
Beneficiarios finales
Organizacin
Ambiente
Externo
Proveedor 2
Clientes
Beneficiarios
intermedios
Gobernabilidad
Relacin de peso entre
variables controlables y
no controlables
Capacidad de Gobierno
Convergencia de liderazgo,
conocimiento y experiencia
Captulo 2
Captulo 2
ReferEncias
AKAO, Y. Kanri. Policy deployment for successful TQM. Productivity
Press. Cambridge. 1991.
CREECH, Bill. The Five Pillars of TQM: How to Make Total Quality
Management work for you. Plume. 1995.
CROSBY, P. Quality is Free. McGraw-Hill. New York, USA. 1979.
DEMING, W. Edwards. Quality, productivity and competitive position. Massachusetts Institute of Technology. 1982.
59
60
Captulo 3
Gestin para Resultados:
experiencias pragmticas
Captulo 3
Ms seguridad, justicia y
sostenibilidad ambiental:
64
Auxilio a las personas y empresas para que se vuelvan fuertes y sostenibles, apoyando el crecimiento econmico y la prosperidad a largo plazo:
Captulo 3
PSA
1
PSA
2
PSA
3
PSA
n
DSO
DSO
DSO
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
STA
65
Uno de los diferenciales del modelo del Reino Unido es el elevado grado de transversalidad de los PSAs, que promueve la interdependencia entre los diferentes rganos del gobierno, generando
la constitucin de mltiples arreglos y buscando, as, la sinergia y
la alineacin para la estrategia y la efectiva implementacin de las
metas pactadas.
Otro punto destacado es la relacin integrada entre la planificacin (PSAs, DSOs) y el presupuesto, ya que, a partir de las principales metas de gobierno, son establecidas las prioridades presupuestarias, que implican la descripcin detallada de las previsiones de
gastos de los diversos departamentos, asegurando as los insumos
necesarios para que ellos contribuyan a los resultados esperados.
Un tercer diferencial, tal vez el principal, es el destaque para
la aplicacin de indicadores para los productos (outputs) y para los
impactos (outcomes), que buscan presentar y comunicar con claridad los efectivos resultados pretendidos para el perodo.
3.2. Australia
El modelo de gestin para resultados del gobierno australiano
est basado en la definicin de indicadores y metas de productos
(outputs) e impactos (outcomes) para cada una de las carteras de
gobierno, de acuerdo con los conceptos de la equidad, eficacia y
eficiencia, as como en la mensuracin del desempeo especfico de
la gestin de los servicios pblicos.
La experiencia australiana es apoyada por una agencia central
denominada Australian Public Service Commissioner - APSC (2007),
cuya finalidad es contribuir al desarrollo de capacidades futuras y la
sostenibilidad de los servicios pblicos.
Peridicamente la APSC elabora informes sobre el desempeo
de los servicios pblicos prestados por el gobierno, en los cuales presenta los principales resultados de las diferentes instituciones involucradas. Dentro de su mbito de actuacin se encuentran 131 rganos
e instituciones divididos en departamentos (de Defensa, de Educacin, de Salud, de Hacienda, etc.) y agencias estatutarias (Centro
66
Captulo 3
OBJETIVO
Outputs
Outcomes
Equidad
Indicadores
Indicadores
Eficiencia
Indicadores
Indicadores
Eficacia
Indicadores
Indicadores
67
TEMA/OBJETIVO
OUTPUTS
Actividades
Actividades
Actividades
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
gobierno en su conjunto, cada temtica de gestin es desarrollada en objetivos, que son desplegados en productos (outputs). Esos
productos representan las principales entregas de los servicios pblicos y sus respectivos planes de accin para el mejoramiento de
la gestin (Figura 3.4). Finalmente, un conjunto de indicadores es
concebido para cada actividad, y entonces se mensuran, principalmente, la eficiencia presupuestaria y la ejecucin de las actividades
definidas.
As como el modelo del Reino Unido, la principal contribucin
del modelo australiano es la existencia concomitante de indicadores
de productos (outputs) y de impactos (outcomes), que representan
una claridad de resultados pretendidos por el gobierno. Es importante subrayar que, en ambos modelos (Reino Unido y Australia),
existen indicadores de productos y de impactos, lo que propicia un
equilibrio en la gestin del desempeo, ya que los indicadores de
largo plazo, a pesar de representar los impactos, son de baja gober68
Captulo 3
Objetivos estratgicos
Prioridades estratgicas
Inversin en personas
- Salud
- Educacin
- Servicios sociales y proteccin a la poblacin de alta
vulnerabilidad social
Asistencia humanitaria
70
Captulo 3
MISIN
OBJETIVO ESTRATGICO
Prioridades
Estratgicas
Prioridades
Estratgicas
Prioridades
Estratgicas
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Un elemento destacado del modelo de gestin del desempeo de los EE.UU. es el Program Assessment Rating Tool (PART), instituido en 2002 y utilizado por agencias de todo el gobierno federal
para evaluar el desempeo de las prioridades definidas y orientar a
los rganos y unidades para el mejoramiento continuado de sus resultados. El PART es un elemento-clave de la agenda estratgica de la
Presidencia de la Repblica de Estados Unidos, porque a partir de l
se realizan evaluaciones y se elaboran paneles de desempeo, segn
los colores amarillo (desempeo adecuado), verde (moderadamente
efectivo) y azul (efectivo) de las iniciativas estratgicas del gobierno.
Los anlisis del PART incluyen temas relacionados con el desempeo,
tales como: a) los impactos de programa y proyecto; b) la mensuracin de desempeo, evaluaciones y planificacin estratgica; c) gestin de programa y proyectos; y d) los resultados de programas.
71
3.4. Canad
El modelo de gestin para resultados del Canad est basada
en las siguientes cuatro principales reas de actuacin: a) Asuntos
Econmicos; b) Asuntos Sociales; c) Asuntos Internacionales; y d)
Asuntos Gubernamentales. Las tres primeras reas mencionadas son
desplegadas en 13 reas de impactos (outcomes reas), que incluyen
ms de doscientos departamentos, agencias y corporaciones reales
(crown corporations), que son responsables de la ejecucin de ms
de cuatrocientos programas. La cuarta rea de actuacin, asuntos
gubernamentales, corresponde al rea de apoyo a las dems e incluye aproximadamente a 31 organizaciones federales (por ejemplo,
Secretara de Hacienda, Servicio Postal de Canad), acompaadas y
evaluadas sistemticamente. Para tanto, en el informe referente al
ejercicio de 2007/08, fueron detalladas 129 organizaciones federales. El modelo lgico del gobierno de Canad presenta el desarrollo
de reas de actuacin en programas y puede ser visualizado en la
Figura 3.7.
La puesta en marcha del modelo de gestin del desempeo
del gobierno de Canad comienza por el establecimiento de indicadores para la mensuracin de las reas de impactos (outcomes areas)
definidas para cada rea de actuacin del gobierno canadiense. La
Figura 3.8 ilustra el modelo de gestin del desempeo del Canad.
La principal contribucin del modelo de gestin del desempeo de Canad es la realizacin de anlisis cuantitativos y cualitativos sobre el desempeo del gobierno. De esta forma, los anlisis
cuantitativos permiten evaluaciones estadsticas, comparaciones
entre el desempeo pasado y el presente y con otros contextos similares (benchmarking), que orientan la asignacin de los recursos
pblicos y la toma de decisiones en el momento oportuno. Los anli72
Captulo 3
reas de
actuacin
(4)
Programas
(+ 400)
Economa basada en
investigaciones e innovacin
Limpieza y salud ambiental
Fomentar el desarrollo
de las instituciones y empresas,
con nfasis en empresas
pequeas y medianas (ACOA)
Asuntos
sociales
Asuntos
internacionales
Desarrollo de comunidades
y construccin
de habilidades
Participacin comunitaria
y vida cvica
Seguridad
Acceso
Ciencia y Tecnologa
en base en la innovacin
sis cualitativos, por su parte, a partir de sus descripciones sobre contextos, tendencias, influencias, amenazas, etc., permiten el conocimiento exacto del desempeo de los departamentos o agencias, as
como sobre la situacin de las reas de impacto (outcomes areas) y
el redireccionamiento de polticas, directrices y, eventualmente, de
programas y acciones, asegurando la consecucin de los principales
resultados del gobierno.
73
REAS DE ACTUACIN
reas de
Outcomes 1
reas de
Outcomes n
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
DEPARTAMENTOS Y AGENCIAS
PROGRAMAS
3.5. Francia
Francia, a partir de la actuacin del Ministerio de Economa, Finanzas e Industria, elabor una reforma presupuestaria en 2004 que
auxili en la transicin desde una lgica de evaluacin de los medios
hacia una lgica de evaluacin orientada para resultados.
Esta orientacin aclar las informaciones sobre el desempeo, yendo ms all de las descripciones de consumo de recursos o
del volumen de acciones realizadas y fue al encuentro de un modelo
74
Captulo 3
PROGRAMA
Objetivo
Estratgico 1
Objetivo
Estratgico 2
Objetivo
Estratgico 3
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
75
responsabilidades de implementacin de las polticas), de sus objetivos estratgicos (vinculados a los programas) y, finalmente, de sus
indicadores-meta (vinculados a los objetivos estratgicos).
Adems de los objetivos estratgicos anteriormente mencionados, el modelo francs tiene, tambin objetivos intermedios, que
son fundamentales en la disponibilizacin de los servicios pblicos.
Esos objetivos intermedios son mensurados y analizados en lo que
se refiere a los medios (tasa de consumo, asignacin de recursos), a
las actividades (tasa de ejecucin de determinadas acciones o procesos) y a los objetivos de producto (grado de cobertura de determinados productos, entre otros). La Figura 3.10 ilustra los objetivos
intermedios y estratgicos, demostrando que los productos y servicios tienen indicadores de ambos.
Objetivos Intermedios
Recursos
Objetivos Estratgicos
Productos
Servicios
Actividades
Eficiencia de
la gestin para
el contribuyente
Resultados
socio-econmicos
Calidad del
servicio para
el usuario
Eficacia para
el ciudadano
Captulo 3
3.6. Chile
El Ministerio de Finanzas Pblicas de Chile desarroll e introdujo diferentes instrumentos en el proceso presupuestal como parte
de un amplio conjunto de iniciativas de mejoramiento de la gestin
pblica, para aumentar la transparencia del presupuesto pblico, as
como para perfeccionar sus anlisis y su formulacin.
A partir de 2000, la direccin de Presupuesto del Ministerio
de Finanzas Pblicas inici la puesta en marcha de un Sistema de
Control de la Gestin (SCG) con la intencin de generar informaciones de desempeo y de introducir prcticas para perfeccionar la calidad del gasto, en apoyo a la toma de decisiones durante el ciclo
presupuestal. En este contexto, se busc mejorar la eficiencia de la
asignacin de recursos a distintos programas, proyectos e instituciones; la eficiencia en el uso de los recursos y la transparencia de las
cuentas pblicas. El SCG alimenta el ciclo de toma de decisiones de
acuerdo tal como lo ilustra la Figura 3.11.
Formulacin
Discusin /
Aprobacin
Sistema de
Evaluacin y
Control de Gestin
Evaluacin
Ejecucin
Figura 3.11 - Ciclo do sistema de avaliao e controle de gesto
Fonte: Direccin de Presupuestos. Sistema de Control de Gestin y Presupuesto por Resultados La Experiencia Chilena (2003)
77
Este sistema est integrado por los siguientes diferentes instrumentos de evaluacin y control de la gestin desarrollados de
manera integrada con el proceso presupuestal:
Definiciones estratgicas;
Indicadores de desempeo;
Balance de la gestin integral (BGI);
Evaluacin de instituciones;
Prestacin estndar de programas presupuestarios;
Fondo de modernizacin de la administracin pblica;
Mecanismos de incentivo institucional (programa de mejoramiento de la gestin y metas de eficiencia institucional).
INSTITUCIN
MISIN
Objetivo
Estratgico 1
Objetivo
Estratgico 2
Objetivo
Estratgico n
Producto 1
Producto 2
Producto n
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
78
Captulo 3
80
Captulo 4
A la bsqueda de la Gobernanza
para Resultados: atributos ideales
y la Gestin Matricial para
Resultados
Captulo 4
hay resultados sin alineacin de esfuerzos. De la misma forma, esfuerzos desalineados solamente promueven desempeo por casualidad. Gestionar el desempeo significa no slo monitorizar resultados sino tambin promover la alineacin de los esfuerzos para los
resultados deseados.
Finalmente, pero no menos importante, un modelo de gestin
para resultados debe ser multidimensional (BOYNE et al., 2006; NEELY, 2007), o sea, considerar sus mltiples dimensiones de esfuerzo
(procesos, recursos, estructuras, sistemas de informacin y, principalmente, personas) para alinearlos con los resultados. Deben ser
evitadas las definiciones reduccionistas y unidimensionales, en que
aspectos significativos del esfuerzo y del resultado sean dejados de
lado y otros poco significativos permanezcan dentro del modelo.
En sntesis, es imperativo que un modelo ideal de gestin para
resultados est basado en un concepto abarcador de desempeo,
que incluya dimensiones del esfuerzo y del resultado, tal como se
menciona detalladamente en este captulo.
El Cuadro 4.1 y la Figura 4.1 presentan el modelo de la Cadena de Valor y los 6Es del Desempeo, desarrollados por el Instituto Publix, que permite la construccin de definiciones especficas,
caso a caso, del desempeo de mltiples objetos (organizaciones,
polticas, gobiernos, programas, proyectos, etc.), para que queden
claramente visibles la dimensin de los resultados (ms hacia abajo
en la cadena de valor) y la de los esfuerzos (ms hacia arriba en la
cadena de valor), adems de sugerir la necesaria alineacin entre
ambas perspectivas. De esta manera, las dimensiones de esfuerzo
son economicidad, ejecucin y excelencia y las dimensiones de resultados son eficiencia, eficacia y efectividad.
Tambin es objetivo de la Figura 4.1 ilustrar la necesidad de
que los conceptos de desempeo incluyan otras dimensiones subyacentes en los procesos y estructuras, tales como cultura, poder y
tica. De acuerdo con dicho modelo, optimizar el desempeo exige
actuacin a lo largo de toda la cadena de valor. El desempeo ptimo es el que observa tanto las dimensiones de esfuerzo como las
dimensiones de resultado. Aunque haya precedencia de la dimensin efectividad (y sucesivamente, eficacia y eficiencia, desde la de84
Captulo 4
Dimensiones de Esfuerzo
Economicidad puede ser comprendida como el proceso de captacin y uso de recursos con la menor carga posible, dentro de los
requisitos y de la cantidad de insumos (recursos, personas, tiempo).
Ejecucin se refiere a la realizacin de procesos y actividades de
acuerdo con los plazos y requisitos establecidos.
Excelencia se caracteriza por la adecuacin a los criterios y estndares de calidad, con miras a la realizacin de los procesos, actividades y proyectos en la bsqueda de la mejor ejecucin, eficiencia
y eficacia; es as un elemento transversal de la cadena de valor.
Dimensiones de Resultado
Eficiencia se caracteriza como la relacin entre los productos generados (outputs) y los insumos empleados en la bsqueda de
mejor desempeo de los procesos, actividades y proyectos con
relacin al costo involucrado y al tiempo destinado.
Eficacia es comprendida como la cantidad y la calidad de productos y servicios entregados al usuario (beneficiario directo de los
productos y servicios de la organizacin); es determinada por los
criterios de excelencia e influenciada por la eficiencia de la organizacin.
Efectividad se caracteriza como los impactos generados por productos, procesos o proyectos.
85
MODELO REFERENCIAL PARA MEDICIN DEL DESEMPEO LA CADENA DE VALOR Y LOS 6Es
DIMENSIONES DEL
RESULTADO
EFICIENCIA
EFICACIA
EFECTIVIDAD
tica
Productos
(outputs)
Impactos
(outcomes)
EJECUCIN
DIMENSIONES
DE ESFUERZO
Insumos
(inputs)
Poder
Cultura
Acciones/Actividades
ECONOMICIDAD
EXCELENCIA
EFICIENCIA
EFICACIA
EFECTIVIDAD
Insumos (inputs)
Procesos/
Proyectos (acciones)
Productos
(outputs)
Impactos
(outcomes)
ECONOMICIDAD
EXCELENCIA
EJECUCIN
BSC
Bain & Company
Prisma de Desempeo
Hoshin Kanri
TQM
Rummler e Brache
Cadena de Valor (Porter)
Gerenciamiento de proyectos
Supply Chain
86
Captulo 4
METODOLOGAS Y EL MODELO
PARA MEDICIN DE DESEMPEO
EFICIENCIA
EFICACIA
EFECTIVIDAD
Insumos (inputs)
Procesos/
Proyectos (acciones
Productos
(outputs)
Impactos
(outcomes)
ECONOMICIDAD
EXCELENCIA
EJECUCIN
Australia
Canad
Chile
EE.UU.
Francia
Reino Unido
Considerado el modelo de los 6Es del Desempeo como referencia, las figuras presentadas a continuacin ilustran la extensin
en la que las metodologas de gestin del desempeo, explicitadas
en el Captulo 2, Figura 4.2, y las experiencias paradigmticas, presentadas en el Captulo 3, Figura 4.3, estn orientadas hacia un concepto abarcador de desempeo.
En sntesis, la construccin y la puesta en marcha de modelos
de gestin para resultados dinmicos, abarcadores y multidimensionales continan siendo un desafo, articulado con la evolucin
demostrada por Boukaert & Halligan (2008) en los modelos ilustrados en el Cuadro 4.2, que van desde el modelo pre-desempeo, caracterizado por la ausencia de agenda estratgica, por estructuras
autocentradas y sin foco de actuacin y por la ausencia de mecanismos de monitoreo y evaluacin de resultados hasta el modelo de
gobernanza para resultados (performance governance), el ms completo, caracterizado por integracin de las agendas, alineacin de
las estructuras implementadoras a partir de redes de gobernanza e
integracin sistmica interna y externa y por mecanismos claros de
monitoreo y evaluacin, que fortalecen el uso social y la conciencia
estratgica.
87
GERENCIAMIENTO
DE DESEMPEOS
GESTIN PARA El
DESEMPEO
GOBERNANZA
PARA EL
DESEMPEO
AGENDA
Sin agenda
Agendas sectoriales
Agenda central
Integracin de agendas
ALINEACIN DE LAS
ESTRUCTURAS
IMPLEMENTADORAS
Estructuras autistas
Circunscritos a sistemas
distintos para funciones
gerenciales especficas
Redes de gobernanza
Integracin sistmica
interna y externa
MONITOREO
Y EVALUACIN
Ninguno
Sectorial
Uso interno y social
Hbito social y gerencial
conciencia estratgica
Interno
Reglas e incentivos
Uso social
Hbito social y gerencial
conciencia estratgica
Captulo 4
Alineacin de diferentes unidades que contribuyen a realizar cada elemento de la estrategia (un objetivo, proyecto,
accin, etc.), definindose las contribuciones y las integraciones necesarias;
Alineacin de cada unidad, valorando y promoviendo la rapidez para contribuir con diferentes proyectos estratgicos
que las atraviesan y que podr dar lugar a acciones de rediseo de procesos y estructura y acciones de alineacin de
equipos en lo que atae a valores, competencias y dimensionamiento de fuerza laboral.
Central de Monitoreo
y Evaluacin
Agenda Estratgica
90
Captulo 4
AGENDA ESTRATGICA
Remodelar procesos
Pactar contribuciones
Alinear personas
Generar y difundir
conocimiento
Remodelar estructuras
MONITOREO Y EVALUACIN
tado y combinado, en cada caso, para la efectiva atencin a una determinada organizacin o gobierno, a partir de factores que deben
ser tomados en cuenta, tales como: contexto de actuacin, historial
de implantacin de experiencias de modernizacin organizacional,
perfil de los gestores y del equipo de trabajo, timing deseado para la
implementacin del modelo, etc.
Los siguientes captulos buscan desarrollar cada una de las
etapas descriptas en la Figura 4.4, presentando, ms detalladamente, los pasos necesarios para la implantacin de cada una de las etapas y experiencias exitosas de su aplicacin, lo que permite al lector
consolidar el concepto de gobernanza para resultados.
92
Captulo 4
ReferEncias
Bouckaert, Geert y Halligan, John. Managing Performance: International Comparisons. Routledge. 2008.
Bouckaert, Geert y Halachmi, Arie. Organizational Performance
and Measurement in the Public Sector. Quorum. 1996.
Boyne, George et al. Public Service Performance: Perspectives on
Measurement and Management. Cambridge University Press. 2006.
Neely, Andy. Business Performance Measurement: unifying theory
and integrating practice.2ed. Cambridge University Press. 2007.
93
Captulo 5
Construyendo Agendas Estratgicas
Captulo 5
TOPE
Est
rate
gia
Inte
nci
ona
Est
rate
Estrategia
No realizada
gia
Del
iber
ada
Estrategia
Realizada
Estrategia
Emergente
BASE
97
Captulo 5
MATRIZ
SWOT
FUERZAS
DEBILIDADES
OPORTUNIDADES
AMENAZAS
Captulo 5
La teora de los stakeholders sostiene que la capacidad de supervivencia de la organizacin a lo largo del tiempo est relacionada con su legitimidad, o sea, con la satisfaccin de las partes interesadas de forma no discriminatoria. Eso quiere decir que, aunque
difcilmente se pueda satisfacer a todos los stakeholders de forma
ecunime, no se puede dejar a ninguno de ellos profundamente insatisfecho.
La gestin de stakeholders comprende el conjunto de actividades que busca identificar, calificar, evaluar (riesgos y potencial de
accin) y mejorar la relacin con los stakeholders, as como generar
insumos para la reorientacin estratgica de la organizacin.
5.2.1. Misin
Misin es un concepto utilizado en la administracin que pretende expresar el propsito de la organizacin, informando lo que
ella es y lo que ella no es. Una buena misin es sucinta y comunicativa y debe identificar claramente a qu organizacin ella pertenece.
La discusin sobre la misin no se resume a la construccin de frases. Es un intenso debate estratgico sobre lo que la organizacin
genera (sus productos, tanto bienes como servicios, tangibles o no),
para qu ella los genera (cules son los impactos deseados en el
medio en que acta), cmo ella los genera (cules son los procesos o requisitos involucrados) y para quin los genera (cules son
los beneficiarios). Eventualmente, una declaracin de misin puede
contener todas esas informaciones, pero no puede prescindir de por
lo menos una: el para qu. En un proceso de definicin de la misin,
es natural que las personas de diferentes reas quieran verse reflejadas en ella. Sin embargo, la misin es una declaracin de sentido
amplio que consolida una convergencia de objetivos mayores que
los de las reas organizacionales, aunque sea dependiente de todas.
101
Qu?
Organizacin
Programa o Proyecto
Productos
(bienes o servicio)
Para qu?
Impactos
Procesos de
trabajo
Planes de Accin
cosas a hacer
Para quin?
Quin sufre
los impactos?
Captulo 5
5.2.2. Visin
Visin representa el sueo, lo que la organizacin quiere ser
en el futuro. Se trata de una construccin racional, porque utiliza
datos y anlisis objetivos y, al mismo tiempo es una construccin
imaginativa, porque se relaciona con el imaginario, con la capacidad
visionaria de los lderes y de los dems involucrados.
El propsito de la visin es generar convergencia y proporcionar un ideal (de superacin, de transformacin) para orientar los
esfuerzos organizacionales. Los lderes tienen gran responsabilidad
en la creacin de visiones capaces de movilizar a organizaciones y
gobiernos. No obstante, la visin debe ser un elemento presente en
las mentes y corazones de todos.
Hay dos principales cuestiones que deben ser consideradas en
una definicin de visin: ser o parecer, y referencia. La mayora de las
declaraciones de visin comienza con ser reconocida como.... En
este sentido, lo que importa no es apenas ser reconocido, sino ser algo
o ser algo para alguien, lograr una determinada condicin. Referencia
tiene que ver con el posicionamiento de la visin. Hay visiones que
estn referenciadas en el ambiente (ser el nmero 1 del mercado), en
los procesos (ser lder en soluciones de transportes...) etc.
Cuadro 5.2 - Ejemplos de Visn
Gobierno del Estado de Minas Gerais: Convertir a Minas Gerais en el mejor estado para vivir.
Intendencia de Curitiba: La mejor calidad de vida de las capitales brasileas.
Servicio Forestal Brasileo: Ser un rgano innovador y de
excelencia en la gestin pblica, percibido como un aliado
fundamental en el desarrollo de una economa forestal sostenible, con inclusin social.
Tribunal de Cuentas de la Unin: Ser una institucin de excelencia en el control y contribuir al perfeccionamiento de la
administracin pblica.
103
El Cuadro 5.2 presenta ejemplos de visin de distintos instituciones, como el Gobierno del Estado de Minas Gerais:, el Servicio
Forestal Brasileo y el Tribunal de Cuentas de la Unin.
5.2.3. Valores
Valores son principios o creencias que sirven como una orientacin para comportamientos, actitudes y decisiones de las personas en el ejercicio de sus responsabilidades y en la bsqueda de los
resultados establecidos en la planificacin estratgica, con miras a
la realizacin de la misin y visin institucionales. En este sentido,
valores:
Definen y facilitan la participacin de los colaboradores en
la realizacin de la Misin organizacional;
Definen y facilitan la articulacin de la estrategia (misin,
visin y objetivos estratgicos);
Facilitan el compromiso de los colaboradores con la organizacin, el mercado, la comunidad y la sociedad;
Definen las reglas bsicas que orientan los comportamientos y las actitudes de los colaboradores;
Proveen apoyo moral y tico para la organizacin.
Los Valores son innegociables y perennes. Deben definir las
reglas del juego y responder a temas esenciales, entre los cuales
se encuentran:
Cmo los colaboradores deben comportarse individualmente, relacionarse entre s y con los clientes?
Cmo la organizacin debe tratar a los clientes? Cmo
debe hacer negocios? Cmo debe relacionarse con la comunidad?
Cul es la responsabilidad de la organizacin con la sociedad?
Los valores, conjuntamente con la misin y la visin, deben
orientar la prctica diaria de todos los miembros de la organizacin
y constituir el verdadero conjunto de reglas que rige a la conducta
organizacional. Lo que se dice y se predica debe ser coherente con los
104
Captulo 5
comportamientos observados y servir para facilitar y promover la convergencia en direccin a los resultados establecidos por la estrategia.
El panorama 5.3 presenta ejemplos de valores formulados por
algunas organizaciones.
Cuadro 5.3 - Valores
Captulo 5
Balanced Scorecard (BSC)
VISIN
Qu valor pblico
queremos generar para
la sociedad y
el gobierno?
Perspectiva de la
Sociedad
Qu segmentos
atendemos y
qu valor agregamos?
Perspectiva del
Cliente/
Beneficiarios
Qu requisitos
deben pautar los
procesos?
Perspectiva
de los Procesos
Internos
Qu competencias
queremos
desarrollar?
Perspectiva de
Aprendizaje
y Crecimiento
Perspectiva de
Aprendizaje
y Crecimiento
Eficacia
Perspectiva
de los Procesos
Internos
Eficiencia
Perspectiva
del Cliente/
Beneficiario
RESULTADOS FINALSTICOS
Perspectiva
de la Sociedad
Efectividad
VISIN DE FUTURO
Qu valor
pblico queremos
generar para la sociedad?
IMPACTO
Quin sufre el
impacto?
PRODUCTOS
Quin se beneficia
directamente
con el servicio?
ACCIN /
PROCESO
Quin colabora?
Qu requisitos
deben pautar
los procesos?
INSUMOS
Quin suministra
los insumos?
Qu competencias
queremos desarrollar?
A qu segmentos
atendemos y qu
valor agregamos?
Captulo 5
ESFUERZOS
RESULTADOS
VISIN DE FUTURO
Qu valor
pblico queremos
generar para la sociedad?
Perspectiva
de la Sociedad
Ejecucin
Perspectiva
del Cliente/
Beneficiario
Excelencia
Perspectiva
de los Procesos
Internos
Economicidad
Perspectiva de
Aprendizaje
y Crecimiento
Qu segmentos
atendemos y qu
valor agregamos?
Qu requisitos
deben pautar
los procesos?
Efectividad
Eficacia
Eficiencia
Qu competencias
queremos desarrollar?
Los objetivos agrupados en las perspectivas del mapa estratgico son componentes esenciales de estas perspectivas y, de acuerdo con Sponsor (2001), deben: facilitar la posterior medicin de la
gestin; permitir sinergias y reducir conflictos e incertidumbres;
servir como normas para la evaluacin de los individuos; establecer
prioridades; ayudar a concretizar los esfuerzos y favorecer el trabajo en equipo; ser motivadores para los responsables, mensurables,
posibles, jerrquicos, de consenso y comprensibles; consolidarse
como elementos estratgicos en la planificacin organizacional y de
control.
109
Economicidade est alineada al concepto de obtencin de recursos con el menor peso posible, de acuerdo con los requisitos y
la cantidad exigidos por el input, para gestionar adecuadamente
los recursos financieros y fsicos.
Ejecucin se refiere a la realizacin de procesos y actividades de
acuerdo con los plazos y requisitos establecidos.
Excelencia se caracteriza por la adecuacin a los criterios y estndares de calidad, con miras a la realizacin de los procesos,
actividades y proyectos en la bsqueda de la mejor ejecucin,
eficiencia y eficacia; es, por lo tanto, un elemento transversal de
la cadena de valor.
Eficiencia es la relacin entre los productos/servicios generados
(outputs) con los insumos empleados, generalmente en forma
de costos o productividad.
Eficacia es comprendida como la cantidad y la calidad de productos y servicios entregados al usuario (beneficiario directo de los
productos y servicios de la organizacin).
Efitividade son los impactos generados por los productos/servicios, procesos o proyectos. La efectividad est vinculada al grado
de satisfaccin y tambin al valor agregado.
Con relacin a la forma de escritura, los objetivos deben seguir
un patrn iniciado por una accin (verbo), seguido por una consecuencia (substantivo), que casi siempre es un resultado, pero que
puede ser un esfuerzo, y, finalmente, una descripcin o calificacin
(adjetivo). Por ejemplo: Garantizar (verbo) la gestin (substantivo)
eficiente de los recursos humanos de la organizacin X (adjetivo).
Las Figuras 5.7 y 5.8 presentan ejemplos de los mapas estratgicos y de la descripcin de objetivos en las diversas perspectivas.
110
Captulo 5
MAPA ESTRATGICO - INSTITUCIN DEL REA AMBIENTAL
Perspectiva
de la Sociedad
y del Gobierno
Asegurar la prctica y
conocimientos tradicionales
asociados con el uso sostenible
de la biodiversidad en las Ucs
Perspectiva
del Cliente/
Beneficiario
Perspectiva
de los
Procesos
internos
Perspectiva de
aprendizaje
y crecimiento
Contribuir al desarrollo
local y regional por medio de
las Ucs
Ampliar la generacin y
diseminacin de conocimiento
para la conservacin de la
biodiversidad brasilea, con
nfasis en las especies amenazadas
y en la gestin de las Ucs federales
Aumentar la oportunidad de
negocios tursticos, servicios
ambientales y de uso sostenible
de los recursos naturales en las
Ucs Federales
Aumentar la representatividad
de las Ucs federales en
los biomas
Aplicar estrategias de
conservacin de las especies
amenazadas
Estructurar e implementar
sistemas de informacin para
asegurar la integracin
de datos
Ampliar la transparencia,
el flujo y el acceso a la
informacin para la sociedad
111
Perspectiva de
la Sociedad
y del Gobierno
2. Universalizacin y calidad
de los servicios
1. Calidad fiscal
4. Gestin eficiente
6. Promover la
profesionalizacin,
valorizacin, meritocracia
y calidad de vida
Perspectiva del
Cliente/
Beneficiario
7. Simplificar procesos
administrativos
Entes federados y
Poderes del Estado
Ciudadanos
rganos y entidades
Servidores
9. Perfeccionar las
relaciones de la SEPLAG
con rganos y entidades,
mejorando la comunicacin,
participacin y compromiso
de las reas
8. Promover la captacin y
garantizar la asignacin
eficiente de los
recursos pblicos
Empresas
Perspectiva
de los
Procesos
internos
Perspectiva del
aprendizaje
y crecimiento
Alto liderazgo
13. Garantizar la
implantacin de los
choques sectoriales de
gestin, viabilizando los
instrumentos necesarios
Proveedores
8. Promover la captacin y
garantizar la asignacin
eficiente de los
recursos pblicos
3. Inversin y negocios
112
28. Garantizar la
comunicacin
interna con calidad
Captulo 5
1
113
Captulo 5
y expresiones deben ser fcilmente comprendidos y conocidos por todos los pblicos interesados;
Representatividad, confiabilidad y sensibilidad: capacidad
de mostrar la etapa ms importante y crtica de un proceso, proyecto, etc. Los datos deben ser precisos, capaces
de responder a los objetivos; deben ser recolectados en
la fuente de datos correcta y deben posibilitar la rpida
evaluacin de los efectos de determinada intervencin;
Investigativos: los datos deben ser fciles de analizar, tanto para registro como para retener informaciones y permitir la emisin de juicios de valor;
Comparabilidad: los indicadores deben ser fcilmente
comparables con las referencias internas o externas, as
como con series histricas de acontecimientos;
Estabilidad: procedimientos son generados de forma sistemtica y constante, sin muchas modificaciones y complejidades, ya que es relevante mantener el estndar y
permitir la serie histrica;
Costo-efectividad: proyectado para ser factible y econmicamente viable. Los beneficios en relacin a los costos
deben satisfacer a todos los otros dems niveles. No todas las informaciones deben ser mensuradas; es necesario evaluar los beneficios generados en comparacin con
el esfuerzo realizado.
Indicadores Lead (Tendencia): normalmente miden la tendencia de acontecimiento y enfocan el monitoreo del progreso de las actividades/procesos. Este tipo de indicador
tiene como limitacin el alto grado de incertidumbre de
los resultados nales en razn de su relacin de causalidad, no siempre vlida.
5.3.2.3. Paso 3 - Validando los indicadores con
las partes interesadas
Seleccionar y validar los indicadores con las partes interesadas es fundamental para la obtencin de un conjunto significativo
de indicadores que propicie una visin global de la organizacin y
represente su desempeo. El proceso de validacin es conducido
vis--vis con el anlisis de los criterios de evaluacin del indicador.
Durante la validacin, son tomados en cuenta diferentes criterios
presentados (ver paso 2 Establecimiento de indicadores), tales
como: selectividad; simplicidad y claridad; representatividad; rastreabilidad y accesibilidad; comparabilidad; estabilidad; costo-efectividad. Esos criterios servirn como base para la decisin de mantener,
modificar o excluir los indicadores inicialmente propuestos.
Despus de haber definido el conjunto de indicadores y de haber analizado a la luz de los criterios (principalmente, selectividad y
viabilidad), el paso de construccin de frmulas y establecimiento
de metas puede ser iniciado.
5.3.2.4. Paso 4 - Construyendo frmulas y estableciendo metas
La frmula describe cmo debe ser calculado el indicador, posibilitando clareza con las dimensiones a ser evaluadas. La frmula
permite que el indicador sea: inteligible, interpretado uniformemente, compatibilizado con el proceso de obtencin de datos, especfico en lo que atae a la interpretacin de los resultados y apto para
proporcionar subsidios para el proceso de toma de decisiones.
En este sentido, se recomienda evitar frmulas de alta complejidad o que no respondan a las cuestiones necesarias. La frmula
del indicador debe, sobre todo, ser de fcil comprensin y no involucrar dificultades de clculo o de uso, para proporcionar la obten116
Captulo 5
trmino razn es usado normalmente cuando A y B representan categoras separadas y diferentes. Este cociente es tambin llamado ndice e indica que se trata
de la razn entre dos dimensiones tales que una no
incluye a la otra. Ejemplo: ingresos per capita = Ingresos / poblacin.
Tasa: Son coeficientes multiplicados por una potencia
de 10 y sus mltiplos con el objetivo de mejorar la comprensin del indicador.
Ejemplo: Tasa de natalidad = Coeficiente de natalidad
x 1.000.
Concomitantemente con la construccin de la frmula del
indicador, es necesario definir el origen de los datos extrados, o
sea, la fuente de datos que puede ser de una organizacin, unidad
organizacional, sistema informatizado u otra fuente, tales como informes o estudios de origen externo. Ejemplos de algunas fuentes
son las bases estadsticas de indicadores sociales, econmicos, entre otros: Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA), Instituto Nacional de Estudios e investigaciones Educacionales Ansio
Teixeira (INEP), Banco Mundial, Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), Organizacin para Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE). Es importante subrayar que la identificacin de la fuente de los datos es un importante orientador para la
definicin de metas.
Despus de establecer las frmulas y las fuentes de los datos,
se procede al establecimiento de metas. La meta es una expresin
numrica que representa el estado futuro de desempeo deseado.
Todos los indicadores de desempeo deben tener metas y
puede ser definida ms de una meta por indicador. Las metas tienen
como objetivo ser suficientes para asegurar la efectiva puesta en
marcha de la estrategia.
Las metas contienen una finalidad, un valor y un plazo. La finalidad de cada meta es enunciada en la descripcin detallada del
indicador y expresa un propsito de la organizacin, un estado de
futuro esperado en un determinado perodo. Para eso, las metas
deben ser: posibles; desafiantes; directas; negociables; basadas en
series histricas, tendencias y benchmark.
118
Captulo 5
Se recomienda buscar referenciales comparativos (benchmarks) pertinentes cuando se trate de indicadores consagrados y
de amplia utilizacin. Las informaciones de benchmarks pueden ser
obtenidas internamente o externamente a la unidad de anlisis a
partir de referenciales, tales como otra organizacin, proceso, servicios, productos o resultados considerados notoriamente destacados. Incluye el levantamiento de medias sectoriales, organizaciones
similares en la misma zona geogrfica o que proveen tipos similares de servicios y productos en diferentes regiones. En sntesis, el
benchmark busca sugerir valores referenciales para comparacin
del desempeo de la organizacin (o Gobierno) con relacin a cada
indicador establecido.
En el caso de indicadores especficos, como es el caso de indicadores concernientes a un contexto singular, en general, deben
ser construidas las metas con base, principalmente, en series histricas de desempeo, que estn alineadas con los objetivos estratgicos pretendidos.
Algunos cuidados deben ser tomados al establecer metas:
Considerar los desempeos anteriores;
Describir el escenario en que se inserta el objeto del indicador;
Poseer una comprensin clara de la fase de referencia inicial, o sea, de la lnea de base (Vo). Ejemplo: ltimo ao,
valor de la ltima mensuracin hecha, promedio de la tendencia, etc.;
Definir metas factibles, considerando la disponibilidad de
los recursos requeridos;
Considerar los factores: el volumen de recursos disponibles para el proyecto, las condicionantes del ambiente
(polticas, econmicas, capacidad organizacional) etc.;
Ser cauteloso para no establecer metas audaces, ya que
se trata de un indicador nuevo, nunca utilizado anteriormente. En este caso, se recomienda utilizar una serie de
metas establecidas de acuerdo con escenarios previstos.
Lo ideal es que un Cuadro de Indicadores y Metas, en el formato
presentado en la Figura 5.10, pueda representar al conjunto mnima119
Indicadores
(Nombre y Frmula)
1.
2.
Fuente de datos
Peso
Unidad de Medida
Tiempo 1
Tiempo 2
Metas
Tiempo 3
Tiempo n
120
3
2
U (ms)
%
U
121
U
Eficacia
REPRESENTACIN
INTERNACIONAL
Eficiencia
1,5
U
I
14. ndice de evolucin tecnolgica (en funcin de la tecnologa de transmisin y del ciclo
de actualizacin del backbone)
15. Puntuacin del modelo de gestin de acuerdo con los criterios del Premio Nacional de la Calidad
1,5
Un.=unidad; I=ndice
GESTIN
INSTITUCIONAL
Eficacia
9. ndice de calidad del website (de acuerdo con metodologa e investigacin especfica)
Eficacia
DIFUSIN
DE INFORMACIONES
PROSPECCIN
TECNOLGICA
Eficacia
CAPACITACIN
7. ndice de satisfaccin de los usuarios de la RNP (a ser obtenido mediante bsqueda cualitativa)
Efetividade
Eficacia
Eficiencia
Unid,
OPERACIN DE LA
RED
DEFINICIN
Indicadores
TIPO
GRUPOS
OBJETIVOS
120
4300
8,4
4800
65
40
99,5
300
80
100
Vo
180
4,2
5000
8,4
5000
70
52
99,5
250
90
80
2000
200
5,0
5000
8,6
6400
75
60
99,7
200
95
80
2001
250
7,0
5500
6400
80
60
99,7
11
150
98
80
2002
300
10
5500
>9
8000
95
60
99,7
13
150
98
80
2003
Captulo 5
122
Captulo 5
Ministerio de Salud
Ejemplos de acciones:
Implantar 150 servicios-centinela del trabajador antes del 2011,
con un costo medio de R$ 30 mil anuales.
Fomentar la realizacin de pruebas, por medio de la REQBIO
Red Brasilea de Centros Pblicos de Bioequivalencia, con
miras a satisfacer la demanda de la industria nacional. Meta:
300 pruebas del 2009 al 2011 (100 pruebas al ao).
Ampliar, antes del 2011, la cantidad de farmacias de la red propia del Programa Farmacia Popular de Brasil, pasando de 300
a 600 unidades.
Implantar, antes del 2011, 55 Unidades de Respuesta Rpida estaduales y en capitales y una unidad para atender al Mercosur
(Paraguay).
Revisar el proceso de resarcimiento, con revisin de las normas, estableciendo nuevas metodologas que mejoren la capacidad de operacin del sistema.
Ampliar el acceso y calificar los procedimientos diagnsticos
para el control de cnceres de cuello de tero y de mama, de
manera que pase de 6,8 millones de exmenes citopatolgicos
en 2007 a 8,8 millones al ao, en el grupo de edad de 25 a 59
aos; ofrecer 4,5 millones de exmenes mamogrficos/ao, en
el grupo de edad de 50 a 69 aos, antes del 2011.
Modernizar, antes del 2011, la estructura fsica del 75% (20 LACEN) de los laboratorios centrales y de referencia en salud pblica e implantar antes del 2011, 27 unidades de biologa molecular.
Reducir un 10% el coeficiente de deteccin de casos nuevos de
hansenasis en menores de 15 aos, en el pas, antes del 2011.
Reducir la incidencia de tuberculosis, de manera tal que pasen
de 80.000 casos, en 2007, a 70.000 casos en el 2011.
123
Secretara / Entidades
SGEP
FIOCRUZ
SCTIE
FIOCRUZ
SCTIE
FIOCRUZ
SGTES
FIOCRUZ
SGTES
FIOCRUZ
SGTES
FIOCRUZ
SGEP
FIOCRUZ
124
125
Iniciativas relevantes realizadas y resultados logrados
Informes Ejecutivos
Aspectos destacados
Intranet
Mapa Estratgico
Mouse pad
Cartilla digital
Mapa Estratgico
Cartel
Accin
Medio de Comunicacin
Pblico
Externo
Pblico
Interno
Pblico
TERRACAP
CPLAM
CPLAM
CPLAM
CPLAM
CPLAM
Directorios y
gerencias
CPLAM
Directorios y
gerencias
CPLAM
CPLAM
CPLAM
Responsable
ASCOM
ASCOM
Publix
CODIN
ASCOM
Conferencista externo,
ASCOM, Publix
Directorios y
gerencias
CPLAM
ASCOM
ASCOM
ASCOM
Apoyo
Plazo
Observaciones
Captulo 5
Iniciativas estratgicas
Acciones correspondientes
Ampliar la legitimacin de la
Poltica Patrimonial
en la sociedad.
Construir mancomunadamente
e implantar el Sistema Nacional
del Patrimonio Cultural.
Adecuar cuantitativa y
cualitativamente el cuadro
tcnico a las demandas por
servicios del Iphan.
Aumentar la eficiencia en la
prestacin del servicio a la
poblacin, aumentando la
sinergia entre las reas
administrativa y tcnica.
126
Captulo 5
ReferEncias
KAPLAN, R. S.; Norton, D. P. The Strategy-Focussed Organization.
Boston, Harvard Business School Press. 2001.
MINTZBERG, H. Patterns in strategy formation. Management Science,
v. 29, n. 9. 1978.
MINTZBERG, H., AHLSTRAND, B. y LAMPEL, J. Safari de estratgia:
um roteiro pela selva do planejamento estratgico. Editora Bookman.
2000.
Mitchell, R., Agle, B. & Wood, D. Toward a theory of stakeholder identification and salience: defining the principle of who and what
really counts. Academy of Management Review, 22:853-886. 1997.
SPONSOR Consultoria. Transformando la estrategia en resultados
por medio de las personas. Presentacin corporativa. Madrid. 2001.
127
Captulo 6
Alineando Estructuras
Implementadoras y Pactando
Resultados
Captulo 6
Captulo 6
Agenda Estratgica
Visin
Proyecto Estratgico n
Proyecto Estratgico 4
Proyecto Estratgico 3
Proyecto Estratgico 1
Ejecutivo
Principal
Proyecto Estratgico 2
Metas Movilizadoras
RED DE NUDOS
EN LA
VERTICAL
Unidad 1
Estructura
Unidad 2
Unidad 3
Unidad n
Socio
RED DE NUDOS
EN LA
HORIZONTAL
Humberto Martins
sentido, podr haber redes de nudos simples u objetivos intrasectoriales que son implementados por una nica unidad/organizacin.
Pero tambin podr, y cada vez ms frecuentemente, haber redes
de nudos complejos u objetivos multisectoriales, implementados
por dos o ms unidades/organizaciones.
Promover la alineacin vertical de cada objetivo implica definir arreglos de coordinacin, determinando su plan de implementacin y la contribucin dada por las partes, escogiendo tambin a
los gerentes del objetivo o coordinadores de la red de nudos implementadores. Los arreglos de coordinacin deben corresponder a diferentes grados y niveles de interdependencia (bilaterales, multilaterales, etc.) entre los nudos implementadores que integran una red
de gobernanza en el mbito de un mismo objetivo. En este sentido,
hay dos cuestiones fundamentales: la primera es crear, en el mbito de la red de implementacin del objetivo, una visin sistmica
comn. La interdependencia como factor desencadenante de la
coordinacin es mediada por su percepcin [...] hasta que dos unidades se reconozcan como mutuamente dependientes, ser difcil
que acepten espontneamente la necesidad de coordinacin. Este
dficit de percepcin es frecuente en organizaciones y unidades
cuya introspeccin y aislamiento las vuelve miopes para visualizar
la coincidencia con otras en un ambiente de trabajo (ECHEVARRIA,
2001, p. 3). La segunda es la necesidad de no estandarizar los arreglos de coordinacin de las redes de implementacin de objetivos,
porque, as como las estructuras organizacionales, se someten a criterios de contingencia niveles ms complejos de interdependencia
externa y/o interna, que demandan arreglos de coordinacin ms
o menos complejos (ECHEVARRIA, 2001; BRINKERHOFF, 1996). La
Supervisin externa
Supervisin
Autocoordenacin
Rotacin
Colegiado
134
Captulo 6
Unidad 2
Estructura
Proyecto Estratgico n
Proyecto Estratgico 4
RED DE NUDOS
EN LA
VERTICAL
Unidad 1
Unidad 3
Unidad n
Socio
Proyecto Estratgico 3
Proyecto Estratgico 1
Ejecutivo
Principal
Proyecto Estratgico 2
Metas Movilizadoras
RED DE NUDOS
EN LA
HORIZONTAL
Humberto Martins
135
Estrutura
Un id ad e 1
Pa c tua o de
re sulta do
Un id ad e 2
Pa c tua o de
re sulta do
Un id ad e 3
Pa c tua o de
re sulta do
Un id ad e n
Pa c tua o de
re sulta do
P arceiro
Pa c tua o de
re sulta do
Projeto Estratgico 2
Projeto Estratgico 3
Projeto Estratgico 4
Projeto Estratgico n
Executivo
Principal
Projeto Estratgico 1
Pa c tua o
de
re sulta do
Pa c tua o
de
re sulta do
Pa c tua o
de
re sulta do
Pa c tua o
de
re sulta do
Pa c tua o
de
re sulta do
R ED E D E N S
NA
H OR IZ ON T AL
136
Captulo 6
Colegiado
Presidente
Desarrollo Institucional
Consejo
Consultivo
Gestin de Desempeo
UC / NGI
UC / NGI
Coord.
Regional
Poblaciones Tradicionales
Consolidacin Territorial
Gestin Socioambiental
Director
Investigacin y Monitoreo
Director
Proteccin
Gestin de Personas
Finanzas y Recaudacin
Director
Apoyo Corporativo
Director
UC / NGI
UAAF
UC / NGI
UAAF
UC / NGI
UC / NGI
UAAF
Coord.
Regional
UC / NGI
UAAF
Coord.
Regional
UC / NGI
UAAF
Coord.
Regional
UAAF
Centro
UAAF
Centro
Captulo 6
CONDICIONES
METAS
- convergencia con polticas pblicas
- accin x desempeo
- realismo
- desafo
MEDIOS
- recursos financieros
- patrimonio & RH
- flexibilidad otorgada
- flexibilidad utilizada
BUENAS
EXPERIENCIAS
CONTRACTUALES
CONTROL
- relacin con supervisor
- seguimiento
- representacin ante el contratado
- control interno & externo
- transparencia & control social
INCENTIVOS
- punicin de errores
- premio de aciertos
DESEMPEO=
CONSECUCIN DE
LOS RESULTADOS
FACTORES INTERVINIENTES
VARIABLES
Desafo
Recursos
Financieros
Patrimonio
& RH
Flexibilidad
otorgada
Flexibilidad
utilizada
Relacin con
supervisor
Comit de
seguimiento
Representacin
en el contratado
Control interno
y externo
Transparencia
y control social
Errores
Aciertos
METAS
Accin x
Desempeo
MEDIOS
Realismo
CONTROL
MALAS CONDICIONES
Convergencia
INCENTIVOS
BUENAS CONDICIONES
DESEMPEO
140
Captulo 6
141
142
Captulo 6
CLUSULA SEXTA De la Vigencia y de la Revisin
El presente Trmino de Compromisos estar en vigor desde el 04 de julio del
2008 hasta el 31 de diciembre del 2011.
Prrafo nico. La recontractualizacin parcial o total de este Trmino de
Compromisos ser formalizada mediante Trmino Aditivo para ajustes del
objeto de contractualizacin resultantes de su monitoreo y evaluacin.
CLUSULA SPTIMA - De las Penalidades
El incumplimiento injustificado del presente Trmino de Compromiso por
una de las partes podr implicar, entre otras medidas, la recomendacin por
el promitente para reasignar recursos a otras acciones prioritarias del Programa Ms Salud que estn presentando mejor desempeo. Sern consideradas situaciones de incumplimiento:
I. la no observancia injustificada, aunque parcial, de las clusulas y del objeto
de contractualizacin;
la falta de atencin, injustificada, dada a las recomendaciones de la Secretara Ejecutiva que obtengan el aval del promitente.
CLUSULA OCTAVA De la Publicidad
El Trmino de Compromiso y sus respectivos aadidos e informes de monitoreo y evaluacin sern colocados a disposicin en el portal electrnico del
Ministerio de Salud.
Y, por estar as de acuerdo con las disposiciones de ste, el Ministro de Estado de Salud y el Director Presidente de la Agencia Nacional de Salud Suplementaria, firman el presente Trmino de Compromiso.
Brasilia, 04 de juliode 2008.
Jos Gomes Temporo
Ministro de Estado de Salud
Fausto Pereira dos Santos
Director Presidente de la Agencia Nacional de Salud Suplementaria
143
En el Gobierno estadual de Minas Gerais, fueron identificadas 11 reas de Resultados y dos dimensiones complementares,
la Calidad Fiscal y la Calidad e Innovacin en la Gestin Pblica,
tal como est ilustrado en la Figura 6.7.
MINAS - EL MEJOR ESTADO PARA VIVIR
Inversiones
y Negocios
Integracin
Territorial
Competitiva
Red de
Ciudades
Equidad
y Bienestar
Sostenibilidad
Ambiental
Inversiones y Valor
Agregado de la Produccin
Protagonismo
Juvenil
Innovacin, Tecnologa
y Calidad
Vida
Saludable
Logstica de Integracin
y Desarrollo
Desarrollo
do Norte de Minas,
Jequitinhonha, Mucuri
y Rio Doce
Reduccin de la Pobreza
e Inclusin Productiva
Calidad
Ambiental
Defensa Social
Red de Ciudades
y Servicios
CALIDAD E INNOVACIN
EN GESTIN PBLICA
CALIDADE FISCAL
REA DE RESULTADOS
Educacin
de Calidad
Jvenes
Protagonistas
Empresas
Dinmicas e
Innovadoras
Ciudades Seguras
y Bien Cuidadas
Equidad
entre Personas
y Regiones
Captulo 6
insumo para la formulacin de polticas abarcadoras de gestin pblica, de forma que podr modelar instrumentos, focos e incentivos
especficos para la modernizacin desde la perspectiva micro-organizacional.
Para que el diagnstico suministre una visin completa sobre
el desempeo, es importante que sea realizado un anlisis multidimensional que contemple dimensiones tales como estrategia, estructura, modelo institucional, procesos, personas, sistemas de informaciones y costos e inversiones. Una de las ventajas del empleo
de esta metodologa es la posibilidad de una mirada ms amplia
sobre toda la institucin, que permita la evaluacin de cada dimensin y sus interrelaciones con las dems. Las dimensiones analizadas
estn representadas en la Figura 6.8, y la descripcin de cada dimensin consta en la Cuadro 6.1.
146
Captulo 6
Dimensin
Descripcin
1. Posicionamiento
estratgico
Estructura
Modelo Institucional
Procesos
Personas
Consolida el cuadro de personal inclusive servidores efectivos y sin vnculo, consultores, tercerizados y Tcnicos Especializados (CTU), analizando la distribucin por rea y perfil.
Sistemas de Informacin
Costos e Inversiones
Compara el presupuesto disponible con el necesario para la realizacin de las acciones propuestas y la capacidad de ejecucin fsico-financiera
del rea.
Cuadro 6.1 - Descripcin de las dimensiones del diagnstico multidimensional (BRASIL 2009)
147
Procesos
Estructura
Estrategia
Actuacin Reactiva
Fragmentacin
Burocracia y
estrangulamientos
Productos generados
Inadecuados
Ausencia de control
Control
Ineficiente
Foco operacional
Hipertrofia SE
Fragmentacin
de las Polticas
Hipertrofia SAS
Baja Formalizacin
Informalidad
Duplicidad de Apoyo
Falta de
integracin
Costos
Actuacin Reactiva
Desalineacin
Estratgico
Ausencia
Flexibilidad
Vnculo Precario
TIC
Dimensionamiento
Cmo aumentar la
capacidad de
implementacin
de la estrategia del
Ministerio de
Salud?
Calificacin
Suministros SUS
Sistemas
Personas
de Informacin
Modelo
Institucional
148
Captulo 6
149
Captulo 6
ReferEncias
BRASIL, Ministrio da Sade. Secretaria-Executiva. Mais Gesto
Mais Sade : Governana para resultados no Ministrio da Sade /
Ministrio da Sade, Secretaria-Executiva. Braslia: Ministrio da
Sade. 2009.
Brinkerhoff, Derick W. Coordination Issues in Policy Implementation Networks: an illustration from Madagascars environmental
action plan. In: World Development, vol. 24, n 9 1996 (pp. 14971510). 1996.
Echevarria-Ariznabarreta, Koldo. Capital social, cultura organizativa y transversalidad en la gestin pblica. VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina 5-9 Nov. 2001.
151
152
Captulo 7
Alineando y Optimizando Procesos
de Trabajo
Captulo 7
Procesos de trabajo son una dimensin fundamental del modelo de gestin para resultados en la medida en que constituyen
arreglos estructurados de actividades que generan y entregan los
productos, tanto bienes como servicios, tangibles o no, de una organizacin, programa o proyecto a los debidos beneficiarios. Hay dos
temas esenciales que constituyen los dos grandes objetivos de la
(re)modelacin de procesos: alineacin y optimizacin.
Primeramente, se espera que los procesos de trabajo finalsticos estn calibrados para generar los productos propuestos de
forma alineada con la agenda estratgica, generando valor para el
beneficiario. Anlogamente, se espera que los procesos de apoyo
administrativo (incumbidos de la gestin de recursos, como los
recursos financieros, humanos, tecnolgicos, etc.) y corporativos
(como planeamiento, relacin, etc.) estn alineados con los requisitos de funcionamiento de los procesos finalsticos. No menos importante, es el tema de la optimizacin. Procesos consumen recursos
que representan costos directos e indirectos.
La optimizacin de procesos es convergente con el imperativo de la eficiencia: hacer ms y mejor con menos recursos. Optimizar procesos significa (re)configurarlos, alterando sus reglas y procedimientos, generalmente con el empleo de nuevas tecnologas
para hacerlos ms giles, confiables, baratos, flexibles (capaces de
incorporar nuevas demandas y soluciones) e integrados con procesos en el mbito de otras organizaciones para tratamiento de temas
transversales.
La gestin de procesos tambin es un proceso, que debe proporcionar alineacin y optimizaciones constantes, aunque diferentes factores puedan propiciar momentos de intensa redefinicin
tales como redefiniciones en la agenda estratgica o cambio de
paradigmas tecnolgicos.
Hay muchas metodologas y herramientas especficas de (re)
modelacin de procesos, cuya seleccin y aplicacin varan de acuerdo con la naturaleza del proceso y de la organizacin, pero casi inva155
Captulo 7
rea de Resultado 1
Proceso
Estratgico 1
rea de Resultado 2
Proceso
Estratgico 2
rea de Resultado 3
Proceso
Estratgico 3
Proceso
Estratgico 4
Proceso
Estratgico 5
rea de Resultado 4
Proceso
Estratgico n
Unidad 1
Unidad 2
Unidad 3
Unidad 4
Unidad 5
Unidad n
COMPETENCIAS COMPLEMENTARIAS
Subprocesos
Unidad 1
Macroproceso
75%
Subprocesos
Cadena de Valor de la
Unidad 1
Unidad 2
75%
Macroproceso
Cadena de Valor de la
Unidad 2
25%
Proceso
Estratgico
158
Captulo 7
Captulo 7
EFICIENCIA
EFICACIA
EFECTIVIDAD
Insumos
Organizacin
Programa o Proyecto
Productos
(bienes o servicios)
Impactos
MISIN
Procesos de
trabajo
Planes de Accin
cosas que
deben hacerse
VISIN
Quin sufre
los impactos?
Consultores
Estudos
Organismos
Internacionais
Recursos
Entidades
auditoras
Auditoria de
contratos
E1
Gesto UCs
ICMBio
Informao
Apoio
Fiscalizao E2
SISNAMA
Demandas
Organizaes
de base
INCRA
Informao
SPU
Informao
Pesquisa
Universidade,
EMBRAPA,
FAP, CIRAD
MMA
Apoio e
Informao
Demandas
ONGs
FUNAI
Informao
Orientaes M
Conselho
Consultivo
FNDF
E2
J
K
A
D
E1
H
D
F
G
K
L
Portal
Florestal
Servio
Florestal
Assessoria
Comunicao
Monitoramento de
Contratos
Gesto de Contratos
Arranjos produtivos
locais
Delimitao
TI
Demarcao
Logstica
RH
Ouvidoria
Licitao
Concesses Florestais
iINMETRO
Auditorias
florestais
Elaborao
PAOF
E1
Apoio ao manejo
florestal comunitrio
Setor
Florestal
Assessoria
Estratgica
(Gabinete)
Capacitao em
manejo florestal
Pesquisa e Desenvolvimento
Mapeamento de
comunidades
residentes em FP
Aporte de Recursos
Captao
(recursos e projetos)
Inventrio
Nacional
Apoio a
Colegiados
Finanas e
Oramento
Informaes Florestais
Desenv. Tecnolgico
Cadeias Produtivas
Assessoria
Internacional
Apoio a projetos
I
B
M
A
G
E1
L
Assessoria
Jurdica
Proteo de
florestas pblicas
e combate a
ilegalidades
Desenvolvimento
sustentvel
das reas de
concesso
Desenvolvimento
socioeconomico de
comunidades
atravs do
manejo florestal
Criao e
disseminao de
conhecimentos
Consolidao e
disponibilizao
de informaes
florestais
Coordenao
das URs
Conciliar
uso e
conservao
das florestas,
valorizando-as
em benefcio
das geraes
presentes
e futuras
Gesto de florestas
pblicas
Construo de
conhecimentos
Desenvolvimento
de capacidades
Oferta de servios
especializados
Sociedade
Setor
Produtivo
Comunidades
Locais
Organizaes
de base
ONGs
Universidade
Entes
Federados
Associaes
Empresariais
Organismos
Internacionais
ICMBio
SISNAMA
IBAMA
162
Captulo 7
Captulo 7
Perfeccionar: procesos secundarios que tambin presentan desempeo crtico o malo, pero tienen impacto de
moderado a dbil sobre la estrategia;
Adecuar: procesos que ya presentan un buen desempeo
y tienen alto impacto sobre la estrategia; necesitan solamente adecuaciones;
Mejorar: es el ltimo grupo de procesos a ser analizado
porque, adems de tener un desempeo satisfactorio, tiene bajo impacto sobre la estrategia.
La segunda etapa de la gestin de procesos consiste en la
elaboracin de los mapas de los procesos prioritarios. Los mapas
presentan la visin global del proceso y representan, de forma clara, las etapas, sectores, departamentos, reas y organizaciones por
los cuales atraviesan. La Figura 7.9 presenta el modelo de mapa de
relacin.
Adems del mapa del proceso que representa las etapas del
proceso, tambin se hace el relevamiento de los sistemas de informacin y el cuantitativo y perfil de la fuerza de trabajo necesarios
para la ejecucin del proceso.
165
Captulo 7
Actividad/
Descripcin
Programacin
Cuatrimestral
de Adquisicin
Impacto
Macroproceso: ADQUISICIN
Males o
Impactos
Negativos
Demora en el
proceso de
adquisicin.
Aumento de los
costos.
Ocurren, en promedio,
5 especificaciones
erradas o dirigidas a
proveedores
especficos al da.
Son recibidos,
en promedio, 4
pedidos de
adquisicin iguales
al da.
Aumento del nmero
de cuestionamientos
a las
Coordinaciones
Especialistas.
En promedio, 15
procesos al da
necesitan ser
reinstruidos.
Ocasiona retraso de 2
a 3 meses en el
proceso de adquisicin
Necesidad de
reinstruir el
proceso.
Multiplicidad de
procesos.
Actuacin de
varios procedimientos
de Adquisicin
para insumos
conexos.
Problema
Planificacin
desarticulada
entre las unidades
(Especialidades
de reas Mdicas
materiales
especficos).
Mala especificacin
de compras
(demora en la
especificacin
de los materiales,
errores en la
especificacin dirigida
a un proveedor
especfico).
Demora en el proceso
de
adquisicin
Intervencin
Rpida?
No
No
Observaciones
La Gerencia de Produccin y
Material de Apoyo (GPMA)
realiza la programacin de los bienes
de consumo regular.
168
Captulo 7
Problema
170
Captulo 7
171
Captulo 7
La gestin de procesos aborda el diseo, (proyecto), y la implantacin de procesos, el establecimiento de sistemas de mensuracin que estn alineados con los objetivos gubernamentales y la
educacin del cuerpo directivo de las organizaciones implementadoras para que ellos efectivamente lleven a cabo la gestin de los
procesos.
En sntesis, los resultados esperados con la aplicacin de la
metodologa presentada son: a) identificacin y mapeo de los procesos estratgicos; b) identificacin de la red de actores internos
y externos de la organizacin; c) identificacin de las lagunas de
desempeo (oportunidades de mejoramiento); d) simplificacin y
racionalizacin de los procesos; e) capacitacin del cuerpo de los
dirigentes en gestin de procesos (apropiacin de conocimiento
de la metodologa); f) estructuracin de sistemtica de monitoreo
y evaluacin de los resultados de los procesos; y g) modelacin del
proceso de mejoramiento continuado.
Esta metodologa se destaca por sus conceptos innovadores,
entre los cuales cabe mencionar la creacin de la oficina de procesos, la contractualizacin de resultados de procesos que implican
diversas unidades implementadoras y la modelacin de un proceso
de mejoramiento continuado de la gestin de procesos.
173
ReferEncia
AMATO NETO, Joo (organizador). Redes entre organizaes: domnio do conhecimento e da eficcia operacional. So Paulo. Ed.
Atlas. 2005.
Marini, C.; Martins, H. Um Governo Matricial: estruturas em
rede para gerao de resultados de desenvolvimento.
In: IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Publica. Madrid. 2004.
OLIVEIRA, Saulo Barbar (organizador). Gesto por processos: fundamentos, tcnicas e modelos de implementao: foco no sistema
de gesto de qualidade com base na ISO 9000:2000. 2 ed. Rio de
Janeiro. Qualitymark. 2006
174
Captulo 8
(Re)Modelando Estructuras
Organizacionales*1
Captulo 8
Estructuras son un conjunto recurrente (porque institucionalizado) de relaciones (de autoridad, de subordinacin, de responsabilidad y de jurisdicciones sobre determinados temas, tal como est
representado en el organigrama) que organizan el trabajo entre los
miembros de una o diversas organizaciones (caso de estructuras
extraorganizacionales, arreglos en red que implican socios y otras
partes interesadas relevantes en la organizacin del trabajo). La funcin de la estructura es realizar la estrategia. El mejor diseo de
estructura depende de la estrategia y, por lo tanto, es contingencial (aunque pueda someterse a ciertas regularidades y estndares,
en particular en el mbito de la administracin pblica). Estructuras
desalineadas estn un obstculo a la estrategia.
Anlogamente a los procesos, es necesario alinear y optimizar
las estructuras para realizar la agenda estratgica. Alinear significa
concebir un diseo con un grado de flexibilidad y autonoma coherente con la naturaleza de la estrategia. Estrategias en contextos
sujetos el aumento variabilidad cualitativa y cuantitativa de demandas y tecnologas requieren estructuras flexibles (para rpida incorporacin de nuevas demandas y tecnologas), mientras que estrategias en contextos sujetos a relativa estabilidad se realizan de forma
satisfactoria con estructuras ms rgidas.
Optimizar estructuras significa organizar el trabajo alrededor
de competencias esenciales (con asociaciones mancomunadas o
contrato de lo que puede ser mejor hecho por terceros), eliminar
redundancias, paralelismos, yuxtaposiciones y excesos. Estructuras
no cuestan apenas dinero; estructuras disfuncionales desdibujan el
proceso de toma de decisin.
Gestin de la estructura tambin es un proceso. No slo los
ajustes internos demandan atencin continuada, aunque puedan
intensificarse en determinados momentos por razones diferentes.
La tendencia de crecimiento de la estructura extraorganizacional,
con la formacin de redes de organizaciones, exige transformaciones significativas en el trabajo gerencial que pasa a enfocar ms la
relacin y la integracin que la supervisin.
177
Al promover la alineacin de las organizaciones con los objetivos de la agenda estratgica, puede haber casos en que no todas
las organizaciones que constituyen la red implementadora estn en
condiciones de generar los resultados esperados. En esos casos, podra ser necesario realizar una intervencin para que la estructura
organizacional posibilite el cumplimiento de su estrategia.
No hay muchas metodologas e instrumentos de alineacin y
de optimizacin de estructuras; predominn altas doses de formalismo y empirismo en la mayor parte de las intervenciones. La metodologa de modelacin de estructura demostrada en este texto
fue desarrollada de forma alineada con la metodologa del Gobierno
Matricial (aunque pueda ser adoptada para redisear organizaciones que todava no avanzaron en la gestin para resultados). Este
captulo tiene el objetivo de auxiliar a las organizaciones a realizar
un proyecto exitoso de modelacin de estructura con el objetivo de
viabilizar el logro de los resultados previstos en su agenda.
Captulo 8
Perspectiva
Funcional:
RESULTADOS
Caja Negra
(no importa como)
ARQUITECTURA
ORGANIZACIONAL
Perspectiva
Construccionista:
ACTIVIDADES
Caja Blanca
(no importa que)
Arquitectura
Organizacional
de las Organizaciones
(estructuras
organizacionales)
Arquitectura
Organizacional
de los Programas
(redes de gobernanza)
Estructuras
Implementadoras
Elementos de la Estrategia
Captulo 8
183
Comunicacin
Compromiso
Liderazgo
Cargos y funciones
Previsibilidad y control de
los resultados
LA ORGANIZACIN
FLEXIBLE
Cuadro 8.1 - Definicin del modelo de gestin - congruencia entre factores externos e internos
MODELO DE GESTIN
BUROCRACIA
MECANICISTA
Captulo 8
Cpula
Apoyo
Tcnico
Lnea Intermediaria
Apoyo
Administrativo
Ncleo Operacional
184
Captulo 8
La definicin del bloque cpula es una consecuencia del modelo de gobernanza corporativa, que refleja los derechos de propiedad y los vnculos institucionales de la organizacin. Los modelos de
gobernanza son formados esencialmente por instancias deliberativas (asambleas, consejos, comits, etc.) y ejecutivas (dirigente principal y otros ejecutivos dirigentes), pero pueden incluir instancias
consultivas (comits, foros, cmaras, grupos, redes, consejos temticos, etc. sin poder deliberativo, pero que ejercen influencia en las
deliberaciones porque pueden orientarlas). El propio concepto predominante de gobernanza corporativa sugiere la separacin entre
instancias deliberativas (generalmente representadas directa o indirectamente por los detentadores de derechos de propiedad, otros
derechos o fuertes vnculos institucionales) e instancias ejecutivas
(generalmente ocupadas por ejecutivos con mandato) como medio
de forjar una relacin contractual entre propietarios/detentadores de derechos (que definen las lneas generales de las polticas de
la organizacin y deliberan sobre los resultados que deben ser logrados) y gestores (que implementan esas polticas y persiguen los resultados definidos) con el propsito de asegurar que la organizacin
est siendo administrada en defensa del inters de los primeros.
La estructura de gobernanza corporativa es esencialmente
un mecanismo de control (y, subsidiariamente, un mecanismo de
participacin e interlocucin, a partir de instancias consultivas). Sin
embargo, incluso cuando hay una clara separacin de funciones deliberativas y ejecutivas(en la cual, por ejemplo, la instancia deliberativa no se inmiscuye en cuestiones operacionales, confiriendo amplia
autonoma ejecutiva a los dirigentes y, por otro lado, los ejecutivos
no maniobran las deliberaciones), hay profundas implicaciones en la
funcin ejecutiva, de alta direccin, de la cpula. Arreglos simples,
tales como estructuras unitarias (la direccin delibera) o colegiado
simple (una nica unidad colegiada deliberativa/controladora), pueden restringir la legitimidad organizacional, pero simplifican el proceso de deliberacin, de rendicin de cuentas de la direccin, y tienden a proporcionar mayor agilidad en el proceso de toma de decisin
organizacional. La diferenciacin y la jerarquizacin de estructuras
deliberativas (asamblea, consejo de administracin, consejo fiscal,
186
Captulo 8
accionista o el rgano al cual la organizacin se vincula); c) baja representatividad institucional en instancias consultivas, que tienden
a tener un papel ms tcnico; y d) concentracin del poder ejecutivo
en una posicin jerrquica superior de ejecutivo principal, al cual se
subordinan los dems dirigentes.
Modelos de gestin ms orgnicos tienden a presentar una
estructura de gobernanza corporativa con las siguientes caractersticas: a) integracin deliberacin-ejecucin, en la cual los ejecutivos
de la organizacin y, eventualmente, de organizaciones asociadas
participan activamente en las formulaciones deliberadas, motivados bsicamente por la cooperacin y conjugacin de intereses; b)
ejercicio del poder deliberativo, considerados los intereses de diferentes categoras de stakeholder (accionista que, incluso como el
principal, no descuida otras partes tales como beneficiarios, colaboradores, proveedores, asociados, etc.); c) alta representatividad
institucional en instancias tanto deliberativas como consultivas, que
tienden a tener un papel activo de participacin e interlocucin; y d)
los dirigentes de la organizacin comparten el poder ejecutivo, para
formar una instancia ejecutiva colegiada (directorios colegiados,
consejo director, etc.), cuyo dirigente mximo tiene una funcin de
representacin institucional.
Captulo 8
CONOCIMIENTO /
HABILIDAD
PROCESO
N
SEGMENTO
BENEFICIARIO
REGIN
1
TEMA
1
OTRO
N
Macroproceso /
rea de resultado 1
ESTRATEGIA
(QU HACER?)
Macroproceso /
rea de resultado 2
Macroproceso /
rea de resultado N
La departamentalizacin/diferenciacin por proceso o producto (muy comn en las estructuras divisionarias de las grandes
organizaciones) es conveniente en el caso de productos/servicios
estandarizados y regulares, sin diferenciaciones y oscilaciones significativas en la demanda (en razn de regiones, segmentos o temas
relevantes). La departamentalizacin/diferenciacin por conocimiento o habilidades es conveniente en los casos en que el proceso productivo es intensivo en conocimientos muy especficos. La
departamentalizacin/diferenciacin por regin y beneficiarios es
conveniente cuando hay grandes diferencias (polticas, econmicas,
189
Captulo 8
Estructura matricial
1 La lgica del ajuste mutuo es similar a los mecanismos de mercado porque presume que,
cuando hay entre las partes la nocin de que la cooperacin entre ellas generar valor y la
distribucin de ese valor generado entre las partes ser justa (responder a las expectativas
de cada parte), una especie de mano invisible promueve espontneamente la integracin,
minimizando la incidencia de costos de coordinacin
191
Captulo 8
intermediacin implica potenciales costos de transaccin y comportamientos oportunsticos. El valor agregado de la lnea intermediaria
es la integracin (horizontal y vertical), y hay casos muy difciles de
ser evaluados objetivamente, en que los costos de la integracin superan sus beneficios.
Segundo, los criterios de departamentalizacin de la lnea intermediaria deben seguir, de alguna forma, los de la cpula y del
ncleo operacional. Es verdad que hay situaciones en las cuales esos
criterios pueden discrepar y hacer que el diseo de la lnea intermediaria sea tan crtico como complejo. Una situacin en la cual los
bloques no se unen, imponiendo un diseo excesivamente malo a la
lnea intermediaria, puede dar lugar al rediseo tanto de la cpula
como del ncleo operacional, a partir de la seleccin de criterios de
departamentalizacin ms afinados.
Tercero, la definicin de niveles jerrquicos y de grados adecuados de amplitud de comando es altamente variable y dependiente de la naturaleza de la organizacin, de la cultura organizacional,
de la tarea y del diagrama de personal (de los estilos gerenciales
de la cpula; de la base, del ncleo operacional, y de la propia lnea
intermediaria).
Cuarto, la definicin de la lnea intermediaria debe considerar
la distribucin espacial de las partes que debe integrar, ya que podrn ser necesarias integraciones fsicas y logsticas entre unidades
virtuales, ubicadas remotamente o formas de teletrabajo y colaboraciones a distancia.
El Cuadro 8.2 presenta como ejemplo el caso de reestructuracin organizacional del Ministerio de Salud, con la finalidad de alinear la estructura con la estrategia. Es ilustrada la fragmentacin de
los procesos en la estructura del ministerio y, a continuacin, son
mencionadas las principales transformaciones en la estructura de la
Secretara Ejecutiva.
194
Captulo 8
SPO
CGP
Programao
MS
ASCOM
CGDI
ASPAR
CGRL
SAA
Gab Min
CONJUR
AISA
CGRH
CSMC
ASCER
CGMDID
CPDRH
DATASUS
SE
DAD
Ncleos
SICPS
AESD
CATMAT
NUNES
FNS
DIPE
SVS
SAS
DSAST
SGEP
SGTES
CGIS
SCTIE
DAB
DAGEP
DEGES
DAF
DAE
DEMAGS
DEGERTS
DCIS
DST AIDS
DAPE
DENA SUS
Dir Programa
DECIT
DOGES
DASIS
CGDANT
DVEP
DRAC
CGDEP
PNH
DIGES
DARAS
Gestin
Estratgica
Apoyo
Tc.Adm
al MS
Informacin y
Conocimiento
Prevencin
y Vigilancia
Promocin y
Atencin
atencin primaria Especializada
Desarr. del
Sistema nico
de Salud (SUS)
CT&I
en Salud
Servicios Tc.Adm
al Sistema nico
de Salud (SUS)
Veedura
Apoyo
Institucional
195
reas
Diagnstico
Logstica
Tecnologa de la Informacin
Ncleos Estaduales
Gestin de Personas
Gestin de costos
Desarrollo Institucional
196
Captulo 8
De esta forma, al ejercer esos dos roles, la Secretara Ejecutiva representaba un factor crtico de xito para la ejecucin de
todos los programas de salud del Ministerio, y su modelo de organizacin limitaba su capacidad de respuesta y generacin de resultados. Sus principales problemas y las soluciones implementadas
con el cambio de la estructura estn descritos en la Figura 8.6.
Como resultado de esos cambios en la estructura, el Ministerio de Salud consigui aumentar su capacidad de generacin de
resultados, redujo los puntos de estrangulamiento en sus procesos
de trabajo y optimiz la asignacin de su fuerza de trabajo.
Finalmente, la modelacin organizacional es un proceso no
slo de formulacin e implementacin de nuevos arreglos sino tambin de institucionalizacin de nuevos estndares de interaccin
entre personas en una determinada organizacin, lo que exige la
desinstitucionalizacin de las estructuras anteriores. De esta forma,
no slo deben ser pensados como algo supeditado a implementaciones modulares, experimentaciones y redefiniciones a lo largo del
camino, sino tambin, y sobre todo, como procesos de transformacin organizacionales en los cuales no se modifican apenas las estructuras, que requieren que una serie de aspectos sea observada
(entre los cuales se destacan la reasignacin de personas, la capacitacin, incluso y principalmente gerencial, y los incentivos para adhesin a la nueva estructura).
2
ReferEncia
HAMEL, G.; PRAHALAD, C. K. Competing for the Future. Boston,
Harvard. Business School Press. 1994.
KAPLAN, R. S.; Norton, D. P. The Strategy-Focussed Organization.
Boston, Harvard Business School Press. 2001.
197
KOTTER, J. P. The Leadership Factor. New York, The Free Press. 1988.
MALHOTRA, Y. Enterprise Architecture: An Overview. Brint Institute.
1996.
MINTZBERG, H. The structuring of organizations: A synthesis of the
research. New Jersey, Prentice-Hall Inc. 1979.
NADLER, D. A; TUSHMAN, M.L. Competing by Design. New York, Oxford
University Press. 1997.
198
Captulo 9
Promoviendo la Alineacin de las
Personas y Reinventando el Sistema
de Gestin de Personas*
Captulo 9
Captulo 9
204
Captulo 9
y proporciona seguridad jurdica, mientras que la flexibilidad proporciona receptividad a las prioridades polticas y a las necesidades de
la sociedad y contribuye a una mayor eficiencia y orientacin para
resultados. Aunque pueda trasparecer una visin dicotmica, ambas dimensiones se desarrollan fortalecindose recprocamente en
un crculo virtuoso de importancia esencial para la gobernabilidad
de los sistemas poltico-administrativos contemporneos. (LONGO, 2007)
En oposicin a la visin tradicional que daba a las personas un
carcter de insumo (recursos humanos), haca hincapi en el control
(de las manos) y reduca su administracin a apenas su dimensin
operacional, la Nueva Gestin de Personas destaca el conocimiento como diferencial competitivo, enfatiza el compromiso (de las
mentes) y, como consecuencia, eleva la gestin de personas al nivel
ms estratgico de la organizacin. Con el objetivo de establecer
orientaciones para esta nueva fase, se propone un Mapa Estratgico para Nueva Gestin de Personas (Figura 9.1). El mapa parte de
la Agenda Estratgica de Gobierno y establece la alineacin como
macro-objetivo que, a continuacin, es desarrollado en objetivos
por perspectivas: destinatarios (el valor que la GEP aade a cada
parte interesada), procesos (la reinvencin necesaria) y aprendizaje
y crecimiento.
La agenda propuesta parte del presupuesto de que las personas constituyen la base sobre la cual todos los dems elementos del
modelo de gestin se apoyan.
La implementacin de un modelo de gestin de personas de
tipo estratgico necesita, en primer lugar, identificar quienes son las
personas que realizan la estrategia. Eso significa definir no slo el
perfil (de competencias y valores) de las personas, sino tambin la
cantidad de personas necesarias para cumplir con la agenda estratgica, de corto, mediano y largo plazo.
La Agenda Estratgica para la Nueva Gestin de Personas, en
coherencia con los cambios del modelo de gestin del Estado, hace
hincapi en el papel del liderazgo para ese contexto de transicin
del Estado hacia el modelo de actuacin en red, que promueve la
articulacin entre los diferentes actores y grupos de inters.
205
GOBIERNO
FUNCIONARIO
Cmo la nueva
GEP contribuye a
agregar valor
pblico ?
Cmo la nueva
GP contribuye al
alcance
de los objetivos
gubernamentales?
Cmo la nueva
GP contribuye al
desarrollo
de los Funcionarios?
Atraccin y
seleccin de
personas
Cargos,
carreras y
ascenso
Desarrollo
de
competencias
Productividad
y
calidad
de vida
Relacin
con
organizaciones
profesionales
Reinvencin
de los
sistemas
de gestin
de personas
Dimensionamiento
de la fuerza de
trabajo
Competencias
Liderazgo
En la era del conocimiento, donde el capital humano es reconocido como el principal activo de las organizaciones, el proceso de
gestin de personas tambin se reinventa, adaptando sus sistemas
de gestin a esta nueva realidad. Tradicionalmente orientados hacia
el mbito operacional (actividades de naturaleza notarial), los sistemas necesitan evolucionar hacia una gestin estratgica de personas, por medio de la adecuacin de las herramientas de gestin de
personas y del desarrollo de una poltica de remuneracin basada en
competencias y desempeo.
206
Captulo 9
Captulo 9
9.4.Alineacin de Valores
Alinear valores significa fomentar el despertar de una conciencia para resultados, una actitud emprendedora, una postura
meritocrtica y un estndar tico republicano, ya que la administracin pblica es un bien pblico que debe estar al servicio de sus legtimos beneficiarios (ciudadanos u organizaciones), para agregarles
el mximo valor posible.
La carta Iberoamericana de la Funcin Pblica (2003), define
los valores necesarios para mejorar la administracin pblica:
Para la consecucin de un mejor Estado, instrumento
indispensable para el desarrollo de los pases, la profesionalizacin de la funcin pblica es una condicin necesaria. Se entiende como tal la garanta de posesin por
los funcionarios pblicos de una serie de atributos tales
como el mrito, la capacidad, la vocacin de servicio, la
eficacia en el desempeo de su funcin, la responsabilidad, la honestidad y la adhesin a los principios y valores
de la democracia.
Valores son aprendidos en la vivencia y procesos de capacitacin que inducen a reflexiones crticas pueden ser excelentes catalizadores. Sobre todo, los valores son exigidos y reforzados por los
lderes y por el sistema de reglas e incentivos organizacionales.
Los valores son orientadores de las polticas y prcticas organizacionales y son importantes parmetros para el proceso de toma
de decisin, porque representan la forma de pensar y de actuar de
una organizacin. En un contexto de cambio desde un sistema basado en controles hacia un sistema basado en resultados, existen nuevos entendimientos y, por lo tanto, nuevos valores. Las personas de
la organizacin deben compartir los mismos valores, o se correra
el riesgo de haber dispersin de esfuerzos y, a veces, existencia de
conflictos. Por eso, el proceso de consolidacin de valores debe ser
orientado y transmitido de forma clara y amplia a todos los niveles
jerrquicos.
209
Competencias
Necesarias
Gap 1
Gap 0
Competencias
Actuales
T0
T1
210
Captulo 9
Segn Stollenwerk (2001, p. 152), el conocimiento, la competencia y la experiencia informales o no estructurados, dominados
apenas individualmente y no compartidos por medio de mecanismos
adecuados, son fcilmente perdidos y olvidados y no pueden ser organizados y almacenados para su aplicacin en procesos, productos
y servicios de la organizacin, lo que causa impacto no slo en su
desempeo, sino tambin en su capacidad de aprender e innovar.
y asumiendo el rol de comprometer las mentes. En el segundo, necesita desarrollar la capacidad de convencimiento (persuasin), porque que no hay jerarqua ms all de las fronteras institucionales. Se
trata de lderes que construyen relaciones.
Sin embargo, en el conjunto de los cambios oriundos de la redefinicin del papel del Estado - que incluyen la formacin de asociaciones mancomunadas, la retomada de la contractualizacin, la institucin de mecanismos de participacin social, la implantacin de
tecnologas de gobierno electrnico que garanticen transparencia
y accesibilidad, entre otras -, poca atencin ha sido dada a la necesidad de fortalecer (o incluso de construir) e institucionalizar sistemas
de alta direccin pblica.
La calidad de las polticas pblicas, tanto en lo que se refiere
a su formulacin como a su puesta en marcha, depende, en gran
parte, de la capacidad de la administracin pblica, personalizada
en sus lderes, de comprender ese juego poltico en la opcin (muchas veces dramtica) que debe hacerse. De esa manera, el proceso
de toma de decisin necesita transcender la vieja discusin tpica
de las estructuras comando-control: debe ser realizado desde arriba hacia abajo (el jefe decide) o desde abajo hacia arriba (la base
decide). Los nuevos tiempos (de gobernanza) presuponen procesos decisorios desde afuera hacia adentro (la sociedad decide), para
asegurar mayor legitimidad a las decisiones. En la implementacin,
en consecuencia de la imposibilidad de responder a la totalidad de
las demandas, se vuelve necesario introducir mecanismos de alianza
con algunos sectores de la sociedad para aumentar la cobertura de
la prestacin de los servicios. En ambos casos, la calidad (de la formulacin y de la implementacin) va a depender de la capacidad de
articulacin (relacional) de los lderes.
Para eso, se vuelve fundamental reflexionar sobre atributos
del perfil de competencias del nuevo lder y sobre la necesidad de
repensar las formas de seleccin, desarrollo y retencin, mecanismos de responsabilizacin y de incentivo para el ejercicio de este
nuevo liderazgo.
En el contexto del sector pblico, es notable la relevancia de
esta capacidad relacional en el enfrentamiento de los desafos en el
212
Captulo 9
Unidad 1
Unidad 2
Unidad 3
Unidad 4
Unidad N
Proyecto
Estratgico
1
Proyecto
Estratgico
2
Proyecto
Estratgico
3
Proyecto
Estratgico
4
Unidad 1
Unidad 2
Unidad 3
Unidad 4
Unidad N
ALINEACIN VERTICAL
CONTRATOS DE GESTIN
Acuerdos de desempeo horizontales por equipos
Acuerdos de desempeo horizontales individuales
214
Proyecto
Estratgico
N
Acuerdos de desempeo
horizontales individuales
Proyecto
Estratgico
N
Acuerdos de desempeo
horizontales por equipos
Proyecto
Estratgico
C
CONTRATOS DE GESTIN
Proyecto
Estratgico
B
ALINEACIN HORIZONTAL
Proyecto
Estratgico
A
Captulo 9
De esta manera, de forma resumida, la poltica de remuneracin propuesta deber contener tres componentes:
El primero de ellos, fijo, que corresponde a la remuneracin
bsica del funcionario, pagado mensualmente.
El segundo, variable, corresponde al stock de competencias
acumuladas por los funcionarios, es pagado, tambin, mensualmente. Esas competencias son definidas por una instancia central de
monitoreo estratgico de gobierno denominada Central de Resultados y son las competencias necesarias para la consecucin de
los objetivos contenidos en los contratos de gestin (de programas
y organizaciones). Este es el punto ms sofisticado del modelo propuesto y es aqu presentado de forma tambin preliminar. Algunos
requisitos son fundamentales para el funcionamiento adecuado de
este modelo:
Las competencias deben tener vinculacin directa con los
objetivos de los contratos de gestin;
Deben ser valoradas de acuerdo con el grado de relevancia para la estrategia organizacional y varan a lo largo de
216
Captulo 9
los aos: una determinada competencia puede, por ejemplo, valer 100 puntos actualmente y bajar a 70 puntos en
el futuro, de la misma forma en que una competencia
emergente puede tener un valor menor actualmente y aumentar en el futuro en razn de su relevancia para el logro
de los objetivos;
As, un contrato de gestin (de programa o de organizacin) debe ser desarrollado en un conjunto de competencias necesarias con el respectivo dimensionamiento de la
cantidad de personas con dichos atributos;
Las competencias son clasificadas, cada una, en niveles de
profundidad, y las personas sern calificadas de acuerdo con
ese grado: senior, pleno y jnior. Esa certificacin deber ser
otorgada por un comit especializado (externo o interno).
Finalmente, el tercer componente de la remuneracin corresponde a los resultados de los acuerdos de desempeo (de programa y de organizacin) a los cuales las personas estn vinculadas.
Deber ser pagado semestralmente o de acuerdo con los perodos
de evaluacin de los contratos de gestin. En resumen, el modelo
propuesto tiene la siguiente composicin: Remuneracin = (valor
fijo + valor por competencia) mensual + (valor por resultado del programa + valor por resultado por organizacin) semestral.
En sntesis, el conocimiento se convirti en el principal recurso de las organizaciones y ha sido el elemento central de los sistemas de gestin, no slo de personas, sino tambin de la gestin de
la estrategia en su conjunto.
El abordaje del gobierno matricial incorpora la gestin de personas como elemento capaz de viabilizar la agenda estratgica de
gobierno e inserta un nuevo conjunto de atributos (gestin del conocimiento, reformulacin de los sistemas e instrumentos de gestin de personas, reinvencin del liderazgo) adaptado al modelo de
gobernanza que se impone en estos nuevos tiempos.
217
ReferEncias
ABRUCIO, Fernando. O impacto do modelo gerencial na administrao pblica: um breve estudo sobre a experincia internacional recente. Braslia, ENAP. 1996
BRANDO, Hugo Pena; GUIMARES, Toms de Aquino. Gesto de
Competncias e Gesto de Desempenho: tecnologias distintas ou
instrumentos de um mesmo construto? Revista RAE Revista de
Administrao de empresas. So Paulo. v.41, n.1, p. 8-15, jan./mar.
2001.
Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica. Aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y
Reforma del Estado Santa Cruz de la Sierra. Bolivia. 26-27 de junio
de 2003.
Fundacin Premio Nacional de la Calidad. Criterios de Excelencia.
2003.
LONGO, Francisco. La reforma del empleo pblico en las democracias avanzadas: mrito con flexibilidad in Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica Servicio Civil: Temas para un dilogo.
Banco Interamericano de Desenvolvimento. 2003.
LONGO, Francisco. Mrito e Flexibilidade A Gesto das Pessoas no
Setor Pblico. Editora FUNDAP. So Paulo. 2007.
MARINI, Caio. Liderana em tempos de governana. Artculo
218
Captulo 10
Monitorando, Evaluando,
Ajustando...
Captulo 10
221
Captulo 10
Resultado Observado
Nota Atribuida
90 a 100%
10
80 a 89,9%
70 a 79,9%
60 a 69,9%
50 a 59,9%
Peso
Pactado
Realizado
Nota
Total de Puntos
22
27
123
10
30
100
10
20
2,5
100%
100%
100
10
25
1,5
100
10
15
100
97,59%
98
10
30
99,70%
99,77%
100
10
30
2,5
100%
94%
94
22,5
100
10
10
2,5
275
182,6
66
15
10
3,5
73
75,74
104
10
35
30
11
8.640
9.450
109
10
12
12
150
10
Totais
28,5
10
272,5
9,56
Puntuacin Global
Captulo 10
En esta ocasin, cabe a la unidad/autoridad evaluadora manifestarse sobre la aceptacin o el rechazo de las justificativas para
eventuales incumplimientos (real o indicativo) o superaciones, evaluar si el eventual incumplimiento ocurri debido negligencia, transformaciones en las condiciones del contexto (crisis, falta de recursos,
etc.) o fallas de formulacin (inconsistencia de metas), y entonces
hacer recomendaciones y proponer ajustes. Si correspondiera, la
unidad/autoridad evaluadora podr realizar auditora de datos para
verificar la generacin de los indicadores. El producto de esta etapa
es la presentacin de los resultados, ejecuciones y evaluaciones, por
medio de informes, de divulgacin en panel de control y de eventos
colectivos de rendicin de cuentas, que, adems, tiene un saludable
efecto de exposicin de quienes deben presentar resultados.
Otra modalidad de Monitoreo y Evaluacin es la evaluacin
de resultados al final de un ciclo de evaluacin (aunque tambin de
acuerdo con la extensin de este, pueda ser pertinente la realizacin de una evaluacin de medio-trmino). Esta modalidad coloca el
foco en los resultados, ya que, al final de un ciclo de evaluacin, ya
no tiene sentido evaluar los esfuerzos y no caben ms reorientaciones, excepto en otros ciclos de evaluacin. De forma muy similar a la
modalidad anterior, las unidades evaluadas elaboran:
Clculos del logro de resultados (indicadores y metas programados x logrados, puntuados de acuerdo con sistema
especifico) y generacin de las notas correspondientes;
Anlisis sobre la pertinencia y coherencia de los resultados programados y logrados;
Justificaciones sobre eventuales incumplimientos (real o
indicativo) o superaciones.
Adems de la manifestacin sobre la aceptacin o el rechazo
de las justificaciones sobre eventuales incumplimientos (reales o indicativos) o superaciones, y de la evaluacin de si el eventual incumplimiento ocurri debido a negligencia, cambios en las condiciones
del contexto (crisis, falta de recursos, etc.) o fallas de formulacin
(inconsistencia de metas), con o sin auditora de datos, la unidad/autoridad evaluadora promueve la presentacin de los resultados por
226
Captulo 10
Objetos de
M&A
Evaluaciones
Cuadrienal
Anual
Cuatrimestral
Programas
Resultados
(indicadores
y metas
pactadas)
Mensual
Proyectos
Resultados
(indicadores
y metas
gerenciales y
de productos
Unidad de gestin
Reunin anual de M&A
con presencia del Intendente
Unidad de gestin
Evaluadores externos
Seminario de evaluacin
Cuadrienal con participacin
de la sociedad civil
Evaluacin de la ejecucin
Informe Cuadrienal de
evaluacin de los contratos
de gestin (nota ponderada y
recomendaciones)
Informes de evaluaciones
externas)
Evaluacin de la ejecucin
Unidad de gestin
Reunin Cuatrimestral
de M&A con presencia
del Intendente
Seguimiento
gerencial
Evaluador / Eventos
Reunin mensual de
Seguimiento en cada
Unidad Sectorial (EP)
Unidad de gestin
(casos seletos)
Informe Cuatrimestral de
Evaluacin de la ejecucin
(nota de la ejecucin,
indicativos, recomendaciones)
Ejecucin
(marcos)
Productos
Informe de Ejecucin
(informaciones
228
Captulo 10
229
Captulo 10
232
Captulo 10
233
234
Captulo 10
ReferEncias
Thiry-Cherques e Costa (sem data). Salas de Guerra. EBAPE-FGV. Sem
data
236
Captulo 11
Promoviendo la Sostenibilidad
de los Modelos de Gestin para
Resultados*1
*Contiene trechos de Martins, H. y Marini, C., Os bruxos da gesto pblica: reflexes sobre
consultoria organizacional no setor pblico. XII Congresso del CLAD. Santo Domingo,
novembro (2007)
Captulo 11
Captulo 11
241
Captulo 11
243
Captulo 11
Innovacin gerencial, que implica la introduccin de nuevos instrumentos de gestin, tanto en la formulacin
como en la implementacin y control de resultados;
Adopcin de una nueva cultura orientada a resultados,
que representa el desafo-sntesis. Si el propsito es el
de la sostenibilidad, no basta cambiar el ordenamiento
jurdico e introducir innovaciones si no hay una vigorosa
estrategia de concientizacin para lo nuevo basada en el
aprendizaje.
Sobre este tema, Peter Senge (1990), en La Quinta Disciplina, enfatiza que el xito de una organizacin est directamente relacionado con su capacidad de aprender: las mejores organizaciones del futuro sern las que descubrirn como despertar el empeo
y la capacidad de aprender de las personas en todos los niveles de
la organizacin. Eso significa mucho ms que obtener informacin.
En una conferencia para el programa Leardership and Mastery, compilada por Ray y Rinzler (1993), Senge afirma: aprender tiene muy
poco que ver con informarse. En esencia, aprender consiste en mejorar la capacidad. Aprender es crear y construir la posibilidad para
hacer lo que antes no podamos. El aprendizaje est ntimamente relacionado con la accin, lo que no ocurre con la absorcin de la informacin. Una de las razones por las cuales el aprendizaje tradicional
es tan tedioso es esta: la absorcin de informaciones es aburridsima, demasiado pasiva. Ya el verdadero aprendizaje est siempre en
el cuerpo, se conecta con la accin.
As, es fundamental explicitar con mucha objetividad los resultados pretendidos con el cambio y las consecuencias positivas y negativas, para ampliar el espacio de adhesin. Normalmente el cambio es
asociado al riesgo, pero muchas veces el riesgo mayor es no cambiar!
Concluyendo, promover la institucionalizacin de este proceso de cambio en la direccin de la gestin para resultados significa
trabajar con dos elementos-clave, que funcionan como sujeto y objeto del cambio: quien presta el servicio (los servidores pblicos) y
quien se beneficia de l (el ciudadano). El cambio ser efectivo si
existe compromiso de los funcionarios con los resultados que crean
valor pblico en la percepcin de los ciudadanos.
246
Captulo 11
ReferEncias
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