Volumen I, nmero 2, segundo semestre de 2010,

El enfoque de gnero y la agenda

de gobierno. Una aproximacin al
proceso de institucionalizacin en el
Estado de Mxico
Gloria Jovita Guadarrama Snchez
Resumen
El texto explora la institucionalizacin de
la perspectiva de gnero en las polticas
pblicas de las entidades federativas en
Mxico. Se argumenta que las formas que
adopt el proceso de institucionalizacin
a travs de la creacin de los institutos
de la mujer, limitan la consolidacin de
polticas orientadas a cambiar las causas
estructurales que posibilitan condiciones de
subordinacin, desigualdad y discriminacin
para las mujeres. El anlisis identifica el
camino seguido para la incorporacin de los
problemas de gnero a la agenda de gobierno
de las entidades federativas; seguidamente
explica las caractersticas del proceso en trminos de la conformacin de dependencias
y organizaciones poltico administrativas que
institucionalizan la perspectiva. La exploracin se centra en el caso del Consejo Estatal
de la Mujer y Bienestar Social del Estado de
Mxico, organismo pblico que condensa
el proceso de institucionalizacin de la
perspectiva de gnero en el esquema poltico
administrativo de esta entidad federativa. La
institucionalizacin es entendida como un
proceso evolutivo de cambio y adaptacin
al medio ambiente y de sedimentacin de
las transformaciones, a travs del cual se
conforman nuevas prcticas.

Palabras clave:
Mujeres, institucionalizacin de perspectiva
de gnero, Instituto de la Mujer, Estado de
Mxico
Clasificacin JEL: I, I3, I38

75

76

Abstract

Keywords:

The proposal aims to explore the

institutionalization of the gender approach
and gender mainstreaming on public policies
at the federal states in Mxico. The argument
shows that the institutionalizations process
with the work of women institutes produced
particular configurations that not support
policies against women discrimination,
inequality and subordination. The analysis
identifies the path in the efforts for incorporate
gender problems to the government
agenda, and explains characteristics of
the institutionalization process during
the formation of public departments and
political-administrative organizations. Institutionalization is conceptualized as an
evolutionary process of change and adaptation
to the environment and sedimentation of new
practices. The study focuses on the case of the
Mxico state, particularly, the Consejo Estatal
de la Mujer y Bienestar Social office, as the
principal center of the gender public policies.

Women, institutionalization of gender

approach, women institutes, State of
Mexico

Volumen I, nmero 2, segundo semestre de 2010, 75 - 93

El enfoque de gnero y la agenda de

gobierno. Una aproximacin al proceso de
institucionalizacin en el Estado de Mxico
Gloria Jovita Guadarrama Snchez

Introduccin
A un cuando en Mxico se ha incrementado

y extendido la investigacin acadmica sobre

la condicin de las mujeres, existen pocos
estudios orientados a explicar cmo se articula la perspectiva de gnero en las polticas
pblicas; entre ellos se pueden identificar
los dirigidos a describir e informar sobre
la condicin de las mujeres en aspectos
demogrficos, de educacin, familiares, trabajo, participacin poltica y salud reproductiva; y los orientados a examinar los
efectos de las polticas pblicas en trminos
de indicadores de mejoramiento en la situacin y posicin de las mujeres en diversos
aspectos de la vida econmica, poltica y
social del pas.1 Aqu se intenta poner la
mirada en las caractersticas asumidas por el
proceso de institucionalizacin de las polticas
pblicas con perspectiva de gnero, para
examinar si los patrones de su configuracin
han sido determinantes en las potencialidades y obstculos para su consolidacin.
La exploracin se centra en el caso del
Consejo Estatal de la Mujer y Bienestar

Social, organismo pblico que en el caso

del Estado de Mxico concreta el proceso
de institucionalizacin de la perspectiva
de gnero en el esquema poltico administrativo de esa entidad. El trazo del perfil
de la institucionalizacin se sustenta en
anlisis documental y de la informacin
proporcionada por el consejo, sin cuya
contribucin no hubiera sido posible efectuar
este estudio.
El propsito general del anlisis est
dirigido hacia explicar, primero, el
camino seguido para la incorporacin
de los problemas de gnero a la agenda de gobierno de las entidades federativas; buscando, seguidamente,
explicar las caractersticas del proceso
de institucionalizacin en trminos de
la conformacin de dependencias y organizaciones poltico administrativas,
normas, programas y mecanismos que
institucionalizan la perspectiva. La institucionalizacin es entendida como un
proceso evolutivo de cambio y adaptacin
al medio ambiente y de sedimentacin de
las transformaciones, a travs del cual se

El desarrollo de la investigacin sobre temas asociados al gnero y sobre sus caractersticas puede ser analizado con una multiplicidad de
criterios; los rubros que aqu son mencionados estn orientados a distinguir la posicin que las mujeres ocupan como agentes o beneficiarias
de la intervencin del estado en distintos periodos. En la primera etapa las condiciones desiguales de las mujeres adquieren visibilidad
en la esfera social y poltica que tiene lugar en la dcada de los 80. La segunda etapa corresponde a la gradual inclusin de las mujeres en
las concepciones contemporneas del desarrollo socio-econmico de los pases, que se inicia en la dcada de los 90 y se concreta en la
formulacin de indicadores que consideran la condicin de la mujer como componente importante del desarrollo; los indicadores integran,
tanto la satisfaccin de las necesidades bsicas, como la igualdad de oportunidades y la formacin de capacidades como aspectos sustantivos
del desarrollo. Es el caso de los ndices de Desarrollo Humano establecidos por la Organizacin de las Naciones Unidas, adoptados por ms de
100 pases desde 1990 (Organizacin de las Naciones Unidas, 1998; 179).
1

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El enfoque de gnero y la agenda de gobierno.

Una aproximacin al proceso de institucionalizacin en el Estado de Mxico
Gloria Jovita Guadarrama Snchez

conforman nuevas prcticas. El proceso

de adaptacin en la perspectiva del neoinstitucionalismo es percibido, como
aceptacin de pautas de actuacin que
dan respuesta a problemas o inquietudes
recurrentes y supone su insercin y posterior sedimentacin en las dinmicas de
funcionamiento de las organizaciones.
La posicin implica reconocer que las
instituciones se crean y se desarrollan
siguiendo ciertas fases y que al seguir las
etapas de desarrollo de la institucin, se
pueden identificar diferentes niveles de
institucionalizacin.2 De ese modo, como
lo menciona Philip Selznick (1996) el
proceso es percibido como la emergencia
de patrones de ordenamiento estables y que
se encuentran socialmente integrados.3 A
partir de esas premisas en este caso se trata
de estudiar el proceso de institucionalizacin, sus caractersticas principales, sus
obstculos y potencialidades; teniendo a
la vista los avances y las limitaciones de las
acciones gubernamentales.
El estudio del Consejo Estatal de la Mujer y
Bienestar Social del Estado de Mxico toma
en cuenta que en el contexto nacional existen aspectos vinculados a las caractersticas
propias de las entidades federativas, asociados a la configuracin de sus estructuras
poltico-administrativas que determinan
las formas asumidas por el proceso de institucionalizacin de la perspectiva de gnero.
Igualmente, se toma en consideracin que el

La reivindicacin de los derechos de las

mujeres.
El acceso a igualdad de oportunidades
(bienestar).
Empoderamiento.
La proteccin contra la violencia.
En el caso del Estado de Mxico el
estudio realizado conduce a pensar que la
institucionalizacin de la perspectiva de
gnero se encuentra en una fase inicial de
adopcin y de adaptacin; sin embargo,
se advierte que los contenidos y prcticas
que han empezado a sedimentarse, recuperan contenidos tradicionales que perciben
a la mujer como receptora de beneficios
sociales e integran formas de intervencin
que no propician la incorporacin de la
perspectiva con una orientacin que incida
en los factores causales de inequidad y
discriminacin de la poblacin femenina.
Asimismo, los efectos de la incorporacin
de la perspectiva de gnero a la agenda de
gobierno son ambiguos y desiguales entre
los municipios mexiquenses, la agenda
municipal es inespecfica, las estrategias
son limitadas y sus logros no estn bien
documentados; adicionalmente, no se
dispone de indicadores que permitan
dimensionar el impacto de las intervenciones gubernamentales.

Las fases del proceso de institucionalizacin se establecen con criterios distintos. Segn los autores Tolbert y Sucker (1996) consideran que la
institucionalizacin implica pasar de la emergencia de nuevos arreglos organizacionales impulsados por cambios o presiones en el entorno, que son
habitualizados y objetivizados modificando la estructura de la organizacin, y se sedimentan en la medida que los miembros de la organizacin se
apropian de ellos, conformando patrones estables que dan continuidad y supervivencia a la organizacin.
3
En el anlisis se privilegia identificar las fases de adopcin y sedimentacin de la perspectiva de gnero, asociadas a la trayectoria de la dependencia
pblica objeto de estudio y no se examinan de modo particular cada uno de los posibles niveles de institucionalizacin.
4
Desde una ptica dirigida a los temas que han sido objeto de polticas pblicas se identifican el ejercicio de derechos sexuales y
reproductivos, el aborto, la proteccin contra la violencia y el hostigamiento sexual, la ampliacin de la proteccin social y la ampliacin de
espacios de participacin femenina en el mbito poltico.
2

78

enfoque de gnero en las polticas pblicas

del estado mexicano ha seguido cuatro lneas
bsicas de orientacin:4

Volumen I, nmero 2, segundo semestre de 2010, 75 - 93

1. La agenda de gobierno
y las mujeres
No obstante que en las sociedades modernas
existen numerosos problemas que afectan
la vida y el bienestar de los ciudadanos, no
todos ellos alcanzan a obtener la atencin
del gobierno y llegan a ser incorporados
como asuntos de poltica pblica; la agenda
de gobierno incorpora las cuestiones que la
comunidad social y poltica considera deben
ser objeto de la atencin pblica.5 En ese
sentido, aun cuando los reclamos de mayor
bienestar para las mujeres y las demandas de
igualdad de derechos polticos y sociales, han
estado presentes en el panorama mexicano
desde la segunda mitad del siglo XX, tales
demandas no haban sido planteadas desde
un enfoque que considerara los mecanismos
de exclusin, discriminacin y desigualdad
que articulan a la sociedad, en trminos de
la diferenciacin hombres-mujeres. No es
sino hasta principios de los aos 70, que
las condiciones desiguales de las mujeres
mexicanas principian a tener mayor visibilidad y a generar procesos de movilizacin que
reclaman y hacen alusin a formas histricas
de discriminacin radicadas en las estructuras sociales, y que se comienza a elaborar
una reflexin crtica sobre los problemas
de gnero y la necesidad de cambios en las
relaciones sociales.
Hacia el comienzo de la dcada de los 80,
empiezan a observarse en el pas diversas
formas de organizacin y participacin colec-

tiva de las mujeres que recogen diversas

problemticas y que impulsan la generacin
de acciones especficas del Estado y el reconocimiento de las mujeres como objeto de
atencin de las polticas pblicas.6 Con ello
se reconoca, implcitamente, que las condiciones de desigualdad de las mujeres tambin
podan ser atribuidas a las caractersticas del
sistema poltico; pero habra que esperar hasta
los aos 90, para dar paso a formas directas de
intervencin del gobierno que asumieran el
carcter de ser polticas pblicas destinadas,
expresamente, a examinar y atender las
condiciones estructurales reproductoras de
la desigualdad, en funcin de las relaciones
que se establecen entre hombres y mujeres;
intervenciones que fueron configurando
los patrones para la institucionalizacin de
una perspectiva de gnero.
Si se mira el proceso de formacin de la
agenda gubernamental como el resultado de
la convergencia de diversas corrientes en las
que estn presentes los problemas, las demandas, las soluciones, as como la fuerza
y poder de diversos actores polticos, que
pueden acoplarse cuando se genera una ventana de oportunidad (Kingdon, 1995); es
posible pensar que la incorporacin de una
visin de gnero en las polticas pblicas
dirigidas a la atencin de los problemas de
las mujeres en los aos finales del siglo XX,
respondi a un conjunto de condiciones que
empujaron al gobierno nacional y a los de las
entidades federativas, a integrar en la agenda de gobierno una orientacin discursiva

De acuerdo con Elder y Cobb (1996) existe una limitada capacidad del gobierno para atender todos los asuntos que son demandados, por lo
que las oportunidades a elegir estn limitadas por obligaciones previas y por un cmulo de demandas contradictorias. As, para que un asunto
se incorpore a la agenda, se requiere la convergencia apropiada de personas, problemas, soluciones y oportunidades de eleccin; cada uno de
esos elementos es potencialmente incierto.
6
Espinosa Damin, Gisela (2006) denomina a esta etapa feminismo popular y resea numerosos grupos, frentes, uniones, comisiones y
comits que movilizan a las mujeres en eventos como el Primer Encuentro Nacional de Mujeres (1980), el Primer Encuentro de Mujeres
Trabajadoras (1981), el Primer Encuentro de Mujeres del Frente Urbano Popular (1983), as como movimientos de organizaciones vecinales,
maestras, costureras, campesinas y maquiladoras; los cuales reflejan las demandas y dejan ver las capacidades de movilizacin de las mujeres.
5

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El enfoque de gnero y la agenda de gobierno.

Una aproximacin al proceso de institucionalizacin en el Estado de Mxico
Gloria Jovita Guadarrama Snchez

dirigida a destacar la intencionalidad de

examinar y atender a la transformacin de
algunos de los determinantes de las condiciones de discriminacin e inequidad que
afectaban a la poblacin femenina.7
La institucionalizacin gradual del gnero
en las estructuras del gobierno constituye
entonces un proceso integrador que conduce
al reconocimiento que desde las caractersticas del gobierno y la organizacin de la gestin pblica, en lo concerniente a la condicin
de las mujeres, es posible redoblar inequidades al asignar recursos, dar oportunidades,
reconocer capacidades y distribuir poderes.
(Espinosa, 2006; 45).8 El cambio de posicin
signific que se transitara desde una perspectiva de la poltica centrada en los problemas de
las mujeres, hacia una visin centrada en los
problemas del gnero, en la que se privilegia
examinar la situacin y condicin de las
mujeres en el panorama social en relacin
con las otras estructuras de la sociedad que las
condicionan y determinan.

1.1. La perspectiva de gnero

La perspectiva de gnero en las polticas
pblicas es un concepto instrumental que

La anotacin sigue el marco terico desarrollado por John Kingdon (1995) para examinar el proceso de integracin a la agenda de gobierno de las polticas
pblicas basado en el modelo de bote de basura (Cohen, March y Olsen, 1972).
8
Espinosa identifica distintas vertientes articuladoras de los movimientos feministas mexicanos, que considera son parte de una construccin poltica
y cultural dinmica, manifiestas en aspiraciones y estrategias polticas diversas, que inciden en la generacin de respuestas del gobierno en trminos de
polticas pblicas (Espinosa, 2006).
9
Inchastegui y Ugalde (2006) refieren que el concepto proviene de la Cuarta Conferencia Internacional Sobre la Mujer realizada en Beijing en 1995; los
trminos son retomados en diversos documentos y estudios sobre la mujer y el gnero; se puede afirmar que la definicin es compartida por los organismos
y foros nacionales e internacionales que discuten y conceptan las intervenciones necesarias para atender los problemas de las mujeres. De la conferencia
deriv una plataforma de accin prescriptiva para los pases que es seguida en su cumplimiento por la Organizacin de las Naciones Unidas.
10
El consenso y compromiso de los pases se expres en los siguientes trminos: ....Reconocemos tambin que el crecimiento econmico sostenido de base
amplia en el contexto del desarrollo sostenible es necesario para apoyar el desarrollo social y la justicia social. El xito de la plataforma de accin tambin
requerir una movilizacin adecuada de recursos a nivel nacional e internacional y recursos nuevos y adicionales para pases en desarrollo procedentes de
todos los mecanismos de financiacin disponibles, incluidas las fuentes multilaterales, bilaterales y privadas para el adelanto de la mujer; recursos financieros
para fortalecer la capacidad de las instituciones nacionales, regionales, subregionales e internacionales; el compromiso de lograr la igualdad de derechos,
igualdad de responsabilidades, as como la igualdad de participacin de las mujeres y los hombres en todos los rganos y procesos de determinacin de
polticas a nivel nacional, regional e internacional; el establecimiento o fortalecimiento de mecanismos en todos los niveles para rendir cuentas a las mujeres
del mundo. (Declaracin de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer, Extracto).
11
Ley para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, 2 de diciembre de 2006.
7

80

refleja el consenso de los diversos pases sobre

la necesidad de encontrar una terminologa
comn que permita identificar las estrategias
necesarias para reconocer y atender la
situacin de inequidad de las mujeres en el
mundo contemporneo.9 As como resultado
de la Cuarta Conferencia Internacional
Sobre la Mujer celebrada en Beijing, 1995, la
perspectiva de gnero en las polticas pblicas
fue articulada como La integracin sistemtica de la igualdad entre gneros, en todos
los sistemas, estructuras, polticas programas
y procesos del Estado.10 La integracin del
gnero a la estructura y funciones del Estado,
implica a su vez la nocin de transversalidad,
o de transversalidad del gnero. La ley para
la igualdad entre mujeres y hombres define
a la transversalidad como el proceso que
permite garantizar la incorporacin de la
perspectiva de gnero con el objetivo de
valorar las implicaciones que tiene para las
mujeres y los hombres cualquier accin que
se programe, tratndose de legislacin, polticas pblicas, actividades administrativas,
econmicas y culturales en las instituciones
pblicas y privadas.11 En la opinin de autoras
como Teresa Inchastegui y Yamileth Ugalde
(2006), la transversalidad es una estrategia
de cambio institucional que cruza de forma

Volumen I, nmero 2, segundo semestre de 2010, 75 - 93

horizontal la estructura vertical o jerrquica

de una organizacin para incorporar el gnero a la corriente principal que gua los fines
de la organizacin gender mainstreaming.12
Esa concepcin del gnero deja ver que no
son solamente los problemas y los hechos
los que marcan la agenda de gobierno, sino
su definicin, que lleva a seleccionar ciertas
realidades, valorarlas y actuar sobre ellas.
As podemos percibir que la perspectiva de
gnero est dirigida, sustantivamente, a generar cambios estructurales en las formas de
gobierno y gestin pblica. En otras palabras
la forma de definir la perspectiva, precisa su
orientacin y delimita su campo de accin.
La perspectiva de gnero es entendida para
los propsitos de este anlisis como un
esfuerzo intencional del Estado mexicano
para cambiar la estructura y los procesos
del sector pblico que obstaculizan la
incorporacin de las mujeres al desarrollo y
al ejercicio de sus derechos ciudadanos y en
ella se encuentran contenidos algunos de los
siguientes elementos:
El elemento principal de la perspectiva
de gnero es su nfasis en la igualdad
de derechos y oportunidades entre
hombres y mujeres: Esto implica que
se examinen las formas asumidas
por las organizaciones pblicas
y sociales y las relaciones que en
ellas se involucran, considerando la
medida en la que son generadoras de
condiciones de equidad.
En funcin de la discriminacin histrica hacia las mujeres, la perspectiva
de gnero acenta la necesidad de

promover mejores condiciones de

bienestar para la poblacin femenina.
La perspectiva de gnero percibe a la
mujer dotada de capacidades para
cambiar su condicin y posicin, por
lo que una de sus orientaciones
relevantes est dirigida al empoderamiento de las mujeres como agentes de su propia transformacin.
La etiqueta perspectiva de gnero se
aplica tambin a procesos de desarrollo, resultado de iniciativas anteriores
generalmente destinadas a atender
problemas sociales y econmicos de la
poblacin femenina.
La perspectiva de gnero es percibida
como un concepto de modernizacin
en las relaciones sociales y en las
polticas pblicas que incluye igualdad entre hombres y mujeres.
La perspectiva de gnero forma parte
de nociones extendidas sobre la
gobernanza y el buen gobierno, por
lo que se considera parte importante
de las acciones que sustentan la legitimidad del gobierno.
Desde esos ngulos, la perspectiva de
gnero articulada en la poltica pblica no
es solamente un conjunto de ideas sobre el
deber ser de la situacin y la condicin de
las mujeres; es fundamentalmente, un conjunto de principios, normas, mecanismos,
instrumentos y programas puestos en prctica para resolver los problemas existentes.
En las polticas sociales, la perspectiva de gnero ha sido aceptada como una dimensin

La distincin entre los conceptos de perspectiva de gnero, transversalidad de gnero y corriente principal de gnero, gender mainstreaming,
no es clara. En la literatura sobre el gnero son trminos que se utilizan indistintamente, Inchastegui y Ugalde (2006) refieren que algunos
autores consideran que transversalidad y gender mainstreaming no son conceptos equivalentes. Para los propsitos de este anlisis se considera
que la perspectiva de gnero es un concepto ms amplio que incluye la nocin de transversalidad.
12

81

El enfoque de gnero y la agenda de gobierno.

Una aproximacin al proceso de institucionalizacin en el Estado de Mxico
Gloria Jovita Guadarrama Snchez

de desigualdad o formas de discriminacin

que requieren ser resueltas; la solucin a esos
problemas se plantea en trminos de crear
mecanismos de transformacin; se asume
que el gobierno y la sociedad funcionaran y
seran mejores si se cumplieran condiciones
menos negativas hacia las mujeres. En
consecuencia, la perspectiva de gnero en
las polticas sociales enfatiza la necesidad de
cambiar las dinmicas de reproduccin social que histricamente han sido desfavorables
para ellas. La institucionalizacin es, en ese
sentido, un proceso que abre espacios en la
estructura del estado e involucra la capacidad
poltica para convocar la participacin de
actores polticos y sociales a favor de esas
causas (Ortiz Ortega, 2006; 183).

1.2. La incorporacin de la
perspectiva de gnero a las
polticas pblicas en Mxico

82

En Mxico, la incorporacin de la perspectiva de gnero a la agenda del gobierno y su

proceso de institucionalizacin han sido el
resultado de la convergencia de corrientes de
pensamiento externas e internas, alimentadas por presiones econmicas, polticas y
sociales, las que se combinan con nuevas concepciones sobre el desarrollo, con la emergencia de movimientos colectivos de
orientacin feminista y con los liderazgos
de actores polticos. Se nota tambin que
los movimientos que empujan la conformacin de la agenda de gnero fueron
impulsados por la emergencia de grupos
populares, vecinales y de las organizaciones
civiles, en los que la presencia y participacin
de las mujeres era muy importante. En ese
marco, los problemas de demanda de acceso
a igualdad de oportunidades adquirieron

relevancia y se convirtieron en un soporte

para la legitimacin del gobierno. En el mismo sentido se reconoce el impacto que en la
sociedad pudo tener la presencia simblica
de mujeres destacadas en diversos mbitos.
Eso significa, en alguna medida, que las
demandas para la atencin del Estado a las
desigualdades de gnero se generaron en
espacios distintos (Ortiz Ortega, 2006),
pero que empezaron a ser recogidas por ste
como parte de los problemas que deban
ser atendidos. As, la perspectiva de gnero
como accin o poltica pblica comienza a
ser percibida como parte de la solucin a
esos problemas.
En resumen, los procesos que dan paso a la
incorporacin del gnero como asunto de
atencin por el sistema poltico administrativo mexicano, adems de las necesidades y
demandas relacionadas con el bienestar de
las mujeres, convergen en las corrientes de
pensamiento internacional sobre la igualdad
de las mujeres, el inters del gobierno por
legitimar su accin, y la creciente importancia
de la participacin de las mujeres en los
procesos electorales. Con esos elementos, la
adopcin de la agenda de gnero integra tanto
el compromiso del pas para el cumplimiento de normas internacionalmente aceptadas,
como las demandas internas para lograr metas de equidad y no-discriminacin. La visin
de gnero es percibida como un paradigma
de cambio global dirigido a disminuir las
brechas en el desarrollo y la igualdad de
derechos entre hombres y mujeres.
En el mismo sentido, el reconocimiento del
gnero como asunto de importancia para
el gobierno mexicano obedeca, en buena
medida, a un conjunto de movimientos que

Volumen I, nmero 2, segundo semestre de 2010, 75 - 93

tendan a diseminarse entre los distintos pases de la comunidad mundial; proceso que
generaba rplicas traducidas en convenios y
compromisos que impulsaban la adopcin de
una visin de gnero, comenzando a establecer espacios y organismos en la administracin pblica, guiados por el principio de
buscar mecanismos que desde el gobierno
promovieran el adelanto de las mujeres.13 De
ese modo, la perspectiva de gnero pas a ser
adoptada por los partidos polticos mexicanos y empez a ser incorporada como poltica
pblica y parte de la agenda de gobierno.14
El comienzo de la institucionalizacin del
gnero en el sistema poltico mexicano, tambin se arraiga en las transformaciones que
impuls, primero, la realizacin de la Primera
Conferencia Internacional de la Mujer
efectuada en Mxico en 1975, y despus,
por la Convencin sobre la Eliminacin de
Todas Formas de Discriminacin contra
la Mujer, suscrita por Mxico en 1979 y,
principalmente, por la participacin del
pas en la Cuarta Conferencia Internacional sobre la Situacin de la Mujer que tuvo
lugar en Beijing en 1995. A partir de esos
acontecimientos, la capacidad del Estado
mexicano para promover la incorporacin

de la perspectiva de gnero a la agenda del

gobierno se concentr en la inclusin de las
mujeres en programas especiales insertos en
las polticas generales de salud, educacin
y prevencin de la violencia hacia ellas; se
identificaron entonces puntos clave de rezago y demandas sociales que alcanzaron
visibilidad en el entorno social y que incidieron, en la dcada de los 80, en la formulacin
de programas especficos de atencin a la mujer y en la generacin de reformas legislativas
que favorecieran el ejercicio de sus derechos.15 En los aos 90 se procedi al establecimiento de organismos, programas y
mecanismos especficos que trabajaran para
promover el adelanto de las mujeres. As,
hacia la mitad de esa dcada, comenzaron a
surgir un conjunto de dependencias pblicas,
secretaras, institutos, consejos u oficinas de
la mujer. Eso signific que las decisiones
que dieron forma inicial al conjunto institucional, denominado polticas pblicas con
perspectiva de gnero en Mxico, se apegara
al modelo planteado por las recomendaciones
internacionales y que se convirtiera en parte
de la estructura institucional que subsiste.16
La secuencia trazada en el proceso de adopcin del enfoque de gnero permite delinear

Este movimiento puede ser identificado como una primera fase de institucionalizacin, correspondiente a la externalizacin, que tiene lugar cuando las
acciones en un contexto organizacional crean actitudes y puntos de vista similares en otros contextos. Esa diseminacin es identificada como un proceso
isomrfico de rplica de experiencias exitosas (Christensen y Laegreid, 2007).
14
La afirmacin se apoya en el anlisis realizado por Adriana Ortiz Ortega (2006), que considera que para entender la institucionalizacin del gnero resulta
importante advertir los cambios en la correlacin de poder Estado-sociedad y Estado-economa, acreditando cambios que inciden en la institucionalizacin
del gnero en tres formas especificas: la relacin mujeres-Estado, la relacin movimientos feministas y Estado, la relacin entre el Estado y el papel de las
fuerzas conservadoras. Asimismo, diversas fuentes acreditan los cambios y sealan que desde el comienzo de los aos 70 la condicin de las mujeres
comenz a ser objeto especfico de la atencin estatal (Cano, 1996; Lamas, 1994).
15
Esta forma de insertar a las mujeres en los programas sociales ha sido asociada por algunos estudios con el enfoque de poltica pblica llamado Mujeres
en el Desarrollo, que se caracteriz por integrar a las mujeres de una manera funcional a las estrategias de desarrollo ya establecidas (Inchastegui, 2006).
16
La influencia de las situaciones de coyuntura en el desarrollo institucional es advertida por Mahoney (2001); en sus planteamientos se hace notar
que una vez tomadas las decisiones por los actores clave en situaciones de coyuntura, esas decisiones son imbuidas en instituciones y estructuras que
subsisten por largos periodos. La interpretacin tambin encuentra referencias en las posiciones del institucionalismo histrico que consideran que las
nuevas instituciones se asientan sobre la base de los modelos ya existentes, siguiendo el patrn path dependence, y que de inicio, la conformacin histrica
favorece los intereses de unos actores sobre los intereses de otros, preestableciendo una distribucin desigual del poder (Hall y Taylor, 1998). En una
interpretacin amplia, la nocin path dependence captura la relevancia de las etapas precedentes en los resultados posibles de una secuencia de eventos que
ocurren con posterioridad (Pierson, 2000). En el mismo sentido, los estudios realizados por Theda Skocpol (1995) sugieren que cuando una institucin
est formndose o, cuando una poltica da inicio, este hecho tendr consecuencias duraderas y determinantes sobre las polticas futuras.
13

83

El enfoque de gnero y la agenda de gobierno.

Una aproximacin al proceso de institucionalizacin en el Estado de Mxico
Gloria Jovita Guadarrama Snchez

dos etapas, la primera de ellas responde,

principalmente, a corrientes externas; que
puede identificarse como un proceso de naturaleza isomrfica correspondiente a la fase
de habitualizacin, el cual involucra el reconocimiento del problema y la aceptacin de
incorporarse a la corriente de modernizacin. La segunda etapa corresponde a la
fase de objetivacin en la que los elementos
de la nueva corriente se traducen en
dependencias y reglas que potencialmente
transforman las prcticas.

1.3. La perspectiva de gnero

en la agenda de gobierno de las
entidades federativas
En el mbito de los gobiernos subnacionales, el impulso para la incorporacin
de la perspectiva de gnero a la agenda de
gobierno, puede considerarse el resultado
de un conjunto coyuntural de elementos
entre los que se destacan: el incremento en
la escolaridad de la poblacin femenina, su
incorporacin al mercado de trabajo, y la
exigencia de oportunidades de formacin
profesional y de empleo; necesidades que se
imponen de forma generalizada en el territorio nacional aun cuando tienen variaciones
de acuerdo a las caractersticas del desarrollo
en los distintos estados y regiones. Otro
conjunto de factores comprende los cambios
demogrficos marcados por la disminucin
en las tasas de natalidad y la transformacin
de los mbitos rurales en urbanos.

84

La intervencin de los gobiernos de las

entidades federativas como responsables de
la proteccin de los derechos de las mujeres, as como la obligacin y competencia
para el establecimiento de polticas con

perspectiva de gnero, se sustentan en la Ley

para la Igualdad entre Mujeres y Hombres.
La Legislacin seala para ese efecto:
corresponde a las y los titulares de los gobiernos estatales y del Distrito Federal: .crear y
fortalecer los mecanismos institucionales de
promocin y procuracin de la igualdad entre
mujeres y hombres, mediante las instancias
administrativas que, se ocupen del adelanto de
las mujeres en los estados y el Distrito Federal.
(Fraccin II, Artculo 15).

El surgimiento de dependencias pblicas

con diversas denominaciones como organismos pblicos que institucionalizan la
perspectiva de gnero, se extendi en el pas
a partir del ao 2000. El propsito de estas
dependencias se expres en un discurso que
destac la importancia de difundir la cultura
de equidad de gnero, erradicar la violencia,
hacer valer los derechos de las mujeres en
todas las instancias de gobierno y de la vida
en sociedad, lograr una mayor participacin
poltica, mejorar las condiciones de trabajo,
lograr que las mujeres gozaran del derecho
de asistir a la escuela y tuvieran mejores
oportunidades de acceso a los servicios de
salud, vivienda y asimismo a la cultura. En el
ao 2000, 26 entidades federativas contaban
con algn tipo de dependencia especial que
se ocupara de la promocin del adelanto en
la condicin de las mujeres.
Resulta perceptible que al crear esas dependencias los gobiernos respondan a
prescripciones del Sistema Nacional de
Planeacin, que ejerca presin para que al
interior de los COPLADES (Comits de
Planeacin de los Estados) se estableciera
un subcomit de atencin a la mujer. Eso
significa que la conformacin de la agenda

Volumen I, nmero 2, segundo semestre de 2010, 75 - 93

de gnero fue una respuesta a presiones del

gobierno federal que tenan que ver con la
negociacin de la asignacin de recursos
federales para distintos programas sociales;
asimismo; se identifican las caractersticas isomrficas afines al modelo internacional
con las que se crearon las dependencias.
En esas circunstancias no hubo propiamente un diseo de programas con
perspectiva de gnero, las recin creadas
dependencias asimilaron los programas
orientados al bienestar que tenan como
beneficiarias a las mujeres. Esta circunstancia marc de inicio una distancia
entre el modelo y la prctica; brecha que
se tradujo en que las prcticas que comenzaron a adquirir carcter prescriptivo
y permanente, no fuesen aquellas que
podan romper los esquemas generadores de discriminacin. Como sucede en
el caso de otros cambios institucionales
en la administracin pblica, en stos prevaleci el carcter incremental y las escasas
innovaciones se enfrentaron a la resistencia
cultural y al modelo histrico de atencin
a la poblacin femenina.
La institucionalizacin del gnero en la
agenda de gobierno en su fase de objetivacin se integra con esos procesos.
Por una parte se formalizan marcos
jurdicos que definen la orientacin de
las polticas, acordes con un modelo ideal
general, apegado a las prescripciones de la
agenda internacional; por la otra parte, se
conforman dependencias y prcticas que
interactan con patrones tradicionales
en la intervencin del gobierno, que dan
lugar a estrategias distintas en las que la
perspectiva se desdibuja, y se generan
obstculos para su consolidacin.

La integracin a la administracin pblica

asumida bajo la figura jurdica de organismos
pblicos descentralizados o desconcentrados, para la mayora de los institutos implic
ventajas y desventajas: entre las ventajas
estuvieron la presuncin no cumplida, de
que los institutos fuesen autnomos e independientes en la toma de decisiones; entre
las desventajas se contaron las dificultades
para establecer una coordinacin horizontal
con las metas y programas de otras dependencias gubernamentales. Es importante sealar
que el desarrollo de los institutos fue desigual.
Al momento de instrumentar las polticas
con enfoque de gnero, la mayora contaban
con poco presupuesto e infraestructura, eso
impidi el buen funcionamiento de muchos
institutos; el mismo caso se repiti en los
municipios, en donde an falta, en muchos
de ellos, la constitucin de organismos
municipales de la mujer.

2. La agenda de gnero en el
Estado de Mxico
En el caso del Estado de Mxico los movimientos que daran lugar a la incorporacin de una perspectiva de gnero como
parte de la agenda de gobierno se iniciaron
en 1975, con la Primera Conferencia
Internacional de la Mujer realizada en
la Ciudad de Mxico y convocada por
las Naciones Unidas. En el Estado de
Mxico, en ese ao, se instal un comit
de preparacin para la celebracin del ao
internacional de la mujer; cabe notar que
ms que acciones especficas del gobierno
que promoviesen la igualdad o el bienestar,
ste perciba la celebracin de la conferencia
como la ocasin de rendir homenaje a las
mujeres por su trabajo y sus cualidades,

85

El enfoque de gnero y la agenda de gobierno.

Una aproximacin al proceso de institucionalizacin en el Estado de Mxico
Gloria Jovita Guadarrama Snchez

percibiendo la incorporacin de la mujer a la

educacin, salud y trabajo, como producto
de los esfuerzos personales o colectivos de
las propias mujeres y no como resultado
de la intervencin del gobierno.17 Parte del
homenaje fue la designacin de una mujer para presidir el Congreso del estado durante el
mes de enero; igualmente, el comit organiz
la entrega de reconocimientos a las mujeres
que se haban distinguido por su trayectoria
personal y su servicio a la entidad.
No debe dejarse al margen el hecho de que
en las polticas estatales de asistencia social, ya se encontraban presentes programas
de atencin a las mujeres, que se enfocaban
principalmente a resolver rezagos sociales
y promover que se contara con algunos
satisfactores y prestaciones que aliviaran
las difciles condiciones que afectaban
a un amplio sector de la poblacin en
condiciones de pobreza.18 Esos programas
formaban parte del mbito de la proteccin a la infancia y a la familia; as, por
ejemplo, en 1975 se estableci un centro
de asistencia y orientacin a la mujer en
el Instituto de Proteccin a la Infancia del
Estado de Mxico, IPIEM.
En la dcada de los 80 se contemplaron
nuevas acciones destinadas a procurar
el bienestar de las mujeres. Uno de los
propsitos del gobierno estatal se centr
en incrementar la presencia femenina en

En ese encadenamiento se observa que, a

lo largo de prcticamente dos dcadas, la
posicin del gobierno fue la de reconocer
que las mujeres conformaban una parte
importante de la poblacin y que era
necesario que los programas pblicos tomaran en cuenta sus problemas. Es decir,
ese periodo puede ser asociado a una fase
de sensibilizacin que abon el terreno
para que se planteara como una necesidad
y como parte de la modernizacin del
gobierno, la incorporacin de los asuntos
de las mujeres a la agenda de gobierno.

2.1. La institucionalizacin
del gnero
Durante la dcada de los 90 el gobierno
estatal asumi una nueva visin con
respecto a estos problemas, ya que

La intencin de homenaje se advierte en la mencin del gobernador Hank Gonzlez con motivo de su Quinto Informe de Gobierno: Recibimos el
ao de 1975, Ao Internacional de la Mujer, rindiendo fervoroso homenaje a las mujeres del Estado de Mxico. A todas ellas nuestro homenaje por su
decisin de romper con los ltimos vestigios que pudieran existir de un trato no igualitario, por su voluntad y vocacin para incorporarse de manera
plena a la actividad econmica y poltica de la entidad a la que han llevado y llevarn ms an su gran fuerza moral que sostiene a la familia y a la sociedad.
(Hank Gonzlez, 1975; 171 177).
18
Aun cuando en los aos 70 el Estado de Mxico haca gala de una prosperidad econmica derivada del desarrollo de sus zonas industriales y del
progreso en algunos de sus municipios, la pobreza se extenda en la serie de asentamientos irregulares que proliferaban en municipios que rodeaban a la
ciudad de Mxico y en las poblaciones rurales que quedaban fuera de los circuitos fabriles y manufactureros. (Guadarrama, 2001; 192).
19
Plan de Desarrollo del Estado de Mxico 1987-1993, Mario Ramn Beteta, Toluca, Estado de Mxico, Gobierno del Estado de Mxico, 1987, pp.
114-117.
17

86

las actividades econmicas y culturales

del estado. Las estrategias utilizadas se
dirigieron a informar y asesorar a las
mujeres sobre sus derechos; modificar las
actitudes equivocadas de los directivos
empresariales con sus empleadas; apoyar
las demandas ante los tribunales laborales
y penales; aumentar la proporcin de
mujeres entre los empleados del sector
pblico y facilitarles el acceso a la educacin tcnica y superior, adems de
capacitarlas en el trabajo.19

Volumen I, nmero 2, segundo semestre de 2010, 75 - 93

incorpor a la agenda social el concepto

de perspectiva de gnero, el cual reconoca
que las relaciones de poder entre hombres
y mujeres an estaban marcadas por
la subordinacin y la dependencia de
la mujer, as como por el maltrato y la
violencia contra nios, nias y mujeres.
Con esa nueva perspectiva, el 13 de noviembre de 1998, el gobierno del estado
instal el Subcomit Especial de la Mujer
y se nombr una jefa estatal del Programa
de Atencin a la Mujer, establecindose, por primera vez, agentes pblicos
responsables de la instrumentacin
de programas destinados a promover
el avance de las mujeres. La jefatura
formaba parte del Sistema Estatal para el
Desarrollo Integral de la Familia, adscrita
a la Direccin de Prevencin y Bienestar
Familiar, por lo que no tena facultades
ejecutivas, tampoco tena accesibilidad
para penetrar en la estructura y funciones
generales del gobierno; se comenz, no
obstante, a sensibilizar a algunos sectores
de la poblacin, se dictaron conferencias
y se difundieron temas relacionados con
la masculinidad y la femineidad a travs
de programas de radio y televisivos. El
propsito expreso era sensibilizar a los
participantes sobre la necesidad de aplicar
la propuesta de gnero.20 La iniciativa para
la integracin de una estructura formal
provino de la diputada federal Laura
Pavn, quien present una propuesta
al gobernador Arturo Montiel para la

creacin del Instituto Mexiquense de

la Mujer.21

2.2. El Instituto Mexiquense

de la Mujer
A partir de los avances previos en el
reconocimiento de la condicin de las
mujeres y de las demandas que se haban
generado, la administracin del gobernador Arturo Montiel Rojas (1999-2005), determin crear un organismo promotor de
su bienestar, participacin poltica, derechos
humanos, participacin cultural, social y de
recreacin. El decreto para la creacin del
Instituto Mexiquense de la Mujer (IMEM),
se emiti el 18 de diciembre del 2000; para
atender las necesidades y demandas de las
mujeres mexiquenses, estableciendo polticas pblicas que ofrecieran las oportunidades de incorporacin al desarrollo que
reclamaban stas.22 De ese modo, el IMEM
tuvo como objetivo facilitar la incorporacin
plena y activa de la mujer en los mbitos
econmico, cultural, poltico y recreativo de
la entidad, bajo una perspectiva que diera
orden, estructura y permanencia a dicho fin.
El IMEM, para cumplir con sus objetivos,
propuso al Ejecutivo del estado disear e
instrumentar acuerdos, convenios y polticas pblicas a favor de la mujer, con
la participacin de los sectores pblico,
privado y social; as como vigilar el
cumplimiento de programas de gnero

La jefatura del Programa Especial de Atencin a la Mujer estuvo a cargo de Laura Izquierdo Kuntze. El programa comprendi acciones de educacin,
salud y capacitacin para el trabajo; esas intervenciones formaban parte de los programas generales del gobierno y no se puede decir que tuviesen realmente
una orientacin de gnero. Se nota, no obstante, una primera fase de adaptacin a los cambios en el entorno, cuando se menciona que los tpicos de
masculinidad y femineidad fueron abordados por primera vez en la televisora estatal (Gmez, 2000).
21
La diputada Pavn contaba con una trayectoria relevante como diputada local, diputada federal, senadora de la Repblica, presidenta municipal de
Toluca y haba sido integrante de la Comisin Nacional de la Mujer y del Consejo Consultivo del Programa Nacional de la Mujer.
22
Peridico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Mxico, Lunes 18 de diciembre del 2000, No. 118.
20

87

El enfoque de gnero y la agenda de gobierno.

Una aproximacin al proceso de institucionalizacin en el Estado de Mxico
Gloria Jovita Guadarrama Snchez

y de bienestar social para la mujer .23 Un

ao ms tarde el gobernador Montiel
estableci la Secretara de Desarrollo
Social, el 13 de diciembre de 2001.
El IMEM pas a ser sectorizado a la
Secretara de Desarrollo Social el 17 de
junio de 2002.24 Al quedar sectorizado
en esta Secretara, el nivel del instituto
en la jerarqua administrativa disminuy,
y tambin fue menor el nivel ejecutivo
y de autonoma que pudo ejercer. En el
incipiente proceso de institucionalizacin
esa decisin constituy una huella significativa, porque marc al organismo
con una orientacin clara de las polticas
y programas a desarrollar como acciones
tendientes a ampliar el bienestar de los
sectores desfavorecidos de la poblacin
femenina. El trabajo desempeado por
las directoras generales estuvo apoyado
por un Consejo Directivo, presidido por
el gobernador del Estado de Mxico y 14
vocales, secretarios de gobierno.25
En el ao 2003 quedaron conformadas
12 delegaciones regionales para la coordinacin en el territorio estatal de los
programas del Instituto Mexiquense de la
Mujer, tomando como centros: Atlacomulco,
Zumpango, Ecatepec, Cuautitln Izcalli,
Naucalpan, Texcoco, Toluca, Valle de Bravo,
Nezahualcyotl, Amecameca, Ixtapan de la
Sal y Tejupilco. Esos organismos de enlace
y promocin tuvieron entre sus funciones
impulsar el establecimiento de los institutos

En el ao 2005, cuando el Lic. Enrique Pea

Nieto se hizo cargo del gobierno del Estado
de Mxico, se tom la decisin de darle
otras atribuciones al IMEM: el Instituto
no slo contemplara a las mujeres, con
las necesidades consideradas por la administracin anterior, sino que tomara en
cuenta a los adultos mayores, a las nias,
nios y adolescentes vulnerables. El 25 de
enero de 2006 se transform el Instituto
Mexiquense de la Mujer en Consejo Estatal
de la Mujer y Bienestar Social,27 cuyo objetivo, fue establecido en trminos de promover el bienestar social integral de las nias,
mujeres, adultos mayores e integrantes de la
sociedad, para su incorporacin al desarro-

Instituto Mexiquense de la Mujer, Programa Estatal de la Mujer, Toluca de Lerdo, Estado de Mxico, 2002.
El Peridico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Mxico. Lunes 17 de junio del 2002, No. 115.
Se adscriben en este mismo ao el Instituto Mexiquense de la Juventud, Consejo Estatal para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas del Estado de
Mxico y la Junta de Asistencia Privada del Estado de Mxico.
25
La Direccin del Instituto ha sido encargada a mujeres con trayectoria poltica. Rebeca Godnez y Bravo (2001-2003); Ma. Elena Prado Mercado
(2003-2005); Ana Lilia Herrera Anzaldo (2005) y Arlette Lpez Trujillo (2005-2007).
26
Seguimiento de convenios vigentes celebrados por el Consejo Estatal de la Mujer y Bienestar Social, en Relacin de Integracin de los Consejos
Municipales del Estado de Mxico (2007).
27
Peridico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Mxico. Martes 24 de enero de 2006, No. 17.
23

24

88

o consejos municipales, a efecto de que los

programas encontraran soportes de operacin en los municipios. En el marco de esas
estrategias, las delegaciones se ocuparon de
promover la creacin de consejos municipales y coordinar el trabajo municipal con el
instituto estatal. Para ese fin se suscribieron
convenios de colaboracin para establecer
un Consejo Municipal de la Mujer en cada
municipio. Solamente 47 municipios de los
125 que conforman el Estado de Mxico
suscribieron el convenio, de lo que se concluye que en los restantes municipios, algunos
de los cuales concentraban millones de
habitantes, no existan todava organismos
responsables de este tipo de polticas pblicas; se nota asimismo, el escaso inters de los
municipios en participar.26

Volumen I, nmero 2, segundo semestre de 2010, 75 - 93

llo social, reconociendo sus capacidades y

mejorando su calidad de vida con una visin
local y regional. Su misin declarada es promover el redimensionamiento de los valores
de equidad, igualdad y respeto, promoviendo
la erradicacin de la discriminacin y
segregacin de este importante sector de la
poblacin mexiquense.28

violencia contra las mujeres. Estas polticas

pblicas van dirigidas especialmente a
mujeres que se encuentran en condiciones
de alta y muy alta vulnerabilidad.

En la reconfiguracin institucional se notan

las dificultades para la definicin de las polticas; las intervenciones oscilan entre la
ampliacin de prestaciones sociales que
responden a necesidades y riesgos de proteccin social y otras, las menos, dirigidas a
ampliar los espacios de poder y participacin
de las mujeres. Otros efectos de la reconfiguracin tienen incidencia en la menor
autonoma del organismo y en flujos distintos
de coordinacin con otras dependencias de
gobierno. El establecimiento de esos patrones se traduce en la institucionalizacin de un
modelo particular para la entidad federativa,
que se separa del modelo nacional y se
distancia del modelo internacional.

La orientacin hacia el bienestar social desarroll subprogramas dirigidos hacia las

mujeres, que al momento de su creacin
se enfocaron en los siguientes aspectos:
en educacin se foment la conclusin
de la educacin primaria y secundaria; la
educacin de adultos, la gestin de becas
escolares y la alfabetizacin de las mujeres.

3. El contenido de la agenda
de gnero
En el seguimiento de las polticas pblicas
emprendidas por el Instituto y el Consejo
Estatal de la Mujer en el Estado de Mxico29,
se pueden identificar tres orientaciones
dominantes: procurar el bienestar social,
avanzar en la equidad y la erradicacin de las
formas de discriminacin y el combate a la

a). Las estrategias de generacin

de bienestar social

En el rea laboral se gestionaron proyectos

productivos y se buscaron becas para la
capacitacin laboral y para el trabajo. En
salud se efectuaron conferencias sobre la
salud de la mujer; cursos de prevencin
de VIH/SIDA y otras enfermedades
contagiosas; asesoras sobre sexualidad
para las mujeres, conferencias sobre la
prevencin de adicciones y promocin,
asesoramiento y seguimiento al uso de la
Cartilla Nacional de la Salud de la Mujer.
En otros rubros se efectuaron mesas redondas sobre la participacin de la mujer
mexiquense en el deporte; promocin de
brigadas multidisciplinarias en beneficio
de las mujeres; realizacin de actividades
para orientar a la mujer en la conservacin
del medio ambiente; realizacin de reuniones de coordinacin y capacitacin con las

Con esos ajustes, el Consejo ha sido dirigido por la M. en C. Arlette Lpez Trujillo, vocal ejecutiva y secretaria de la Junta Directiva del Consejo Estatal
de la Mujer y Bienestar Social (2006) y la Lic. Lorena Cruz Snchez como vocal ejecutiva (2007). Su trabajo se apoy en la Junta Directiva que preside el
secretario de Desarrollo Social y los Vocales Secretarios de Gobierno.
29
Las polticas pblicas llevadas a cabo por este organismo se pueden dividir en dos periodos: las realizadas por el Instituto Mexiquense de la Mujer,
contenidas en el Programa Operativo Anual (2002-2005) y las realizadas por el Consejo Estatal de la Mujer y Bienestar Social contenidos en el Programa
Operativo Anual (2006-2007).
28

89

El enfoque de gnero y la agenda de gobierno.

Una aproximacin al proceso de institucionalizacin en el Estado de Mxico
Gloria Jovita Guadarrama Snchez

coordinadoras municipales (delegaciones

regionales); talleres para mujeres reclusas;
promocin de nuevas polticas para incorporar las perspectivas e intereses de las mujeres.30
En las estrategias mencionadas es posible
advertir las diferencias entre las que se
dirigen a transformar la condicin de las
mujeres, y aquellas orientadas a resolver
necesidades prcticas en funcin de la
situacin actual de las mujeres (Tepichin,
2009; 137). Advertimos tambin el proceso
de sedimentacin en el establecimiento de lneas programticas, formas de coordinacin
y en la consolidacin de modos de gestin
que involucran a los actores en los distintos
niveles de ejecucin: como lo evidencian los
programas, las prcticas responden a la visin tradicional de las mujeres como
beneficiarias, que si bien extienden las
oportunidades de acceso a la salud o a
la educacin no tienen, necesariamente,
incidencia en erradicar las causas de la inequidad y la discriminacin.

b). Las estrategias para lograr

la equidad y erradicar
la discriminacin
La orientacin hacia la equidad de gnero,
tambin desarroll subprogramas. En difusin se organiz un diplomado de gnero;
se impartieron conferencias sobre temas de
gnero; asesoras sobre superacin personal,
autoestima y valores familiares; realizacin de
eventos recreativos, deportivos y de fomento

c). Las estrategias para prevenir

y combatir la violencia hacia
las mujeres
En el rubro de las polticas pblicas
orientadas hacia la erradicacin y combate
de la violencia contra la mujer, las acciones
relevantes fueron:31 instalacin y operacin
de un albergue temporal para las mujeres
vctimas del maltrato; elaboracin de guas
de orientacin jurdica; campaas contra la
violencia; foros regionales para la revisin
de la legislacin en materia de gnero; asesoras jurdicas y psicolgicas a las mujeres
vctimas de la violencia familiar; campaas
para la disminucin de la violencia familiar
y promocin de los derechos de la mujer;
Galera Itinerante sobre las causas y efectos

Los subprogramas correspondientes a esta estrategia han tenido un carcter de continuidad en los planes de trabajo anuales del Instituto Mexiquense de
la Mujer y posteriormente en los del Consejo Estatal de la Mujer y Bienestar Social; los que aqu se mencionan provienen de los Informes de Actividades
del Instituto Mexiquense de la Mujer, aos 2002 a 2004.
31
Las estrategias para prevenir la violencia tienen continuidad desde la creacin del Instituto Mexiquense de la Mujer. En el ao 2005, al crearse el
Consejo Estatal de la Mujer, la estrategia de Bienestar Social, Equidad de Gnero y Combate a la Violencia contra la Mujer, se extendi a la atencin
de mujeres, nias, nios y adolescentes; la informacin que aqu se menciona proviene del Quinto Informe de Actividades (2005) y del Programa
Operativo Anual 2006 y 2007.
30

90

de la cultura de equidad de gnero; eventos

de perspectiva de gnero con instituciones pblicas y privadas; diseo y elaboracin
de materiales impresos y magnticos sobre
aspectos de gnero; promocin de la participacin de las mujeres en aspectos polticos de la entidad; destaca en esta lnea, la
realizacin del Congreso estatal para mejorar
las polticas pblicas sobre temas de gnero
con la recopilacin de iniciativas y pronunciamientos de las mujeres. Se estima que estas
acciones continan la difusin del modelo
nacional y corresponden a la extensin de
la fase de adaptacin y adopcin de la perspectiva, pero que enfrentan distorsiones y
estn dbilmente institucionalizadas en reglas
y estrategias.

Volumen I, nmero 2, segundo semestre de 2010, 75 - 93

de la violencia de gnero en los 125 municipios del estado; revisin y anlisis del marco
jurdico del Estado de Mxico; propuestas de
creacin, modificacin, adicin, abrogacin
o derogacin de normas jurdicas al Poder
Ejecutivo del Estado de Mxico. Asimismo,
se instal el Centro de Atencin a la Mujer
Maltratada en el municipio de Chalco.32 Entre los logros ms importantes del Consejo
Estatal de la Mujer y Bienestar Social, estuvo
la aprobacin de la Ley para la prevencin
y atencin de la violencia familiar en el
Estado de Mxico, publicada, en la Gaceta
del Gobierno el 31 de diciembre del 2002.
Con la Direccin General del Registro
Pblico de la Propiedad, se acord agilizar
y exentar del pago de derechos de registro
de inscripcin de escrituras constitutivas
de asociaciones de mujeres, conforme a las
disposiciones del Cdigo Financiero del
Estado de Mxico y Municipios. Suscribieron dicho convenio las Direcciones Generales del Registro Civil, Jurdica y Consultiva,
de Prevencin y Readaptacin Social,
Seguridad Pblica, Trnsito y Proteccin
Civil. Otras acciones extensivas de la difusin gubernamental fueron el establecimiento del Programa Universitario de Estudios
de Gnero en la UAEM (PUEG/UAEM) y
el convenio de colaboracin con la Escuela
Normal Superior del Estado de Mxico para
promover entre la comunidad normalista la
cultura de la equidad de gnero.33
En lo que corresponde a la red en la que
estos programas fueron coordinados

con los municipios, en el ao 2007

firmaron el convenio de colaboracin 110
municipios; 16 no se integraron y son los siguientes: San Jos del Rincn, Capulhuac,
Chapultepec, Metepec, Otzolotepec, Rayn,
Tianguistenco, Temoaya, Zinacantepec, Villa
Victoria, Almoloya de Alquisiras, Malinalco,
Texcaltitln, Zumpahuacn y Tlatlaya.34 Es
interesante observar que la suscripcin de
los convenios parece responder a decisiones
discrecionales y que no se manifiesta asociada a indicadores de desarrollo econmico o
social municipal.
Otro aspecto interesante para el anlisis, es el enunciado en los programas
de metas genricas como: erradicar la
discriminacin, lograr la igualdad o
promover los derechos; condicin que
no permite evaluar la medida en la que se
obtienen avances: La demanda o el reclamo
son tambin inespecficos, los recursos son
limitados: los funcionarios pblicos y las
propias mujeres no pueden fijar la cantidad o la cualidad del bien que desearan
como resultado de un programa anual o sexenal. En el contenido de la agenda se observa que la vertiente dirigida a prevenir
y combatir la violencia se ha institucionalizado con mayor consistencia que
la dirigida a atender la discriminacin; ya
que los programas han podido establecer
normas y dependencias que permiten
atender de manera sistemtica esos problemas; asimismo, resulta difcil estimar
sus resultados, ya que los indicadores
disponibles no permiten su seguimiento.

Aunque en el Estado de Mxico funcionan 13 Agencias del Ministerio Pblico Especializadas en la Atencin a la Violencia Intrafamiliar y Sexual
(AMPEVIS) y cuatro Centros de Apoyo al Maltrato Intrafamiliar (CAMIS) dependientes de la Procuradura General de Justicia del Estado de Mxico
(PGJEM), stos no son suficientes para atender con eficiencia a las mujeres. En la zona sur de esta entidad, donde se concentra la poblacin rural, no se ha
podido instalar AMPEVIS por falta de recursos, adems que slo se ha logrado instalar un albergue, en el municipio de Chalco. (UNAM, 2003).
33
Instituto Mexiquense de la Mujer, Informes de Actividades 2002, 2003, 2004, 2005.
34
Seguimiento de convenios vigentes celebrados por el Consejo Estatal de la Mujer y Bienestar Social, en Relacin de Integracin de los Consejos
Municipales del Estado de Mxico (2007).
32

91

El enfoque de gnero y la agenda de gobierno.

Una aproximacin al proceso de institucionalizacin en el Estado de Mxico
Gloria Jovita Guadarrama Snchez

Del recuento de acciones se infiere que

estas estrategias han entrado a una fase de
sedimentacin, se advierte, no obstante, la
brecha entre las normas y las prcticas, ya
que no se ha logrado imbuir en los agentes pblicos la internalizacin que permita
aplicar los principios de manera natural en
su actuar cotidiano, por lo que una buena
parte de las intervenciones est dirigida al
rubro de sensibilizacin. Es obvio que, tanto
las polticas orientadas a modificar la posicin de las mujeres respecto a los hombres,
como aquellas que atenan los efectos de esa
desigualdad, contribuyen en diversos grados
al avance en el logro de mayor equidad; sin
embargo, la cuestin clave para el examen de
la institucionalizacin de la perspectiva es,
como lo seala Inchastegui, identificar cmo ingresa la categora mujer en los modelos
de poltica (Inchastegui, 1999; 107);35 para,
en funcin de ello, conocer qu es lo que se
sedimenta como nuevas prcticas.

4. El perfil institucional de la
intervencin pblica
La mirada vertida sobre el desarrollo institucional de la perspectiva de gnero en
las entidades federativas, permite notar
que su conformacin fue un proceso en el
que las dinmicas locales jugaron un papel
relevante y que el perfil de su constitucin
inicial incidi en la configuracin del tipo
de acciones que actualmente desarrollan
las dependencias. El argumento encuentra
sustento en el seguimiento de lo acontecido

Otra reflexin derivada del seguimiento

del proceso apunta a que el conjunto de
elementos que se combinan en la integracin de un prototipo particular de polticas
pblicas de gnero en los gobiernos subnacionales, incorpora acciones que no inciden sustantivamente en la transformacin
de las estructuras. A partir de los perfiles trazados es posible sealar que la implantacin
del programa modernizador sobre las bases
de las polticas ya existentes, ha encontrado
resistencias que conducen a la prevalencia
de principios, valores y prcticas tradicionales, sobre las intenciones transformadoras
de la perspectiva (path dependence).36
En el perfil que se obtiene del anlisis del
proceso de institucionalizacin se perciben,
con mayor consolidacin, las polticas destinadas a aliviar los efectos negativos de la
desigualdad en la condicin actual de las
mujeres, que aquellas destinadas a modificar
las causas que la generan. En ese contexto se
considera que los organismos especiales de
atencin deban conformar una identidad
y una prctica especializada que los vuelva
indispensables, y nicos en la administracin
pblica; de otro modo pierden su razn de

Inchastegui hace tambin referencia a la forma cmo se conceptualiza y articula el mbito domstico en los modelos de poltica (Inchastegui,
1999;107).
36
El concepto de path dependence es utilizado por distintos institucionalistas; de modo general refiere a un tipo especfico de explicacin que considera
una serie de etapas secuenciales. El punto de partida de esta formulacin son las condiciones histricas antecedentes que definen el rango de opciones
disponibles para la conformacin del patrn institucional, como punto clave o coyuntura crtica en el cual una opcin es seleccionada (Pierson, 2000).
35

92

con las dependencias que institucionalizan

la perspectiva en el Estado de Mxico,
donde se conforma un modelo propio
que combina concepciones tradicionales y
modernas sobre la forma de atender a las
mujeres, el que recupera, en mayor medida,
formas sedimentadas, previamente, de
percibir los problemas y soluciones en
materia de gnero.

Volumen I, nmero 2, segundo semestre de 2010, 75 - 93

existir. Es decir, si hay otras dependencias del

sector pblico que procuren los objetivos de
igualdad de oportunidades con eficacia, la
constitucin de dependencias especiales para
las mujeres no sera justificable.
Los rasgos y patrones descritos en este estudio, no significan que la incorporacin
gradual y desigual de la perspectiva de gnero
a la agenda del gobierno nacional y a la de las
entidades federativas no hubiese reportado
bondades, el hecho de que muchas personas
trabajaran y se interesaran en estos problemas
representa en s mismo un avance significativo para las mujeres mexicanas. La cuestin
central es saber si la perspectiva de gnero, tal
como ha comenzado a institucionalizarse, ha
podido cambiar las estructuras, los roles y la
orientacin del sector pblico. En ese sentido
la reflexin realizada conduce a reconsiderar
la forma de insercin de las dependencias en el
esquema formal de la administracin pblica,
y a poner sobre la mesa la necesidad de revisar
de nueva cuenta el contenido y la orientacin de las polticas. Mxico debe decidir el
trnsito desde los programas de desarrollo
que incorporan o atienden a las mujeres,
hacia la configuracin de polticas que puedan
encaminar paulatinamente la transformacin
de las estructuras que mantienen y reproducen su exclusin.

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05/02/2008).

Gloria Jovita Guadarrama Snchez

Profesora investigadora en El Colegio
Mexiquense.
gguadarr@cmq.edu.mx