Artigos

A estrutura do poder municipal e

as polticas de segurana:
um novo paradigma federativo
Giovani da Silva Corralo e Jonath Kemmerich

A estrutura do poder municipal e as polticas de segurana:

um novo paradigma federativo

Giovani da Silva Corralo

Professor de Direito da Universidade de Passo Fundo - UPF. Doutor e mestre em Direito pela Universidade Federal do Paran
- UFPR. Especialista em Advocacia Municipal pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS. Graduado em Cincias
Jurdicas e Sociais pela UPF.
gcorralo@upf.br

Jonath Kemmerich
Graduando em Direito pela Universidade de Passo Fundo - UPF.
jonatakemmerich@hotmail.com

Resumo
Este trabalho busca refletir sobre a estrutura do poder municipal e as polticas de segurana num novo paradigma federativo. Para tanto, estuda-se a posio ocupada pelo municpio na Federao brasileira, o que remete compreenso da
sua autonomia no campo das polticas pblicas. Na sequncia, perscrutam-se as polticas de segurana e as respectivas
competncias municipais, na perspectiva de um novo paradigma da segurana pblica. Por fim, analisam-se as administraes dos municpios com mais de 50 mil habitantes, em trs faixas populacionais, para aferir se houve acrscimo
no nmero de secretarias municipais de segurana e de guardas municipais armadas. Conclui-se pela competncia do
municpio de agir na segurana pblica, o que tambm demonstrado pelo maior nmero de rgos locais a agir nestas
polticas pblicas.

Palavras-Chave
rgos municipais de segurana. Poder municipal. Polticas pblicas. Segurana pblica.

126

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 1, 126-140, Fev/Mar 2016

A segurana uma das necessidades bsicas do cidado, razo pela qual se encontra no
elenco dos direitos fundamentais, a traduzir
um comprometimento do Estado em assegur-

O MUNICPIO E AS POLTICAS PBLICAS

MUNICIPAIS: AUTONOMIA E LIMITES
A histria do desenvolvimento municipal
brasileiro tem sido pautada por avanos e retrocessos. o que se depreende da anlise das
constituies de 1824, 1891, 1934, 1937,
1946, 1967 e 1988. Conquistas so sucedidas por atrasos e vice-versa, num movimento diverso de uma linearidade progressiva na
histria (CORRALO, 2014). Entretanto, so
inequvocos os avanos da Constituio de
1988, caudatria das Constituies de 1934
e 1946, quando se perscrutam aquelas que
mais resguardaram a autonomia local. Primeiro, pela considerao do municpio como um
ente integrante da Federao brasileira, algo
sem similar no comparativo com outros Estados federativos e que remete os municpios a
um novo status constitucional (BONAVIDES,
2004; BRANCO, 2009; COSTA, 2005; FERREIRA, 1991; FERREIRA FILHO, 1997;
Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 1, 126-140, Fev/Mar 2016

127

Giovani da Silva Corralo e Jonath Kemmerich

Artigos

De incio, importa colocar a questo da

autonomia e limites dos municpios para a
instituio de polticas pblicas locais, o que
requer a compreenso da posio constitucional usufruda pelos entes locais na Federao
brasileira. Na sequncia, estuda-se a competncia municipal para a elaborao de polticas
de segurana, mormente diante da possibilidade de instituio de guardas municipais. Por
fim, avalia-se o quadro atual dos municpios
que possuem secretarias de segurana e guardas municipais armadas, o que permite analisar o nmero de entes locais que destacaram a
segurana como uma prioridade nas polticas
pblicas da sua competncia.

-la minimamente aos seus cidados. Neste diapaso que se vislumbra o campo de atuao
s municipalidades, o que justifica as reflexes
neste trabalho cientfico.

A estrutura do poder municipal e as polticas de segurana:

um novo paradigma federativo

objetivo deste trabalho refletir sobre

a estrutura do poder municipal e as
polticas de segurana, e vislumbrar o surgimento de um novo paradigma federativo, empoderador dos entes locais.

Giovani da Silva Corralo e Jonath Kemmerich

Artigos
A estrutura do poder municipal e as polticas de segurana:
um novo paradigma federativo

MORAES, 2013; MORBIDELLI, 1999;

ZIMMERMANN, 1999; ). Segundo, pelo
plexo de autonomias desfrutadas pelos entes municipais, fundamentado na repartio
constitucional de competncias, cimentada na
definio da predominncia de interesses, cuja
pedra angular, no plano municipal, o interesse local. A existir o interesse local, prima facie,
impe-se a competncia municipal (CORRALO, 2011; COSTA, 2005; MORAES, 2013).
A logicidade da repartio de competncias
se encontra estampada nos artigos 21 a 30 da
Constituio, sobressaindo-se as competncias
expressas da Unio (art. 21 e 22), residual dos
Estados (art. 25), expressas dos municpios
(art.29 e 30), comuns a todos os entes (art. 23)
e concorrente Unio e aos Estados (art. 24).
Trata-se de uma coluna vertebral que tambm
coaduna as demais competncias definidas no
texto constitucional, em vrios outros artigos
(ALMEIDA, 2002; MORAES, 2013).
Integrar a Federao significa desfrutar dos
poderes delimitados no texto constitucional, no
passveis de diminuio via processo legislativo
ordinrio. a Constituio o locus adequado para
a definio das competncias dos entes federados.
Mais do que isso, o empoderamento municipal
traduz um estado de maturidade institucional,
a fortalecer as clulas estatais mais prximas do
cidado, consoante matriz federativa ptria,
decorrente do federalismo por desagregao, assimtrico e cooperativo que se desenvolveu do
final do sculo XIX at os dias atuais.
Assim, a autonomia municipal, decantada
da carta constitucional, pode ser compreendida em cinco dimenses: auto-organizatria,

128

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 1, 126-140, Fev/Mar 2016

poltica, administrativa, legislativa e financeira.

A autonomia auto-organizatria significa
o poder dos municpios de elaborarem as suas
leis orgnicas municipais, que nada mais so
do que as constituies locais, nos limites das
constituies federal e estadual. na Lei Orgnica que esto organizados os poderes Executivo e Legislativo, bem como a definio da
sua funcionalidade e a normatizao genrica
das mais diversas polticas pblicas. A autonomia poltica denota a escolha dos governantes
locais (prefeito, vice-prefeito e vereadores)
pela populao, em eleies peridicas, secretas e universais. Tambm respalda a cassao
de mandato dos agentes polticos locais, operada pela Cmara dos Vereadores, nos casos
definidos em lei. A autonomia administrativa,
por sua vez, tem por escopo a organizao da
administrao municipal, sua estrutura em rgos pblicos e em cargos, empregos e funes,
bem como o desenvolvimento das atividades
administrativas que caracterizam o poder municipal: servios pblicos, polcia administrativa, fomento, interveno direta e interveno
indireta. Abarca a administrao em sentido
objetivo e subjetivo, ou seja, a sua organizao
e funcionalidade. J a autonomia legislativa
diz respeito ao sistema normativo municipal,
no qual a Lei Orgnica corresponde ao pice.
Aos municpios possibilitada a elaborao
das espcies legislativas previstas no art. 59 da
Constituio (emendas Lei Orgnica, leis delegadas, leis ordinrias, leis complementares,
medidas provisrias, resolues e decretos legislativos). Por sua vez, a autonomia financeira
repousa na instituio dos tributos municipais
(impostos, taxas e contribuies) e na aplicao dos seus recursos, como tambm das trans-

No obstante a problemtica financeira, o

plexo de competncias municipais e a respectiva
autonomia permitem compreender o exerccio
de um poder municipal, calcado na Constituio, a abranger a elaborao e execuo de polticas pblicas locais (CORRALO, 2012). Para
tanto, compreende-se como poltica pblica:
programa de acao governamental que resulta
de um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados [...] visando coordenar
os meios a disposicao do Estado e as atividades privadas, para a realizacao de objetivos
socialmente relevantes e politicamente determinados. (BUCCI, 2006, p. 39).

A autonomia para a elaborao de polticas

pblicas municipais se encontra delineada nas
matrias de competncia municipal, alicerada
no interesse local, observando-se os limites que
forjam as competncias dos Estados e da Unio,
que no podem ser desconsideradas pelas municipalidades. Se assim no fosse, no seria possvel conceber as competncias e a respectiva
autonomia gozada pelos municpios, que se es-

nesse contexto jurdico-constitucional

que os entes locais dispem de poderes para
elaborar, executar, monitorar e avaliar polticas
pblicas da sua alada, a fim de resolver os problemas que afligem os seus cidados. Polticas
estas que perpassam as mais diversas atividades
administrativas: servios pblicos, polcia administrativa, fomento, interveno direta e indireta na atividade econmica, a denotar a prpria
funo administrativa municipal. Este o status
dos municpios brasileiros, protagonistas, em
grande parte, do futuro dos seus muncipes.
POR QUE A SEGURANA PBLICA
TAMBM DA COMPETNCIA MUNICIPAL:
UM NOVO PARADIGMA FEDERATIVO
O caput do art. 144 enftico ao assegurar a segurana pblica como dever do Estado
e direito e responsabilidade de todos, com a
finalidade da preservao da ordem pblica e
da incolumidade das pessoas e do patrimnio.
No obstante a dificuldade de definir certas
expresses, como o caso da ordem pblica,
mutvel no tempo e no espao (BARROSO,
2009), necessrio esforo nesse sentido. Segundo Jos Afonso da Silva (2005), a ordem
pblica pode ser concebida como um estado
de convivncia harmnica e pacfica entre as
pessoas, afastada da violncia e da prtica de
crimes, enquanto a segurana pblica, ao agir
Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 1, 126-140, Fev/Mar 2016

Artigos

129

Giovani da Silva Corralo e Jonath Kemmerich

Talvez a resida um dos grandes gargalos

do federalismo ptrio, uma vez que o modelo poltico-constitucional-legal remete a uma
excessiva concentrao de receitas pblicas na
Unio (54,64%), a restar, apenas, aproximados
27,49% de toda a receita pblica nacional para
os Estados e 17,87% para as municipalidades
(BREMAEKER, 2013).

vairiam como um nada jurdico em razo da

impossibilidade de se concretizarem aes concretas para a efetivao de direitos. Na rbita das
competncias municipais no h que se cogitar,
sequer, a interferncia do Estado ou da Unio,
pois o municpio atua como ente poltico de natureza federativa, autnomo pela ordem constitucional nas questes da sua competncia.
A estrutura do poder municipal e as polticas de segurana:
um novo paradigma federativo

ferncias constitucionais. neste campo da

autonomia municipal que se forjam os estudos
sobre o federalismo fiscal, focado na anlise da
adequao entre as competncias e os recursos
financeiros para supri-las (CORRALO, 2011).

Giovani da Silva Corralo e Jonath Kemmerich

Artigos
A estrutura do poder municipal e as polticas de segurana:
um novo paradigma federativo

preventivamente e repressivamente, busca preservar ou restabelecer a ordem pblica. Para

Humberto Fabretti (2014, mais adequado
compreender ordem pblica como a ordem
pblica constitucional (FABRETTI, 2014, p.
107), a preponderar um critrio jurdico. Nesse foco, deve-se considerar, tambm, a ordem
infraconstitucional. J para Diogo de Figueiredo Moreira Neto (1988), a ordem pblica
condio para a liberdade um pressuposto
para um sistema de convivncia pblica entre
as pessoas, cimentada na realidade ftica dimenso material e nos limites impostos pela
ordem jurdica dimenso formal, dimenses
estas que se complementam o mundo do ser
e do dever-ser. por isso que a ordem pblica
no pode ser identificada unicamente com a
ordem jurdica ou como o oposto desordem,
pois as supera, por compreender uma estabilidade determinada mais sociologicamente do
que juridicamente, apreendida como a harmonizao com as condies socioeconmicas, a incluir a proteo das pessoas e bens em
sociedade (FILOCRE, 2010, p. 51-52).
O conceito de segurana pblica mais
restrito que o de ordem pblica: um aspecto da ordem pblica, ao lado da tranquilidade
e da salubridade pblica, identificando-se,
mais precisamente, com um estado antidelitual (LAZZARINI, 1992, p. 279). De forma
mais ampla, constitui todos os processos para
a manuteno do equilbrio homeostasia
de uma ordem pblica, pois a sua garantia
(MOREIRA NETO, 1988).
A fim de garantir a ordem pblica e a respectiva convivncia social que coexistem subsistemas de segurana pblica: policial, judicial,

130

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 1, 126-140, Fev/Mar 2016

penitencirio e do Ministrio Pblico. o subsistema policial, sob o jugo do Poder Executivo,

o que conforma maior complexidade, em razo
da atuao imediata, concreta e diretamente,
com uma discricionariedade que lhe natural
(MOREIRA NETO, 1988, p. 153).
essa polcia que requer ateno neste estudo cientfico, tambm denominada polcia
administrativa de segurana pblica, classicamente dividida em polcia administrativa e
polcia judiciria. A segunda, focada na persecuo criminal, imprescindvel para a atuao
jurisdicional e do Ministrio Pblico na seara
criminal, com atuao eminentemente repressiva. A primeira tem atuao imediata e concreta para a manuteno da ordem pblica, age
preventivamente e, quando o interesse pblico requer, repressivamente (ARAJO, 2014;
CARVALHO FILHO, 2015; DI PIETRO,
2015; JUSTEN FILHO, 2014; MELLO,
2006; NOHARA, 2015; ).
H outros enfoques classificatrios. A polcia
administrativa comporta polcias especiais, de
acordo com o bem jurdico tutelado pela ordem
jurdica, de forma genrica. Porm, deve-se conceber uma polcia administrativa de segurana
pblica, focada na segurana externa e interna,
a agir preventivamente e repressivamente. Interessa aqui a polcia administrativa de segurana
interna, naturalmente, na qual coexistem uma
atuao administrativa para a vigilncia, dissuaso e constrangimento, de carter mais preventivo, por mais que possa agir repressivamente,
nas quais se encontram as foras policiais, e uma
atuao judiciria de persecuo criminal, eminentemente repressiva (FILOCRE, 2010; MOREIRA NETO, 2005).

atividade da Administrao Pblica, expressa

em atos normativos ou concretos, de condi-

Assim, no h como dissociar a polcia administrativa da busca da ordem pblica, como

assevera a tradicional doutrina de Rafael Bielsa (1927, p. 87) sobre a sua finalidade de regular, mediante disposiciones prohibitivas, el
orden pblico, y asegurar el bien-estar general
por la prevencin y represin inmediata de los
hechos que contraren esos fines. Tambm
se trata da preveno dos perigos causadores
de danos sociais (CAETANO, 1977, p. 34)
e da sua natureza teleolgica de assegurar a
paz, a tranquilidade, a boa ordem, para cada
um e para todos os membros da comunidade.
(CRETELLA JUNIOR, 1968, p. 30).

Artigos

cionar, com fundamento em sua supremacia

geral e na forma da lei, a liberdade e a propriedade dos indivduos, mediante ao ora
fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva,
impondo coercitivamente aos particulares
um dever de absteno (non facere) a fim
de conformar-lhes os comportamentos aos
interesses sociais consagrados no sistema normativo. (MELLO, 2006, p. 787).

Tal compreenso s no possvel se no

se entender a polcia administrativa municipal
como uma atuao que busque a ordem p-

Ademais, salienta-se o status constitucional

que possui o direito segurana, presente tanto no art. 5 como no art. 6 da Constituio
de 1988, a denotar a sua posio como direito fundamental individual e social (CASSEB,
2013), porm, com muito maior nfase na sua
prestao coletiva (FABRETTI, 2014), o que
irradiado em outras partes da carta constitucional, como a segurana do trabalho (art. 7,
XXII), a segurana do trnsito (art. 23, XII),
a segurana interna do Brasil (art. 85, IV),
segurana do territrio nacional (art. 91, par.
Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 1, 126-140, Fev/Mar 2016

131

Giovani da Silva Corralo e Jonath Kemmerich

Impende registrar a competncia municipal em termos genricos, para a preservao da

ordem pblica e para agir, consequentemente,
na segurana pblica. A partir de uma concepo mais ampla de ordem pblica, assentada
nos pilares da tranquilidade, salubridade e segurana pblica, no h como descurar a atuao municipal, sob pena de desmantelamento
do exerccio de qualquer polcia administrativa, que pode ser assim conceituada:

blica, o que seria inaceitvel e significaria uma

desconsiderao da sua importncia num Estado Democrtico de Direito. No sem razo
que a polcia administrativa, em todas as esferas da Federao, compreendida como uma
atividade administrativa imprescindvel, a resultar num dever-poder especfico (ARAJO,
2014; CARVALHO FILHO, 2015; DI PIETRO, 2015; FIGUEIREDO, 2003; JUSTEN
FILHO, 2014; MELLO, 2006; MOREIRA
NETO, 2005; NOHARA, 2015).

A estrutura do poder municipal e as polticas de segurana:

um novo paradigma federativo

Diante destes prolegmenos acerca da ordem e segurana pblica que se questiona a

competncia dos municpios nesta matria e,
especialmente, para atuar na polcia administrativa de segurana pblica interna. De incio,
reporta-se a incompetncia municipal para a
instituio de qualquer rgo de persecuo
criminal, o que demasiadamente elementar,
pois inexiste qualquer atribuio constitucional de competncia local para tanto. Trata-se
de tarefa que compete s polcias civis estaduais e federal, com a participao das polcias
militares em determinadas tarefas.

Giovani da Silva Corralo e Jonath Kemmerich

Artigos
A estrutura do poder municipal e as polticas de segurana:
um novo paradigma federativo

1, III). Talvez seja adequado o seu enquadramento, em grande parte, como um direito
fundamental de exerccio coletivo cuja titularidade individual, mas cujo exerccio s coletivamente se pode afirmar (CANOTILHO,
1999, p. 397). Tais consideraes remetem,
nos termos da prpria Constituio, a um
comprometimento de todos os entes federados, uma vez que todos os poderes em todos os
nveis encontram-se compromissados com os
direitos fundamentais, sustentculo da prpria
dignidade humana. Alm disso, o caput do art.
144 muito incisivo ao definir a segurana
como um dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, a remeter aos mais diversos
agentes pblicos e privados.
Dessa forma, resta demonstrado que a polcia administrativa municipal denota o exerccio da segurana pblica para resguardar a ordem pblica, como tambm a condio da segurana como um direito fundamental. Uma
reflexo mais complexa requerida quanto
polcia de segurana interna, de carter mais
preventivo (sem olvidar a sua atuao repressiva). possvel uma atuao municipal de vigilncia, dissuaso e constrangimento?
Tradicionalmente tem-se compreendido
que inexiste competncia municipal para as
atividades de polcia ostensiva para a preservao da ordem pblica, seja porque no se enquadraria na clusula geral do interesse local,
seja porque o art. 144, 5 da Constituio
remeteria tais competncias s polcias militares dos Estados, o que tambm disciplinado
pelo Decreto-Lei n 667/1969 (GASPARINI,
1991; LAZZARINI, 1992; MORAES, 2013;
SILVA, 2005).

132

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 1, 126-140, Fev/Mar 2016

Entretanto, aos municpios resguarda-se,

constitucionalmente, a possibilidade da criao
de guardas municipais, focadas na proteo de
seus bens, servios e instalaes, como tambm
para garantir a ordem pblica via segurana pblica, dispositivo do caput do art. 144 da Constituio. Por mais que as guardas municipais
estejam previstas no 8 do artigo (criao facultativa) e no se encontrem no rol dos rgos
previstos nos seus incisos (criao obrigatria),
inequvoca a vinculao normativa ao disposto no prprio artigo, caput, sob pena de graves
distores hermenuticas: no plano municipal,
as funes de segurana pblica se restringem
atividade de vigilncia, voltada segurana
patrimonial de bens, servios e instalaes dos
municpios que institurem suas guardas municipais. (MOREIRA NETO, 2005, p. 417).
Esse pressuposto respaldado por Paulo Adib
Casseb (2013), Rafael Fvaro (2013), Reinald
Moreira Bruno (2004), Rosemary de Oliveira
Almeida e Glaucria Mota Brasil (2011), Marco
Brando Jnior e Fabiano Oldono (2013), entre
outros. A vigilncia efetivada pela guarda municipal nsita s suas competncias.
Podero as guardas municipais efetuar o policiamento ostensivo com aes de dissuaso e
constrangimento? Podero efetuar a priso em
flagrante de pessoas que cometerem delitos?
A resposta negativa a estes questionamentos
seria irrazovel. No exerccio da competncia
constitucional de cuidar de bens, patrimnio
e instalaes municipais no h como no incluir as pessoas. Concluir em sentido contrrio
seria o mesmo que aceitar a inanio de um
guarda municipal, muitas vezes armado, diante de delitos cometidos na sua rea de atuao.
E qual seria esta rea? Os bens, servios e ins-

Entrementes, tal posicionamento longe se

encontra de um porto seguro. Ao contrrio,
ainda h muita divergncia nesta matria, com
a forte presena de posicionamentos contrrios a

Como as guardas municipais so de criao

facultativa, o interesse local de cada municpio que vai definir a criao ou no destas estruturas no plano local. Significa reiterar as diferenas existentes em cada localidade, especialmente em relao aos indicadores de violncia
e criminalidade. Se assim no fosse, inexistiria
a faculdade prevista constitucionalmente para
a sua criao. As diferenas dos indicadores de
(in)segurana pblica e do patrimnio municipal, a relevar os gastos usualmente conferidos
s terceirizaes de guardas armadas, permitem fixar os contornos do interesse local para a
criao de guardas municipais.
A reforar o papel dos municpios no contexto de um Estado federal cooperativo, a Lei
11.150/07, que instituiu o Programa Nacional
de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), reforou o papel insubstituvel das municipalidades na execuo das suas aes, de forma
integrada, alm de focar na promoo da cidadania. Tambm relevante a Lei 13.022/2014,
que disciplina as guardas municipais e que
corrobora os posicionamentos aqui esposados,
especialmente nesta nova concepo de segurana pblica municipal.

Artigos

Parece que um novo paradigma no campo

da segurana pblica esteja a exsurgir nesta terra
de Pedro lvares Cabral, para o qual se utiliza
a concepo de paradigma de Thomas Kuhn
(2001). Ainda encontra-se fortemente enraizada uma concepo de segurana com foco
Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 1, 126-140, Fev/Mar 2016

133

Giovani da Silva Corralo e Jonath Kemmerich

No sem razo que Jos Cretella Jnior,

ao se manifestar sobre as guardas municipais
para a elaborao da Constituio de So Paulo, manifestou-se pelo acrscimo da proteo
s pessoas, com os bens, servios e instalaes,
pois se encontram devidamente associados
(CRETELLA JNIOR, 1989). Numa mesma logicidade, o policiamento ostensivo e a
atuao em flagrante priso e apreenso do
objeto do crime e, ao mesmo tempo, o posicionamento contrrio atividade de polcia judiciria pelas guardas municipais, o que inclui
a busca pessoal, devem ser aceitos quando a
guarda municipal se encontrar no exerccio da
sua competncia proteo de bens, servios
e instalaes (NUCCI, 2014). No h como
no compreender na esteira de um dever-poder a atuao da guarda municipal na defesa
das pessoas sempre que estiver no exerccio da
sua competncia constitucional. Alis, a priso
em flagrante pode ser feita por qualquer pessoa
do povo, interpretao consensual do art. 301
do Cdigo de Processo Penal.

qualquer atuao das guardas municipais que extrapolem uma interpretao exegtica do 8 do
art. 144 da Constituio federal (GASPARINI,
1991; LAZZARINI, 1992; VIEIRA, 2012).

A estrutura do poder municipal e as polticas de segurana:

um novo paradigma federativo

talaes municipais, o que remete a um campo

bastante ampliado de competncias. Abarca
todos os bens pblicos municipais de uso comum, especial e dominical, logo, todas as ruas,
praas, parques, passeios, prdios e edificaes
pertencentes municipalidade. Qualquer delito cometido nestes bens, como em servios
municipais e respectivas instalaes, remete
atuao da guarda municipal. No se trata de
uma simples possibilidade, mas de um dever.

Giovani da Silva Corralo e Jonath Kemmerich

Artigos
A estrutura do poder municipal e as polticas de segurana:
um novo paradigma federativo

muito predominante na ordem, via controle e

excluso (FABRETTI, 2014), eminentemente
repressiva e centralizada (KRUCHIN, 2013).
H sinais de novas polticas de segurana que
superem a ordem sem abandon-la e instem
cidadania, de forma descentralizada, integrada e participativa, com elevado controle e responsabilizao (accountability). Nesse diapaso,
os municpios possuem um importante papel,
dentro das suas competncias constitucionais.
POLTICAS PBLICAS MUNICIPAIS DE
SEGURANA: QUADRO ATUAL DAS
SECRETARIAS MUNICIPAIS DE SEGURANA
E GUARDAS MUNICIPAIS ARMADAS
Busca-se, neste captulo, perscrutar a ateno dada pelas municipalidades segurana
municipal. Para tanto, definiram-se como foco
para a presente pesquisa uma comparao dos
dados apontados pelo IBGE Cidades de 2008
e 2012 com os de 2015, a considerar o nmero de secretarias municipais de segurana e de
guardas municipais armadas nos municpios
brasileiros, pesquisa feita por meio do acesso s
pginas oficiais dos municpios na rede mundial de computadores. Efetiva-se uma anlise
da administrao pblica no sentido objetivo,
com foco na estruturao administrativa, sem
adentrar no mrito e eficincia/eficcia das
respectivas polticas. Registra-se, apenas para
constar, que a Lei 12.527/2011 Lei de Acesso Informao Pblica obriga os municpios
com mais de 10 mil habitantes a disponibilizarem todas as informaes referentes sua
organizao administrativa no mundo digital.
Diante do fato de as secretarias de segurana e guardas municipais se encontrarem mais
fortemente presentes nos municpios com

134

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 1, 126-140, Fev/Mar 2016

mais de 50 mil habitantes, a pesquisa estratificou trs categorias populacionais: municpios

com mais de 50 mil a 100 mil habitantes; mais
de 100 mil habitantes a 500 mil habitantes;
e mais de 500 mil habitantes. Comparam-se
o nmero e o percentual de municpios com
secretarias de segurana (inclusive aquelas que
cumulam outras polticas afins) e que possuem
guardas municipais armadas.
Tais informaes no deixam de refletir,
tambm, a insero que as municipalidades brasileiras tm buscado na articulao de polticas
de segurana locais. Estruturar rgos pblicos
autnomos (como o caso de secretarias municipais de segurana) para este fim ou rgos
superiores (guardas municipais) demonstra um
elevado grau de comprometimento com a elaborao, execuo, monitoramento e avaliao
de polticas pblicas municipais de segurana
pblica, por mais que outras polticas possam
ser articuladas, especialmente na atuao preventiva, sem estas estruturas, a utilizar os demais rgos da municipalidade. Duas tabelas
auxiliam na compreenso do que foi exposto.
Em nmeros isolados, observou-se um
considervel crescimento no nmero de municpios com secretarias de segurana (a incluir
aquelas que tambm desempenhem polticas
afins). Em nmeros totais, em 2008 eram 175
municpios brasileiros com tais rgos nas faixas populacionais estudadas, 220, em 2012, e
299, em 2015. De 2008 a 2012 o crescimento
foi de 25,7%, de 2012 a 2015 o acrscimo foi
de 26,4% e de 2008 a 2015, de 70,8%. Segundo porte populacional, o maior impacto foi
observado entre os municpios com menos de
100 mil habitantes, tanto que de 2012 a 2015

Tabela 1 N
 mero de municpios com rgo gestor de segurana

(secretaria municipal), segundo porte populacional

2008

2012

2015

Mais de 50 mil hab. a 100 mil hab.

(total de 358 municpios)

55

68

113

Mais de 100 mil hab. a 500 mil hab.

(total de 254 municpios)

99

126

150

Mais de 500 mil hab. (total de 39 municpios)

21

26

36

Fonte: IBGE Munic.

o crescimento no nmero de municpios com

secretarias de segurana foi superior a 66,0%,
seguido de um acrscimo de 19,0% e 38,4%
nas outras duas categorias.
A situao fica mais restrita quando se verificam as guardas municipais armadas. Em
nmeros totais, em 2008 eram 98 municpios
brasileiros com tais rgos nas categorias populacionais em comento e 113, em 2015. De
2008 a 2015, o crescimento foi de 15,3%. Segundo porte populacional, o impacto maior se
deu na categoria de 50 mil a 100 mil habitantes, tanto que nesse perodo o nmero de municpios com guardas armadas cresceu 52,3%,
enquanto nas duas outras faixas o acrscimo
foi de 1,7% e 15,7%.
Naturalmente, tambm aumentou o nmero de municpios nas faixas estudadas, todavia, sem maiores impactos, tanto que em
2008 eram 316 municpios na primeira faixa

populacional, 223 na segunda e 35 na terceira;

em 2012, eram 327 (3,3% de acrscimo), 250
(12,1% de majorao) e 38 (8,5% de aumento), respectivamente. Na comparao de 2012
com 2015, o acrscimo em cada uma das faixas
foi de 9,4%, 1,6% e 2,6%. Por fim, em dados globais, das trs categorias populacionais,
eram 574 municpios em 2008, 615 em 2012
e 651 em 2015, o que representou acrscimos
de 7,1% (2008 a 2012), 5,8% (2012 a 2015) e
13,4% (2008 a 2015).
Numa avaliao final que leve em conta
o crescimento populacional e dos municpios
nas faixas populacionais em estudo, observa-se que o nmero de municpios com rgo
autnomo secretaria de segurana (a aceitar
aquelas que associam polticas afins) aumentou substancialmente. Quanto s guardas
municipais armadas, o crescimento tambm
foi constante em todas as faixas e no perodo
compreendido1.
Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 1, 126-140, Fev/Mar 2016

135

Giovani da Silva Corralo e Jonath Kemmerich

Porte populacional

A estrutura do poder municipal e as polticas de segurana:

um novo paradigma federativo

Artigos

Brasil, 2008-2015

Tabela 2 N
 mero de municpios com guarda municipal armada,

segundo porte populacional

Artigos

Brasil, 2008-2015

Giovani da Silva Corralo e Jonath Kemmerich

A estrutura do poder municipal e as polticas de segurana:

um novo paradigma federativo

Porte populacional

2008

2015

Mais de 50 mil hab. a 100 mil hab. (total de 358 municpios)

21

32

Mais de 100 mil hab. a 500 mil hab. (total de 254 municpios)

58

59

Mais de 500 mil hab. (total de 39 municpios)

19

22

Fonte: IBGE Munic.

CONSIDERAES FINAIS
O municpio desfruta um verdadeiro poder municipal na ordem constitucional presente, cimentado no plexo de autonomias
decorrentes da repartio constitucional de
competncias: autonomia poltica, autonomia
auto-organizatria, autonomia administrativa,
autonomia legislativa e autonomia financeira.
Por consequncia, os municpios esto empoderados a elaborar, executar, monitorar e
avaliar polticas pblicas locais, observados os
limites constitucionais.
Diante desse contexto constitucional que
se perscruta a competncia municipal para
atuar na segurana pblica. A reposta positiva, at mesmo por se tratar de um direito fundamental, a vincular todos os poderes e todos
os nveis de poder na Federao. Os municpios podem impulsionar polticas preventivas
e repressivas em prol da segurana. Atuar no
plano local em polticas de segurana remete,

136

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 1, 126-140, Fev/Mar 2016

tambm, busca da manuteno da ordem pblica, o que tem sido feito h muito pelas polcias administrativas municipais para a tutela
dos mais diversos bens tutelados pela ordem
jurdica. Tambm, teleologicamente, conforme o art. 144 da Constituio, a elaborao de
polticas de segurana remete incolumidade
das pessoas e do patrimnio pblico e privado.
nesse campo que advm a possibilidade de
criao das guardas municipais.
Naturalmente, no possvel antever
competncias para a polcia judiciria, prpria das polcias civis estaduais e federal.
As guardas municipais possuem, expressamente, a competncia de zelar pelos bens,
servios e instalaes municipais, para o
que possvel o uso de armas de fogo, com
porte disciplinado pelo Estatuto do Desarmamento. Entretanto, no h como no
considerar a possibilidade da realizao do
policiamento ostensivo e da proteo das

1.

Artigos

Registra-se que esta pesquisa faz a comparao com os dados do IBGE de 2008 e 2012. Para facilitar a comparao, utilizaram-se
as categorias populacionais da pesquisa do IBGE, na busca de informaes atuais. Realizou-se uma pesquisa minuciosa em todos
os sites dos municpios das respectivas categorias populacionais a fim de coletar os dados, bem como nas legislaes municipais e
outras fontes disponveis nos sites oficiais, de maro a julho de 2015. Isso porque em razo da Lei 12.527/2011, todos os municpios
com mais de 10 mil habitantes devem disponibilizar essas informaes nos seus sites.

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 1, 126-140, Fev/Mar 2016

137

Giovani da Silva Corralo e Jonath Kemmerich

Vislumbra-se, outrossim, uma mudana paradigmtica no campo das polticas

pblicas de segurana, seja conceitualmente, seja pragmaticamente. De uma
logicidade forjada predominantemente na
busca da ordem, via excluso e controle,
fortemente repressiva e centralizada, para
uma concepo de segurana pblica voltada promoo da cidadania, integrada,
participativa e descentralizada. O Programa Nacional de Segurana com Cidadania e a Lei 13.022/2014, que disciplina
as guardas municipais, so exemplos dessa
mudana paradigmtica.

A fim de melhor compreender esse papel

dos municpios, fez-se uma pesquisa para identificar a posio da segurana pblica local em
2015, com foco na estruturao da administrao pblica. Partiu-se do razovel pressuposto
de que a existncia de secretarias de segurana
e guardas municipais armadas representam importantes indicadores de um alto relevo de tais
polticas pblicas nos municpios com mais
de 50 mil habitantes, categorizados em trs
portes: mais de 50 mil a 100 mil habitantes,
mais de 100 mil a 500 mil habitantes e mais
de 500 mil habitantes. Em comparao com os
dados do IBGE de 2008 e 2012, observou-se o
crescimento substancial do nmero de rgos
superiores secretarias de segurana (computadas as que associam polticas afins) em
todas as faixas populacionais. O mesmo ocorreu com as guardas municipais armadas, cuja
comparao abarca os anos de 2008 e 2015,
com crescimento em todas as faixas populacionais, especialmente nos municpios com
at 100 mil habitantes.

A estrutura do poder municipal e as polticas de segurana:

um novo paradigma federativo

pessoas quando se der em vnculo com a

proteo de bens, servios e instalaes municipais, a remeter a um campo mais amplo
de atuao, pois seria irrazovel no proteger as pessoas quando estas se encontrassem
em perigo. Ruas, passeios, avenidas, praas
e parques so exemplos notrios de bens
pblicos municipais.

Artigos

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes. Competncias na

blica em direito. In: BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.).

Constituio de 1988. So Paulo: Atlas, 2002.

Polticas Pblicas: Reflexes sobre o conceito jurdico.

So Paulo: Saraiva, 2006. p. 1-50.

ALMEIDA, Rosemary de Oliveira; BRASIL, Glaucria

Mota. Formao da Guarda Municipal: uma aventura.

CAETANO, Marcelo. Princpios Fundamentais do Direi-

Dilemas: Revista de Estudos de Conflitos e Controle

to Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1977.

Social, v. 4, n. 4, p. 601-628, 2011.

Giovani da Silva Corralo e Jonath Kemmerich

A estrutura do poder municipal e as polticas de segurana:

um novo paradigma federativo

CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria

ARAJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Adminis-

da Constituio. 3. Ed. Coimbra: Almedina, 1999.

trativo. 6. Ed. So Paulo: Saraiva, 2014.

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito
BARROSO, Luis Roberto. Curso de Direito Constitu-

Administrativo. 28. Ed. So Paulo: Atlas, 2015.

cional Contemporneo. So Paulo: Saraiva, 2009.

CASSEB, Paulo Adil. O Sistema de Segurana Militar e
BIELSA, Rafael. Derecho Administrativo y Ciencia

Civil no Estado Federal estrutura a guarda municipal.

de la Administracin. Tomo III. Buenos Aires: J. La-

In: RAMOS, Dirco Torrecillas (Org.). O Federalista Atu-

jouane & Cia Editores, 1927.

al. Belo Horizonte: Arraes, 2013. p. 360-367.

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional.

CORRALO, Giovani da Silva. Curso de Direito Municipal.

15. Ed. So Paulo: Malheiros, 2004.

So Paulo: Atlas, 2011.

BRANDO JUNIOR, Marcos Aurlio; OLDONO, Fabiano.

CORRALO, Giovani da Silva. O Poder Municipal na Ela-

Os limites de atuao da guarda municipal. Revis-

borao e Execuo de Polticas Pblicas. Revista do

ta Eletrnica de Iniciao Cientfica, Itaja, Centro

Direito, Santa Cruz do Sul, n. 37, p. 116-130, 2012.

de Cincias Sociais e Jurdicas da UNIVALI, v. 4, n. 3,

p. 765-780, 3 trimestre de 2013. Disponvel em:

CORRALO, Giovani da Silva. Municpio: autonomia na

<www.univali.br/ricc> . Acesso em: 29 jun. 2015.

Federao brasileira. 2. Ed. Curitiba: Juru, 2014.

BREMAEKER, Franois E. J. de. Os Municpios Bra-

COSTA, Nelson Nery. Curso de Direito Municipal Brasi-

sileiros, 2013. Disponvel em: <http://www.oim.

leiro. 3. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005.

tmunicipal.org.br/?pagina=documento&tipo_documento_id=1>. Acesso em: 20 abr. 2015.

CRETELLA JNIOR, Jos. Tratado de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1968. v. 5.

BRANCO, Paulo Gustavo Bonet. Organizao do Estado. In: MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio

CRETELLA JNIOR, Jos. Parecer sobre Guardas Municipais

Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo (Org.). Curso de Di-

na Constituio de 1988. Polcia Municipal do Brasil, 12

reito Constitucional. 4. Ed. So Paulo: Saraiva, 2009.

ago. 2013. Disponvel em: <http://www.policiamunicipaldobrasil.com/index.php?pg=3&sub=5403>.

BRUNO, Reinaldo Moreira. Guarda Municipal: cria-

Acesso

em: 8 jun. 2015.

o e funcionamento. Belo Horizonte: Del Rey, 2004.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo.
BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de poltica p-

138

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 1, 126-140, Fev/Mar 2016

28. Ed. So Paulo: Atlas, 2015.

FABRETTI, Humberto Barrinuevo. Segurana Pblica.

LAZZARINI, lvaro. A Ordem Constitucional de 1988 e

So Paulo: Atlas, 2014.

a Ordem Pblica. Revista de Informao Legislatiwww2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/

rana Pblica no Modelo Federativo Brasileiro. In: RA-

id/176052/000472191.pdf?sequence=3> . Acesso em:

MOS, Dirco Torrecillas (Org.). O Federalista Atual.

2 jun. 2015.

Artigos

va, n. 115, p. 275-294, 1992. Disponvel em: <http://

FVARO, Rafael. Uma Perspectiva Diferente da Segu-

Belo Horizonte: Arraes, 2013. p. 419-434.

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito AdFERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Comentrios

ministrativo. So Paulo: Malheiros, 2006.

MORBIDELLI, Janice Helena Ferreri. Um Novo Pacto Federativo para o Brasil. So Paulo: Celso Bastos, 1999.

FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional.

So Paulo: Saraiva, 1991.

MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 29. Ed. So

Paulo: Atlas, 2013.

FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 7. Ed. So Paulo: Malheiros, 2003.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Reviso doutrinria dos conceitos de ordem pblica e segu-

FILOCRE, Lincoln dAquino. Direito de Segurana P-

rana pblica: uma anlise sistmica. Revista de

blica. Coimbra: Almedina, 2010.

Informao Legislativa, v. 25, n. 97, p. 133-154,

jan.-mar. 1988. Disponvel em: <http://www2.se-

GASPARINI, Digenes. As Guardas Municipais na

nado.leg.br/bdsf/item/id/181828>. Acesso em: 5

Constituio de 1988. Revista dos Tribunais, v. 671,

jun. 2015.

p. 46-53, 1991.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito
IBGE. Perfil dos Municpios brasileiros, 2008. Dis-

Administrativo. 5. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005.

ponvel em: <http:// http://www.ibge.gov.br/

home/estatistica/economia/perfilmunic/2008/>.

NOHARA, Irene. Direito Administrativo. 5. Ed. So Pau-

Acesso em: 5 jul. 2015.

lo: Atlas, 2015.

IBGE. Perfil dos Municpios brasileiros, 2012. Dispo-

NUCCI, Guilherme de Souza. Cdigo de Processo Penal

nvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/

Comentado. 13. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014.

economia/perfilmunic/2012/>. Acesso em: 5 jul. 2015.

SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administra-

Positivo. 24. Ed. So Paulo: Malheiros, 2005.

tivo. 10. Ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.

VIEIRA, Thiago Augusto. Municpio como Partcipe do
KRUCHIN, Mariana Kiefer. Anlise da Introduo de

Sistema de Segurana Pblica. Revista Ordem Jurdica,

um Novo Paradigma em Segurana Pblica no Brasil.

v. 5, n. 2, p. 49-71, 2012. Disponvel em: <http://

Revista Brasileira de Segurana Pblica, v. 7, n. 1,

www.acors.org.br/rop/index.php?pg=revista>.

p. 40-56, 2013.

Acesso em: 2 jul. 2015.

KUHN, Thomas. A Estrutura das Revolues Cient-

ZIMMERMANN, Augusto. Teoria Geral do Federalismo

ficas. So Paulo: Perspectiva, 2001.

Democrtico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999.

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 1, 126-140, Fev/Mar 2016

139

Giovani da Silva Corralo e Jonath Kemmerich

1997.

A estrutura do poder municipal e as polticas de segurana:

um novo paradigma federativo

Constituio Brasileira de 1988. So Paulo: Saraiva,

Artigos

A estrutura do poder municipal e as polticas de

segurana: um novo paradigma federativo

Giovani da Silva Corralo e Jonath Kemmerich

A estrutura do poder municipal e as polticas de segurana:

um novo paradigma federativo

Giovani da Silva Corralo e Jonath Kemmerich

Resumen

Abstract

La estructura del poder municipal y las polticas de

The structure of municipal power and safety policies: a new

seguridad: un nuevo paradigma federativo

federal paradigm

Este trabajo busca reflexionar sobre la estructura del poder

This study seeks to elucidate the structure of municipal

municipal y las polticas de seguridad en un nuevo paradigma

power and safety policies under a new federal paradigm.

federativo. Para ello, se estudia la posicin que ocupa el

To this end, the role of the cities in the Brazilian Federation

municipio en la Federacin brasilea, lo que remite a la

was investigated, elucidating their autonomy in the field

comprensin de su autonoma en el campo de las polticas

of public policies. Subsequently, safety policies and their

pblicas. A continuacin, se examinan las polticas de seguridad

respective municipal competencies were scrutinized under

y las respectivas competencias municipales, en la perspectiva

the perspective of a new paradigm of public safety. Lastly,

de un nuevo paradigma de la seguridad pblica. Por ltimo,

the administrations of cities with a population of over 50,000

se analizan las administraciones de los municipios con ms

people were analyzed in three population strata to determine

de 50.000 habitantes, en tres franjas poblacionales, para

whether the number of municipal safety secretariats and

comprobar si ha habido un incremento en el nmero de

armed municipal guards has increased.

secretaras municipales de seguridad y de guardias municipales

competence of the city to act in public safety, also evidenced

armados. Se concluye con la competencia del municipio de

by the greater number of local organs available to act in these

actuar en la seguridad pblica, lo que tambin se demuestra

public policies.

Results indicated

por el mayor nmero de rganos locales por actuar en estas

polticas pblicas.

Keywords: Municipal organs of safety. Municipal power.

Public policies. Public safety.

Palabras clave: rganos municipales de seguridad. Poder

municipal. Polticas pblicas. Seguridad pblica.

Data de recebimento: 20/07/2015

Data de aprovao: 12/12/2015

140

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 1, 126-140, Fev/Mar 2016

Rev. bras. segur. pblica | So Paulo v. 10, n. 1, 126-140, Fev/Mar 2016

141

Giovani da Silva Corralo e Jonath Kemmerich

A estrutura do poder municipal e as polticas de segurana:

um novo paradigma federativo
Artigos