XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov.

2006

Polticas pblicas: participacin e institucionalizacin

Manuel Canto Chac 1

A partir de una investigacin sobre casos especficos de participacin ciudadana en el mbito

local se pueden derivar algunos asuntos de orden general para responder a la pregunta
fundamental que orienta a esta ponencia: qu es lo que ganan y qu es lo que pierden las
organizaciones ciudadanas cuando tienden a institucionalizarse los espacios de
participacin? Para intentar responder a esta interrogante el objetivo de este trabajo ser:
analizar a partir de casos especficos en el mbito local en Mxico- los alcances y
restricciones de los instrumentos participativos institucionalizados, comparndolos con
prcticas no institucionalizadas, ambos sern confrontados con estudios realizados a partir
de diversas experiencias en Amrica Latina. Se concluir con la propuesta de algunas
estrategias para fomentar la participacin efectiva y el nivel de institucionalizacin que fuera
deseable alcanzar.
1. La interaccin con la estructura gubernamental.
Cuando desde la sociedad se plantea la participacin en polticas pblicas por supuesto que
uno de los primeros actores con los que se relaciona es con el gobierno, lo cual suscita un
primer debate: es la oferta participativa lo que conforma a las formas de organizacin social,
o es la demanda de participar lo que conforma a las estructuras de gobierno?
Algunos autores como Nuria Cunill se inclinan por la primera opcin, cuando afirma que la
participacin ...desde el campo social no se compadece plenamente con las ofertas
estatales y los nuevos actores sociales no poseen todava la fuerza para orientar sus
demandas hacia la construccin de nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad. Cunill
(1995:25 ).
Esta perspectiva pareciera reforzarse cuando se ven testimonios que encuentran que la
condicin principal para la participacin es la buena disposicin de las autoridades locales, la
que aparece como conditio sine qua non para el funcionamiento de los instrumentos
participativos:
Cuando el gobierno municipal es democrtico, comprometido con este instrumento [el de los
Consejos Gestores de Polticas] las cosas caminan bien, pero cuando el gobierno, adems
de no tener compromiso, no toma en consideracin la existencia de estos consejeros, la
dificultad es terrible. Bonfim (64)
Seguramente que la constatacin de situaciones como las anteriores es lo que lleva a
muchos actores sociales partcipes en los espacios de deliberacin y concertacin con el
gobierno a plantearse dilemas como el siguiente:
...qu estamos haciendo aqu?, qu proyecto estamos fortaleciendo?, no ganaramos
ms con otro tipo de estrategia que priorizara la organizacin y la movilizacin de la sociedad
en vez de actuar junto con el Estado? cit. por Dagnino (2004).
1

Profesor Investigador de la Universidad Autnoma Metropolitana.

1

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Es preciso tener en cuenta que para algunos otros la participacin conduce necesariamente
a la redefinicin de las estructuras gubernamentales, desarrollando una estrategia de
gobierno en red, mismo que implica el reconocimiento de la complejidad, la participacin de
actores plurales que a su vez actan en red y la percepcin del propio gobierno en el
desempeo de nuevos roles y la utilizacin de nuevos instrumentos (varios de los cuales han
sido tematizados para AL por el enfoque de gerencia social), En este contexto, las
dimensiones emergentes de la poltica local pueden definirse a partir de dos ideas clave: la
politizacin de los espacios locales y la configuracin en red de esos espacios (Blanco y
Gom(2002: 23). Para otros la percepcin de estas adecuaciones, que pasan por la
reivindicacin de una ciudadana activa, reclama de nuevas categoras, se propone la
categora de Formacin Poltico Organizacional Araujo (2001), para dar cuenta de los
cambios en las instancias de poder y de la coordinacin de polticas para hacerse
permeables a las organizaciones de la sociedad.
El dilema entre oferta gubernamental y demanda social de participacin y la expresin de sus
resultados en la construccin de mecanismos de deliberacin y concertacin habr que
valorarlas teniendo en cuenta las especificidades del contexto en el cual se desarrollan,
algunos de cuyos aspectos parecen ser:

Una situacin de transicin poltica en la cual los nuevos funcionarios pretenden dar
respuesta a los reclamos democrticos a travs de la descentralizacin de funciones hacia
los gobiernos locales y la participacin en las decisiones pblicas de las diversas formas
de organizaciones locales; ...las circunstancias en las que surgen los consejos son
momentos de crisis institucional y revolucionaria, de insuficiencia de legitimidad de los
sindicatos y de crisis del Estado. Teixeira(2000: 101)

El impulso a nuevas formas de intermediacin social como un mecanismo de

construccin de legitimidad y de desplazamiento de los viejos actores corporativos o
clientelares, como parece haber ocurrido en Bolivia Verdesoto (1998);

El punto de equilibrio entre oferta y demanda participativas tiene como uno de sus
determinantes fundamentales la tradicin de organizacin y participacin social existente,
por un lado, y las prcticas del ancien rgime por otro (mismo que perdura en la cultura
poltica mucho ms all del momento fundante de la democratizacin).

Las resultantes son diversas, algunas de ellas podran ser: i) la construccin de

instancias de concertacin y deliberacin, al ser utilizadas slo como instrumento para el
desplazamiento de liderazgos tradicionales y prcticas clientelares y una vez desplazados
estos, termina restringindose a la agenda gubernamental, perdiendo materia de debate
y codificndose; ii) cuando el proceso de transicin no genera gobiernos fuertes es
probable que las instancias de deliberacin y concertacin se vuelvan instrumentos para la
captura 2 de los mecanismos redistributivos por parte de los liderazgos sociales
tradicionales; iii) cuando la transicin se da a partir de tradiciones de gobiernos fuertes, el
reclamo participativo tender a la institucionalizacin, pero las prcticas gubernamentales
tendern a la refuncionalizacin de la norma; iv) cuando la transicin se opera en
contextos de elevada participacin y movilizacin social, las instancias de deliberacin y
concertacin tendern a ser canales para la expresin de demandas de adecuacin de la
administracin pblica local, generndose tensiones sobre los contextos ms amplios (de
2

Por captura se podra entender: la cooptacin del gobierno local por parte de un partido poltico, clientela o grupo
particularista, restringiendo el circuito de accountability pblico a relaciones privadas entre patrones y clientes. (Campero
y Gray)
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gobierno y de desarrollo) que condicionan a las polticas locales.

Dos parecen ser las claves del xito de los procesos participativos, por un lado algunos ven
que se requiere de un proceso doble de construccin de compromiso: ...que tanto los
actores estatales, desde los polticos hasta los burcratas, y la gente comn se motiven a
respaldar, participar y respetar los experimentos de GPPD [gobiernos participativos con
poder de decisin]... Abers (339). Habr otros que enfaticen: .La fuerza poltica de la
representacin social [que] est en la movilizacin de los movimientos sociales y de las
organizaciones en la calle, en la prensa, en los medios de comunicacin social.
Rodrigues(2000: 20), es decir: motivacin de los actores y preservacin de su capacidad de
ejercer presin. A partir de lo anterior tenemos que extender entonces la reflexin hacia los
actores y las instituciones.
2. Actores e Instituciones
Sin duda que el punto de partida de la democracia participativa es la existencia de actores
sociales, inicialmente retomada en la era postsocialdemcrata por los tericos de los
movimientos sociales, quienes se movan en el esquema binario movimiento-institucin
(Marramao), ahora pareciera ser que la oposicin binaria se supera en la relacin movimiento
participacin reforma del Estado. El asunto central planteado por la democracia
participativa parece estar referido a los procedimientos y no tanto al desarrollo social- sin
embargo, la referencia a los procesos de base vuelve ineludible hablar de los contenidos de
la demanda social y no slo de sus procedimientos, lo que nos reconduce al tema del
desarrollo social, si bien el nfasis est puesto en las instituciones para la participacin.
Esta preocupacin por la participacin se expresa claramente en los cambios legislativos
ocurridos en Amrica Latina. En diferentes pases se legisl sobre la participacin, en 1988 la
Constitucin de Brasil introdujo entre las prcticas reconocidas la participacin; la
constitucin de Colombia en 1991 introdujo tambin el tema de la participacin en los
distintos niveles de gobierno. En 1994 Bolivia aprob la Ley de Participacin Popular. En
2003, teniendo como antecedentes legislaciones locales para el Distrito Federal, Mxico
aprob las leyes de Fomento a las Actividades de las Organizaciones Civiles por un lado y,
por otro, de Desarrollo Social. En todas estas formas legislativas se institucionalizan
principios, mecanismo de concertacin y deliberacin e instrumentos de relacin de la
sociedad con el gobierno.
Sin embargo, pese a la relevancia de estos avances actualmente se tienen dudas
fundamentadas de la influencia real que sobre las polticas pblicas tengan los actuales
mecanismos participativos, o sobre si los mecanismos de concertacin y deliberacin
realmente alcancen a las decisiones de los gobiernos. En Brasil se tienen dudas de si la
experiencia de los presupuestos participativos tal vez la ms connotada de Amrica Latinano ha entrado en una fase de agotamiento Ricci (2005), o si incluso ha generado los efectos
contrarios que se propuso, de poner al alcance de los excluidos los recursos pblicos
Cavalcanti y Maia (octubre). En Bolivia se expresan dudas sobre la eficacia de la Ley de
Participacin Popular en tanto que define un solo mecanismo de representacin territorial
Campero y Gray (2005). En Colombia se duda si la legislacin haya tenido el efecto de
propiciar la participacin social en las polticas pblicas Velsquez y Gonzlez (2003). En
Mxico se duda si se cuente con los instrumentos para ejecutar lo normado en las leyes en
cuanto a participacin MCD (2003). Habra que aclarar que las dudas sobre la participacin
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no es un fenmeno privativo de Amrica Latina. Hace algunos aos un reconocido

acadmico y dirigente de organizaciones civiles de Francia conclua sobre la poltica de
participacin de stas en el desarrollo local: parece que la interlocucin entre asociaciones y
poderes pblicos slo ocasionalmente tiene el nivel de calidad que requiere esta poltica, se
inclinan ms a hablar de medios que de objetivos y al final, slo ocasionalmente llegan a
ascender de un sistema de regulacin tutelar a un sistema verdaderamente contractual
Thry(1996: 50)
3. La participacin
Un asunto que no se puede dejar de considerar es el distinto significado que se le da a la
categora de participacin ciudadana. El largo proceso de democratizacin en los pases de
Amrica Latina se ha dado en una doble perspectiva. Por un lado aquella que condensa
aspiraciones de liberacin social y de participacin poltica de mltiples actores excluidos (de
clase, etnia, gnero, generacional, etc), que ubican a la democracia como una forma de vida
en la que se respeten la integralidad de los derechos de la humanidad. De otro lado est la
perspectiva que ubica a la democratizacin como un aspecto del proceso de liberalizacin de
la economa y de integracin subordinada, que desde fines de los setenta implant la primera
generacin de reformas estructurales (apertura de mercados) va el autoritarismo, que en
los ochenta y noventa pretende evitar los costos sociales del autoritarismo a travs de la
implantacin de las reformas estructurales de segunda generacin (adaptacin de trabajo,
gobierno y organizacin social al mercado) a travs de una democracia restringida a los
aspectos procedimentales. Esto hace que los principales trminos que acompaan a la
democracia (ciudadana, sociedad civil, derechos humanos, combate a la pobreza) puedan
ser usados en esta doble perspectiva y que ellos mismos se convierten en campo de lucha
poltico ideolgica.
De lo anterior se sigue que se pueden poner dos distintos nfasis en la participacin
ciudadana, uno que tiende a corregir el pathos de la democracia representativa, otro que
tiende ms bien a reivindicar los derechos de ciudadana, grosso modo podramos
enunciarlas de la siguiente manera:
Participacin como correcciones del Participacin como realizacin de
Pathos de la Democracia
derechos ciudadanos
nfasis en acotar el poder del Estado

nfasis en orientacin de polticas

nfasis en derechos civiles y polticos

nfasis en derechos econmicos y

sociales

nfasis en rendicin de cuentas y en nfasis en definicin del problema y

transparencia de la gestin pblica
decisin en funcin de necesidades
sociales.
nfasis en participacin individual

nfasis en la participacin colectiva

Esta ambivalencia de los trminos asociados a la participacin, y en general a la democracia,

es tambin lo que permite que se puedan construir acuerdos polticos entre diferentes
sectores de la sociedad. El tipo de participacin ciudadana a la que estaremos haciendo
referencia es la que se ubica en la accin colectiva y que se vincula a las instituciones
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pblicas.
4. Los procesos de institucionalizacin
Hablar de los procesos de institucionalizacin, es hablar de los resultados de la participacin.
Esta, la participacin social y ciudadana, conforman un eje que permite vincular la
democracia con el desarrollo. Sin embargo, los procesos de institucionalizacin, no solo
deben ser ubicados como resultados de la participacin, sino tambin pueden ser
potenciados como puntos de apoyo para la misma. La institucionalizacin de los procesos
participativos contribuye a una mayor capacidad de exigibilidad por parte de la poblacin al
hacer justiciables sus demandas de intervencin en las decisiones pblicas. Pero la
institucionalizacin no es remedio mgico, sino que genera nuevas contradicciones: i) mayor
desgaste de las organizaciones de base al tener que enfrentar espacios en donde adems
del gobierno hay otros sectores de la sociedad y ii) posible distancia con el proyecto inicial de
la organizacin al tener que negociar sistemticamente con otros sectores. Sin duda que en
todo proceso de institucionalizacin se gana y se pierde algo, la resultante entre ambos slo
se puede medir en funcin de la conquista de nuevos y mayores derechos para la poblacin.
La eficacia de la participacin tal vez est ms en funcin de los contextos polticos que en
funcin de la bondad intrnseca de los diseos institucionales, aunque seguramente que
estos contribuyen de manera importante a facilitar el xito de los procesos participativos; en
este trabajo nos planteamos el asunto de la institucionalizacin a travs de la pregunta: las
experiencias de participacin ciudadana en la vida pblica contribuyen a redefinir las
relaciones entre Estado y sociedad?
Hay quienes piensan que actualmente se est esbozando una nueva etapa de la
participacin, signada por ...el intento de institucionalizar prcticas sociales democrticas
que superen la estructura selectiva y especializada de la burocracia pblica, que politicen el
territorio...El Estado aparece as con un nuevo diseo permeable a la dinmica social,
arbitrado por las instancias de participacin popular municipal... Ricci (2005:11). Pero por
otra parte hay quienes piensan que los reclamos participativos podran estar dando lugar ...
a la existencia de una confluencia perversa entre un proyecto poltico democratizante,
participativo y el proyecto neoliberal... Dagnino (2004: 95). Frente a estas dos expresiones
uno podra preguntarse, Qu es lo que confiere la permeabilidad a la participacin popular
de las formas emergentes de los gobiernos?
Tal vez un primer aspecto que debemos de tener en cuenta es que en la actualidad las
polticas pblicas en Amrica Latina se enfrentan a un dficit de contrato social y que su
posible reencauzamiento hacia formas ms eficientes y con mayor participacin reclaman la
inclusin en el contrato social de los excluidos, que adems son los destinatarios de estas
polticas: Las polticas diseadas para mejorar la igualdad social tambin se deben
manifestar en medidas diseadas para mejorar la organizacin y el poder de negociacin de
los individuos y grupos ms pobres de la sociedad, quienes normalmente se encuentran
excluidos del proceso de toma de decisiones en la poltica social... Mehrotra y Pizarro (1996:
66).
Es entonces el fortalecimiento poltico de los pobres y excluidos una condicin bsica para
que su participacin con poder de decisin en la redistribucin de los bienes pblicos los
reoriente hacia la satisfaccin de sus demandas. Pero como hemos visto en los ejemplos de
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las secciones anteriores, no toda participacin genera fortalecimiento, no cualquier espacio

de deliberacin y concertacin incrementa la capacidad de intervencin en las decisiones
que impactan a las condiciones de vida de los excluidos. No habra que olvidar que la
concertacin requiere de transaccin, de intercambio poltico, lo que genera que en los
ejercicios de concertacin se pongan en juego otro tipo de recursos, como son los
simblicos, los productivos, los polticos, y no solamente los discursivos. La nocin de
espacio pblico no puede ya ms limitarse a la visin liberal de un mercado de opiniones (...)
La ciudadana, definida por los principios de la democracia se constituye en la creacin de
espacios sociales de lucha (movimientos sociales) y en la definicin de instituciones
permanentes para la expresin poltica... Vieira (1988: 249).
5. La metodologa
La metodologa utilizada abarc tres niveles de anlisis:
1. La eficacia de la incidencia de las organizaciones locales;
2. La cultura poltica que se genera en el mbito local;
3. Los procesos de institucionalizacin de la participacin.
Se analizaron casos especficos de participacin, en tanto que situaciones poco exploradas,
decidimos seleccionar los casos de estudio a partir de lo que expertos en las distintas
temticas nos reportaban y los casos que reportaban ejercicios de reconocimiento a
gobiernos locales, con ello llegamos a la seleccin de ocho casos centrales, pero los
estudios fueron enriquecidos con experiencias anteriores de investigacin por parte de
nuestro grupo.
Esquematizando las principales caractersticas de los lugares elegidos tenemos el siguiente
cuadro:
Lugar
Cuquo,
Jalisco
Chiln,
Chiapas
Nocuptaro,
Michoacn
Terrenate,
Tlaxcala
San Antonio,
Sih, Yucatn
Zaragoza,
Veracruz
Torren,
Coahuila
Cananea, DF

Tipo
Rural

Poblacin
Mestiza

Rural

Indgena

Rural

Mestiza

Rural

Mestiza

Rural

Indgena

Rural

Mestiza

Urbana

Mestiza

Urbana

Mestiza

Experiencia
Priorizacin de
obra pblica
Priorizacin de
obra pblica
Planeacin
participativa
Proyectos
productivos
Productiva

Cultural
Planeacin del
desarrollo
Proyectos
sociales
Vivienda
y
desarrollo
urbano

Duracin
Larga
Media
Corta
Media
Media
Larga
Media
Larga

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La informacin se recab a travs de diversos instrumentos:

Cuestionario a miembros de las organizaciones con un grupo control de no militantes.

Entrevistas a informantes calificados y actores sociales.
Grupos de enfoque con personas representativas de diversos actores.
Revisin documental.
Observacin.

6. La incidencia de las organizaciones

Los casos que alcanzaron mayor grado de incidencia son aqullos que lograron articular
democracia representativa y democracia participativa, esta estrategia result exitosa en el
mbito municipal, pero conforme se ampla el mbito de actuacin de los gobiernos y hay
una intervencin directa de los partidos polticos, lo que ocurri a finales de la dcada de los
noventa, esta estrategia se puso en cuestin: un elemento evidente son las derrotas que
tuvieron los grupos en el poder a finales de los aos noventa en dos de las experiencias ms
arraigadas (Zaragoza y Cuquo).
Slo una organizacin logr mantener mecanismos de control aprovechando la normatividad
existente: en Zaragoza, a pesar de haber perdido las elecciones, despus de un periodo
prolongado en el que la organizacin social se mantuvo en el gobierno, la permanencia de un
edil de oposicin, posibilit continuar con el proyecto y posibilitar instrumentos de control.
La mayor parte de las demandas de los habitantes de las localidades analizadas tienen una
orientacin econmica, sea a travs de proyectos productivos u obras pblicas; la mayor
parte de los mecanismos generados van en ese sentido; por un lado estn las cooperativas
y, por otro, los procesos de planeacin participativa cuyo ncleo se encuentra en la
distribucin de los raquticos presupuestos municipales. En Sih por ejemplo, el problema
central es el que no existen las fuentes de generacin de produccin y empleo para la
comunidad, de ah que las OCs con propuestas de economa autogestiva crezcan en
influencia, aunque tambin en conflicto con las organizaciones sociales. En algunos casos
(Zaragoza) se desarrollan acciones tendentes a combatir la pobreza combinando recursos de
Agencias de apoyo nacionales y extranjeras, recursos gubernamentales locales, estatales y
federales. En un caso (Chiln) la organizacin social y el Ayuntamiento deciden apoyarse en
la estructura organizativa existente para conocer las necesidades de las comunidades y as
disear el presupuesto municipal de cada ao. En otro caso (Nocuptaro) la iniciativa del
proceso participativo est del lado gubernamental, vinculado a otro proceso: el Programa
Estatal de Cooperacin, a su vez impulsado por la cooperacin internacional, mismo que por
el incumplimiento de las expectativas y compromisos asumidas en el diseo del Plan,
causaron malestar en al poblacin participante, porque una vez ms nos prometieron y nos
engaaron, los polticos no cumplen lo que prometen 3 .
7. La Cultura Poltica
La garanta de los derechos polticos y civiles esta plasmada en nuestra Constitucin Poltica
y, en estricta observancia de ella, en las de los estados. Sin embargo, como es plenamente
3

Entrevista con Germn, participante del proyecto, Agosto de 2005.

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conocido, es hasta ltimas fechas 4 que se han manifestado procesos de reivindicacin de

estos derechos y se exige su estricta aplicacin. Exigir sobre lo posible, ha sido un primer
paso fundamental de diversas organizaciones sociales, civiles y ciudadanas a lo largo del
territorio. La exigibilidad de derechos o de algn derecho civil o poltico es una constante en
las organizaciones que hemos entrevistado en los municipios de estudio, como el derecho al
voto, la libertad de elegir sin coaccin, el ser candidato, la igualdad ante la ley, la nodiscriminacin, etc. Considerando que la mayor parte de nuestras organizaciones
entrevistadas surgen en la dcada de los 80s y que mantienen una estrecha preocupacin
por los procesos de transicin democrtica en sus respectivos municipios, centran sus
acciones en esta exigibilidad de derechos polticos. EXIGIBILIDAD, porque ya estn
contemplados normativamente, pero no existe una real garanta de ellos. Sus estrategias de
movilizacin reivindican la proteccin de las garantas individuales y varias se centran en la
defensa de los derechos humanos. As, tenemos que existe un marco legal primario y
primitivo que garantiza los derechos civiles y polticos, pero este marco de derechos se
ampla por procesos sociales, nacionales y locales.
En este sentido, podemos concluir que los actores sociales que hemos observado, y que
hasta la fecha realizan actividades defensa de derechos humanos y polticos, han propiciado
procesos de ampliacin de derechos. Han perfeccionado sus modelos de intervencin como
la defensa a la violacin de los derechos humanos mediante la educacin y capacitacin
cvica y legal. Estos casos, nos sirven de ejemplo para mostrar como estas estrategias de los
actores han ayudado a consolidar el tipo 1 de ciudadana. En donde tenemos una gran
valoracin de las libertades individuales, un sentido de bienestar con nfasis en lo individual
y la ponderacin de derechos que modifican situaciones personales o familiares. Con ello no
estamos diciendo que slo las organizaciones locales han generado este tipo de ciudadana,
lo que s estamos apuntando es que este tipo de ciudadana es reforzada por el tipo de
trabajo que realizan las organizaciones en torno a los derechos, y que puede existir una
asociacin entre la presencia de este tipo de organizaciones con el tipo de ciudadana 1 al
que hemos arribado en estos municipios. Evidentemente, existen otros factores que no
ignoramos, pero que no han sido materia de esta investigacin medir, como la educacin
cvica en las escuelas, la educacin de los padres, la influencia de los medios de
comunicacin etc.
Cules son los costos de reforzar este tipo de ciudadana? Por lo encontrado con nuestro
instrumento, es la creciente presencia del conservadurismo participativo, una aparente
desmovilizacin y penalizacin de formas transgresoras del orden, es decir, un intento por
conservar lo ganado mediante mecanismos institucionales de ejercicio de derechos, como
el voto y las leyes. Consideramos que es un costo porque se refuerzan las practicas
individuales sobre las colectivas, no es necesario organizarme o movilizarme con otros
porque yo puedo acceder individualmente a los recursos considerados como mis derechos.
Ello implica que en el nivel local, se tiende a ganar reconocimiento a costa de perder
influencia, porque esta slo puede darse mediante procesos colectivos de redefinicin de lo
pblico y sobre los propios derechos.
Tambin tenemos ejemplos de lo anterior, otros casos (Iztapalapa, Chiln y Torren)
4

Desde finales de los 60s se inicia este proceso y se extiende con ms fuerza en las coyunturas de 1985 y 1988.
Consideramos que es relativamente nuevo, sin tomamos como referencia los siglos que llevan consolidndose y
amplindose los derechos en gran parte de Europa.
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presentaron una predominancia del tipo 3 de ciudadana: societal, donde el nfasis del
bienestar esta puesto sobre lo pblico, se valora la justicia y la igualdad, se sancionan los
actos de perjuicio social y se ponderan mayormente los derechos econmicos y sociales
como la vivienda, el trabajo, pedir informacin al gobierno, la participacin y la organizacin.
Los derechos se conciben como un recurso que debe estar al alcance de todos porque son
necesarios para modificar las situaciones problemticas, que afectan a la sociedad, como la
pobreza, la delincuencia, la corrupcin en el gobierno, la desigualdad social, etc. Las
organizaciones en estos municipios han impulsado, por un lado, procesos de reivindicacin y
exigibilidad de derechos, pero tambin han propiciado la formacin de prcticas de control y
gestin hacia el gobierno, estrategia que se refleja en sus formas de participacin pero
tambin en sus modelos de intervencin con sus bases y beneficiarios. Como por ejemplo,
las metodologas participativas y construccin de econmicas alternativas, la creacin de
instancias colectivas de deliberacin y decisin, la regionalizacin del Municipio y sus
consejos para deliberar y decidir sobre obra pblica.
Cules son los costos de este tipo de ciudadana? En trminos participativos podramos
decir que ninguno porque aqu s parece potenciarse el tipo de participacin que se ha venido
reclamando desde el gobierno y desde diversas organizaciones: el control, gestin e
informacin. Sin embargo, existen costos muy importantes para las organizaciones que
promueven este tipo de ciudadana, 1) el desgaste emocional, fsico y econmico que implica
enfrentar a las estructuras buscando intervenir, ms an cuando estas estructuras no estn
abiertas, 2) si bien el primer tipo de ciudadana es limitado, tiene la gran ventaja de ser
promovido y apoyado gubernamentalmente, algo que no podemos decir de este, porque se
esta consolidando el tipo 1, por lo cual, podemos suponer que este tipo de ciudadana llevar
mucho ms tiempo para ser ampliado. 3) las organizaciones locales promueven la
organizacin y la participacin colectiva, sin embargo, al existir pocos mecanismos para que
efectivamente puedan intervenir, las iniciativas se desactivan rpidamente. Pero cuando
existen, no slo procesos de construccin de ciudadana sino inters gubernamental por abrir
o crear espacios para el ejercicio de derechos colectivos, las ganancias suelen ser notables.
8. El proceso de Institucionalizacin
En el proceso de institucionalizacin, se consideraron los resultados obtenidos de la
participacin. Las caractersticas institucionales de los procesos participativos suponen
mayor exigencia de la comunidad para hacer escuchar sus demandas, pero no por ello en la
institucionalizacin del proceso participativo todo es positivo, sino que el proceso demanda
costos y riesgos, como desgaste, costo beneficio de las organizaciones por obtener algo
mediante la negociacin y con ello separacin de los objetivos iniciales. Un proceso
participativo eficaz delega un poco de poder subjetivo para obtener un poco de poder real.
El conjunto de interacciones que dan forma al proceso institucional de manera formal e
informal, se puede analizar mediante la normatividad, reconocimiento mutuo de actores,
redes de poltica, estructura organizativa y orientacin hacia modelos de desarrollo. En solo
tres de los ocho casos hay un respaldo jurdico formal respecto a la participacin ciudadana,
Resulta curioso que en dos de estos casos (Cananea y Cuquo) el proceso participativo est
en progresivo retroceso debido principalmente a la injerencia del gobierno con fines de uso
partidista, uno por parte del PRD y otro por parte del PAN, lo que supone que la alternancia
todava no dota de los instrumentos necesarios para que un proceso participativo
relativamente estable lo siga siendo pese al cambio de gobierno.
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Respecto a cmo se da la relacin de actores y como stos se reconocen, se puede decir

que de los ocho casos slo dos pueden ser considerados como de un nivel alto de
reconocimiento mutuo que son Cuquo y Cananea mismos que tienen una trayectoria larga
respecto a otros casos, en Torren la relacin fue ms bien del municipio con el conjunto de
la poblacin beneficiaria, acudiendo a OCs para la delegacin del proceso formativo, sin
embargo el impulso participativo no sobrevivi al cambio de gobierno local, no obstante que
este continuo en manos del PAN. En el caso de SiH la iniciativa social an no logra ser
suficientemente reconocida por el gobierno local. El factor econmico juega un papel en el
reconocimiento mutuo de actores?, tal parece que la relacin no es directa pero si trasciende,
pues los municipios de mas bajos recursos son tambin los que tienen menor nivel en el
reconocimiento de sus actores en los niveles de gobierno (Zaragoza, Terrenate, Chiln,
SiHo), el papel que juega el cabildo respecto a combinar recursos con la federacin y con el
estado, es crucial para este nivel analtico, pues a mayor mezcla de recursos, mayor
reconocimiento mutuo y viceversa.
Las redes de polticas en la mayora de los casos son limitados y responden ms a la
negociacin interna que a lo externo, en los niveles de gobierno, se trata de procurar lo
polticamente correcto sobre lo necesariamente social, los casos de redes mas articuladas
fueron de nueva cuenta Cananea y Cuquo. En la mayora de los casos los niveles de
gobierno coincidan con la idea de subsidiariedad y competitividad en el proceso de
desarrollo de la entidad, mientras que los enfoques de cooperacin y asociacin se dan
regularmente en los procesos participativos locales. En todos los casos son las
organizaciones las instancias idneas para participar en el desarrollo local y son quienes
tienen mayor capacidad para crear redes, con procedimientos ms formales y con
integrantes mas especializados. Tambin es comn que la relacin entre organizaciones
civiles y niveles de gobierno sea mayor que la que tiene la federacin con el municipio, pero
aun as es limitada y los costos de la relacin organismo-gobierno casi siempre recaen en los
primeros. Es decir los costos en la dualidad organismo-gobierno son mayores para los
primeros y las ventajas muchas veces son para los segundos.
La divisin del trabajo en los niveles de gobierno ha aumentado con la implementacin del
servicio profesional de carrera, pero a nivel municipal la escolaridad (ms no la capacidad) es
mnima pero orientada a lo gerencial, son en los niveles federales y estatales donde hay
mayor especializacin de tareas y la divisin del trabajo es mas amplia. Todas las entidades
cumplen con el requisito de tener un rea de atencin a las OSC pero son reas poco
priorizadas y no actualizadas.
Pero, la demanda social se traduce en oferta de gobierno en la que confluyen la
participacin ciudadana y organizaciones civiles? La oferta de gobierno evidentemente si ha
respondido a la solucin de problemas concretos en las casos, sin embargo al no tener una
sinergia constante y regular, el aspecto innovador se retarda y se entorpece, los aspectos
innovadores en el proceso participativo se han mermado por no haber una fortaleza
institucional capaz de sostener el proceso sin que los cambios de gobierno (alternancia) y
distintos usos polticos que se le den a la participacin se modifiquen. Para haber innovacin
debe haber continuidad y al no haber continuidad no hay aspectos innovadores
trascendentes, aunque la pregunta a responder seria existen los elementos suficientes para
que los procesos participativos sean autnomos pese a intereses de los gobernantes y de las
lites de las organizaciones civiles?. Cuquo y Cananea, presentan los niveles institucionales
ms importantes y ms elaborados, pese a ello sus procesos han surgido de la apropiacin
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de una identidad que se est afectando, los valores cambian un tanto de sentido con el
tiempo, pues los que dieron lugar a las movilizaciones no son ya los valores actuales.
La cultura ciudadana en estos ocho estudios, todava no ha sido capaz de plasmar la
realizacin de derechos de ciudadana con la accin colectiva, sin embargo los esfuerzos
que han hecho las organizaciones civiles ha sido fundamental para el desarrollo de tal
confluencia, pero estos esfuerzos se enfrentan ante el desgaste de la obtencin de
beneficios en el mediano y largo plazo a lo que los civiles no estn acostumbrados. Ante esto
la defensa de la identidad indgena a sido el valor fundamental en el proceso participativo
como lo fue el caso de Cuquo, Terrenate, Zaragoza donde los movimientos surgieron en
gran medida por la defensa de la cultura nhuatl y en el caso de SiHo con la defensa de la
cultura maya, pero sin que ello haya incrementado de manera significativa la realizacin de
derechos con la accin colectiva.
9. Conclusin
En los casos estudiados se presenta una elevada relacin entre demanda resultado,
aunque ste ltimo depende ms de la habilidad negociadora de los grupos que de la
eficacia institucional. Asimismo, se logra incorporar los asuntos en las agendas municipales,
pero se pierde capacidad para incidir en las decisiones y en la implementacin. Podemos
afirmar que hasta ahora, en los casos que hemos estudiado, la participacin efectiva de la
sociedad es resultado de la militancia, del impulso de organizaciones locales, o de agentes
externos, como organizaciones civiles, pero que an no alcanza un nivel de
institucionalizacin que le permita ser promovida especficamente por las polticas pblicas,
ni contar con un marco de organizacin gubernamental que sea consistente con la
participacin social. La durabilidad de las experiencias hasta ahora dependen ms de la
solidez de las organizaciones promotoras decayendo cuando estas decaen- que de la
reorganizacin de lo pblico. Los rendimientos alcanzados por estas experiencias son sin
duda ocasin para verlas con simpata desde el gobierno, pero el proceso social que les dio
origen y su reivindicacin de autonoma las hace ser vistas an con una fuerte dosis de
desconfianza. Los promotores de estas experiencias estn en vas de asimilar los
aprendizajes de sus xitos, pero tambin de sus derrotas, materia prima necesaria para
proponer una estrategia de nuevo cuo, la que es tanto ms urgente no slo por el proceso
de redefinicin poltica que vive el pas, sino tambin por la transformacin en el
comportamiento de los agentes impulsores de estos procesos y el desgaste de su influencia
innovadora, como podran ser: grupos de pastoral social, universidades, organizaciones
civiles y agencias de cooperacin internacional.
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Resea Biogrfica
Profesor Investigador de la Universidad Autnoma Metropolitana; Investigador Nacional;
coordinador de la Comisin Ejecutiva del Movimiento Ciudadano por la Democracia;
Presidente de la Red Mexicana de Investigadores de la Sociedad Civil. Ultima publicacin:
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