A/HRC/24/41

Nations Unies

Assemble gnrale

Distr. gnrale
1er juillet 2013
Franais
Original: anglais

Conseil des droits de lhomme

Vingt-quatrime session
Point 3 de lordre du jour
Promotion et protection de tous les droits de lhomme,
civils, politiques, conomiques, sociaux et culturels,
y compris le droit au dveloppement

Rapport du Rapporteur spcial sur les droits

des peuples autochtones, M. James Anaya
*

Industries extractives et peuples autochtones

Rsum
Le prsent rapport est le rapport thmatique final que M. James Anaya, Rapporteur
spcial sur les droits des peuples autochtones, a soumis au Conseil des droits de lhomme
en application des rsolutions nos 6/12 et 15/14 de ce dernier. Sinspirant de prcdents
rapports, le prsent rapport traite des proccupations des peuples autochtones en ce qui
concerne leurs droits de lhomme en relation avec les industries extractives. Le Rapporteur
spcial sefforce de mieux faire comprendre le contenu et la porte des normes
internationales en matire de droits de lhomme qui rpondent ces proccupations,
en mettant en vidence et en dveloppant les points consensuels concernant lesdites
normes. Il formule une srie dobservations et de recommandations dcoulant des
expriences quil a tudies, et prconise, pour lextraction des ressources, de nouveaux
modles qui sont, ou seraient, conformes aux normes internationales et propices lexercice
des droits des peuples autochtones. Le prsent rapport naborde pas les questions et les
normes relatives aux droits de lhomme qui concernent spcifiquement les peuples
autochtones en situation disolement.

GE.13-15250 (F)

160813

Lannexe au prsent rapport est reproduite telle quelle, dans la langue originale.

200813

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Table des matires

Paragraphes

Page

I.

Introduction..............................................................................................................

17

II.

Modle prconis: extraction et exploitation des ressources linitiative

des peuples autochtones et par leurs propres entreprises.........................................

817

Lextraction et lexploitation des ressources naturelles par les peuples

autochtones en tant que moyen dexercer leur droit
lautodtermination et leurs droits connexes................................................

911

Efforts de ltat pour appuyer et favoriser les initiatives

et les entreprises des peuples autochtones.......................................................

1217

Scnario classique: promotion de lextraction de ressources naturelles

sur les territoires autochtones par les tats ou des entreprises tierces.....................

1840

A.

Droit des peuples autochtones de sopposer des activits dextraction........

1925

B.

Le principe du consentement pralable, donn librement

et en connaissance de cause.............................................................................

2636

Absence de consentement concernant lextraction de ressources

naturelles sur des territoires autochtones.........................................................

3740

13

Conditions requises pour obtenir laccord des peuples autochtones

et le conserver sagissant des activits dextraction dveloppes
par ltat ou par des entreprises tierces....................................................................

4178

13

Mise en place de rglementations publiques qui protgent

adquatement les droits des peuples autochtones............................................

4446

14

B.

Rglementation des activits extraterritoriales des entreprises.......................

4748

15

C.

Participation des peuples autochtones llaboration de plans

stratgiques par ltat dans les domaines de lextraction
et de la mise en valeur des ressources et respect
de leurs droits dans ce cadre............................................................................

4951

15

Diligence raisonnable de la part des socits dextraction

aux fins du respect des droits des peuples autochtones...................................

5257

16

E.

Procdures de consultation et de ngociation justes et adquates...................

5871

17

F.

Accords et partenariats quitables et centrs sur les droits..............................

7278

21

Conclusions et recommandations.............................................................................

7992

22

Summary of activities of the Special Rapporteur on the rights of indigenous peoples,

James Anaya, 2012-2013...................................................................................................................

25

A.

B.
III.

C.
IV.

A.

D.

V.
Annexe

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I.

Introduction
1.
La fivre que suscitent lchelle mondiale lextraction et lexploitation des matires premires
nergtiques dorigine fossile et minrale (ptrole, gaz et charbon) 1, ressources naturelles dont les
rserves encore disponibles se trouvent pour lessentiel sur les terres des peuples autochtones 2, a des
rpercussions croissantes et de plus en plus vastes sur la vie de ces peuples. Comme cela a t largement
dmontr dans les rapports prcdents du Rapporteur spcial (voir, par exemple, le document
A/HRC/18/35, par. 30 55), les peuples autochtones du monde entier ont subi les consquences
ngatives, voire dvastatrices, des industries extractives.
2.
Malgr ces expriences ngatives, les perspectives davenir ne devraient pas tre fondes sur lide
que les intrts des industries extractives et ceux des peuples autochtones sont entirement, ou
systmatiquement, incompatibles. En examinant les diffrentes situations qui prvalent de par le monde,
le Rapporteur spcial a constat que, dans de nombreux cas, les peuples autochtones sont disposs
discuter de lextraction de ressources naturelles sur leurs territoires selon des modalits qui leur soient
bnfiques et qui soient respectueuses de leurs droits. Lattention du Rapporteur spcial a t appele sur
un certain nombre de situations dans lesquelles les peuples autochtones ont consenti lextraction de
ressources sur leurs territoires lchelle industrielle ou ont eux-mmes pris des initiatives pour la
prospection ou lexploitation du ptrole ou du gaz.
3.
En revanche, il existe indubitablement des cas dans lesquels lextraction de ressources est tout
simplement incompatible avec les aspirations et les priorits des peuples autochtones en matire de
dveloppement, ou est susceptible dentraver leur accs aux terres et aux ressources naturelles
indispensables leur bien-tre physique et lintgrit de leur culture et de leurs moyens de subsistance.
Au cours des dernires annes, les socits prives de lindustrie extractive et les tats sont devenus de
plus en plus sensibles aux droits des peuples autochtones cet gard, et les progrs technologiques ont
permis de rduire les incidences de ces activits sur lenvironnement. Dans de nombreuses zones,
cependant, les peuples autochtones restent sceptiques voire mme hostiles vis--vis des industries
extractives, en raison des expriences ngatives quils ont connues dans ce domaine.
4.
Le Rapporteur spcial fait galement observer que le modle commercial qui prvaut encore
presque partout pour lextraction de ressources naturelles sur les territoires autochtones ne garantit pas
pleinement lexercice des droits des peuples concerns, en particulier leurs droits lautodtermination
ainsi que leurs droits fonciers et culturels sur les terres et les ressources. Comme le Rapporteur spcial la
indiqu dans le rapport quil a soumis au Conseil des droits de lhomme en 2012 (A/HRC/21/47, par. 74),
le principal modle dextraction des ressources est un modle selon lequel une entreprise extrieure dirige
les oprations dextraction et en tire profit, avec lappui de ltat. Quant aux peuples autochtones touchs,
ils y gagnent au mieux des emplois ou des projets de dveloppement communautaire dont la valeur
conomique est drisoire par rapport aux profits raliss par lentreprise.
5.
tant donn lintensification des activits extractives et ses rpercussions croissantes sur les
peuples autochtones, il est dautant plus impratif de renverser les tendances historiques et de protger les
droits des peuples autochtones dans ce contexte. Pour commencer, tous les acteurs concerns devraient
avoir une bonne connaissance du contenu de ces droits reconnus lchelle internationale ainsi que des
principes qui sont censs guider les actions des tats et des entreprises commerciales lorsque les droits en
question sont susceptibles dtre affects par les activits extractives. En outre, il convient dtudier et

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Banque mondiale, The World Bank Group in extractive industries: 2011 annual
review (2011), p. 8 14. Disponible ladresse suivante:
http://siteresources.worldbank.org/INTOGMC/Resources/WBG
_EI_Annual_Report_FY11_Final.pdf.
Groupe de travail international pour les affaires autochtones, Indigenous peoples,
transnational corporations and other business enterprises, note de synthse (janvier 2012), p. 1.
Disponible sur: www.iwgia.org/iwgia_files_publications_files/0566_BRIEFING_2.pdf.
3

A/HRC/24/41

dlaborer de nouveaux modles commerciaux pour lextraction des ressources naturelles: des modles
qui soient plus propices au plein exercice de leurs droits par les peuples autochtones que le modle
actuellement appliqu dans la plus grande partie du monde. Dans ses prcdents rapports au Conseil des
droits de lhomme, le Rapporteur spcial sest efforc dexpliciter les problmes que rencontrent les
peuples autochtones du fait des industries extractives, et de contribuer clarifier les normes
internationales en matire de droits de lhomme applicables dans ce contexte 3.
6.
Dans le prsent rapport, qui est son rapport final au Conseil, le Rapporteur spcial semploie
promouvoir une comprhension encore plus pousse des normes internationales pertinentes, en
dterminant et en dveloppant les lments consensuels. Il formule une srie dobservations et de
recommandations dcoulant des expriences quil a tudies et prconise de nouveaux modles
dextraction de ressources qui sont, ou seraient, conformes aux normes internationales et mme propices
lexercice, par les peuples autochtones, de leurs droits.
7.
Pour laborer le prsent rapport, le Rapporteur spcial a longuement consult des reprsentants de
peuples autochtones, des tats, des entreprises du secteur de lextraction, des organisations non
gouvernementales (ONG) ainsi que des experts. Il exprime sa reconnaissance toutes les personnes qui
ont fait part de leurs vues et apport leurs clairages par le biais des questionnaires et des demandes
dinformation quil leur avait adresss, ainsi quaux organisations des peuples autochtones, entre autres,
et aux gouvernements qui ont accueilli des runions de consultation4.

II.

Modle prconis: extraction et exploitation

des ressources linitiative des peuples autochtones
et par leurs propres entreprises
8.
Contrairement au modle dominant selon lequel lextraction de ressources naturelles lintrieur
des territoires autochtones sopre sous la direction de tiers et essentiellement leur profit, dans certains
cas, les peuples autochtones mettent au point et excutent leurs propres projets dextraction et
dexploitation des ressources naturelles. Une telle solution est en soi plus propice lexercice, par les
peuples autochtones, de leurs droits lautodtermination, aux terres et aux ressources, un
dveloppement adapt leur culture ainsi que des droits connexes, conformment la Dclaration des
Nations unies sur les droits des peuples autochtones5 et dautres sources internationales du droit6.

3
4

5
6

Voir: A/HRC/18/35, par. 22 89, et A/HRC/21/47, par. 34 76 et 79 87.

Le Rapporteur spcial souhaiterait remercier en particulier les entits ci-aprs qui ont
contribu lorganisation de consultations: National Congress of Australias First Peoples, Asia
Indigenous Peoples Pact, Conseil sme, Lowell Institute for Mineral Resources at the University of
Arizona, Conseil euroarctique de la mer de Barents, Brigades de paix internationales, Amnesty
International, Indigenous Peoples Links, Almciga, Conseil international des mines et mtaux, Projet
Harvard sur le dveloppement conomique des Amrindiens, Middlesex University School of Law,
Sustainable Development Strategy Group et RESOLVE; ainsi que les Gouvernements de la Norvge,
de lEspagne et du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et dIrlande du Nord, et ltat dAustralie
occidentale (Australie). Il tient galement remercier le Cyrus R. Vance Center for International
Justice, lUniversity of Virginia International Human Rights Law Clinic et lIndigenous Peoples Law
and Policy Program de lUniversit de lArizona pour leur aide en ce qui concerne les recherches
indispensables llaboration du prsent rapport.
Notamment, les articles 3, 5, 26 et 32.
Voir, entre autres, la Convention no 169 (1989) de lOIT concernant les peuples
indignes et tribaux dans les pays indpendants (art. 13 15), le Pacte international relatif aux droits
civils et politiques (art. 1er et 27) et la Convention internationale sur llimination de toutes les formes
de discrimination raciale (art. 5 d) v)).
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A.

Lextraction et lexploitation des ressources naturelles

par les peuples autochtones en tant que moyen dexercer
leur droit lautodtermination et leurs droits connexes
9.
Dans lexercice de leur droit lautodtermination, les peuples autochtones ont le droit de dfinir
des priorits et des stratgies pour la mise en uvre et lutilisation de leurs terres et territoires 7. Ce droit
implique ncessairement celui dentreprendre leurs propres initiatives dextraction de ressources au sein
de leurs territoires, si tel est leur choix. Dans les cas o les peuples autochtones conservent la proprit de
toutes les ressources, y compris des ressources minrales et dautres ressources du sous-sol, lintrieur
de leurs territoires, ils bnficient naturellement du droit dextraire et dexploiter ces ressources.
Cependant, mme lorsque ltat revendique la proprit des ressources du sous-sol ou dautres ressources
en vertu du droit national, les peuples autochtones ont le droit de prendre des initiatives afin dextraire et
dexploiter les ressources naturelles qui se trouvent sur leurs territoires, tout au moins dans les conditions
gnralement fixes par ltat pour les autres exploitants.
10.
Le Rapporteur spcial note que le modle selon lequel les peuples autochtones eux-mmes
prennent linitiative et la direction des oprations dextraction de ressources sur leurs propres territoires,
conformment leurs priorits en matire de dveloppement, gagne du terrain dans un certain nombre de
pays o ces peuples ont acquis les capacits commerciales et techniques ncessaires. Plusieurs cas
remarquables peuvent tre cits en Amrique du Nord par exemple, o des nations ou tribus autochtones
possdent et dirigent des entreprises de production dhydrocarbures et de gaz, grent des actifs de
production dlectricit ou investissent dans les nergies de remplacement. Dans nombre de ces cas, les
peuples autochtones ont tabli des partenariats avec des entreprises non autochtones pour crer des
entreprises dextraction dans lesquelles ils dtiennent ou finissent par dtenir une participation
majoritaire.
11.
Bien entendu, lextraction de ressources, mme lorsquelle est assure par les peuples autochtones
eux-mmes, peut comporter certains risques en ce qui concerne lexercice des droits fondamentaux des
membres des communauts autochtones, notamment pour lenvironnement naturel. Lexprience montre
cependant que ces risques peuvent tre rduits et que lexercice du droit lautodtermination et des
droits connexes peut tre renforc, lorsque les peuples autochtones choisissent librement de crer leur
propre entreprise dextraction de ressources en sappuyant sur les capacits et les mcanismes de
gouvernance interne appropris.

B.

Efforts de ltat pour appuyer et favoriser les initiatives

et les entreprises des peuples autochtones
12.
Conformment l obligation qui leur incombe de promouvoir et de raliser les droits des peuples
autochtones, les tats devraient mettre en place des programmes visant aider ces peuples renforcer
leurs capacits et les moyens dont ils disposent pour mener, sils le souhaitent, leurs propres initiatives en
matire de gestion et de mise en valeur des ressources naturelles, y compris lextraction de ces ressources.
Les tats ont lobligation non seulement de respecter les droits de lhomme en vitant toute conduite
susceptible de porter atteinte ces droits, mais galement de prendre des mesures positives pour protger,
promouvoir et raliser ces droits8. Ce principe du droit international des droits de lhomme sapplique
galement aux droits spcifiques des peuples autochtones dcoulant des normes largement applicables en
matire de droits de lhomme.

7
8

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Dclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (art. 32, par. 1).
Cette obligation, qui vaut pour tous les tats Membres, a son fondement dans la
Charte des Nations Unies (Art. 1, 2 et 56), entre autres, et constitue un principe gnral du droit
international; elle est applicable aux droits de lhomme noncs dans les instruments auxquels les
tats ont adhr et dans dautres sources du droit international.
5

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13.
La cration dentreprises pour lextraction, lexploitation et la commercialisation des ressources
naturelles fait appel un ventail de comptences commerciales et techniques. En outre, les projets
dextraction de ressources ncessitent habituellement des investissements lourds au dmarrage et, en rgle
gnrale, ne deviennent rentables quaprs plusieurs annes. Il est vident que la plupart des peuples
autochtones du monde entier ne disposent pas aujourdhui des capacits ou des moyens financiers requis
pour crer leurs propres entreprises dextraction de ressources ou tablir des partenariats stratgiques avec
des compagnies non autochtones qui les aideraient assumer la direction des entreprises dextraction. Il
faudrait donc, dans une perspective long terme, apporter une assistance aux peuples autochtones qui
seraient susceptibles de choisir cette voie au lieu de se contenter dassister lextraction des ressources
naturelles de leurs territoires sous la direction des autres. Les peuples autochtones ne devraient pas tre
considrs comme des peuples dont le dveloppement ou les capacits se sont figs un moment donn;
bien plutt, ils devraient bnficier dun appui qui leur permette de dvelopper et de renforcer leurs
capacits en fonction de leurs propres desseins et conformment leurs aspirations.
14.
Le Rapporteur spcial est conscient de ce que dans plusieurs pays des programmes mens
linitiative de ltat ont t conus pour aider les peuples autochtones grer les ressources naturelles ou
crer leurs propres entreprises rmunratrices, dans le cadre de programmes plus larges daide au
dveloppement. Ces programmes offrent diffrents types daide: allocations, prts, traitement fiscal
favorable, services de conseil, formations, bourses dtudes, entre autres. Les programmes existants
devraient tre intensifis et viser spcifiquement renforcer les capacits des peuples autochtones et
fournir un appui financier pour favoriser leurs initiatives dans les domaines de la gestion et de lextraction
de ressources naturelles. Dans les pays o de tels dispositifs nexistent pas, il conviendrait de mettre en
place des programmes dappui labors, l encore, par ltat. Les donateurs et les organismes de
dveloppements internationaux, rgionaux et nationaux devraient galement soutenir les initiatives des
peuples autochtones dans le domaine de lextraction et de lexploitation des ressources.
15.
Dans le cadre de lappui apport aux peuples autochtones, ltat devrait faciliter lobtention de
toute licence ou permis ncessaire. En outre, lors de loctroi dune licence ou dun permis, ltat devrait
privilgier les initiatives des peuples autochtones pour lextraction des ressources que renferment leurs
territoires, de prfrence toute autre initiative servant les intrts dentreprises tierces.
16.
Une telle prfrence se justifie par la ralit et la nature de la prsence autochtone. Les peuples
autochtones se caractrisent par leur profond attachement culturel aux territoires quils habitent et dont ils
sont les premiers occupants. Depuis des gnrations, ils sont les rgisseurs des terres et des ressources de
leurs territoires, et sefforcent de protger ce patrimoine pour les gnrations futures. Bien souvent, les
peuples autochtones revendiquent la proprit de toutes les ressources, y compris les ressources du soussol, que renferment leurs territoires, en vertu des coutumes ou lois qui leur sont propres, et ce nonobstant
les lois de ltat, mais trs souvent leurs revendications nont pas t satisfaites de faon approprie.
Compte tenu de ces facteurs, il convient de donner la priorit aux peuples autochtones en ce qui concerne
lextraction des ressources sur leurs territoires, sinon pour leur accorder ce qui leur revient de droit, du
moins par souci dquit.
17.
Le fait de privilgier les initiatives des peuples autochtones pour lextraction des ressources sur
leurs territoires est, en outre, une question de bonnes pratiques. En effet, les oprations dextraction
diriges par les peuples autochtones eux-mmes maximisent la possibilit de mener bien ces activits
tout en respectant les droits et les intrts de ces peuples. Lorsquils dirigent eux-mmes lextraction des
ressources, bon nombre de problmes et dlments dinstabilit intrinsquement lis aux activits
menes par ltat ou par des entreprises tierces sont ncessairement rduits, voire mme vits.
De surcrot, les profits gnrs par les projets dextraction ont plus de chances de rester dans lescarcelle
de ltat et le renforcement des capacits profite la population locale.

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III.

Scnario classique: promotion de lextraction

de ressources naturelles sur les territoires autochtones
par les tats ou des entreprises tierces
18.
De mme que les peuples autochtones ont le droit dentreprendre leurs propres initiatives
dextraction de ressources, en tant que partie intgrante de leur droit lautodtermination, et de dfinir
leurs propres stratgies de dveloppement, ils ont aussi le droit de refuser toute initiative dans ce
domaine, comme beaucoup le font dailleurs et continueront sans doute de le faire. Toutefois, aujourdhui,
le dilemme pour les peuples autochtones nest pas tant de mener ou non leurs propres initiatives
dextraction de ressources: le plus souvent, ils sont confronts des projets dextraction lancs par ltat
et par des entreprises tierces, gnralement dans des cas o la proprit des ressources est revendique par
ltat. Bien que ces initiatives soient de plus en plus frquemment acceptes, les peuples autochtones
semblent encore plus nombreux y rsister dans beaucoup de rgions du monde.

A.

Droit des peuples autochtones de sopposer des activits dextraction

19.
Les droits la libert dexpression et la participation sont fermement tablis dans le droit
international des droits de lhomme9. En vertu de ces droits, les peuples et personnes autochtones ont le
droit de sopposer des projets dextraction et de les contester activement, tant au stade de la prise de
dcisions des pouvoirs publics concernant lesdits projets que dans d autres contextes, notamment en
organisant des mouvements de protestation pacifiques et en y participant. Les tats sont tenus de
respecter et de protger les droits la libert dexpression et la participation, et peuvent imposer des
restrictions lexercice de ces droits seulement dans dtroites limites et pour des motifs dordre public 10.

1.

Protection contre les reprsailles et la violence

20.
Lattention du Rapporteur spcial a t attire sur de nombreux cas dans lesquels des peuples ou
des communauts autochtones ont t victimes de rpression pour avoir contest des projets dextraction.
Dans plusieurs de ces cas, les groupes autochtones et leurs membres ont t soumis des actes
dintimidation ou de violence, y compris de violences ayant entran la mort.
21.
Les tats doivent imprativement adopter les mesures ncessaires pour garantir le droit quont les
peuples et personnes autochtones de contester pacifiquement des projets dextraction et de sexprimer sur
dautres sujets, sans faire lobjet dactes dintimidation ou de violence, ni daucune forme de reprsailles.
Les tats devraient assurer une formation approprie aux membres des forces de scurit; veiller ce que
les personnes qui commettent des actes de violence ou qui menacent de le faire rpondent de leurs actes;
et prendre des mesures visant empcher aussi bien les fonctionnaires de ltat que les agents privs de
faire un usage excessif ou injustifi de la force 11. Les poursuites lencontre dautochtones pour actes de
protestation ne devraient pas constituer un moyen de rprimer leur libert dexpression. De telles
procdures devraient tre engages uniquement lorsquil existe des lments de preuve indiquant
clairement quune infraction a t commise. Il conviendrait plutt de sefforcer de fournir aux peuples
autochtones les moyens de faire en sorte que les autorits comptentes entendent leurs proccupations et
y rpondent.
22.
De leur ct, les socits dextraction devraient adopter des politiques et des pratiques pour veiller
ce que les agents de la scurit quelles recrutent agissent conformment aux normes applicables en
matire de droits de lhomme et en tenant compte des caractristiques culturelles et sociales des peuples
autochtones. Le Rapporteur spcial souligne la responsabilit qui incombe aux entreprises de respecter les

Voir, par exemple, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (art. 19,
22 et 25).

10
11

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Ibid. (art. 19, par. 3).

Voir les Principes de base sur le recours la force et lutilisation des armes feu par
les responsables de lapplication des lois (1990).
7

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droits de lhomme, en vertu des Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de lhomme,
adopts par le Conseil des droits de lhomme en 2011, et prcise que cette responsabilit est indpendante
de toute condition que ltat peut ou non imposer aux entreprises et leurs agents.
23.
Le Rapporteur spcial prend note des Principes volontaires sur la scurit et les droits de lhomme,
qui font lobjet dune promotion dans le cadre dun processus auquel participe un groupe de
gouvernements, dONG et dentreprises des secteurs de lextraction et de lnergie, y compris certaines
des plus grandes entreprises mondiales dexploitation minire, ptrolire et gazire. Les Principes
volontaires adoptent une perspective droits de lhomme pour traiter des relations des entreprises avec les
prestataires de services de scurit publics et privs. Ce processus multipartite doit tre encourag, bien
que le Rapporteur spcial estime que ladhsion des principes ne devrait pas tre considre comme
volontaire. Toutes les entreprises dextraction et les autorits publiques comptentes devraient prendre
conscience des Principes volontaires et de toute norme applicable en matire de droits de lhomme, et y
adhrer.
2.

Protection contre toute pression indment exerce pour faire en sorte

que les peuples autochtones acceptent les projets dextraction
ou participent des consultations
24.
Outre les proccupations concernant le recours excessif la force ou les reprsailles directes, les
peuples autochtones devraient tre protgs contre toute pression exerce par ltat ou par des agents
dentreprises dextraction visant les contraindre accepter des projets dextraction. cette fin, la
fourniture des services de base qui relvent de la responsabilit de ltat, notamment en matire
dducation, de sant et dinfrastructure, ne devrait pas tre subordonne lacceptation de projets
dextraction. De plus, les pouvoirs publics et les entreprises devraient veiller ce que les chefs
autochtones ne fassent pas lobjet dactes de manipulation ou dintimidation de la part des agents de ltat
ou des agents de la compagnie.
25.
Enfin, les tats ne devraient pas insister, ni permettre aux entreprises dinsister, pour que les
peuples autochtones participent des consultations concernant des propositions de projets dextraction
auxquelles ils se sont explicitement opposs. Comme cela est dsormais admis, les tats ont lobligation
de consulter les peuples autochtones pour toute dcision qui les concerne, y compris les dcisions
relatives des projets dextraction. Pour sacquitter de leur obligation cet gard, les tats sont tenus de
mettre la disposition des peuples autochtones des procdures de consultation appropries, conformes
aux normes internationales, et dencourager raisonnablement ces peuples y participer (voir par. 58 71
ci-aprs). Cependant, de lavis du Rapporteur spcial, lorsque les tats sefforcent de mener des
consultations sur des projets et que, de leur ct, les peuples autochtones concerns contestent sans
ambigut les projets proposs et refusent de participer des consultations ce sujet, comme cela est
arriv dans plusieurs pays, on peut considrer que les tats se sont acquitts de leur obligation cet gard.
En pareil cas, ni ltat ni les entreprises ne doivent ni ne devraient insister pour tenir des consultations,
compte tenu du refus clairement exprim par les peuples autochtones de consentir au projet propos.
Il sagit alors de dterminer quelles consquences cette opposition et le refus des peuples autochtones de
donner leur consentement entranent pour la prise des dcisions relatives au projet.

B.

Le principe du consentement pralable, donn librement

et en connaissance de cause
26.
Outre quelle relve du droit la libert dexpression, lopposition des peuples autochtones des
projets dextraction peut galement avoir des consquences dterminantes, compte tenu du principe du
consentement pralable, donn librement et en connaissance de cause, principe nonc dans plusieurs
dispositions de la Dclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et de plus en plus
largement accept dans la pratique12.

12

Le Rapporteur spcial a dj accord une attention considrable lexamen des

diffrents aspects de ce principe et de son rapport avec lobligation des tats de consulter les peuples
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1.

Rgle gnrale: le consentement des peuples autochtones est ncessaire

pour lexcution de projets dextraction sur leurs territoires
27.
La Dclaration et plusieurs autres sources internationales du droit 13, ainsi que des considrations
dordre pratique, amnent formuler la rgle gnrale selon laquelle aucune activit extractive ne devrait
tre mene sur les territoires des peuples autochtones sans leur consentement pralable, donn librement
et en connaissance de cause. Les territoires des peuples autochtones comprennent des terres qui leur sont
en quelque sorte attribues ou rserves par ltat, des terres dont ils sont traditionnellement propritaires
ou quils possdent sur la base de leur droit foncier coutumier (quils disposent ou non dun titre de
proprit officiel), ou dautres zones revtant une importance culturelle ou religieuse leurs yeux ou sur
lesquelles ils ont traditionnellement accs des ressources essentielles pour leur bien-tre physique ou
leurs pratiques culturelles. Le consentement des peuples autochtones peut galement tre requis lorsque
les activits extractives les affectent dautres faons, en fonction de la nature de ces activits et de leurs
incidences potentielles sur lexercice des droits de ces peuples. Dans tous les cas o des projets
dextraction proposs sont susceptibles daffecter les peuples autochtones, ces derniers devraient tre
consults et leur consentement devrait tout le moins tre sollicit, mme sil nest pas strictement
indispensable14.
28.
La rgle gnrale ainsi dfinie dcoule du fait que le consentement pralable, donn librement et
en connaissance de cause constitue une garantie pour les droits internationalement reconnus des peuples
autochtones qui sont gnralement affects par les activits extractives menes sur leurs territoires.
Comme cela a t prcdemment expliqu par le Rapporteur spcial (A/HRC/21/47, par. 47 53), pris
ensemble, les principes de consultation et de consentement concourent lexercice des droits la
participation et lautodtermination, et servent de garantie tous les droits des peuples autochtones
susceptibles dtre affects par des acteurs externes, y compris les droits dvolus ces peuples en droit
interne ou dans les instruments nationaux auxquels ils ont adhr, ou les droits reconnus et protgs par
des sources internationales du droit, telles que la Dclaration des Nations unies sur les droits des peuples
autochtones et diffrents instruments multilatraux largement ratifis. Ces droits comprennent, outre les
droits la participation et lautodtermination, les droits la proprit, la culture et la libert de
religion; le droit de ne faire lobjet daucune forme de discrimination en ce qui concerne laccs aux
terres, territoires et ressources naturelles, notamment les lieux et objets sacrs; le droit la sant et au
bien-tre physique dans un environnement non pollu et sain; et le droit pour les peuples autochtones de
dfinir et de mettre en uvre leurs propres priorits en matire de dveloppement, notamment en ce qui
concerne les ressources naturelles (voir le document A/HRC/21/47, par. 50, et les sources cites). On voit
bien qutant donn le caractre invasif de lextraction de ressources naturelles lchelle industrielle,
lexercice de ces droits est immanquablement affect dune manire ou dune autre lorsque les activits
extractives sont menes sur des territoires autochtones do la rgle gnrale selon laquelle le
consentement des peuples autochtones est requis pour toute activit extractive sur leurs territoires.
29.
Cette rgle gnrale est taye par des considrations dordre pratique. De plus en plus, on admet
que lorsque des projets dextraction proposs sont susceptibles davoir des incidences sur les peuples
autochtones ou leurs territoires, il est judicieux que les tats ou les entreprises assurant la promotion de

13

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autochtones sur les dcisions qui les concernent. Voir, par exemple, les documents: A/HRC/12/34,
par. 36 57; et A/HRC/21/47, par. 47 3 et 62 71.
Voir, par exemple: Dclaration des Nations Unies sur les droits des peuples
autochtones, art. 32, par. 2; Cour interamricaine des droits de lhomme, Saramaka People
v. Suriname, arrt du 28 novembre 2007, par. 129 137 (interprtant la Convention amricaine
relative aux droits de lhomme); Comit des droits de lhomme, communication no 1457/2006, Poma
v. Peru, constatations adoptes le 27 mars 2009, par. 7.5 et 7.7 (interprtant le Pacte international
relatif aux droits civils et politiques); Comit pour llimination de la discrimination raciale,
recommandation gnrale no 23 (1997) concernant les droits des populations autochtones (interprtant
la Convention internationale sur llimination de toutes les formes de discrimination raciale); Comit
des droits conomiques sociaux et culturels, document E/C.12/1/Add.74, par. 12 (interprtant le Pacte
international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels).
Voir la Dclaration, art. 19; et la Convention no 169 de lOIT, art. 6, par. 2.
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ces projets obtiennent le consentement ou laccord des peuples concerns. Un tel consentement ou accord
reprsente lagrment social requis et un pralable pour que les exploitants des projets dextraction
puissent entretenir des relations constructives avec les populations les plus immdiatement touches par
les projets, ces derniers bnficiant ainsi de la stabilit ncessaire.
30.
Si un refus de consentement risque dempcher lexcution de projets dextraction commandits
par une entreprise ou un tat, lobtention du consentement peut en revanche ouvrir la voie ce type de
projets. Mais il convient de souligner que le consentement lui seul ne suffit pas lgitimer un projet. Le
principe du consentement pralable, donn librement et en connaissance de cause, qui sinscrit dans un
cadre fond sur les droits de lhomme, ne conoit pas le consentement comme le simple fait dapprouver
une dcision prdtermine, ni comme un moyen de valider un march aux dpens des peuples
autochtones concerns. Un consentement donn librement et en connaissance de cause, mais aussi dans
des conditions quitables qui protgent les droits des peuples autochtones, constitue une garantie pour les
droits de lhomme.
2.

La porte limite des exceptions permises la rgle gnrale

31.
La rgle gnrale qui veut que le consentement des peuples autochtones soit ncessaire pour toute
activit extractive prvue sur leurs territoires peut souffrir certaines exceptions, mais uniquement dans des
cas de figure trs circonscrits. Premirement, le consentement des peuples autochtones peut ne pas tre
requis pour des activits dextraction sur des territoires autochtones, dans les cas o il peut tre tabli
avec certitude que ces activits nauront pas dincidence importante sur lexercice, par ces peuples, de
lun quelconque de leurs droits fondamentaux en rapport avec les terres et les ressources qui se trouvent
sur leurs territoires15 une ventualit peut-tre toute thorique, compte tenu du caractre invasif des
activits extractives, notamment lorsque les peuples autochtones vivent proximit de la zone dans
laquelle se droulent les oprations. Dans dautres cas, plus plausibles, le consentement des peuples
autochtones peut ne pas tre requis lorsquil est possible de dterminer que lactivit extractive
nimposerait des restrictions aux droits fondamentaux des peuples autochtones que dans les limites
prvues par le droit international des droits de lhomme.
32.
En vertu de la doctrine du droit international des droits de lhomme et conformment des
dispositions expresses des traits internationaux relatifs aux droits de lhomme, les tats peuvent imposer
des restrictions lexercice de certains droits de lhomme, tels que les droits la proprit et la libert
de religion et dexpression. Cependant, pour tre valables, de telles restrictions doivent tre conformes
certains critres de ncessit et de proportionnalit en rapport avec un objectif public lgitime, dfini dans
un cadre gnral de respect des droits de lhomme. La Dclaration des Nations Unies sur les droits des
peuples autochtones dtermine, larticle 46 (par. 2), les critres minimaux ci-aprs applicables aux
restrictions permises des droits quelle reconnat:
Lexercice des droits noncs dans la prsente Dclaration est soumis
uniquement aux restrictions prvues par la loi et conformes aux obligations
internationales relatives aux droits de lhomme. Toute restriction de cette nature sera
non discriminatoire et strictement ncessaire seule fin dassurer la reconnaissance
et le respect des droits et liberts dautrui et de satisfaire aux justes exigences qui
simposent dans une socit dmocratique.
33.
On se rappellera que le consentement sert garantir les droits fondamentaux des peuples
autochtones. Lorsque les peuples autochtones consentent librement lexcution de projets dextraction
dans des conditions qui se veulent respectueuses de leurs droits, on peut supposer que toute restriction
lexercice de ces droits est permise et quil nest pas port atteinte ceux -ci16. Par contre, lorsque les
peuples autochtones refusent daccorder leur consentement des projets dextraction sur leurs territoires,

15

16

10

Voir Poma, par. 7.6 (consultations et consentement sont requis pour les mesures qui
compromettent considrablement les activits conomiques culturellement importantes dune
minorit ou dune communaut autochtone ou les entravent).
Voir laffaire Saramaka People (voir note 13 ci-dessus), par. 127 134.
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une telle hypothse ne sapplique plus et, pour quun projet soit mis en uvre, il incombe ltat de
dmontrer quaucun droit nest restreint, ou, le cas chant, que les restrictions imposes sont justifies.
34.
Pour quune restriction soit justifie, premirement, le droit vis doit faire partie des droits qui
peuvent tre soumis des restrictions par ltat et, deuximement, comme cela est prvu par la
Dclaration, la restriction doit tre ncessaire et proportionnelle un objectif valable fix par ltat,
rpondant au souci de protger les droits de lhomme dautrui. La Cour interamricaine des droits de
lhomme a soulign que les intrts des peuples autochtones en ce qui concerne la proprit des terres et
des ressources, tout en tant protgs par la Convention amricaine relative aux droits de lhomme,
peuvent tre soumis des restrictions par ltat, mais uniquement des restrictions conformes aux
critres de ncessit et de proportionnalit en rapport avec un objectif valable17.
35.
Le Rapporteur spcial constate que dans un certain nombre de cas les tats se sont arrog le
pouvoir de dpossder des autochtones de leurs terres ou de leurs ressources de surface afin davoir accs
ou dautoriser laccs des ressources du sous-sol, dont ltat revendique la proprit. Un tel acte
dexpropriation constitue une restriction des droits des peuples autochtones, mme si une juste rparation
est offerte ces derniers. La question fondamentale qui se pose dans ces cas est donc de savoir si la
restriction impose rpond un objectif public valable. Le Rapporteur spcial attire lattention sur le fait
que des intrts purement commerciaux ou le souci de gnrer des recettes ne sauraient constituer un tel
objectif, et encore moins dans les cas o les bnfices engendrs par les activits extractives servent
principalement des intrts privs. Il convient de rappeler quen vertu de diffrentes sources du droit
international, les peuples autochtones ont des droits fonciers, culturels et autres lis leurs territoires
traditionnels, mme si ces droits ne sont pas dtenus en vertu dun titre de proprit ou dune autre forme
de reconnaissance officielle18. Toute restriction impose ces droits doit, au minimum, tre justifie par
un objectif public valable sinscrivant dans un contexte de droits de lhomme, ainsi quil en va pour les
restrictions des droits officiellement reconnus par ltat.
36.
Mme si un objectif public valable peut tre invoqu pour restreindre le droit la proprit ou
dautres droits lis aux territoires autochtones, une telle restriction doit tre ncessaire et proportionnelle
lobjectif en question. Cette condition est gnralement difficile satisfaire dans le cas des activits
extractives menes sur les territoires de peuples autochtones sans le consentement de ces derniers. Afin de
dterminer la ncessit et la proportionnalit des restrictions, il faut tenir dment compte de limportance
que revt, pour la survie des peuples autochtones, la gamme des droits susceptibles dtre affects par le
projet. Il convient galement de prendre en considration le fait que dans la grande majorit des cas, les
peuples autochtones continuent de revendiquer leurs droits sur les ressources du sous-sol que renferment
leurs territoires en se rclamant de leurs propres lois ou coutumes, et ce mme si le droit national en
dispose autrement. Ces facteurs font quil est bien difficile dtablir la proportionnalit des restrictions
imposes par ltat, et renforcent la rgle gnrale qui veut que le consentement des peuples autochtones
soit ncessaire pour toute activit extractive sur leurs territoires.

C.

Absence de consentement concernant lextraction de ressources

naturelles sur des territoires autochtones
37.
Indpendamment de la question de savoir si le consentement des peuples autochtones constitue ou
non un impratif strict dans des cas particuliers, les tats devraient veiller ce que des consultations
soient engages, de bonne foi, avec les peuples autochtones au sujet des activits extractives susceptibles
de les toucher, et dployer des efforts pour obtenir leur accord ou leur consentement, comme lexigent la
Dclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (art. 19 et 32, par. 2), la Convention
no 169 de lOIT (art. 6, par. 2) et dautres sources.

17
18

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Ibid., par. 127.

Voir, par exemple: Cour interamricaine des droits de lhomme, Sawhoyamaxa
Indigenous Community v. Paraguay, arrt du 29 mars 2006, par. 128 (la possession traditionnelle de
leurs terres par les peuples autochtones entrane des effets quivalents ceux rsultant de loctroi par
ltat dun titre de proprit pleine et entire).
11

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38.
Lorsquun tat estime quil est permis de donner suite un projet dextraction affectant des
peuples autochtones sans le consentement de ces derniers, et choisit de le faire, il est nanmoins tenu de
respecter et de protger les droits de ces peuples; il doit aussi veiller ce que les autres garanties
applicables soient mises en uvre, notamment les mesures visant rduire ou compenser les restrictions
des droits, grce des tudes dimpact, des mesures dattnuation, des indemnisations et un partage des
avantages. Les tats devraient sefforcer de bonne foi de consulter les peuples autochtones et dlaborer
et conclure des accords concernant ces mesures, conformment leur obligation gnrale de consulter les
peuples autochtones. Lefficacit de ces mesures et les consultations auxquelles elles auront donn lieu
entreront galement en ligne de compte pour dterminer la proportionnalit de toute restriction impose
aux droits des peuples autochtones.
39.
Toute dcision prise par un tat dentamer ou dautoriser lexcution dun projet dextraction sans
le consentement des peuples autochtones concerns devrait tre soumise lexamen dune autorit
judiciaire impartiale. Cet examen devrait tre conforme aux normes internationales applicables dans le
domaine des droits des peuples autochtones, et permettre de dterminer, de faon indpendante, si ltat
sest acquitt ou non de son obligation de justifier toute restriction des droits viss.
40.
Quant aux entreprises, pour sacquitter de la responsabilit qui leur incombe en propre de respecter
les droits de lhomme, elles devraient exercer la diligence voulue avant de procder des oprations
dextraction ou de sengager le faire sans le consentement pralable des peuples autochtones concerns,
et mener leur propre valuation indpendante afin de dterminer si, en labsence du consentement des
peuples autochtones, les oprations seraient ou non conformes aux normes internationales, et dans quelles
conditions elles le seraient. Si elles ne sont pas juges conformes, les oprations extractives ne devraient
pas tre mises en uvre, que ltat ait dlivr ou non une autorisation cet effet.

IV. Conditions requises pour obtenir laccord des peuples

autochtones et le conserver sagissant des activits
dextraction dveloppes par ltat
ou par des entreprises tierces
41.
Comme il a t not au dbut du prsent rapport, dans la plupart des cas ports lattention du
Rapporteur spcial et qui avaient trait des industries extractives oprant sur des territoires autochtones
ou proximit de ces territoires, les peuples autochtones intresss se sont opposs aux projets
dextraction en raison de leurs effets ngatifs rels ou perus et parce que ces projets navaient pas
fait lobjet de consultations adquates ou navaient pas reu leur consentement. Toutefois, le Rapporteur
spcial a eu connaissance de cas dans lesquels des peuples autochtones ont pass des accords avec un tat
ou des entreprises tierces aux fins de lextraction de ressources sur leur territoire. valuer, la lumire
des normes internationales pertinentes, les pratiques aussi bien positives que nfastes qui ont t adoptes
dans des projets auxquels des peuples autochtones se sont opposs ou, au contraire, quils ont approuvs
permet de mieux cerner les conditions requises pour parvenir un accord durable avec les peuples
autochtones au sujet des activits dextraction entreprises par un tat ou par des entreprises tierces,
cest--dire pour obtenir le consentement pralable de ces peuples, donn librement et en connaissance
de cause, selon des termes justes et quitables.
42.
Le Rapporteur spcial a indiqu au chapitre II du prsent rapport que lorsque des activits
dextraction doivent se drouler sur des territoires appartenant des peuples autochtones, il vaut mieux
que les peuples concerns en assument la direction dans le cadre de leurs propres initiatives et de leurs
entreprises, au lieu que les oprations soient inities et contrles par des intrts extrieurs, comme cest
le cas dans le modle qui prvaut actuellement. Toutefois, tant donn le monde o nous vivons, on peut
prvoir que pendant un certain temps encore les moyens financiers et techniques ncessaires lextraction
des ressources naturelles resteront pour lessentiel entre les mains des intervenants non autochtones et que
les dtenteurs du pouvoir politique continueront davaliser le mode de fonctionnement actuel des acteurs
industriels. Compte tenu de cette ralit, il convient didentifier dans la mesure du possible les conditions

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requises pour que lextraction de ressources sur des territoires autochtones par des tats ou des
entreprises tierces seffectue selon des modalits pleinement respectueuses des droits des peuples
autochtones.
43.
Sans procder un examen exhaustif de tous les aspects pertinents, la rflexion qui suit dfinit les
principales conditions susceptibles de constituer les bases daccords durables avec les peuples
autochtones. Ces conditions privilgient des modles de partenariats avec les peuples autochtones qui
soient respectueux de leurs droits.

A.

Mise en place de rglementations publiques qui protgent

adquatement les droits des peuples autochtones
44.
Comme soulign plus haut, les tats sont tenus non seulement de respecter les droits de lhomme
mais aussi de les protger et de les promouvoir et dinstaurer des conditions ncessaires leur exercice et
cette obligation stend au respect des droits des peuples autochtones (par. 12). Dans le contexte des
industries extractives, lobligation de protger les droits de lhomme qui incombe ltat suppose
ncessairement que celui-ci tablisse un cadre rglementaire qui reconnaisse pleinement les droits des
peuples autochtones sur leurs terres et les ressources naturelles qui sy trouvent ainsi que les autres droits
auxquels les activits extractives pourraient porter atteinte; qui prescrive le respect de ces droits par les
organes de ltat dans toutes leurs dcisions et par les entreprises dextraction, et qui prvoie des
sanctions et des recours effectifs en cas datteinte ces droits par des agents de ltat ou par des
entreprises. Ltablissement dun tel cadre rglementaire ncessite ladoption de lois ou de rglements qui
incorporent les normes internationales relatives aux droits des peuples autochtones et en assurent
lapplication par les diffrents services de ladministration responsables de la gestion de loccupation des
terres, des activits minires, de lextraction de ptrole et de gaz et des autres activits dextraction ou de
mise en valeur des ressources naturelles.
45.
En examinant les dispositions lgislatives et rglementaires pertinentes adoptes par les tats
partout dans le monde, le Rapporteur spcial a constat que les cadres rglementaires sont dficients, si
bien qu de nombreux gards les droits des peuples autochtones sont insuffisamment protgs face aux
activits extractives, voire dans bien des cas ne le sont pas du tout. Lexprience montre que, du fait de
ces dficiences dans la rglementation, les activits dextraction menes proximit des peuples
autochtones sont susceptibles de compromettre leurs droits ou dy porter atteinte et contribuent la
cration denvironnements sociaux systmatiquement conflictuels.
46.
Dans quasiment tous les pays o vivent des peuples autochtones, il faudrait procder des rformes
lgislatives et administratives pour dfinir et protger efficacement les droits de ces peuples sur les terres et
les ressources, y compris les droits sur les terres quils ne sont pas les seuls utiliser ou possder, tels que
les droits relatifs aux pratiques de subsistance ou des zones revtant une importance sur le plan culturel
ou religieux, auxquels les activits extractives peuvent porter atteinte. En outre, il est ncessaire de crer de
nouveaux mcanismes rglementaires ou de renforcer ceux qui existent pour instituer des consultations
avec les peuples autochtones au sujet des projets dextraction et sassurer que de telles consultations
seffectuent conformment aux normes internationales, notamment le principe du consentement pralable,
donn librement et en connaissance de cause.

B.

Rglementation des activits extraterritoriales des entreprises

47.
Le Rapporteur spcial a remarqu que dans de nombreux cas o des socits dextraction ont t
identifies comme tant responsables de violations des droits des peuples autochtones ou tout au moins
associes de telles atteintes, celles-ci se produisent dans des pays o le cadre rglementaire est faible,
tandis que les entreprises responsables sont domicilies dans dautres pays, gnralement beaucoup plus
dvelopps. Mme si, en vertu du droit international, les tats ne sont pas tenus de rglementer les
activits extraterritoriales des entreprises domicilies sur leur territoire pour les contraindre respecter les
rgles relatives aux droits de lhomme ou promouvoir le respect de ces rgles, il existe de bonnes
raisons politiques de le faire, ainsi quil est nonc dans les Principes directeurs relatifs aux entreprises et

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aux droits de lhomme19. Outre le souci des tats de protger leur propre rputation, le simple sens moral
veut que ltat exerce son pouvoir rglementaire pour promouvoir les droits de lhomme et rduire les
troubles sociaux dans la mesure du possible.
48.
Les tats devraient donc rglementer lactivit des entreprises domicilies sur leur territoire et/ou
places sous leur juridiction, en mettant laccent sur la prvention, en sanctionnant, le cas chant, les
atteintes aux droits des peuples autochtones commises dans des pays trangers par ces entreprises ou dont
elles se rendent complices, et en prvoyant des compensations. Le Rapporteur spcial observe que, dans
cet esprit, certains tats ont adopt des mesures rglementaires ayant une porte extraterritoriale pour
tenir compte des proccupations concernant les droits de lhomme dans certaines situations mais relve
que ces mesures ont une validit limite lorsquil sagit de rpondre aux proccupations spcifiques des
peuples autochtones. Rglementer les activits extraterritoriales des entreprises pour les inciter respecter
les normes internationales relatives aux droits des peuples autochtones aidera installer une culture du
respect de ces droits dans les entreprises transnationales et accrotra la possibilit dinstaurer des relations
saines entre les socits dextraction et les peuples autochtones.

C.

Participation des peuples autochtones llaboration de plans

stratgiques par ltat dans les domaines de lextraction
et de la mise en valeur des ressources et respect
de leurs droits dans ce cadre
49.
Les tats considrent gnralement les ressources minrales, le ptrole, le gaz et les autres
ressources naturelles comme des biens stratgiques et, de ce fait, ils sont nombreux laborer des plans
long terme et court terme et dans le cadre de la rglementation des activits industrielles aux fins de la
mise en valeur de ces ressources, notamment celles qui se trouvent lintrieur ou proximit des
territoires autochtones. Une telle planification stratgique influe sur la dfinition des lois, oriente les
mesures rglementaires et dtermine les politiques pertinentes relatives lextraction des ressources. Elle
constitue galement la base des dcisions relatives au dveloppement et la mise en uvre de projets
dextraction de ressources. En raison de ces caractristiques, la planification stratgique concernant la
mise en valeur des ressources peut avoir des incidences considrables, mme si elles ne sont pas toujours
immdiates, sur la situation des peuples autochtones et lexercice par ces peuples de leurs droits. Le
Rapporteur spcial trouve proccupant que dans la plupart des cas de planification de la mise en valeur
des ressources par les pouvoirs publics quil a tudis, quelques notables exceptions prs, les peuples
autochtones naient pas t associs au processus de planification et que leurs droits spcifiques naient
pas t pris en compte.
50.
Globalement, les schmas mis en vidence par le Rapporteur spcial incitent plutt penser que
llaboration par ltat de plans relatifs lextraction des ressources est, de multiples manires, lorigine
de dcisions portant prjudice la capacit des peuples autochtones darrter leurs propres priorits pour
la mise en valeur de leurs terres et de leurs territoires. Certains rgimes de planification reposent sur les
appels la concurrence ou sur dautres dispositifs autorisant lattribution de permis en vue de la
prospection ou dautres activits dextraction avant la tenue de toute consultation avec les peuples
autochtones concerns. En outre, les plans labors par ltat renforcent gnralement les pratiques en
vigueur dans le secteur industriel, ce qui ne facilite pas ladoption des modles diffrents prconiss dans
le prsent rapport et qui donnent aux peuples autochtones la possibilit dexercer un contrle accru sur les
activits dextraction menes sur leur territoire.
51.
Il faut renoncer aux modles de planification qui marginalisent les peuples autochtones ainsi que
leurs droits, afin que ces peuples puissent participer aux processus de planification stratgique selon des
modalits de reprsentation appropries, comme cela commence se faire dans un certain nombre dtats
ou dans leurs subdivisions politiques. La participation des autochtones la planification stratgique en
matire dextraction des ressources augmentera sans aucun doute les possibilits de conclure des accords
concernant des projets spcifiques avec les peuples autochtones.

19

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Principe 2, commentaire.
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D.

Diligence raisonnable de la part des socits dextraction

aux fins du respect des droits des peuples autochtones
52.
Bien que ce soit aux tats quil incombe avant tout de garantir le respect des droits de lhomme,
y compris des droits des peuples autochtones, aujourdhui un certain nombre de cadres rglementaires et
de cadres dautodiscipline rgissant la responsabilit des entreprises commerciales traduisent une
comprhension tendue du rle que peuvent jouer ces entreprises tant dans les atteintes aux droits de
lhomme que dans la ralisation de ces droits dans diffrents contextes. Ainsi, il est prcis dans les
Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de lhomme quil incombe aux entreprises de
respecter les droits de lhomme internationalement reconnus et que cette responsabilit est indpendante
des obligations des tats. Comme la expliqu le Rapporteur spcial dans son rapport prcdent
(A/HRC/21/47, par. 55 et 56), cette responsabilit de respecter les droits de lhomme inclut la ncessit de
se conformer aux normes internationales concernant les droits des peuples autochtones, en particulier
celles qui sont nonces dans la Dclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, de
mme quelle sapplique au respect des autres normes internationales en matire de droits de lhomme.
53.
Compte tenu de la responsabilit qui leur incombe en propre de respecter les droits de lhomme,
les entreprises commerciales, y compris les socits dextraction, ne devraient pas considrer que
respecter les lois nationales quivaut respecter les normes internationales relatives aux droits des
peuples autochtones. Au contraire, elles devraient appliquer le principe de diligence raisonnable et
sassurer que leurs actions ne portent pas atteinte aux droits des peuples autochtones ou ne les rendent pas
complices datteintes ces droits, en dterminant et en valuant tous les effets ngatifs quun projet
dextraction de ressources a ou peut avoir sur les droits de lhomme.
54.
Appliquer le principe de diligence raisonnable suppose de dterminer avec prcision ds les
premires tapes de la planification dun projet dextraction quels groupes autochtones spcifiques
risquent de subir les incidences de ce projet, quels sont leurs droits lintrieur et proximit de la zone
du projet et comment ces droits pourraient tre affects. Il faut agir avec la diligence voulue au stade
prliminaire, lorsquon dtermine la faisabilit dun projet, avant la ralisation dune valuation plus
complte de son impact, laquelle intervient pendant les tapes ultrieures de la planification ou de la prise
de dcisions concernant le projet. En outre, les socits dextraction devraient agir avec la diligence
voulue pour viter dacqurir des actifs sales, tels que les permis prcdemment obtenus par dautres
socits commerciales aux fins dactivits de prospection et dextraction de ressources portant atteinte
aux droits des peuples autochtones.
55.
Pour une entreprise, exercer la diligence voulue signifie galement ne pas contribuer tout
manquement de la part de ltat aux obligations internationales qui lui incombent lgard des peuples
autochtones ni tirer avantage de tels manquements. Ainsi, titre dexemple, les socits dextraction
devraient viter daccepter des permis ou des concessions dlivrs par des tats lorsque les conditions
requises sagissant des consultations et de lobtention du consentement nont pas t remplies, comme
indiqu au paragraphe 40 ci-dessus.
56.
Pour que lapplication du principe de diligence voulue et le respect des droits des peuples
autochtones soient cohrents et effectifs, il faut que les entreprises adoptent des mesures officielles cette
fin. La politique dune entreprise devrait dfinir les moyens quelle compte employer pour traduire ses
orientations sur le plan oprationnel tous les niveaux de la prise de dcisions et quelles mesures elle
prendra pour appliquer le principe de diligence voulue et viter, dans la pratique, de porter atteinte aux
droits de lhomme des peuples autochtones ou de se rendre complice de telles atteintesVoir le rapport
soumis en 2011 par le Rapporteur spcial lAssemble gnrale (A/66/288), par. 96.20. La politique
dfinie devrait galement prvoir des mthodes de dialogue avec les peuples autochtones qui soient
respectueuses des droits de ces peuples.
57.
Le Rapporteur spcial note quun certain nombre de socits dextraction, conscientes des
avantages pratiques dcoulant du respect des droits des peuples autochtones et de la diligence voulue en
la matire, ont adopt des politiques conformes aux principes recommands et que certaines associations

20

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Voir le rapport soumis en 2011 par le Rapporteur spcial lAssemble gnrale

(A/66/288), par. 96.
15

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industrielles prconisent ladoption de telles mesures. Bien que cette tendance soit encourageante, la
plupart des entreprises adoptent des politiques qui naccordent pas encore limportance voulue au respect
des normes internationales relatives aux droits autochtones. En outre, mme si les entreprises sont de plus
en plus conscientes quelles doivent respecter les droits des peuples autochtones mais quelles peuvent
aussi en tirer des avantages, le Rapporteur spcial continue de trouver proccupant que de nombreuses
entreprises se contentent encore de respecter le droit national et ne prennent pas titre indpendant des
mesures permettant dexercer la diligence voulue dans le domaine des droits de lhomme. Il faut renforcer
durgence la prise de conscience des entreprises et leur volont dadopter et mettre en uvre des
politiques et des pratiques garantissant le respect des droits des peuples autochtones.

E.

Procdures de consultation et de ngociation justes et adquates

58.
En affirmant le principe gnral du consentement aux activits dextraction sur les territoires
autochtones, la Dclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones souligne que pour
obtenir le consentement de ces peuples les tats consultent les peuples autochtones concerns et
cooprent avec eux de bonne foi par lintermdiaire de leurs propres institutions reprsentatives (art. 32,
par. 2). Ainsi, il est soulign dans la Dclaration que consulter les peuples autochtones et cooprer avec
eux de bonne foi est une condition pralable la conclusion daccords avec ces peuples au sujet des
activits dextraction. Comme il est indiqu plus haut (par. 25), les peuples autochtones peuvent refuser
de participer des consultations au sujet des industries extractives, tout comme ils peuvent choisir de ne
pas donner leur consentement de telles activits. Mais si lon veut que les activits extractives fassent
lobjet dun consentement ou dun accord, celui-ci doit intervenir sur la base de consultations ou de
ngociations menes de manire adquate et de bonne foi.
59.
Les procdures de consultation concernant des projets dactivits dextraction sont des cadres dans
lesquels les peuples autochtones peuvent contribuer activement lvaluation pralable de tous les effets
potentiels des activits proposes, y compris la mesure dans laquelle leurs droits et leurs intrts
fondamentaux peuvent sen trouver affects. En outre, les procdures de consultation sont indispensables
si lon veut rechercher des solutions moins prjudiciables ou dfinir des mesures dattnuation. Les
consultations devraient galement tre des mcanismes permettant aux peuples autochtones de parvenir
des accords qui soient conformes leurs propres priorits et stratgies de dveloppement, qui leur
procurent des avantages tangibles et contribuent promouvoir la ralisation de leurs droits de lhomme.
60.
Bien que le Rapporteur spcial ait tudi la question des consultations de bonne foi dans ses
rapports prcdents (voir, en particulier, A/HRC/12/34, par. 46 49), il souhaite souligner quelques points
relatifs aux aspects problmatiques des consultations quil a relevs en ce qui concerne les industries
extractives.

1.

Ngociations directes entre les socits dextraction et les peuples autochtones

61.
Le Rapporteur spcial a observ que, dans de nombreux cas, les entreprises ngociaient
directement avec les peuples autochtones au sujet des projets dactivits dextraction susceptibles davoir
des incidences sur ces peuples car, dans la pratique, les tats dlguent aux entreprises lobligation qui
leur incombe de consulter les peuples autochtones avant dautoriser des activits dextraction. En vertu de
leur droit lautodtermination, les peuples autochtones sont libres de ngocier directement avec des
entreprises sils le souhaitent. En effet, la tenue de ngociations directes entre les entreprises et les
peuples autochtones peut tre la manire la plus efficace et indique de parvenir des accords concerts
prvoyant lextraction de ressources naturelles sur des territoires autochtones dans le plein respect des
droits des peuples autochtones et elle peut donner ces peuples la possibilit de suivre leurs propres
priorits en matire de dveloppement.
62.
Les entreprises ayant la responsabilit de respecter les droits de lhomme, les ngociations directes
entre entreprises et peuples autochtones doivent, pour lessentiel, respecter les mmes normes
internationales que celles qui rgissent les consultations entre ltat et les peuples autochtones, y compris
mais pas seulement les normes relatives aux calendriers, la collecte et la communication
dinformations concernant les effets et les avantages potentiels, ainsi qu la participation des peuples

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A/HRC/24/41

autochtones. En outre, bien que les entreprises soient elles-mmes tenues dexercer le principe de
diligence voulue pour garantir le respect de ces droits, ltat reste en dernier ressort responsable de toute
insuffisance dans les procdures de consultation ou de ngociation et doit donc prendre les mesures
voulues pour encadrer et valuer ces procdures et leurs rsultats et surtout pour attnuer les dsquilibres
dans le rapport de forces entre les entreprises et les peuples autochtones avec lesquels elles ngocient.
2.

Attnuation des dsquilibres dans le rapport de forces

63.
Presque toujours, lorsque des organismes publics ou des entreprises qui promeuvent des projets
dextraction entament des consultations ou des ngociations avec des peuples autochtones, on observe
dimportants dsquilibres dans le rapport de forces qui sont gnralement dus des dissymtries
importantes dans les moyens techniques et financiers, laccs linformation et linfluence politique. Le
Rapporteur spcial regrette de noter que, dans lensemble, il est rare que les tats et les parties prenantes
du secteur industriel tiennent systmatiquement compte de ces dsquilibres dans le rapport de forces et
fassent le ncessaire pour y remdier. Il pense que pour parvenir des accords durables et justes avec les
peuples autochtones aux fins du prlvement de ressources sur leurs territoires, il faudrait commencer par
identifier systmatiquement les dsquilibres dans le rapport de forces et prendre des mesures visant
expressment y remdier.
64.
Le rle protecteur des tats est particulirement important dans ce contexte, tandis quil revient
aux entreprises dappliquer le principe de diligence voulue et dlaborer des procdures et des pratiques
garantissant quelles ne tireront pas un avantage indu de tels dsquilibres. Les mesures concrtes
destines remdier aux dsquilibres pourraient notamment consister faire appel des personnes
indpendantes pour faciliter les consultations ou les ngociations, crer des mcanismes de financement
permettant aux peuples autochtones de bnficier dune assistance technique et de conseils indpendants
et laborer des procdures normalises pour communiquer aux peuples autochtones les renseignements
relatifs aux risques et aux avantages potentiels des projets dextraction.

3.

Collecte et partage de linformation

65.
On considre gnralement que les valuations de limpact sur lenvironnement et les droits de
lhomme sont dimportants pralables la mise en uvre dactivits dextraction. Les peuples
autochtones devraient avoir pleinement accs aux renseignements qui sont recueillis dans le cadre des
tudes dimpact ralises par les organismes publics et les socits dextraction; ils devraient aussi
pouvoir participer ces tudes pendant les consultations, notamment. Les tats devraient veiller ce que
ces tudes dimpact soient objectives, en les soumettant un examen indpendant ou bien en exigeant
quelles seffectuent hors du contrle des promoteurs des projets dextraction.
66.
Il faudrait aussi que les peuples autochtones aient pleinement accs aux renseignements
concernant la viabilit technique et financire des projets proposs et leurs avantages financiers
potentiels. Le Rapporteur spcial a conscience du fait que les entreprises considrent gnralement la
majeure partie de ces renseignements comme leur proprit et sont donc peu dsireuses de les divulguer.
Il recommande nanmoins de communiquer aux peuples autochtones les renseignements qui,
normalement, pourraient tre considrs comme couverts par la proprit industrielle, une telle mesure
tant ncessaire pour attnuer les dsquilibres dans le rapport de forces et obtenir la confiance des
peuples autochtones dans le cadre de ngociations sur des projets; les considrations dquit jouent
galement, tant donn la situation traditionnellement dfavorise des peuples autochtones et les liens que
ces derniers entretiennent avec les zones dans lesquelles les projets doivent tre excuts. Le partage de
renseignements couverts par la proprit industrielle pourrait seffectuer sur la base de la confidentialit.

4.

Calendrier
67.
Pour appliquer le principe du consentement pralable, donn librement et en connaissance de
cause, il faudrait tenir des consultations et parvenir un accord avec les peuples autochtones au sujet des
projets dextraction avant que ltat ait autoris ou quune entreprise ait commenc ou se soit engage
entreprendre des activits lies un projet se droulant sur un territoire autochtone, y compris dans les
zones dont lutilisation est ou non exclusivement rserve aux peuples autochtones. Dans la pratique, il se

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peut que les consultations et lobtention du consentement doivent intervenir aux diffrentes tapes dun
projet dextraction, depuis la phase de prospection jusqu la production et la fermeture du projet.
68.
Le Rapporteur spcial a not quil arrivait frquemment que des activits de prospection en vue
dune ventuelle extraction soient menes sur des territoires autochtones sans que les entreprises ou les
tats considrent comme ncessaire de tenir des consultations pendant la phase de prospection ni
dobtenir, le cas chant, le consentement des peuples autochtones avant la dlivrance dun permis
dextraction. Pour le Rapporteur spcial, un tel comportement nest tout simplement pas compatible avec
le principe du consentement pralable, donn librement et en connaissance de cause ni avec le respect des
droits des peuples autochtones, notamment le droit la proprit et les droits culturels, compte tenu des
incidences relles et potentielles que les activits dextraction, une fois quelles interviennent, ont sur ces
droits. Lexprience montre que la prospection et les autres activits, lorsquelles sont effectues sans
tenir de consultations au pralable ni obtenir le consentement des peuples autochtones, contribuent
souvent alimenter un sentiment de mfiance chez les peuples autochtones, ce qui rend difficile la
conclusion dun accord.
69.
En outre, pour ce qui est du calendrier, les consultations ne devraient pas tre soumises des
chances imposes par ltat, comme cest le cas dans certains rgimes rglementaires. Pour que les
peuples autochtones soient en mesure de conclure librement des accords en disposant des lments
dinformation ncessaires au sujet dactivits susceptibles davoir de profondes rpercussions sur leur vie,
ils ne devraient pas subir la contrainte que reprsentent des dlais imposs par dautres et leur propre
temporalit devrait tre respecte.
5.

Participation des peuples autochtones par lintermdiaire

de leurs institutions reprsentatives
70.
Lune des caractristiques qui distingue les peuples autochtones est lexistence dinstitutions de
reprsentation et de prise de dcisions qui leur sont propres; il est important de comprendre que cette
particularit rend les consultations avec les peuples autochtones trs diffrentes des consultations avec le
public en gnral et des processus ordinaires de ltat ou du dialogue avec le monde des entreprises. Le
Rapporteur spcial note que, dans certains cas, des entreprises et des tats ont contourn les structures
dirigeantes et dcisionnelles des peuples autochtones, croyant tort que cela leur permettrait dobtenir le
soutien dune plus grande partie de la communaut. Sagissant des peuples autochtones, les normes
internationales exigent cependant que la concertation se fasse par lintermdiaire de reprsentants
dsigns par eux et en tenant dment compte des processus de prise de dcisions qui leur sont propres.
Procder de la sorte est la meilleure manire dobtenir un large soutien de la part de ces peuples. Il
faudrait encourager les peuples autochtones veiller mnager un quilibre entre les hommes et les
femmes au sein de leurs institutions de reprsentation et de prise de dcisions. Toutefois, un tel quilibre
entre les sexes ne devrait tre ni dict ni impos aux peuples autochtones par les tats ou les entreprises,
pas plus quil ne devrait tre impos par ces peuples leurs interlocuteurs.
71.
Dans certains cas, le choix des reprsentants autochtones invits participer la concertation peut
susciter des incertitudes compte tenu de la multiplicit des sphres qui, dans la communaut et la structure
autochtones, peuvent tre affectes par des projets dextraction donns. Il se peut aussi que les institutions
reprsentatives des autochtones soient affaiblies pour des raisons historiques. Il faudrait alors donner aux
peuples autochtones les moyens et le temps ncessaires, avec un soutien appropri de ltat sils le
souhaitent, de sorganiser pour dsigner les institutions reprsentatives qui participeront en leur nom aux
consultations concernant des projets dextraction.

F.

Accords et partenariats quitables et centrs sur les droits

72.
Comme indiqu plus haut (par. 30), le principe du consentement pralable, donn librement et en
connaissance de cause ne joue son rle, savoir protger les droits des peuples autochtones et contribuer
la ralisation de ces droits que si ce consentement, lorsquil est accord, lest dans des conditions justes
et quitables. En consquence, on a de plus en plus conscience que les accords conclus avec les peuples
autochtones aux fins de lautorisation de projets dextraction sur leurs territoires doivent tre labors en

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respectant pleinement les droits qui sont les leurs en rapport avec les terres et les ressources vises; ils
doivent aussi prvoir une rpartition quitable des avantages dcoulant de ces projets dans le cadre dun
vritable partenariat.
1.

Attnuation des effets

73.
Les mesures visant protger lenvironnement, notamment, de certains effets ou attnuer de tels
effets susceptibles de porter atteinte aux droits des peuples autochtones en relation avec leurs territoires
sont un lment fondamental de tout accord concernant des activits dextraction prvues sur les
territoires de ces peuples. Lexprience montre quil faut prter une attention particulire aux incidences
ventuelles des projets sur la situation sanitaire, les activits de subsistance et les lieux revtant une
importance culturelle ou religieuse. Les dispositions destines prvenir et attnuer les effets nfastes des
projets doivent tre fondes sur des tudes dimpact rigoureuses, menes avec la participation des peuples
autochtones concerns (voir par. 65), et doivent cibler les lments identifis comme ayant une incidence
sur des droits spcifiques reconnus par le droit national ou le droit international. En outre, elles devraient
prvoir des mcanismes de surveillance participative pendant la dure du projet et des mesures relatives
au dmantlement du projet.
74.
Le Rapporteur spcial a appris que, dans un certain nombre de cas, des peuples autochtones et des
entreprises sont convenus de mettre en place des mcanismes conjoints pour mesurer limpact des projets
sur les ressources naturelles et culturelles et sefforcer de le limiter. De tels mcanismes peuvent prvoir
un dialogue continu entre les peuples autochtones et les entreprises au sujet des effets des projets, ce qui
peut accrotre la confiance des peuples autochtones lgard des projets et contribuer linstauration de
relations saines.

2.

Dispositions aux fins de partenariats vritables et du partage des avantages

75.
En ce qui concerne lextraction des ressources sur les territoires autochtones, le Rapporteur spcial
a prconis ladoption de modles diffrents du modle classique, selon lequel les peuples autochtones
nont gure de droit de regard sur les projets dextraction, dont ils ne retirent que des avantages minimes.
Lun des modles de remplacement, examin au chapitre II ci-dessus et considr comme le modle
privilgier, est celui qui prvoit que les peuples autochtones eux-mmes, de leur propre initiative, se
livrent lextraction des ressources. Sagissant des projets dextraction promus par des entreprises
extrieures ou des tats, dautres modles sont prfrer au modle classique: ce sont les modles fonds
sur des accords en vertu desquels les droits des peuples autochtones sont pleinement protgs puisque
ceux-ci sont considrs comme des partenaires part entire et, ce titre, participent la prise de
dcisions concernant le projet et tirent parti des avantages quil gnre.
76.
La raison pour laquelle les peuples autochtones devraient bnficier des projets qui sont mens sur
leur territoire dans le cadre dun modle de partenariat est vidente: mme si, au regard du droit interne,
ces peuples ne possdent pas les ressources dont lextraction est prvue, ils fournissent laccs ces
ressources et renoncent dautres possibilits ultrieures de dveloppement de leurs territoires en
consentant lexcution du projet. Au-del des avantages accessoires tels que les emplois ou les uvres
de bienfaisance de lentreprise, il convient daccorder aux peuples autochtones des avantages financiers
directs car une compensation leur est due en change de laccs quils ont fourni leurs territoires,
compte tenu de toutes les incidences ngatives que le projet risque davoir et quils ont acceptes 21 mais
aussi en raison des importantes richesses sociales cres par ces peuples tout au long de lhistoire et dont
ils restent porteurs aujourdhui. Dans un mme temps, tout en tant ainsi habilits bnficier des projets
dextraction mens sur leurs territoires, les peuples autochtones devraient avoir la possibilit de participer
la gestion de ces projets, ainsi que dexercer un contrle rglementaire, en application de leur droit
lautodtermination.
77.
cet gard, le Rapporteur spcial note que dans certaines rgions du monde la tendance est
conclure des accords aux termes desquels les peuples autochtones ont la garantie de percevoir un
pourcentage des bnfices raliss par lentreprise dextraction et dautres flux de revenus et peuvent
participer la prise de dcisions concernant certains aspects de la gestion. Dans certains cas, les peuples

21

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Voir Saramaka People (note de bas de page 13), par. 138 140.
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autochtones concerns dtiennent une participation minoritaire dans lactivit extractive, ce qui leur
donne le droit de participer ladoption des dcisions de gestion et de tirer profit du projet. Le Rapporteur
spcial espre que de nouvelles mesures seront prises dans cet esprit aux fins de ladoption de modles de
partenariat vritable. Il note galement que, dans la plupart des cas, il faut aider les peuples autochtones
acqurir les capacits financires et de gestion ncessaires lorsquils acceptent de telles possibilits.
3.

Procdures de rglement des diffrends adquates

78.
Les accords concernant des projets dextraction prvus sur les territoires de peuples autochtones
devraient galement prvoir des procdures de rglement des diffrends adquates, conformment aux
Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de lhomme (principes 25 31). Lorsque le
projet dextraction est gr par une entreprise prive, celle-ci devrait mettre en place des procdures de
rglement des diffrends qui compltent les voies de recours fournies par ltat. Ces procdures devraient
tre conues et mises en uvre en respectant pleinement les systmes de justice et de rglement des
diffrends des peuples autochtones.

V. Conclusions et recommandations
79.
Partout dans le monde, les peuples autochtones ont subi les incidences ngatives, voire
catastrophiques, des industries dextraction. En dpit de ces expriences ngatives, lavenir il ne
faudra pas partir du principe que les intrts des industries dextraction et ceux des peuples
autochtones sont entirement ou toujours contradictoires. Toutefois, lextraction des ressources sur
les territoires des peuples autochtones devra suivre des modles diffrents de ceux qui ont prvalu
jusqu prsent si lon veut quelle seffectue selon des modalits conformes aux droits de ces
peuples.
80.
Le modle prconis pour lextraction des ressources naturelles sur les territoires
autochtones est celui suivant lequel les peuples autochtones eux-mmes contrlent les activits
dextraction, dans le cadre de leurs propres initiatives et entreprises. Les peuples autochtones
peuvent gagner la cration de partenariats avec des entreprises non autochtones responsables,
exprimentes et dment finances en vue de dvelopper et de grer leurs propres entreprises.
81.
Lorsque des peuples autochtones choisissent de mener bien leurs propres initiatives pour
lextraction des ressources naturelles sur leurs territoires, les tats et la communaut internationale
devraient les aider se doter des capacits ncessaires et les tats devraient privilgier les
initiatives des peuples autochtones plutt que celles dautres intervenants.
82.
Tout comme les peuples autochtones ont le droit de mener leurs propres initiatives en
matire dextraction de ressources, dans le cadre du droit lautodtermination et du droit de
dfinir leurs propres stratgies de dveloppement, ils ont le droit de refuser de telles initiatives et de
privilgier dautres choix pour leur dveloppement durable; il faudrait les soutenir dans cette voie
aussi.
83.
Les autochtones et les peuples autochtones ont le droit de sopposer et dexprimer activement
leur opposition des projets dextraction promus par ltat ou par des entreprises tierces. Les
peuples autochtones devraient pouvoir sopposer ou refuser de consentir la mise en uvre de
projets dextraction sans subir de reprsailles, dactes de violence ou de pressions injustifies visant
les inciter accepter ces projets ou prendre part des consultations sy rapportant.
84.
Le consentement pralable des peuples autochtones, donn librement et en connaissance de
cause est la rgle gnrale lorsque les activits dextraction sont menes sur des territoires
autochtones. Laccord des peuples autochtones peut galement tre ncessaire lorsque de telles
activits affectent dune faon ou dune autre les peuples autochtones, eu gard la nature de ces
activits et leurs effets potentiels sur lexercice par les peuples autochtones de leurs droits.
85.
Ainsi, le consentement pralable, donn librement et en connaissance de cause constitue une
garantie pour les droits internationalement reconnus des peuples autochtones qui sont
gnralement touchs par les activits dextraction menes sur leurs territoires.
20

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86.
La rgle gnrale qui veut que le consentement des peuples autochtones soit indispensable
pour les activits dextraction menes sur leurs territoires souffre des exceptions limites, en
particulier lorsque toute restriction des droits fondamentaux des peuples autochtones satisfait aux
critres de proportionnalit et de ncessit au regard dun intrt public lgitime, sinscrivant dans
un cadre global de respect des droits de lhomme.
87.
Lorsquun tat dtermine quil est permis de donner suite un projet dextraction qui a des
incidences sur les peuples autochtones sans avoir obtenu leur consentement, et choisit de le faire,
cette dcision devrait tre soumise un examen judiciaire indpendant.
88.
Indpendamment de la question de savoir si laccord des peuples autochtones est absolument
indispensable dans certains cas particuliers, les tats doivent veiller ce que des consultations
soient engages de bonne foi avec les peuples autochtones au sujet des activits dextraction
susceptibles de les affecter et sefforcer de parvenir un accord ou dobtenir le consentement des
intresss. En tout tat de cause, ltat reste tenu de respecter et de protger les droits des peuples
autochtones et doit veiller ce que les autres garanties applicables soient galement mises en uvre,
en particulier les mesures destines limiter ou compenser toute restriction des droits grce des
tudes dimpact, des mesures dattnuation, des indemnisations et un partage des avantages.
89.
Pour leur part, les socits dextraction doivent adopter des politiques et des pratiques
garantissant le respect des droits des peuples autochtones dans tous les aspects de leurs activits,
conformment aux normes internationales et non pas seulement au droit interne, notamment en ce
qui concerne les obligations de consultation et de consentement. Les entreprises devraient exercer le
principe de diligence voulue pour faire en sorte que leurs actions ne portent pas atteinte aux droits
des peuples autochtones ou ne les rendent pas complices datteintes ces droits, en identifiant et en
valuant toutes les incidences ngatives, effectives ou potentielles, quun projet dextraction de
ressources entrane sur les droits de lhomme.
90.
Les conditions requises pour que les tats ou des entreprises tierces parviennent un accord
durable avec les peuples autochtones au sujet de projets dextraction sont notamment les suivantes:
la mise en place par ltat de rgimes rglementaires adquats (ayant une porte la fois nationale
et extraterritoriale) qui protgent les droits des peuples autochtones; la participation des
autochtones la planification stratgique par ltat de la mise en valeur et de lexploitation des
ressources naturelles; lapplication du principe de diligence voulue par les entreprises; lexistence
de procdures de consultation quilibres et efficaces; et la conclusion daccords justes et
quitables.
91.
Pour tre efficace, une consultation ou une ngociation portant sur des activits dextraction
doit satisfaire aux exigences suivantes: attnuation des dsquilibres dans le rapport de forces;
collecte et partage des informations requises; chelonnement adquat des consultations, se
droulant dans un environnement dpourvu de pression; et garantie que les peuples autochtones
participent ce processus par lintermdiaire de leurs institutions reprsentatives.
92.
Il faut que les accords avec les peuples autochtones autorisant la mise en uvre de projets
dextraction sur leurs territoires soient labors en respectant pleinement les droits de ces peuples
en rapport avec les terres et les ressources vises et quils comprennent en particulier des
dispositions concernant lattnuation des effets, la rpartition quitable des avantages gnrs par
le projet dans le cadre dun partenariat vritable et les mcanismes de rglement des diffrends.

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Annexe
[Anglais seulement]

Summary of activities of the Special Rapporteur on the rights

of indigenous peoples, James Anaya, 2012-2013
1.
This following details the activities carried out by the Special Rapporteur on the
rights of indigenous peoples pursuant to his mandate since he last reported to the Human
Rights Council in 2012. Professor James Anaya is currently in the final year of his mandate,
which ends 30 April 2014. Accordingly, the present report is the last report he submits to
the Human Rights Council. However, he looks forward to bringing to the attention of the
Council, through his successor, the activities undertaken during the remainder of his
mandate.
2.
The Special Rapporteur is grateful for the support provided by the staff at the United
Nations Office of the High Commissioner for Human Rights. He would also like to thank
the staff and researchers of the Special Rapporteur support project at the University of
Arizona for their on-going assistance with all aspects of his work. Further, he would like to
thank the many indigenous peoples, Governments, United Nations bodies and agencies,
non-governmental organizations, and others that have cooperated with him over the past
years in the implementation of his mandate.

A.

Coordination with other human rights mechanisms and processes

3.
Before detailing the tasks carried out under his own areas of work over the past year,
the Special Rapporteur would like to describe to the Human Rights Council his efforts to
coordinate with the other United Nations mechanisms that deal with indigenous issues, in
particular the Permanent Forum on Indigenous Issues and the Expert Mechanism on the
Rights of Indigenous Peoples. Coordination with these and other institutions is a
fundamental aspect of the mandate of the Special Rapporteur, as the Human Rights Council
calls on him To work in close cooperation and coordination with other special procedures
and subsidiary organs of the Council, in particular with the Expert Mechanism on the
Rights of Indigenous Peoples, relevant United Nations bodies, the treaty bodies and
regional human rights organizations; [and] to work in close cooperation with the Permanent
Forum on Indigenous Issues and to participate in its annual session (Council resolution
15/14, para. 1 (d) and (e)).
4.
As in past years, the Special Rapporteur has participated in the annual sessions of
these mechanisms, during which he has held parallel meetings with the numerous
indigenous representatives and organizations that attend these sessions. These meetings
provide a valuable opportunity for indigenous peoples to present cases of specific
allegations of human rights violations and often result in action taken by the Special
Rapporteur through the communications procedure, addressed below, or other follow up.
During the sessions of the Permanent Forum and the Expert Mechanism, the Special
Rapporteur also gave statements and participated in a lengthy interactive dialogue with
Governments, indigenous representatives, and others present.
5.
Also with respect to coordination with United Nations processes, on several
occasions over the past year, the Special Rapporteur has participated in preparations for the
World Conference on Indigenous Peoples, which will be convened by the General

22

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Assembly in 2014. In this connection, in December 2012, the Special Rapporteur, together
with members of the Permanent Forum on Indigenous Issues and the Expert Mechanism on
the Rights of Indigenous Peoples met in Guatemala to discuss their respective roles in
preparation for and during the World Conference. The meeting included participation in
ceremonies to mark the Oxlajuuj Baqtun, the change of the era in the Maya calendar. In
addition, in June 2013, the Special Rapporteur spoke at a preparatory session for the World
Conference, held in Alta, Norway, which was hosted by the Sami Parliament of that
country. The Alta meeting was attended by hundreds of indigenous peoples from around the
world and resulted in an outcome document detailing their collective their expectations and
proposals for the World Conference.
6.
The Special Rapporteur has also continued to coordinate his work with regional
human rights institutions. Most significantly, in April 2013, he participated in an Exchange
Workshop on Indigenous Peoples Rights Between the Inter-American Commission on
Human Rights, the ASEAN Inter-Governmental Commission on Human Rights and the
African Commission on Human and Peoples Rights in Banjul, the Gambia. During the
meeting, the Special Rapporteur presented his work in the African context and globally, and
exchanged information with the regional mechanisms on common challenges and
objectives for the promotion of the rights of indigenous peoples in their respective work
areas. He also continues to dialogue with the African Commission and the Inter-American
Commission on cases of common concern, and has followed up with several Governments
regarding the status of implementation of decisions previously made by these bodies.

B.

Areas of work
7.
The Special Rapporteur has engaged in a range of activities within the terms of his
mandate to monitor the human rights conditions of indigenous peoples worldwide and
promote steps to improve those conditions. He has sought to incorporate a gender
perspective, and be attentive to the particular vulnerabilities of indigenous children and
youth. Overall, the Special Rapporteur has tried to develop work methods oriented towards
constructive dialogue with Governments, indigenous peoples, non-governmental
organizations, relevant United Nations agencies and other actors, in order to address
challenging issues and situations and to build on advances already made. As detailed in
previous reports to the Human Rights Council, the various activities that he has carried out
in this spirit can be described as falling within four, interrelated spheres of activity:
promoting good practices; country reports; cases of alleged human rights violations; and
thematic studies.

1.

Promotion of good practices

8.
A first area of the Special Rapporteurs work follows from the directive given by the
Human Rights Council To examine ways and means of overcoming existing obstacles to
the full and effective protection of the rights of indigenous peoples and to identify,
exchange and promote best practices (Council resolution 15/14, para. 1 (a)). The Special
Rapporteur has been focused on working to advance legal, administrative, and
programmatic reforms at the domestic level to implement the standards of the United
Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples and other relevant international
instruments.
9.
In this connection, the Special Rapporteur has continued to provide technical
assistance to Governments in their efforts to develop laws and policies that relate to
indigenous peoples. Most often, this technical assistance has dealt with the development of
procedures surrounding the duty to consult with indigenous peoples about decisions that

GE.13-15250

23

A/HRC/24/41

affect them. For example, at the request of the Government of Chile, he provided detailed
comments on a draft regulation on indigenous consultation and participation, which he
made public and discussed with government and indigenous representatives in November
2012. Also, in April 2013, the Special Rapporteur gave a keynote speech at the conference,
The Right of Indigenous Peoples to Prior Consultation: The Role of the Ombudsmen in
Latin America, which was convened by the Ibero-American Federation of Ombudsmen, in
Lima, Peru. The conference brought together the Ombudsmen and heads of national human
rights institutions throughout Latin America, as wells as indigenous leaders and government
officials from Peru. While in Lima the Special Rapporteur followed up on previous
technical assistance regarding the development of a law on consultation with indigenous
peoples and a corresponding regulation.
10.
More broadly, the Special Rapporteur has continued to encourage Governments to
promote the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples at the national
level. In this regard, he gave the keynote address at the Commonwealth International
Human Rights Day expert panel entitled Strengthened Rights Protection for Indigenous
Peoples, which was organized by the Commonwealth Secretariat to commemorate
International Human Rights Day, on 10 December 2012 in Geneva, Switzerland. In his
statement, the Special Rapporteur emphasized that the Declaration presents the way
forward for engagement with indigenous peoples in a succession of steps in the process of
shedding the legacies of colonization. He urged the Commonwealth countries to reflect on
the Declaration with a view towards developing measures to implement its terms.
11.
Also in furtherance of his mandate to promote good practices, the Special
Rapporteur has, on an on-going basis, provided inputs into various United Nations
processes and activities that relate to indigenous peoples. Of note in this regard since last
reporting to the Human Rights Council are the following:

In March 2013, the Special Rapporteur participated in an Expert Focus Group

Seminar on Free, Prior and Informed Consent of Indigenous Peoples and a High Level Meeting on
Engagement and Dialogue with Indigenous Peoples, hosted by the World Bank. The meetings, which
took place in Manila, Philippines, were carried out in the context of the World Banks review of its
environmental and social safeguard policies, including its Operational Policy 4.10 on indigenous peoples,
which apply to the Banks lending for investments in specific projects. In his statements at the meetings,
the Special Rapporteur emphasized that the revised policy should be consistent with rights of indigenous
peoples affirmed in the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples. He further urged
that the policies that apply to all the Banks financial and technical assistance, and not just its investment
lending, be reviewed to ensure consistency with the Declaration.

In February 2013, the Special Rapporteur provided the keynote address at the
indigenous panel that opened the current session of the Intergovernmental Committee on Intellectual
Property and Genetic Resources, Traditional Knowledge and Folklore, in Geneva. This Committee of the
World Intellectual Property Organization was meeting to discuss a draft instrument on intellectual
property rights and the protection of genetic resources and associated traditional knowledge. In his
statement, the Special Rapporteur examined how the concepts of state sovereignty and property, which
have been central to discussions at the Intergovernmental Committee, relate to the rights of indigenous
peoples.

In December 2012, The Special Rapporteur participated in the first Forum on

Business and Human Rights in Geneva, Switzerland. The Special Rapporteur spoke at a panel on business
affecting indigenous peoples. In his statement, Professor Anaya emphasized that there is a need for
change in the current state of affairs if indigenous rights standards are to have a meaningful effect on
State and corporate policies and action as they relate to indigenous peoples. He also provided an update
on his on-going study on the issue of extractive industries affecting indigenous peoples.

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Finally, the Special Rapporteur has on numerous occasions, at the request of various
United Nations institutions and specialized agencies, provided inputs into document being prepared that
relate to indigenous peoples. These documents have mostly related to policies on consultation and free,
prior and informed consent, as was the case with documents developed by the Food and Agriculture
Organization of the United Nations and the United Nations Global Compact, for which the Special
Rapporteur provided orientations and comments.
2.

Country reports
12.
A second area of the Special Rapporteurs work involves investigating and reporting
on the overall human rights situations of indigenous peoples in selected countries. The
reports of the country situations include conclusions and recommendations aimed at
strengthening good practices, identifying areas of concern, and improving the human rights
conditions of indigenous peoples. The reporting process involves a visit to the countries
under review, including to the capital and selected places of concern within the country,
during which the Special Rapporteur interacts with Government representatives, indigenous
communities from different regions and a cross section of civil society actors that work on
issues relevant to indigenous peoples.
13.
Since the Special Rapporteurs last report to the Human Rights Council, he has
completed country visits to El Salvador, Namibia, and Panama. The reports on the situation
of indigenous peoples in Namibia and El Salvador are included as addendums to the main
thematic report (A/HRC/24/41/Add.1 and A/HRC/24/41/Add.2, respectively). The Special
Rapporteur is in the process of drafting his report on the situation of indigenous peoples in
Panama, following a visit to that country in July 2013, and that report will be presented to
the Human Rights Council in 2014.
14.
In addition, in March 2013, the Special Rapporteur held a consultation in Kuala
Lumpur, Malaysia with indigenous representatives from countries throughout the Asia
region, and on the basis of these consultations, prepared a report, which will be published
as an addendum to the present report (A/HRC/24/41/Add.4). The Special Rapporteur was
very pleased with the comprehensive information that was provided by indigenous
representatives during the consultation, and was grateful for the assistance of the Asia
Indigenous Peoples Pact and the Malaysia National Human Rights Institution, SUHAKAM,
for their work in hosting and organizing that event.
15.
Later this year the Special Rapporteur will be carrying out a visit to Peru, and he
hopes also to receive confirmation from Canada for dates to visit that country before the
end of 2013. He also looks forward to visiting one or two additional countries before his
mandate ends in May 2014.

3.

Examination of specific allegations of human rights violations

16.
On an on-going basis, the Special Rapporteur has responded to specific cases of
alleged human rights violations. A fundamental aspect of the mandate of the Special
Rapporteur is to To gather, request, receive and exchange information and
communications from all relevant sources, including Governments, indigenous peoples and
their communities and organizations, on alleged violations of the rights of indigenous
peoples (Council resolution 15/14, paragraph 1 (b)).
17.
Within the resources available to him, the Special Rapporteur does his best to act on
all submissions that include complete and well-documented information, in cases that
involve violations of the rights of indigenous peoples that may not be adequately addressed
by domestic authorities. Full copies of letters sent and replies received are contained in the

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Joint Communications Report of Special Procedures Mandate Holders issued periodically

by the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (A/HRC/22/67
and Corrs. 1 and 2, and A/HRC/23/51). Over the past year, the Special Rapporteur
examined a total 37 cases in the following countries: Australia, Bangladesh, Botswana,
Brazil, Cameroon, Canada, Chile, Colombia, Costa Rica, Ethiopia, Guatemala, Israel,
Kenya, Mexico, Nepal, New Zealand, Nicaragua, Peru, Philippines, Russian Federation,
Suriname, United Republic of Tanzania, United States of America, and the Bolivarian
Republic of Venezuela.
18.
The Special Rapporteur has placed a special importance on following up on the
situations reviewed, issuing in numerous cases observations and recommendations to the
Governments concerned. Summaries of all letters sent by the Special Rapporteur and
replies received by Governments since last reporting to the Human Rights Council, as well
as observations and recommendations issued by the Special Rapporteur in these cases, are
contained in an addendum to the present report (A/HRC/24/41/Add.5).
19.
The cases addressed over the past year reveal that many ongoing barriers to the full
enjoyment of the rights of indigenous peoples persist throughout the world. These cases
involve threats to the enjoyment of indigenous peoples rights to their traditional lands and
resources, acts of violence against indigenous peoples and individuals, including against
indigenous women and children, the forced removal of indigenous peoples for large-scale
development projects, the suppression of indigenous peoples own forms of organization
and self-government, and conditions of poverty and related socials ills that are perpetuated
by patterns of discrimination.
20.
Also, on several occasions since last reporting to the Human Rights Council, the
Special Rapporteur has issued public statements concerning situations that, in his view,
require immediate and urgent attention by the Governments concerned. Public statements
were issued in relation to the following situations: acts of violence between indigenous
Tagaeri-Taromenane and Waorani peoples of the Yasun Biosphere Reserve, Ecuador; rising
tensions and violence against indigenous peoples by non-indigenous settlers in the
Bosawas Reserve, Nicaragua; protests by First Nations and a month-long hunger strike by
the Chief of the Attawapiskat First Nation, in Canada; violent clashes between indigenous
protesters and members of the military that resulted in the death of six indigenous persons,
in Guatemala; the imminent sale of land that encompasses a site of spiritual significance to
indigenous peoples in South Dakota, United States; and a process of dialogue to address the
military presence in the Nasa territory, Colombia.
4.

Thematic studies
21.
For the past three years, the thrust of the thematic focus of the Special Rapporteur
has been on the issue of extractive industries affecting indigenous peoples. The Special
Rapporteurs last report on this issue is contained in the main report presented to the
Human Rights Council this year. As detailed in the main report, over the past year, the
Special Rapporteur has participated in numerous meetings to gather perspectives on the
issue from indigenous peoples, Governments, and companies, including meetings in
Australia, Norway, Sweden, the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland,
and the United States. Additionally, as part of his study, he launched an online forum to
gather examples of specific extractive projects that are being carried out in or near
indigenous peoples territories. The Special Rapporteur is grateful for the numerous
contributions provided through these media from indigenous peoples, Governments,
companies, and non-governmental organizations from around the world.

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22.
A second area of thematic focus of the Special Rapporteur has been to provide
comments on the need to harmonize the myriad activities within the United Nations system
that affect indigenous peoples. In 2012, the Special Rapporteurs report to the General
Assembly (A/67/301) provided an overview of the various processes and programmes
within the United Nations system that are of particular relevance to indigenous peoples or
about which indigenous peoples have expressed concern. These include processes and
programmes related to UNESCO; the Food and Agriculture Organization of the United
Nations; the World Intellectual Property Organization; and the World Bank Group; as well
as processes carried out within the framework of United Nations treaties like the
Convention on Biological Diversity and the United Nations Framework Convention on
Climate Change.
23.
The Special Rapporteur notes that the United Nations has done important work to
promote the rights of indigenous peoples but that greater effort is needed to ensure that all
actions within the United Nations system that affect indigenous peoples are in harmony
with international standards, particularly those standards articulated in the United Nations
Declaration on the Rights of Indigenous Peoples.

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