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ASSEMBLE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIME LGISLATURE
PROJET DE LOI
galit et citoyennet ,
(Procdure acclre)
(Renvoy une commission spciale.)
PRSENT
AU NOM DE
M. Manuel VALLS,
Premier ministre,
PAR Mme
Emmanuelle COSSE,
ministre du logement et de lhabitat durable
PAR M.
Patrick KANNER,
ministre de la ville, de la jeunesse et des sports
ET PAR Mme ricka BAREIGTS,
secrtaire dtat charge de lgalit relle
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EXPOS DES MOTIFS
MESDAMES, MESSIEURS,
Aller plus loin, faire vivre lgalit, renforcer la citoyennet, cest
chercher sans rpit, sans fausses excuses, nous hisser la hauteur des
exigences des Franais. Cest porter toujours plus haut nos ambitions . Tel
est le dessein quassignait le Premier ministre, Manuel Valls, au premier
comit interministriel lgalit et la citoyennet (CIEC), quil
runissait le 6 mars 2015, Paris.
Depuis 2012, le Gouvernement a men une srie de politiques en
faveur de la scurit, du logement, de lgalit entre les femmes et les
hommes, de la scurisation des parcours professionnels, de la lutte contre
les discriminations, ou de laccs au march du travail, notamment pour les
jeunes. Une vaste refondation de notre cole a galement t mene. Elle a
permis de remettre lhonneur la lacit, qui occupe une place centrale
dans ce lieu o se forge la libert de conscience et o doit se faire
lintgration rpublicaine.
Les attentats de 2015 ont mis jour, avec encore davantage dintensit,
des fractures anciennes de la socit franaise qui continuent de se creuser.
Elles se traduisent par la monte des racismes, des intolrances, de la
tentation du repli sur soi, des communautarismes et de la peur de lautre. La
jeunesse de France est particulirement en proie au doute.
Face ce constat, le Gouvernement a estim que la raffirmation et le
rassemblement autour des valeurs de la Rpublique constituait un objectif
imprieux, et que cet objectif ne pourrait tre atteint que si ces valeurs
parvenaient sincarner dans le quotidien de tous nos compatriotes. Cest
travers une Rpublique en actes , une Rpublique qui se manifeste
concrtement dans le quotidien des Franais, que celle-ci retrouvera sa
puissance fdratrice.
Le premier CIEC a ainsi dploy soixante mesures au sein dun plan
densemble pour La Rpublique en actes . Ces dispositions balaient un
vaste cadre dinterventions, autour de lexprimentation concrte de la
citoyennet, de la lutte contre les ingalits et les discriminations, et de
lincarnation de la promesse rpublicaine dans le quotidien des Franais,
notamment de ceux qui vivent dans les territoires les plus fragiles de la
Rpublique. Elles partagent la mme volont de retisser les liens de la
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plus juste laccs au logement social. Nous nous devons de mettre en uvre
une politique dattribution des logements sociaux plus quitable entre les
territoires et plus transparente et permettre aux demandeurs de logements
sociaux de pouvoir exprimer leur choix.
Le deuxime chapitre vise crer une offre nouvelle de logements
sociaux bas loyers dans le parc existant et dans les secteurs socialement
favoriss pour y loger ou reloger des mnages aux revenus modestes. Il va
ainsi de pair avec les volutions proposes concernant les attributions. La
mise en uvre de cette nouvelle politique dattribution doit ncessairement
passer par un rquilibrage des loyers et par la production dune offre
diversifie sur tous les territoires. Il convient, en effet, de rendre plus juste
loccupation du parc social.
Un troisime chapitre vise mieux rpartir loffre de logements
sociaux, destination des plus modestes de nos concitoyens, sur lensemble
du territoire, afin de mettre fin la ghettosation qui frappe encore trop
souvent les quartiers qui concentrent les difficults conomiques et
sociales.
Il convient donc de promouvoir la mixit sociale dans ces territoires
dfavoriss et dy diversifier loffre de logement en accompagnement du
renouvellement des fonctionnements urbains quautorise la politique de la
ville ambitieuse quy porte le Gouvernement. linverse, dans les parties
de notre territoire o la demande en logement social est avre mais o
loffre disponible est encore dfaillante, il convient de consolider les
conditions dapplication de larticle 55 de la loi relative la solidarit et au
renouvellement urbains (SRU) de dcembre 2000, dj renforces par la loi
du 18 janvier 2013 que le Gouvernement avait porte devant le Parlement.
Il nest pas acceptable que, dans certains territoires, la loi ne soit pas ou
mal applique. Il est donc primordial, en concentrant leffort de production
et de meilleure rpartition de loffre sociale sur les agglomrations o la
tension des marchs locaux de lhabitat est avre, de consolider les
modalits dapplication oprationnelles du dispositif SRU. Sa mise en
uvre stricte et homogne participera de lindispensable effort de solidarit
de chacune de nos communes, et en particulier de celles qui se sont
montres jusqualors les plus rcalcitrantes, en faveur de la mixit sociale.
Enfin, un quatrime chapitre vise habiliter le Gouvernement
prendre par voie dordonnances diverses mesures de simplification dordre
lgislatif.
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Il est par ailleurs rendu inapplicable, pendant une dure de trois ans,
aux locataires de logements privs lors de lacquisition de leur logement
par un bailleur social.
Par ailleurs, il est prvu de rehausser le plafond du SLS afin que le
loyer ajout au SLS ne soit plus plafonn 25 % des ressources dun
mnage mais 35 %.
Enfin, larticle renforce le dispositif de perte du droit au maintien dans
les lieux pour les mnages dont les revenus excdent significativement les
plafonds de ressources applicables. Dans les zones tendues, il est ainsi
prvu dabaisser le seuil de ressources partir duquel le locataire perd son
droit au maintien dans les lieux de 200 % 150 % du plafond de ressources
applicable et de rduire de 3 ans 18 mois le dlai partir duquel le
locataire perd ce droit. En outre, le locataire pourra galement perdre son
droit au maintien dans les lieux sil ne rpond pas, deux annes
conscutives, lenqute ressources prvue par larticle L. 441-9 du code
de la construction et de lhabitation. Ces mesures devraient permettre de
favoriser la mobilit dans le parc social, en mettant fin des situations
inappropries doccupation de logements vocation sociale.
Larticle 28 prvoit de simplifier certaines mesures en matire de
logement social afin damliorer le pilotage de lactivit des bailleurs.
Chapitre III. Mieux repartir loffre de logement social sur les
territoires et favoriser le dveloppement des stratgies foncires
Le prsent chapitre vise une meilleure rpartition du parc social sur
les territoires : il faut simultanment produire davantage de logements
sociaux dans les communes qui en sont dficitaires et y renforcer
loprationnalit des outils mobilisables cet effet, et favoriser la
production de logements en accession la proprit, en locatif
intermdiaire ou libre dans les quartiers dj fortement pourvus en
logements sociaux.
La loi n 2000-1208 du 13 dcembre 2000 relative la solidarit et au
renouvellement urbains (SRU) a fait la preuve de son efficacit pour
renforcer et rquilibrer la production de logement social. Mais cet effort
national doit tre encore plus quitablement rparti. Si la plupart des
communes dficitaires rattrapent en effet peu peu leur retard, certaines
continuent ne pas prendre part aux efforts de solidarit nationale. Cette
posture doit tre sanctionne plus efficacement, et ces communes doivent
faire lobjet de mesures volontaristes pour y faciliter le dveloppement des
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territoires. Cet indicateur est trs imparfait pour qualifier les territoires o
le dveloppement du parc locatif social ne se justifie pas. En effet, des
communes peuvent tre en dcroissance dmographique, notamment du fait
dune hausse de la part des rsidences secondaires ou du vieillissement de
la population, tout en tant caractrises par une trs forte pression de la
demande, qui justifie la cration de logements locatifs sociaux.
Plus prcisment, le nouveau mcanisme dexemption de communes
des dispositions SRU prvu par larticle 29 permettra de sortir du dispositif,
par dcret pris sur proposition de lintercommunalit dappartenance et
aprs avis du prfet de rgion et de la commission nationale SRU, les
communes o lapplication des obligations ne serait pas pertinente, soit au
vu de la faiblesse de lindicateur de pression de la demande de logement
social lorsque la commune appartiendra une agglomration de plus de
30 000 habitants, soit dfaut dappartenance une telle agglomration, au
regard de linsuffisance de sa desserte par le rseau de transport en
commun.
Afin de favoriser la prise de conscience des communes nouvellement
soumises au dispositif SRU et leur appropriation pleine et entire de leffort
de solidarit mettre en uvre, larticle 30 prvoit de les exonrer du
prlvement SRU dfini larticle L. 302-7 du code de la construction et
de lhabitation pendant 3 ans. Cela leur permettra, dune part, de lancer les
premires oprations de logement social en rattrapage de leurs obligations,
sans consquence sur les finances locales dans un premier temps, dautre
part, de dduire les dpenses affrentes, droit constant, des prlvements
percevoir compter de la quatrime anne.
Larticle 29 prvoit galement dtendre le dcompte des logements
sociaux SRU aux terrains locatifs familiaux en tat de service, amnags au
profit des gens du voyage en demande dancrage territorial, dont la
ralisation est prvue au schma dpartemental daccueil des gens du
voyage, et qui sont amnags et implants dans les conditions prvues
larticle L. 444-1 du code de lurbanisme et destins linstallation
prolonge de rsidences mobiles, dans le dcompte des logements sociaux.
Les publics viss sont en effet souvent dfavoriss, et ces terrains peuvent
constituer une offre sociale prenne.
Au-del de ces mesures gnrales touchant aux conditions
dapplication du dispositif SRU et au dcompte des logements
correspondants sur le territoire, le projet de loi vise renforcer les
conditions oprationnelles de la mise en uvre effective des objectifs
quantitatifs et qualitatifs de rattrapage en matire de logements sociaux
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PROJET DE LOI
Le Premier ministre,
Sur le rapport de la ministre du logement et de lhabitat durable et du
ministre de la ville, de la jeunesse et des sports,
Vu larticle 39 de la Constitution,
Dcrte :
Le prsent projet de loi galit et citoyennet , dlibr en conseil
des ministres aprs avis du Conseil dtat, sera prsent lAssemble
nationale par la ministre du logement et de lhabitat durable, qui sera
charge den exposer les motifs et den soutenir la discussion ainsi que par
le ministre de la ville, de la jeunesse et des sports, avec le concours de la
secrtaire dtat charge de lgalit relle.
Fait Paris, le 13 avril 2016.
Sign : Manuel VALLS
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TITRE IER
CITOYENNET ET EMANCIPATION DES JEUNES
CHAPITRE IER
Encourager lengagement rpublicain de tous les citoyens
pour faire vivre la fraternit
Article 1er
Ces rserves sont rgies par les dispositions des articles 1er 7 du
prsent chapitre, sous rserve des dispositions qui leur sont propres.
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Article 2
Ces conventions peuvent tre rsilies par ltat, par dcision motive
aprs mise en demeure, sil apparat soit que les rservistes sont affects
des fins ou selon des modalits trangres celles figurant larticle 5 de
la prsente loi ou dans la charte de la rserve citoyenne, soit que leurs
dispositions ont t mconnues.
Article 3
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Ces missions ne peuvent excder un nombre dheures hebdomadaire dfini
par voie rglementaire.
Article 5
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larticle L. 4241-2, les mots : rserve citoyenne sont remplacs par les
mots : rserve citoyenne de dfense et de scurit ;
2 Au chapitre Ier du titre Ier du livre IV, il est cr une section 5 ainsi
rdige :
Section 5
Rserve citoyenne de la police nationale
2tre majeur ;
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applicable dans les dpartements de la Moselle, du Bas-Rhin et du
Haut-Rhin, dont lensemble des activits est mentionn au b du 1 de
larticle 200 du code gnral des impts. Ce cong peut tre fractionn en
demi-journe.
un cong non rmunr de six jours ouvrables par an, pris en une
ou deux fois, accord, sur sa demande, au fonctionnaire de moins de
vingt-cinq ans, pour participer aux activits des organisations de jeunesse et
dducation populaire, des fdrations et des associations sportives agres,
destin favoriser la prparation et la formation ou le perfectionnement de
cadres et animateur. La dure du cong est assimile une priode de
service effectif. Elle ne peut tre impute sur la dure du cong annuel. Le
mme cong peut tre accord, sans condition dge, tout fonctionnaire
dsign pour participer bnvolement aux runions de lorgane
dadministration ou de direction dune association rgie par la loi
du 1er juillet 1901 relative au contrat dassociation ou par le code civil local
applicable dans les dpartements de la Moselle, du Bas-Rhin et
du Haut-Rhin, dont lensemble des activits est mentionn au b du 1 de
larticle 200 du code gnral des impts. Ce cong peut tre fractionn en
demi-journes.
Article 9
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incendies et autres accidents, sinistres et catastrophes, lvaluation et la
prvention des risques technologiques ou naturels ainsi quaux secours
durgence, en complment des sapeurs-pompiers.
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Article 15
CHAPITRE II
Accompagner les jeunes dans leur parcours vers lautonomie
Article 16
4 la politique de la jeunesse.
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gnraliste, objective, fiable et de qualit touchant tous les domaines de
leur vie quotidienne. ;
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TITRE II
MIXIT SOCIALE
ET GALIT DES CHANCES DANS LHABITAT
CHAPITRE IER
Amliorer lquit et la gouvernance territoriale des attributions
de logements sociaux
Article 20
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obstacle sont insrs les mots : , et personnes menaces de mariage
forc ; la deuxime phrase, les mots : Cette situation est atteste
sont remplacs par les mots : Ces situations sont attestes ;
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denregistrement sur le primtre de ltablissement public de coopration
intercommunale ;
Les bailleurs adaptent en tant que de besoin les loyers des logements
ainsi attribus.
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collectif prvu larticle L. 441-1-1 et et aprs les mots : la convention
mentionne larticle 8 de ladite loi , est insr le mot : qui ;
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Article 21
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ainsi que les moyens mobiliser pour atteindre les objectifs fixs. Le plan
prvoit ;
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Article 25
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mtropole de Lyon, ainsi qu lunion sociale pour lhabitat regroupant les
fdrations dorganismes dhabitation loyer modr, auxdites fdrations
et aux associations rgionales dorganismes dhabitations loyer modr,
la fdration des entreprises publiques locales, lunion des entreprises et
des salaris pour le logement et au groupement dintrt public mentionn
larticle L. 442-2-1.
CHAPITRE II
Favoriser la mobilit dans le parc social et laccs des mnages
dfavoriss aux quartiers attractifs
Article 26
a) Au premier alina, les mots : aux articles sont remplacs par les
mots : larticle ;
b) Au premier alina, les mots : et L. 411-2 sont supprims ;
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immeubles ou ensembles immobiliers mentionn larticle L. 445-1, ainsi
que des objectifs de mixit sociale mentionns au premier alina,
sapplique aux baux conclus aprs son entre en vigueur. Dans ce cas, le
cahier des charges dtermine galement :
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mentionne larticle L. 445-2, rapport la surface corrige ou la
surface utile, ne peut excder le montant maximal rsultant, la date
dentre en vigueur de la nouvelle politique des loyers, des conventions
vises larticle L. 351-2 ou rsultant de la rglementation en vigueur. Le
cahier des charges peut prvoir si ncessaire, lors de son tablissement ou
au moment du renouvellement de la convention, un montant maximal plus
lev que celui rsultant des dispositions prcdentes, la demande dun
organisme et en vue de prserver ses quilibres financiers, aprs avis de la
Caisse de garantie du logement locatif social.
VI. Les loyers applicables sont fixs librement dans la limite des
loyers maximaux. Les modalits de rvision et de hausse des loyers
pratiqus sont fixes conformment aux dispositions prvues larticle
L. 353-9-3 et aux quatrime et cinquime alinas de larticle L. 442-1. ;
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acte dhuissier la date laquelle les locaux lous doivent tre libres de toute
occupation. lissue de cette chance, les locataires sont dchus de tout
titre doccupation des locaux lous.
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1 Au premier alina, les mots : Avant le 1er juillet 2011, les sont
remplacs par le mot : Les ;
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CHAPITRE III
Mieux rpartir loffre de logement social sur les territoires
et favoriser le dveloppement des stratgies foncires
Article 29
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reprsentant de ltat sa volont de ne pas procder la modification de
son programme local de lhabitat, les prlvements oprs sur les
communes de son territoire en application du premier alina de larticle
L. 302-7 du prsent code sont verss, par drogation au septime alina du
mme article, ltablissement public foncier mentionn aux huitime ou
neuvime alina du L. 302-7 ou, dfaut, au fonds national mentionn au
L. 435-1. ;
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rapport au nombre demmnagements annuels, hors mutations internes,
dans le parc locatif social de la commune. ;
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commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles
et solliciter les avis quelle jugera ncessaires son apprciation de la
pertinence des projets darrts, voire de labsence de projet darrt de
carence, et de la bonne prise en compte des orientations nationales dfinies
par le ministre en charge du logement. Elle peut dans ce cadre, mettre des
avis et des recommandations aux reprsentants de ltat dans les
dpartements sur leurs projets darrts. Elle transmet ses avis au ministre
charg du logement.
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Article 31
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1 Aprs les mots : fiscalit propre, sont insrs les mots : dun
tablissement public territorial cr en application de larticle L. 5219-2 du
code gnral des collectivits territoriales ;
CHAPITRE IV
Mesures de simplification
Article 33
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TITRE III
POUR LGALITE RELLE
CHAPITRE IER
Dispositions relatives aux conseils citoyens
Article 34
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CHAPITRE II
Dispositions relatives la langue franaise
Article 35
101
les collectivits doutre-mer rgies par larticle 74 de la Constitution et la
Nouvelle-Caldonie.
CHAPITRE III
Dispositions largissant certaines voies de recrutement
dans la fonction publique
Article 36
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CHAPITRE IV
Dispositions amliorant la lutte contre le racisme et les discriminations
Section 1
Dispositions modifiant la loi du 29 juillet 1881
sur la libert de la presse et le code pnal
Article 37
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Article 38
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Article 39
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famille, de sa grossesse, de son apparence physique, de son patronyme, de
son lieu de rsidence, de son tat de sant, de sa perte dautonomie, de son
handicap, de ses caractristiques gntiques, de ses murs, de son
orientation ou identit sexuelle, de son ge, de ses opinions politiques, de
ses activits syndicales, de son appartenance ou de sa non-appartenance,
vraie ou suppose, une ethnie, une nation, une prtendue race ou une
religion dtermine ;
a) Le 1 est supprim ;
b) Le 2 devient le 1 ;
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ETUDE DIMPACT
PROJET DE LOI
galit et citoyennet
NOR : LHAL1528110L/Bleue-1
13 avril 2016
Sommaire
SOMMAIRE.......................................................................................................................................................... 2
TABLEAU SYNOPTIQUE DES CONSULTATIONS ....................................................................................... 8
TABLEAU SYNOPTIQUE DES TEXTES DAPPLICATION ...................................................................... 10
INTRODUCTION............................................................................................................................................... 14
TITRE IER. CITOYENNETE ET EMANCIPATION DES JEUNES ............................................................. 16
CHAPITRE IER - ENCOURAGER L'ENGAGEMENT DE TOUS LES CITOYENS POUR FAIRE
VIVRE LA FRATERNITE................................................................................................................................. 17
ARTICLES 1 A 7 - LA RESERVE CITOYENNE ......................................................................................................... 17
ARTICLE 8 - LE CONGE DENGAGEMENT POUR TOUS LES TRAVAILLEURS............................................................ 24
ARTICLE 9 LE SERVICE CIVIQUE ADAPTE POUR LES SAPEURS-POMPIERS.......................................................... 28
ARTICLE 10 LAGREMENT DE SERVICE CIVIQUE DES ORGANISMES HLM ET DES ENTREPRISES PUBLIQUES
DOTES DUN STATUT DE SOCIETE COMMERCIALE ............................................................................................... 34
ARTICLE 11 LE SERVICE CIVIQUE POUR LES REFUGIES ET LES DETENTEURS DUN TITRE DE SEJOUR
PLURIANNUEL .................................................................................................................................................... 39
ARTICLE 12 LINTERMEDIATION DE SERVICE CIVIQUE ENTRE PERSONNES MORALES DE DROIT PUBLIC ........... 43
ARTICLE 13 LA DESIGNATION DE LAGENCE DU SERVICE CIVIQUE EN QUALITE DAGENCE CHARGEE DU VOLET
SPORT DU PROGRAMME EUROPEEN ERASMUS+ JEUNESSE & SPORT ................................................................ 45
ARTICLE 14 LA RECONNAISSANCE DE LENGAGEMENT ETUDIANT .................................................................. 47
ARTICLE 15 LE DROIT DE PUBLICATION DES 16 ANS ........................................................................................ 50
CHAPITRE II. ACCOMPAGNER LES JEUNES DANS LEUR PARCOURS VERS L'AUTONOMIE .. 53
ARTICLE 16 LE PILOTAGE DES POLITIQUES DE JEUNESSE ET DINFORMATION DES JEUNES PAR LA REGION ...... 53
ARTICLE 17 LE SUIVI DE SANTE DES JEUNES DE 16 A 25 ANS ........................................................................... 56
ARTICLE 18 LA GRANDE ECOLE DU NUMERIQUE - AIDES SUR CRITERES SOCIAUX ........................................... 58
ARTICLE 19 EXTENSION DU DISPOSITIF MEILLEURS BACHELIERS ............................................................. 60
TITRE II. MIXITE SOCIALE ET EGALITE DES CHANCES DANS LHABITAT.................................. 63
CHAPITRE IER AMELIORER LEQUITE ET LA GOUVERNANCE TERRITORIALE DES
ATTRIBUTIONS DES LOGEMENTS SOCIAUX.......................................................................................... 65
ARTICLE 20 ....................................................................................................................................................... 65
Mesure : Prciser les principes dgalit des chances (avoir accs tous les segments du parc) et de mixit
sociale des territoires (favoriser laccs des mnages les plus pauvres aux secteurs situs hors quartiers
prioritaires de la politique de la ville (QPV) et interdire la prfrence communale comme motif exclusif de
non-attribution .............................................................................................................................................. 65
Mesure : Mettre jour les critres de priorit pour lattribution dun logement social ................................ 71
Mesure : Imposer, ds la promulgation de la loi, aux bailleurs de consacrer annuellement au moins 25 %
des attributions annuelles, suivies de baux signs, hors QPV des demandeurs du premier quartile ou des
mnages relogs dans le cadre du renouvellement urbain. Cet objectif sapprcie sur le territoire de chaque
EPCI tenu de faire un PLH ou ayant au moins un QPV dans son primtre. Prvoir un pouvoir de
substitution du prfet en cas de non-atteinte des objectifs............................................................................ 74
Mesure : Permettre une diffrenciation des objectifs selon les bailleurs dans le cadre de laccord collectif
intercommunal ou de laccord collectif dpartemental, sous rserve du respect de lobjectif global sur les
territoires concerns, et une adaptation du pourcentage minimum dattributions sur le territoire des EPCI
majoritairement inclus dans la gographie prioritaire de la politique de la ville. ......................................... 74
Mesure : Dfinir le champ dapplication des mesures relatives aux attributions de logements sociaux
applicables lchelle intercommunale comme tant les EPCI tenus de se doter dun PLH en application du
dernier alina de larticle L.302-1 du CCH ou ayant la comptence habitat et au moins un QPV et
rendre lensemble des dispositions relatives aux EPCI en matire dattributions de logements sociaux et
lenqute sur loccupation du parc social applicable la mtropole de Lyon............................................... 80
Mesure : Rendre les accords collectifs intercommunaux dattribution obligatoires et prvoir que la
dsignation de candidats dun commun accord entre les bailleurs, les rservataires et ltablissement public
de coopration intercommunale peut tre effectue au sein de la commission de coordination de laccord. 83
Mesure : Prvoir que les orientations en matire dattributions rgissent les modalits de dsignation des
candidats en vue de leur passage en commission dattribution et que laccord collectif intercommunal est
une convention de mise en uvre des orientations en matire dattribution ................................................ 85
Mesure : Intgrer la possibilit pour le prfet dimposer lattribution de logements des personnes
prioritaires sur son contingent ...................................................................................................................... 87
Mesure : Supprimer la possibilit de dlguer le contingent de logements rservs de ltat aux
maires, ainsi que la possibilit de le dlguer aux prsidents des EPCI, telle que prvue larticle L. 441-1
du CCH (subsistent les possibilits de dlgation prvues par le CGCT et par larticle L. 301-5-1 du CCH :
inscables avec le DALO) et disposition non codifie pour mettre fin aux dlgations actuelles................ 90
Mesure : Imposer aux collectivits territoriales une obligation de consacrer au moins 25 % des attributions
annuelles effectues sur leurs logements rservs aux mnages DALO tous les publics des accords
collectifs et aux mnages prioritaires au sens de larticle L.441-1 du CCH. Prvoir un pouvoir de
substitution du prfet en cas de non-atteinte des objectifs............................................................................ 93
ARTICLE 21 - ELARGISSEMENT DE LOBLIGATION DACTION LOGEMENT DE CONSACRER 25% DE SES
ATTRIBUTIONS AUX MENAGES DALO, A TOUS LES PUBLICS DES ACCORDS COLLECTIFS, AINSI QUAUX MENAGES
PRIORITAIRES DE LARTICLE L.441-1, ET POUVOIR DE SUBSTITUTION DU PREFET EN CAS DE NON-ATTEINTE DES
OBJECTIFS ..........................................................................................................................................................
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ARTICLE 22 ....................................................................................................................................................... 98
Mesure : Clarifier les critres de priorit que les commissions dattribution des logements (CAL) doivent
respecter........................................................................................................................................................ 98
Mesure : Modifier les pouvoirs au sein de la commission dattribution des logements (CAL) - prfet
membre de droit avec voix dlibrative - et prvoir la participation dun reprsentant des organismes
collecteurs agrs mentionns larticle L.313-18 du CCH rservataires de logements sociaux .............. 100
ARTICLE 23- DELIVRANCE A LECHELLE NATIONALE DU NUMERO UNIQUE DELIVRE PAR LE SYSTEME NATIONAL
DENREGISTREMENT (SNE) ............................................................................................................................. 102
ARTICLE 24 ..................................................................................................................................................... 104
Mesure : Permettre aux partenaires du dispositif de gestion partage de la demande dutiliser un systme
national pour grer le dispositif .................................................................................................................. 104
Mesure : Ajouter Action Logement dans les partenaires associs llaboration du plan partenarial de
gestion de la demande et dinformation des demandeurs ........................................................................... 104
Mesure : Complter le contenu des plans de gestion de la demande pour prvoir la qualification du parc
social et en prvoir les critres.................................................................................................................... 106
Mesure : Imposer lintgration des critres de priorit dans les critres partags de cotation des demandes
au niveau intercommunal et permettre de pnaliser les demandeurs ayant refus un logement adapt...... 108
Mesure : Clarifier la dfinition de la location choisie et rendre obligatoire au bout de 5 ans la publication de
leurs logements disponibles par les bailleurs sociaux..................................................................................110
ARTICLE 25 ......................................................................................................................................................112
Mesure : Renforcer la sanction applicable en cas de non-respect de lobligation de transmettre les donnes
ncessaires au rpertoire des logements locatifs sociaux et permettre au ministre charg du logement de
saisir lANCOLS en cas de manquement aux obligations de renseigner RPLS ..........................................112
Mesure : Prvoir que les bailleurs sociaux sont tenus dutiliser et de partager avec les acteurs concerns par
la politique intercommunale des attributions, les donnes de l'enqute sur loccupation du parc social.....114
CHAPITRE II - FAVORISER LA MOBILIT DANS LE PARC SOCIAL ET LACCS DES MNAGES
DFAVORISS AUX QUARTIERS ATTRACTIFS ......................................................................................116
ARTICLE 26 ......................................................................................................................................................116
Mesure : Prenniser le plafonnement des loyers lIRL dans lensemble du parc social, y compris dans le
cadre de la nouvelle politique des loyers, sauf en cas de travaux de rhabilitation ou de plan daide CGLLS
(limitation de la hausse dans ces deux derniers cas IRL + 5%), sauf accord des associations
reprsentatives de locataires et des locataires..............................................................................................116
Mesure : Rformer le champ des collectivits territoriales signataires ou dlgataires des conventions
dutilit sociale ............................................................................................................................................116
Mesure : Renseigner dans les conventions dutilit sociale ltat de loccupation sociale par immeuble ou
ensemble immobilier ...................................................................................................................................116
Mesure : Supprimer le critre de service rendu et imposer au bailleur le respect du critre de mixit sociale
dfini larticle L.441-1 du CCH (article 1 du PJL). Donner aux organismes la possibilit de mettre en
uvre une nouvelle politique des loyers par avenant la CUS...................................................................116
Mesure : Assouplir la fixation des plafonds de ressources et des plafonds de loyers au logement..............116
Mesure : Reporter la date de conclusion de la seconde gnration de CUS au 1er juillet 2018 ...................116
ARTICLE 27 - REFORME DE LA MISE EN PLACE DU SUPPLEMENT DE LOYER DE SOLIDARITE RENFORCE (SLS) ET
DU DROIT AU MAINTIEN DANS LES LIEUX EN ZONES TENDUES......................................................................... 127
Mesure : Mettre en place un SLS par la suppression des possibilits dexempter certains territoires tendus
par le PLH et par la suppression des possibilits de drogation et de modulation dans les CUS. .............. 127
Mesure : Mettre en place un SLS par la majoration du plafonnement loyer plus SLS (taux unique de
plafonnement 35 %)................................................................................................................................. 127
Mesure : Exempter de SLS les locataires des logements privs acquis pendant une dure de trois ans..... 127
Mesure : Dans les zones tendues, abaisser le seuil de ressources partir duquel le locataire perd son droit au
maintien dans les lieux (150 % du plafond de ressources applicable au lieu de 200 %). ........................... 127
Mesure : Dans les zones tendues, rduire le dlai partir duquel le locataire perd son droit au maintien dans
les lieux (18 mois au lieu de 3 ans)............................................................................................................. 127
Mesure : Dans les zones tendues, supprimer le droit au maintien dans les lieux en cas dabsence de rponse
lenqute ressources deux annes conscutives. ...................................................................................... 127
ARTICLE 28 - MESURES DE SIMPLIFICATION DANS LE DOMAINE DU LOGEMENT SOCIAL .................................. 137
CHAPITRE III - MIEUX REPARTIR LOFFRE DE LOGEMENT SOCIAL SUR LES TERRITOIRES
ET FAVORISER LE DEVELOPPEMENT DES STRATEGIES FONCIERES ......................................... 139
ARTICLE 29 ..................................................................................................................................................... 139
Mesure : Prvoir une mise en compatibilit obligatoire et non plus optionnelle du PLH pour le mettre en
conformit dune part avec les dispositions SRU applicables sur son territoire et dautre part avec celles
nouvellement issues de la prsente loi en matire de prise en compte de la typologie des logements sociaux
mettre en uvre en rattrapage du dficit SRU (pour les objectifs des annes restant courir) ............... 139
Mesure : Prvoir en cas de non mise en compatibilit par lEPCI de son PLH, constate au bout dun dlai
de 2 ans, le non reversement des prlvements SRU oprs sur les communes au profit de lEPCI (sil est
dlgataire), mais au profit de lEPF ou dfaut du FNAP ....................................................................... 144
Mesure : Revoir les conditions territoriales dapplication du dispositif SRU et les conditions de fixation
des niveaux dobligation affrents dans le sens dun recentrage de ce dispositif sur les territoires o la
pression de la demande de logement social est la plus forte....................................................................... 147
Mesure : Prendre en compte les terrains familiaux locatifs amnags au profit des gens du voyage en
demande dancrage territorial dans le dcompte des logements sociaux.................................................... 153
Mesure : Exonrer de prlvements SRU pendant 3 ans (sans exonrer cependant dobjectifs de rattrapage
et donc sans exempter du dispositif SRU) les communes nouvellement entrantes dans le dispositif SRU, en
largissant lexonration prvue larticle 38 de la loi relative la nouvelle organisation territoriale de la
Rpublique.................................................................................................................................................. 157
Mesure : Supprimer la mutualisation des objectifs triennaux de rattrapage des communes dficitaires dans
les programmes locaux de lhabitat ............................................................................................................ 159
Mesure : Prciser les conditions dapplication des seuils qualitatifs atteindre dans les objectifs de
rattrapage SRU, et largir lensemble des communes concernes lobligation concernant la typologie de
production de logements sociaux prendre en compte et non plus aux seules communes non couvertes par
un PLH ou aux communes couvertes par un PLH postrieur 2014 ......................................................... 163
ARTICLE 30 ..................................................................................................................................................... 167
Mesure : Expliciter que le non-respect de la typologie de lobjectif triennal peut permettre lui seul
dengager la procdure de carence.............................................................................................................. 167
Mesure : Prvoir la rcupration par le prfet du contingent municipal de rservations de logements sociaux
des communes carences ............................................................................................................................ 170
Mesure : Prciser que larrt de carence peut prvoir non seulement des secteurs gographiques dans
lesquels le prfet est comptent pour dlivrer les autorisations durbanisme, mais aussi des catgories de
permis pour lesquels il exercera cette comptence dans les secteurs concerns......................................... 173
Mesure : Modifier le niveau de contribution obligatoire des communes carences dans le cadre des
conventions tat-bailleur en communes carences et renvoi sa fixation par dcret en maintenant un
plafond, en alignant le forfait applicable PACA sur celui de lle-de-France et en dcorrlant la
contribution plancher de laide verse ltat ........................................................................................... 175
Mesure : Prvoir et scuriser le paiement de la contribution communale verse une opration de logement
social vise par la convention tat/bailleur prvue au sixime alina de larticle L. 302-9-1 du code de
la construction et de lhabitation (CCH) et une opration dintermdiation locative vise par la convention
tat/association agre prvue au neuvime alina du mme article.................................................... 182
Mesure : Prvoir que la commission nationale SRU pourra, ds 2017, amnager les obligations triennales
dune commune nouvellement entrante dans le dispositif SRU et soumise pour la premire fois la
procdure de bilan triennal au-del de 2025 pour une dure nexcdant pas une priode de trois ans....... 184
Mesure : Renforcement des pouvoirs de la commission nationale SRU pour garantir la stricte application du
dispositif de carence et lhomognit de lapprciation des critres de mise en carence et des orientations
dfinies nationalement (pouvoir dvocation sur les projets darrts de carence) .................................... 186
Mesure : Prvoir que, sur les communes carences, les propritaires transmettent au prfet une copie des
dclarations dintention daliner (DIA) adresses aux maires .................................................................. 190
Mesure : Permettre au prfet de reprendre la comptence sur les autorisations durbanisme sil a sign une
convention avec un bailleur au titre de larticle L. 302-9-1 pour une opration de logement social en
commune carence ..................................................................................................................................... 193
Mesure : Permettre ltat dinstruire les autorisations durbanisme des socits dont il dtient entre un
tiers et la majorit du capital....................................................................................................................... 195
ARTICLE 31 ..................................................................................................................................................... 198
Mesure : Relever de 15 % 20 % le taux de logements sociaux qui permet aux communes bnficiant de la
dotation de solidarit urbaine (DSU) dtre exonres des prlvements SRU.......................................... 198
Mesure : Intgrer les dpenses des communes en faveur de la production de terrains familiaux locatifs
amnags au profit des gens du voyage en demande dancrage territorial dans les dpenses dductibles du
prlvement annuel..................................................................................................................................... 200
Mesure : Relever le plafond de dpenses dductibles dans le cadre des financements de dispositifs
dintermdiation locative (5.000 10.000 par logement et par an) ......................................................... 203
Mesure : Supprimer lorientation de lemploi des prlvements SRU restant au niveau de ltablissement
public de coopration intercommunale (EPCI) pour le financement du dveloppement de loffre de
logements sociaux vers les quartiers prioritaires de la politique de la ville et les quartiers faisant lobjet dun
contrat de renouvellement urbain ............................................................................................................... 207
Mesure : Supprimer la possibilit de verser les prlvements au fonds damnagement urbain (FAU) en
mtropole, au bnfice du fonds national daides la pierre (FNAP) ........................................................ 210
ARTICLE 32 ..................................................................................................................................................... 214
Mesure : Imposer dans les PLH un volet plan dintervention foncire applicable lchelle des EPCI.
.................................................................................................................................................................... 214
Mesure : Favoriser la mise en place dobservatoires du foncier................................................................. 217
Mesure : Faire voluer les conditions de cration et dextension des tablissements publics fonciers locaux.
.................................................................................................................................................................... 220
Mesure : Etendre la liste des titulaires du droit de premption urbain la mtropole du Grand Paris pour les
oprations dintrt mtropolitain et aux tablissements publics territoriaux............................................. 222
CHAPITRE IV MESURES DE SIMPLIFICATION.................................................................................. 224
ARTICLE 33 ..................................................................................................................................................... 224
Habilitation : tendre et faciliter lapplication du dispositif relatif aux rsidences universitaires.............. 224
Habilitation : Harmoniser les rgles relatives au dpt de garantie dans le parc social.............................. 227
Habilitation : Simplifier les modalits de publication des conventions laide personnalise au logement
.................................................................................................................................................................... 229
Habilitation : Procder une nouvelle rdaction du livre IV du code de la construction et de lhabitation
afin d'en clarifier la rdaction et le plan...................................................................................................... 231
Habilitation : Harmoniser les rgles applicables aux trois aides au logement en les regroupant dans le code
de la construction et de lhabitation............................................................................................................ 232
Habilitation : Allger le formalisme de la caution locative pour les personnes morales ............................ 235
Habilitation : Conforter et simplifier la mise en place dune autorit unique exerant lensemble des polices
spciales de lutte contre lhabitat indigne................................................................................................... 237
Habilitation : Procder diverses corrections des dispositions de la loi n 2014-366 du 24 mars 2014 pour
laccs au logement et un urbanisme rnov relatives aux procdures du mandat ad hoc et dadministration
provisoire applicables aux coproprits en difficult ................................................................................. 244
Habilitation : Modifier la nature juridique de la commission de contrle mentionne l'article 13-5 de la loi
n 70-9 du 2 janvier 1970 afin notamment de lui confrer la personnalit morale et de fixer les modalits de
son financement et son organisation ........................................................................................................... 246
Habilitation : Procder diverses adaptions du droit actuel pour prendre en compte les situations cres par
les fusions dtablissement public de coopration intercommunale fiscalit propre au regard de la
comptence plan local durbanisme, document en tenant lieu et carte communale.................................... 248
Habilitation : Prendre les dispositions ncessaires pour traiter la diversit des situations en matire de
schmas de cohrence territoriale cres par la recomposition territoriale................................................. 251
Habilitation : Complter les dispositions du code de la construction et de lhabitation pour largir la base
lgale permettant de fixer par dcret en conseil dtat les modalits de mise sur le march des ascenseurs et
des composants de scurit pour ascenseurs et pour dfinir le rgime contrle et les sanctions applicables en
cas de non-conformit des ascenseurs et composants de scurit pour ascenseurs aux exigences essentielles
de scurit et de sant. ................................................................................................................................ 254
TITRE III. POUR LEGALITE REELLE ..................................................................................................... 257
CHAPITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX CONSEILS CITOYENS ..................................... 258
ARTICLE 34 - RENFORCEMENT DES DISPOSITIONS RELATIVES A LA DEMOCRATIE PARTICIPATIVE ET AUX POUVOIRS
DAGIR DES HABITANTS ................................................................................................................................... 258
CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES LA LANGUE FRANAISE ....................................... 260
ARTICLE 35 MESURE RELATIVE A LAMELIORATION DE LA MAITRISE DE LA LANGUE FRANAISE................... 260
CHAPITRE III - DISPOSITIONS LARGISSANT CERTAINES VOIES DE RECRUTEMENBT DANS
LA FONCTION PUBLIQUE ........................................................................................................................... 265
ARTICLE 36 MODIFICATION DE LA VOIE DACCES DITE TROISIEME CONCOURS ........................................ 265
CHAPITRE IV - DISPOSITIONS AMLIORANT LA LUTTE CONTRE LE RACISME ET LES
DISCRITMINATIONS..................................................................................................................................... 268
Section 1 Dispositions modifiant la loi du 29 juillet 1881 sur la liber t de la pr esse et le code pnal...... 268
ARTICLE 37 - RENFORCEMENT DE LA REPRESSION DES INFRACTIONS A LA LOI DU 29 JUILLET 1881 A CARACTERE
268
FONDEMENT
JURIDIQUE DE LA
CONSULTATION
Loi n 2013-921 du 17
Conseil national
dvaluation des normes octobre 2013
Dcret n2015-1034 du 19
aot 2015 relatif au Haut
conseil la vie associative
Conseil commun de la
fonction publique
Confrence nationale
des services dincendie
et de secours
Conseil suprieur de
lducation
Conseil national de
lenseignement
suprieur et de la
recherche
Conseil national de
lenseignement agricole
INSTANCE
CONSULTEE
FONDEMENT
JURIDIQUE DE LA
CONSULTATION
Caisse centrale de la
mutualit sociale
agricole,
Conseil national de
lhabitat (CNH)
Dcret n2015-77 du 27
janvier 2015 relatif aux
instances en charge de la
politique de la ville
Conseil national de
lducation populaire et
de la jeunesse (CNEPJ)
Dcret n2002-708 du 30
avril 2002
ARTICLES
NATURE DU
TEXTE
DAPPLICATION
ADMINISTRATION
COMPETENTE
Dcret en Conseil
dtat
DJEPVA
Article 7
Dcret en Conseil
dtat
DJEPVA
Article 8
Dcret en Conseil
dtat
MTE - DGT
Dcret
MTE - DGT
Dcret en Conseil
dtat
MTE - DGT
Dcret en Conseil
dtat
MFP DGAFP et
DGCL/DGOS
Article 14
Dcret
MENESR
Article 16
Dcret
Article 17
Arrt interministriel
MSant - DSS
Dcret en Conseil
dtat
DHUP
Article 22
Dcret en Conseil
dtat
DHUP
10
ARTICLES
NATURE DU
TEXTE
DAPPLICATION
ADMINISTRATION
COMPETENTE
Article 23
Dcret en Conseil
dtat
DHUP
Article 25
Dcret en Conseil
dtat
DHUP
Article 26
Dcret en Conseil
dtat
DHUP
Article 27
Dcret en Conseil
dtat
DHUP
Dcret en Conseil
dtat
DHUP
Dcret en Conseil
dtat
DHUP
Dcret en Conseil
dtat
DHUP
Article 28
Dcret en Conseil
dtat
DHUP
Article 29
Dcret en Conseil
dtat
DHUP
Dcret en Conseil
dtat
DHUP
Dcret en Conseil
dtat
DHUP
11
ARTICLES
Article 30
NATURE DU
TEXTE
DAPPLICATION
ADMINISTRATION
COMPETENTE
Dcret en Conseil
dtat
DHUP
Dcret simple
DHUP
Dcret en Conseil
dtat
DHUP
Dcret en Conseil
dtat
DHUP
Article 31
Dcret en Conseil
dtat
DHUP
Article 32
Dcret en Conseil
dtat
DHUP
Article 33, 1
6 mois a/c
promulgation de la loi
DHUP
Article 33, 2
6 mois a/c
promulgation de la loi
DHUP
Article 33, 3
6 mois a/c
promulgation de la loi
DHUP
Article 33, 4
24 mois a/c
promulgation de la loi
DHUP
Article 33, 5
24 mois a/c
promulgation de la loi
DHUP
Article 33, 6
6 mois a/c
promulgation de la loi
DHUP
Article 33, 7
18 mois a/c
promulgation de la loi
DHUP
Article 33, 8
6 mois a/c
promulgation de la loi
DHUP
12
ARTICLES
NATURE DU
TEXTE
DAPPLICATION
ADMINISTRATION
COMPETENTE
Article 33, 9
18 mois a/c
promulgation de la loi
DACS
Article 33, 10
6 mois a/c
promulgation de la loi
DHUP
Article 33, 11
6 mois a/c
promulgation de la loi
DHUP
Article 33, 12
6 mois a/c
promulgation de la loi
DHUP
13
Ministres chargs de
lEducation nationale, de
lemploi et de la formation
professionnelle, de
lintrieur, de la culture et
de la ville
INTRODUCTION
14
Sengager au service des autres cest aussi devenir acteur de sa propre vie, cest une tape
indispensable pour accompagner lmancipation des nouvelles gnrations. Mais certains
jeunes demeurent en situation difficile dans leur quotidien. Vivre dans la Rpublique, cest
galement sintresser aux questions dinformation, dinsertion, de sant, de droits sociaux,
dune jeunesse qui aspire tre reconnue et soutenue.
Agir pour lgalit et la citoyennet impose lorigine duvrer contre les divisions spatiales
et sociales qui minent le quotidien. Nous le savons, lenvironnement et le cadre de vie influe
sur les parcours individuels. Laction du gouvernement doit permettre de lutter contre la
ghettosation de certains quartiers, ou la formation de poches de pauvret, qui sont autant
de terreau du dsespoir.
Dans cette perspective, le volet consacr au logement (Titre II) met en uvre des outils
oprationnels en faveur de la mixit dans les immeubles, dans les quartiers et lchelle des
bassins de vie. Il donne les moyens duvrer pour un amnagement harmonieux de nos villes.
Enfin, le titre III comprend des mesures pour tendre vers davantage dgalit. Ces mesures,
notamment issues des Comits interministriels lgalit et la citoyennet, visent la mise
en uvre des politiques publiques dans les quartiers prioritaires, la diversification de laccs
la fonction publique, la priorit donne laccs la langue franaise ainsi qu la lutte
contre le racisme et les discriminations en facilitant la rpression des dlits de provocation,
de diffamation ou dinjures fondes sur les origines, lidentit ou lorientation sexuelle ainsi
que, plus gnralement, la rpression de tous les crimes et dlits commis pour des raisons
racistes ou discriminatoires fondes sur lidentit ou lorientation sexuelle.
15
Le premier titre de la loi vise encourager et faciliter lengagement de tous les citoyens, et
particulirement de la jeunesse, au service de lintrt gnral et de la cohsion nationale, et
soutenir le parcours des jeunes vers lautonomie et linsertion sociale et professionnelle.
Depuis 2012, de nombreuses mesures destines faire de la jeunesse la priorit de laction du
gouvernement, conformment aux engagements du Prsident de la Rpublique, ont dj t
mises en uvre dans tous les champs de la vie et du parcours dautonomie des jeunes :
mobilisation autour du Plan Priorit Jeunesse , cration de 250 000 emplois davenir,
revalorisation des bourses tudiantes, monte en charge du service civique pour atteindre
53 000 missions en 2015 et 110 000 en 2016, soutien la mobilit internationale avec
notamment la revalorisation des crdits du programme Erasmus +, cration de 40 000
logements tudiants sur le quinquennat, mise en place du cautionnement locatif tudiant pour
favoriser laccs au logement, installation des comits interministriels la jeunesse et
lgalit et la citoyennet pour suivre de manire trs oprationnelle le dploiement concret
de ces mesures Il est aujourdhui ncessaire daller plus loin, pour consolider la cohsion
entre les gnrations et permettre la jeunesse de se construire et se raliser dans notre socit
en mutation, en accord avec ses principes rpublicains.
Lobjectif du titre 1 consiste permettre la jeunesse de vivre lexprience de la Rpublique,
dassurer les conditions de sa participation la vie dmocratique et citoyenne, et de la
soutenir dans la prparation de son avenir. Il est de la responsabilit du Gouvernement
dassurer les conditions de lautonomisation et de lengagement de cette jeunesse, via le
service civique mais aussi plus largement dans toutes les missions dintrt gnral, dans le
respect et la dfense des valeurs de la Rpublique.
Il sagit galement de permettre et dencourager lengagement de la socit dans son
ensemble et de tous les citoyens au profit de missions de service public et dintrt gnral,
pour rpondre aux menaces de division en crant les conditions du renforcement de la
cohsion nationale autour des valeurs communes de libert, dgalit et de fraternit.
Ce titre relatif la citoyennet et lautonomie des jeunes se veut un socle pour concrtiser
cette promesse.
16
CHAPITRE IER ENCOURAGER L'ENGAGEMENT DE TOUS LES CITOYENS POUR FAIRE VIVRE LA
FRATERNITE
17
Tant pour les rservistes de la dfense que pour ceux de la gendarmerie nationale, le code de
la dfense prvoit trois types de rserve militaire :
- La rserve oprationnelle de 1er niveau (article L. 4221-1 CD et suivants), compose
de volontaires avec ou sans exprience militaire pralable, ayant souscrit un
engagement servir dans la rserve (ESR). Elle est totalement intgre aux forces
armes dont elle constitue un vivier de militaires temps partiel sur des missions
oprationnelles temporaires (Vigipirate) ou permanentes (service mdical, OPEX...)
pour les militaires de la dfense nationale et sur des missions dordre et de scurit
publique, voire de police judiciaire pour les militaires de la gendarmerie. En 2014,
elle reprsentait 54 860 rservistes sous ESR (dont 27 075 pour la gendarmerie).
- La rserve oprationnelle de 2me niveau ou de disponibilit (article L. 4231-1 CD et
suivants), qui regroupe, sous un rgime de contrainte, tous les anciens militaires issus
de larme active dans la limite des cinq annes suivant la cessation de leur tat
militaire. Le rappel cette catgorie de rservistes nest actuellement envisageable
que par la mobilisation ou dans des circonstances exceptionnelles (crise majeure,).
En 2014, elle reprsentait 118 592 anciens militaires (dont 28 634 pour la
gendarmerie).
- La rserve citoyenne (article L. 4241-1 CD et suivants). Elle se compose de
collaborateurs bnvoles du service public qui sont agrs par lautorit militaire
pour entretenir lesprit de dfense et contribuer au maintien du lien entre la nation et
ses forces armes. En 2014, elle reprsentait 3 814 bnvoles (dont 1 379 pour la
gendarmerie).
Seule la composante citoyenne de la rserve militaire qui devient rserve citoyenne de
dfense et de scurit est concerne par le prsent dispositif de rserve citoyenne
interministrielle gnrale.
Parmi les rserves civiles oprationnelles, la rserve volontaire des retraits des corps actifs
de la police compterait 2691 personnes pour assurer les mmes missions que celles dvolues
aux policiers actifs. La rserve civile des services pnitentiaires repose aussi sur les retraits
de ces services.
La rserve sanitaire vise les professionnels en activit, les jeunes retraits professionnels de
sant et les tudiants de filire mdicale ou paramdicale. La rserve sanitaire dintervention a
pour mission de faire face, dans un dlai trs court, des crises sanitaires graves (catastrophe
naturelle ou attentat par exemple) tandis que la rserve sanitaire de renfort a pour mission de
grer les consquences sanitaires long terme dun vnement grave ou dune pandmie.
Ces rservistes bnficient tous dun statut protecteur leur garantissant soit une indemnisation,
soit tout le moins une garantie de rmunration. Le statut gnral de la fonction publique
reconnat par ailleurs ces rserves oprationnelles.
Peut y tre assimil le rgime des sapeurs-pompiers volontaires compte tenu de son caractre
oprationnel.
Parmi les rserves civiles non oprationnelles, trois dispositifs sont institus :
x les rserves communales de scurit civile,
x la rserve citoyenne de la police nationale,
x la rserve citoyenne de lducation nationale
18
La rserve citoyenne de lducation nationale, lance le 12 mai 2015, offre tous les citoyens
la possibilit de sengager bnvolement pour transmettre et faire vivre les valeurs de la
Rpublique lcole, aux cts des enseignants, ou dans le cadre dactivits priscolaires ;
elle est une opportunit pour lcole de bnficier de lengagement des acteurs de la socit
civile.
Les missions et le fonctionnement de cette rserve sont prciss par circulaire du 12 mai
2015. Une application unique http://www.reserve-citoyenne.education.gouv.fr/ permet toute
personne majeure qui le souhaite de sinscrire la rserve citoyenne.
Au 15 fvrier 2016, 6 517 personnes staient portes candidates la rserve citoyenne de
lducation nationale et le nombre de rservistes pouvant intervenir en cole et en
tablissement stablit dj prs de 5 000. Les autres candidatures sont examines et
valides au niveau acadmique par les rfrents acadmiques Rserve citoyenne dsigns
par les recteurs, qui assurent galement linformation et la communication autour de ce projet
national.
x
La rserve citoyenne prvue par le code de la dfense existe depuis une quinzaine
dannes et a fait ses preuves en terme de rseau et se trouve dans une phase
ascendante avec des axes de dveloppement en plein essor ex : Rseaux locaux la
jeunesse et la citoyennet (RLJC), rserve citoyenne de cyber dfense
Enfin, il existe une srie de dispositifs de volontariat prvus par le code du service national
qui reposent tous sur un contrat conclu pour une dure limite assorti dune indemnisation et
dune couverture sociale.
2-Objectifs poursuivis et ncessit de lgifrer
2-1 Objectifs poursuivis
La constitution dune rserve citoyenne doit permettre de donner corps aux valeurs
rpublicaines et de conforter la cohsion nationale par le dveloppement dactions permettant
tous ceux qui le souhaitent de sengager, sous une forme nouvelle, au service de lintrt
gnral.
La rserve citoyenne doit contribuer faire vivre concrtement les idaux rpublicains et le
sentiment dappartenance une mme collectivit publique.
Elle ne doit pas se substituer aux rserves vues supra ni aux volontariats comme le service
civique. La rserve citoyenne forme un tronc commun gnral. Les rserves civiles non
oprationnelles prcites seront rgies par ce tronc commun sous rserve des dispositions qui
leur sont propres.
2-1 Ncessit de lgifrer
Lengagement en qualit de rserviste repose sur un engagement bnvole qui ne ncessite
pas lintervention du lgislateur. Cependant, afin dinscrire la rserve citoyenne comme un
dispositif prenne, il convient de fixer les rgles essentielles qui lencadrent. La loi doit
prciser lobjectif de la rserve et surtout la qualit bnvole des intervenants.
19
Rapport au Prsident de la Rpublique par Claude Onesta et Jean Marc Sauv, Juillet 2015
21
Sa mise en uvre engendre en revanche des cots structurels inhrents aux formalits
dinscription et de tenue des viviers de rservistes. Par ailleurs, des cots dinvestissement
seront ncessaires pour la mise en place dun systme dinformation permettant une gestion
facilite du dispositif. Lensemble de ces missions devraient pouvoir tre assures par une
dizaine dagents en quivalents temps plein (ETP), avec une proportion moindre de cadres.
3-2 Impact conomique
Les rservistes, outre le renforcement de leur implication au service de lintrt gnral,
pourront acqurir de nouvelles comptences, de savoir-faire et de savoir-tre. En effet, 31 %
des bnvoles estiment que leur engagement leur permet dacqurir des comptences utiles
pour leurs tudes ou vie professionnelle.
Ce dispositif est donc de nature stimuler lacquisition ou le renforcement des comptences
des rservistes et ds lors favorisera les conditions demploi des rservistes. Lexprience
acquise au titre des activits bnvoles peut, sous certaines conditions, tre prise en compte
pour lobtention dun diplme, dun titre ou dun certificat de qualification, au mme titre que
les activits professionnelles, dans le cadre des dispositifs de validation des acquis de
lexprience (VAE). De mme les rservistes pourront grce au portefeuille de comptences
propos par le ministre en charge de la vie associative, formaliser une exprience acquise
dans ce cadre. Lacquisition de comptences valides est une source dconomie pour ltat
en permettant un retour lemploi plus rapide des actifs.
La rserve citoyenne pourrait tre mobilise, en premier lieu, en cas de catastrophes naturelles
(inondations, temptes...). Les rservistes pourraient, sous la direction des responsables de la
scurit civile, participer laccueil des personnes sinistres, distribuer des vivres ou des
matriels, contribuer des remises en tat, apporter un soutien et un appui dans les dmarches
administratives telles que les dclarations de sinistres La gestion des consquences
dintempries ainsi que la diffusion dinformations, laccompagnement de proximit et,
ventuellement, la gestion de flux de population sont source dconomie pour ltat en
permettant un retour plus rapide la normalit et un redmarrage plus rapide des cycles de
production de biens et de services.
3-4 Impact social
A linstar du service militaire, la mise en place dun dispositif de rserve contribuera
favoriser la mixit sociale en permettant un dcloisonnement des diffrentes catgories
sociales, socioprofessionnelles. La rserve citoyenne doit en effet permettre de mobiliser,
une mme fin, des personnes de toutes origines, gnrations, conditions.
La rserve citoyenne pourra intervenir, aux cts de bnvoles associatifs dj largement
mobiliss, pour le soutien de grands vnements ponctuels sportifs (comptition
internationale), culturels ou commmoratifs (tels que lanniversaire du Dbarquement en
Normandie) mais aussi sur un ensemble de missions portant sur la transmission des valeurs en
milieu scolaire ou dans le secteur de la politique de la ville.
3-5 Impact sur lgalit homme-femme
Depuis sa cration le service civique mobilise majoritairement des femmes. Elles reprsentent
environ 58 % des volontaires mobiliss annuellement. Le dispositif de la rserve citoyenne est
22
susceptible de connatre les mmes proportions et de favoriser lengagement des femmes dans
la cit.
3-6 Impact environnemental
Les missions confies aux rservistes permettront notamment de contribuer la protection de
lenvironnement, par exemple par la contribution la prvention et la surveillance des dparts
de feux de forts, le nettoyage rgulier des environnements fragiles, etc.
4-Consultations menes
Le Conseil national dvaluation des normes a t saisi de cette mesure.
5-Modalits dapplication
La charte de la rserve citoyenne sera dfinie par dcret en Conseil dtat.
Il est prvu un dcret en Conseil dtat pour fixer les modalits dapplication de lensemble
du prsent dispositif.
23
24
activit professionnelle et pour renforcer les associations par un collectif plus facilement
mobilisable, disponible et diversifi, impliquant des actifs.
2-2 Ncessit de lgifrer
La mesure consiste offrir un dispositif lgal universel accessible tous quel que soit
lemployeur, priv ou public.
Elle prvoit que tout salari ou agent public de lun des trois versants de la fonction publique,
membre d'une association dont l'ensemble des activits est mentionn au b du 1 de l'article
200 du code gnral des impts, rgie par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat
d'association ou inscrite au registre des associations en application du code civil local
applicable au contrat d'association dans les dpartements de la Moselle, du Bas-Rhin et du
Haut-Rhin, et qui est dsign pour siger bnvolement dans lorgane dadministration ou de
direction de celle-ci, a droit, sur sa demande, un cong non rmunr pour participer aux
runions de cet organe.
Pour encourager et accompagner la prise de responsabilits bnvoles de nos concitoyens par
des droits cong adapts leurs besoins, le cong de dirigeants associatifs bnvoles est cr
partir dun cong existant, en ouvrant une autorisation damnagement des temps pour les
fonctions de direction. Il vient complter et sarticule aux droits cong qui existent dj pour
certains bnvoles pour reprsenter lassociation dans des instances administratives ou pour se
former en tant quanimateur.
Pour ne pas complexifier le code du travail et viter lempilement de dispositifs, la mesure
consiste amnager ce dernier cong. Sans toucher au cong de formation existant, le
nouveau droit cr est ouvert tous les bnvoles, toutes les associations pour la participation
la gouvernance associative. Louverture du dispositif se justifie par lobjet intersectoriel et
intergnrationnel du cong et le rendra plus facilement utilisable par tous les acteurs
concerns (individus ligibles, associations bnficiaires, employeurs autorisant le cong).
Le droit nest pas restreint quelques associations dtermines par arrts. Il est ouvert tous
les champs sectoriels des associations ligibles au b du 1 de l'article 200 du code gnral des
impts, tout en tant limit aux seules associations dintrt gnral au sens fiscal par ce
mme article.
Le droit cong pour formation danimateurs existe dj pour les salaris (code du travail L
3142-43), les agents publics des trois versants de la fonction publique (8 de larticle 34 de la
loi n 84-16 du 11 janvier 1984 ; 8 de larticle 57 de la loi n 84-53 du 26 janvier 1984 ; 8
de larticle 41 de la loi n 86-33 du 9 janvier 1986; article 11 du dcret n86-83 du 17 janvier
1986 ; article 6 du dcret n88-145 du 15 fvrier 1988 ; article 9 du dcret n 91-155 du 6
fvrier 1991 ; dcret n63-501 du 20 mai 1963). Lextension propose est aussi applique
lensemble de ces statuts pour garantir un droit universel. En linscrivant dans le code du
travail et dans le statut gnral de la fonction publique, tous ces travailleurs peuvent bnficier
du mme droit, sans discrimination.
Dans tous les cas, les droits affrents au cong restent inchangs par rapport ceux dj
prvus pour le cong pour formation. Le cong est non rmunr et considr comme priode
de travail effectif (pour les droits congs pays, retraite, la scurit sociale et aux
supplments pour charge de famille). Les conditions prvues de refus de lemployeur sont
maintenues (si les ncessits du service ou de lentreprise sy opposent), de mme que le
cumul maximum autoris de ce droit avec celui de reprsentation pour les agents publics (12
jours maximum). Pour faciliter lutilisation du cong pour les dirigeants associatifs bnvoles,
25
le cong peut tre fractionn en demi-journes, et non pas pris en une ou deux fois la
demande du bnficiaire, modalit non adapte pour des activits de gouvernance.
Le cong de dirigeants associatifs bnvoles est cr partir dun cong existant qui ne vise
que le secteur associatif. Lobjectif est dajuster ce qui existe dj pour encourager et
accompagner la prise de responsabilits associatives, en ouvrant une autorisation
damnagement des temps pour les fonctions de direction alors quun cong existe pour
reprsenter lassociation dans des instances administratives ou pour se former en tant
quanimateurs.
Les dirigeants des mutuelles font l'objet d'un corpus de droits spcifiques. L'article L. 114-24
du code de la mutualit prvoit dj qu'un employeur priv ou public autorise ses agents par
ailleurs dirigeants de mutuelles assister aux runions ou commissions du conseil
d'administration. L'absence reste du temps de travail effectif et rmunr.
En ce qui concerne les dirigeants des fondations universitaires, hospitalires, dentreprise (au
nombre de 313), de coopration scientifique (37), ils sont souvent employs par
les tablissements publics ou privs auxquels ces fondations sont rattaches. Leur fonction de
dirigeant est souvent assume sur leur temps de travail ou fait dj l'objet de grands
amnagements horaires.
Seuls les dirigeants des 635 fondations reconnues d'utilit publique pourraient tre intresss
par cette mesure.
26
Non rmunr, le cong a des consquences pour les individus bnficiaires dont la paie, le
niveau de vie et limposition sur le revenu seront impacts.
tat
3-2 Impacts pour ladministration
Labsence des agents publics concerns pourra avoir des impacts sur lorganisation et le
fonctionnement du service pour les employeurs publics. Ceux-ci peuvent toutefois sopposer
labsence, en raison des ncessits du service.
4-Consultations menes
Conformment au dcret n 2015-1034 du 19 aot 2015, le Haut Conseil la Vie Associative
a t saisi.
Le conseil commun de la fonction publique a t consult le 29 mars 2016 sagissant dune
disposition lgislative ayant un objet commun aux trois versants de la fonction publique et
une incidence sur la situation statutaire des agents titulaires, conformment larticle 9 ter de
la loi n83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
5- Modalits dapplication
Des modifications de la partie rglementaire du code du travail doivent tre ralises en
application de la mesure. Des modifications sont prvues dans les dcrets relatifs aux agents
contractuels de droit public dans les trois versants de la fonction publique (article 11 du dcret
n86-83 du 17 janvier 1986 ; article 6 du dcret n88-145 du 15 fvrier 1988 ; article 9 du
dcret n 91-155 du 6 fvrier 1991). Des modifications du dcret n63-501 du 20 mai 1963
qui fixe les conditions dutilisation du cong de formation de cadres et animateurs pour la
jeunesse sont prvues. Ce dcret se rfre toujours la loi n 61-1448 du 29 dcembre 1961
accordant des congs non rmunrs aux travailleurs salaris et apprentis en vue de favoriser
la formation de cadres et d'animateurs pour la jeunesse. Cette loi ayant t abroge depuis
longtemps, il convient de mettre jour le dcret du 20 mai 1963 prcit et de le relier
directement aux lois statutaires et aux dcrets relatifs aux agents contractuels de droit public
dans les trois versants de la fonction publique, pour une meilleure lisibilit
La mesure nest pas directement applicable Mayotte dont le code du travail ne prvoit au
titre des congs particuliers que le cong de formation conomique, sociale et syndicale et le
cong mutualiste au chapitre V du titre II du Livre II de ce code.
27
28
En particulier, cette dernire loi prvoit que le sapeur-pompier volontaire victime d'un
accident survenu ou atteint d'une maladie contracte en service ou l'occasion du service a
droit, dans les conditions prvues par la loi sa vie durant, la gratuit des frais mdicaux,
chirurgicaux, pharmaceutiques et accessoires ainsi que des frais de transport, d'hospitalisation
et d'appareillage et, d'une faon gnrale, des frais de traitement, de radaptation fonctionnelle
et de rducation professionnelle directement entrans par cet accident ou cette maladie.
En conclusion, il apparat ncessaire, pour assurer une couverture totale des risques pris par
les volontaires, daligner leur protection sociale sur celle des sapeurs-pompiers volontaires.
b- Le besoin de prciser quun temps de formation long sera prvu dans le cadre de la
mission, afin de permettre aux volontaires deffectuer la formation de sapeur-pompier
volontaire.
En effet, cette formation dure plusieurs mois et ncessite dtre inscrite dans la loi, car ce
temps, long, droge au principe du service civique qui nest pas suppos prvoir de temps
aussi consquent ddi la formation du jeune au contenu de sa mission. Il convient donc que
la loi le prcise.
3-Analyse des impacts des dispositions envisages
3-1 Impacts financiers
La mesure contribuera la monte en puissance du service civique universel en ayant pour
objectif de faire passer le nombre de volontaires 110 000 en 2016 et 350 000 en 2018.
Les engags de service civique bnficient du rgime gnral de protection sociale dans le
cadre dune prise en charge par ltat. Le cot de la prise en charge de la protection sociale
des engags de service civique dpend de plusieurs paramtres. Un mois-jeune reprsente un
cot moyen denviron 820 euros, indemnit comprise (702 min 862 max).
Lindemnit servie aux engags est complte par une prestation verse par lorganisme
daccueil, ncessaire la subsistance, au logement, lquipement et au transport du
volontaire qui doit rester proportionne aux missions confies. En application de larticle
R. 121-25 du code du service national, son montant minimal est fix 106,31 euros mensuel.
Elle nest pas soumise cotisation.
1 000 jeunes pour des missions de huit mois en moyenne dans des services dpartementaux
dincendie et de secours (SDIS) couteraient donc ltat 6,560 M (1.000 x 820 x 8). Les
SDIS pourront percevoir au surplus une aide une fois de 100 pour lorganisation de la
formation civique et citoyenne (hors formation SAP1) des jeunes, verse par lASP pour le
compte de lAgence du service civique. Le cot total pour ltat serait donc de 6,660 M.
Lindemnit servie aux engags est complte par une prestation verse par le SDIS
organisme daccueil, ncessaire la subsistance, au logement, lquipement et au transport
du volontaire qui doit rester proportionne aux missions confies. En application de larticle
R. 121-25 du code du service national, son montant minimal est fix 106,31 mensuel. Elle
nest pas soumise cotisation.
30
Enqute TNS SOFRES Limpact du service civique sur ceux qui lont fait Fvrier-mars 2013
31
service civique par rapport lensemble des jeunes Franais permet de constater que les
volontaires du service civique sont des jeunes plus engags et plus politiss. Ils sintressent
davantage au monde qui les entoure, quil sagisse de politique (56 % vs. 49 %) ou dactualit
(89 % vs. 82 %). Ils expriment galement un besoin plus fort daider les autres (89 %
vs.83 %) et sont plus confiants dans leur capacit agir, notamment l o ils habitent
(80 % vs. 62 %).
Le service civique contribue donc faire merger des citoyens actifs et impliqus, nettement
plus concerns, la recherche de formes alternatives dengagement et dans un rapport plus
constructif avec leur environnement, particulirement l o ils vivent, les formes
dengagement locales constituant un cadre privilgi leur envie dagir.
3-4 Impact social
Le service civique est un fort vecteur de cohsion nationale. Des rsultats confirms par le
dernier baromtre de lopinion de fvrier 2015 (IFOP/GOV), qui rvle les lments suivants
pour :
82% des franais, le service civique permet de favoriser lintgration des jeunes dans
la socit ;
81% des franais pensent quil amliore la cohsion nationale en faisant se
rencontrer des jeunes issus de cultures et de milieux diffrents ;
75% des franais estiment que le service civique permet de favoriser la mixit
sociale .
La scurit civile se caractrise par ailleurs par la mobilisation dun rseau de solidarit et de
proximit avec la population. Le volontariat dans ce champ, outre ses vertus civiques, est
llment central du fonctionnement du service public de scurit civile. Grce laction des
volontaires les services dincendie et de secours mnent une action de proximit, structurant
du vivre-ensemble et de la solidarit notamment dans les zones du territoire les plus
rurales.
Aussi, le dveloppement du dispositif destin susciter lengagement volontaire en qualit de
sapeurs-pompiers volontaires doit permettre de maintenir leur action au plus prs des
populations.
3-5 Impact sur lgalit homme-femme
Depuis la cration du dispositif en 2010 prs de 58 % des volontaires engags dans le cadre
dune mission de service civique sont des femmes. A contrario, le nombre de femmes sapeurpompier volontaire ne sont que peu nombreuses. En effet, si leur nombre tend saccroitre,
elles sont encore minoritaires. En 2014, seul un sapeur-pompier sur sept est une femme 5.
Le dveloppement dun dispositif adapt est de nature a plus largement favoriser
lengagement des femmes dans le champ de la scurit civile.
32
4-Consultations menes
Le Conseil national dvaluation des normes a t saisi de cette mesure.
La Confrence nationale des services d'incendie et de secours, place auprs du ministre
charg de la scurit civile, a galement t consulte, conformment la loi n 2004-811 du
13 aot 2004 de modernisation de la scurit civile, article 44.
5- Modalits dapplication
Le dispositif ne sapplique pas Saint Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Caldonie et dans les
les Wallis et Futuna.
A Mayotte, la loi n 91-1389 du 31 dcembre 1991 relative la protection sociale des
sapeurs-pompiers volontaires en cas d'accident survenu ou de maladie contracte en service
est remplace par les rgimes d'assurance maladie-maternit et accidents du travail
applicables localement. La protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires est prise en
charge Mayotte par les rgimes d'assurance maladie-maternit et par le rgime de
prvention, de rparation et de tarification des accidents du travail et des maladies
professionnelles applicables localement, notamment ceux issus des ordonnances n 96-1122
du 20 dcembre 1996 relative l'amlioration de la sant publique Mayotte, n 2002-149 du
7 fvrier 2002 relative l'extension et la gnralisation des prestations familiales et la
protection sociale dans la collectivit dpartementale de Mayotte, n 2002-411 du 27 mars
2002 relative la protection sanitaire et sociale Mayotte et n 2006-1588 du 13 dcembre
2006 relative au rgime de prvention, de rparation et de tarification des accidents du travail
et des maladies professionnelles Mayotte. Ce dispositif est dores et dj prvu au 15 de
larticle 27 de la loi n 96-370 du 3 mai 1996 relative au dveloppement du volontariat dans
les corps de sapeurs-pompiers.
En Polynsie Franaise, le Haut-commissaire gre les sapeurs-pompiers et, par consquent,
les engags de service civique. Les rgles applicables en matire de protection sociale
relvent de la comptence de la collectivit de Polynsie franaise.
33
34
cas des organismes HLM), les conventions dutilit sociale, fixent donc les contraintes de
gestion des logements locatifs sociaux et la dure des obligations de service public.
Ils sont regroups comme suit en plusieurs grandes familles :
- les Offices publics de lhabitat : 275,
- les socits anonymes HLM : 278,
- les socits coopratives dHLM : 168,
- les fondations HLM.
Les entreprises du secteur public constitues sous forme de personnes morales de droit priv
ne sont actuellement pas ligibles lagrment de service civique.
Il en est galement ainsi des socits dconomie mixte et notamment des socits
dconomie mixte locale qui sont juridiquement des socits anonymes. Le capital est dtenu
entre plus de 50% et 85% par les collectivits locales et leurs groupements. Les lus
dtiennent donc plus de la moiti des voix. Le fait que des collectivits publiques ou des
tablissements publics figurent parmi les associs ne change pas la nature du groupement qui
demeure ncessairement et toujours une personne prive. Quand bien mme elle exerce une
activit dintrt gnral ou de service public (les SEM peuvent grer des services publics
industriels ou commerciaux (SPIC) ou des services publics administratifs (SPA)), la socit
dconomie mixte demeure juridiquement une socit qui par application de larticle 1832 du
Code civil est un organisme but lucratif. Dtenue seulement en partie par les pouvoirs
publics, elle est mise en concurrence en matire de commande publique, la relation in-house
ntant pas prsente.
La mme solution vaut pour les socits publiques locales (SPL) ; elles ne sont pas ligibles
au service civique. Quand bien mme elles sont exclusivement constitues de personnes
publiques actionnaires, elles demeurent des socits anonymes. Ces socits publiques locales
dtenues 100% par les pouvoirs publics ne sont par contre pas mise en concurrence dans le
cadre des marchs publics.
La solution est galement identique pour les socits dtenues par ltat. La SAS du Palais de
Tokyo constitue, en 2011, sous forme de socit par action simplifie unipersonnelle, est
juridiquement une socit commerciale et donc un organisme but lucratif. Lactionnaire
unique est bien ltat. Le Palais de Tokyo, pour exercer son activit, a sign une dlgation de
service public avec le ministre de la culture et de la communication. En dpit de ses activits
dintrt gnral, le statut commercial de cet organisme lexclut, en ltat du service civique.
Il existe 1 200 entreprises publiques locales (EPL) selon les chiffres de la fdration des EPL.
Le rapport de ltat actionnaire 2014-15 indique que 77 entreprises rentrent dans le champ de
lAgence des participations de ltat. Parmi celles-ci, quelques-unes non cotes sont dtenues
100 % par ltat comme France Tlvisions et lImprimerie nationale.
Les entreprises dtenues 100 % par les pouvoirs publics, dont les SPL, peuvent tre exclues
du champ de la commande publique plus gnralement des principes rgissant le droit de la
concurrence considrant que la notion du in house sapplique.
A linverse, les entreprises publiques dtenues majoritairement ou non par les pouvoirs
publics sont soumises aux rgles de la concurrence. En effet, les engags de service civique
bnficient dune indemnit et du rgime gnral de protection sociale dans le cadre dune
35
prise en charge par ltat. Le cot de la prise en charge de la protection sociale des engags de
service civique dpend de plusieurs paramtres. Un mois-jeune reprsente un cot moyen
denviron 820 euros, indemnit comprise (702 min 862 max). Ces aides cumules avec
dautres aides directes ou fiscales et sociales engendreront ncessairement le dpassement du
plafond du seuil de minimis de 200 000 sur trois exercices fiscaux par entreprise.
2-2 Ncessit de lgifrer
La modification de larticle L.120-1 du code du service national est imprative pour permettre
lAgence du service civique ou ses dlgus territoriaux dagrer les organismes HLM et
des entreprises publiques et les missions quils proposent aux jeunes. Les organismes HLM ne
sont pas tous sans but lucratif au regard de leur statut de socit commerciale (SA HLM,
SCOP HLM, SCIC HLM). Les entreprises publiques, SPL, et autres ont un statut de socit
commerciale par actions. Or, la loi prvoit pour lheure que seuls les organismes sans but
lucratif peuvent tre agrs aux cts des personnes morales de droit public.
3-Analyse des impacts des dispositions envisages
3-1 Impacts financiers
Il sagit dune mesure qui tend le cercle des organismes ligibles au service civique. La
mesure contribuera la monte en charge du service civique universel. Elle sinscrit donc
dans la programmation envisage de 110 000 volontaires en 2016 et de 350 000 lhorizon
2018.
Les engags de service civique bnficient du rgime gnral de protection sociale dans le
cadre dune prise en charge par ltat. Le cot de la prise en charge de la protection sociale
des engags de service civique dpend de plusieurs paramtres. Un mois-jeune reprsente un
cot moyen denviron 820 euros, indemnit comprise (702 min 862 max).
Lindemnit servie aux engags est complte par une prestation verse par lorganisme
daccueil, ncessaire la subsistance, au logement, lquipement et au transport du
volontaire qui doit rester proportionne aux missions confies. En application de larticle
R. 121-25 du code du service national, son montant minimal est fix 106,31 euros mensuel.
Elle nest pas soumise cotisation.
1 000 jeunes pour des missions de 8 huit mois en moyenne couteraient donc ltat 6,560 M
(1000 x 820) x 8).
Sagissant des entreprises publiques, pour 1 000 jeunes pour des missions de 8 huit mois en
moyenne, le cot total pour ltat serait donc de 6,560 M.
3-2 Impact conomique
Bien que ntant pas un dispositif dinsertion professionnelle, le service civique est de nature
augmenter significativement, pour la socit dans son ensemble, les gains lis la reprise
dtudes ou dactivits des jeunes engags. En effet cette mesure permet de lever des freins
une dmarche dengagement, en offrant tous les jeunes qui en font la demande la possibilit
de vivre cette exprience au service de lintrt gnral.
36
Interrogs 6 les anciens volontaires ayant ralis une mission de service civique dclarent quil
y a une correspondance entre leurs attentes et leur emploi actuel, notamment concernant leurs
qualifications (71 %) et le secteur dans lequel ils veulent travailler (71 %). A lissue de leur
mission de service civique, 75% des volontaires sont occups : 35% des anciens volontaires
suivent des tudes ou une formation, 11% sont en stage, 29% travaillent.
3-3 Impact sur les bnficiaires de la mesure
Dans un contexte de crise conomique et de doutes, le service civique offre une opportunit
aux jeunes, parfois en recherche de repres.
Le service civique est plus quune politique publique pour la jeunesse, cest une politique
publique pour tous, de cohsion nationale en contribuant au dveloppement de lautonomie
des jeunes. Pour 92% dentre eux lexprience de service civique a t loccasion dtre
autonome, pour 91% ils ont pu faire quelque chose dutile socialement.
Les engags de service civique sintressent davantage au monde qui les entoure, expriment
galement un besoin plus fort daider les autres (89%) et sont plus confiants dans leur capacit
agir (80%). Les jeunes volontaires font donc preuve daltruisme.
Le service civique contribue indiscutablement favoriser lemployabilit des jeunes mme si
ce nest pas un dispositif dinsertion professionnelle. Les anciens volontaires 7 sont trs
nombreux estimer que l'exprience leur a permis d'acqurir des comptences utiles dans
leur avenir professionnel (86%), et de dcouvrir le milieu professionnel et le monde du
travail (70%). 69% des anciens volontaires considrent que leur mission leur a permis d'avoir
une ide plus prcise de ce qu'ils souhaitent faire dans les mois ou les annes venir. 47% des
anciens volontaires estiment que leur exprience dans le service civique a confirm leur projet
professionnel.
3-4 Impact social
Le service civique est un vecteur de cohsion nationale. Cette affirmation est confirme par le
dernier baromtre de lopinion de fvrier 2015 (IFOP/GOV), qui rvle les lments suivants
:
- pour 82% des franais, le service civique permet de favoriser lintgration des jeunes
dans la socit ;
- 81% des franais pensent quil amliore la cohsion nationale en faisant se
rencontrer des jeunes issus de cultures et de milieux diffrents ;
- 75% des franais estiment que le service civique permet de favoriser la mixit
sociale .
3-5 Impact sur lgalit homme-femme
Depuis la cration du dispositif en 2010 prs de 58 % des volontaires engags dans le cadre
dune mission de service civique sont des femmes. La monte en charge du dispositif a
vocation permettre une plus large mobilisation des hommes pour atteindre la parit
6
7
Enqute TNS SOFRES, Limpact du service civique sur ceux qui lont fait-Fvrier-mars 2013
Enqute TNS SOFRES Limpact du service civique sur ceux qui lont fait Fvrier-mars 2013
37
4-Consultations menes
Le Conseil national de lvaluation des normes a t saisi de cette mesure.
38
39
en devenir et favorise la mixit et la cohsion sociale, est lun des leviers compltant le
dispositif daccueil rnov instaur par le projet de loi relatif au droit des trangers en France.
Au regard de ces lments rcents, le dispositif, qui modifie le code du service national, vise
donc prciser les conditions dligibilit des ressortissants trangers au service civique. Il
amliore la rdaction et clarifie les dispositions tout en amliorant laccs des trangers au
service civique.
2-2Ncessit de lgifrer
Afin de mettre jour le code du service national pour amliorer laccs au service civique aux
trangers en situation rgulire prsents sur le territoire franais, il est ncessaire de procder
une modification de la partie lgislative du code du service national.
Le dispositif permet, en premier lieu, douvrir laccs au dispositif du service civique aux
tudiants trangers lorsque ceux-ci se voient dlivrer un titre pluriannuel. Cette avance
contribue concrtiser une des mesures phares du plan national de vie tudiante visant
favoriser lengagement des tudiants.
Plus largement, il prvoit que les ressortissants de pays tiers, qui, ayant sjourn de manire
rgulire en France et fait la preuve de leur intgration, obtiennent une carte de sjour
pluriannuelle dite gnrale, peuvent effectuer un service civique.
En deuxime lieu, le service civique est dsormais ouvert aux titulaires du passeport talents
ainsi quaux membres de leur famille.
Cette disposition a galement pour objectif de clarifier les conditions dans lesquelles les
mineurs trangers gs de plus de 16 ans peuvent candidater.
Enfin, le dispositif facilite laccs au service civique des rfugis titulaires dune carte de
rsident en supprimant la condition pralable de rsidence rgulire dun an qui leur est
actuellement applicable.
3-Analyse des impacts des dispositions envisages
3-1 Impacts financiers
Les engags de service civique bnficient du rgime gnral de protection sociale dans le
cadre dune prise en charge par ltat. Ds lors, les bnficiaires de la prsente mesure nont
plus tre affilis la Couverture Maladie Universelle ou lAide Mdicale dtat ce qui
diminue cette charge pour les caisses de scurit sociale. Le cot de la prise en charge de la
protection sociale des engags de service civique dpend de plusieurs paramtres. Un moisjeune reprsente un cot moyen denviron 820 euros, indemnit comprise (702 min 862
max).
Lindemnit servie aux engags est complte par une prestation verse par lorganisme
daccueil, ncessaire la subsistance, au logement, lquipement et au transport du
volontaire qui doit rester proportionne aux missions confies. En application de larticle R.
121-25 du code du service national, son montant minimal est fix 106,31 euros mensuel.
40
Elle nest pas soumise cotisation. Les organismes sans but lucratif (OSBL) agrs
peroivent en outre une aide mensuelle nette de 100 euros par jeune accueilli au titre de
laccompagnement des engags en service civique, verse par lASP pour le compte de
lAgence du Service Civique.
1 000 jeunes trangers pour des missions de 8 huit mois en moyenne dont la moiti dans des
OSBL et lautre moiti dans des organismes publics coteraient donc ltat 6,960 M
(((1000 x 820) + (500 x 100)) x 8). Pour les organismes daccueil, dont la moiti serait des
organismes publics, la charge totale serait de 850.480 (106,31 x 1000 x 8).
Enfin, condition de pouvoir en justifier leffectivit, les organismes daccueil peroivent au
surplus une aide une fois de 100 pour lorganisation de la formation civique et citoyenne des
jeunes, verse par lASP pour le compte de lAgence du Service Civique.
11
Enqute TNS SOFRES Limpact du service civique sur ceux qui lont fait Fvrier-mars 2013
41
4-Consultations menes
Le Conseil national dvaluation des normes a t saisi de cette mesure.
42
4-Consultations menes
Le Conseil national dvaluation des normes a t saisi de cette mesure.
44
46
22,90%
64,60%
Attribution d'une UE
58,30%
DU
14,60%
33,30%
31,30%
35,40%
Autre
27,10%
Le mode de reconnaissance le plus retenu est la validation sous forme dattribution de crdits
dtude et/ou dunit denseignement. Le nombre de crdits dtudes attribu schelonne
entre 2 et 8.
La reconnaissance de cet engagement tudiant progresse rgulirement. En 2015, 53
tablissements dclarent avoir un dispositif de reconnaissance contre 50 en 2014. 12
tablissements ne proposent pas de valorisation et 16 sont en cours dtude.
47
x
x
x
x
Au total, seuls 4 050 tudiants ont bnfici dune reconnaissance en 2013-2014 pour 40
tablissements ayant rpondu cette question (3011 en 2012-2013 pour 43 tablissements
rpondants). Lamplitude est trs forte entre les universits puisque le nombre de bnficiaires
schelonne entre 1 et 1580, la moyenne tant de 101. 16 tablissements dclarent entre 1 et
11 bnficiaires.
Il est noter que la loi n 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique a introduit un
article L. 120-1 du code du service national, mentionnant la ncessit de valoriser le service
civique dans les cursus des tablissements secondaires et des tablissements dispensant des
formations sanctionnes par un diplme d'tudes suprieures selon des modalits fixes par
dcret .
4-Consultations menes
Le Conseil suprieur de lducation, le Conseil national de lenseignement suprieur et de la
recherche, le Conseil national de lenseignement agricole et le Conseil national de
lenseignement suprieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vtrinaire ont t
consults.
5- Modalits dapplication
Un dcret prcisera les modalits de validation des comptences, connaissances et aptitudes
acquises pour toutes les formations du suprieur [BTS, DUT, diplme dtat, diplmes
nationaux universitaires (licence, master, doctorat), diplmes dtablissements (diplmes
dingnieur, diplmes viss par ltat, )].
49
50
Notre socit traverse actuellement une crise de lgitimit de ses institutions. La monte de
labstention, la mfiance vis--vis des instances et des partis politiques est forte, notamment
chez les jeunes. Pour chaque lection, on constate un cart moyen de 10 % entre labstention
des jeunes et labstention moyenne 12, leur participation tendant par ailleurs varier selon le
type de scrutins. Pourtant, les vnements tragiques de 2015 ont dmontr lattachement des
jeunes aux valeurs dmocratiques et lengagement au service de lintrt gnral. Le succs
du service civique en est aussi lillustration. En matire de bnvolat associatif,
laccroissement entre 2010 et 2013 du nombre de bnvoles parmi les 15/35 ans est de 32%
(tude France Bnvolat, Crdit Mutuel et Ifop, La situation du bnvolat en France, 2013).
La participation des jeunes la vie de leur cit, de leur ville, la mise en place de projets
dintrt gnral, mais aussi le dveloppement de leur expertise, la capacit, travers une
action collective telle que la rdaction dun journal, de porter un discours positif et construit
sur un sujet, participe de ce mouvement en faveur de lassociation des jeunes aux dcisions
les concernant.
Aussi, afin de donner chaque jeune la possibilit de vivre pleinement sa citoyennet, de faire
entendre sa voix selon les modalits quil aura choisies, cet article ouvre aux mineurs de 16
ans et plus le droit de sexprimer par crit en dehors du seul cadre lycen.
2-2 Ncessit de lgifrer
La mesure prvoit que par drogation la majorit requise par la loi du 29 juillet 1881, un
mineur de seize ans rvolus peut, avec laccord crit pralable de son reprsentant lgal, tre
nomm directeur ou codirecteur de la publication de tout journal ou crit priodique
condition quil soit ralis bnvolement.
La mesure vise galement prciser la responsabilit des parents du mineur. Leur
responsabilit ne pourra tre recherche, sur le fondement de larticle 1384 du code civil, que
sil a commis un fait de nature engager sa propre responsabilit civile. En labsence de cette
mesure, le dispositif de protection des auteurs et le rgime particulier de responsabilit prvu
par la loi de 1881 pourrait tre contourn sur le fondement de larticle 1384 du code civil.
Cette mesure ne porte nanmoins pas prjudice aux mesures de protection des jeunes prises
par loi n 49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications destines la jeunesse.
51
4- Modalits dapplication
Le dispositif est expressment applicable en Nouvelle-Caldonie, en Polynsie franaise, dans
les les Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques
52
CHAPITRE II.
ACCOMPAGNER LES JEUNES DANS LEUR PARCOURS VERS L'AUTONOMIE
Article 16 Le pilotage des politiques de jeunesse et dinformation des jeunes par la
Rgion
1-tat des lieux
La politique de la jeunesse dfinie au niveau national est dcline sur les territoires au niveau
local par les services dconcentrs en charge de la jeunesse (les DR(D)JSCS au niveau
rgional et les DDCS-PP au niveau dpartemental). De nombreuses rgions mnent galement
des actions en direction des jeunes.
Depuis 2013, la dfinition dun plan interministriel, le plan priorit jeunesse, et sa
dclinaison de manire adapte au contexte territorial, a conduit les services de ltat
organiser au niveau rgional une concertation entre services, inscrite notamment dans la tenue
de CAR Jeunesse (Commission administrative rgionale des services de ltat prside par le
Prfet de rgion). Dans certaines rgions, des travaux communs ont t mens de manire
coordonne entre services de ltat et de la rgion et ont dbouch sur des initiatives
communes et des partenariats.
Sagissant de linformation jeunesse (IJ), le rseau existant est compos de structures de
formes et intituls divers (CRIJ-CIJ, BIJ-PIJ). Jusquici coordonn par ltat, le rseau
information jeunesse a pour objet dassurer leffectivit de la production adapte et de la mise
disposition de linformation destination de tous les jeunes, dans tous les aspects de leur vie
quotidienne. Ces structures sont finances par ltat, via les DR(D)JSCS, ainsi que par les
rgions. Le rseau intervient en complmentarit du service public rgional de lorientation
(SPRO) mis en place par la loi n2014-288 du 5 mars 2014 relative la formation
professionnelle, lemploi et la dmocratie sociale. Une labellisation des structures
appartenant au rseau IJ est assure par les services dconcentrs de ltat.
54
4-Consultations menes
Le Conseil national dvaluation des normes a t saisi de cette mesure.
5- Modalits dapplication
Un dcret prvoira les modalits de labellisation des structures appartenant au rseau
information jeunesse.
55
16 ans ;
lacquisition du statut dassur (souvent vers 18 ans) ;
et 23 ans.
Sur le plan qualitatif, on peut attendre des impacts positifs sur louverture des droits, la
connaissance et lutilisation des diffrents dispositifs : examen de sant prvu larticle
L.321-3 du code de la scurit sociale, instant sant jeunes de la mutualit sociale
agricole, bilan de prvention gratuit du Rgime social des indpendants, consultation de
prvention luniversit dont le contenu est en cours de redfinition dans le cadre du plan de
vie tudiante, actions mises en uvre par les missions locales, consultations jeunes
consommateurs, planning familial, etc. Des initiatives locales des caisses pourront aussi tre
portes la connaissance dans le cadre de cette information personnalise.
Le travail men pour recenser lensemble des dispositifs permettra galement de mieux
identifier les manques ou les redondances, sagissant de certains dispositifs, en fonction des
territoires.
4-Consultations menes
La Caisse nationale dassurance maladie des travailleurs salaris, la Caisse centrale de la
mutualit sociale agricole, et lUnion nationale des caisses dassurance maladie doivent tre
consultes.
5- Modalits dapplication
Il est ncessaire de prvoir un arrt interministriel qui prcisera les modalits de mise en
uvre de ces mesures, associant les caisses dassurance maladie, dcrivant les modalits de
mise en uvre de la disposition, afin de :
x
x
57
58
59
60
61
5- Modalits dapplication
Aucun texte dapplication nest ncessaire pour les mesures envisages.
Hormis le dcret fixant le pourcentage des lves bnficiant du dispositif tabli 10%
depuis 2014 le pourcentage maximal de places rserves aux meilleurs bacheliers sera
galement fix annuellement par dcret, dans la limite de 15 % des places offertes. Il est
envisag que ce pourcentage maximal de places rserves soit de 10 % la premire anne de
mise en uvre et ajust chaque anne lissue dun bilan de la mesure pour mesurer limpact
de la disposition.
Une circulaire du ministre de lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la
recherche sera diffuse lissue de la promulgation de la loi lensemble des recteurs
dacadmie et aux proviseurs de lyces afin de prciser les modalits pratiques de lextension
du dispositif dit des meilleurs bacheliers .
62
Face la spcialisation de certains territoires, qui concentrent les populations les plus pauvres
et sont les moins attractifs en termes d'emplois, de desserte et d'quipements culturels, la
politique du logement doit tre l'un des leviers privilgis pour organiser la mixit sociale
indispensable au bien vivre ensemble.
Pour favoriser la mixit des villes et des quartiers, il convient d'agir sur la production de
loffre de logements, en veillant sa bonne rpartition spatiale, sa diversit et son adaptation
aux besoins et aux revenus des mnages. Il convient galement d'agir sur le parc social
existant, en rformant les attributions des logements sociaux et les politiques de loyers
pratiques.
Il faut dvelopper une offre de logements diversifie, en proposant des logements aux loyers
trs accessibles dans tous les territoires et en renforant l'attractivit des quartiers les plus
dfavoriss. Il faut, dans le mme temps, agir sur l'occupation du parc social existant, en
donnant l'opportunit des mnages aux revenus modestes d'accder, eux aussi, des
logements dans les secteurs les plus favoriss.
Conformment aux annonces faites par le Premier ministre lors des deux comits interministriels
l'galit et la citoyennet en 2015, le prsent projet de loi vise casser les logiques de
sgrgation, ne plus ajouter de la pauvret la pauvret et favoriser la mixit sociale. A cette
fin, le Titre II dveloppe trois axes, tous permettant de favoriser la mixit sociale.
Premier axe : mieux piloter les attributions de logements sociaux afin de ne pas concentrer la
pauvret dans les mmes quartiers. Les bailleurs sociaux seront tenus de rserver chaque anne 25
% des attributions de logements sociaux des mnages dfavoriss en dehors des quartiers de la
politique de la ville. Les collectivits territoriales ainsi quAction Logement devront, quant eux,
consacrer au moins 25% des attributions annuelles ralises sur leurs contingents de rservation
aux personnes prioritaires. Paralllement, les critres de priorit sont clarifis afin de rendre plus
juste l'accs au logement social. Les dispositifs partenariaux sont renforcs, notamment les accords
collectifs dpartementaux ou intercommunaux. Enfin, les attributions de logements sociaux seront
rendues plus transparentes, au moyen des systmes de classement des demandes et/ou la
publication des logements disponibles.
Deuxime axe : crer une offre nouvelle de logements sociaux bas loyers dans le parc
existant et dans les secteurs socialement favoriss pour y loger ou reloger des mnages aux
revenus modestes. En effet, la russite de la rforme des politiques d'attribution passe
ncessairement par un rquilibrage des loyers. Les loyers du parc social sont fixs en
fonction du financement d'origine du logement, ce qui a favoris une certaine concentration
des ingalits, les logements bas loyer destins aux mnages aux ressources modestes ne se
situant pas forcment dans les zones favorises. Il est ainsi propos de donner une plus grande
souplesse une politique de loyer parfois inadapte la correction des dsquilibres sociaux
observs, en permettant de substituer aux loyers maximaux des conventions relatives laide
personnalise au logement (APL) de nouveaux loyers plafonds et en subordonnant lventuel
63
64
13
Rapport des groupe de travail de la concertation sur les logements sociaux 22 mai 2013
HALDE (2011), op. cit. ; Pan Ke Shon J.-L. et Scodellaro C. (2011), Discrimination au logement et sgrgation ethno-raciale , INED,
Document de travail, n171 ; Simon P. et Kirszbaum T. (2001), Les discriminations raciales et ethniques dans laccs au logement social ,
Note du GELD, n 3, Paris, GIP GELD ; Tissot S. (2005), Une discrimination informelle ? Usages du concept de mixit sociale dans la
gestion des attributions de logements HLM , Actes de la recherche en sciences sociales, n 159, p. 54-69 ; Sala Pala V. (2013),
Discriminations ethniques. Les politiques du logement social en France et au Royaume-Uni, Paris, Presses Universitaires de Rennes.
15
L'arrt rendu par la cour d'appel d'Aix-en-Provence le 28 juin 2005 considre que la commission avait le pouvoir de choisir le
bnficiaire qui remplit le mieux les conditions prvues par la loi , et accept le critre de mixit sociale comme motif de refus tout en
prcisant que lapprciation de ce critre subjectif ne pouvait que relever de la seule apprciation de la commission dattribution statuant au
cas par cas et que, en loccurrence le quartier concern connaissait effectivement un contexte social difficile.
14
65
Rapport des groupe de travail de la concertation sur les logements sociaux 22 mai 2013
Arrt de la Cour (premire chambre) du 8 mai 2013 ECLI:EU:C:2013:288- Affaires jointes C-197/11 et C-203/11 Libert e.a. /
Gouvernement flamand et Vlaamse Regering
18
Article 225-1 du code pnal : Constitue une discrimination toute distinction opre entre les personnes physiques raison de leur
origine, de leur sexe, de leur situation de famille, de leur grossesse, de leur apparence physique, de leur patronyme, de leur lieu de
rsidence, de leur tat de sant, de leur handicap, de leurs caractristiques gntiques, de leurs murs, de leur orientation ou identit
sexuelle, de leur ge, de leurs opinions politiques, de leurs activits syndicales, de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou
suppose, une ethnie, une nation, une race ou une religion dtermine.
Constitue galement une discrimination toute distinction opre entre les personnes morales raison de l'origine, du sexe, de la situation de
famille, de l'apparence physique, du patronyme, du lieu de rsidence, de l'tat de sant, du handicap, des caractristiques gntiques, des
murs, de l'orientation ou identit sexuelle, de l'ge, des opinions politiques, des activits syndicales, de l'appartenance ou de la nonappartenance, vraie ou suppose, une ethnie, une nation, une race ou une religion dtermine des membres ou de certains membres de ces
personnes morales.
17
66
que la location dun logement soit refuse pour un motif discriminatoire dfini par larticle
225-1 du code pnal prcit 19.
En revanche, en ce qui concerne les autres critres qui peuvent se rattacher au lien avec la
commune, rien nempche de les utiliser sous le contrle du juge qui vrifiera leur caractre
proportionn et adapt, dans les conditions fixes par larrt de la Cour de justice de lUnion
Europenne prcit, mais la marge laisse aux acteurs est alors plus importante. En
consquence, il est propos de lgifrer pour interdire tout refus dattribution ou absence
dattribution fond exclusivement sur un tel critre.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
4.1 Impact juridique
En posant le principe selon lequel lobjectif de favoriser lgalit des chances et de mixit
sociale doit tre recherch en permettant laccs de tous tous les segments du parc et celui
des mnages les plus pauvres aux segments du parc situs en dehors de la gographie
prioritaire de la politique de la ville, elle-mme dfinie par rapport un critre de pauvret, le
projet de loi rend les objectifs fixs par la disposition concerne plus prcis.
Le fait dajouter les rservataires dans la liste des acteurs tenus de contribuer latteinte de
ces objectifs permettra que lensemble des acteurs soient clairement tenus de sy conformer,
alors quactuellement le fait que seul le contingent de logements rservs de ltat soit
explicitement ddi par larticle L. 441-1 aux personnes prioritaires conduit les autres
rservataires se considrer comme dispenss de tenir compte des critres de priorit dans les
dsignations de candidats dont les dossiers sont prsents en commissions dattribution et
certaines de ces commissions ne pas respecter ces critres 20.
En ce qui concerne la prfrence communale, conformment la jurisprudence de la Cour de
justice de lUnion Europenne (CJUE), le fait dinterdire quelle soit utilise comme motif
exclusif de la non-attribution dun logement donn un mnage donn permettra quun lien
avec la commune puisse tre pris en compte dans le respect du droit et des liberts
fondamentales des citoyens rappels par la CJUE, cest--dire de telle sorte que lutilisation
de ce critre ne puisse sinterprter comme une condition conduisant exclure
systmatiquement toute demande de candidats domicilis hors de la commune. Ainsi, il
pourrait tre fait usage de la rfrence un lien avec la commune en cas dgalit de situation
des demandeurs, et non comme critre de priorisation.
4.2 Impact social
Le projet de loi devrait donc mettre fin aux pratiques conduisant exclure des personnes
modestes de quartiers attractifs.
Les tableaux ci-aprs montrent que les demandeurs les plus pauvres sont plus frquemment
logs dans les secteurs situs en zone urbaine sensible, quen dehors de ces secteurs.
19
Aucune personne ne peut se voir refuser la location d'un logement pour un motif discriminatoire dfini l'article 225-1 du code pnal.
Il semble galement que, dans certains cas, les commissions d'attribution des bailleurs sociaux ne se sentent pas lies par la reconnaissance
du caractre prioritaire et urgent du relogement de certains mnages qui leur sont dsigns - Rapport d'information n 621 (2011-2012) de
MM. Claude DILAIN et Grard ROCHE, fait au nom de la commission pour le contrle de l'application des lois, dpos le 27 juin 2012.
20
67
En ZUS
Hors ZUS
En ZUS
Hors ZUS
19,51 %
80,49%
30,36%
16,45%
19 941
16,52%
83,48%
23,00%
17,91%
9 760
13,15%
86,85%
33,67%
23,94%
Rgions
Nombre
dattributions
Alsace
12 509
Aquitaine
Auvergne
Basse-Normandie
13 637
11,83%
88,17%
42,34%
24,20%
Bourgogne
13 866
19,02%
80,98%
33,52%
22,36%
Bretagne
22 743
13,06%
86,94%
34,26%
20,56%
Centre
23 361
16,27%
83,73%
32,44%
18,13%
Champagne-Ardenne
19 017
27,65%
72,35%
34,59%
20,66%
19,84%
Corse
970
22,58%
77,42%
26,48%
Franche-Comt
10 180
30,10%
69,90%
36,95%
22,48%
Guadeloupe
1 698
19,08%
80,92%
24,69%
15,94%
Guyane
374
22,46%
77,54%
23,81%
17 ,93%
Haute-Normandie
20 860
17,61%
82,39%
29,78%
19,09%
le-de-France
79 844
20,28%
79,72%
18,87%
12,47%
Languedoc-Roussillon
15 043
16,91%
83,09%
38,76%
22,95%
Limousin
4 770
10,36%
89,64%
29,96%
24,98%
Lorraine
17 168
19,94%
80,06%
28,59%
20,45%
Martinique
1 912
8,79%
91,21%
27,98%
18,41%
Midi-Pyrnes
18 205
8,09%
91,91%
25,07%
28,77%
Nord-Pas-de-Calais
49 227
21,33%
78,67%
26,25%
20,46%
Pays de la Loire
29 300
16,66
83,34%
28,40%
19,51%
Picardie
15 971
22,12%
77,88%
31,62%
20,45%
23,29%
Poitou-Charentes
10 530
12,46%
87,54%
30,34%
Provence-Alpes-Cte dAzur
21 159
19,73%
80,27%
34,71%
15,24%
Runion
6 800
16,79%
83,21%
30,21%
26,41%
Rhne-Alpes
48 694
12,93%
87,07%
31,07%
20,46%
France entire
85 516
17,76%
82,24%
28,78%
19,40%
21
Il a t considr que la distinction entre les secteurs situs dans ou hors des anciennes ZUS donnait une approximation convenable de la
situation dans et hors QPV.
68
Une tude a galement t mene sur la rpartition selon la localisation en QPV ou hors QPV.
Rpartition actuelle des attributions en QPV/hors QPV qui bnficient aux demandeurs
de logements sociaux appartenant au 1er quartile ayant les ressources les plus faibles
Rgions
22
Nombre
dattribution
s
Pourcentage dattributions 23
Localisation
non
renseigne
En QPV
Hors QPV
En QPV
Hors QPV
1er quartile
17,93 %
Alsace
12 509
19,75 %
33,79 %
31,62 %
14,69 %
Aquitaine
19 649
11,16 %
52,10 %
26,95 %
20,33 %
14,26 %
Auvergne
9 735
10,86 %
63,94 %
38,13 %
23,71 %
17,45 %
BasseNormandie
13 630
17,35 %
55,32 %
37,63 %
25,31 %
17,34 %
Bourgogne
13 859
19,74 %
62,75 %
35,31 %
21,42 %
17,68 %
Bretagne
22 742
10,95 %
54,03 %
36,49 %
20,00 %
19,72 %
Centre
23 142
23,99 %
61,72 %
27,76 %
17,82 %
12,85 %
ChampagneArdenne
18 875
25,75%
60,77 %
35,43 %
19,02 %
16,94 %
Corse
951
8,41 %
72,98 %
37,50 %
17,72 %
20,34 %
Franche-Comt
10 179
31,62 %
59,90%
32,81 %
23,98 %
13,21 %
Guadeloupe
1 687
NR
61,29 %
NR
18,57%
11,49 %
Guyane
374
NR
71,12 %
NR
20, 30 %
12,04 %
HauteNormandie
19 835
19,75 %
57,56 %
28,74 %
17,79 %
20,33 %
le-de-France
78 189
19,48 %
46,93 %
18,29 %
11,06 %
15,00 %
LanguedocRoussillon
14 906
24,21 %
41,71 %
35,89 %
22,21 %
19,31 %
Limousin
4 763
17,76 %
54,38 %
24,47 %
23,44 %
20,50 %
18,30 %
Lorraine
16 747
19,47 %
52,08 %
29,08 %
21,68 %
Martinique
1 907
NR
56,00 %
NR
16,85 %
15,02 %
Midi-Pyrnes
18 074
16,53 %
53,71 %
29,25 %
32,06 %
17,05 %
Nord-Pas-deCalais
42 844
29,02 %
51,72 %
25,52 %
19,02 %
16,72 %
Pays de la Loire
29 281
19,09 %
49,16 %
30,51 %
17,95 %
17,32 %
Picardie
15 959
25,26 %
57,23 %
30,26 %
19,78 %
19,08 %
PoitouCharentes
10 530
15,52 %
30,15 %
26,81 %
19,18 %
23,53 %
Provence-AlpesCte dAzur
20 918
23,86 %
47,94 %
29,01 %
14,16 %
16,29 %
Runion
6 794
15,25 %
14,26 %
31,66 %
26,42 %
23,07 %
Rhne-Alpes
48 606
13,47 %
53,47 %
32,46 %
18,50 %
18,89 %
France entire
476 685
19,54 %
51,47 %
28,50 %
18,72%
17,53%
22
Les lignes correspondent aux rgions antrieures la cration des nouvelles rgions opre par la loi no 2015-29 du 16 janvier 2015.
Les QPV tant une notion rcente, le renseignement des donnes dans QPV/ hors QPV nest pas complet. On peut estimer que la part non
renseigne correspond des attributions hors QPV.
23
69
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
70
Mesure : Mettre jour les critres de priorit pour lattribution dun logement social
1. tat des lieux
Les priorits daccs au parc social sont dfinies par des textes diffrents non coordonns
entre eux. De plus, il apparat que lligibilit au droit au logement opposable (DALO)
dpend de critres diffrents des critres de priorit gnraux, ce qui est incomprhensible ds
lors que la demande du DALO est suppose constituer le dernier recours aprs que la mise en
uvre des critres de droit commun a chou.
Les priorits daccs au parc social napparaissent donc pas clairement comme applicables
lensemble des acteurs du secteur, ce qui rend possible des comportements dvitement, la
plupart des acteurs considrant que ltat, en tant que garant du droit au logement et en tant
que titulaire dun contingent de logements rservs entirement ddis ces publics, aurait
seul lobligation de satisfaire leurs besoins.
2. Objet de la mesure
La mesure met jour la liste des critres de priorit pour lattribution dun logement social.
Plus exactement, la disposition envisage ambitionne de mettre un terme aux incertitudes et
aux ambigits mentionnes ci-dessus en mettant en cohrence les critres de priorit
dattribution mentionns dans le code de la construction et de lhabitation (CCH) avec ceux
figurant larticle 4 de la loi n 90-449 du 31 mai 1990 visant la mise en uvre du droit au
logement et avec les critres dligibilit au DALO mentionns larticle L. 441-2-3 du CCH,
une exception prs. En effet, les personnes handicapes restent prioritaires en vertu de
larticle L. 441-1 du CCH, alors quelles ne peuvent demander le bnfice du DALO que si
leur logement est sur-occup ou ne rpond pas tous les critres de dcence.
La mobilit gographique lie lemploi est ajoute parmi les lments prendre en compte
lors de lexamen des demandes de logement. En outre, la formulation du critre de priorit
concernant les personnes reprenant une activit aprs une priode de chmage de longue
dure est modifie afin de supprimer la notion de mal-logement, dj prise en compte dans un
autre critre, et de centrer le critre sur celle de reprise demploi aprs une telle priode de
chmage.
Elle ajoute parmi les catgories de personnes prioritaires celles qui sont menaces de mariage
forc.
Par ailleurs, leffet en termes dobligation de rsultat produit par la reconnaissance du DALO
est clarifi afin de mettre fin aux interprtations divergentes, certains acteurs considrant la
dcision de la commission de mdiation comme une simple recommandation.
Les critres de priorit devant tre pris en compte dans les processus de dsignation des
candidats et dattribution des logements sociaux, les doutes rels ou supposs sur le sujet
seront levs.
Les conditions dans lesquelles les rservataires de logement et les bailleurs sociaux, pour les
logements non rservs dont ils disposent, procdent au choix des demandes qui seront
71
prsentes en commission dattribution seront rendues publiques et, sur les territoires des
EPCI dots dune confrence intercommunale du logement, ces conditions seront encadres
par les orientations en matire dattributions labores par ladite confrence. Cette mesure
aura pour effet de rendre transparente cette tape cruciale du traitement des demandes de
logement social, qui nest aujourdhui nullement encadre, ce qui ne permet pas den garantir
lobjectivit, et dont les rfrentiels restent implicites. Un bilan annuel dpartemental de ces
dsignations devra galement tre rendu public par chacun de ces acteurs au niveau
dpartemental.
Les demandeurs auront le droit dtre informs des dsignations effectues concernant leur
demande, dans le cadre du droit linformation instaur par larticle L. 441-2-6 du CCH
complt sur ce point.
Afin de faciliter la mise en uvre des priorits nationales au niveau local, larticle prcise la
dclinaison des priorits aux niveaux dpartemental et intercommunal et, l encore, remdie
lenchevtrement des normes de sources diffrentes et applicables diffrentes chelles
territoriales.
En harmonisant les critres de priorit daccs au parc social prvus par le CCH, en assurant
leur cohrence avec la loi n 90-449 du 31 mai 1990 visant la mise en uvre du droit au
logement (dont larticle 4 est corrlativement mis jour) et en prcisant les conditions de leur
application au niveau local, larticle simplifie lordonnancement juridique dont la complexit
est dplore par la plupart des acteurs.
3. Ncessit de lgifrer
Les critres de priorit qui rgissent laccs au parc social relvent du domaine lgislatif,
sagissant de dfinir les conditions dans lesquelles sexerce un droit individuel.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
4.1. Impact juridique
Il conviendra de mettre jour de la partie rglementaire du CCH qui constitue le dcret
dapplication de larticle L. 441-1.
En ce qui concerne les personnes menaces de mariage forc, les personnes ayant dj subi un
mariage non consenti faisant partie du public des femmes victimes de violences au sein du
couple, et ce titre, leur situation tant dj couverte par le CCH en matire de priorit
d'accs au logement social, la mesure permet de couvrir compltement ce type de situation.
4.2. Impact social
En unifiant les critres de priorit daccs au parc social et en les rendant explicitement
applicables lensemble des acteurs qui interviennent dans le processus dattribution, la
disposition est de nature accrotre les possibilits daccs au parc social des mnages
dfavoriss. Elle devrait donc contribuer leffectivit du droit au logement.
72
Par ailleurs, en ce qui concerne les personnes menaces de mariage forc, une enqute 24 en
2008 et portant sur les conditions de vie et les trajectoires sociales des personnes immigres,
fils et filles d'immigr-e-s ns en France et des personnes de la population majoritaire auprs
d'un chantillon de 22 000 personnes ges de 18 60 ans rsidant sur le territoire
mtropolitain a montr que 4% des femmes immigres vivant en France et 2% des filles
dimmigrs nes en France ges de 26 50 ans ont subi un mariage non consenti. Cette
pratique tend diminuer d'une gnration l'autre et en contexte migratoire.
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
6. Modalits dapplication
Lentre en vigueur de cette disposition est conditionne la publication dun dcret en
Conseil dtat.
24
73
74
La disposition devrait permettre que ces mnages aient plus aisment accs des quartiers
majoritairement occups par des mnages aux ressources plus leves, quartiers pouvant tre
plus attractifs, sous rserve que les EPCI semparent des diffrents outils prvus par la loi
n 2014-366 du 24 mars 2014 pour laccs au logement et un urbanisme rnov (ALUR) sur
la gouvernance de la politique des attributions. Elle concourt donc leffectivit des principes
dgalit des chances et de mixit sociale, tels que prciss par le prsent projet de loi.
Le tableau ci-dessous permet de mesurer en ordre de grandeur les changements qui devront
tre oprs. Ceux-ci se dduisent de lcart entre le pourcentage des attributions ralises hors
ZUS au bnfice de demandeurs du 1er quartile et 25 % 25 :
Rpartition actuelle des attributions en ZUS/hors ZUS 26 qui bnficient aux
demandeurs de logements sociaux appartenant au 1er quartile ayant les ressources les
plus faibles
Pourcentage dattributions
En ZUS
Hors ZUS
En ZUS
Hors ZUS
19,51 %
80,49%
30,36%
16,45%
19 941
16,52%
83,48%
23,00%
17,91%
Auvergne
9 760
13,15%
86,85%
33,67%
23,94%
Basse-Normandie
13 637
11,83%
88,17%
42,34%
24,20%
Bourgogne
13 866
19,02%
80,98%
33,52%
22,36%
Bretagne
22 743
13,06%
86,94%
34,26%
20,56%
Rgions
Nombre
dattributions
Alsace
12 509
Aquitaine
Centre
23 361
16,27%
83,73%
32,44%
18,13%
Champagne-Ardenne
19 017
27,65%
72,35%
34,59%
20,66%
19,84%
Corse
970
22,58%
77,42%
26,48%
Franche-Comt
10 180
30,10%
69,90%
36,95%
22,48%
Guadeloupe
1 698
19,08%
80,92%
24,69%
15,94%
Guyane
374
22,46%
77,54%
23,81%
17 ,93%
Haute-Normandie
20 860
17,61%
82,39%
29,78%
19,09%
le-de-France
79 844
20,28%
79,72%
18,87%
12,47%
Languedoc-Roussillon
15 043
16,91%
83,09%
38,76%
22,95%
Limousin
4 770
10,36%
89,64%
29,96%
24,98%
Lorraine
17 168
19,94%
80,06%
28,59%
20,45%
Martinique
1 912
8,79%
91,21%
27,98%
18,41%
Midi-Pyrnes
18 205
8,09%
91,91%
25,07%
28,77%
Nord-Pas-de-Calais
49 227
21,33%
78,67%
26,25%
20,46%
19,51%
Pays de la Loire
29 300
16,66
83,34%
28,40%
Picardie
15 971
22,12%
77,88%
31,62%
20,45%
Poitou-Charentes
10 530
12,46%
87,54%
30,34%
23,29%
Provence-Alpes-Cte dAzur
21 159
19,73%
80,27%
34,71%
15,24%
Runion
6 800
16,79%
83,21%
30,21%
26,41%
Rhne-Alpes
48 694
12,93%
87,07%
31,07%
20,46%
France entire
85 516
17,76%
82,24%
28,78%
19,40%
25
26
76
Une tude a galement t mene sur la rpartition selon la localisation en QPV ou hors QPV.
Rpartition actuelle des attributions en QPV/hors QPV qui bnficient aux demandeurs
de logements sociaux appartenant au 1er quartile ayant les ressources les plus faibles
Rgions
27
Nombre
dattributions
Pourcentage
dattributions 28
En QPV
Hors QPV
Localisation
non
renseigne
Hors QPV
1er quartile
17,93 %
Alsace
12 509
19,75 %
33,79 %
31,62 %
14,69 %
Aquitaine
19 649
11,16 %
52,10 %
26,95 %
20,33 %
14,26 %
Auvergne
9 735
10,86 %
63,94 %
38,13 %
23,71 %
17,45 %
BasseNormandie
13 630
17,35 %
55,32 %
37,63 %
25,31 %
17,34 %
Bourgogne
13 859
19,74 %
62,75 %
35,31 %
21,42 %
17,68 %
Bretagne
22 742
10,95 %
54,03 %
36,49 %
20,00 %
19,72 %
Centre
23 142
23,99 %
61,72 %
27,76 %
17,82 %
12,85 %
ChampagneArdenne
18 875
25,75%
60,77 %
35,43 %
19,02 %
16,94 %
Corse
951
8,41 %
72,98 %
37,50 %
17,72 %
20,34 %
Franche-Comt
10 179
31,62 %
59,90%
32,81 %
23,98 %
13,21 %
Guadeloupe
1 687
NR
61,29 %
NR
18,57%
11,49 %
Guyane
374
NR
71,12 %
NR
20, 30 %
12,04 %
HauteNormandie
19 835
19,75 %
57,56 %
28,74 %
17,79 %
20,33 %
le-de-France
78 189
19,48 %
46,93 %
18,29 %
11,06 %
15,00 %
LanguedocRoussillon
14 906
24,21 %
41,71 %
35,89 %
22,21 %
19,31 %
Limousin
4 763
17,76 %
54,38 %
24,47 %
23,44 %
20,50 %
Lorraine
16 747
19,47 %
52,08 %
29,08 %
21,68 %
18,30 %
Martinique
1 907
NR
56,00 %
NR
16,85 %
15,02 %
Midi-Pyrnes
18 074
16,53 %
53,71 %
29,25 %
32,06 %
17,05 %
Nord-Pas-deCalais
42 844
29,02 %
51,72 %
25,52 %
19,02 %
16,72 %
Pays de la Loire
29 281
19,09 %
49,16 %
30,51 %
17,95 %
17,32 %
Picardie
15 959
25,26 %
57,23 %
30,26 %
19,78 %
19,08 %
PoitouCharentes
10 530
15,52 %
30,15 %
26,81 %
19,18 %
23,53 %
Provence-AlpesCte dAzur
20 918
23,86 %
47,94 %
29,01 %
14,16 %
16,29 %
Runion
6 794
15,25 %
14,26 %
31,66 %
26,42 %
23,07 %
Rhne-Alpes
48 606
13,47 %
53,47 %
32,46 %
18,50 %
18,89 %
France entire
476 685
19,54 %
51,47 %
28,50 %
18,72%
17,53%
27
Les lignes correspondent aux rgions antrieures la cration des nouvelles rgions opre par la loi no 2015-29 du 16 janvier 2015
relative la dlimitation des rgions, aux lections rgionales et dpartementales et modifiant le calendrier lectoral
28
Les QPV tant une notion rcente, le renseignement des donnes dans QPV/ hors QPV nest pas complet. On peut estimer que la part non
renseigne correspond des attributions hors QPV.
77
La moyenne nationale de la part des attributions de logements sociaux hors QPV des
mnages du premier quartile (quart des mnages dont les ressources sont les plus faibles,
mesures chelle de lEPCI) se situe presque 19 %. Seule 1 rgion sur 26 voit cette part
dpasser 25% pour le 1er quartile hors QPV. Le taux le plus bas est en le-de-France avec
11%, rgion dans laquelle limpact de la mesure sera le plus important, ce qui est cohrent
avec le fait que cest la rgion qui connait le plus de difficults en matire de tension locative
et de difficult de logement des mnages les plus pauvres.
Une analyse de la distribution des ECPI concerns selon le taux de pression de la demande
permet de constater que :
Sur les 156 EPCI sur le territoire desquels le taux de pression de la demande est
suprieur ou gal 3 et o la part des attributions hors QPV destine des
demandeurs du premier quartile est infrieur 25%, 55 sont situs en le-de-France
et 22 en Provence-Alpes-Cte dAzur ;
Sur les 183 EPCI sur le territoire desquels le taux de pression de la demande est
infrieur 3, 142 dentre eux ont une part des attributions hors QPV destine des
demandeurs du premier quartile infrieure 25%, ce qui tend montrer que les
progrs raliser ne sont pas lapanage des EPCI situs en secteur tendu.
Le projet de loi autorise des adaptations locales la rgle nationale qui permettront de tenir
compte des diffrences de situations entre les bailleurs en termes doccupation sociale de leur
patrimoine, puisque la rpartition de leffort consentir par chacun pour atteindre la
proportion dattributions fixe pourra tre dtermine par laccord collectif intercommunal.
Enfin, les mnages relogs la suite dune opration de renouvellement urbain sont
galement concerns par cette disposition, en cohrence avec les principes qui doivent guider
la mise en uvre du nouveau programme de renouvellement urbain.
La mise en uvre des nouvelles dispositions sera suivie et value. Les rsultats obtenus
feront lobjet dun rapport annuel publi par le Gouvernement permettant de mesurer leffet
de ces dispositions lchelle des EPCI concerns.
4.3 Impact sur ladministration et les finances publiques
Impact sur les collectivits territoriales : La disposition incite fortement les EPCI concerns
prendre la gouvernance de la politique locale des attributions en se saisissant des outils que la
loi ALUR a instaurs dans ce but (cration dune confrence intercommunale du logement
avec lensemble des partenaires, laboration dun plan partenarial de gestion de la demande et
dinformation des demandeurs et conclusion dun accord collectif intercommunal
dattributions). Les EPCI concerns sont ceux qui sont tenus de se doter dun programme
local de lhabitat (PLH) ou qui ont la comptence habitat et comportent au moins un QPV
sur leur territoire, ce qui reprsente 376 EPCI.
Impact sur les services de ltat : Les services dconcentrs de ltat devront exercer un suivi
rapproch de lapplication de la nouvelle rgle, bailleur par bailleur, le cas chant, dans les
conditions stipules par laccord collectif intercommunal dattribution, de faon ce que le
pouvoir de substitution du prfet puisse tre exerc en tant que de besoin.
78
5. Consultations menes
LeConseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
79
80
Aprs le PJL
(1)
(2)
(3)
363 dont
PLH
Facultatifs
(155)
PLH
Obligatoires
(208)
348 dont
PLH
obligatoires
approuvs
(208)
295 dont
PLH
obligatoires
non finis ou
non engags
(140)
PLH
facultatifs
approuvs
(18) 29
PLH
obligatoires
approuvs
(170)
PLH
obligatoires
non finis ou
non engags
(97)
PLH
facultatifs
non finis
(10) 30
TOTAL = 376 31
5. Consultations menes
29
CC du Pays Grand Combien, CC de Vitry, Champagne et Der, CC du Pays de Honfleur, Argentan Intercom, CC du Bassin de Pompey,
CC du Lunvillois, CC de Verdun, CC du Pays Foyen, CC du Pays de Pamiers, CC Pays d'Aubenas-Vals, CC Rhne Helvie, CC du Val de
Drme, CC du Pays Roussillonnais, CC de la Valle du Garon, CC Faucigny-Glires, CC des Collines du Lman, CC Thiers Communaut,
CC des Sorgues du Comtat.
30
CC du Grand Langres, CC des Villes d'Oyse, CC Villers-Cotterts - Fort de Retz, CC du Val d Amboise, CC du Sud Avesnois, CC du
Pays de Lourdes, CC PORTE DE DROMARDECHE, CC Porte Dauphinoise de Lyon Saint-Exupry, CC Lodvois et Larzac, CC du Pays de
Saint Marcellin.
31
Donnes issues de ltat davancement des PLH au 31 dcembre 2014 source : SuDocUH, liste des QPV issue du dcret n2014-1750 du
30 dcembre 2014, liste des EPCI au 1er janvier 2014
81
82
3. Ncessit de lgifrer
La mesure modifie des dispositions lgislatives existantes, ce qui ncessite davoir recours
une mesure lgislative.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
La modification de larticle L. 441-1-1 permet dharmoniser le champ dapplication des
accords collectifs intercommunaux, actuellement prvus pour les EPCI comptents en matire
d'habitat et disposant d'un programme local de l'habitat adopt, avec le nouveau champ
dapplication retenu pour lensemble des dispositions relatives aux attributions au niveau
intercommunal. Cette modification ne porte pas atteinte des situations acquises car la
83
conclusion daccord collectif intercommunal est rare et que, sil en existe un, les EPCI
concerns restent dans le champ dapplication de la mesure.
Sur ces territoires, laccord collectif intercommunal devient obligatoire, ce qui est cohrent
avec le fait quil est mentionn par ailleurs comme lune des conventions obligatoires de mise
en uvre des orientations en matire dattributions labores par la confrence
intercommunale du logement.
Les accords collectifs auront une fonction importante dans la mise en uvre de la mesure qui
impose de raliser au moins 25% des attributions effectues en dehors des quartiers de la
politique de la ville au bnfice des demandeurs les plus pauvres, en permettant de ngocier
une rpartition contextualise de ces attributions entre les bailleurs.
Ils seront en outre le support de la coopration entre les rservataires et les bailleurs
mentionne comme lun des thmes que doivent traiter les orientations prcites. A cet gard,
larticle renforce le rle de la commission de coordination cre dans le cadre de laccord en
prvoyant quelle puisse tre le lieu de la dsignation dun commun accord entre les bailleurs,
les rservataires et ltablissement public de coopration intercommunale des candidats dont
le dossier sera examin en commission dattribution.
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
84
Mesure : Prvoir que les orientations en matire dattributions rgissent les modalits de
dsignation des candidats en vue de leur passage en commission dattribution et que
laccord collectif intercommunal est une convention de mise en uvre des orientations
en matire dattribution
Dans la loi actuelle, les orientations en matire dattributions que doit laborer la confrence
intercommunale du logement doivent comporter un item relatif la coopration entre les
bailleurs et les rservataires. Cet item est insuffisamment prcis et ne permet pas de couvrir
ltape essentielle que constitue le choix des candidats dont la demande sera prsente en
commission dattribution.
En outre, alors que la convention mentionne larticle 8 de la loi n 2014-173 du 21 fvrier
2014 de programmation pour la ville et la cohsion urbaine apparait dans larticle L.441-2-5
comme une convention de mise en uvre des orientations prcites, il nen est rien de
laccord collectif intercommunal dattributions, alors que celui-ci est indispensable la mise
en uvre des dites orientations.
2. Objet de la mesure
La prsente mesure a pour objet de prvoir que les orientations en matire dattributions que
doit laborer la confrence intercommunale du logement rgissent les modalits de
dsignation des candidats en vue du passage en commission dattribution.
Elle vise faire de laccord intercommunal dattribution lune des deux conventions
obligatoires de mise en uvre des orientations.
3. Ncessit de lgifrer
La mesure modifie des dispositions lgislatives existantes, ce qui ncessite davoir recours
une mesure lgislative.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
Les orientations en matire dattributions couvriront lentier processus dattribution, dans la
mesure o elles porteront, en sus des objectifs gnraux en matire dattribution, sur ltape
essentielle que constitue celle du choix des candidats dont le dossier sera soumis la
commission dattribution. La mesure complte celle qui prvoit la publication des conditions
dans lesquelles sont opres ces dsignations. Lensemble aboutira plus de transparence et
dquit dans la procdure dattribution.
85
Les accords seront le support de la coopration entre les rservataires et les bailleurs
mentionne comme lun des thmes que doivent traiter les orientations prcites. La mention
de laccord collectif comme convention de mise en uvre des orientations garantit la lisibilit
du corpus lgislatif sur la politique intercommunale des attributions, puisque ces accords
constituent le vecteur des engagements pris par les bailleurs sociaux et, sils en sont
signataires, par les rservataires en matire de logement des personnes prioritaires.
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
86
Cette tche sera facilite par lutilisation en cours de gnralisation, comme le montre la carte
ci-dessous, de loutil de pilotage et de gestion du contingent de logements rservs de ltat,
dnomm SYPLO. Ce systme SYPLO (Systme priorit logement) permet au prfet
dexercer le plus efficacement possible sa fonction de rservataire sur le parc locatif social au
bnfice du logement des personnes dfavorises.
Cet outil permet aux services dconcentrs de ltat :
- davoir une visibilit trs fine et en temps rel du vivier de demandeurs prioritaires
ligibles au contingent rserv de l'tat : DALO, sortants d'hbergement et autres
prioritaires dfinis au plan dpartemental d'action pour le logement et l'hbergement
des personnes dfavorises (PDALHPD) ;
- de mobiliser et de piloter rellement le contingent rserv de ltat afin que celui-ci
permette de loger les mnages demandeurs auxquels il est destin ;
- de raliser d'importants gains de productivit dans un contexte de pression importante
sur les effectifs.
88
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
89
90
91
32
Loffre de logement destination des mnages reconnus au titre du DALO Comit de suivi du DALO.
92
93
Elle complte le dispositif dj prvu pour les rservations obtenues par les collecteurs
associs de lUESL et a un champ dapplication en termes de publics cible identique au
champ fix aux obligations de ces derniers, tel qutendu par le prsent projet de loi.
Le prfet est dot dun pouvoir de substitution qui lui permettra de procder lui-mme, en lieu
et place des commissions dattributions, aux attributions manquantes en cas de non-atteinte de
la proportion minimum fixe par la loi. Ces attributions simputeront sur le contingent de
logements rservs de la collectivit concerne.
3. Ncessit de lgifrer
La mesure restreint la libert dexercice des droits de rservation obtenus par les collectivits
territoriales en contrepartie d'un apport de terrain, d'une aide financire ou d'une garantie
financire, ce qui ncessite davoir recours une mesure lgislative.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
4.1 Impact social
En imposant quau moins un quart des attributions ralises sur le contingent des collectivits
territoriales soit affect au relogement des publics prioritaires, la mesure accrot les chances
des personnes dmunies de pouvoir accder un logement social et contribuera faire
progresser leffectivit du droit au logement, dont ltat reste le garant.
4.2 Impact sur ladministration et les finances publiques
Impact sur les collectivits territoriales
Le contingent de logements rservs par des collectivits territoriales peut tre estim
environ 18 % selon la dernire enqute relative aux attributions effectue en application de
larticle L.441-2-5- du CCH, chiffre probablement sous-estim en raison des difficults
rencontres par les bailleurs sociaux dans le remplissage de cette enqute. La mme enqute
estime 28 % la proportion dattributions ralises sur des logements rservs des
collectivits territoriales.
Cest donc dans une fourchette allant de 4,5 7% des attributions totales que se situe la
proportion minimale dattributions qui devra tre ralise au bnfice de personnes
prioritaires sur le contingent des collectivits territoriales.
Les bailleurs sociaux sont tenus de dclarer dans le rpertoire des logements locatifs sociaux
le contingent dont relve, le cas chant, les logements de leur patrimoine. La mesure ne
devrait donc pas gnrer de charge nouvelle pour les collectivits.
Impact sur les services dconcentrs de ltat
Les services dconcentrs de ltat devront exercer un suivi rapproch de lapplication de la
nouvelle rgle, collectivit par collectivit, de faon ce que le pouvoir de substitution du
prfet puisse tre exerc en tant que de besoin.
94
95
33
96
En largissant le choix des mnages dont la candidature est susceptible dtre propose lors
des vacances de logement, elle donnera galement aux partenaires plus de souplesse pour
organiser les attributions destines ces publics, tout en diversifiant loffre de logements
disponible pour les personnes dfavoriss.
4.2 Impact sur ladministration et les finances publiques
Les services dconcentrs de ltat devront exercer un suivi rapproch de lapplication de la
nouvelle rgle par les collecteurs de lUESL, dans les conditions stipules par laccord local
prvu par larticle L. 313-26-2 - 1er alina du code de la construction et de lhabitation, de
faon ce que le pouvoir de substitution du prfet puisse tre exerc en tant que de besoin.
Lintgration des logements dans loutil de gestion du contingent de ltat SYPLO le
systme permettant de grer les logements de multiples rservataires, constitue la mthode
approprie pour effectuer ce suivi, sans que cela gnre de cot particulier. En effet, le
systme permet de grer les logements relevant de multiples rservataires. Limpact de la
saisie initiale des logements est quasi nul : les collecteurs, aprs avoir identifi leurs
logements rservs, en tabliront la liste avec le numro didentification du logement dans le
rpertoire du logement social (RPLS). Les logements seront enregistrs dans SYPLO en
masse par le biais du simple tlchargement dun fichier par bailleur dans loutil (avec n
RPLS et contingent de rservation).
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
97
Article 22
Mesure : Clarifier les critres de priorit que les commissions dattribution des
logements (CAL) doivent respecter
1. tat des lieux
Larticle L. 441-2 du code de la construction et de lhabitation (CCH) prvoit que la
commission dattribution des logements (CAL) exerce sa mission d'attribution des
logements locatifs dans le respect des objectifs fixs l'article L. 441 et des priorits dfinies
aux premier septime alinas de l'article L. 441-1 en faveur des personnes dfavorises et de
celles qui rencontrent des difficults de logement . La rdaction ne permet pas de distinguer
les rgles applicables, telles que les critres de priorit, des objectifs prendre en compte pour
les attributions de logements sociaux. Elle doit tre mise en cohrence avec les modifications
apportes par le prsent projet de loi aux articles L.441 et 441-1 du CCH.
2. Objet de la mesure
La disposition a pour objet de prvoir que les critres de priorit par ailleurs modifis par le
prsent projet de loi doivent tre respects par les commissions dattributions.
3. Ncessit de lgifrer
La mesure modifie des dispositions lgislatives existantes, ce qui ncessite davoir recours
une mesure lgislative.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
La disposition envisage permet de prciser les lments que la commission dattribution doit,
selon le cas, respecter ou prendre en compte. Elle met par ailleurs en cohrence le texte
lgislatif applicable la commission qui prend les dcisions dattribution avec les deux
articles essentiels qui rgissent les dites dcisions.
La commission devra respecter :
- les critres mentionns au 1er alina de larticle L.441-1 : patrimoine, composition,
niveau de ressources et conditions de logement actuelles du mnage, lloignement des
lieux de travail et la proximit des quipements rpondant aux besoins des
demandeurs ;
- les priorits revues par ailleurs par le prsent projet de loi et qui incluent le bnfice
du droit opposable au logement.
Elle devra prendre en compte les objectifs mentionns larticle L.441 et revus par ailleurs
par le prsent projet de loi.
98
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
99
6. Modalits dapplication
Lentre en vigueur de cette disposition est conditionne la publication dun dcret en
Conseil dtat (mise jour de larticle R.441-9 du CCH).
101
103
Article 24
Mesure : Permettre aux partenaires du dispositif de gestion partage de la demande
dutiliser un systme national pour grer le dispositif
1. tat des lieux
La cration dun dispositif de gestion partage suppose le dveloppement dun outil qui doit
tre interconnect avec le systme national denregistrement (SNE). La loi prvoit que les
partenaires du dispositif peuvent remplir leur obligation en adhrant un systme mis en
place au niveau dpartemental ou rgional.
Or, le SNE proposera un tel systme au niveau national aux tablissements publics de
coopration intercommunale (EPCI) qui souhaiteront y avoir recours.
2. Objet de la mesure
Larticle a pour objet de permettre que les dispositifs de gestion partage de la demande
fonctionnent sur la base dun outil dvelopp au niveau national.
3. Ncessit de lgifrer
La mesure modifie des dispositions lgislatives existantes, ce qui ncessite davoir recours
une mesure lgislative.
4. Impact des dispositions envisages
Impact sur les collectivits territoriales :
Utiliser un systme de partage des actions de traitement des demandes entre les acteurs locaux
mis au point au niveau national et propos gratuitement permettra aux EPCI un gain
defficience. La mise en conformit avec la loi ne ncessitera pas, de fait, la mise en place de
systmes dinformations locaux ddis, ce que tous les territoires nauraient possiblement, ni
les moyens humains, ni les moyens financiers de faire.
Impact sur le budget de ltat :
Le cot de dveloppement du module considr est de lordre de 500.000 .
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
104
Mesure : Ajouter Action Logement dans les partenaires associs llaboration du plan
partenarial de gestion de la demande et dinformation des demandeurs
105
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
107
Mesure : Imposer lintgration des critres de priorit dans les critres partags de
cotation des demandes au niveau intercommunal et permettre de pnaliser les
demandeurs ayant refus un logement adapt
108
3. Ncessit de lgifrer
La mesure modifie des dispositions lgislatives existantes, ce qui ncessite davoir recours
une mesure lgislative.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
Si les critres spcifiques aux territoires ou certains rservataires de logement, ainsi que le
critre de lanciennet de la demande, peuvent tre intgrs dans le barme de classement de
la demande, la disposition permettra de garantir que les personnes les plus en difficult
bnficieront dun degr de priorit en rapport avec leur situation.
La possibilit de tenir compte des refus de logements adapts aux besoins et aux capacits
permettra de rduire lhtrognit des pratiques actuelles dans limpact des refus sur le
classement de la demande.
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
109
Cest pourquoi le projet de loi prvoit que les bailleurs seront rputs remplir leur
obligation sils adhrent un dispositif mis en place au niveau dpartemental, rgional
ou national, rpondant aux conditions fixes au prsent article.
En outre, les bailleurs sociaux tant tenus de procder la qualification de leur parc
(action obligatoire du plan partenarial de gestion de la demande et dinformation des
demandeurs), les informations rassembles sur la description des logements pourront
tre utilises pour la publication des caractristiques des logements disponibles dans le
cadre de la location choisie.
Des cots dadaptation des progiciels de gestion des bailleurs, difficiles valuer sans
connatre les fonctionnalits attendues. Toutefois, sagissant dune obligation
lgale, une partie de ces cots pourrait tre intgre dans la maintenance
rglementaire dj prvue dans les contrats avec les diteurs de logiciels. Cette
volution conduirait les organismes transfrer rgulirement des informations de
gestion un dispositif informatique externe, ce qui correspond des pratiques qui se
dveloppent de plus en plus depuis ces dernires annes, notamment bien sr avec le
SNE, mais aussi avec dautres acteurs comme les caisses dallocations familiales. En
consquence, les nouveaux transferts dinformation concernant les logements
disponibles nentraneraient pas de cots complmentaires dexploitation
considrables pour les organismes.
Enfin, des cots dexploitation et de maintenance (40 100 k par an), qui pourront
galement tre pris en charge au niveau national.
111
Article 25
Mesure : Renforcer la sanction applicable en cas de non-respect de lobligation de
transmettre les donnes ncessaires au rpertoire des logements locatifs sociaux et
permettre au ministre charg du logement de saisir lANCOLS en cas de manquement
aux obligations de renseigner RPLS
1. tat des lieux
En application des articles L.411-10 et R.411-3 du code de la construction et de lhabitation,
les organismes de logement social dclarent annuellement, au ministre charg du logement,
ltat de leur parc, en vue de la constitution du rpertoire du parc locatif social (RPLS).
Des anomalies significatives de dclarations ce rpertoire (RPLS) sur des donnes
essentielles la mise en uvre des politiques sociales du logement ont t constates, en
particulier la qualification et lidentification des logements rservs de ltat. Ainsi, par
exemple, en le-de-France, les dclarations cumules des organismes de logement social font
apparaitre des droits de rservation au bnfice de ltat reprsentant peine 20,5% du parc,
chiffre trs infrieur la norme rglementaire de 30%, sans raison valable.
Cela entraine une dperdition de droits de rservation au bnfice de ltat et donc une
diminution de sa capacit reloger les mnages dfavoriss quon peut estimer rien quen Ile
de France environ 120 000 logements.
Il apparait ds lors ncessaire de fiabiliser les donnes ainsi collectes.
2. Objet de la mesure
La mesure a pour but de renforcer la sanction applicable en cas de non-respect des obligations
prvues par larticle L.411-10 du code de la construction et de lhabitation (CCH).
3. Ncessit de lgifrer
Le montant de lamende, ainsi que son bnficiaire, sont dfinis par larticle L.411-10 du
CCH.
Actuellement, lamende est fixe 100 par tranche de 100 logements pour lesquels les
informations ne sont pas transmises ou resteraient manifestement errones. Cette amende ne
prsente pas un caractre dissuasif suffisant puisquelle quivaut exiger 1 par logement.
La prsente mesure vise porter cette amende 1.000 par logement.
Il est, par ailleurs, propos que lamende soit recouvre au profit du fonds national des aides
la pierre, rcemment cr.
112
113
Mesure : Prvoir que les bailleurs sociaux sont tenus dutiliser et de partager avec les
acteurs concerns par la politique intercommunale des attributions, les donnes de
l'enqute sur loccupation du parc social
1. tat des lieux
Des incohrences dans les donnes dclares lors de lenqute sur loccupation du parc social
(OPS) ont t releves. Il est ds lors ncessaire de fiabiliser les informations transmises par
les locataires aux organismes dhabitation loyer modr.
Ces donnes personnelles ne sont actuellement utilises quaprs agrgat dans le cadre de
llaboration du rapport sur loccupation du parc social et son volution, alors quelles
constituent une source dinformations indispensable au pilotage et lorientation de politiques
publiques.
Afin doptimiser leur traitement, il est indispensable de dfinir un cadre pour lutilisation des
donnes personnelles et la transmission des donnes agrges recueillies dans le cadre de
lenqute OPS.
2. Objet de la mesure
La mesure a pour objectif de fiabiliser, cadrer et scuriser la collecte, lutilisation et la
transmission des donnes individuelles et agrges de lenqute sur loccupation du parc
social et son volution.
3. Ncessiter de lgifrer
Il est propos de modifier larticle L.442-5 du code de la construction et de lhabitation
(CCH), afin :
- de rendre obligatoire la transmission par les locataires de leur avis dimposition ou de
non-imposition sur limpt sur le revenu leur organisme dhabitation loyer modr
afin que ce dernier dispose dun moyen de vrifier les informations dclares par le
locataire dans le cadre de lenqute sur loccupation du parc social ;
- dhabiliter les organismes dhabitation loyer modr manipuler et consolider les
donnes individuelles rcoltes dans le cadre de lenqute vise par le prsent article
en vue de les mobiliser dans le cadre de llaboration des CUS et des PLH, et de
lidentification des mnages en situation de prcarit nergtique ;
- de fournir un cadre la transmission par les organismes dhabitation loyer modr
des donnes agrges des tiers.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
La mesure propose na pas dimpact budgtaire, ni dimpact sur lactivit des services
dconcentrs de ltat ou sur celle des services de organismes HLM.
114
Elle a un impact sur la qualit des donnes recueillies et transmises par les organismes
dhabitation loyer modr, et sur la scurisation des donnes individuelles des locataires et
le cadrage de leur utilisation et de leur transmission.
Elle optimise lutilit des donnes pour le pilotage des politiques publiques du logement
(laboration des conventions dutilit sociale, des programmes locaux de lhabitat) et
lidentification des mnages en situation de prcarit nergtique.
5. Consultations
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
6. Modalits dapplication
La disposition sapplique aux donnes portant sur la situation des mnages au 1er janvier 2016.
Un dcret en Conseil dtat prcisera le contenu de l'enqute, dont la liste des donnes
recueillies, et les conditions dans lesquelles les organismes HLM peuvent transmettre les
donnes recueillies agrges des tiers.
115
Article 26
Mesure : Prenniser le plafonnement des loyers lIRL dans lensemble du parc social, y
compris dans le cadre de la nouvelle politique des loyers, sauf en cas de travaux de
rhabilitation ou de plan daide CGLLS (limitation de la hausse dans ces deux derniers
cas IRL + 5%), sauf accord des associations reprsentatives de locataires et des
locataires
Mesure : Rformer le champ des collectivits territoriales signataires ou dlgataires des
conventions dutilit sociale
Mesure : Renseigner dans les conventions dutilit sociale ltat de loccupation sociale
par immeuble ou ensemble immobilier
Mesure : Supprimer le critre de service rendu et imposer au bailleur le respect du
critre de mixit sociale dfini larticle L.441-1 du CCH (article 1 du PJL). Donner aux
organismes la possibilit de mettre en uvre une nouvelle politique des loyers par
avenant la CUS.
Mesure : Assouplir la fixation des plafonds de ressources et des plafonds de loyers au
logement
Mesure : Reporter la date de conclusion de la seconde gnration de CUS au 1er juillet
2018
Or, la mise en uvre de la premire gnration de conventions, qui dcline des objectifs sur
les annes 2011 2016, a permis didentifier certaines faiblesses du dispositif, susceptibles de
constituer des freins la mise en uvre de ces objectifs.
Lvaluation des CUS, ralise par les services de ltat, a ainsi mis en lumire la difficult
doprer un pilotage stratgique de lactivit de lensemble des organismes sur un territoire.
En effet, les donnes contenues dans les CUS sont labores par chaque bailleur social selon
une sectorisation qui lui est propre, cette segmentation tant rarement cohrente avec les
primtres des collectivits territoriales.
Les collectivits territoriales ont par ailleurs t peu associes dans la ngociation des CUS de
premire gnration, dont le contenu na pas ncessairement t articul avec les enjeux et les
programmations locales ralises lchelle intercommunale. Cette situation est complexifie
par le fait que le primtre dintervention des organismes dhabitations loyer modr (HLM)
tend stendre et que trs peu dentre eux ont une intervention limite au territoire dune
seule intercommunalit. Par exemple, sur les 32 organismes HLM qui possdent du
patrimoine dans le Grand Lyon, seulement 17 y ont leur sige, et parmi ces 17, 10 ont du
patrimoine en dehors du dpartement du Rhne. Il ny a que 4 organismes dont la totalit du
patrimoine soit sur le territoire du Grand Lyon, et eux tous ils reprsentent moins de 5% du
parc. Inversement les 15 organismes dont le sige nest pas dans le Grand Lyon reprsentent
environ 15% du patrimoine sur ce territoire.
Dautre part, cette valuation a dmontr les difficults lies la contractualisation de la
politique des loyers dans les CUS. En effet, dans cette convention, lorganisme classe son
patrimoine en fonction dun critre de service rendu aux locataires, prenant notamment en
compte la qualit de la construction et des prestations techniques, la localisation et
lenvironnement de limmeuble. Sur le fondement de ce classement, lorganisme fait voluer
la hausse et la baisse les loyers maximaux de ses immeubles, masse constante de son
produit locatif maximal, dispositif appel remise en ordre des loyers maximaux.
Facultative lors de la conclusion de la premire gnration de conventions, seuls 47
organismes, reprsentant 7 % du parc de logement social, ont choisi de la mettre en uvre en
2011. Les textes prvoient toutefois la gnralisation de cette rforme lensemble des
bailleurs sociaux lors du renouvellement des CUS, en 2017.
Or, le poids important confr la localisation des immeubles dans la dtermination des
loyers est de nature entraner un phnomne de spcialisation du parc et par consquent de
dtrioration de la mixit sociale.
En effet, ainsi que lillustre le schma ci-dessous, issu dune tude ralise avant mise en
uvre du mcanisme de remise en ordre des loyers maximaux par lUnion sociale pour
lhabitat sur le patrimoine de 13 bailleurs, reprsentant 10% environ du parc social, il y a une
corrlation entre service rendu et ressources des locataires : lexercice de simulation de la
mise en uvre du mcanisme de remise en ordre des loyers montre que plus la gamme de
qualit est leve, plus le niveau de ressources des locataires du parc social tend slever.
Ainsi, on constate que les locataires dont les ressources sont comprises entre 0 et 40 % des
plafonds de ressources reprsentent 34 % du total des locataires dans le parc de ces 13
bailleurs mais quils reprsentent seulement 20 % des occupants dans la catgorie A, soit les
117
Source : tude Politique des loyers - mixit de lUnion sociale pour lhabitat et du cabinet Habitat
& territoires conseils
En revanche, les loyers pratiqus des logements ordinaires conventionns lAPL appartenant
aux OHLM peuvent, en application de larticle L. 442-1 du CCH, tre augments jusqu
10 % dun semestre lautre et dans la limite des loyers maximums fixs par les conventions
APL. Compte tenu des fortes hausses potentielles des loyers appliques aux locataires en
place, jusquen 2009, des recommandations taient faites aux bailleurs visant limiter les
augmentations de loyers. Toutefois, sagissant de prconisations ne reposant sur aucune base
normative, ces recommandations avaient un effet trs relatif.
Dans ce contexte, la loi n 2010-1657 du 29 dcembre 2010 de finances pour 2011, pour les
annes 2011 2013, a prvu pour les OHLM une limitation de la rvision des loyers pratiqus
lIRL au 3e trimestre. Cette mesure temporaire a t proroge par larticle 112 de la loi
n 2014-366 du 24 mars 2014 pour laccs au logement et un urbanisme rnov dite loi ALUR
et prendra fin le 31 dcembre 2016.
De mme, lorsque les bailleurs ralisent des travaux de rhabilitation ou bnficient dun
plan de redressement approuv par la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS),
la rvision des loyers et redevances pratiqus est fixe selon des rgles trs diverses. Ainsi,
alors que les redevances pratiques des logements foyers ne font lobjet daucune rvision,
les loyers des logements conventionns des OHLM peuvent tre augments dans la limite de
10 % dun semestre lautre (article L. 442-1du CCH) et ceux des logements conventionns
lAPL des SEM dans la limite de 5 % au-del du montant de lIRL du 2e trimestre.
2. Objectifs poursuivis
1- Rformer le champ des collectivits signataires ou dlgataires des conventions dutilit
sociales
Il est tout dabord propos de rformer le rgime des collectivits territoriales signataires ou
dlgataires des conventions dutilit sociale afin damliorer leur pilotage et leur
appropriation par les collectivits.
La loi n2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et
d'affirmation des mtropoles et la loi n2015-991 du 7 aot 2015 portant nouvelle
organisation territoriale de la Rpublique prvoient la possibilit pour ltat de dlguer, sur
demande de la mtropole, ds lors quelle dispose dun programme local de lhabitat
excutoire, llaboration, la contractualisation, le suivi et lvaluation des CUS pour la partie
concernant le territoire de la mtropole. A lheure actuelle, cette possibilit na jamais t
mise en uvre, car elle gnre plusieurs difficults.
Le premier problme pos par cette dlgation est dordre juridique. Le signataire de la
convention de dlgation (i.e. le prfet du dpartement o se situe le dlgataire) est diffrent,
tant dun point de vue fonctionnel que gographique, du signataire de la CUS (i.e. le prfet de
rgion du sige social de lorganisme).
Le second problme tient la diffrence de nature entre la dlgation de comptence et la
CUS. La convention dutilit sociale est un projet dentreprise nonant la stratgie
patrimoniale et sociale de lorganisme, projet qui doit tre analys de manire globale. La
stratgie dun organisme dhabitation loyer modr (HLM), ses quilibres de gestion, les
arbitrages entre les diffrents types dintervention (dveloppement, vente, rhabilitation, etc.)
119
sapprcient lchelle de lensemble de son parc, ce qui nest plus possible lorsquune partie
de la CUS est dlgue.
A cela, il convient dajouter le fait que les dlgations de comptence intervenant des
chances dcales, la dlgation dune CUS relevant du territoire de plusieurs mtropoles
pourrait faire lobjet de plusieurs ngociations successives dans le temps. Cette situation sera
gnratrice dune grande complexit, en particulier pour les oprateurs denvergure
consquente.
Dlguer des parties de CUS aura pour consquence de cloisonner territorialement leur
suivi et leur valuation, ce qui va lencontre des objectifs initiaux de cette convention,
document unique lchelle dun bailleur, constituant le cahier des charges du service
dintrt conomique gnral du logement social. Ce cloisonnement apparat particulirement
problmatique en ce qui concerne le suivi dune politique des loyers lchelle dun bailleur.
Il en rsulte un risque, notamment du point de vue de lquit territoriale. De manire
gnrale, le suivi des diffrents lments techniques de la CUS sera trs largement
complexifi par ces dlgations.
Enfin, la dlgation des CUS conduira remettre en cause le service dintrt conomique
gnral concernant les offices publics de lhabitat (OPH) rattachs une mtropole ou les
socits dhabitations loyer modr dont lactionnaire majoritaire est la mtropole. En effet,
dlguer le suivi de ces CUS la mtropole aura pour effet de limiter la relation entre ces
bailleurs et la collectivit publique (au sens large du terme, en tant que garante de la bonne
mise en uvre du SIEG) un dialogue entre lorganisme et sa tutelle.
Par consquent, il est propos de supprimer la possibilit pour ltat de dlguer le suivi des
CUS aux mtropoles. Paralllement, ce projet prvoit de rformer le dispositif relatif aux
signataires des CUS afin que les mtropoles et plus largement les EPCI soient en mesure
de connatre et de peser sur les stratgies des organismes dont lactivit reprsente un enjeu
leur niveau.
A cette fin, il est propos de modifier le rgime des signataires des CUS. En effet, les
dispositions introduites par la loi n 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accs au logement et un
urbanisme rnov prvoient que les EPCI dots dun programme local de lhabitat (PLH)
approuv et excutoire sont obligatoirement signataires des CUS conclues par les organismes
disposant d'un patrimoine reprsentant plus de 20 % du parc social sur leur territoire. Or
lapplication de cette disposition conduit, dune part, ce que les EPCI signataires
obligatoires soient relativement nombreux pour une CUS (jusqu' 18 EPCI signataires pour
certains organismes) et, dautre part, ce que ceux-ci soient de petite taille (puisquun
organisme est davantage susceptible de reprsenter plus de 20 % du parc de logement social
d'un EPCI de petite taille). Par consquent, il est propos de supprimer cette disposition et de
renforcer celle relative la signature facultative des CUS. Ainsi, lensemble des EPCI
disposant dun PLH pourront, ds lors quils le souhaitent, tre signataires des CUS relatives
du patrimoine situ sur leur territoire.
Dautre part, par souci de cohrence, le champ des EPCI qui peuvent tre associs ou
signataires des CUS est harmonis avec celui des intercommunalits concernes par les
dispositions du chapitre I relatives aux attributions.
120
De manire garantir son quilibre conomique, le bailleur peut choisir de mettre en uvre
une nouvelle politique des loyers. Il peut ainsi sabstraire du financement initial des
logements et redistribuer ses loyers maximaux entre ensembles immobiliers et lintrieur
des immeubles, sous contrainte de respecter une masse constante de son produit locatif
maximal et sans que ces loyers puissent dpasser des montants moyens maximaux fixs par
ensemble immobilier. Par ailleurs, des souplesses supplmentaires sont introduites dans la
fixation des plafonds de ressources : ceux-ci sont dtermins par lorganisme, pour un
ensemble immobilier, mais ne sont plus fixs pour un logement physique donn. Par
consquent, il devient possible, lors de lattribution, de modifier le plafond de ressource et le
plafond de loyer dun logement, sous contrainte de respecter les limites nonces ci-dessus.
Le bailleur peut ainsi oprer des prquations lintrieur de son parc.
Ces nouveaux loyers maximaux, inscrits dans la CUS du bailleur, se substituent ceux
inscrits dans la convention APL, lexception des loyers des logements relevant de
conventions APL de moins de six ans. Ce systme permet donc de modifier les loyers
maximaux de la quasi-totalit du stock de logements en une seule fois.
En outre, ce projet introduit des garanties supplmentaires en matire daccueil et de
solvabilisation des locataires, dans le cadre de cette nouvelle politique des loyers :
- le loyer maximal au logement est plafonn dans la limite du montant du loyer maximal
des logements financs en prts locatifs sociaux, lexception des logements financs
en prts locatifs intermdiaires ou un niveau quivalent ;
- la hausse drogatoire du loyer maximal dans le cadre de travaux de rhabilitations
sapplique limmeuble sur lequel la rhabilitation est ralise, dans la limite du loyer
plafond, et est soumise accord de lautorit administrative ;
- le blocage de la rvision des loyers pratiqus lindice de rvision des loyers (IRL) est
prennis, lexception des organismes en plan daide de la caisse de garantie du
logement locatif social (CGLLS) ou dans le cadre de travaux de rhabilitations. Pour
ces deux exceptions, le loyer est rvis dans la limite de lIRL + 5 % ou au-del en cas
daccord des associations reprsentatives des locataires, pendant une dure dtermine
par lautorit administrative.
La mise en uvre de cette nouvelle politique des loyers est rendue optionnelle. Le caractre
optionnel de ce mcanisme se justifie par le fait que le bailleur est amen raliser une
analyse fine de son parc pour adapter sa politique de loyers. Il exige donc un investissement
particulier de lorganisme. Le choix est ainsi laiss aux organismes dutiliser ou non les
souplesses offertes par cette nouvelle politique des loyers permettant de compenser
financirement les baisses de loyers et de droger aux plafonds de ressources.
Paralllement, le rgime des sanctions pour non respect des engagements fixs dans les CUS
est rform afin dtre davantage dissuasif : le montant maximal des pnalits est lev de
100 200 euros par logement et son produit est revers, non plus la Caisse de garantie du
logement locatifs social, mais au Fonds national des aides la pierre.
3- Prenniser le plafonnement des loyers lIRL dans lensemble du parc social, sauf en cas
de travaux de rhabilitation ou de plan daide CGLLS
Dans un contexte conomique difficile et compte tenu du niveau des ressources des locataires
en place, le projet de loi prvoit de prenniser les modalits de rvision annuelle des loyers
pratiqus pour les OHLM, institues par la loi du 29 dcembre 2010 prcite. Ainsi, tous les
122
logements du parc social seront soumis aux mmes rgles de rvision annuelle et ne pourront
tre augments au-del du montant de lIRL.
Selon lenqute occupation du parc social (OPS) de 2014, dans les logements sociaux de
France mtropolitaine grs par les HLM ou les SEM, 90% des mnages ont un niveau de
ressources infrieur ou gal au plafond PLUS de rfrence.
Total France
mtropolitaine
DOM
Total France
entire
20%
40%
60%
80%
100%
120%
130%
140%
160%
180%
Total
19,6
38,6
60,3
78,2
90,0
95,7
97,1
98,1
99,1
99,5
100,0
44,9
62,5
75,2
84,6
91,0
95,1
96,3
97,2
98,4
99,1
100,0
20,1
39,0
60,6
78,4
90,0
95,7
97,1
98,1
99,1
99,5
100,0
Par ailleurs, selon une tude ralise par les services du commissariat gnral au
dveloppement durable, le loyer moyen peut atteindre 8,05 par m pour un logement financ
en prts locatifs sociaux.
Cette mesure tend protger un public fragile en ne permettant pas lapplication de hausse de
loyer en cours de bail qui serait trop importante au regard de leur capacit contributive.
Le projet de loi tend galement harmoniser et par consquent simplifier les rgles en
matire de rvision des loyers pratiqus.
Ainsi, les diffrences actuelles existantes suivant le type de bailleur ne se justifiant pas auprs
des locataires, le trimestre de rfrence pour la rvision des loyers est harmonis au 2e
trimestre et les dispositions applicables en matire de rvision de loyers suite des travaux de
rhabilitation ou de procdure CGLLS sont uniformises entre les SEM et les autres bailleurs.
Dans ces derniers cas, le loyer peut tre augment dans la limite de lIRL +5% ou au-del en
cas daccord des associations reprsentatives des locataires et des locataires, pendant une
dure dtermine par lautorit administrative. De mme, les rgles sont harmonises en cas
de travaux dans les logements foyers, les drogations en matire daugmentation des
redevances pratiques pourront ainsi tre accordes dans les mmes conditions.
123
3. Ncessit de lgifrer
Lensemble des mesures ncessite de modifier les articles L.353-9-3, L.442-1, L.445-1,
L.445-2, L.445-3 et L.445-4 du code de la construction et de lhabitation.
4. Impacts des impacts des dispositions envisages
4.1 Impacts juridiques
Ces mesures ne modifient pas lordonnancement juridique.
Les mesures relatives la rvision annuelle des loyers et redevances pratiqus et les rgles
drogatoires en matire daugmentation des loyers et redevances pratiqus en cas de travaux
de rhabilitation ou de procdure CGLL tendent simplifier et amliorer lintelligibilit du
droit en harmonisant les rgles applicables.
4.2 Impacts conomiques
La rforme propose vise concilier latteinte des objectifs de mixit sociale qui simposent
aux organismes de logement social avec le maintien de leur quilibre conomique.
Ce projet ne contraint pas automatiquement les oprateurs concder des baisses de loyers en
faveur de laccueil des demandeurs les plus modestes hors des quartiers prioritaires de la
politique de la ville. La politique des loyers doit tenir compte des particularits lies au
patrimoine du bailleur, au contexte local et aux capacits financires des locataires.
La nouvelle politique des loyers induit en outre des souplesses financires. Ce dispositif
permet au bailleur de sabstraire du financement initial des logements et de redistribuer ses
loyers maximaux entre ensembles immobiliers et lintrieur des immeubles, sous contrainte
de respecter une masse constante de son produit locatif maximal et sans que ces loyers
puissent dpasser des montants moyens maximaux fixs par ensemble immobilier, ce qui
permet doprer une prquation lintrieur du parc. Par ailleurs, il est possible daugmenter
les loyers de manire drogatoire dans le cadre doprations de rhabilitations. Enfin, la
gnralisation du mode de calcul des surfaces la surface utile devient possible avec ce
dispositif.
Dans le mme temps, limpact conomique sur le locataire est limit dans les conditions
suivantes :
- pour les locataires en place, la rvision des loyers pratiqus ne peut excder lindice de
rvision des loyers ;
- pour les locataires entrants, la fixation du loyer pratiqu est libre mais dans la limite du
loyer maximal au logement.
Sagissant de la mesure de prennisation du plafonnement de rvision des loyers lIRL dans
lensemble du parc social, limpact financier de cette mesure sur les bailleurs est relatif, du
fait dune pauprisation accrue de la population loge dans le parc social qui nest pas en
capacit de prendre en charge des augmentations, thoriques, aussi lourdes (pouvant aller
jusqu 20 % par an).
124
125
6. Modalits dapplication
Afin de permettre la bonne mise en uvre de la mesure et une ngociation de qualit entre
lensemble des signataires de la CUS, en particulier les collectivits territoriales, les
engagements des conventions en cours sont prorogs jusquau 31 dcembre 2017. Les CUS
de seconde gnration seront dposes au 1er janvier 2018 et signes au 1er juillet 2018, pour
une priode de six ans (2018-2023).
La nouvelle politique des loyers pourra tre mise en uvre par les organismes de logement
social, par avenant la CUS, pendant toute la dure de celle-ci, avec une application au 1er
janvier suivant la signature de la convention ou de lavenant.
Les dispositions relatives la nouvelles politique des loyers ne seront applicables qu la
relocation des logements. Ainsi, les locataires en place ne se verront pas appliquer les
nouvelles dispositions relatives la nouvelle politique des loyers et la suppression des
drogations aux plafonds de ressources.
Les dispositions relatives au plafonnement de la rvision des loyers entreront en vigueur
compter du 1er janvier 2017.
La mise en uvre de la rforme ncessitera la modification des dispositions rglementaires
codifiant le dcret n 2009-1486 du 3 dcembre 2009 relatif aux conventions dutilit sociale
des organismes dhabitations loyer modr.
126
34 Source : Commissariat gnral au dveloppement durable, Observation et statistiques, n696 Novembre 2015
127
cette pnurie de loffre vient sajouter une faible mobilit des locataires par rapport aux
locataires du parc priv.
La situation sexplique en partie du fait de lcart existant entre les loyers du parc priv et
ceux du parc social. Les loyers du parc social sont en effet en moyenne deux fois moins
levs que ceux du parc priv, voire trois fois moins dans les zones tendues. Ainsi, en janvier
2015, dans le parc social, le loyer moyen par m de surface habitable slevait 7,48 en
zone 1bis (Paris et les communes limitrophes). Le loyer moyen par m du parc priv observ
sur la ville de Paris slve quant lui 22,30 .
128
La comparaison entre les loyers du parc locatif aid et ceux du parc locatif priv est la
suivante :
Janvier 2012
Janvier 2013
Janvier 2014
Janvier 2015
Parc social
Loyers moyens (source SoeS) * :
Zone 1 bis*
7,18
7,29
7,35
7,48
Zone 1*
6,25
6,28
6,38
6,46
Zone 2*
5,42
5,55
5,62
5,68
Zone 3*
4,91
5,02
5,07
5,11
20,80
21,60
22,10
22,30
Proche banlieue
15,70
15,90
16,10
16,50
8,90
9,10
9,40
9,60
Cet cart se constate galement par le taux deffort plus faible dans le parc social. Selon
linstitut national de la statistique conomique (INSEE), en 2010, le taux deffort mdian
avant aides personnelles pour les locataires du secteur priv tait de 27% alors que celui des
locataires du secteur social, qui bnficient de loyers plafonns, se situait 20%.
129
La loi n 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement et la loi
n 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion
ont mis en place des mesures visant instaurer davantage de mobilit dans le parc social.
Malgr le dispositif existant, la mobilit dans le parc social reste insuffisante. Au 1er janvier
2015, 3,1 % des logements sont vacants et sur lanne 2014, le taux de mobilit slve
9,5 % sur tout le territoire. Cette situation est notamment lie la rglementation, qui limite
les cas pouvant donner lieu la perte du droit au maintien dans les lieux (cr par la loi du 1er
septembre 1948), ainsi quau grand nombre de drogations au supplment de loyer de
solidarit (SLS).
130
Il apparat en premier lieu que les situations pouvant donner lieu la perte au droit au
maintien dans les lieux (fixes dans la loi du 25 mars 2009) sont peu significatives.
En effet, la loi du 25 mars 2009 prcite a introduit un article L.442-3-3 au CCH limitant le
droit au maintien dans les lieux pour certains locataires. Ainsi, dans les zones se caractrisant
par un dsquilibre important entre loffre et la demande, soit les zones A et B1, les locataires
perdent ce droit l'issue d'un dlai de trois ans compter du 1er janvier de l'anne qui suit les
rsultats de l'enqute mentionne l'article L.441-9 du CCH, lorsque celle-ci fait apparatre,
pour la deuxime anne conscutive, un dpassement du double des plafonds de ressources
pour lattribution de logement social.
Il convient par ailleurs de constater que le dispositif du supplment de loyer de solidarit
(SLS) pay par les mnages dont les ressources excdent dans une forte proportion les
plafonds de ressources pour lattribution des logements ne produit pas les effets escompts.
En janvier 2014, le montant mensuel de SLS appel par les bailleurs sociaux slve environ
9 millions deuros :
Zone
1bis
1
2
3
Ensemble
3 309
2 075
2 994
664
9 042
131
En 2014, 32 % des logements du parc social sont exempts de lapplication du SLS. Les
exemptions concernent essentiellement les logements situs en zone urbaine sensible (ZUS) et
en zone de revitalisation rurale (ZRR).
Par ailleurs, des dispositions particulires permettent dadapter localement ce dispositif de
droit commun ou de plafonner les montants dont sont redevables les locataires assujettis au
SLS.
Ainsi, en application de larticle L. 441-3-1 du CCH, le programme local de lhabitat (PLH)
peut dterminer des zones gographiques ou des quartiers dans lesquels le SLS ne sapplique
pas et fixer les orientations relatives sa mise en uvre. Lenqute SLS de 2014 permet de
recenser plus de 190 000 logements faisant lobjet dexemption au titre du PLH.
Total
Logements entrant dans le champ SLS
2 621 225
ZUS
905 939
ZRR
123 529
Logements exempts
PLH
190 105
ensembles immobiliers en application de l'article de l'article
40 382
R.445-12 du CCH
Enqute SLS 2014 DHUP
De mme, dans le cadre des conventions dutilit sociale (CUS), des drogations peuvent tre
prvues dans les zones non tendues (L. 441-12 du CCH) et une modulation sapplique
obligatoirement dans les zones dites tendues (L. 445-1 du CCH).
Sur le plan national, au 1er janvier 2012 et parmi les logements entrant dans le champ
dapplication du SLS :
x
x
Cette rpartition indique la trs faible part du barme de droit commun dans llaboration du
calcul du SLS.
Par ailleurs, lapplication du barme de SLS, tel que prvu par le dcret n 2008-825 du 21
aot 2008 relatif au supplment de loyer de solidarit, donnait lieu deux types de
plafonnement : un plafonnement en fonction du taux deffort des mnages et un plafonnement
en fonction de la surface habitable du logement. Larticle 100 de la loi n 2014-366 du 24
mars 2014 pour l'accs au logement et un urbanisme rnov (ALUR) supprime le
plafonnement par m de surface habitable et par zone. Subsiste donc le plafonnement du loyer
principal augment du SLS 25 % des revenus du mnage et jusqu 35 % dans le cadre dun
PLH.
Lapplication du SLS telle que prvue par la loi de 2006 et son dcret dapplication codifi
larticle R. 441-21 du CCH, mis en place pour favoriser une certaine fluidit du parc social
vers le parc priv, est donc limite par de nombreuses dispositions drogatoires.
2. Objectifs poursuivis
Dans un contexte de crise du logement o loffre ne rpond que partiellement la demande, il
apparat ncessaire dencourager plus fortement la mobilit dans le parc social en appliquant
de faon uniforme le barme de droit commun du SLS et en limitant le droit au maintien dans
les lieux des personnes dpassant significativement les plafonds de ressources.
Droit au maintien dans les lieux dans les zones tendues
Le projet de loi renforce, dans les zones tendues, les mesures de perte du droit au maintien
dans les lieux pour les mnages dont les revenus sont trs au-dessus du plafond de ressources.
Il est ainsi prvu dabaisser le seuil de dclenchement de perte du droit au maintien dans les
lieux de 200 % 150 % des plafonds de ressources pour lattribution des logements locatifs
sociaux et de rduire 18 mois (au lieu de 3 ans) le dlai partir duquel le locataire perd ce
droit. En outre, le locataire pourra perdre ce droit sil ne rpond pas lenqute ressources
deux annes conscutives.
Il parat en effet difficile de justifier, au regard notamment du nombre de demandes formules
par des mnages faibles revenus pour laccs un logement locatif social, le maintien dans
les lieux de mnages dont les ressources dpassent fortement les plafonds pour laccs au
logement social.
Afin de limiter ces effets lgard des locataires les plus fragiles, le niveau de dclenchement
de cette perte est fix 150 % des plafonds de ressources pour lattribution des logements
locatifs sociaux du plafond applicable pour les logements financs en prts locatifs usage
social (PLUS) lorsque les locataires sont entrs dans le parc social avec des ressources
infrieures ou gales celles applicables aux logements financs en prts locatifs aids
dintgration (PLAI).
Labaissement du seuil de dclenchement de perte du droit au maintien dans les lieux de
200 % 150 % concernerait prs de 900 mnages. Ainsi au total environ 1600 mnages, en
considrant que leur niveau de revenus est stable pendant deux annes conscutives,
perdraient leur droit au maintien dans les lieux.
133
Le projet de loi prvoit que les locataires qui, deux annes de suite, ne rpondent pas
lenqute ressources, seront dchus de leur titre d'occupation des locaux lous lissue dun
dlai de dix-huit mois compter de la priode des deux ans. Toutefois, si les locataires
produisent les renseignements et justificatifs prvus larticle L. 441-9 du CCH avant
lexpiration de ce dlai de dix-huit mois et que leurs ressources sont infrieures aux plafonds
de ressources pour lattribution du logement, ils pourront bnficier nouveau du droit au
maintien dans les lieux (HLM) ou de la conclusion dun nouveau bail (SEM).
Le projet de loi ne prvoit pas de mesures en matire de perte de droit au maintien dans les
lieux pour les logements situs en zones non tendues. Il ne semble en effet pas ncessaire dy
insrer le dispositif projet : lapplication du dispositif de perte au droit au maintien dans les
lieux risquerait davoir pour effet daccrotre la vacance des logements concerns, et mettrait
en difficult les bailleurs sociaux, dans des secteurs o la demande de logement social est par
ailleurs satisfaite dans des dlais courts.
Supplment de loyer de solidarit (SLS)
Actuellement, le montant du loyer plus SLS est plafonn 25 % des ressources des
personnes vivant au foyer. La loi engagement national pour le logement (ENL) de 2006 a
prvu que ce seuil de 25 %, qui ne concernerait que 6 % des locataires, pouvait tre major
jusqu 35 % par le PLH. Par ailleurs, jusquen 2014, le montant cumul du loyer et du SLS
ne pouvait excder un plafond dfini par zone de tension (selon le zonage du dispositif
Scellier) .
Pour donner un effet plus dissuasif au SLS, le projet de loi porte ce plafonnement un taux
unique de 35 %.
Lenqute SLS de 2014 permet dtablir, par zones, les logements soumis un plafonnement
correspondant 25 % et 35 % des ressources des locataires en place.
134
Par ailleurs, les drogations et modulation lapplication du SLS, prvues par la lgislation,
sont supprimes.
Ainsi, celle prvue par larticle L. 441-3-1 du CCH et selon laquelle le PLH peut dterminer
des zones gographiques ou des quartiers dans lesquels le SLS ne sapplique pas, ne sera plus
possible dans les zones dites tendues.
Les drogations (L. 441-12 du CCH) et modulation (L. 445-1 du CCH) prvues dans le cadre
des CUS sont supprimes.
En revanche, afin de ne pas pnaliser les locataires des logements privs acquis par les
bailleurs sociaux, une mesure drogatoire lapplication du SLS est prvue pendant une dure
de trois ans compter de la signature de la convention APL. Les locataires prsents lors de
lacquisition de limmeuble par un bailleur social, seront ainsi exempts de SLS et ce, quel
que soit leur niveau de ressources.
Lapplication de ces mesures devrait permettre daccentuer leffet dissuasif du SLS sans quil
soit besoin dabaisser le seuil de dclenchement fix actuellement 20 % de dpassement du
plafond de ressources applicable. En effet, appliquer un SLS ds que les locataires en place
dpassent les plafonds de ressources multiplierait par 2,6 le nombre de mnages concerns
(principalement en zone 2) tout en ne dgageant quune recette supplmentaire trs rduite de
lordre de 9 M.
3. Ncessit de lgifrer
Les mesures envisages ncessitent que soit modifie la partie lgislative du code de la
construction et de lhabitation par :
- labrogation des articles L. 441-12 et L. 445-5 ;
- la modification des articles L. 441-3-1, L. 445-1, L. 445-2, L. 441-3, L. 441-4, L. 4423-3 et L. 482-3 ;
135
136
137
3. Ncessit de lgifrer
Cette rforme ncessite de modifier larticle L.445-1 du code de la construction et de
lhabitation.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
Les mesures prsentes visent simplifier et amliorer un dispositif existant, celui des
conventions dutilit sociale, et ne se traduiront donc pas par un accroissement de la charge de
travail des services dconcentrs de ltat en charge du suivi des conventions dutilit sociale.
Ces mesures nauront pas non plus dimpact sur les collectivits territoriales.
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
6. Modalits dapplication
La mise en uvre de la rforme ncessitera la modification des dispositions rglementaires
codifiant le dcret n 2009-1486 du 3 dcembre 2009 relatif aux conventions dutilit sociale
des organismes dhabitations loyer modr.
138
139
Ces seuils minimaux PLAI et maximaux PLS sappliquent de manire analogue aux
communes soumises lobjectif de la loi SRU non couvertes par un PLH.
Si pour ces dernires, ces seuils sappliquent sans question de dlai depuis la promulgation de
la loi du 18 janvier 2013 sur lensemble du primtre de la commune soumise, en revanche,
pour les communes soumises aux obligations de la loi SRU et couvertes par un PLH, ces
seuils ne sappliquent strictement que pour les PLH entrs en vigueur depuis le 1er janvier
2014 et sans quil soit prcis, par ailleurs, sils sappliquent lobjectif global de production
de logements locatifs sociaux du PLH ou lchelle de chaque commune soumise aux
obligations SRU.
Larticle 28 non codifi de la loi du 18 janvier 2013 a prvu la possibilit de modifier dici le
31 dcembre 2015, tous les autres PLH, comportant au moins une commune soumise
larticle L. 302-5, adopts (et a fortiori excutoires) avant ce dlai, et selon la procdure
prvue larticle L. 302-4, pour tenir compte des dispositions de la loi.
Cependant, cet article ne contraint pas les PLH antrieurs la publication de la loi prendre
en compte les exigences renforces de production ni appliquer les seuils aux objectifs de
production inscrits dans les PLH.
Il rsulte de ces dispositions quil nexiste pas dobligation dintgration des obligations
renforces pour les PLH excutoires avant la publication de la loi du 18 janvier 2013 ni
dobligation de prise en compte des seuils prcits dans les PLH avant le 1er janvier 2014.
1. 2. Une prise en compte insuffisante des objectifs SRU dans les PLH
Mi-2014, un bilan tabli par la DHUP la demande de lAssemble Nationale pour illustrer
lapplication de la loi du 18 janvier 2013, dmontrait nettement que peu de PLH avaient fait
lobjet de modification pour prendre en compte les nouvelles dispositions, constat
gnralisable lensemble des rgions franaises. On comptabilisait en effet seulement 14
PLH ayant t modifis en vue dune mise en conformit avec les dispositions de la loi du 18
janvier 2013.
Lanalyse des donnes de lenqute Habitat 2015 35 rvle de mme une insuffisante prise
en compte des objectifs SRU dans les PLH excutoires depuis le 1er janvier 2014 ainsi quune
faible proportion de PLH antrieurs rendus compatibles avec les objectifs SRU.
Daprs cette enqute, on dnombre, au 31 dcembre 2014, 602 PLH excutoires ou en cours
dlaboration ou de modification, ports par des tablissements publics de coopration
intercommunale (EPCI). Sur ces 602 PLH, 294 comportent sur leur primtre de couverture
au moins une commune appartenant un territoire SRU 36 (soit 4.689 communes SRU) 37.
35
Depuis 2012, une application nationale de suivi des documents en matire durbanisme et dhabitat (SuDocUH) permet de suivre ltat
davancement des documents de programmation et de planification (schmas de cohrence territoriale, plans locaux durbanisme intercommunal-, cartes communales, programmes locaux de lhabitat, plans dpartementaux de lhabitat). En plus de suivre, et de faon
transversale, les procdures dlaboration ou de modification des documents de planification et de programmation, cette application mise
disposition des services dconcentrs a galement vocation didentifier les objectifs et orientations dfinis dans ces documents. Elle
constitue une base de donnes contribuant la connaissance des territoires. Sur cette base, est conduite annuellement une enqute qui permet
de recenser ltat davancement des procdures de PLH des EPCI.
36
Il sagit des communes, de plus de 3 500 habitants (1 500 habitants en Ile-de-France), comprises dans une agglomration ou un
tablissement public de coopration intercommunale (EPCI) fiscalit propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une
commune de plus de 15 000 habitants.
37
Source : croisement entre lensemble des communes entrant dans un primtre SRU en 2014 et lenqute habitat 2015 qui donne ltat des
lieux au 31 dcembre 2014.
140
De faon plus prcise, 207 PLH comprennent sur leur territoire 940 communes soumises aux
obligations de la loi SRU.
Parmi ces 207 PLH, 144 (comportant sur leur primtre de couverture 667 communes
soumises aux obligations de la loi SRU) sont excutoires et 63 sont en cours dlaboration ou
de modification. Lapplication de suivi des documents en matire durbanisme et dhabitat
(SuDocUH) constitue une base de donnes sur les PLH contenant notamment des
informations relatives leur contenu et la faon dont sont pris en compte ou non des
objectifs SRU (quils soient quantitatifs et qualitatifs ). Il ressort de lexamen de ces
donnes renseignes par les services des directions dpartementales des territoires (et de la
mer), dans le cadre de lenqute Habitat 2015 , les rsultats suivants :
- seulement 43 PLH sur les 144 PLH excutoires sont identifis comme dfinissant des
objectifs de rattrapage sur les communes SRU ;
- on dcompte 40 PLH pour lesquels des objectifs de production par typologie de
logements financs sont dfinis et identifis comme respectant les seuils minimaux de
PLAI et maximaux de PLS (sans quil y ait de corrlation avec le premier point) ; il
nest toutefois pas possible dapprcier lchelle laquelle sont appliqus ces seuils
(respects des seuils la commune ou lchelle de lEPCI), celle-ci ntant pas
strictement prcise.
- dclinaison des caractristiques des PLH en fonction de leur date dentre en vigueur :
Priode dentre en
vigueur
Aprs le 01/01/14
Dispositions applicables
la
commune
x 60 % (12) respectent
les seuils PLAI et
PLS
x 15 % (3) satisfont les
2 critres en mme
temps
Aprs le 18/01/13, - Obligation de prise en compte des objectifs Total : 21 PLH excutoires
Avant le 01/01/14 quantitatifs renforcs SRU
x 38 % (8) dfinissent
- Possibilit dappliquer les objectifs qualitatifs
des
objectifs
de
rattrapage
la
- Possibilit dappliquer le droit commun :
commune
adaptation du PLH selon la procdure de
x 28,5 % (6) respectent
modification sous rserve du respect des conditions
les seuils PLAI et
prvues au L. 302-4 du CCH (ne pas porter atteinte
PLS
lconomie gnrale du PLH), pour tenir compte
x 9,5 % (2) satisfont les
des objectifs quantitatifs renforcs obligatoirement
2 critres en mme
et ventuellement des seuils
temps
141
Avant le 18/01/13
- Prise en compte des objectifs quantitatifs SRU Total : 103 PLH excutoires
antrieurs la loi du 18 janvier
x 27 % (28) dfinissent
- Aucune obligation de prendre en compte les
des
objectifs
de
objectifs renforcs par la loi du 18 janvier
rattrapage
la
commune
- Possibilit dappliquer la disposition de larticle
x 21 % (22) respectent
28 de la loi du 18 janvier 2013 pour intgrer les
les seuils PLAI et
objectifs de la loi : adaptation du PLH, selon la
PLS
procdure de modification du L. 302-4 du CCH et
x 5 % (5) satisfont les 2
prise en compte des objectifs quantitatifs renforcs
critres en mme
et ventuellement tenir compte des objectifs
temps
qualitatifs, sans tre bloqu par latteinte de
lconomie gnrale, avant le 31/12/2015
NB : 17 PLH ont fait lobjet
dune
procdure
de
modification
ou
de
rengagement 38.
Par ailleurs, parmi ces 207 PLH voqus prcdemment, les 63 PLH en cours dlaboration
ou de modification devront prendre en compte les obligations applicables au moment de leur
entre en vigueur.
Ainsi que le montre ce bilan, au moins une centaine de PLH actuellement excutoires ne sont
pas en adquation avec les obligations renforces du dispositif SRU tel quissues de la loi du
18 janvier 2013. Les des PLH excutoires ne dfinissent pas dobjectifs de rattrapage ou ne
respectent pas les seuils minimaux de PLAI et maximum de PLS. Seuls 3 PLH excutoires
rpondent la fois la dclinaison des objectifs de rattrapage et au respect des typologies.
Linsuffisance du nombre de PLH mis en compatibilit avec les objectifs de la loi SRU ou
pour ceux ayant fait lobjet dune telle adaptation, la prise en compte partielle de ces objectifs,
rsultent de labsence dobligation imposant cette mise en compatibilit et de la complexit du
cadre juridique applicable.
Or, latteinte dici 2025, dune part de lobjectif de 25 ou 20 % de logements sociaux, et
dautre part, de lapplication des seuils est compromise dans les communes soumises aux
obligations de la loi SRU couvertes par des PLH, si ces derniers ne sont pas adapts de faon
gnralise.
2. Objet de la mesure
Face ces constats, cette mesure, modifiant larticle L. 302-4 du CCH, vise rendre
obligatoire la mise en conformit de tous les PLH avec les objectifs SRU (quantitatifs et
qualitatifs) dans un dlai de deux ans, afin notamment de respecter lchance de 2025.
Afin de garantir la bonne intgration de ces objectifs dans les PLH, une procdure spcifique
de modification, aligne sur la procdure dapprobation du PLH, compltera la procdure
simplifie prvue larticle L. 302-4 :
- elle prvoit un renforcement du rle du prfet par rapport la procdure de
modification simplifie existante dans le cadre de laquelle le prfet rend un avis
simple. La prsente mesure prvoit que le prfet adresse des demandes motives de
38
Il convient toutefois de prciser que les donnes du systme dinformation ne permettent pas de sassurer que les procdures entreprises
(modifications ou engagement) ont t engages dans le but de prendre en compte spcifiquement les obligations SRU.
142
Enfin, le Gouvernement propose dassortir lobligation de mise en conformit des PLH dune
sanction en cas de non-respect de cette obligation. Ainsi, en cas de non mise en conformit du
PLH dans un dlai de 2 ans compter de la publication de la prsente loi ou de tout
changement dans le champ des obligations SRU, les prlvements oprs sur les communes
SRU du territoire de lEPCI dlgataire ne seraient plus verss ce dernier mais
ltablissement public foncier ou, dfaut, au fonds national des aides la pierre. (cf.
mesure : Prvoir en cas de non mise en compatibilit par lEPCI de son PLH, constate au
bout dun dlai de 2 ans, le non reversement des prlvements SRU oprs sur les communes
au profit de lEPCI (sil est dlgataire), mais au profit de lEPF ou dfaut du FNAP).
3. Ncessit de lgifrer
Il est ncessaire de lgifrer et de modifier larticle L. 302-8 du CCH pour rendre obligatoire
la mise en conformit de tous les PLH avec les objectifs SRU, larticulation entre PLH et
objectifs SRU tant dfinie par cet article.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
Cette mesure impliquera pour les EPCI concerns une mise en conformit des PLH qui ne
sont pas compatibles avec les objectifs de rattrapage SRU, sous un dlai de deux ans,
compter de la promulgation de la loi pour les PLH excutoires ou en cours avant cette
promulgation, ou lors de tout changement dans le champ des obligations SRU (communes
entrant ou sortant du dispositif, passage du taux de logements sociaux atteindre de 20 %
25 %).
On estime au moins 200 le nombre de PLH devant faire lobjet dune telle mise en
conformit.
Les services dconcentrs de ltat en charge du suivi des PLH devront assurer le suivi de ces
modifications de PLH et rendre des avis concernant la pertinence des modifications
proposes. Il est cependant noter que dans le cadre de la procdure actuelle de modification
simplifie, les services de ltat instruisent dores et dj les projets afin de rendre un avis sur
les projets de modification.
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
143
Mesure : Prvoir en cas de non mise en compatibilit par lEPCI de son PLH, constate
au bout dun dlai de 2 ans, le non reversement des prlvements SRU oprs sur les
communes au profit de lEPCI (sil est dlgataire), mais au profit de lEPF ou dfaut
du FNAP
1. tat des lieux
Les lments prcdents portant tude dimpact de la mesure Prvoir une mise en
compatibilit obligatoire et non plus optionnelle du PLH pour le mettre en conformit dune
part avec les dispositions SRU applicables sur son territoire et dautre part avec celles
nouvelles issues de la prsente loi en matire de prise en compte de la typologie des
logements sociaux mettre en uvre en rattrapage du dficit SRU (pour les objectifs des
annes restant courir) , ont dmontr linsuffisance des dispositions lgislatives existantes
devant permettre la bonne prise en compte des objectifs SRU dans les programmes locaux de
lhabitat (PLH).
Or, latteinte de lobjectif de 25 ou 20% de logements locatifs sociaux et lapplication des
seuils lgaux dici 2025 est compromise dans les communes couvertes par des PLH, si ces
derniers ne sont pas mis en conformit de faon aussi systmatique que gnralise, afin de
prendre en compte lensemble des attendus relatifs aux obligations SRU : objectifs de
rattrapage et dfinition de seuils la commune. Cest pourquoi, il est prvu par la mesure
prcdente susvise de renforcer la mise en conformit de ces derniers avec les obligations
portant sur les communes soumises SRU dans les plus brefs dlais.
Par ailleurs, en tant que document de programmation et de territorialisation des politiques
locales de lhabitat dun tablissement public de coopration intercommunal (EPCI), le PLH
est un pralable incontournable sans lequel lEPCI ne peut signer de convention de dlgation
de comptences avec ltat. Il constitue le support stratgique de la convention. La prise de la
dlgation par un EPCI lui permet ainsi de dtenir un levier oprationnel important pour
mettre en uvre ses objectifs et sa politique de lhabitat inscrits dans son PLH.
La loi n 2013-61 du 18 janvier 2013 relative la mobilisation du foncier public en faveur du
logement et au renforcement des obligations de production est venue resserrer le reversement
des prlvements SRU en faveur des seuls EPCI dlgataires des aides la pierre (L. 302-7 du
code de la construction et de lhabitation (CCH)). Prcdemment, tout EPCI disposant dun
PLH bnficiait de laffectation du prlvement SRU verses par les communes dficitaires et
membres de lEPCI.
Les objectifs de ralisation inscrits dans la convention de dlgation sont tablis avant tout sur
la base des objectifs contenus dans le PLH. Ds lors, une insuffisante prise en compte des
obligations SRU dans les objectifs de production du PLH a de relles consquences dans
lapplication de la dlgation de comptences.
Ainsi, un EPCI dtenteur dun PLH qui ne serait pas conforme ou naurait pas t mis en
conformit avec les obligations SRU, ds lors quil bnficie dune convention de dlgation
de comptences de ltat, ne devrait pas se voir reverser les prlvements SRU des communes
dficitaires qui doivent servir en priorit au dveloppement de loffre sociale.
144
En 2015, on compte 88 EPCI dlgataires des aides la pierre, dont 72 couverts par des PLH
excutoires.
Parmi ces PLH excutoires, 45 couvrent au moins une commune soumise aux objectifs de
rattrapage SRU :
- sur les 7 PLH devenus excutoires depuis le 1er janvier 2014, seulement 2 dfinissent
des objectifs de rattrapage SRU ;
- sur les 6 PLH devenus excutoires entre fvrier 2013 et fin 2013, 3 dfinissent des
objectifs de rattrapage SRU ;
- enfin, sur les 32 PLH excutoires avant la publication de la loi, 4 dfinissent des
objectifs de rattrapage SRU.
2. Objet de la mesure
Le Gouvernement propose de rendre obligatoire, la mise en conformit de tous les PLH avec
les objectifs SRU (quantitatifs et qualitatifs) dans un dlai de deux ans et de renforcer le rle
du reprsentant de ltat dans la procdure de modification.
Pour assurer une mise en conformit des PLH effective, la prsente mesure modifiant larticle
L. 302-4 du CCH prvoit dassortir cette obligation dune sanction en cas de non-respect de
cette dernire. Ainsi, en cas de non mise en conformit du PLH dans ce dlai, les
prlvements oprs sur les communes SRU du territoire de lEPCI dlgataire ne seront plus
verss ce dernier mais ltablissement public foncier comptent sur le territoire ou,
dfaut, au fonds national des aides la pierre (FNAP).
3. Ncessit de lgifrer et options
Il est ncessaire de lgifrer afin de modifier larticle L. 302-8 du CCH afin de suspendre les
prlvements destination des EPCI dlgataires lorsque le PLH na pas t mis en
conformit avec la loi.
Il sagit donc de supprimer laffectation du prlvement lEPCI dlgataire pour le reverser
ltablissement public foncier ou au FNAP. Cette solution est en effet directement
oprationnelle et incitera sans doute fortement les EPCI mettre en conformit leur PLH avec
la loi.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
La mesure envisage impactera les ressources des EPCI dlgataires ne remplissant par leurs
obligations de mise en conformit du PLH avec les objectifs SRU.
On peut considrer que 36 EPCI dlgataires des aides la pierre devront mettre leur PLH en
conformit avec les objectifs SRU, sous peine de voir supprime laffectation du prlvement
SRU leur bnfice.
145
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
146
2. Objet de la mesure
Cette mesure vise redfinir le champ dapplication territorial de larticle 55 de la loi SRU,
notamment ses conditions dexemption actuellement assises sur la seule notion de
dcroissance dmographique, et les modalits de dfinition et de modulation des obligations
affrentes (20 ou 25 % de logements sociaux en fonction des territoires SRU), afin de
permettre le recentrage du champ du dispositif sur les territoires o la pression sur la demande
de logement social est avre, et tout particulirement sur les territoires agglomrs ou en tous
les cas bien desservis par les transports en commun. Le critre de pression mesur par le
147
Il sagit galement dun sujet trs rcurrent de questions parlementaires adresses la ministre
en charge du logement (voir par exemple les questions crites de Messieurs Bussereau, en
date du 31 juillet 2014, et Le Bodo, en date du 11 juillet 2014).
Le recentrage du dispositif SRU issu de la mesure, en ce compris son articulation directe la
demande de logement social et les conditions de son exemption pour les communes, permettra
ainsi de sortir du dispositif SRU les communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en le-deFrance) ne justifiant pas un effort de production en matire de logement social, situes en
zone agglomre (agglomration de plus de 30 000 habitants) dtendue o la pression sur la
demande en logement social sera faible (seuil dfinir par dcret), ou alors mal desservies par
les transport en commun en dehors des zones agglomres.
La mesure dexemption prcite est dautant plus ncessaire que la loi du 7 aot 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la Rpublique prvoit, au 31 dcembre 2016, lintgration
de toutes les communes dans un EPCI dau moins 15 000 habitants. Ce processus de
recomposition intercommunale entranera lintgration de communes de plus de 3 500
habitants dans des EPCI de plus de 50.000 habitants et donc leur soumission automatique,
dans le cadre lgislatif actuel, aux obligations SRU mme si le niveau de la demande de
logement social sur leur territoire et leur intgration via le systme de transport en commun
dans les bassins dactivits ne le justifient pas.
Il est donc ncessaire de lgifrer pour modifier larticle L. 302-5 du code de la construction
et de lhabitation afin de rviser les conditions territoriales dapplication du dispositif SRU et
les conditions de fixation des niveaux dobligation affrents.
3. 2. Options
Option carte
Loption de laisser inchangs le territoire dapplication du dispositif SRU et les modalits de
dtermination des niveaux dobligation en matire de logements sociaux produire a t
carte. En effet, les difficults dapplication prcites risquent de dstabiliser la loi et de
dcrdibiliser laction de ltat et des services dconcentrs en charge de lapplication du
dispositif SRU.
Option retenue
Il est donc propos de rviser le mcanismes de dfinition de lobjectif lgal de logement
social produire dans les communes SRU, en larticulant directement la demande de
logement social, et de redfinir les conditions dexemption du dispositif pour les communes
qui seront listes par dcret pris sur proposition de lintercommunalit dappartenance et aprs
avis du prfet de rgion et de la commission nationale SRU, en supprimant le critre de
dcroissance dmographique qui traduit imparfaitement la dprise dun territoire, pour le
remplacer par un critre de tension de la demande en zone agglomre, ou de bonne desserte
par les transports en commun en zone non agglomre.
149
150
soit un total de 291 communes, reprsentant plus de 23 % des communes soumises par la loi
hors exemption.
Au final, lissue du dcret dexemption, 960 communes seraient soumises SRU, 218 (23 %)
avec une obligation de 20 % de logements sociaux, 742 (77 %) avec une obligation de 25 %,
soit 151 communes de moins quen 2015.
Le montant total des prlvements SRU sera diminu due proportion, tant entendu que le
montant moyen de prlvement net par communes soumises en 2015 slevait 45 k
environ.
Le tableau ci-dessous rcapitule les impacts du projet de loi selon ce scnario central.
Communes
soumises
SRU
Obligation de
20 % de
logement
social
Situation 2015
1 111
418
693
1 195
473
722
Impacts du projet de
loi avant prise du
dcret dexemption
Suppression de la
dcroissance
dmographique
1 231
509
722
Redfinition des
obligations partir
du seul indicateur de
pression, avec priorit
sur le taux
agglomration en
cas de double
appartenance EPCI /
agglomration SRU
1 251
378
873
960
218
742
151
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
6. Modalits dapplication
Un dcret dapplication sera prendre pour fixer les valeurs de lindicateur de tension devant
permettre de dterminer les territoires soumis 20 % dobligation de logements sociaux et les
territoires soumis lobligation de 25 %, et de mme pour fixer les conditions de lexemption
des communes proposer par les EPCI, en ce compris la valeur de lindicateur de tension ende duquel les communes appartenant aux agglomrations de plus de 30 000 habitants
pourront sortir du dispositif.
Ce dcret fixera la liste des communes ainsi exemptes.
152
Mesure : Prendre en compte les terrains familiaux locatifs amnags au profit des gens
du voyage en demande dancrage territorial dans le dcompte des logements sociaux
1. tat des lieux
1. 1. Logements sociaux pris en compte dans le dcompte SRU
A ce jour, il nexiste pas de dfinition unique du logement social. Cest une des raisons qui
ont conduit le lgislateur inscrire dans la loi une dfinition spcifique du logement locatif
social pour lapplication de larticle 55 de la loi relative la solidarit et au renouvellement
urbain (SRU).
Ainsi, les logements locatifs sociaux retenus pour ce dcompte sont numrs limitativement
larticle L. 302-5 du code de la construction et de lhabitation (CCH). Le principal critre
pour quun logement soit dcompt est quil fasse lobjet dune convention dfinie larticle
L. 351-2 du CCH (soit laide personnalise au logement, APL). Le lgislateur, par le biais du
conventionnement lAPL, a voulu privilgier les logements locatifs soumis des conditions
de ressources permettant des populations modestes de bnficier dun logement.
Sont donc dcompts comme logements locatifs sociaux au titre de larticle 55, lensemble
des logements conventionns lAPL et la totalit du parc des socits dhabitation loyer
modr (HLM) construit avant la rforme du financement du logement de 1977 ainsi que le
patrimoine de certaines socits non HLM mais dont la vocation tait de produire et grer du
logement social (socits issues des activits minires, socits immobilires des DOM). En
revanche, le lgislateur a exclu dans le dcompte des logements sociaux, les logements en
accession la proprit (PAP groups) et les logements loyer intermdiaire (PLI).
Nanmoins, ces dispositions ont volu depuis 2000 et certains logements non conventionns
lAPL sont dcompts :
- les logements acquis ou occups par danciens suppltifs de larme franaise en
Algrie ou assimils (loi du 23 fvrier 2005 portant reconnaissance de la Nation et
contribution nationale en faveur des Franais rapatris) ;
- les logements vendus leurs locataires en application de larticle L. 443-7 du CCH
partir du 1er juillet 2006 (article L.443-15-7 du CCH), pour une dure de 5 ans (loi du
13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL)) ;
- les logements locatifs dconventionns aprs le 16 juillet 2006, pendant une dure de 5
ans (loi ENL) ;
- les logements locatifs appartenant aux socits immobilires participation
majoritaire de la Caisse des dpts et consignations dconventionns, pour une dure
de 6 ans et sous conditions (loi ENL) ;
- les places des centres dhbergement et de rinsertion sociale.
1. 2. Les terrains familiaux locatifs
Les terrains familiaux locatifs sont dfinis dans la circulaire UHC/IUH1/26 n2003-76 du 17
dcembre 2003 relative aux terrains familiaux permettant linstallation des caravanes
constituant lhabitat permanent de leurs utilisateurs comme :
- correspondant un habitat usage privatif locatif ;
153
Les terrains familiaux locatifs doivent tre recenss en annexe au schma dpartemental
daccueil des gens du voyage en application du II de larticle 1er de la loi n 2000-614 du 5
juillet 2000 relative laccueil et lhabitat des gens du voyage.
Par ailleurs, les modes de vie des gens du voyage ayant volu vers une plus grande demande
dancrage territorial, la proposition de loi relative au statut, laccueil et lhabitat des gens
du voyage, qui a t adopte en premire lecture par lAssemble nationale le 9 juin 2015 et
fera prochainement lobjet dun examen par le Snat, a diversifi les modes daccueil pouvant
tre mis en place par les communes et tablissements publics de coopration intercommunale
(EPCI) comptents, en prvoyant que les schmas dpartementaux des gens du voyage
prescrivent la ralisation de terrains familiaux locatifs, destins des gens du voyage qui
souhaitent renoncer partiellement ou totalement au voyage, en fonction des besoins constats
en matire de demande de sdentarisation . Les dputs ont aussi vot une mesure visant ce
que les rgles applicables lamnagement, lquipement, la gestion et lusage des
terrains familiaux locatifs soient prcises par le pouvoir rglementaire.
2. Objet de la mesure
Le prsent projet de loi propose de modifier larticle L. 302-5 du CCH pour inclure dans le
dcompte des logements locatifs sociaux un mode dhabitat spcifique : les terrains familiaux
locatifs amnags et implants dans les conditions prvues larticle L. 444-1 du code de
lurbanisme au profit des gens du voyage.
Cette prise en compte rpond la demande croissante dancrage territorial et la volont du
lgislateur de rendre prescriptifs les schmas en la matire. Elle constitue une mesure
incitative de nature dvelopper ce mode dhabitat, au mme titre que celle qui vise dduire
du prlvement annuel (article L. 302-7 du CCH) les dpenses exposes par les communes
favorisant la cration de terrains familiaux locatifs, qui vient en complment du financement
de ces terrains par ltat. (cf. mesure Intgrer les dpenses des communes en faveur de la
production de terrains familiaux locatifs amnags au profit des gens du voyage en demande
dancrage territorial dans les dpenses dductibles du prlvement annuel).
Un dcret prcisera les modalits de prise en compte des terrains familiaux locatifs dans le
dcompte SRU. Seront pris en considration les terrains familiaux locatifs prvus, au vu dune
valuation des besoins, dans les schmas dpartementaux daccueil des gens du voyage
mentionns au II de larticle 1 de la loi n 2000-614 du 5 juillet 2000 relative laccueil et
lhabitat des gens du voyage.
154
Pour apprcier le caractre amnag dun terrain familial locatif, il est propos de
conditionner la prise en compte lobtention dun permis damnager ou au dpt dune
dclaration pralable dans les conditions de larticle L. 444-1 du code de lurbanisme.
Par ailleurs, cette mesure concerne spcifiquement les mnages qui utilisent leurs caravanes
comme habitat permanent et souhaitent disposer dun ancrage territorial travers la
jouissance dun lieu stable et privatif sans pour autant renoncer au voyage une partie de
lanne.
Enfin, des rgles de calcul devront tre dfinies pour lapplication de cette mesure.
3. Ncessit de lgifrer
La loi ayant dfini la nature des logements locatifs sociaux entrants dans le dcompte dit
SRU , il est ncessaire de recourir la loi pour ajouter, sous forme dalina larticle L.
302-5 du CCH, une nouvelle catgorie de logements parmi les logements locatifs sociaux
SRU .
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
Seules 25 communes soumises linventaire SRU (article L. 302-6 du CCH) disposent, au
titre du bilan annuel 2015 (source DGALN/DHUP), de terrains familiaux locatifs inscrits aux
schmas dpartementaux daccueil des gens du voyage et financs par ltat sur la priode
2009-2014, pour un total de 372 places soit 15 places en moyenne par commune (source :
DGALN, Infocentre SISAL 2, dcembre 2015).
Limpact de la prise en compte des terrains familiaux locatifs existants amnags au profit des
gens du voyage sur le taux de logement social desdites communes sera marginal, puisque
aucune commune naugmenterait son pourcentage de logement social de plus dun demipoint. Par ailleurs, aucune commune en situation de rattrapage natteindrait le taux lgal de 20
ou 25 % dans le cas le plus favorable, cest--dire en dcomptant quun terrain familial locatif
quivaut un logement locatif social.
Par consquent, la mesure nest pas susceptible de modifier substantiellement les conditions
du dcompte SRU des communes soumises aux dispositions des L. 302-5 et suivants du CCH,
ni de faire en sorte que des communes actuellement soumises satisfassent leurs obligations au
moyen de cette seule modification des conditions du dcompte. En revanche, cette mesure
pourrait contribuer dvelopper ce type dhabitat dans les communes soumises aux
obligations des articles L. 302-5 et suivants du code de la construction et de lhabitation.
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
155
6. Modalits dapplication
Elle ncessite un dcret en Conseil dtat, afin dfinir les modalits de dcompte desdits
terrains.
156
concernes de sorganiser pour faire face ces nouvelles obligations et les incite, sans les
pnaliser financirement au-del de la participation ventuelle leffort de production sur leur
territoire, sengager rapidement dans une dmarche volontariste de dveloppement du
logement locatif social sur leur primtre.
3. Analyse des impacts des dispositions envisages
Limpact de cette disposition sera positif pour les communes nouvellement entrantes et
natteignant pas le taux lgal de 20 % ou 25 %, celles-ci tant exonres du prlvement les 3
premires annes.
Selon lhypothse retenue 56 nouvelles communes seront soumises aux obligations de
larticle L. 302-5 du CCH, du fait de lapplication des dispositions du prsent projet de loi
(hors dispositif dexemption appliquer par dcret), hors les communes comprises dans les
territoires SRU, dont le taux de LLS natteint pas le taux lgal, et qui sont susceptibles de
dpasser les seuils de population de 1 500 habitants en le-de-France et 3 500 ailleurs, et
dtre ainsi soumises aux dispositions du L. 302-5 et L. 302-7 du CCH.
Sachant que le montant moyen de prlvement net (soit aprs application des dpenses
dductibles) 39 constat sur les trois dernires annes slve 44 710 par communes
soumise et par an, les communes nouvellement soumises pourraient au total conomiser prs
de 2,5 M de prlvement net annuel en moyenne.
4. Ncessit de lgifrer
Il est ncessaire de lgifrer afin de modifier larticle L. 302-5 du CCH pour gnraliser
lexonration de prlvement toutes les communes nouvellement soumises et ainsi
complter larticle 38 de la loi n 2015-991 du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation
territoriale de la Rpublique (NOTR) qui exonre de prlvement annuel les communes
nouvellement entrantes du fait dune modification des primtres communaux et/ou
intercommunaux.
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
39
Le montant moyen de prlvement correspond au prlvement net total (51 M environ) divis par le nombre de communes soumises
prlvement.
158
Ainsi, la mise en uvre du dispositif de mutualisation doit sappuyer sur une stratgie
prospective visant assouplir momentanment le rythme de production des communes
soumises aux obligations de la loi SRU tout en prparant la mise en uvre acclre de leurs
objectifs sur les priodes futures.
Lenqute mene auprs des services dconcentrs 40 ainsi que la premire phase du rapport du
Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable (CGEDD) sur lapplication
de larticle 55 de la loi SRU 41 montre que la mutualisation est pratique dans les rgions o
les enjeux de production et de meilleure rpartition de logements sociaux sont importants
(Provence-Alpes-Cte dAzur, Pays de Loire, Bretagne, Rhne-Alpes et LanguedocRoussillon), lexception de lle-de-France.
Cette enqute a ainsi permis didentifier prs de 30 PLH excutoires mutualisant les objectifs
SRU parmi les 211 PLH excutoires 42 dont le primtre englobe une ou des communes
soumises aux obligations la loi SRU et une vingtaine dEPCI porteurs de PLH qui
envisageraient lusage de cette disposition.
1. 2. Problmes rencontrs en ltat actuel du droit
En raison dun encadrement insuffisant du dispositif de mutualisation, son application se
rvle trs htrogne sur le territoire et les pratiques constates traduisent des interprtations
diffrentes des dispositions existantes. Il apparat notamment que certaines communes
rcalcitrantes ont recours ce dispositif la seule fin de diminuer les objectifs de rattrapage
SRU servant de rfrence lapprciation de la carence, sans report effectif de ces objectifs
sur dautres communes contributrices, et sans perspectives relles de respecter terme les
objectifs de la loi.
En effet, lors de ltablissement du bilan triennal, si une commune soumise larticle L. 3025 du CCH est couverte par un PLH considr comme mutualisant , ses rsultats en termes
de ralisation de logements sociaux sont analyss au regard de latteinte des objectifs de
production inscrits dans le PLH et non lchelle de la commune. Ces communes ne peuvent
se voir appliquer la procdure de carence ds lors quelles respectent lobjectif de production
fix par le PLH, quand bien mme les communes contributrices nauraient pas produit leur
part supplmentaire de logements sociaux ou que les objectifs du PLH seraient en de des
obligations de la loi SRU.
Lapplication dtourne de la mutualisation peut donc provoquer une insuffisance globale de
loffre sociale, et rduire limpact de la mise en uvre du dispositif de carence sur les
communes dficitaires et rcalcitrantes. Insuffisamment encadre par le droit actuel, la
mutualisation des objectifs triennaux (et donc leur report sur les priodes triennales suivantes)
entrane un risque rel pour les communes soumises aux obligations de la loi SRU de ne pas
atteindre leurs engagements la date de 2025. Enfin, elle conduit une dresponsabilisation
des communes rcalcitrantes et laisse persister une sgrgation sociale et gographique entre
40
Enqute mene auprs des services habitat des DREAL la rentre 2015, lexception de la DREAL Midi-Pyrnes, toutes ont
rpondu.
Lettre de mission du 28 aot 2015.
42
Donnes issues de lenqute Habitat 2015 ; cf. tude dimpact de la mesure Prvoir une mise en compatibilit obligatoire et non plus
optionnelle du PLH pour le mettre en conformit dune part avec les dispositions SRU applicables sur son territoire et dautre part avec
celles nouvelles issues de la prsente loi en matire de prise en compte de la typologie des logements sociaux mettre en uvre en
rattrapage du dficit SRU ).
41
160
les communes dun mme EPCI. De cette manire, elle va lencontre de lun des objectifs
fondamentaux du PLH : la mixit sociale.
Aussi, pour que les objectifs de mixit sociale et de rparation quilibre du logement social
ports par le PLH soient pleinement remplis et que les taux dfinis larticle L. 302-5 du
CCH puissent tre atteints, le dispositif de mutualisation mriterait dtre mieux encadr et sa
mise en uvre pourrait rpondre aux conditions suivantes :
- le dispositif ne peut sappliquer quaux PLH excutoires ;
- le recours la mutualisation doit tre justifi : le PLH doit dmontrer les blocages
locaux auxquels sont confrontes les communes ne pouvant, sur la priode du PLH,
atteindre leur objectif de rattrapage SRU et qui ncessitent une nouvelle rpartition des
objectifs de ralisation lchelle de lintercommunalit ;
- le PLH doit identifier de faon prcise, et spcifique, la part supplmentaire de
logements sociaux attribue aux communes contributrices la place des communes
soumises aux objectifs de rattrapage SRU reportant temporairement leur ralisation.
Cette part doit sajouter aux objectifs de production ncessaires aux communes
contributrices pour satisfaire leur propre besoin en logement. Il convient de distinguer
parmi les objectifs des communes contributrices, ceux rpondant leurs besoins
locaux en logement et ceux dcoulant du report des objectifs SRU dune autre
commune. Cette formalisation permet dassurer le suivi de la ralisation des objectifs
dans le cadre du bilan triennal ;
- le transfert dobjectifs de production de logements sociaux dune commune dficitaire
vers une commune contributrice doit tre compatible avec lobjectif de rattrapage du
dficit de logements sociaux lchance de 2025. Ainsi, pour les PLH qui couvriront
la dernire priode triennale, la mutualisation ne saurait tre envisage, dans la mesure
o latteinte du taux lgal de logements sociaux en 2025 dans les communes
concernes serait compromis ;
- des outils de suivi doivent tre dfinis pour vrifier latteinte des objectifs de
production de logements sociaux, rpartis entre les communes contributrices et celles
bnficiant temporairement dun report de latteinte de leurs objectifs SRU ainsi que,
dans ces communes, pour faciliter latteinte dobjectifs de rattrapage renforcs lors des
priodes triennales ultrieures ;
- lEPCI doit clairement identifier le caractre mutualisant du PLH, qui doit tre valid
par les services de ltat, qui en assure un suivi particulier notamment au regard de sa
prise en compte dans le cadre de ltablissement du bilan triennal.
2. Objet de la mesure
Compte-tenu des risques quimpliquent la mise en place et lapplication du dispositif de
mutualisation des objectifs triennaux des communes soumises au travers du PLH sur latteinte
des taux lchance 2025, loffre sociale et la promotion de la mixit sociale, et en raison
dune application htrogne sur lensemble sur le territoire, le dispositif ne peut tre
considr comme vertueux et favorable la mixit sociale.
Le projet de loi propose la modification de larticle L. 302-8 du CCH en vue de supprimer la
possibilit pour les EPCI de mutualiser dans leur PLH les objectifs triennaux de logements
locatifs sociaux des communes soumises aux obligations de la loi SRU.
161
3. Ncessit de lgifrer
La mesure envisage modifie le premier alina de larticle L. 302-8 du CCH en supprimant la
possibilit, pour les communes dficitaires, de mutualiser leurs objectifs triennaux dans le
cadre dun PLH.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
mesure que la date butoir de 2025 approche, la facult quoffre le dispositif de
mutualisation de transfrer temporairement les objectifs dune commune lautre au sein dun
EPCI est, compte tenu des dlais de planification et de production de logements, de moins en
moins oprante.
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
162
Mesure : Prciser les conditions dapplication des seuils qualitatifs atteindre dans les
objectifs de rattrapage SRU, et largir lensemble des communes concernes
lobligation concernant la typologie de production de logements sociaux prendre en
compte et non plus aux seules communes non couvertes par un PLH ou aux communes
couvertes par un PLH postrieur 2014
1. tat des lieux
1.1. Obligations incombant aux communes dans le cadre du dispositif SRU : objectifs
quantitatifs et respect des seuils de typologie
Larticle L. 302-5 du code de la construction et de lhabitation (CCH) prvoit que toutes les
communes, de plus de 3 500 habitants (1 500 habitants en le-de-France), comprises dans une
agglomration ou un tablissement public de coopration intercommunale (EPCI) fiscalit
propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000
habitants doivent atteindre un taux de logements sociaux de 20 % ou 25 % des rsidences
principales, selon le niveau de tension sur la demande de logement social, exerce dans
lEPCI ou lagglomration. Ces objectifs doivent tre atteints en 2025.
Cest la loi du 18 janvier 2013 relative au renforcement des obligations de production de
logement social qui a port, pour certains territoires le justifiant, le taux de 20 % 25 %.
Simultanment, la loi a introduit une dimension qualitative respecter dans les objectifs de
ralisation atteindre par les communes soumises aux objectifs de rattrapage de la loi relative
la solidarit et au renouvellement urbains (SRU).
Ainsi, larticle L. 302-8 du CCH impose que pour toute commune soumise aux objectifs de
rattrapage de la loi SRU non couverte par un programme local de lhabitat (PLH), la part des
logements financs en prts locatifs sociaux (PLS) ne puisse pas tre suprieure 30% de
lensemble des logements locatifs sociaux produire (20% pour les communes qui ne
disposent pas dau moins 10% de logements sociaux), tandis que la part des logements
financs en prts locatifs aids dinsertion (PLAI) reprsente une part dau moins 30% de ces
logements. Cette obligation est applicable depuis la promulgation de la loi du 18 janvier 2013.
1. 2. Prise en compte par le programme local de lhabitat (PLU) des objectifs SRU
Face la grande diversit des situations locales et au contexte actuel dapprofondissement de
la dcentralisation, le PLH constitue un outil permettant dapporter une dclinaison locale des
politiques nationales en matire dhabitat. Le PLH est le document de programmation, de
territorialisation et de contractualisation des politiques locales de lhabitat de lEPCI. Il met
galement en cohrence les orientations dhabitat avec les autres politiques sectorielles de
lamnagement du territoire dans le sens voulu depuis la loi SRU.
A ce titre, en application de larticle L. 302-8 du CCH, les PLH couvrant une ou des
communes soumises aux obligations de la loi SRU doivent intgrer les objectifs de ralisation
de logements sociaux permettant ces communes datteindre leur taux lgal de logement
social.
163
43
Il sagit des communes de plus de 3 500 habitants (1 500 habitants en Ile-de-France), en territoire SRU et natteignant pas le taux lgal de
logements sociaux (20 % ou 25 % des rsidences principales).
164
Dans ce contexte, lanalyse des donnes de lenqute Habitat 2015 44 rvle une
insuffisante intgration des objectifs SRU dans les PLH puisque :
-
- parmi les 20 PLH rendus excutoires depuis le 1er janvier 2014 et comptant des
communes soumises aux obligations de la loi SRU, seuls 15 % (soit 3 PLH) sont
conformes aux exigences de la loi, cest--dire quils dfinissent des objectifs de
rattrapage au niveau des communes, dclinent par typologie les logements sociaux
financs et respectent les seuils minimaux de PLAI et maximaux de PLS dans leur
objectif global de production de logements sociaux. Cependant, il est noter que 60%
dentre eux, dfaut de dfinir des objectifs de rattrapage SRU la commune,
respectent les seuils de typologie de logements financs ;
- 28,5 % des PLH rendus excutoires entre la publication de la loi et le 31 dcembre
2013 et 21% des PLH excutoires avant la loi du 18 janvier 2013, comptant une ou des
communes soumises aux objectifs de rattrapage de la loi SRU, respectent les seuils
minimaux et maximaux.
En conclusion, sur les 144 PLH excutoires au 31 dcembre 2014, et comportant sur leur
primtre une ou des communes soumises aux obligations de la loi SRU, seul un quart dentre
eux comporte une dclinaison de leur objectif global de production de logements sociaux
selon la typologie attendue (respect des seuils minimaux de PLAI et maximaux de PLS).
Ainsi, la dfinition par typologie de logements financs et le respect des seuils minimaux et
maximaux font lobjet dune mise en uvre trs htrogne, celle-ci ne simposant in fine de
manire automatique quaux seules communes non couvertes par un PLH.
Si lintention du lgislateur tait claire en visant, avec la loi du 18 janvier 2013, dune part,
imposer latteinte de seuils en fonction dune typologie de logements financer dans les
objectifs quantitatifs SRU, et dautre part, intgrer dans les PLH, ces objectifs SRU, quils
soient quantitatifs ou qualitatifs, il apparat que le cadre lgislatif actuel doit tre consolid
pour une mise en uvre de ces dispositions effective et homogne entre les territoires, avec
ou sans PLH excutoire.
2. Objet de la mesure
La mesure envisage qui modifie larticle L. 302-8 du CCH, propose dimposer et de prciser
les conditions de lapplication des seuils minimaux de PLAI et maximaux de PLS :
- toutes les communes soumises aux obligations de la loi SRU (et non plus seulement
celles non couvertes par un PLH) ;
- tous les PLH (quelle que soit leur date dentre en vigueur) comprenant au moins
une commune soumise aux obligations de la loi SRU, les PLH devant dores et dj
tenir compte des objectifs quantitatifs SRU. Il est en outre prcis que ces objectifs
quantitatifs et de typologie sont dclins lchelle de chaque commune SRU.
44
Depuis 2012, une application nationale de suivi des documents en matire durbanisme et dhabitat (SuDocUH) permet de suivre ltat
davancement des documents de programmation et de planification (schmas de cohrence territoriale, plans locaux durbanisme intercommunal-, cartes communales, programmes locaux de lhabitat, plans dpartementaux de lhabitat). En plus de suivre, et de faon
transversale, les procdures dlaboration ou de modification des documents de planification et de programmation, cette application mise
disposition des services dconcentrs a galement vocation didentifier les objectifs et orientations dfinis dans ces documents. Elle constitue
une base de donnes contribuant la connaissance des territoires. Sur cette base, est conduite annuellement une enqute qui permet de
recenser ltat davancement des procdures de PLH des EPCI.
165
Il sagit dune mesure de clarification et de simplification visant crer les conditions dune
meilleure application du droit. En inscrivant dans le code lobligation du respect des seuils de
typologie en communes soumises aux obligations de rattrapage de la loi SRU et couvertes par
un PLH, cette mesure scurise sur le plan juridique les arrts de carence qui pourraient tre
pris au motif du non-respect de la typologie, dans les communes dficitaires 45 et couvertes par
un PLH.
Cette mesure se base sur un principe fondamental des politiques de lhabitat qui consacre le
PLH, comme support des objectifs SRU. Ceux-ci sont en effet inscrits dans le cadre dun
ensemble de documents de programmation plus large, avec pour objectif de favoriser la
mixit sociale en assurant entre les communes une rpartition quilibre et diversifie de
loffre de logements.
La mise en uvre de larticulation PLH/SRU ncessite de prvoir un renforcement des
dispositions lgislatives actuelles relatives la mise en conformit des PLH existants avec les
objectifs SRU, ainsi que le propose la mesure : Prvoir une mise en compatibilit
obligatoire et non plus optionnelle du PLH pour le mettre en conformit dune part avec les
dispositions SRU applicables sur son territoire et dautre part avec celles nouvelles issues de
la prsente loi en matire de prise en compte de la typologie des logements sociaux mettre
en uvre en rattrapage du dficit SRU .
3. Ncessit de lgifrer
Cette mesure modifie larticle L. 302-8 du CCH et clarifie une disposition lgislative
existante, en prcisant les conditions dapplication des objectifs qualitatifs ainsi que les
conditions et lchelle dapplication des objectifs quantitatifs, lorsquune commune soumise
aux obligations de la loi SRU est couverte par un PLH. Cette mesure rpond un souci de
meilleure intelligibilit de la loi.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
Les services dconcentrs de ltat devront vrifier le respect de cette typologie lors de
ltablissement du bilan triennal et fixer des objectifs de rattrapage par type de produits
financs. Sinscrivant dans le cadre de leurs missions actuelles, et la donne tant
disposition des services de ltat, cette mesure naura quun impact limit sur ces derniers.
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
45
Il sagit des communes de plus de 3 500 habitants (1 500 habitants en Ile-de-France), en territoire SRU et natteignant pas le taux lgal de
logements sociaux (20 % ou 25 % des rsidences principales).
166
Article 30
Mesure : Expliciter que le non-respect de la typologie de lobjectif triennal peut
permettre lui seul dengager la procdure de carence
1. tat des lieux
Avec la loi n 2013-61 du 18 janvier 2013 relative la mobilisation du foncier public en
faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, le
lgislateur a intgr, parmi les critres permettant de dclencher la carence, le respect de la
typologie des logements sociaux financs prvue larticle L. 302-8 du code de la
construction et de lhabitation (soit un minimum de 30% de PLAI, le type de logement le plus
social et un maximum de 30% de PLS, voire 20% pour les communes disposant moins de
10% de logements sociaux).
Ce faisant, il a souhait quune commune puisse tre carence, si cette typologie de
financement ntait pas respecte, quand bien mme lobjectif triennal quantitatif serait
respect. Cette disposition visait favoriser la mixit sociale dans les communes ne respectant
pas leurs obligations lgales.
La rpartition actuelle des logements selon leur typologie de financement, en communes
carences et en communes dficitaires, ne correspond pas lquilibre voulu par la loi depuis
2013. En effet, la typologie de financement des logements locatifs sociaux, depuis 2002, des
communes dficitaires et carences au titre du dernier bilan triennal est la suivante :
PLAI
55 471
PLUS
324 152
PLS
77 249
Total
Communes
dficitaires
456 872
12%
71%
17%
100%
Communes
carences
3 338
18 899
6 290
28 757
12%
66%
22%
100%
Source : inventaire complmentaire, bilan 2015, direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages
PLUS
27 215
PLS
14 658
Total
Communes
dficitaires
51 791
19%
53%
28%
100%
Communes
carences
1 095
3 483
1 803
6 381
17%
55%
28%
100%
Source : inventaire complmentaire, bilan 2015, direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages
Toutefois, le texte issu des dbats parlementaires est ambigu. En effet, le premier alina de
larticle L. 302-9-1 du CCH, qui traite des conditions sous lesquelles le prfet peut engager la
procdure de carence lencontre dune commune, ne mentionne que la ralisation de
lobjectif triennal quantitatif. La typologie de financement des logements sociaux ne figure
quau deuxime alina, ce dernier prcisant sur quels critres le prfet peut prononcer la
carence de la commune.
167
Cette mesure impliquera enfin, pour les services dconcentrs de ltat (direction
dpartementale des territoires (et de la mer)) en charge de la mise en uvre du dispositif SRU,
de tenir compte du critre de typologie de financement (PLUS, PLAI, PLS) lors de
ltablissement du bilan triennal et du dclenchement de la carence. Les services dconcentrs
disposant dj de cette donne, cette mesure naura quun impact trs faible sur les services de
ltat, dans la mesure o elle sinscrit dans le cadre de leurs missions habituelles.
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
169
2. Objet de la mesure
Le prsent projet de loi propose de modifier larticle L.302-9-1 du CCH pour ajouter un
nouvel effet larrt de carence en confiant au prfet la gestion du contingent municipal
lorsque la commune est carence.
En application de cette disposition, larrt de carence prvoira pendant toute sa dure, le
transfert ltat des droits de rservation mentionns larticle L. 441-1, dont dispose la
commune sur des logements sociaux existants ou livrer, et la suspension ou modification des
conventions de rservation passes par elle avec les bailleurs gestionnaires, ainsi que
lobligation pour celle-ci de communiquer au prfet la liste des bailleurs et des logements
concerns.
Ainsi, le prfet aura la possibilit dutiliser des rservations mentionnes larticle L. 441-1
du CCH, dans les communes carences qui, pour la plupart, refusent dlibrment de
respecter la loi et de prendre leur part lobjectif de mixit sociale.
Par ailleurs, le caractre systmatique du transfert au prfet de la gestion du contingent
communal devrait avoir pour effet dinciter les maires respecter leurs objectifs de
production et viter le constat de carence.
170
3 2. Options
Option carte
Loption de ne pas lgifrer sur ce point a t carte, la seule facult donne au prfet
dimputer des mnages bnficiaires du dispositif DALO en commune carence
napparaissant pas suffisante pour promouvoir la mixit sociale de manire satisfaisante.
Option retenue
Loption de confier la gestion du contingent municipal au prfet a t retenue afin de
permettre ltat de loger des mnages faibles revenus dans les communes ne jouant pas le
jeu de la mixit sociale. Cette option a galement t retenue pour inciter les maires
respecter leurs objectifs de production.
Rgions
Nombre
dattributions de
logements
sociaux en
communes
carences
Contingent
communal
(10%)
hypothse
basse
Contingent
communal
(20%)
hypothse
haute
Nombre de
mnages
reconnus PU
DALO
restant
reloger (a)
Nombre de PU
DALO pouvant
tre relogs sur
contingent
municipal des
communes
carences (b)*
Taux de PU
DALO pouvant
tre relogs (a/b)
IDF
1 600
160
320
44 232
160 320
0,36 0,72%
PACA
2 946
295
590
8 182
295 590
3,6 7,2%
Source : RPLS 2013 (nombre dattributions de logements sociaux en communes carences), InfoDALo fig au 12 octobre 2015, hors
Bouches-du-Rhne de 2008 2012 (nombre de mnages reconnus PU DALO), direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages
5. Consultations menes
La prsente mesure sera soumise au Le Conseil national de lhabitat, au le Conseil national
dvaluation des normes et au le Conseil national des villes ont t consults.
172
Mesure : Prciser que larrt de carence peut prvoir non seulement des secteurs
gographiques dans lesquels le prfet est comptent pour dlivrer les autorisations
durbanisme, mais aussi des catgories de permis pour lesquels il exercera cette
comptence dans les secteurs concerns
2. Objet de la mesure
Lobjet de cette mesure est de permettre au prfet de cibler les catgories de permis quil
souhaite dlivrer en fonction notamment des caractristiques de la demande de logement
social sur la commune considre.
Le faible nombre de permis de construire dlivr par le prfet peut sexpliquer par le fait que,
en ltat de la lgislation actuelle, le prfet reprend lintgralit de la comptence relative la
dlivrance des autorisations durbanisme destination du logement, dispositif lourd grer
pour les services de ltat alors que linstruction des autorisations durbanisme a t
transfre aux communes ( lexception des communes appartenant des tablissements
publics de coopration intercommunale de moins de 10 000 habitants) en application de
larticle 134 de la loi n 2014-366 du 24 mars 2014 pour laccs au logement et un urbanisme
rnov.
Le projet de loi permettra ainsi de rendre cette disposition plus efficiente en donnant au prfet
la possibilit de ne reprendre linstruction et la dlivrance des permis de construire que sur
certains types doprations (opration de logements, par exemple).
173
3. Ncessit de lgifrer
Il est ncessaire de recourir un projet de loi dans la mesure o il est procd la
modification du deuxime alina de larticle L. 302-9-1 du CCH.
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
174
175
PLAI
PLS
PLUS
38 946
24 452
22 299
20 418
20 863
22 038
22 789
23 818
23 988
25 334
21 958
21 823
24 717
22 692
20 341
20 000
21 712
23 353
22 567
26 367
23 458
25 378
23 845
5 816
447
2 140
774
1 612
2 057
1 161
2 657
1 499
1 640
995
1 114
3 022
951
1 647
2 037
2 305
2 889
1 187
3 313
3 374
0
3 326
12 137
8 852
9 644
7 797
8 083
6 832
9 808
8 554
8 213
9 192
7 441
9 312
9 538
8 459
8 258
8 122
8 138
8 735
8 927
10 760
10 060
11 494
9 869
Source : Extraction SISAL 2 septembre 2015 - Univers Consolid .PSH et PLUS-CD ne sont pas pris en compte dans lextraction
176
Le tableau ci-dessous prsente les montants de la contribution communale rapports aux prix
de revient moyens des oprations, en tenant compte des plafonds actuels.
Part de la contribution communale rapporte aux prix de revient moyens des oprations, en
appliquant les plafonds actuels
PLAI
PLS
PLUS
le-de-France
Rgion
9,61 %
9,83 %
9,32 %
Alsace
3,97 %
4,47 %
3,84 %
Aquitaine
4,13 %
4,67 %
3,94 %
Auvergne
4,09 %
3,88 %
3,91 %
Bourgogne
4,36 %
4,65 %
4,33 %
Bretagne
4,47 %
4,13 %
4,46 %
Centre
4,10 %
5,17 %
3,93 %
Champagne-Ardenne
3,76 %
3,95 %
3,57 %
Franche-Comt
4,00 %
4,34 %
4,02 %
Languedoc-Roussillon
4,34 %
5,18 %
4,30 %
Limousin
4,51 %
4,02 %
4,10 %
Lorraine
4,51 %
4,94 %
4,24 %
Midi-Pyrnes
4,27 %
4,80 %
4,25 %
Nord-Pas-de-Calais
4,19 %
5,26 %
4,14 %
Basse-Normandie
5,09 %
4,25 %
4,60 %
Haute-Normandie
4,18 %
4,66 %
4,00 %
Pays de la Loire
4,38 %
4,99 %
4,24 %
Picardie
4,11 %
3,81 %
3,95 %
Poitou-Charentes
4,39 %
4,63 %
4,37 %
PACA
3,74 %
4,38 %
3,72 %
Rhne-Alpes
3,41 %
4,15 %
3,28 %
Corse
3,31 %
0,00 %
3,39 %
France
3,96 %
4,36 %
3,85 %
Source : Extraction SISAL 2 septembre 2015 - Univers Consolid. PSH et PLUS-CD ne sont pas pris en compte dans lextraction
Ces donnes montrent que les plafonds de contributions communaux actuels (13 000 en lede-France et 5 000 en province) ne permettent pas de financer de manire significative les
oprations de logements sociaux.
2. Objet de la mesure
Le projet de loi propose de modifier les modalits de fixation de la contribution communale :
-
PLAI
PLS
PLUS
28,8 %
19,4 %
18,4 %
16,7 %
18,2 %
19,7 %
18,7 %
17,9 %
19,2 %
22,0 %
19,8 %
19,7 %
21,1 %
19,0 %
20,7 %
16,7 %
19,0 %
19,2 %
19,8 %
19,7 %
16,0 %
16,8 %
18,9 %
4,4 %
0,4 %
2,0 %
0,6 %
1,5 %
1,7 %
1,2 %
2,1 %
1,3 %
1,7 %
0,8 %
1,1 %
2,9 %
1,0 %
1,4 %
1,9 %
2,3 %
2,2 %
1,1 %
2,9 %
2,8 %
0,0 %
2,9 %
8,7 %
6,8 %
7,6 %
6,1 %
7,0 %
6,1 %
7,7 %
6,1 %
6,6 %
7,9 %
6,1 %
7,9 %
8,1 %
7,0 %
7,6 %
6,5 %
6,9 %
6,9 %
7,8 %
8,0 %
6,6 %
7,8 %
7,6 %
Source : Extraction SISAL 2 septembre 2015 - Univers Consolid. PSH et PLUS-CD ne sont pas pris en compte dans lextraction
178
Part de la contribution communale rapporte aux prix de revient moyens des oprations, en
appliquant les plafonds du projet de loi
PLAI
PLS
PLUS
le-de-France
Rgion
36,97 %
37,83 %
35,84 %
Alsace
23,80 %
26,85 %
23,05 %
Aquitaine
24,75 %
28,04 %
23,64 %
Auvergne
24,54 %
23,26 %
23,47 %
Bourgogne
26,17 %
27,92 %
25,98 %
Bretagne
26,82 %
24,79 %
26,79 %
Centre
24,62 %
31,01 %
23,55 %
Champagne-Ardenne
22,55 %
23,71 %
21,39 %
Franche-Comt
24,01 %
26,02 %
24,11 %
Languedoc-Roussillon
26,05 %
31,10 %
25,78 %
Limousin
27,05 %
24,12 %
24,59 %
Lorraine
27,08 %
29,62 %
25,45 %
Midi-Pyrnes
25,61 %
28,79 %
25,48 %
Nord-Pas-de-Calais
25,12 %
31,55 %
24,83 %
Basse-Normandie
30,53 %
25,50 %
27,61 %
Haute-Normandie
25,05 %
27,98 %
24,01 %
Pays de la Loire
26,25 %
29,93 %
25,44 %
Picardie
24,66 %
22,85 %
23,70 %
Poitou-Charentes
26,32 %
27,80 %
26,21 %
PACA
37,36 %
43,77 %
37,17 %
Rhne-Alpes
20,46 %
24,90 %
19,68 %
Corse
19,86 %
0,0 %
20,36 %
France
23,78 %
26,16 %
23,10 %
Source : Extraction SISAL 2 septembre 2015 - Univers Consolid. PSH et PLUS-CD ne sont pas pris en compte dans lextraction
179
180
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
6. Modalits dapplication
Un dcret en Conseil dtat devra tre pris pour dfinir les modalits de fixation de la
contribution communale.
181
2. Objet de la mesure
Le projet de loi propose de scuriser le paiement par la commune de sa contribution
obligatoire en prcisant que le prfet pourra mettre un titre de perception sur le budget
communal. Cette mesure vise rendre cet outil oprationnel de manire inciter les prfets
y recourir pour contraindre les communes carences rcalcitrantes contribuer au
financement doprations de logement sociaux ou dintermdiation locative sur leur territoire.
3. Ncessit de lgifrer
Il est indispensable de recourir un projet de loi dans la mesure o le prsent projet de loi
ajoute un alina larticle L. 302-9-1 du CCH afin de scuriser le paiement par la commune
carence de sa contribution obligatoire.
182
4. 1. Impact social
Cette mesure a pour but de contraindre les communes carences participer financirement
la production de logement locatif social destination des mnages faibles ressources. Cette
mesure favorisera ainsi une meilleure rpartition du logement locatif social entre les
communes.
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
6. Modalits dapplication
Un dcret dapplication devra tre pris pour prciser les modalits dmission de ce titre de
perception.
183
Mesure : Prvoir que la commission nationale SRU pourra, ds 2017, amnager les
obligations triennales dune commune nouvellement entrante dans le dispositif SRU et
soumise pour la premire fois la procdure de bilan triennal au-del de 2025 pour une
dure nexcdant pas une priode de trois ans
1. tat des lieux
La loi du 18 janvier 2013 relative la mobilisation du foncier public et au renforcement des
obligations de production de logements sociaux a dune part port, pour certaines communes
soumises aux obligations issues de la loi relative la solidarit et au renouvellement urbain
(SRU), le taux lgal de logement locatif social atteindre de 20 25 %. Dautre part, cette loi
a introduit lchance de 2025 pour que les communes soumises ces obligations atteignent
leur taux lgal de logement locatif social.
La loi du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique prvoit, au
31 dcembre 2016, lintgration de toutes les communes dans un EPCI dau moins 15 000
habitants. Ce processus de recomposition intercommunale entranera lintgration de
communes de plus de 3 500 habitants dans des EPCI de plus de 50 000 habitants et donc leur
soumission automatique, dans le cadre lgislatif actuel, aux obligations SRU , si tant est
quelle ne respecte pas le taux lgal de logements sociaux appliqu aux communes de leur
territoire SRU dappartenance (EPCI et/ou agglomration). Il est difficile dvaluer ce jour
le nombre de nouvelles communes soumises au dispositif SRU suite aux recompositions
intercommunales.
Par ailleurs, 56 communes sont susceptibles dentrer dans le dispositif SRU sous leffet des
dispositions de la loi (et avant exemption ventuelle par dcret -cf.article 31-).
Plus de 15 ans aprs son adoption, un nombre potentiellement important de communes
jusqualors non soumises la loi SRU et leffort de production supplmentaire en matire de
logements sociaux, sont susceptibles de se voir appliquer des rythmes de rattrapage
consquents, alors mme quelles nont pu bnficier des 15 premires annes de la loi pour
amorcer la dmarche, et que lchance de 2025 est proche.
2. Objet de la mesure
Face ce constat, la mesure vise, en modifiant larticle L. 302-9-1-1 du code de la
construction et de lhabitation, permettre le lissage des objectifs de production triennaux
dune commune nouvellement soumise au bilan triennal au-del de 2025 pour une dure
nexcdant pas 3 ans.
Ds 2017, la commission nationale charge de lexamen du respect des obligations de
ralisation de logements sociaux (dite commission nationale SRU ) sera charge
dexaminer les demandes damnagement des obligations triennales dune commune lorsque
celle-ci rencontre des difficults relles et objectives pour respecter ses engagements (recours
des riverains sur les permis de construire, mobilisation du foncier).
Cette mesure vise donc permettre ces communes, lorsquelles sont engages dans une
dmarche volontaire de production de logements locatifs sociaux, pouvoir disposer dune
priode triennale supplmentaire (3 ans) pour atteindre leurs objectifs lgaux.
184
3. Ncessit de lgifrer
La loi du 18 janvier 2013 a fix lchance de 2025 pour permettre aux communes soumises
aux obligations de la loi SRU datteindre leur objectif lgal.
Il est donc ncessaire de prendre une mesure dordre lgislatif afin de permettre la
commission nationale SRU damnager les obligations triennales de ces communes au-del de
2025 pour une priode nexcdant pas 3 ans.
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
6. Modalits dapplication
Cette mesure sappliquera dans les dpartements doutre-mer, dans la mesure o la
commission nationale SRU peut tre saisie pour lexamen de la situation de communes
localises dans les DOM.
185
Nombre de
saisines
Nombre de runions de la
commission
2005/2007
2008/2010
2011/2013
Rgion
Nombre de
communes
soumises
Nombre de
communes
nayant pas
atteint leur
objectif
triennal
dont nombre
de communes
avec un taux
datteinte de
lobjectif
triennal
infrieur
80%
Taux de
communes
nayant pas
atteint leur
objectif
triennal
Nombre de
communes
carences
Taux
communes
carences/
communes
nayant pas
atteint leur
objectif
triennal
ALSACE
37
12
32 %
11
92 %
AQUITAINE
66
21
18
32 %
12
57 %
AUVERGNE
16
38 %
0%
BOURGOGNE
12
42 %
0%
BRETAGNE
70
33
27
47 %
0%
CENTRE
24
14
11
58 %
14 %
100 %
CORSE
33 %
HAUTE NORMANDIE
14 %
0%
ILE DE FRANCE
185
50
44
27 %
40
80 %
LA REUNION
19
16 %
0%
LANGUEDOC
ROUSSILLON
82
37
30
45 %
33
89 %
LIMOUSIN
11
9%
0%
LORRAINE
12
8%
0%
MARTINIQUE
20
5%
0%
MIDI PYRENEES
55
16
12
29 %
19 %
48
11
10
23 %
45 %
PROVENCE ALPES
COTE DAZUR
147
109
96
74 %
88
81 %
PAYS DE LA LOIRE
51
11
22 %
18 %
PICARDIE
0%
sans objet
sans objet
POITOU CHARENTES
34
16
47 %
13 %
RHONE ALPES
118
37
32
31 %
22
59 %
187
2. Objet de la mesure
En modifiant larticle L. 302-9-1-1 du CCH, la mesure projete vise renforcer les
attributions de la commission nationale SRU , qui disposera dun droit de regard sur les
arrts de carence, pralablement leur signature par le prfet de dpartement, ainsi que sur la
situation des communes dficitaires pour lesquelles le prfet na pas engag de procdure de
carence. Lobjectif de cette mesure est de permettre la commission nationale de dtecter
dventuelles anomalies concernant lapplication de la procdure dans les communes,
carences ou non, mais na pas vocation examiner, de faon exhaustive, la totalit des
arrts de carence.
Cette mesure permettra en outre la commission de vrifier, dans ce cadre, la bonne prise en
compte des orientations nationales donnes par instruction, en amont de la procdure de
carence, de veiller la bonne application de la procdure de carence et dhomogniser les
critres dapprciation de la mise en carence des communes nayant pas atteint leurs objectifs
triennaux, favorisant ainsi lgalit de traitement entre les territoires.
3. 2. Options
Loption de confier lexamen des arrts de carence la commission nationale SRU a t
retenue dans la mesure o celle-ci intervient dj dans la procdure de carence. Lui confier de
nouvelles missions permet de ne pas compliquer outre mesure un dispositif dj complexe.
larticulation avec les autres niveaux en charge de la procdure du bilan triennal. Des
procdures dchanges dmatrialiss pourront tre envisages afin dviter, autant que faire
se peut, lorganisation et la runion de la commission nationale en bonne et due forme.
La prparation des commissions impliquera les services de la direction de lhabitat, de
lurbanisme et des paysages, dj en charge du secrtariat de cette commission dans le droit
en vigueur. Le volume dactivit supplmentaire gnr par la mesure pourra induire un
surcrot de mobilisation de ces services et un besoin ventuel en effectif complmentaire, qui
ne pourra tre mesur quau regard de lactivit constate de la commission lors du prochain
bilan triennal, en fonction du nombre de communes dont la situation sera examine.
Cette mesure nimplique aucun impact budgtaire prvisible, les membres de la commission
nationale SRU ntant pas rmunrs.
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
6. Modalits dapplication
Cette mesure sappliquera dans les dpartements doutre-mer dans la mesure o la
commission nationale SRU peut tre saisie pour lexamen de la situation de communes
localises dans les DOM.
Un dcret en Conseil dtat tatsera pris afin de modifier la partie rglementaire du CCH
relative la commission nationale SRU.
189
Mesure : Prvoir que, sur les communes carences, les propritaires transmettent au
prfet une copie des dclarations dintention daliner (DIA) adresses aux maires
1. tat des lieux
1. 1. Prsentation des dispositions relatives lexercice du droit de premption urbain en
communes carences
Lorsquune commune fait lobjet dun arrt de carence prfectoral en application de larticle
L. 302-9-1 du code de la construction et de lhabitation (CCH), ledit arrt attribue au prfet
de dpartement lexercice du droit de premption urbain de la commune sur les alinations de
biens affects au logement (article L. 210-1 du code de lurbanisme (CU)).
Le prfet de dpartement a la possibilit de dlguer son droit de premption une liste de
bnficiaires limitativement numrs larticle L. 210-1 du CU. Sont concerns les
tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre ayant conclu une
convention de dlgation des comptences de ltat en matire dhabitat, les EPF dtat et
locaux, les socits dconomie mixte, les organismes dhabitations loyer modr viss par
larticle L. 411-2 du CCH et les organismes agrs mentionns larticle L. 365-2 du mme
code.
Larticle L. 213-2 du CU prcise que les alinations susmentionnes sont soumises, sous peine
de nullit, une dclaration pralable du propritaire du bien, au maire, dans un dlai de 2
mois.
2. Objet de la mesure
Afin de rsoudre la difficult pratique dcrite ci-dessus et de faciliter lexercice du droit de
premption par le prfet, le projet de loi propose de modifier larticle L.201-1 du code de
lurbanisme pour rendre destinataire le prfet des DIA en communes carences. Cette
transmission serait effectue par le propritaire vendeur et par les professionnels de
190
limmobilier, en parallle de leur transmission au maire. Seules les DIA relatives aux biens
affects au logement seront transmises au prfet.
Cette mesure a pour but de donner au prfet, ou au bnficiaire de la dlgation de son droit
de premption, le temps ncessaire pour tudier lopportunit dacqurir un bien afin de
raliser du logement social.
Concrtement, la mesure imposera dsormais au propritaire vendeur et aux professionnels de
limmobilier (agences immobilires, notaires, avocats...) de consulter la liste des communes
carences et de procder un double envoi auprs de la commune et du prfet. Toutefois,
cette formalit est limite aux 221 communes carences, pendant la dure de larrt de
carence.
pourrait slever 12 500 DIA maximum, toutes les DIA ntant pas soumises au droit de
premption du prfet.
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
192
2. Objet de la mesure
Lobjet de cette mesure est de confrer au prfet la comptence sur les autorisations
durbanisme destines au logement sur tout le territoire de la commune ds lors que cette
comptence est ncessaire pour raliser les objectifs prvus dans la convention (6me alina
du L. 302-9-1 du CCH) signe entre le prfet et le bailleur social.
En lien avec les mesures relatives la modification du niveau de la contribution communale
obligatoire en cas de convention tat/bailleur et la scurisation de son recouvrement, cette
mesure contribue rendre oprationnel le dispositif de substitution du prfet au maire pour
produire des oprations de logement social en communes carences, ds lors quune
convention dfinie au 6me alina de larticle L. 302-9-1 du CCH est conclue avec un
bailleur.
3. Ncessit de lgifrer
Il est ncessaire de recourir un projet de loi dans la mesure o le prsent projet de loi
modifie le d) de larticle L. 422-2 du code de lurbanisme en prcisant que le prfet pourra
dsormais dlivrer les permis de construire pour les oprations de logement prvus la
convention mentionne au 6me alina du L. 302-9-1 du code de la construction et de
lhabitation.
193
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
194
Mesure : Permettre ltat dinstruire les autorisations durbanisme des socits dont il
dtient entre un tiers et la majorit du capital
Cest larticle 6 de la loi n 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le
logement qui a tendu les exceptions la dcentralisation des autorisations durbanisme aux
constructions difies par les socits dans lesquelles ltat possde plus de 50 % du capital
pour permettre notamment ltat dinstruire les permis de construire dposs par la socit
ADOMA.
195
ADOMA gre un peu plus de la moiti du parc des foyers de travailleurs migrants (170 foyers
de travailleurs migrants, soit 31 716 logements au 31/12/2014) et rsidences sociales issues de
foyers de travailleurs migrants (326 rsidences sociales, soit 36 833 logements au
31/12/2014). Cest galement un oprateur important en matire dhbergement et
daccompagnement social des demandeurs dasile (une centaine de structures daccueil, soit
11 417 places fin mai 2015).
ADOMA a dpos 140 permis de construire entre 2011 et 2015, dont 54 en rgion le-deFrance, ce qui reprsente 12 031 logements, dont 5 068 en rgion le-de-France.
2. Objet de la mesure
Le prsent projet de loi propose de modifier larticle L.422-2 du code de lurbanisme pour
prendre en considration la rcente volution du capital de la socit ADOMA, consistant en
une rduction de la participation dtenue par ltat. Cette rduction porte la participation de
ltat moins de la moiti du capital dADOMA, un seuil plancher tant fix au moins un
tiers du capital de cette socit.
Du fait de cette recapitalisation, les dispositions prvues au e) de larticle L.422-2 du code de
lurbanisme, qui prvoient que les autorisations durbanisme portant sur des logements
construits par des socits de construction dans lesquelles ltat dtient la majorit du
capital sont systmatiquement dlivres par le Maire au nom de ltat, ne sont plus
applicables aux projets concerns ds lors quils sont raliss par la socit ADOMA. Les
rgles de comptence de droit commun sappliquent. Le Maire est ainsi comptent au nom de
la commune, si cette dernire est couverte par un plan local durbanisme (PLU) ou un plan
doccupation des sols (POS).
Lobjet du prsent projet de loi est donc dabaisser de 50% 33% le niveau de participation
de ltat au capital des socits de construction mentionn au e) de larticle L.422-2 du code
de lurbanisme. Ainsi, les autorisations durbanisme attaches aux oprations de logements
dveloppes par ADOMA continueront relever systmatiquement de la comptence du
maire au nom de ltat. Ds lors, les demandes affrentes continueront tre instruites par les
services de ltat en vertu de larticle R. 423-16 du code de lurbanisme.
Enfin, il faut noter que larticle 118 de la loi n 2015-1786 du 29 dcembre 2015 de finances
rectificative pour 2015 tire les consquences de la rduction de la participation de ltat au
capital dADOMA en ce qui concerne lallocation de logement temporaire (ALT). En effet, il
ouvre le champ des bnficiaires de cette aide aux socits dans lesquelles ltat dtient au
moins un tiers du capital au lieu de la majorit du capital prcdemment.
196
3. Ncessit de lgifrer
La loi ayant dfini la liste des projets pour lesquels ltat continue dinstruire les autorisations
durbanisme, il est ncessaire de recourir la loi pour abaisser de 50 % 33 % le niveau de
participation de ltat au capital des socits de construction, mentionn au e) de larticle
L. 422-2 du code de lurbanisme.
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
197
Article 31
Mesure : Relever de 15 % 20 % le taux de logements sociaux qui permet aux
communes bnficiant de la dotation de solidarit urbaine (DSU) dtre exonres des
prlvements SRU
1. tat des lieux
Larticle 55 de la loi n 2000-1208 du 13 dcembre 2000 relative la solidarit et au
renouvellement urbains avait prvu ds lorigine une exonration du prlvement dit SRU
dfini larticle L. 302-7 du code de la construction et de lhabitation (CCH) pour les
communes disposant de plus de 15% de logements locatifs sociaux et percevant la dotation de
solidarit urbaine (DSU).
La loi n 2013-61 du 18 janvier 2013 relative la mobilisation du foncier public en faveur du
logement et au renforcement des obligations de production de logement social a renforc les
obligations de production de logements sociaux et port le taux 25% pour les communes o
la tension sur le march du logement tait avre, sans toutefois modifier le taux de logement
social partir duquel une commune est exonre de prlvement.
124 communes ont ainsi t exonres de prlvement, au titre du bilan 2014 (inventaire au
1er janvier 2013), dont 49 communes avaient un taux compris entre 15 et 20 % et une
obligation datteindre 25 %.
La loi cre donc une ingalit de traitement entre les communes soumises un taux de 20 %
et celles soumises un taux de 25 %. En effet, ces dernires peuvent tre exonres alors que
leur taux de logements sociaux est 10 points de pourcentage de lobjectif cible quand celui
des communes soumises un taux de 20 % ne peut tre au maximum qu 5 points de
pourcentage de lobjectif cible.
2. Objet de la mesure
La prsente mesure vise remdier cette ingalit en relevant 20 % le taux de logements
sociaux permettant aux communes bnficiant de la DSU dtre exonre de prlvement,
pour les seules communes soumises au taux lgal de 25 %.
Le dispositif dexonration reste inchang pour les communes soumises au taux lgal de 20
%. Cette mesure assure la mise en cohrence du dispositif dexonration du prlvement en
cohrence avec les dispositions de la loi du 18 janvier 2013 et lintroduction du taux lgal de
25 %.
Le prsent projet de loi modifie donc larticle L. 302-7 du CCH encadrant le dispositif
dexonration
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
199
subventions seffectue alors au prorata de la surface hors uvre nette des logements
locatifs sociaux crs ;
du cot des travaux engags de viabilisation, de dpollution ou de fouilles
archologiques des terrains ou des biens immobiliers appartenant la commune et mis
ultrieurement disposition de matres douvrage par bail emphytotique, bail
construction ou bail rhabilitation, dans la mesure o ces travaux sont effectivement
destins la construction de logements locatifs sociaux ;
des dpenses engages pour financer des dispositifs dintermdiation locative dans le
parc priv rpondant aux conditions prvues larticle L. 321-10 du CCH dans la
limite dun plafond, par logement et par an ;
des moins-values correspondant la diffrence entre le prix de cession de terrains ou
de biens immobiliers devant effectivement donner lieu la ralisation de logements
locatifs sociaux et leur valeur vnale estime, la date de la cession, par le service des
domaines ;
des dpenses effectues en faveur de la cration demplacements daire permanente
daccueil des gens du voyage, amnage en application de la loi n 2000-614 du 5
juillet 2000 relative laccueil et lhabitat des gens du voyage ;
enfin, dans le cas de mise disposition par bail emphytotique, bail construction ou
bail rhabilitation de terrains ou dimmeubles un matre douvrage pour la
ralisation de logements locatifs sociaux, le montant ventuellement pris en compte est
gal la diffrence entre les montants capitaliss du loyer pratiqu pour le terrain ou
limmeuble donn bail et ceux du loyer estim par le service des domaines sur la
dure du bail.
Au titre du bilan 2015, le montant total de dpenses dductibles reprsentent environ les deux
tiers du prlvement brut total soit un montant de 96 M environ.
2. Objet de la mesure
Le prsent projet de loi propose de modifier larticle L. 302-7 du CCH pour inclure, dans les
dpenses dductibles du prlvement annuel, les dpenses des communes en faveur de la
production de terrains locatifs familiaux.
En effet, le projet de loi proposant dinclure les terrains locatifs familiaux dans le dcompte
des logements locatifs sociaux au titre de larticle 55 de la loi SRU , il est ncessaire
dintgrer les dpenses des communes en faveur des terrains locatifs familiaux si lon souhaite
que les communes soumises au dispositif SRU dveloppent ce type dhabitat.
3. Ncessit de lgifrer
La loi ayant dfini la nature des dpenses des communes pouvant venir en dduction du
prlvement annuel SRU , il est ncessaire de recourir la loi pour ajouter une nouvelle
nature de dpenses larticle L. 302-7 du CCH.
201
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
202
1. 2. Prise en compte des dpenses dIML parmi les dpenses dductibles du prlvement
SRU
Chaque anne, les communes soumises larticle L. 302-5 du code de la construction et de
lhabitation nayant pas atteint le taux de 25 % (ou de 20 %) de logements sociaux, se voient
appliquer un prlvement sur leur budget de fonctionnement. Larticle L. 302-7 du code de la
construction et de lhabitation (CCH) prvoit toutefois que certaines dpenses exposes par la
commune pendant le pnultime exercice puissent tre dduites du prlvement.
Larticle 34 de la loi n 2014-366 du 24 mars 2014 pour laccs au logement et un urbanisme
rnov a modifi les dispositions des articles L. 302-7 et L. 302-9-1 du CCH afin de prendre
en compte les dpenses en faveur de lintermdiation locative dans les dpenses dductibles
du prlvement effectu sur le budget des communes soumises au L. 302-7 du CCH. Ces
dispositions visent complter la production de logements locatifs sociaux par la mobilisation
parc priv afin de loger des mnages sous plafonds PLAI et ligibles aux logements rservs
de ltat, notamment dans les communes carences.
Larticle L.302-7 du CCH fixe 5000 le montant maximum de dpenses quune commune
peut dduire par an et par logement. Un dcret pris en Conseil dtat est venu prciser les
conditions dapplication de cette mesure. Notamment, seule lactivit consistant donner son
logement en location un organisme qui sert dintermdiaire avec loccupant dans le cadre
dune location / sous location (le mandat de gestion est exclu du dispositif). Le plafond de
5 000 napparat donc pas adapt au cot rel des oprations en le-de-France (8000 ).
203
Ce plafond de 5 000 est galement applicable la contribution que le prfet peut exiger
dune commune carence sur le territoire de laquelle il aura conclu avec un organisme agr,
une convention visant mettre en uvre une opration dIML, dans les conditions du L. 3029-1 du CCH.
Le plafond fix par la loi est un plafond maximal, le plafond effectivement applicable tant
dfini par dcret.
- en le-de-France, 139 communes ont t prlevs pour 13,36 M et ont dduit des
dpenses hauteur de 4,6 M ;
- dans les autres rgions, 466 communes ont t prleves pour 38,16 M et ont dduit
des dpenses hauteur de 10,7 M.
2. Objet de la mesure
Afin de rendre le dispositif plus incitatif, la mesure envisage vise relever ce plafond de
5.000 10.000 , en adaptant le plafond de dductibilit au cot rel des oprations.
Lobjectif est de dvelopper lintermdiation locative dans les territoires o la tension sur le
logement est forte et o loffre de logement social est insuffisante pour rpondre la
demande. Elle permet par ailleurs de promouvoir la mixit sociale en mobilisant le parc priv
dans des communes en fort dficit de logement social pour y loger des mnages sous plafond
PLAI.
46
Communes de plus de 3 500 habitants - 1 500 en Ile-de-France - comprises dans une agglomration ou un tablissement public de
coopration intercommunale de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, tant entendu que
les communes dites isoles ne sont concernes qu compter du bilan de lanne 2014, disposant de moins de 20 ou 25 % de logements
sociaux, et non exemptes des dispositions de larticle 55 (au titre du risque ou de la dcroissance dmographique).
47
Ces communes bnficient de la dotation de solidarit urbaine et de cohsion sociale tout en disposant dun nombre de logements sociaux
excdant 15 % des rsidences principales.
48
Ces communes ont des dpenses dductibles suprieures leurs prlvements bruts ou des prlvements infrieurs 4 000 et qui ne sont
donc pas effectus.
204
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
205
6. Modalits dapplication
Un dcret en Conseil dtat sera prendre pour modifier le plafond de dpenses dductibles
dans le cadre des financements de dispositifs dintermdiation locative.
206
207
2. Objet de la mesure
Le prsent projet de loi, en modifiant larticle L.302-7 du CCH, propose de ne plus prioriser
laffectation des prlvements SRU restant au niveau de lEPCI vers les quartiers prioritaires
de la politique de la ville et faisant lobjet dune convention de renouvellement urbain afin de
promouvoir la diversification de lhabitat et de mettre fin aux logiques de sgrgation sociale
luvre.
Ce faisant, cette mesure vise promouvoir la mixit sociale au sein mme des communes
vises par la politique de la ville et au sein dun EPCI entre les diffrentes communes
soumises au dispositif de larticle 55 SRU. En supprimant la priorisation de lutilisation des
prlvements SRU vers les quartiers prioritaires, cette mesure met en cohrence le
dispositif SRU avec les orientations gouvernementales en matire de mixit sociale.
Ainsi, les 34 communes en situation de rattrapage et appartenant un EPCI dlgataire des
aides la pierre pourront continuer bnficier des subventions des EPCI afin de procder
des acquisitions foncires et immobilires pour dvelopper du logement locatif social sur leur
territoire communal, mais ces financements devront tre flchs en priorit sur la production
de logement social en dehors des quartiers bnficiant de la politique de la ville ou dune
convention de renouvellement urbain.
De mme, pour les communes respectant leur seuil lgal, cette mesure concourra diversifier
leur offre de logements vers le logement intermdiaire ou libre notamment dans les quartiers
susmentionns.
208
3. Ncessit de lgifrer
Le prsent projet de loi modifie larticle L. 302-7 du CCH en supprimant une disposition
lgislative en vigueur. Plus prcisment, cet article supprime la dernire phrase du 7me
alina de larticle L. 302-7 du CCH.
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
209
Larticle L.302-9-1 du CCH prcise, par ailleurs, que la majoration du prlvement des
communes carences alimente le fonds national des aides la pierre (aprs entre en vigueur
des dispositions du prsent projet de loi, auparavant, le fonds aliment par la majoration tait
le fonds national de dveloppement dune offre de logement trs social -FNDOLLTS).
210
34,2
30
28,8
25
23,4
20
16,04
15
17,2
13,1
12,2
11,7
10
8,9
7,1
6,3
1,7
2,1
2,3
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Source : bilans annuels de 2002 2015, direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages
Alors que le FAU reprsentait plus de 34 M, soit 85 % des prlvements SRU (40,2 M), en
2002, il ne reprsente plus que 2,3 M, soit 6 % des prlvements (37 M) en 2015. Par
ailleurs, de moins en moins de rgions disposent encore dun FAU actif. En 2002, 18 rgions
sur 22 disposaient dun FAU, contre seulement 9 en 2015. Le FAU de la rgion le-de-France
a t cltur fin danne 2012.
Le mme constat a t observ pour les FRAFU dans les dpartements doutre-mer. En effet,
les FRAFU ont t abonds, pour la dernire fois, dun peu plus de 55.000 , au titre du
prlvement 2012. Depuis 2013, ces derniers ne sont plus abonds.
Eu gard cette tendance baissire dabondement des FAU et des FRAFU, la question de leur
prennit se pose.
2. Objet de la mesure
Face ce constat et dans un souci de simplification, tout en maintenant le principe privilgi
du recyclage local des prlvements SRU verss par les communes dficitaires par ordre de
priorit aux EPCI dlgataires et aux EPF, le Gouvernement entend tirer nanmoins les
consquences de cette diminution structurelle des prlvements SRU affects aux FAU en
mtropole, qui saccompagne par ailleurs dune utilisation la fois htrogne et incomplte
au niveau local par les FAU, des prlvements qui leur sont verss.
En ralit, la rarfaction des crdits en FAU conduit considrer que leffet bnfique de ces
financements pour laccompagnement du dveloppement de loffre de logements sociaux
nest plus en rapport avec les conditions de gouvernance des FAU lchelle dune rgion. La
lourdeur du dispositif de gestion de ces deux fonds ne semble plus proportionne son intrt
au regard de la baisse sensible des crdits grs, comme lont dailleurs signal les lus et les
services concerns, notamment en rgion Rhne-Alpes.
211
De ce fait, afin de mieux contrler lutilisation et laffectation des fonds issus des
prlvements jusqualors verss ces FAU, ceux-ci seront dsormais verss au fonds national
des aides la pierre (FNAP) cr par la loi de finances pour 2016, et qui aura vocation
financer le logement social sur le territoire, en mobilisant lensemble de la ressource
disponible, et selon une programmation nationale qui rpondra aux besoins recenss et
remontants des rgions, dans les territoires SRU en particulier.
Dans la mesure o le FNAP noctroie pas daide en outre-mer, les communes SRU concernes
apporteraient une contribution un dispositif dont elles nauraient aucune chance de
bnficier, et par consquent la possibilit de versement des prlvements SRU lquivalent
des FAU dans les DOM (FRARU) est cependant maintenue par le prsent projet de loi.
Toutefois, aucune des communes soumises SRU dans le DOM actuellement (de lordre de 60
au titre du prlvement 2015) nest concerne par le versement au FRARU, car toutes sont
couvertes par un EPF. Si toutefois lavenir dautres communes venaient tre soumises au
prlvement SRU en outre-mer, hors du primtre de couverture des EPF, alors les
prlvements oprs seraient verss au FRARU.
3. 2. Options
Option carte
Loption de maintenir un FAU dans chaque rgion a t carte. En effet, la lourdeur de la
gestion administrative de ces fonds apparat disproportionne au regard de la rarfaction des
subventions verses aux FAU, du fait notamment de la couverture des territoires SRU par
un EPCI dlgataire des aides la pierre ou un EPF dtat ou local.
Option retenue
Loption retenue est donc de dsigner le FNAP comme bnficiaire de la part de prlvement
qui alimente ce jour les FAU en mtropole, tandis que le versement aux FRARU dans les
DOM sera toujours possible, puisque le FNAP na vocation financer du logement social
quen mtropole.
212
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
213
Article 32
Mesure : Imposer dans les PLH un volet plan dintervention foncire applicable
lchelle des EPCI.
1. tat des lieux
Larticle L.302-1 du code de la construction et de lhabitation (CCH) prvoit que III.-Le
programme local de lhabitat comporte un diagnostic sur le fonctionnement des marchs du
logement et sur la situation de lhbergement, analysant les diffrents segments de loffre de
logements, privs et sociaux, individuels et collectifs, de loffre dhbergement, ainsi que
loffre foncire. Par ailleurs, il prcise que Le programme local de lhabitat dfinit les
conditions de mise en place dun dispositif dobservation de lhabitat sur son territoire.
Enfin, le programme local de lhabitat (PLH) comporte un programme dactions, qui indique
en particulier, pour chaque commune ou secteur les moyens, notamment fonciers, mettre
en uvre pour atteindre les objectifs et principes fixs .
Malgr lobligation pour les PLH danalyser loffre foncire et de dfinir les moyens fonciers
mettre en place, ce domaine est diversement intgr dans les PLH.
Dans la pratique, la ralisation des tudes foncires pose des difficults aux collectivits, du
fait de la complexit du diagnostic foncier, qui peut savrer coteux et pour lequel laccs
aux donnes peut tre difficile. De plus, ce diagnostic se borne identifier des terrains
disponibles alors quil est souvent ncessaire de procder galement une analyse des
capacits de mutation du tissu bti existant. Il est important que le diagnostic foncier permette
de dboucher sur ltablissement dune stratgie foncire en vue de mobiliser le foncier
repr et de matriser les cots pour la ralisation des orientations et des objectifs inscrits au
PLH.
On constate que la prise en compte du foncier progresse avec la monte en comptence des
collectivits et tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) dans leurs PLH
successifs.
Depuis 2012, une application nationale de suivi des documents en matire durbanisme et
dhabitat (SuDocUH) permet de suivre ltat davancement des documents de programmation
et de planification (schmas de cohrence territoriale, plans locaux durbanisme, cartes
communales, programmes locaux de lhabitat, plans dpartementaux de lhabitat). Au-del du
suivi transversal des procdures dlaboration ou de modification des documents de
planification et de programmation, cette application mise la disposition des services
dconcentrs a galement vocation identifier les objectifs et orientations dfinis dans ces
documents. Elle constitue une base de donnes contribuant la connaissance des territoires.
partir de cette base est conduite annuellement une enqute qui permet de recenser ltat
davancement des procdures de PLH des EPCI. Selon lanalyse des rsultats issus de cette
enqute au 31 dcembre 2014, on identifiait que, sur 395 PLH excutoires, 54 % comportait
un volet foncier (soit 213 PLH). Or, une stratgie foncire est indispensable pour disposer du
foncier ncessaire lendroit dsir, au moment voulu et pour un prix qui soit compatible
avec lquilibre financier des futures oprations dhabitat. Cet axe est stratgique pour
latteinte des objectifs dfinis dans les PLH.
214
2. Objet de la mesure
Le prsent projet de loi renforce le volet foncier des programmes locaux de lhabitat. En effet,
dvelopper lhabitat, social en particulier, lchelle dun territoire ncessite de mener une
rflexion sur le foncier ncessaire et disponible pour accueillir cette offre de logements.
Dans le cadre dun PLH, la rflexion sur le foncier est, en ltat actuel du droit, mene au
stade du diagnostic du PLH afin didentifier les segments de loffre foncire. Si cette
rflexion permet didentifier les caractristiques des marchs fonciers locaux et leurs impacts
sur lvolution de loffre de logements, un tel diagnostic ne suffit pas sassurer que les
gisements fonciers disponibles permettent de rpondre aux objectifs de dveloppement du
PLH ni dfinir les moyens daction mobiliser.
Le projet de loi permet dy remdier et de contraindre les orientations du PLH, et les actions
correspondantes, prvoir et traduire une vritable stratgie foncire. Le diagnostic du PLH
devra dsormais comporter une analyse de loffre foncire et de son utilisation, prvoir la
cration dun observatoire du foncier lchelle du PLH ainsi que les autres actions mener
en matire de politique foncire. Les tablissements publics fonciers (EPF) dtat et locaux
contribueront la mise en place de ces observatoires fonciers lchelle des PLH.
Lanalyse de loffre foncire permettra didentifier les gisements fonciers passs, prsents et
futurs, tout usage confondu. Lanalyse de lutilisation de cette offre foncire permettra
danalyser dans le temps les changements dusages et doccupation de ces gisements fonciers,
les ventuels phnomnes de pnurie ou de friche, de rtention ou de choc foncier, ainsi que
les volutions en matire de prix et de proprits.
3. Ncessit de lgifrer
Pour mettre en place la mesure envisage, il est ncessaire de modifier larticle L.302-1 du
CCH dfinissant les PLH.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
Le renforcement du volet foncier des PLH vise garantir que les objectifs fixs en matire de
logements ne sont pas dtermins de faon arbitraire. Il sagit notamment de vrifier la
capacit du territoire accueillir ces logements, au regard de loffre foncire, mais aussi de
prciser la politique foncire mettre en uvre concrtement (moyens financiers pour
acquisition, mobilisation dun EPF, utilisation du droit de premption urbain ou dautres
outils...) pour permettre leur ralisation. Cette mesure va donc dans le sens dun renforcement
de loffre et de laccs au logement, notamment social.
Par ailleurs, la mesure envisage va ncessiter, pour les EPCI, lors de llaboration de leur
PLH :
- dtablir un diagnostic plus prcis en matire de foncier, visant notamment mesurer
et identifier loffre foncire et analyser son utilisation la fois en termes dusages/de
vocation (logement, activits conomiques, activits agricoles, espaces naturels, etc.)
et en terme doccupation (densit, terrain bti ou non, propritaire publique ou priv,
etc.) ;
- de mettre en place, ou de sassocier un observatoire foncier existant ;
- de dfinir une politique foncire de faon prcise.
Cela entranera un surcot, en particulier, pour ce qui concerne lobservatoire foncier.
215
Selon l'enqute Habitat 2016 , le cot moyen d'un PLH est de 51.272 . On peut estimer
que le surcot sera de lordre de 5.000 10.000 , selon quil existe dj une observation
foncire en lien avec lobservatoire de lhabitat, mise en place par lEPCI ou en partenariat
avec dautres acteurs.
Ce surcot sera toutefois dautant plus limit que le projet de loi prvoit que seront mis
disposition des collectivits territoriales, de leurs groupements et des tablissements publics
fonciers viss aux articles L.321-1 et L.324-1 du code de lurbanisme, les donnes et
rfrentiels ncessaires la mise en place dobservatoires du foncier. . Cela devrait donc
permettre aux collectivits de dvelopper leurs observatoires moindre cot. Par ailleurs, les
EPF, qui disposent dj de donnes et doutils dans le cadre de leur mission, pourront apporter
leur appui dans la mise en place de ces observatoires, ce qui rduira dautant le cot pour les
EPCI.
Limpact sera marginal pour les services dconcentrs de ltat. Tout en veillant la prise en
compte des orientations nationales dans les PLH, les services disposent dun rle
dimportance daccompagnement des collectivits lors de llaboration de leur PLH. Ainsi,
dans le cadre de leur participation llaboration des PLH, les services de ltat sassureront
de la bonne prise en compte de la mesure et en expliciteront tout lintrt de la dmarche
leurs interlocuteurs. Ces actions sinscriront dans le cadre des missions dores et dj exerces
par les services dconcentrs telles que la ralisation du porter connaissance de ltat,
ltablissement de lavis de ltat ou tout au long de la procdure dlaboration du PLH, par le
biais de lassociation de ltat.
La mise en place dune observation foncire sur laquelle pourra se baser la dfinition des
orientations du PLH a vocation renforcer la pertinence des choix dans la localisation des
projets dhabitat. Les projets pourront en effet tre dvelopps au regard de la consommation
foncire passe dune part et donc dans le respect des espaces prserver, et dautre part au
regard des enjeux de densification du tissu urbain existant, de proximit avec les services et
les quipements et enfin de mobilit et de transports afin de veiller la connexion des
nouveaux projets. Cette mesure aura donc des impacts favorables lenvironnement.
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
6. Modalits dapplication
La disposition envisage sappliquera tous les PLH dont la premire laboration ou
le r-engagement sera lanc aprs publication de la loi (dlibration de lEPCI).
La partie rglementaire du CCH relative au programme local de lhabitat (articles R.302-1 et
suivants du CCH) sera mettre jour par dcret en Conseil dtat.
216
217
Un observatoire permet d'apporter une connaissance chiffre et localise des marchs fonciers
et ainsi d'objectiver les processus et les enjeux qui en dcoulent. A partir des mmes sources
d'informations partages et valides par tous, il permet des usages propres chaque
utilisateur. Pour les amnageurs et les acteurs de la matrise foncire (EPF, SAFER, etc.),
l'observatoire contribue obtenir une meilleure valuation de la charge foncire dans la
ralisation des oprations d'amnagement.
Cette mesure va ncessiter, pour ltat, de diffuser largement les donnes, notamment fiscales
et les rfrentiels ncessaires lobservation foncire. Ces donnes sont aujourdhui
disponibles, mais complexes utiliser et diffuses de faon trop restrictive car elles
ncessitent souvent un retraitement pralable. Il sagit donc de dfinir des traitements et
modalits de diffusion qui permettent une exploitation plus facile. Cela ncessite pour ltat
la mise en place de traitements de donnes et dune infrastructure de diffusion vers les
collectivits, EPCI et EPF. Le dispositif actuellement en place pour les fichiers fonciers,
financ par le ministre en charge du logement, cote chaque anne de lordre de 400 k
(acquisition des donnes pour 100 k, traitement pour 140 k, diffusion et appui aux
utilisateurs pour 160 k).
Le mme type de dispositif est ltude pour les donnes Demandes de Valeur Foncire
(DVF) issues de la direction gnrale des finances publiques (DGFIP). Le traitement et
linfrastructure de diffusion et dappui pourraient slever un montant similaire celui des
fichiers fonciers.
Globalement, le cot annuel pour ltat, pour les fichiers fonciers et pour les donnes DVF,
qui sont les principales sources de donnes ncessaires lobservation foncire, pourrait donc
tre de lordre de 800 k. Cette mutualisation des traitements et appui aux utilisateurs
(collectivits notamment) va cependant gnrer des conomies pour lensemble des acteurs
concerns, notamment les collectivits.
Sagissant de lappui pouvant tre apport par les EPF dtat ou locaux en matire
dobservation foncire, il faut souligner que la plupart des EPF assurent dj ce rle, de faon
plus ou moins systmatique, selon les cas. En termes de comptences et de ressources
humaines, cette mesure ne devrait donc pas poser de difficult. Le surcot sera marginal, en
particulier pour la plupart des EPF de ltat.
titre dexemple, lEPF de Normandie a dvelopp un dispositif dobservation foncire sur
lensemble de son territoire, en partenariat avec le conseil rgional et les collectivits. Sur
lensemble de son territoire (rgion Normandie), le cot de mise en place de lobservatoire est
de 2,2 M pour 6 ans, ce cot tant pris en charge hauteur de 1/3 par lEPF : soit un cot de
lordre de 120 k par an pour un EPF de primtre rgional, sur la base dune rpartition
partenariale du financement.
Les collectivits territoriales et leurs groupements vont bnficier de cette mesure qui
facilitera la mise en place dobservatoires lchelle de leur territoire (notamment dans le
cadre des PLH pour lesquels le projet de loi prvoit quun observatoire du foncier doit tre
mis en place), moindre cot, et constituera un vritable outil daide la dcision et de suivi
de la mise en uvre des politiques foncires.
Pour les services dconcentrs de ltat, un observatoire du foncier permet de complter
utilement les porter--connaissance pour les documents durbanisme ou damnagement mais
aussi de dcliner localement les politiques foncires portes par ltat.
Les impacts seront globalement favorables lenvironnement, dans la mesure o la mise en
place dune observation foncire permettra de dfinir des stratgies foncires plus pertinentes,
218
219
une simple modification de ses statuts. En effet, cette adhsion entrane lextension du
primtre dintervention de ltablissement et lextension du champ dapplication de la taxe
spciale dquipement prvue larticle 1607 bis du code gnral des impts. Ds lors, le
reprsentant de ltat dans la rgion doit tre en mesure dapprcier si lextension du
primtre de lEPF local, comme sa cration, est opportune ou non au regard des critres
mentionns larticle L.324-2 du code de lurbanisme. Lextension dun EPF local ncessite
donc, comme la cration, laccord ou le refus du ou des prfets de rgion concerns. En outre,
lextension dun EPF local implique la modification de la liste des membres de lEPF et la
composition de lassemble gnrale ou du conseil dadministration. Ds lors que larrt
prfectoral doit comporter ces lments conformment au dernier alina de larticle L.324-2
prcit, lextension du primtre dun EPFL doit faire lobjet dune modification de larrt
prfectoral.
3. Ncessit de lgifrer
La mesure ncessite de modifier les modalits de cration dun EPF local, lesquelles sont
rgies par larticle L.324-2 du code de lurbanisme.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
Sur le plan juridique, la mesure vise scuriser les EPF locaux dont les EPCI membres sont
regroups au sein dun EPCI unique. Elle vise galement rendre plus lisibles les modalits
dextension des EPF locaux existant afin dencourager les EPCI nouvellement crer y
adhrer le cas chant.
Sur les plans conomiques et financiers, la mesure ne modifie pas les primtres dEPF
locaux existant. Elle facilite la continuit des actions engages par les EPF locaux existant et
la ralisation des projets damnagements programms sur les emprises foncires acquises par
les EPF locaux existant. La mesure ne modifie pas le primtre des EPF locaux et nentrane
aucune pression fiscale supplmentaire (taxe spciale dquipement - TSE).
Sur le plan social, la mesure ntend pas le primtre des EPF locaux existant. Les droits des
propritaires ne sont pas modifis.
Les prrogatives de puissance publique (droit de premption, droit de priorit, etc.) dlgues
par les collectivits aux EPF locaux demeurent inchanges.
Lvolution permet de garantir la continuit des actions engages par un EPF local existant en
communes carences pour le compte du prfet.
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
221
222
3. Ncessit de lgifrer
La liste des titulaires du DPU est fixe aux articles L.211-1 et L.211-2 du code de
lurbanisme. Le DPU consiste pour une collectivit simmiscer dans une vente entre un
propritaire et un tiers. Il sagit dune prrogative de puissance publique.
En ltat actuel du droit, les EPT, bien que comptents en matire de PLU, ne peuvent tre
titulaires de la comptence DPU.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
Sur le plan juridique, la mesure tire les consquences des transferts de comptences
organises par la loi NOTR en matire durbanisme et damnagement au profit de la MGP
et des EPT et clarifie les comptences de la MGP et des EPT en matire de DPU prvues dans
le code de lurbanisme. Il convient de souligner que le transfert de la comptence DPU
entrane galement le transfert de la comptence en matire de droit de priorit (premption
des emprises foncires publiques).
Sur les plans conomiques et financiers, limpact sur les propritaires et professionnels de
limmobilier est nul. Ils continueront de transmettre la commune les dclarations dintention
daliner, charge elles de les transmettre la MGP, lEPT comptent ou leur dlgataire.
Sur le plan social, la MGP et les EPT pourront instaurer de nouveaux primtres de
premption, tendre, rduire ou supprimer les primtres existant. Les biens situs dans ces
primtres pourront faire lobjet dune premption. Les propritaires et les professionnels de
limmobilier devront transmettre au titulaire du DPU une dclaration dintention daliner.
Linstauration du DPU est facultative et conditionne une dlibration de la collectivit. Sil
est instaur, lexercice du DPU ncessitera la mobilisation de moyens financiers par la MGP
et les EPT. Les communes continueront recevoir les dclarations dintention daliner (DIA)
et devront transmettre ces DIA la MGP et aux ETP ou leur dlgataire. Les communes
sont rompues cette transmission dans la mesure o nombre dentre elles ont dj dlgus
leur droit de premption leur EPCI. Cela pourra engendrer des frais denvoi supplmentaires
pour les communes.
A noter que la commune de Paris, qui nest pas couverte par un EPT, est titulaire du DPU,
lexception des cas o la MGP sera comptente pour un projet dintrt mtropolitain.
Lvolution est sans impact sur le dispositif prvu en communes carences o le droit de
premption urbain est exerc, pendant larrt de carence par le prfet. Pendant la dure de cet
arrt, la MGP et les EPT pourront continuer exercer le DPU mais sur certaines alinations
uniquement (toutes les alinations lexception de celles affects au logement).
5. Consultations menes
Le Conseil national de lhabitat, le Conseil national dvaluation des normes et le Conseil
national des villes ont t consults.
223
225
Pour les bailleurs, ce forfait devra tre une facilit de gestion tendant favoriser la location
un public tudiant auprs duquel la rcupration des charges locatives peut tre une relle
contrainte de gestion sagissant dun public trs mobile.
Pour les locataires, les mesures dextension du forfait charge devraient tre neutres de
consquences financires par rapport au dispositif existant. En tout tat de cause, le texte de la
loi en vigueur prvoit que le montant de ce forfait ne doit pas tre manifestement
disproportionne au regard des prcdentes charges acquittes. Par ailleurs, la facult
dtendre les dispositions de larticle L.631-12 du CCH aux immeubles actuellement grs par
les CROUS en application de larticle L.442-8-1 du mme code na vocation sappliquer
que les nouveaux locataires, les locataires en place demeurant soumis aux rgles en vigueur
avant la mise en uvre des mesures nouvelles.
Les mesures envisages tendraient instaurer une procdure de contrle du nombre
doprations de rsidence universitaire. Cette procdure aurait vocation permettre
lajustement au niveau des territoires de loffre de logement et le cas chant adapte au
public tudiant.
La programmation de ces logements en rsidence universitaire sinscrirait dans la
programmation gnrale du logement social sans en modifier lenveloppe.
5. Modalits dapplication
Les mesures envisages auront vocation sappliquer aux nouvelles oprations de rsidences
universitaires, ainsi quaux rsidences actuellement gres par les CROUS en application du
dispositif de location / sous-location prvu larticle L.442-8-1 du CCH.
Sagissant plus particulirement du forfait charge, celui-ci ne pourra tre appliqu quaux
nouveaux baux signs compter de la publication de lordonnance.
6. Justification du dlai dhabilitation
Des changes entre ministres et acteurs concerns (reprsentants des bailleurs et des
tudiants notamment) ont dj t entams sur les dispositions envisages, ce qui conduit
envisager une possibilit de publication dans un dlai de six mois compter de la
promulgation de la loi.
226
Habilitation : Harmoniser les rgles relatives au dpt de garantie dans le parc social
1. Analyse des difficults rsoudre
Larticle L.442-6 du code de la construction et de lhabitation (CCH) rend applicable aux
logements conventionns laide personnalise au logement (APL) des organismes
dhabitations loyer modr (OHLM) les dispositions de larticle 75 de la loi n 48-1360 du
1er septembre 1948 portant modification et codification de la lgislation relative aux rapports
des bailleurs et locataires ou occupants de locaux dhabitation ou usage professionnel et
instituant des allocations de logement, lesquelles prvoient un dpt de garantie dont le
montant ne peut excder deux mois de loyer.
Les dispositions de larticle 22 de la loi du 6 juillet 1989 tendant amliorer les rapports
locatifs et portant modification de la loi n 86-1290 du 23 dcembre 1986, dans leur rdaction
prcdant la publication de la loi n 2008-111 du 8 fvrier 2008 pour le pouvoir d'achat,
permettaient aux bailleurs dexiger un dpt de garantie dun montant allant au maximum
jusqu deux mois de loyers. Le montant du dpt de garantie pouvant constituer un frein
laccs au logement, la loi du 8 fvrier 2008 prcite a entendu rduire ce montant exigible
un mois de loyer maximum.
Cependant, larticle 40 de la loi n 89-462 du 6 juillet 1989 prcite vient prciser que les
dispositions du premier alina de larticle 22 de la mme loi limitant le montant du dpt de
garantie un mois ne sappliquent pas aux logements conventionns, quel que soit le type de
bailleur.
Nanmoins, il convient de souligner que les conventions type applicables aux conventions
conclues avec des OHLM ou celles avec les socits dconomie mixte, prvues notamment
aux articles R.353-1 et R.353-59 du CCH, limitent le dpt de garantie un mois de loyer.
Ds lors, il rsulte de ces dispositions que des rgimes distincts sappliquent en matire de
montant du dpt de garantie sans pour autant tre justifis.
2. Objet de la mesure
Lhabilitation sollicite permettra au Gouvernement de prendre par ordonnance les mesures
visant harmoniser le montant du dpt de garantie dans le parc social.
3. Ncessit de lgifrer
La mesure envisage ncessite que soient modifies la partie lgislative du code de la
construction et de lhabitation et la loi n 89-462 du 6 juillet 1989 tendant amliorer les
rapports locatifs et portant modification de la loi n 86-1290 du 23 dcembre 1986. Elle relve
donc du domaine de la loi.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
Les mesures envisages tendraient simplifier et amliorer lintelligibilit du droit, en
alignant les rgles relatives au montant du dpt de garantie dans le parc locatif social, quel
que soit le statut du bailleur, sur celles du secteur priv.
227
La rduction du montant du dpt de garantie, de deux mois un mois de loyer, aurait un effet
favorable sur le pouvoir dachat des locataires entrant dans le parc social et faciliterait laccs
au logement.
Elle naurait quun impact financier rduit lgard des bailleurs sociaux, le montant des
dpts de garantie ayant vocation tre restitu aux locataires la fin du bail, lorsquaucune
dgradation du logement ne sera constate. De plus, en pratique les bailleurs sociaux
appliquent actuellement majoritairement un montant de dpt de garantie correspondant un
mois de loyer.
La mesure envisage contribuerait enfin favoriser laccs au logement, en supprimant le
frein que peut constituer une avance de trsorerie trop importante.
5. Modalits dapplication
Les mesures envisages seront applicables aux contrats de location conclus compter de la
publication de lordonnance.
6. Justification du dlai dhabilitation
Sagissant dune mesure technique, sans difficult particulire de rdaction, un dlai de six
mois compter de la promulgation de la loi parat suffisant.
228
229
230
231
Habilitation : Harmoniser les rgles applicables aux trois aides au logement en les
regroupant dans le code de la construction et de lhabitation
1. Analyse des difficults rsoudre
Actuellement, laide personnalise au logement (APL) relve du code de la construction et de
lhabitation (CCH) tandis que lallocation de logement familiale (ALF) et lallocation de
logement sociale (ALS) relvent du code de la scurit sociale (CSS).
Ces trois aides sont rgies par des rgles similaires qui, pour lessentiel, diffrent par leur
niveau normatif ou dans leur rdaction formelle, pouvant entraner des disparits de mise en
uvre.
Dispositions identiques aux trois aides relevant de textes de nature diffrentes
Le seuil de non versement de laide est le mme, et dfini au niveau rglementaire, pour les
trois aides. Cependant, les vecteurs rglementaires correspondants ne sont pas de mme
niveau : les dispositions relvent de dcrets simples pour lAPL et lALF (respectivement
articles R.351-22 du CCH et D.542-7 du CSS) alors que ces dispositions relvent dun dcret
en Conseil dtat pour lALS (article R.831-15 du CSS).
Dispositions identiques aux trois aides relevant de niveaux normatifs diffrents
Labattement ralis sur les ressources prises en compte dans le calcul de laide dun mnage
lorsque les deux conjoints exercent une activit professionnelle productrice de revenus, relve
du niveau lgislatif dans le CCH pour lAPL alors quaucun texte lgislatif similaire nexiste
dans le CSS pour les ALF et ALS : dans le CSS, cet abattement est dfini au seul niveau
rglementaire (dcret simple).
cart entre dispositions de nature initialement identiques aux trois aides
Les dispositions rglementaires applicables aux trois aides ne correspondent pas strictement
entre le CCH et le CSS. En effet, labattement1 cit supra est ralis ds lors que chacun des
deux revenus est suprieur un seuil. Ce seuil est gal 12 fois la base mensuelle des
allocations familiales (BMAF) en vigueur lanne de rfrence des ressources (par exemple,
N-2 pour une aide verse en anne N).
Le seuil, fonction de la BMAF, est actualis au 1er juillet pour les ALF et ALS et au 1er janvier
pour les APL.
Jusquen 2011, la BMAF a t revalorise au 1er janvier : de ce fait, le dcalage des mois de
rfrence dans les barmes dAPL et dAL na pas eu dincidence sur le calcul du seuil,
barmes 2013 compris. Mais depuis 2012, la BMAF est revalorise au 1er avril. Ainsi, depuis
2014, les seuils appliqus en AL et en APL ne sont plus strictement gaux : en 2014, lcart
sur le niveau de ressources annuelles pris en compte par les deux types daides slevait
48 .
Lalignement des dispositions rglementaires du CCH sur celles du CSS a t envisag, mais
cet abattement tant dsormais considr comme obsolte et sa mise en uvre assez technique
pour les gestionnaires des dossiers des allocataires, la voie dune suppression de labattement
a t privilgie par les ministres concerns depuis 2013. Cependant, cet abattement est
toujours en vigueur, et appliqu de faon diffrente entre les allocations logement (AL) dune
232
part, et lAPL dautre part, puisque aucun vecteur lgislatif na encore permis de procder la
suppression des dispositions lgislatives correspondantes dans le CCH.
2. Objet de la mesure
La mesure a pour objet de permettre lharmonisation complte des rgles relatives ces trois
aides, droit constant sous rserve de modifications qui seraient ncessaires (cf. exemple de
labattement donn ci-dessus) , par leur regroupement dans le code de la construction de
lhabitation, via une ordonnance. Elle permet damliorer lintelligibilit du droit, de scuriser
la cohrence des rgles applicables ces trois aides et de faciliter les volutions futures de ces
dispositions. Cette harmonisation sera ralise dans le respect des rgles de gestion mises en
place par les organismes payeurs concerns (caisses d'allocations familiales et mutualits
sociales agricoles)
Par ailleurs, le cadre rglementaire actuel des trois aides doit tre rnov. En effet, lessentiel
des dispositions rglementaires concernant lallocation de logement sociale relve de dcrets
en Conseil dtat, alors que les dispositions rglementaires relatives lallocation de
logement familiale et laide personnalise au logement relvent de dcrets simples.
La mesure contribue galement lamlioration du pilotage des aides au logement prvu
larticle 53 de la loi de finances initiale pour 2016, en ce quelle facilitera le portage des
volutions lgislatives qui doivent tre similaires pour les trois aides.
3. Ncessit de lgifrer
Le regroupement et lharmonisation des rgles relatives aux aides au logement concernent des
articles lgislatifs du code de la construction et de lhabitation et du code de la scurit
sociale ; il est donc ncessaire de procder par la voie lgislative.
Le Gouvernement envisage de raliser lintgration des dispositions relatives aux allocations
de logement droit constant dans le CCH, tout en conservant les spcificits propres
chacune de ces aides. Il est propos de recourir une ordonnance, qui permet de mener cette
intgration dans les meilleurs dlais.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
La mesure envisage aurait pour objet damliorer la lisibilit du droit.
Le travail de regroupement et dharmonisation des dispositions des trois aides permettrait
didentifier celles devant relever de dcrets en Conseil dtat, et celles devant relever de
dcrets simples, selon limportance de la disposition et non plus, comme actuellement, selon
laide concerne.
La mesure naurait aucun impact sur les conditions de gestion des aides par les caisses
dallocation familiales et les mutualits sociales agricoles.
5. Justification du dlai dhabilitation
Le dlai de 24 mois est justifi par la complexit du sujet ncessitant un important travail
interministriel et par la ncessit dune concertation avec la caisse nationale des allocations
233
familiales et la caisse centrale des mutualits sociales agricoles, afin damliorer au mieux la
lisibilit des dispositions codifies.
Les dispositions des ordonnances n 2002-149 du 7 fvrier 2002 et n 2002-411 du 27 mars
2002 qui portent sur lapplication des allocations de logement familiales et des allocations de
logement sociales Mayotte devront tre modifies.
Le projet dordonnance devra tre soumis lavis du conseil dadministration de la caisse
nationale des allocations familiales, du conseil central dadministration de la mutualit sociale
agricole, du conseil national de lhabitat, des collectivit doutre-mer de Guadeloupe, de
Guyane, de Martinique, de La Runion, de Mayotte, de Saint-Martin et de Saint-Barthlemy.
234
235
3. Ncessit de lgifrer
Lobligation de mentions manuscrites pour les personnes se portant caution est de nature
lgislative. Afin de droger cette obligation pour les personnes morales, une mesure
lgislative est ncessaire.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
Il est prvu que lordonnance modifie larticle 22-1 de la loi n 89-462 du 6 juillet 1989
tendant amliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n 86-1290 du
23 dcembre 1986.
En favorisant lactivit de caution par les personnes morales, cette mesure devrait permettre
de faciliter laccs au logement.
Elle serait notamment utile pour le dveloppement du produit de scurisation des loyers du
parc locatif priv destination des personnes en situation de travail prcaire, des jeunes
salaris et des mnages accompagns dans le cadre dune intermdiation locative (environ
150 000 bnficiaires par an sont attendus en rgime de croisire), dnomm Visale ,
financ par Action Logement et pilot par lAPAGL. Le dispositif Visale prend la forme dune
caution solidaire pour couvrir les impays de loyers pendant les trois premires annes du
bail. Labsence dobligation de mentions manuscrites pour ces contrats de cautionnement
permettrait lAPAGL de grer ce dispositif de manire dmatrialise via une plate-forme
lectronique.
En dispensant les personnes morales du formalisme de la caution, cette mesure devrait
permettre de simplifier les formalits administratives incombant toutes les personnes
morales et donc aux entreprises qui ont pour activit professionnelle le cautionnement.
5. Modalits dapplication
Le projet dordonnance sera prsent en Commission nationale de la concertation, qui runit
les reprsentants des bailleurs et locataires. Il fera galement lobjet dchanges avec
lAPAGL, charge du pilotage du dispositif Visale.
6. Justification du dlai dhabilitation
La mise en uvre de cette mesure devant tre rapide afin de scuriser la distribution du
dispositif Visale par Action Logement mis en uvre depuis janvier 2016, il est donc propos
un dlai dhabilitation de 6 mois.
236
237
La loi ALUR avait donc pour objectif de faire merger une autorit comptente unique en
matire de police spciale de lhabitat en confiant au prsident de lEPCI, les prrogatives
dtenues, par les maires des communes membres. Les pouvoirs de police spciale de lutte
contre lhabitat indigne relevant du code de la construction et de lhabitation (CCH) sont en
effet exercs par le maire : police du pril (articles L.511-1 L.511-4, L.511-5 et L.511-6 du
CCH), scurit des tablissements recevant du public usage total ou partiel dhbergement
(article L.123-3 du mme code) et scurit des quipements communs des immeubles
collectifs dhabitation (articles L.129-1 L.129-6 de ce code). Si lEPCI est galement
dlgataire des aides la pierre, ce premier transfert de prrogatives permet ensuite au prfet
de dlguer ses pouvoirs de police spcial au prsident de lEPCI, runissant ainsi entre les
mains dune autorit unique lensemble des outils permettant de rsorber lhabitat indigne :
les outils incitatifs (aides lamlioration de lhabitat) comme les outils coercitifs. Cette
rforme structurelle devait permettre une spcialisation de lEPCI dans lhabitat indigne et la
mise en place dune politique intgre en matire de traitement de celui-ci.
Larticle 75 de la loi ALUR qui organisait ce dispositif prvoyait un transfert automatique des
polices des maires sauf si ces derniers sopposaient ce transfert.
Aprs plus dun an de mise en uvre, un premier bilan du dispositif a t effectu grce
lenqute annuelle sur lhabitat indigne ralise auprs des services dconcentrs et des
agences rgionales de sant. Sur la base des rponses reues, 302 prsidents dEPCI
concerns (24 %) exercent effectivement les pouvoirs de police spciale en lieu et place des
maires (19 % sur lintgralit du territoire de lEPCI, 5 % sur une partie des communes
membres seulement).
Prsidents d'EPCI qui exercent les polices du CCH en 2014
(en pourcentage des EPCI recenss dans lenqute - taux de rponse: 73%)
Prsidents
d'EPCI
exerant sur la
totalit de
l'EPCI
19%
Prsidents
d'EPCI
exerant
seulem ent sur
une partie de
l'EPCI
5%
Prsidents
d'EPCI qui
n'exercent pas
les polices
76%
situation est donc parfois assez complexe alors mme que lEPCI tait volontaire pour prendre
en charge la politique de lutte contre lhabitat indigne. En effet, lorsque le transfert des
pouvoirs des maires est partiel, le prsident de lEPCI peut refuser dassumer cette nouvelle
prrogative. Or, au moins 63 prsidents dEPCI ont choisi dassumer cette nouvelle mission
malgr le refus de certains maires des communes de lEPCI.
Le premier bilan du dispositif montre galement que la question des moyens transfrs
lEPCI a pes dans la dcision des maires comme des prsidents dEPCI. cet gard, il est
apparu que larticle 75 de la loi ALUR ntait pas suffisamment abouti sur ces questions de
moyens.
Compte tenu de ces incertitudes et du dlai dlaboration dune doctrine commune en matire
de lutte contre lhabitat indigne, le dlai de 6 mois laiss aux maires pour dcider de sopposer
ou daccepter le transfert est apparu assez court. En effet, lentre en vigueur quasiment
concomitante de la loi n 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique
territoriale et d'affirmation des mtropoles (MAPTAM), qui comportait de nombreuses
modifications sur les comptences des communes et des EPCI, a laiss aux lus peu de temps
pour laborer cette politique intercommunale de lutte contre lhabitat indigne.
Lexercice des pouvoirs de police de lutte contre lhabitat indigne relevant du CSP : une
possibilit de dlgation des pouvoirs du prfet complter
Concernant les polices de lutte contre lhabitat indigne du code de la sant publique, exerces
par le prfet, larticle 75 de la loi ALUR prvoit la possibilit pour le prfet, aprs avis du
directeur gnral de lagence rgionale de sant, de dlguer ses prrogatives en matire de
police de linsalubrit soit aux prsidents dEPCI qui ont bnfici du transfert des polices
spciales de lutte contre lhabitat indigne de la part des maires (article L.301-5-1-1 du CCH),
soit aux maires de communes disposant dun service communal dhygine et de sant (article
L.301-5-1-2 du CCH).
Toutefois, le dispositif prvu par la loi ALUR ne permet pas au prfet de dlguer certaines
autres attributions qui sinscrivent pourtant galement dans le cadre de la lutte contre lhabitat
indigne : il sagit des attributions du prfet en matire de danger sanitaire ponctuel urgent
(article L.1311-4 du CSP) et en matire de lutte contre le saturnisme (articles L.1334-1
L.1334-12 du mme code). Ceci laisse subsister une pluralit dacteurs prjudiciable la
bonne conduite de la politique de lutte contre lhabitat indigne alors que les situations dans
lesquelles sexercent ces polices sont trs semblables.
Les cas de saturnisme sont dtects par les mdecins, signals dans le cadre dactions de
reprage dhabitat indigne, denqute dinsalubrit, de plaintes ou loccasion de constats de
risque dexposition au plomb (CREP) qui sont obligatoires en cas de vente ou de remise en
location de logements construits avant 1949. Dans le cas dun CREP positif, un diagnostic des
revtements (peintures dgrades principalement) des immeubles ou parties dimmeubles
habits ou frquents rgulirement par un mineur est diligent par lagence rgionale de
sant (ARS) ou le service communal dhygine et de sant (SCHS). Dans les autres cas,
lARS ou, la demande du prfet, le SCHS sil y en a un, mne une enqute
environnementale pour dterminer la source dintoxication au plomb. Cette enqute peut
inclure un diagnostic des revtements (peintures dgrades principalement) des immeubles ou
parties dimmeubles habits ou frquents rgulirement par le mineur.
En cas de diagnostic positif ou de CREP valid par lARS faisant tat dun revtement
dgrad contenant du plomb un taux suprieur au seuil et constituant un risque dexposition
au plomb pour un mineur, le prfet doit raliser les travaux ncessaires pour supprimer
laccessibilit au plomb, aux frais du propritaire, sauf si le propritaire sengage les raliser
239
240
2. Objet de la mesure
Lobjectif des mesures prvues dans lordonnance est de conforter et simplifier la mise en
place dune autorit unique exerant lensemble des polices spciales de lutte contre lhabitat
indigne. Elles comportent trois volets principaux.
1 Favoriser la cration par les EPCI fiscalit propre comptents en matire dhabitat et
la mtropole de Lyon, de SIHS comptents en matire de lutte contre lhabitat indigne et les
btiments dangereux, notamment au travers de mcanismes dincitation financire.
Cette mesure consiste favoriser la cration dun SIHS comptent en matire de lutte contre
lhabitat indigne et les btiments dangereux, dj prvu par larticle 75 de la loi ALUR en cas
de dlgation par le prfet de ses polices spciales de linsalubrit au prsident de lEPCI ,ds
lors que lEPCI prend la comptence habitat. Il ny a pas dobligation gnrale de cration
dun tel service dans les EPCI mais leur cration pourrait tre favorise, notamment par le
levier financier pouvant sappuyer par exemple sur une rvision des modalits de versement
de DGD. Les missions actuellement assumes pour le compte de ltat par les SCHS et
exercs terme par ce futur service sont en effet ligibles la perception de DGD.
La mise en place de ce service intercommunal dot de moyens permet de clarifier et de
faciliter la mise en uvre de larticle 75 de la loi ALUR. Comme expos dans lanalyse des
difficults rsoudre, labsence de prcisions quant aux moyens de lEPCI pour assumer ses
nouvelles missions de lutte contre lhabitat indigne et les btiments dangereux a t un frein
important la constitution dun acteur unique intercommunal.
Ces services intercommunaux spcialiss et dots dune taille critique permettront une mise
en uvre plus efficiente et plus homogne des procdures de lutte contre lhabitat indigne sur
lensemble du territoire de lEPCI. Ils pourront ainsi reprendre les missions de diagnostic des
logements insalubres, dinstruction des procdures dinsalubrit et de contrle exerces les
services communaux dhygine et de sant. cet effet, lordonnance organisera les
mcanismes financiers permettant de donner ces nouveaux services les moyens dagir
efficacement. cet effet, une articulation sera prvue avec la DGD verse aux communes
disposant de SCHS perue pour des missions similaires.
Cette mesure permet galement de faciliter lexercice par lEPCI des comptences en matire
de lutte contre linsalubrit qui peuvent lui tre dlgues par le prfet en application de
larticle L.301-5-1-1 du CCH. Elle se justifie dautant plus si lEPCI peut galement
bnficier dune dlgation des attributions du prfet en matire de lutte contre le saturnisme
et de danger sanitaire ponctuel dans lesquels les services dhygine et de sant jouent
galement un rle essentiel.
2 La modification des modalits de transfert des polices spciales de lutte contre lhabitat
indigne relevant du CCH aux prsidents des EPCI fiscalit propre comptents en matire
dhabitat prvues larticle L.5211-9-2 du code gnral des collectivits territoriales
Il sagit de revoir les dispositions de larticle L.5211-9-2 du code gnral des collectivits
territoriales (CGCT) qui prvoit les modalits de transfert des pouvoirs de police de lutte
contre lhabitat indigne du CCH du maire vers les prsidents dEPCI, pour prendre en compte
les difficults lies notamment au dlai de dcision voqus dans lanalyse des difficults
rsoudre. Une nouvelle entre en vigueur du dispositif sera galement prvue. En effet compte
tenu de la cration du service intercommunal de lutte contre lhabitat indigne, il parat
lgitime de permettre aux maires de se prononcer de nouveau sur la question du transfert des
polices sans attendre les prochaines lections.
241
seraient fixes dans le cadre des conventions prvues aux articles L.301-5-1-1 et L.301-5-1-2
du CCH. Cette dlgation serait toutefois facultative.
terme, la mutualisation des comptences et des moyens au niveau de lEPCI devrait
permettre une plus grande efficacit susceptible dengendrer une rduction des cots.
Les donnes communiques ci-dessous permettent dillustrer quantitativement une partie des
activits et moyens concerns par les dispositions envisages.
Activit en matire de lutte contre le saturnisme et de danger sanitaire ponctuel urgent
(France entire)
2013
2014
289
111
Nombre de CREP
3 086
3 201
1 344
1 315
824
1 233
149
162
965
821
555
672
243
244
3. Ncessit de lgifrer
Lintroduction de ces diffrentes mesures a t tudie dans le cadre de lexamen au Conseil
dtat du dcret n 2015-999 du 17 aot 2015 relatif aux procdures judiciaires applicables
aux coproprits en difficult. Il est apparu clairement quelles taient du domaine lgislatif.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
Sagissant de simples mesures de clarification juridique applicables des mesures nouvelles,
elles ne devraient pas avoir dimpact significatif sur le plan conomique.
La procdure de forclusion scuriserait les droits des cranciers des copropritaires sans
remettre en cause la procdure de surendettement des dettes ni affecter les copropritaires.
Elle consoliderait lensemble du dispositif sur le plan constitutionnel (scurisation des droits
des cranciers).
La scurisation de lavance des fonds par ladministrateur provisoire pour les formalits de
publicit favoriserait le redressement du syndicat des copropritaires.
5. Justification du dlai dhabilitation
Un dlai dhabilitation de 6 mois compter de la promulgation de la loi est suffisant dans la
mesure o les dispositions envisages sont dampleur limites et o elles ne devraient tre
soumises aucune consultation obligatoire pralable la saisine du Conseil dtat.
245
246
La commission pourrait se runir une dizaine de fois par an. Les sections spcialises
pourraient galement se runir une dizaine de fois aux fins dinstruction des dossiers.
Le prsident de la commission pourrait tre dfray hauteur de 800 par mois, les
prsidents de section hauteur de 400 par mois.
Les quatre agents de la commission ncessitent de disposer de 12x4 = 48 m de bureaux, de
mme quun bureau de passage de 2x12 = 24 m. Ces locaux, dune surface de 72 m pour un
cot de 400 le m, pourrait engendrer un loyer de 415 HT pour une location prive.
ces frais immobiliers sajouteront des frais de fonctionnement comprenant la
documentation, les tlcommunications, lquipement informatique, les consommables, les
fournitures de bureau, le papier, la reprographie et laffranchissement.
Lestimation des frais en matire daffranchissement est importante dans la mesure o la
procdure doit respecter le principe du contradictoire et devrait conduire un recours massif
aux lettres recommandes avec avis de rception pour des dossiers potentiellement
volumineux.
Dpenses salariales
175 000
Indemnits prsident
10 000
10 000
Frais de fonctionnement
100 000
Frais de dplacement
50 000
Immobilier
30 000
Total
375 000
247
Habilitation : Procder diverses adaptions du droit actuel pour prendre en compte les
situations cres par les fusions dtablissement public de coopration intercommunale
fiscalit propre au regard de la comptence plan local durbanisme, document en tenant
lieu et carte communale.
1. Analyse des difficults rsoudre
loccasion dune fusion dtablissements publics de coopration intercommunale (EPCI)
fiscalit propre, le caractre obligatoire de la comptence en matire de plan local
durbanisme (PLU) conduit tendre cette comptence lensemble du primtre du nouvel
EPCI fusionn ds lors quun EPCI membre dtenait dj la comptence PLU.
Aujourdhui, plus de 500 EPCI fiscalit propre (sur les quelques 2 100) dtiennent la
comptence PLU.
Dans le cadre des projets de fusion, environ 1 500 EPCI fiscalit propre sont appels
fusionner pour former environ 800 EPCI fiscalit propre. Parmi ceux-ci, au moins 200
seront le rsultat de fusions mixtes o au moins un EPCI fiscalit propre dtenait la
comptence PLU, et au moins un ne la dtenait pas.
Lextension de la comptence PLU lensemble du primtre de lEPCI nouvellement issu de
la fusion, ds lors quau moins un EPCI lintgrant dtient la comptence PLU, pourrait donc
trouver sappliquer une part significative des procdures de fusion en cours.
Or, dans plusieurs dpartements, les Prfets ont relev des rticences au processus de fusion
dEPCI fiscalit propre lis un refus communal de perte de la comptence PLU et la
difficult que peut reprsenter llaboration dun PLU intercommunal sur de trs vastes
intercommunalits, issues dans certains cas de la fusion de plusieurs EPCI.
La volont du lgislateur de faire du PLU une comptence obligatoire, sest exprime dans un
contexte o la carte intercommunale semblait stabilise. Or lextension automatique de la
comptence obligatoire en cas de fusion dEPCI fiscalit propre, ds lors quau moins un
dentre eux dtient cette comptence a pour consquence que certains lus se sentent lss par
les projets de fusion prvus par les schmas dpartementaux de coopration intercommunale
(SDCI), qui privent de fait leurs communes de la possibilit dexercer un vote de blocage
selon les dispositions de larticle 136 de la loi n 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accs au
logement et un urbanisme rnov, dite loi ALUR. Certains territoires craignent notamment
que leur faible niveau pralable dintgration communautaire, lhtrognit de leurs
pratiques et la diversit des comptences qui leur choient complexifient l'laboration d'un
PLUi dans les premires annes suivant la fusion.
De mme, lmergence dintercommunalits trs tendues, regroupant de nombreuses
communes, sur de vastes territoires qui peuvent tre structurs autour de plusieurs villes ou
bourgs centres cre un contexte particulier qui interroge le principe du PLU unique
lchelle de lensemble du territoire de lintercommunalit.
248
Voici, titre dillustration, les projections fin 2015 du nombre dEPCI comptant plus de
50 communes :
Rpartition des EPCI en fonction du nombre de communes :
147 EPCI de plus de 50 communes identifies selon les SDCI proposs fin
2015 (donnes ractualiser en avril 2016)
Nb communes
Nb EPCI
50 > 60
48
33%
60 > 70
38
26%
70 > 80
29
20%
80 > 90
10
7%
90 > 100
4%
6%
2%
1%
> 200
1%
2. Objet de la mesure
Il sagit dhabiliter le Gouvernement lgifrer par voie dordonnance en crant une priode
transitoire permettant dadapter les modalits de transfert et dexercice de la comptence pour
les EPCI concerns.
Il sagit en particulier de dfinir les conditions dans lesquelles :
- les communes qui navaient pas transfr cette comptence avant la fusion pourront
faire valoir leur opposition lexercice immdiat de la comptence par le nouvel EPCI
fiscalit propre issu de la fusion ;
- ces communes continueront dans ce cas et jusqu cette date exercer cette
comptence ;
- ltablissement public issu de la fusion exercera jusqu' cette date la comptence plan
local durbanisme, document en tenant lieu et carte communale sur le primtre du ou
des anciens tablissements publics qui exeraient cette comptence avant la fusion.
Lhabilitation ouvre galement au gouvernement la possibilit de lgifrer pour permettre
certains EPCI de taille particulirement importante de droger, sils le souhaitent, au principe
de llaboration dun seul PLU intercommunal couvrant lensemble de son territoire, principe
inscrit dans le code de lurbanisme depuis les lois Grenelle. Il sagirait donc dautoriser, sous
le contrle du prfet, certains territoires, issus dune fusion du fait de la mise en uvre des
SDCI, laborer non plus un seul PLUi mais plusieurs PLUi sur un primtre
infracommunautaire, par exemple le primtre des anciennes communauts. La couverture de
lintgralit du territoire serait ainsi assure au fur et mesure, dans un dlai raisonnable, par
extension, juxtaposition de PLUi partiels, ou encore par llaboration, terme, dun PLUi
unique couvrant lintgralit du territoire.
249
3. Ncessit de lgifrer
La dfinition des modalits dexercice de la comptence PLU par un EPCI fiscalit propre
est du domaine de la loi.
En labsence de mesures lgislatives facilitatrices, le risque rside, dans certains
dpartements, dans des refus de fusion. Ce sont alors les ambitions des SDCI qui localement
pourraient tre remises en question, ainsi que la dynamique des PLUI :
- d-mutualisation dans les EPCI dtenant prcdemment la comptence PLU et
amens fusionner, empchant la poursuite des procdures engages pour se doter ou
rviser un PLUi sur lEPCI concern ;
- vide juridique quant au document durbanisme opposable lorsquun PLUi est
actuellement en vigueur dans ces EPCI.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
La mesure envisage ouvrirait des facilits supplmentaires pour lexercice de la comptence
PLU par les EPCI et ne crerait pas de charges nouvelles.
La souplesse apporte par ces dispositions serait de nature faciliter lacceptation des SDCI
proposs par les prfets. En effet, lenjeu des nouveaux SDCI est de dfinir une carte de
lintercommunalit rationalise afin notamment de permettre une meilleure efficience des
dpenses des collectivits travers les mutualisations offertes par ce changement dchelle.
Ainsi, la nouvelle carte de lintercommunalit devrait faire passer le nombre des ECPI de
2 133 1 400 environ ; 30 % des ECPI actuels devraient disparatre.
5. Justification du dlai dhabilitation
Compte tenu de la cration des EPCI fusionns au 1er janvier 2017 et des dlais fixs par la loi
ALUR pour la prise de comptence PLU par les EPCI (3 ans aprs sa promulgation, soit le
26 mars 2017), un dlai de publication de lordonnance de six mois semble prfrable.
Ce dlai devra permettre de mettre en uvre les consultations des associations reprsentatives
des lus, principalement lassociation des maires de France (AMF) et lassemble des
communauts de France (AdCF), ainsi que celle du Conseil national dvaluation des normes
(CNEN), sachant quune approche du club national PLUi dont les principales associations
dlus sont partenaires a t amorce.
250
Habilitation : Prendre les dispositions ncessaires pour traiter la diversit des situations
en matire de schmas de cohrence territoriale cres par la recomposition territoriale
1. Analyse des difficults rsoudre
Depuis la loi n 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour
l'environnement, conforte par la loi ALUR, le lgislateur incite tous les territoires se doter
de schma de cohrence territoriale (SCOT), puisqu partir du 1er janvier 2017, toutes les
communes non couvertes par un SCOT se verront appliquer la rgle durbanisation limite.
Les collectivits verront dans ce cas leurs possibilits durbanisation nouvelle rduites.
Les recompositions des primtres des intercommunalits, consquence de la rforme
territoriale, entrainent une volution des schmas de cohrence territoriale, modifient leur
primtre et impactent, parfois, leur cohrence globale.
Le SCOT est loutil de conception et de mise en uvre dune planification stratgique
lchelle dune large intercommunalit. Il oriente et organise lvolution dun territoire dans le
cadre dun projet damnagement et de dveloppement durables.
Au 1er janvier 2015, environ 400 tablissements publics exercent la comptence SCOT et,
parmi ceux-ci, environ 1/3 sont des EPCI fiscalit propre et 2/3 des syndicats mixtes.
230 SCOT sont opposables.
Dans le cadre des projets de fusion dtablissements publics de coopration intercommunale
(EPCI), environ 1 500 EPCI fiscalit propre sont appels fusionner pour former un peu
moins de 800 EPCI fiscalit propre.
titre principal, deux types de difficults ont t recenss :
- lorsque deux ou plusieurs EPCI sont amens fusionner, ou lors de regroupements
volontaires dEPCI en syndicat mixte, le deuxime alina de larticle L.143-10 du
code de lurbanisme prvoit que la nouvelle entit, appele souvent ltablissement
public de SCOT daccueil engage llaboration, la rvision ou la modification du
SCOT en vigueur pour adopter un schma couvrant lintgralit de son primtre au
plus tard lors de la dlibration qui suit lanalyse des rsultats de lapplication du
schma en vigueur, cest--dire six ans au plus tard aprs lapprobation de ce schma.
La loi ne prcise pas le sort des SCOT antrieurement approuvs et de leurs
dispositions. Il est souhaitable de prvoir explicitement le maintien des dispositions en
vigueur des SCOT antrieurement approuvs jusqu lapprobation du SCOT rvis
sur les nouveaux primtres. Il est noter que cette disposition existe dj pour les
PLU communaux, en attendant lapprobation dun PLU intercommunal.
titre dillustration, ces difficults ont t releves pour lArc Genevois dont le projet
de territoire envisage de fusionner 4 8 SCOT. Des difficults du mme ordre ont
galement t portes notre connaissance sur dautres territoires, comme ceux du
Pays Valle de l'Aisne, de la communaut de Villers-Cotterts / Fort de Retz, de
lagglomration de Vannes, de la Presqu'le de Rhuys, du Sud Pays Basque, de la
mtropole dAngers, etc. ;
- le code de lurbanisme norganise pas aujourdhui les consquences de ces fusions ou
regroupements sur les SCOT en cours dlaboration ou de rvision. Actuellement,
aucune disposition ne permet dachever une procdure dlaboration ou de rvision de
SCOT en cas de modification de son primtre. Certains tablissements publics (EP)
de SCOT, par exemple, quelques mois de conclure la procdure engage depuis
3 6 ans, sont obligs de suspendre leurs travaux en raison de lintgration dun
251
3. Ncessit de lgifrer
Les mesures envisages ncessitent de modifier les dispositions lgislatives existantes.
La dfinition des modalits dexercice de la comptence SCOT par un tablissement public
comptent est du domaine de la loi. En labsence de mesures lgislatives facilitatrices, le
risque rside, dans de nombreux dpartements, dans des difficults de gestion des SCOT
approuvs ou des renoncements dengagement de nouveaux SCOT :
- retard voire rgression dans lorganisation de la cohrence et de la complmentarit
des territoires ;
- gaspillage des investissement financiers et humains raliss et dcouragement des
lus ;
- inscurit juridique quant au SCOT opposable en cas de recomposition territoriale.
252
253
Objet de la mesure
La mesure a pour objet lextension du champ des mesures relatives la scurit des
ascenseurs, la mise sur le march des ascenseurs et des composants de scurit, telles que
rgies par la directive du 26 fvrier 2014 prcite.
Il sagit de permettre au Gouvernement de modifier par ordonnance les articles L.125-1
L.125-2-4 du code de la construction et de lhabitation afin dy introduire les dispositions
relatives la mise en uvre, au contrle et aux sanctions du respect des exigences de la
directive par les oprateurs conomiques.
3.
Ncessit de lgifrer
Le niveau normatif des dispositions prvoir relve du domaine de la loi dfini par larticle
34 de la Constitution du 4 octobre 1958 car les dispositions envisages portent sur la libert
dentreprendre, instaurent des obligations sur les oprateurs conomiques dans le cadre de
leurs relations commerciales et fixe les rgles relatives au contrle et le rgime des sanctions
applicables en cas de non-respect de ces obligations.
254
4.
255
La mesure rtablit une galit rompue par une erreur rdactionnelle dans larticle 41 de la loi
n 2015-992 du 17 aot 2015.
5.
Modalits dapplication
256
Le titre III de la loi vise dans son ensemble traiter des questions dgalit entre les habitants
et entre les territoires.
Le projet de loi permet ainsi de proposer des mesures relatives la prvention et la lutte
contre les discriminations vcues et ressenties, visant lgalit relle entre les publics tant sur
les aspects lis lorigine, lappartenance ethnique, ladresse que le parcours de chaque
individu.
Le titre III a pour objectif, en premier lieu, de renforcer les dispositions relatives la
dmocratie participative et aux pouvoirs dagir des habitants des quartiers prioritaires de la
politique de la ville. La loi n 2104-173 du 21 fvrier 2014 de programmation pour la ville et
la cohsion urbaine a permis de crer les conseils citoyens (qui sont associs llaboration,
la mise en uvre et lvaluation des contrats de ville) et les maisons du projet (dans le cadre
des projets de renouvellement urbain). Ces dispositifs participatifs sont cependant
insuffisamment mobiliss aujourdhui. En outre, lexcution des contrats de ville et le
droulement des projets urbains peuvent rendre leur actualisation ncessaire avant le terme
prvu par la loi de programmation susmentionne (chance des mandats municipaux). Il
sagit donc de doter les instances de participation des habitants de la facult de solliciter
lactualisation du contrat de ville, au vu dune problmatique particulire ncessitant une
action renforce des acteurs du territoire. Il sagit galement de mettre en place des modalits
dintervention particulires et des ressources humaines supplmentaires, lorsque les difficults
spcifiques rencontres par un territoire bien identifi le justifient. Afin de donner plus de
poids au droit dinterpellation des conseils citoyens, le recours la loi permet une rponse en
deux temps : une actualisation au niveau local des contrats de ville et, lorsque la situation dun
quartier le ncessite, la dsignation dun dlgu du Gouvernement.
Le titre III vise, dans un second temps, instituer comme priorit nationale lamlioration de
la matrise de la langue franaise. Cette priorit doit tre traduite dans lensemble des
politiques publiques, particulirement dans le domaine de lducation, de la formation
professionnelle et de lintgration des trangers sjournant rgulirement sur le territoire
franais. Elle doit associer ltat, les collectivits territoriales et les acteurs de la socit
civile, dont les actions dans ce domaine relvent de lintrt gnral et ont pour objectif
daccrotre lgalit des chances entre les individus. Tout citoyen franais, ainsi que toute
personne trangre admise sjourner rgulirement sur le territoire national, doit pouvoir
bnficier dune formation lui permettant damliorer sa matrise du franais.
257
rapport Pouvoir dagir remis au Ministre dlgu en charge de la Ville Franois Lamy le 8 juillet 2013
rapport Refaire la dmocratie remis en octobre 2015
rapport Dbattre et dcider remis Mme Sgolne Royal, Ministre de lEcologie, du dveloppement durable et de lnergie le 3 juin
2015
51
52
258
3. Ncessit de lgifrer
Le dispositif issu de la loi de programmation pour la ville et la cohsion urbaine du 21 fvrier
2014 en matire de contractualisation locale et de participation des habitants est aujourdhui
insatisfaisant notamment car :
- il ne prvoit pas dautres chances pour lactualisation du contrat de ville et de ses
priorits que celle lie au renouvellement gnral des conseils municipaux ;
- sil prvoit une co-construction des politiques publiques, il ne donne pas, aux conseils
citoyens, doutils concrets dinterpellation des pouvoirs publics.
La saisine des assembles dlibrantes des collectivits territoriales par le reprsentant de
ltat en vue dadapter le contrat de ville pour donner une suite concrte linterpellation des
instances de participation des habitants ncessite aujourdhui le recours la loi.
4. Modalits dapplication
Elles sappliqueront sur lensemble du territoire de la Rpublique, et donc, sans adaptation,
dans les collectivits doutre-mer.
5. Consultations menes
Le Conseil national des villes et le Conseil national dvaluation des normes ont t consults.
259
262
264
danciennet requise, de se prsenter aux troisimes concours et de mieux faire valoir ainsi
lexprience professionnelle quils ont acquise, paralllement leur formation, dans le cadre
de leur contrat dapprentissage.
3. Ncessit de lgifrer
Les dispositions modifies par le projet sont dordre lgislatif.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
La modification propose des dispositions statutaires a pour effet daccrotre le recours aux
troisimes concours et dlargir significativement les viviers pouvant se prsenter ces
concours (potentiellement toute personne justifiant de la dure dexprience professionnelle
requise au sein de la population active, hors agents publics).
Demble, le projet darticle fait obstacle aux dispositions restrictives des statuts particuliers
sagissant des conditions ces concours. Seules les dispositions relatives la dure dactivits
exigibles et larticulation avec les deux autres voies de recrutement existantes restent
applicables. Ces dispositions seront modifies dans le sens dune plus grande harmonisation
afin de tenir compte de lobjectif de dveloppement de cette voie de recrutement dans la
fonction publique.
Mesure part entire, la possibilit de prendre en compte la dure des contrats
dapprentissage dans le calcul de la dure dactivit professionnelle exigible ouvre des
perspectives nouvelles daccs la fonction publique pour les apprentis ou anciens apprentis,
qui jusqualors ne pouvaient faire valoir cette exprience professionnelle dans les concours de
droit commun.
Selon lINSEE, prs de 424 000 personnes poursuivent un diplme par la voie de
lapprentissage en 2013, auxquels sajoutent les personnes dj actives ou en recherche
demploi qui ont pu passer par la voie de lapprentissage tant dans le secteur public que priv
et pourraient dsormais faire valoir ces annes dans leur candidature la troisime voie des
concours.
Lobjectif du Gouvernement est daugmenter significativement le nombre de candidats ces
concours, paralllement laugmentation du nombre de places offertes ces concours,
notamment dans la fonction publique de ltat o le taux de slectivit est relativement faible.
En 2013, 2 542 candidats se sont prsents aux preuves des troisimes concours dans la
fonction publique de ltat pour 447 personnes admises, soit un taux de slectivit de 5,7 %,
nettement infrieur celui observ, de manire globale, pour les concours externes (9,5 %).
noter que ce taux de slectivit est identique en catgorie A et B (5,7 contre 5,5 %) alors que
pour le concours externe il varie fortement entre la catgorie A (6,7 %) et les catgories B
et C (respectivement 20,4 et 23,2 %).
5. Consultations menes
Le Conseil commun de la fonction publique et le Conseil national de lvaluation des normes
ont t consults.
267
Il sagit dun rgime trs complexe, protecteur de la libert dexpression, qui porte notamment
sur les points suivants :
- en matire de prescription, lexigence darticulation et de qualification des rquisitions
interruptives de prescription (art. 65 alina 2 de la loi de 1881) qui rend plus aise
lacquisition de la prescription ;
- limpossibilit de requalification des faits (art. 53 de la mme loi) qui entrane des
nullits de citation pour des faits mal ou insuffisamment qualifis ;
- des dlais de citation allongs vingt jours outre un jour par cinq myriamtres de
distance (art. 54 de cette loi) ;
- la protection des supports matriels de linfraction par un rgime de saisie spcifique
et limitatif (art. 3 et 10 dpt pralable - et art. 51 - saisie limite quatre
exemplaires par le juge dinstruction en cas dabsence de dpt de la loi de 1881), la
saisie ayant pour but de collecter une preuve et non pas de mettre fin au trouble cr
par linfraction ;
- lobligation prescrite peine de nullit pour une citation de contenir une lection de
domicile dans la ville o sige la juridiction (article 53 de la loi), ce qui est
contraignant pour la victime.
Deux dispositions protectrices de la loi de 1881 ne sont cependant pas applicables, lune en
raison de la jurisprudence, lautre en raison de la loi.
En premier lieu, lexceptio veritatis prvue par larticle 35 nest pas possible en matire de
diffamation raciale, comme la trs clairement affirm la Cour de cassation ds 1972 (Crim.
11 juillet 1972, Bull. crim. n 236). Ce serait en effet accepter un raisonnement raciste que
dautoriser lauteur dun message raciste de tenter den dmontrer la pertinence.
En second lieu, la prescription de droit commun des trois des dlits de presse nest pas
applicable, une prescription plus longue dun an prvue par larticle 65-3 de la loi de 1881
ayant t institue par le lgislateur, dabord pour les dlits racistes (loi n 2004-204 du
9 mars 2004), puis pour tous les dlits discriminatoires (loi n 2014-56 du 27 janvier 2014).
La Cour de cassation considre toutefois que larticle 65-3 et la prescription dun an ne
sapplique pas aux contraventions de provocations, diffamations ou injures discriminatoires
non publiques (Crim. 23 mai 2006, Bull. crim. n 144).
Il demeure que, malgr ces deux exceptions, ce rgime de protection de la libert dexpression
fait obstacle une rpression plus efficace des dlits de presse discriminatoires, pourtant plus
graves que les autres dlits de presse.
269
2010
2011
2012
2013
2014*
309
222
261
226
221
10
14
12
25
Sexe
Handicap
Ensemble
320
230
275
240
2
250
2010
2011
2012
2013
2014
171
184
170
174
169
35
27
13
29
33
Sexe
Handicap
Ensemble
210
219
188
214
207
270
Dune manire gnrale, il prsente une certaine incohrence sagissant notamment des
diffamations et injures raciales. En effet, pour lessentiel, les contraintes procdurales de la loi
de 1881 rappeles ci-dessus, dont linterdiction de requalifier, sont justifies par le rgime
diffrent existant entre la diffamation qui nest pas constitue en cas dexceptio veritatis et
linjure pour laquelle lexceptio veritatis nest pas possible, mais qui permet lexcuse de
provocation. Or, depuis 1972, cette diffrence de rgime est trs attnue en matire de
messages racistes, puisque, quil sagisse de diffamations ou dinjures, ils ne peuvent jamais
faire lobjet de lexceptio veritatis, ce qui rend grandement inutile lapplication de ces
contraintes procdurales ces dlits.
4. Options envisages et option retenue
Diffrentes options taient envisageables afin damliorer la rpression des infractions dites
dexpression caractre raciste et discriminatoire.
Option 1 : fusion des dlits dinjures et de diffamations racistes et discriminatoires en un
seul dlit (carte)
Cette solution viterait des difficults qui rsultent aujourdhui de linterdiction de
requalification.
Mais une telle fusion pourrait tre perue comme limitant plus fortement la libert
dexpression, une qualification gnrale plus large incriminant davantage de comportements.
Par ailleurs, la rdaction de cette infraction unique serait complexe et dlicate, et de nature
remettre en cause les jurisprudences qui interprtent depuis 1972 les textes existants.
En outre, la cration dun tel dlit rendrait difficile sa dnomination usuelle, alors les notions
de diffamations raciales ou dinjures raciales sont connues et comprhensibles depuis 40 ans.
Enfin, il est juridiquement possible (cf option 5) de supprimer linterdiction de requalification.
Option 2 : intgrer au code pnal les infractions dexpression caractre raciste ou
discriminatoire (carte)
Ce transfert suscite de fortes oppositions, notamment de la part de la majorit des associations
de lutte contre le racisme, au regard des risques datteintes excessives au principe
constitutionnel et conventionnel de libert dexpression.
Il soulve par ailleurs dimportants problmes juridiques, notamment en imposant :
- de fusionner les diffamations et injures, ce qui pose les difficults exposes plus haut ;
- de redfinir le dlit de provocation ;
- de prvoir la fois dans le code pnal et/ou le code de procdure pnale :
o dune part lapplication de certaines dispositions de la loi sur la presse (non
seulement sur les personnes responsables et la prescription abrge, mais aussi
sur le formalisme de lacte de poursuites car doit tre conserve lexigence de
reproduire intgralement le message poursuivi et de le qualifier - la limitation
de la responsabilit pnale des personnes morales et la limitation des saisies)
271
Sont ainsi conserves les garanties essentielles de la loi de 1881 (interdiction de la dtention
provisoire et de la comparution immdiate notamment, prescription abrge mme si elle est
dun an et non de 3 mois) tout en supprimant les obstacles aux poursuites qui ne sont
actuellement pas justifis, principalement ceux lis aux difficults de qualification.
Au regard de tous ces lments, cette option a t retenue.
5. Analyse des impacts des dispositions envisages
Larticulation actuelle entre les dispositions de la loi de 1881 et celles du code pnal en
matire de rpression des propos racistes ou discriminatoires fonds sur lorientation ou
lidentit sexuelle nest pas modifie par le projet de loi.
La rforme simplifiera en revanche les procdures en matire de dlits et de contraventions de
presse discriminatoires. Seront en ce sens crs ou modifis dans la loi de 1881 des textes en
matire de :
- requalification (cration article 54-1),
- saisie des tracts et affiches, arrt de diffusion de messages mis disposition par un
service de communication en ligne (articles 50-1 et 51),
- prescription (article 65-3),
- suppression de lexcuse de provocation (article 33),
- peines applicables (articles 24, 32 et 33).
La rforme simplifiera donc les procdures en matire de dlits ou contraventions de presse
discriminatoire, ce qui amliorera la situation des victimes et rendra plus aises les tches des
enquteurs, des magistrats du parquet, des juges dinstruction et des juridictions de jugement.
6. Consultations menes
Ces modifications ne ncessitent aucune consultation.
Toutefois, les principales associations de lutte contre le racisme ont t reues et entendues
par le ministre de la justice afin de dfinir les principales orientations de la rforme.
7. Modalits dapplication
Les dispositions nouvelles sappliqueront sur lensemble du territoire de la Rpublique, et
donc, sans adaptation, dans les collectivits doutre-mer, en application des dispositions
spcifiques prvues galement dans le prsent projet de loi.
273
274
2010
2011
2012
2013
2014*
65
36
73
46
49
28
23
33
32
26
Ensemble
93
59
106
78
75
Ces aggravations de peines pourraient sappliquer dautres infractions, comme par exemple
pour la circonstance aggravante de racisme pour les agressions sexuelles, le harclement
sexuel, le harclement moral, la squestration, la traite des tres humains, le bizutage ou le
chantage. De mme, si elle existe pour le vol, la circonstance aggravante de racisme
naggrave que le vol simple et ne peut tre ajoute une autre circonstance aggravante dj
retenue. Pour ce qui est de la circonstance aggravante fonde sur une discrimination sexuelle,
275
elle nest par exemple pas prvue pour les destructions ou dgradations ni pour les violations
de spulture ou atteintes aux cadavres.
Par ailleurs, le deuxime alina des articles 132-76 et 132-77 du code pnal porte une
ambigut. Il semble prciser que les circonstances aggravantes de racisme et dhomophobie
ne peuvent tre retenues que si elles ont t objectives par propos, crits, images, objets
ou actes, interprtation qui peut considrablement limiter leur champ dapplication.
2. Objectifs poursuivis
Le 31 dcembre 2014, le Prsident de la Rpublique a fait de la lutte contre le racisme et
lantismitisme une Grande Cause Nationale pour lanne 2015. Le Premier ministre a
privilgi en ce sens quarante mesures dans le cadre dun plan interministriel de lutte contre
le racisme et lantismitisme annonc le 17 avril 2015.
Ce plan visait quatre grands objectifs :
- mobiliser la Nation contre la lutte contre le racisme,
- sanctionner chaque acte raciste ou antismite tout en protgeant les victimes,
- former les citoyens par l'ducation et la culture,
- lutter contre la propagation de la haine sur internet.
Il prvoyait notamment de gnraliser les circonstances aggravantes de racisme et
dhomophobie tous les crimes et dlits. Le projet de loi modifie donc en ce sens le code
pnal.
Cette gnralisation prend galement en compte la dcision-cadre 2008/913/JAI du conseil du
28 novembre 2008 sur la lutte contre certaines formes et manifestations de racisme et de
xnophobie au moyen du droit pnal, dont larticle 4 dispose que pour les infractions autres
que celles vises aux articles 1er et 2 ( savoir les dlits de presse raciste) les tats
membres prennent les mesures ncessaires pour faire en sorte que la motivation raciste et
xnophobe soit considre comme une circonstance aggravante ou, dfaut, que cette
motivation puisse tre prise en considration par la justice pour la dtermination des
peines.
3. Ncessit de lgifrer
Les aggravations de peines prvues pour sanctionner le caractre raciste ou discriminatoire
dune infraction sattachent un nombre trop rduit dinfractions dans le code pnal. Certains
actes dont la motivation est clairement tonalit raciste ou discriminatoire ne sont donc pas
suffisamment sanctionns.
De mme, une clarification concernant lapplication des articles 132-76 et 132-77 du code
pnal est ncessaire pour permettre de retenir les circonstances aggravantes de racisme et
dhomophobie y compris quand elles sont objectives par crits, images, propos, objets ou
actes qui, sans porter atteinte lhonneur, tablissent que les faits ont t commis pour des
raisons discriminatoires.
Dans un souci de simplification, lexigence dobjectivisation est insre dans le premier alina
des articles, et non dans un dernier alina prcisant le sens des premiers alinas.
Enfin, le terme race , impropre, doit tre supprim du code pnal dans la dfinition actuelle
de la circonstance aggravante de larticle 132-76.
276
4. Options
Option 1 : tendre lapplication des circonstances aggravantes de racisme et
dhomophobie dautres infractions (carte)
Juridiquement, cette option gnrerait des oublis potentiels pour la rpression dinfractions
dont le caractre raciste ou discriminatoire nest pas frquent et crerait ainsi une forte
inscurit juridique incompatible avec lobjectif de renforcement de la rpression des actes
caractre raciste ou discriminatoire fonde sur lorientation ou lidentit sexuelle.
Option 2 : faire du caractre raciste et discriminatoire une circonstance aggravante
gnralise tous les crimes et les dlits (retenue)
Cette option renforce la rpression des infractions caractre raciste ou discriminatoire sur le
fondement de lorientation ou de lidentit sexuelle en comblant les lacunes de la loi actuelle
quant aux infractions pour lesquelles aucune aggravation de ce type nest prvue.
Elle est conforme au prcdent de la cration de la circonstance aggravante gnrale de
cryptologie prvue larticle 132-79 du code pnal depuis la loi n 2004-575 du 21 juin 2004
pour la confiance dans l'conomie numrique. De mme, si elle ne prsente aucun intrt pour
certaines infractions, comme les dlits routiers par exemple, elle ne fait pour autant pas
difficult sur le plan juridique dans la mesure o il existe dans le droit pnal des rgles
gnrales qui ne trouvent pas application toutes les hypothses sans que ne soit remis en
question le principe de gnralit de la norme.
Cette option a donc t retenue.
Option 3 : supprimer le mot race de la rdaction de la circonstance aggravante de
racisme et le remplacer par une rfrence aux raisons racistes de la commission
dune infraction (retenue)
Cette option consiste remplacer le mot race par lexpression fonde sur des raisons
racistes . Contrairement aux races , le racisme, qui est la croyance errone en lexistence
de races hirarchises au sein de lespce humaine, existe. Une discrimination ou une
infraction commise raison de lappartenance ou non-appartenance, vraie ou suppose,
une ethnie, une nation, une race ou une religion dtermine devrait tre nomme pour des
raisons racistes ou raison de lappartenance ou non-appartenance, vraie ou suppose, une
ethnie, une nation ou une religion dtermine .
Cette nouvelle rdaction est juridiquement neutre. Politiquement, sa signification est la
suivante : les dispositions du projet de loi affirment que les races nexistent pas, que seul le
racisme existe et que la France le rejette et le combat pnalement.
Cette option a donc t retenue.
5. Analyse des impacts des dispositions envisages
La cration dune circonstance aggravante de racisme et de discrimination fonde sur
lorientation ou lidentit sexuelle gnralise tous les crimes et dlits ncessitent de
modifier les textes actuels qui prvoient dj ces circonstances aggravantes en supprimant les
expressions raison de lappartenance ou de la non-appartenance, vraie ou suppose, de la
victime une ethnie, une nation et raison de lorientation ou identit sexuelle de la
victime .
277
6. Modalits dapplication
Les dispositions nouvelles sappliqueront sur lensemble du territoire de la Rpublique, et
donc, sans adaptation, dans les collectivits doutre-mer, en application des dispositions
spcifiques prvues galement dans le prsent projet de loi.
278
279
280
53
Article 1erde la loi n 89-462 du 6 juillet 1989 : Aucune personne ne peut se voir refuser la location d'un logement pour un motif
discriminatoire dfini l'article 225-1 du code pnal.
En cas de litige relatif l'application de l'alina prcdent, la personne s'tant vu refuser la location d'un logement prsente des lments de
fait laissant supposer l'existence d'une discrimination directe ou indirecte. Au vu de ces lments, il incombe la partie dfenderesse de
prouver que sa dcision est justifie. Le juge forme sa conviction aprs avoir ordonn, en cas de besoin, toutes les mesures d'instruction qu'il
estime utiles.
Les droits et obligations rciproques des bailleurs et des locataires doivent tre quilibrs dans leurs relations individuelles comme dans
leurs relations collectives.
54
Article L 1110-3 du code de la sant publique : Aucune personne ne peut faire l'objet de discriminations dans l'accs la prvention ou
aux soins.
Un professionnel de sant ne peut refuser de soigner une personne pour l'un des motifs viss au premier alina de l'article 225-1 ou
l'article 225-1-1 du code pnal ou au motif qu'elle est bnficiaire de la protection complmentaire ou du droit l'aide prvus aux articles L.
861-1 et L. 863-1 du code de la scurit sociale, ou du droit l'aide prvue l'article L. 251-1 du code de l'action sociale et des familles
()
281
282
Sil nest pas possible daffirmer que toute rclamation correspond ncessairement une
violation de la lgislation, laugmentation des saisines du Dfenseur des droits tmoigne
tout le moins dun malaise contre lequel il convient de lutter. Ces chiffres rvlent sans doute
aussi une meilleure connaissance de leurs droits par les plaignants, grce aux nombreuses
actions de sensibilisation menes par le Dfenseur des droits et la prsence de
correspondants locaux sur le terrain. Cette connaissance est une condition indispensable la
ralisation du droit fondamental de ne pas tre discrimin. Cette ralisation suppose quil soit
possible de porter devant le juge civil ou administratif un recours contre toute forme de
discrimination, quel que soit le domaine dactivit dans lequel celle-ci est intervenue.
3-2. Les limites dune approche normative sectorielle
La lgislation antidiscriminatoire souffre dun manque de lisibilit, lie sa construction par
strates successives et une approche sectorielle qui est galement celle du droit de lUnion
europenne : certains motifs sont traits de faon exhaustive (galit de traitement entre
femmes et hommes, lorigine ou la prtendue race) de mme que le secteur du travail mais le
secteur des biens et services nest pas apprhend au regard de lensemble des critres. La
proposition de directive -SEC (2008) 2180 SEC (2008) 2181- relative la mise en uvre du
principe dgalit de traitement entre les personnes sans distinction de religion ou de
conviction, de handicap, dge ou dorientation sexuelle na pour lheure pas pu recueillir
lunanimit requise au sein du Conseil, en application de larticle 19 du Trait sur le
fonctionnement de lUnion europenne. Pour mmoire, cette directive apporterait une
protection contre les discriminations pour les motifs prcits dans les domaines suivants :
- - la protection sociale ;
- - les avantages sociaux ;
- - lducation ;
- - laccs et la fourniture de biens et services.
Il sagit prcisment des champs auxquels le prsent article du projet de loi entend tendre la
protection de la loi n 2008-496.
La Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales
nous encourage une approche plus transversale puisque larticle 14 pose un principe gnral
dinterdiction de discrimination, qui ne peut toutefois tre invoqu quau titre de la
mconnaissance des droits ou liberts protgs par la Convention 56.
3-3. Des initiatives parlementaires convergentes
Lincompltude de la lgislation civile en matire de discrimination au regard du dispositif
pnal a t mise en vidence par des travaux parlementaires convergents.
Ainsi, dans leur rapport dinformation au Snat du 12 novembre 2014,
Madame Esther BENBASSA et Monsieur Jean-Ren LECERF ont propos parmi 10 autres
recommandations, de privilgier le renvoi la liste des critres de discrimination figurant
larticle 225-1 du code pnal afin dharmoniser la lgislation et son application
jurisprudentielle.
56
Article 14 de la CEDH : La jouissance des droits et liberts reconnus dans la prsente Convention doit tre assure, sans distinction
aucune, fonde notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, lorigine
nationale ou sociale, lappartenance une minorit nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation.
283
Par ailleurs, lAssemble nationale a dj pos les jalons dune rforme de la loi du
27 mai 2008. En effet, la proposition de loi de MM. Bruno LE ROUX et Razzy HAMMADI
et plusieurs de leurs collgues instaurant une action de groupe en matire de discrimination et
de lutte contre les ingalits, dpose le 14 janvier 2014, et adopte en premire lecture le
10 juin 2015 porte galement sur le fond du droit, puisquelle modifie larticle 1er de la loi
prcite, en alignant la liste des critres discriminatoires sur celle figurant au code pnal.
3-4. Une rforme du fond du droit cohrente avec lobjectif de facilitation du recours au
niveau civil et administratif
La dmarche substantielle doit tre cohrente avec la dmarche processuelle. Dans son avis
n 15-23 du 28 octobre 2015 concernant le projet de loi n 661 portant application des
mesures relatives la justice du XXIme sicle, le Dfenseur des droits a recommand de
modifier les articles 1 et 2 de la loi du 27 mai 2008 en alignant notamment la liste des
critres quelle contient sur celle du code pnal .
En effet, laction de groupe antidiscriminatoire prvue par ce projet de loi sappuie sur la loi
n 2008-496. Afin quelle atteigne lobjectif poursuivi, savoir faciliter le recours civil ou
administratif en matire de lutte contre les discriminations, il convient que le fond du droit
soit refondu, afin de rendre la protection homogne quels que soient les secteurs en cause.
Une dmarche tourne vers le recours civil ou administratif permet aussi dviter que la voie
pnale soit emprunte, parfois en vain lorsque les victimes ne peuvent dmontrer le caractre
intentionnel de la discrimination. La voie civile ou administrative parat galement plus
efficace pour lutter contre les discriminations systmiques, qui souvent prennent la forme de
discriminations indirectes. Involontaires ou inconscientes, celles-ci ne peuvent tre
combattues en empruntant la voie pnale, puisque celle-ci suppose une intention de
discriminer.
4. Analyse des impacts des dispositions envisages
De manire gnrale, lalignement sur la matire pnale des motifs de discrimination
invocables par les victimes dans les champs civil et administratif permettra de rendre plus
effective la protection et plus ais le recours juridictionnel (notamment en ce qui concerne le
partage de la charge de la preuve) lorsquaucun rglement amiable naura pu tre trouv.
Lextension de la protection offerte par la loi lensemble des secteurs de la socit permettra
dagir sur les discriminations systmiques, en particulier celles qui se manifestent dans laccs
aux biens et services au sens large. Il en est attendu une amlioration des pratiques des
oprateurs privs et publics. En outre, la mise en cohrence de la lgislation avec ce qui existe
dj en matire pnale ou dans le domaine de lentreprise est gage de lisibilit et de confiance
accrue de nos citoyens en la protection que leur offre la loi.
4-1. Une protection sur le versant civil et administratif harmonise avec celle existant sur le
versant pnal
Le prsent projet de loi ambitionne daligner le dispositif civil sur le dispositif pnal et
linterdiction des discriminations dans lensemble des domaines viss par la loi du
27 mai 2008. Les motifs constitutifs dune discrimination sont largis en matire civile et le
champ dans lequel certains motifs de discrimination peuvent tre invoqus, ainsi que les
284
285
danger manifeste), ces situations ne peuvent en ltat tre apprhendes par les victimes que
par la voie pnale, ce qui parat excessivement contraignant.
En matire dassurance, le Dfenseur des droits est parvenu un rglement amiable relatif
un refus dassurance automobile en raison de lge (rglement amiable 14-011673 du
9 octobre 2015). L aussi, la modification de la loi de 2008 permettra dapporter aux
personnes ges une vritable protection contre les discriminations dans le champ civil,
loprateur conomique conservant la possibilit de justifier la diffrence de traitement par un
objectif lgitime.
Des discriminations entravent aussi laccs aux activits sportives : si des rglements
amiables ont pu tre trouvs par exemple suite un refus de dlivrance dune licence de
football des mineurs trangers isols (rglement amiable 14-011521 du 19 fvrier 2015),
daccs un lieu de loisir (dcision MLD-2015-102 du 13 mai 2015 relative au refus daccs
un bowling fond sur le port du foulard) ou encore de bnfice de garanties prvues par un
contrat dassurance sans diffrenciation lie la situation de famille (dcision MLD-2015-282
du 18 novembre 2015), dautres domaines restent problmatiques. Peut tre cit cet gard
laccs des enfants handicaps des centres de vacances ou de stage sportif (dcisions MLD2014-169 du 12 janvier 2015 et MLD-MDE-2015-284 du 21 dcembre 2015). La
modification de la loi n 2008-496 donnera une vritable assise lgale pour apprhender les
diffrences de traitement effectues dans laccs aux services sur la base des critres prcits.
Sagissant des amnagements ncessaires laccessibilit aux personnes handicapes des
lieux et services, le cadre lgislatif demeure celui dfini par la loi n 2005-102 du 11 fvrier
2005 pour lgalit des droits et des chances, la participation et la citoyennet des personnes
handicapes, telle que modifie par lordonnance n 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative
la mise en accessibilit des tablissements recevant du public, des transports publics, des
btiments dhabitation et de la voirie pour les personnes handicapes.
Les diffrences de traitement en matire de biens et services
Les diffrences de traitement admises. Les diffrences de traitement intervenant dans ces
domaines sont tolres lorsquelles sont justifies par un but lgitime et que les moyens de
parvenir ce but sont ncessaires et appropris .
Ainsi, en matire daccs aux biens et services publics, des buts lgitimes pourront tre
invoqus, sous rserve de leur mise en uvre proportionne. De ce point de vue, la rforme
apparat compatible avec la jurisprudence administrative ayant dfini les contours de lgalit
en permettant notamment en matire tarifaire, de tenir compte de diffrences de situation par
rapport au service. Ainsi, a de longue date t juge discriminatoire une diffrence de droits
dinscription une cole de musique, institue entre lves extrieurs la commune, selon
que ceux-ci taient anciens ou nouveaux (CE, 2 dcembre 1987, commune de Romainville,
Rec. 556). De mme, nest pas remise en cause la jurisprudence qui admet la lgalit de tarifs
de cantine scolaire plus levs pour les lves domicilis hors de la commune que pour des
lves domicilis dans celle-ci, ds lors que les tarifs les plus levs nexcdent pas le prix du
repas (CE, 5 octobre 1984,Commissaire de la Rpublique de lArige, Rec. 315). En effet, le
lien avec la commune ne peut tre dfini uniquement par la rsidence des intresss dans la
commune, en excluant les personnes qui y travaillent ou celles dont les enfants sont scolariss
dans la commune (CE, 13 mai 1994, Commune de Dreux, Rec. 233).
Pour apprcier de lexistence dun objectif lgitime, il conviendra notamment de tenir compte
des autres normes existantes. Par exemple, en matire de sant, larticle 225-3 du code pnal
nonce que la prohibition du refus de fourniture dun bien ou service ne sapplique pas aux
discriminations fondes sur ltat de sant lorsquelles consistent en des oprations ayant
287
pour objet la prvention et la couverture du risque dcs, des risques portant atteinte
l'intgrit physique de la personne ou des risques d'incapacit de travail ou d'invalidit . Le
lgislateur considre donc que ces oprations poursuivent un but lgitime. Ce mme texte
apporte une restriction en ce qui concerne les caractristiques gntiques : Toutefois, ces
discriminations sont punies des peines prvues l'article prcdent lorsqu'elles se fondent sur
la prise en compte de tests gntiques prdictifs ayant pour objet une maladie qui n'est pas
encore dclare ou une prdisposition gntique une maladie ou qu'elles se fondent sur la
prise en compte des consquences sur l'tat de sant d'un prlvement d'organe tel que dfini
l'article L.1231-1 du code de la sant publique .
Les diffrences de traitement non admises. Conformment ce qui est prvu au 1 de
larticle 2 de la loi 2008-496 dans sa rdaction en vigueur ayant transpos sur ce point la
directive 2000/43/CE du Conseil du 29 juin 2000 relative la mise en uvre du principe de
l'galit de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d'origine ethnique,
aucune diffrence de traitement ne sera admise dans les domaines de lducation, de la
protection sociale, de la sant et de laccs aux biens et services lorsquelle est fonde sur
lappartenance une prtendue race ou une ethnie. Sont ajouts ces motifs ne supportant
aucune drogation ceux de lorigine et du patronyme, qui sont galement destins lutter
contre les discriminations raciales ou ethniques.
4-3. Le maintien dune protection gnrale contre les discriminations en raison de la
grossesse ou de la maternit
Cette protection gnrale figurait dj larticle 2 de la loi n 2008-496 du 27 mai 2008. Elle
est maintenue dans la mme rdaction, tant issue de la directive 2004/113/CE du Conseil du
13 dcembre 2004 mettant en uvre le principe de lgalit de traitement entre les femmes et
les hommes dans laccs des biens et services et la fourniture de biens et service (article 4).
4-4. Une synthse des drogations admises
a) La suppression de la rfrence aux discriminations admises en vertu du code des
assurances
Par souci de lisibilit, est supprime de la loi n 2008-496 lexception qui y figurait en
matire de calcul des primes et dattribution des prestations dassurance. Pour mmoire,
larticle 5 de la directive 2004/113/CE autorisait des diffrences proportionnelles en matire
de primes et de prestations pour les assurs lorsque le sexe est un facteur dterminant dans
lvaluation des risques, sur la base de donnes pertinentes et prcises. Cette disposition avait
t transpose dans la loi du 27 mai 2008. Toutefois, par un arrt Test-Achats du
1er mars 2011 (affaire C236/09), la Cour de justice de l'Union europenne (CJUE) a dclar
invalide le paragraphe 2 de larticle 5 de la directive prcite, cette invalidit tant effective
compter du 21 dcembre 2012. Le rgime transitoire rendu ncessaire par lapplication de la
jurisprudence europenne a t intgr par le lgislateur en 2013 larticle L.111-7 du code
des assurances. Aussi la disposition qui figurait dans la loi du 27 mai 2008 et autorisait une
diffrence de traitement reposant sur des donnes actuarielles est-elle devenue sans objet. Il
convient de relever que la CJUE a depuis lors galement tenu le mme raisonnement excluant
le recours aux donnes actuarielles, cette fois en matire de scurit sociale, faute pour la
directive 79/7/CEE du Conseil, du 19 dcembre 1978, relative la mise en uvre progressive
du principe de l'galit de traitement entre hommes et femmes en matire de scurit sociale
288
davoir autoris la prise en compte dun facteur fond sur lesprance de vie rsiduelle
(3 septembre 2014, affaire C-318/13).
b) Labsorption de la disposition autorisant une diffrence de traitement selon le sexe relative
la fourniture de biens et services dans une disposition plus gnrale applicable tous les
critres
Larticle 2 de la loi du 27 mai 2008 autorisait que soient faites des diffrences selon le sexe
lorsque la fourniture de biens et services exclusivement ou essentiellement destins aux
personnes de sexe masculin ou de sexe fminin est justifie par un but lgitime et que les
moyens de parvenir ce but sont ncessaires et appropris . La rgle de diffrenciation tant
pose plus largement pour lensemble des biens et services, il est inutile de maintenir une
disposition spciale applicable au seul domaine de lgalit femmes-hommes.
c) Les mesures plus favorables autorises
En faveur des femmes en raison de la grossesse ou de la maternit ou de la promotion
de lgalit
La loi de 2008 admettait dj les mesures prises en faveur des femmes en raison de la
grossesse ou de la maternit et celles permettant lorganisation denseignements par
regroupement des lves en fonction de leur sexe. Cette disposition est maintenue.
En faveur des personnes handicapes
Il est prcis que le principe de non-discrimination ne fait pas obstacle aux mesures prises
en faveur des handicapes et visant favoriser lgalit de traitement . Il sagit dtendre
lensemble des domaines une disposition figurant dans le code du travail depuis la loi
n 2005-102 du 11 fvrier 2005 pour l'galit des droits et des chances, la participation et la
citoyennet des personnes handicapes.
En faveur des personnes rsidant dans certaines zones gographiques
Il est prcis que le principe de non-discrimination ne fait pas obstacle aux mesures prises
en faveur des personnes rsidant dans certaines zones gographiques et visant favoriser
lgalit de traitement . Une telle disposition a t introduite dans le code du travail et dans
le code pnal par larticle 15 de la loi n 2014-173 du 21 fvrier 2014 de programmation pour
la ville et la cohsion urbaine.
d) Le maintien de la disposition permettant lorganisation denseignements par regroupement
des lves en fonction de leur sexe
Cette disposition, qui figurait dj dans la loi n 2008-496, est maintenue. Pour mmoire, la
directive 2004/113/CE ne sapplique pas en matire dducation.
5. Modalits dapplication
Les dispositions nouvelles seront applicables ds lentre en vigueur de la loi. Cependant, afin
de ne pas porter atteinte la scurit juridique, il est prvu que les principes nouvellement
poss ne font pas obstacle aux diffrences de traitement prvues et autorises par les lois et
rglements en vigueur.
Elles sappliqueront sur lensemble du territoire de la Rpublique, et seront applicables dans
les les Wallis et Futuna, en Polynsie franaise, en Nouvelle-Caldonie et dans les Terres
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australes et antarctiques franaises dans toutes les matires que la loi organique ne rserve pas
la comptence de ses institutions.
6. Consultations menes
Une large consultation a t conduite en amont de la proposition de la mesure par le
Dfenseur des Droits.
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