CAPTULO 1

A MODO DE INTRODUCCiN:
HACIA DNDE VAMOS?

I.S.F.D.N 21 PROFESORADO DE EDUCACION PRIMARIA

PROFESORADO DE LENGUA Y LITERATURA/
POLITICAS, LEGISLACION Y ADMINISTRACIN DEL
SISTEMA EDUCATIVO/ PERSPECTIVA POLTICO INSTITUCIONAL
3 AO- PROF. ARRIZABALAGA
FLIMUS, DANIEL. "ESTADO, SOCIEDAD Y EDUCACIN"

, .
1

1I

En las ltimas dcadas del siglo XX asistimos a un conjunto de transformaciones econmico-sociales y culturales cuya vertiginosidad y complejidad no reconoce precedentes.
Transformaciones profundas y muchas veces contradictorias. Transformaciones que exigen generar nuevos paradigmas y categoras de anlisis
que permitan dar cuenta de su impacto en todos los rdenes de la vida social.
Transformaciones que significan un desafo para cientficos e investigadores comprometidos con que la transferencia del resultado de su trabajo
llegue a manos de los actores polticos y sociales con capacidad de convtirlo en un insumo vital para la construccin de las sociedades futuras.
Caen rpidamente todo tipo de muros y barreras entre las naciones al
mismo tiempo que se ampla la brecha en el nivel de desarrollo humano
al que acceden los diferentes pueblos.
Se avanza hacia un proceso de creciente globalizacin econmica y cultural mientras que las demandas vinculadas al afianzamiento de las individualidades regionales, nacionales o locales adquieren una fuerte presencia en el panorama internacional.
Se disipan los peligros que signaron al siglo XX en torno a una conflagracin mundial en momentos en que emergen nuevas caras de la violencia irracional de la mano de la intolerancia y el fundamentahsmo.
Se producen avances cientfico-tecnolgicos en todos los campos del conocimiento que presentan la potencialidad de mejorar las condiciones de
vida de toda la humanidad. A pesar de ello, es cada vez ms preocupante
que un conjunto de efectos no deseados de estos progresos atenten contra la sustentabilidad ambiental del planeta.
Se recupera en numerosos pases de la regin la vigencia de las instituci?nes democrticas, sin que este proceso signifique una correlativa demo-

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cratizacin de las posiblidades de acceso a los bienes y servicios por parte del conjunto de la ciudadana.
Se modifican los sistemas productivos y las formas de organizacin de
la produccin. Sin embargo, el aumento de la productividad es acompaado por una persistente expulsin de la participacin de trabajadores del
mercado laboral y de una creciente tendencia hacia la marginacin estructural de importantes sectores de la poblacin..
El conocimiento, la ciencia, la tecnologa y la capacitacin de los ciudadanos pasa a ser la principal estrategia para el crecimiento con equidad de
los pases, al mismo tiempo que los sistemas educativos muestran una menor capacidad de responder a las nuevas demandas que les plantean los
actuales modelos de desarrollo.
Es evidente que transformaciones tan profundas exigen modificaciones
sustanciales en la relacin actual entre el Estado, la sociedad y el sistema
educativo. La direccin en que se proponga esta nueva articulacin no ser ingenua. Ella condicionar en forma importante la posibilidad de generar estrategias que permitan construir sociedades. donde el progreso se
complemente con crecientes niveles de bienestar, justicia e igualdad.

CAPTULO 2
ESTADO SOCIEDAD Y EDUCACiN EN
ARGENTINA: UNA APROXIMACiN HISTRICA

Existe consenso acerca de que la crisis del "Estado keynesiano benefactor" exige repensar el modelo de articulacin entre Estado y sociedad que
surge a partir de la debacle econmica mundial de 1929. Sin embargo, este
consenso no se extiende a la interpretacin de las causas de la crisis y a las
propuestas acerca de una nueva fOlIDa de relacin entre estos actores. Desde las concepciones que han tenido gran predicamento a partir de la dcada de los '80, el cuestionamiento principal hacia este tipo de Estado ha sido
su preponderante intervencin en todos los rdenes de la vida social y productiva. En particular se clitica su papel en la conduccin y gestin del modelo de desarrollo, su incursin en actividades empresariales y su funcin
en la distribucin del producto nacional a travs de la implementacin de
polticas sociales y asistenciales. Desde estas mismas perspectivas se propone que el activo rol del Estado inhibi al mercado y a la sociedad civil de mayores posibilidades de participacin en el espacio pblico.
Este debate ha alcanzado tambin l mbito educativo. Muchos de
quienes proponen el retiro del Estado de la arena social argumentando
que el mercado es el mejor distribuidor de los recursos, incluyen a la educacin como un espacio que el Estado debe delegar en gran parte. en el
propio mercado y en la sociedad civil. En la mayor parte de los casos, estas concepciones postulan restringir la actividad educativa oficial a la prestacin de la escolaridad bsica.
En nuestra concepcin, este enfoque plantea una visin parcial de la
problemtica. Percibe a las polticas educativas nicamente como parte de
las polticas sociales de distribucin creadas por el Estado benefactor con
el objetivo de atender las necesidades de los grupos y sectores sociales en
proceso de integracin. Esta visin restringida impide analizar el conjunto de funciones que desempe y an hoy desempea el sistema educativo en las sociedades modernas. Concebir la educacin nicamente como
poltica social no permite, por ejemplo, valorar el rol de la escuela respec-

to de la construccin de la nacionalidad, de la ciudadana y del crecimiento econmico. Roles en torno a los cuales tambin es necesario plantear
un nuevo modelo de articulacin entre Estado y sociedad.
Como veremos ms adelante, las perspectivas que proponen el monopolio estatai en el diseo, conduccin y gestin de las instituciones edu. cativas y se oponen a cualquier estrategia que implique ampliar la capacidad de participacin y decisin de la sociedad y de los actores de! proceso educativo, tambin brindan una visin restringida de la. problemtica.
Visin que no da cuenta de las transformaciones sociales ocurridas en los
ltimos aos.
En este marco, es necesario destacar que muchas de las funciones que
cumple la educacin en ia sociedad moderna surgieron con anteriOlidad
al Estado benefactor, con e! propio origen del Estado liberal. En Amrica
Latina , cada uno de los modelos de Estado en distintos perodos histricos ha adjudicado funciones diferentes al sistema educativo. En torno a
ellas han concebido sus estrategias de articulacin 'con la sociedad. Muchas de estas funciones todava hoy se han cumplido slo en forma parcial. Es por ello que redefinir las relaciones entre Estado y sociedad en materia educativa requiere del anlisis tanto de la funciones prometidas y an
no cumplidas por la educacin como de las nuevas exigencias que demandan las actuales transformaciones.
En este marco, el objetivo del presente captulo es analizar brevemente cul es el papel que han ido desempeando los sistemas educativos en
nuestro pas en el ltimo siglo. A partir de all se describirn algunos de
los principales cambios y tendencias que permiten redefinir e! actual rol
de la educacin. De esta forma, se reunirn algunos de los elementos necesarios para las reflexiones que realizaremos en los captulos finales acerca de las funciones actuales del sistema educativo y del tipo de articulacin que Estado y sociedad deberan generar en materia educativa con e!
objetivo de potenciar sus funciones integradoras y democratizadoras.

2.1.

ORGENES DE LA INTERVENCIN

DEL ESTADO EN LA EDUCACIN

-i;Untos autores han sealado que e! activo rol que e! Estado ha ejercido histricamente eh tGrno a la educacin en distintos pases latinoameIicanos, y en particular en Argentina a partir del siglo XIX, correspondi

a la matriz de pensamiento que se comenz a implementar a partir de la

Revolucin francesa. El surgimiento y posterior consolidacin del EstadoNacin liberal estuvo ntimamente vinculado a la posibilidad de desarrollar sistemas educativos nacionales (Green A. 1990).
Cmo es posible que una revolucin que tuvo como objetivo limitar
e! poder del Estado, restringiendo sus funciones a garantizar los derechos
naturales del hombre a partir de abstenerse de participar en la vida social
y econmica, haya prescrito una i~tervencin tan fuerte de Estado en la
educacin?
Siguiendo a Puellez Bentez (1993) se puede afirmar que la educacin : "
fue concebida ms como un servicio pblico y como una necesidad de!
Estado que como un derecho individual. Por un lado, porque la educacin no se encontraba entre los derechos que los individuos sentan ms
conculcados en el marco de la opresin del Estado absoluto (libertad de
conciencia, de expresin, habeas-corpus, etc.); por'otro, porque el Estado
debi hacerse cargo a partir de la nacionalizacin de los bienes eclesisticos en 1789 de muchas de las [unciones educativas que hasta el momento desempeaba la Iglesia e inculcar por este medio los valores liberales y
democrticos. De esta manera comenzaron a implementarse las ideas que
los filsofos de la Ilustracin francesa, como Diderot y Rousseau, venan
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proponiendo desde mediados del SIglo XVIII.
Como veremos ms adelante, el pIincipal mIito del Estado benefactor
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en esta temtica fue el de haber transformado la educaCln en un derecho \ -; ~-~)! ~.
social y por lo tanto haber generado las condiciones para que efectivamen-\ t:'.
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te se universalizara.

Fueron muchos los debates de la plimera poca acerca de qu tipo de

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educacin deba llevar adelante el Estado: educacin estamental, como
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plante la Ilustracin o "instruccin al alcance de todos los ciudadanos",
1
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como colocaron los jacobinos en la Declaracin de Derechos del Hombre
y del Ciudadano de 1793. Educacin como un instrumento de control social, o como un elemento para promover la emancipacin y el cambio so1,
cial. Educacin monopolizada por el Estado, o libertad de enseanza,
etc., etc. Ninguna de estas polmicas cuestion fuertemente el papel prinI
. cipal del Estado en materia educativa.
fA'medida que se fueron conformando como Estados nacionales, las soI
ciedades europeas generaron sistemas educativos que se constituyeron en
uno de los principales factores de integracin poltica, de identidad nacional, de cohesin social, de transmisin de los valores de las clases dirigentes y de seleccin y legitimacin de las lites dominanteslHobsbawn, E.

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15

1977 El modelo educativo del Antiguo Rgimen, que supona instituciones educativas desarticuladas y superpuestas, en su mayora en manos de
autoridades eclesisticas y locales, fue dejando lugar a la construccin de
un verdadero sistema. Sistema que, en la concepcin de M.Archer(1979),
corresponde a "un conjunto de instituciones diferenciadas, de mbito nacional, destinadas a la educacin formal, cuyo control e inspeccin corresponden al Estado y cuyos elementos y proceso estn relacion.ados entre
s". Fueron las autoridades de los Estados liberales quienes crecientemente financiaron y ejercieron la conduccin de este sistema.

2.2.

Pero probablemente la caracterstica ms distintiva del proceso latinoamericano con referencia al europeo estuvo vinculada a las condiciones de
los actores sociales. En primer lugar, la sociedad civil an no haba adquirido el carcter de "sociedad nacional" con anterioridad al surgimiento del I
Estado. Es por ello que Oszlack seala que fue un proceso de "mutuas determinaciones entre ambas esferas". En segundo lugar, porque la deblhdad
de actores econmicos y sociales modernizadores obligaron al Estado en
gestacin a tener un peso ms significativo que en Europa. Si,. como analizamos con anterioridad, la marcada intervencin de Estado lIberal euro- 1
pea en la educacin fue un hecho excepcional frente al reclamo de no in- JI
jerencia estatal en el desarrollo social, en el caso latmoamencano el protagonismo del Estado en muchos rdenes de la vida social fue su caracte- 1
rstica distintiva.
Distintos autores (Zermeo,S 1983; Barrington Moore 1982) han sealado que en los pases de desarrollo capitalista tardo el Estado ha debido
desempear desde sus orgenes, junto a la unidad territorial admmlstra~l
va, funciones econmicas, de estructuracin social y poltica, de coheslOn \
social, etc. En el caso de los pases latinoamericanos, esta tendencia esta- \
tista y centralista estara profundizada por la tradicin organizativa y cul- I
tural heredada de la etapa colonial (Veliz C. 1982). La convergenCIa de la )1
propuesta liberal yla tradicin borbnica previa, form una cultura institucional fuertemente orientada a promover y a legitimar el protagomsmo
del Estado central.
En sntesis, como seala Daniel Gal'ca Delgado (1994): "El Estado de- !
. termin fuertemente a la sociedad, apareciendo como modernizador, revolucionario, transformador o garante de un orden represivo, pero en to- \
dos los casos con una gran influencia sobre la sociedad. Si en los pases
centrales, la sociedad civil tuvo mayor autonoma y una dinmica menos \
dependiente del sector pblico, aqu, aun en pocas dominadas por las
perspectivas liberales, no se liber de una fuerte determinacin. Esta caracterstica le dio una particular vinculacin que estuvo ms cerca de la mtervencin y de la "fusin" que de una clara separacin entre Estado y Sociedad"
Con es~a impronta surgi el Estado en la regin. Y esta fue una de las \
principales caractersticas distintivas de la re,lacinen,tre Estado: soci~dad
y educacin a 10 largo del SIglo. En cada penado hlStQE~~
articul en torno a modelos edu~enderlas priOlidades
sociales definidas c~lmente por quienes tuvieron a su
cargo la conduccin del aparato estatal. Estos modelos tambin condicio-

I
I

ESTADO, EDUCACIN Y SOCIEDAD

EN ARGENTINA
La finalizacin de la gesta emancipadora en Amrica Latina no tuvo como correlato inmediato la constitucin de Estados Nacionales. La eclosin
de intereses y poderes sectoriales y locales producto de las fuerzas cennifugas desarrolladas a partir de la independencia, impidi que el incipiente sentimiento de nacionalidad fraguara.en condiciones estables de integracin nacional (Oszlak,O 1982). El componente idealista de la nacionalidad debi combinarse con la subordinacin militar de los poderes locales y con la creacin de espacios de intereses econmicos comunes con el
objetivo de integrarse al sistema econmico mundial. Slo en este momento estuvieron dadas las condiciones para que comenzara a generarse
efectivamente el proceso de construccin del Estado-Nacin.
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.El proceso de "estatidad" en nuestros pases tuvo caractersticas marcadamente diferenciales a las europeas pues se desarroll en contextos sensiblemente distintos. El marco jurdico-legal, por ejemplo, cumpli un pavpel dife-~t. Como lo seala Zanotti (1984), en el caso europeo las constituciones se convierten en el "punto de partida de toda evolucin". En .
nuestro caso, la Constitucin "es un programa por realizar, una ambicin
por cum12~~dEs por ello que no puede sealarse una necesaria confluencia entre el momento de aprobacin del texto constitucional y la formacin del Estado Nacional. Esta formacin estuvo vinculada a la paulatina
adquisicin, por parte del Estado en consolidacin, de un conjunto de capacidades entre las que cabe sealar: capacidad de externalizar su poder,
de institucionalizar su autoridad, de diferenciar su control y de internalizar una identidad colectiva (Oszlak, O. 1978).
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1

permitieron atenuar la histrica dualizacin de las sociedades tradicionales.

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En estos pag'es~l mayor nivel de hete{:geneidad y fluidez social exigi una prb~ia ms importante del Estado como agente integrador y
hegemnico. Ello no implic una apertura del Estado a la incorporacin
de nuevos sectores sociales en la conduccin del poder pblico. El modelo de participacin poltica continu siendo muy restrictivo. Denominado
2.2.1. LA FUNCIN POLTICA DE LA EDUCACIN:
por Natalio Botana (1985) como "el orden conservador", se trat de un
modelo
basado en el concepto alberdiano de amplias libertades civiles y
EL ESTADO OLIGRQUICO-LIBERAL
restl~ingidas libertades polticas
A diferencia del Estado liberal-nacional europeo, el Estado en Amrica
f_~'Un modelo fuertemente excluyente en lo econmico y lo poltico, que
Latina se consolid como Estado oligrquico, es decir, una organizacin
11 no brind el acceso masivo a la propiedad, a la participacin poltica, o a
donde. slo tuvo posibilidad de participar el sector dirigente de la socie..1I la". movilidad social ascendente, encontr en la educacin el mecanismo
dad~De ninguna manera se hace referencia a un Estado sin contradiccio- _.
'rlJlS idneo para integrar y modernizar las sociedades" En este marco, eJ
nes internas, pero s a una estructura capaz de adquirir un gran poder de '
sistema educativo se constituy con caractersticas fuertemente "estatistas
arbin:aje frente a las diferentes fracciones del grupo dirigente. Este grupo
{~oras" CTedescoJC 1986). Ello significa qu~ fue el Estado Na. estuvo constituido por una alianza entre los productores de bienes para el
cional quien asumi la tarea educadora por gestin propia o a travs del
mercado internacional, exportadores e importadores y financistas (Kaplan
control de las instituciones de tipo privado. Cabe destacar que a diferenM. 1969). E?ta alianza no mostr caractersticas similares para el conjuncia del centralismo francs, en este caso se trat de un centralismo no
to de los pases de la regin-o El tipo de desarrollo econmico y lavincuigualitario ya que en su dinmica concreta fortaleci al Estado en la bslacin que se estableci con los pases centrales determin en parte el caqueda de una homogeneidad formal que no se correspondi con una rearcter modernizador o no que adoptaron los sectores dirigentes.
lid'!g soci;[marcadamente desigual y heterognea.
~----,
Aquellos pases que tuvieron poco que ofrecer a la demanda interna- ','- . En este marco, es posible afirmar que para nuestro pas la .llinsi~!2.. encional y aquellos que se incorporaron al mercado a partir de reforzar los
~omendada al si_stema educati~en sus orgenes estuvo ms'vInculada con
mecanismos de explotacin en la 'hacienda o de constituir en su interior
~a esfera de lo poltico, que con lo econmico.~educaciJIlil1g un paeconomas de enclave, tendieron a replegar su forma de organizacin po1; )pel preponderante en torno a la integraCin social, la consolidacin de la
ltica, econmica y social hacia el pasado. En estos pases la educacin no
!identidad nacional, la generacin de consenso y la construccin del proresult necesaria para la produccin y tampoco como mecanismo de legi, pio Estado.
timacin poltica,
Sin embargo, el hecho de que la funcin principal de la educacin no
(_O' Argentina, en cambio, integr el gruP;? de pases que ha sido denomihaya estado dirigida linealmente hacia lo econmico no significa que la esi nado como de "modernizacin temprana" (Germani, G. 1987 YZermeo,
cuela no desempeara ningn papel en ese sentido. Es verdad que la re1983). Fueron los pases menos marcad6s por ia etapa colonial, ms inlacin con la estructura econmica no estuvo dada por la capacitacin de
fluidos por una larga y heterognea inmigracin europea y que presentatrabajadores con calificaciones demandadas por el model? Ello se debi
ron aptitudes ecolgicas para producir aquellos bienes altamente demana que tanto la explotacin extensiva de los campos, como la incipiente indados por las economas,centrales. En estos casos fue necesario integrar a
I dustria no requeran de mano de obra con un'a calificacin tcnica especimportantes sectores sociales al modelo productivo e incorporar un volu'; fica, Por otra parte, la eventual demanda de trabajadores ms capacitados
men significativo de mano de obra a partir de la inmigracin (Rama G.,
, estuvo satisfecha por obreros provenientes de Europa, por lo general for1986). El modelo tambin favoreci el crecimiento paulatino de los secto, mados en el oficio. Por eso es posible plantear que tanto la transmisin del
res medios y una mayor heterogeneidad social y cultural. Estos procesos
. valor tico y econmico del trabajo, como la capacitacin de la mano de

.....naron

fuertemente las demandas y las caractersticas de la participacin de

\ la sociedad en el proceso educativo, Antes de observar el escenario de rup'----ua que genera la crisis del Estado benefactor y la gnesis de un nuevo tipo de Estado, analizaremos brevemente las funciones en torno a las cuales Estado y sociedad articularon su accionar en materia educativa,

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obra no fueron preocupaciones de los sectores dirigentes. De esta manera

se explica por qu no fueron incluidos en el currculum oficial (Puiggrs,
A. 1990)
. Pero s, en cambio, la relacin de la educacin con la economa estuvo
vinculada en un doble sen~ido : a) En primer lugar, la estructura escolar
permiti generar un sistema de estratifcacin social acorde con los intereses de los sectores diligentes. Una base cada vez ms numerosa a la que
se le distribuyeron los elementos mnimos como para establecer un ncleo
homogeneizado de contenidos culturales compartidos. Un sistema de enseanza media ms restIingido que, aunque no 'mostraba funciones muy
definidas, cumpla dos importantes tareas. Por un lado, dotaba de personal idneo a la administracin pblica y al sector de transportes y servicios, y por el tro seleccionaba a la lite que, a travs del acceso a la cspide dd sistema, se encontraba en condiciones de incorporarse al sector
de di.reccin de la sociedad y del aparato estatal (Cassasusj. 1989).
b) En segundo lugar, la vinculacin con la economa se estableci a
partir del E.a.2.el ideolgico qel sis~~m~ educativo. U~structura y un currculum excesivamente centralizados yelaborados de.;;ii-il purt~, contribuy a que el proyecto econmico agroexportadgr de la generacin de
"
los ~O adquiriese rpida hegemoniaen i-do 'el territorio nacional.
-~ Al margen de las funciones manifiestas y latentes que desde los sectores dirigentes se proponan para el sistema educativo, desde la perspectiva de la sociedad la demanda de educacin fue creciente. Los sectores medios encontraron en el sistema educativo una alternativa eficaz para aumentar sus posibilidades de participacin. La falta de educacin era presentada como indicador de baja capacidad para el protagonismo poltico
Y como legitimadora de la exclusin de la sociedad nacional. Al mismo
tiempo significaba la imposibilidad de acceso a bienes culturales, frecuentemente extranjeros, de los que podan participar los sectores tradiciona, les.
Si bien el acceso al sistema educativo no les permiti a los sectores medios una movilidad social automtica, s les posibilit c~ntar con mejores
elementos para potenciar su demanda por una integracin social y polti, ca plena. Demanda que, como en los casos de la universalizacin del voto y de la Reforma Unive~sitaria, logr importantes conquistas en las primeras dcadas del siglo XX..
En el caso del movimiento obrero, sus primeras posiciones frente al sistema educativo pblico no fueron similares a las de los sectores medios.
En primer lugar, porque sus posibilidades de acceso a la educacin, como
___

en el caso de los sectores rurales, haban sido muy escasas. En segundo lugar, porque sobre fines del siglo XIX y principios del XX, predominaron
en el seno del movimiento trabajador las concepciones anarquistas. Estas
corrientes descalificaban todo tipo de educacin desarrollada desde el Estado con el argumento de que slo servian para transmitir "ideolOga burguesa"- Desde estas perspectivas se acusaba a la educacin oficial de esconder las leyes que rigen la evolucin de la naturaleza y la SOCIedad y, por
lo tanto, de ser un. instrumento de dominacin de I.os pueblos. Es as como desde un importante nmero de sindicatos obreros se propuso el de-o
sanollo de una educacin alternativa que fuese implementada por las propias organizaciones de trabaadores a travs de la creacin de "Escuelas
Modernas", "Escuelas Libres" o "Escuelas Racionalistas". En este sentido se
expidi, por ejemplo, el 3er Congreso de la Federacin Obrera Argentina
(FOA) realizado en 1903 cuando aprob que: "... es urgente la neceSIdad
de 'fundar escuelas libres, donde excluyendo toda educacin sectaria se
exponga al nio al mayor nmero de conocimientos, evitando as su deformacin cerebral y preparando criterios amplios, cap~es de comentar y
comparar ms tarde todo gnero de doctrinas".
.
Fueron los sindicatos socialistas quienes incluyeron por primera vez,
en el 1er Congreso de la Unin General de Trabajadores (UGT) , una demanda concreta referida al sistema educativo oficial: "Siendo una verdad
establecida que hay un 59% 'de analfabetos en la poblacin general de la
Repblica, es de desear que en 1904 se reduzcan en el presupuesto nacional las sumas destinadas a los gastos militares y se aumenten en la mIsma
proporcin las sumas destinadas a la educacin comn" (Barranco, D.
1986 y Filmus, D. 1992).
Junto con una pequea proporcin de escuelas sindicales, la mayor
parte de las experiencias educativas no oficiales correspondieron a las comunidades extranjeras y a la Iglesia Catlica. Con el inicio del siglo XX estas iniciativas fueron perdiendo peso relativo frente a la expansin del sistema educativo oficial y quedando cada vez ms bajo el control del Estado que se constituy en la principal y casi excluyente agencia educativa, .
Ue.desco].e. 1 9 8 6 ) . ,
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I
En sntesis, la etapa de gnesis del Estado Nacional estuvo signada por
,'la contradiccin entre los ideales del liberalismo en sus manifestaciones
. locales, cuyos principios educativos estuvieron planteados en parte en la
' Constitucin Nacional y en lal~:.y.J.420, y un modelo poltico, econmi' ca y social que, a pes.at'de mostrarse modernizador en un conjunto de as: pectos, no logr inQbrporar a grandes sectores de la poblacin.
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Una de las principales consecuencias de esta contradiccin se manifest en el papel que comenzaron a desempear los
ii1ecllos. La apertura de oportunidades educativas permiti que una importante porcin de
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estos sectores accediera a la escolaridad media y supelior. Estos grupos
fueron los que posteriormente encabezaron los reclamos por producir un
~-" _.p.T,?ceso democratizador similar en la estructura de poder poltico.
.
La segunda consecuencia fue que, a pesar de los impOrtates esfuerzos
realizados para alcanzar la mencionada ampliacin de oportunidades educativas, por ejemplo a travs de la alfabetizacin para inmigrantes y la
apertura de escuelas rurales, la misma no alcanz para que los sectores
.. ms postergados ge la poblacin pudieran acceder y permanecer en el sis! tema. Los datos permiten constatar esta realidad. Por un lado, el aumenmrcf'BiCTamatrcula de la escolaridad bsica fue notable: el 20% de lo nios
en edad escolar estaban incorporados a la escuela primaria en 1869; este
porcentaje creci al 31 % en 1895 y al 48% en 1914. Por orfo, el crecimiento educativo del pas estvo fuertemente limitado por los altos niveles
de desgranamiento escolar. La tasa de desgranamiento de las escuelas dependientes del Corrsejo Nacional de Educacin para la cohorte 1893/1898
asciende al 97% (Tedesco].C 1986)...~
.~ El acceso del radicalismo ai gobierno en 191 ~ encuentra a ms de la
mitad de los nios en edad escolar fuera del sistema. Al mismo tiempo,
tambin encuentra.rofundas ~esigualdades educativas entre las difeien~
tes reglOnes del pal . En la Capital Federal estudian siete de cada diez ni"-os; sfci-a'os"'6-ed:ie cada diez lo hacen en provincias como Chaco, Formasa, Neuqun o La Pampa. Los lmites del modelo tambin marcan las
dificultades del Estado para asegurar las funciones definidas en este perodo para el sistema educativo. Algunas de estas funciones sern cumplidas
con xito por el Estado benefactor, otras se mantienen an hoy como deudas pendientes con un importante sector de nuestra poblacin.
1:

2.2.2.

EDUCAR PARA EL CRECIMIENTO ECONMICO:

EL ESTADO BENEFACTOR
El acceso del radicalismo al gobierno no signific un cambio en el eje
en torno al cual se organiz el sistema educativo. Como ocurri con respecto al modelo econmico, los sectores que disputaron y, a travs del voto universal, obtuvieron la conduccin del Gobierno, no lograron articu-

lar un sentido alternativo al desarrollo educativo. Su propuesta s~ centr~

en cuestionar los aspectos elitistas y restrictivos del modelo y en leclamar
una mayor participacin.
_1
h
Distintos autores (Weimberg, G. 1984; Rama, G. 1?87) sena an que. 1Izo falta la modificacin de los requerimientos educatlvos del .aparato PlOductivo para que se transformaran tambin las funclOnes prmClpales del
sistema educativo. La necesidad.~de cambiar los patrones del creClmlento
(econmico surge principalmente a partir de las nuevas coyunturas que se
1 roducen en el mercado internacional. Incipientemente en el.transcu;so
/1
la Primera Guerra Mundial y con ms fuerza a partu de la cnSlS del 30
1 de la Segunda Guerra Mundial, la cada de las exportaciones de. matenas
\ ;rimas y de las importaciones manufactureras oblIgaron a desa:lOllar
\ industrializacin sustitutiva. La ausencia de sectores en la socl~dad Cl~l
i con la capacidad econmica y la decisin poltica para encabezal este PIOI ceso de industrializacin oblig al propio Estado a tomar la mlClatlva y a
conducir el nuevo momento.
Sin embargo, los nuevos actores que surgieron. alcalor del modelo sustitutivo sern los encargados de cuestionar la legmmldad de un tipO de ~s
tado que condujo un proceso de' acumulacin .que no estuvo ~compana~
do por polticas redistributivas ni mecamsmos democratlzadOle~ del p~_
der poltico (Murmis M. Y Portantiero].C 1987). De esta manela, es p
.sible proponer que al contrario de lo que ocurri en Europa, el keynesl~
nismo entendido como la inetrvencin actlva del Estado en la economla
surgi en la Argentina en la dcada de los '30, con anter.ioridad a.l Estado
de bienestar que se va a desarrollar con toda su potencIalIdad reClen a par.
.
.
tir de la llegada del peronismo al gobierno.
De esta manera, los intentos de restauracin olIgrqUIca (~raClarena,
].1984) ocurridos en la dcada, los '30 mostraron la incapacidad de los
sectores tradicionales para restablecer la hegemona de.un sistema basado
en la exclusin de las nuevas mayoras que emergIeron Junto con la mdus. .
.
trializacin (Rouquie, A. 1982).
El nuevo tipo de Estado fue denominado de dlstmtas maneras en Ame. .
.
~ tamb"
len segn. la
rica Latina, segn sus caractenstlcas
predommantes
perspectiva telico-poltica desde la cual se lo analIzo: Estad~ populIst.a,
Estado nacional-popular, Estado de compromiso, Estado sOClal, etc .. Sm
embargo todas las visiones coinciden en algunos ras~os comunes,; En lo
econmico profundiz el abandono de la idea del capnalJs:n0 del lalssez
faire" y en el marco de las concepciones keynesianas ya senala~as, en.fatlz su carcter marcadamente intervenClOTIlsta. Sm cuestlOnal un Olden

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econ~mico b.asado en el mercado, intent regularlo a partir de una plani[caclOn destmada a mejorar la racionalidad econmica y de un poderoso

desar~ollo del sector pblico en reas estratgicas de la produccin y los

serVIClOS.
En lo poltico intent expresar la alianza de los sectores fa~orecidos
con el proceso de industrializacin y el crecimiento del mercado interno.
El carcter "movimientista" de las fuerzas polticas hegemnicas permiti
que estas ahan~as llegasen al poder, incorporando a la conduccin del pas
a sectores hlstoncamente marginados. El apoyo plesbicitario, la apelacin
constante a la movilizacin popular y el liderazgo carismtico fueron algunos de los mecanismos que legitimaron permanentemente la coalicin
.
gobernante (Garca Delgado D. 1994).
En lo social, el Estado reconvierte en forma total su funcin. Dej de
ser el protector de losderechos individuales para transformarse en garante de los derechos sOClales. Como tal, ejerci una influencia decisiva en el
proceso de redistri.bucin de los recursos en favor de los sectores trabajadores. Al mIsmo nempo desarroll una intensa actividad en torno a responder a las apremiantes necesidades sociales (salud, vivienda, educacin,
etc.) de los grupos y sectores sociales ms necesitados. No se trat slo de
u~a integracin ciudadana a travs del voto, sino de una integracin social
mas plena a partlr del creciente acceso a los bienes que la sociedad produca.
En este marco es posible plantear diferencias con el modelo anterior en
lo que se refiere a la funcin conferida a la educacin. La primera de ellas
es que en el Estado oligrquico-liberal, la intervencin oficial en materia
educativa cO,nstituy una excepcin respecto de su abstencin a participar
en otras polmcas SOCIales. En el caso del Estado benefactor, signific una
de las ~strategIas que form parte de una poltica social ms general diriglda a mcorporar a nuevos sectores a la participacin social. Ello habra
permitido una mayor efectividad en la tarea integradora del sistema educatIVO. Las tasas de crecimiento de la matrcula educativa as lo demuestran.
Pero la diferencia que ms' nos interesa destacar es que en este contexto la educacin fue incorporada no slo como un derecho de los ciudadanos, sino tambin como estrategia de capacitacin de mano de obra para
satlsfacer las demandas de la surgiente industria. La "formacin del ciudadano:' ~~e reemplazada paulatinamente por la idea de "formacin para el
trabajO que postenormente, a partir de las teoras del capital humano se
convertira en "formacin de recursos humanos". Los nuevos roles ocu~al__________ _ _ _
_
... __ _ _
_
..
_~~

cionales exigan una alfabetizacin bsica que el sistema educativo deba

brindar. Tambin comenzaron a requerir ciertos niveles tcnico-profesionales y conocimientos de oficios y especialidades que no podan ser
aprendidos slo en el lugar de trabajo y que los nuevos trabajadores, a diferencia de los inmigrantes, nb posean. Pero por sobre todas las cosas exigan una disciplina laboral que nicamente el sistema educativo poda
brindar masivamente a millones de trabajadores rurales que provenan del
interior del pas. Estos sectores pasaran a constituir la principal fuerza laboral de las nuevas fbricas y talleres.
Para co~tribuir a estos objetivos se cre en 1944 la Comisin Nacional
de Aprendizaje y Olientacin Profesional que desarroll una importante
variedad de modalidades de capacitacin bsica y profesional para jvenes y trabajadores: Escuelas de Tiempo Parcial, Escuelas-Fbrica, Escuelas
de Aprendizaje, Escuelas de Capacitacin Obrera, Cursos Complementarios, Escuelas de Capacitacin Profesional. para Mujeres, Misiones Monotcnicas, etc. (Wiar D. 1979). Por su parte, el Primer Plan Quinquenal
(1947-1951) tambin introdujo reformas en el sistema educativo yen particular en la educacin tcnica, con el objetivo de redefinir la relacin pedaggica entre educacin y trabajo y dotar al alumno de una orientacin
Y formacin profesionales ms definidas. Una parte importante de estos
cambios se encuentra reflejada en el texto de la Constitucin aprobada en
1949 (Bernetti]. y Puiggr6s A. 1993). En esta misma direccin fue creada en 1952 la Universidad Obrera Nacional y se promovi el aporte educativo a la invest'igacin cientfico-tecnolgica, que en muchos casos estuva ntimamente vin~ulada con la actividad productiva.
.
Todas estas reformas acompaaron un proceso que a nivel mundial se
desarroll en el perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial. Sobre fines de la dcada de los '40 comenz~ a generarse una visin "econmicocentrista" del papel de la educaci;).De la mano de las teoras de capital
humano (Shu1tz, T. 1986), la educacin dej de ser vista como un gasto
social para transformarse en una inversin que tena como principal objetivo alcanzar una renta individual y social. Los factores considerados tradicionales por la economa clsica (mateIias primas, capital, trabajo y tecnologa) ya no alcanzaban para explicar el crecimiento de los pases. A
partir de la teora del "efecto residual" la capacidad de generar "capital humano" altamente calificado pas a ser una de las ms importantes ventajas comparativas en la carrera hacia el crecimiento (Carnoy, M. 1967).
A 'partir del derrocamiento del Gral. Pern, esta concepcin se profundiza con el surgimiento del modelo de Estado desarrollista. Este modelo
_

. es genricamente definido como un sub-tipo de Estado benefactor que,

ante una realidad que no pareca hacer posible la idea de crecer y distribuir al mismo tiempo, centr su accin en la promocin y conduccin del
desarrollo econmico. La etapa distributiva deba ser una consecuencia
postelior al perodo de crecimiento y acumulacin. El Estado desarrollista, ante la declinacin de la tendencia del crecimiento econmico enfatiz su papel en esta direccin, afirmndose en las concepciones d~ la CEPAL y munido del auxilio instrumental de numerosas tcnicas planificadoras. Segn esta perspectiva la recuperacin del crecimiento ser el motor que permitira consolidar la democracia poltica, la justicia social y la
-.:...... ~_-::,_modernizacin de la sociedad (Graciarena', J. 1984).
v 1
De esta manera las concepciones economicistas de la educacin como
~. .'"c0 inverSi?n fueron fuertemente hegemnicas hasta mediados de la dcada
:y,#" : de los 70; avanzada la cnSlS del Estado desarrolhsta. 5111 embargo, en el
.
. perodo posterior al derrocamiento del presidente Arturo Frondizi, se generaron sensibles modificaciones respecto de la etapa anterior. El. cambiQ
~n J?.?. sec.~?r~s. ~ntegr~.nt~s.de la alianza gobernante implic el ~;eciente
a~ar:dono de la perspectiva de la educacin como un derecho social que
~I Estado deba garantizar para toda. la poblaci(>n.la nueva alianza integrada por sectores empresariales ms vinculados al capital extranjero, a la
., banca, a los productores de bienes exportables primarios y a grupos tec'e nocrticos, concibi que la participacin de los sectores populares en el
estilo de las dcadas anteriores significaba ,un peligro para el modelo de
acumulacin propuestoE_~2.!Y~_C.StQILd.ela participacin poltica a travs
1 ~e Ja .democracia condicionada o de los gobiernos militares fue el signo
plincipal del perodo.

i
Esta nueva situacin puso en evidencia la contradiccin existente entre
\ el sentido modernizante que se quera imponer al crecimiento econmico y
el sentido elitista que adopt el Estado desarrollista frente a las demandas
de participacin social y po.ltica plena de grandes sectores de la poblacin.
.
En el mbito educativo esta contradiccin se manifest, entre otros aspectos, en la formulacin de discursos modernizarites y tecnocrticos en
torno a la universalizacin y el papel de la educacin en el creciriliento; y
polticas a travs de las cuales el Estado comenz a desentenderse crecientemente de la distribucin social de conocimientos a travs de la escuela
Cabe destacar que en el breve perodo en que el radicalismo accedi al go~
blerno a travs del presidente A. IIlia se intentaron revertir estas tendencias, pero el escaso tiempo del que se dispuso impidi importantes reformas en este sentido.

11

Los efectos ms sentidos de la contradiccin antes sealada se manif~s-

. n zo del deterioro de la calidad educanva
taran en e1 comle
. bnndada pOI l"el,
. t a Mientras la demanda por educacin sigui creCIendo y se amp 10
SlS em " ,
d . d
1 s po
la manicula escolar en todos los niveles, los recursos estma ,os a a . lticas educativas no se . incrementaron en la misma proporclOn. Ell~ lmlic un ~ino deterioro de las condiciones matenales de ensenanza
tuvieron en el salario docente la principal variable .de a]u,ste.
.
Por otra parte, los sofisticados mecanismos de plam[caclOn educat.l;,a
puestos en prctica con el objetivo de focalizar el aporte de ~a educaclOn
hacia las demandas previamente definidas por las estrategl~s de creClmiento, contrastaban con una realidad donde los actores economlCOS y sociales mostraban sus propias lgicas de comportamIento. .
..
Cabe destacar que en los perodos en los cuales los gobIernos mIlItares
adoptaron el modelo definido por Guillermo O'Donell (1985) como ~sta
do Burocrtico Autoritario, la combinacin entre un dISCurSO modern~zan
te en lo econmico y la aplicaCin de las teOlias de la Segundad N~Clonal
en lo poltico tambin impact en el detelioro de la calIdad educanva.. ~a
intervencin de las Universidades ocurnda en 1966, la dlscnmm~clOn
ideolgica y poltica en los contenidos curriculares y en la selecclOn de
maestros y profesores y el xodo masivo de docen:es e 111vesngadores al exterior, son ejemplo de la mencionada contradlccIOn..
.
Por ltimo as como el Estado oligrquico-liberal, habIendo cennado
su accionar en' el papel poltico de la educacin, tambin haba concebl~o
funciones econmicas para el sistema educativo, el Est~do b~nefacto~ atnbua la primaca al rol econmico de la educacin aunque no lmpldlO que
la misma desempeara una importante funcin poltica .. Poc~ estudiada
por los historiadores de la educacin, esta funcin se mamfesto pr111Clpalmente en dos sentidos.
,.
.
En primer lugar, la escuela jUnLO con el m~~miento POhtlCO y los smdicatos fue una de las instituciones que permltIO que el gran mOVlmlento
poblacional de urbanizacin ocurrido en este per?do no alcanzara la co~~ ,
flictividad que adquiri en ~:Jtros pases de la reglOn: La;;cuela se conVll
ti en uno de los principales instrumentos de sOClahzacIOn en
normas'i
v~ y estndares de comportamientos urbanos para los mlllones d\
trabajadores que llegaron desde el medIO rural..
.
Mucho se ha escrito acerca del peligro de "anomla" , (en el sennd.o dado a este trmino por Durkheim) que produce el trn~ito deuna SOCIedad
tradicional, a una sociedad urbana y modan<.l. La instituCln educatlVa
cumpli con el requisito qUf' Durkheim, siguiendo ~n este sentIdo a Com-

~ue

I :
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26
27

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te, prevea para atender los peligros de anomia en las sociedades de alto
grado de complejidad: la articulacin entre sus funciones homogeneizadoras y diferenciadoras. Mientras que a travs de su funcin homogeneizadora la escuela brind su aporte a la incorporacin de toda la poblacin a
las pautas, valores y normas de un orden social emergente, mediante su
efecto diferenciador se ocup de dotar a los individuos de las condiciones
exigidas para ocupar el lugar especfico que la sociedad le brindaba. El
efecto legitimador que cumpli la educacin a partir del cumplimiento de .
estas funciones, permiti minimizar en parte las consecuencias de los conflictos sociales que se produjeron por las profundas transformaciones ocurridas en la sociedad argentina de aquella poca.
-.!::-a segunda de las funciones polticas que es necesario enunciar brevemente;'st vinculada a la distribucin de ideologas que explcita o implcitamente se efectu a travs del sistema educativo. Esta funcin fue claramente manifiesta en los contenidos ideolgico-partidarios que contuvieron tanto el diseo curricular como los textos escolares de la poca peronista. Pero tambin es importante sealar que el conjunto de los gobiernos de este perodo utiliz al sistema educativo para distlibuir sus concepciones polticas. Las transformaciones curriculares realizadas con posterioridad a la Revolucin Libertadora, aunque menos explcitamente, tambin
~
son un ejemplo del papel ideolgico que se esperaba desempeara la es~i~v~,,~ cuela. Este papel no estuvo confiado nicamente a los contenidos. La mo. ~ ~\, dificacin de las prctica~escolares tambin fue implementada conermisn-tY
mo
..
centuacin delcarcter
. jerarquizador y discIplmad~I9~J<:!s normas qu~ngleron la..actLvLdadeduc::atIya eLel perodo
1966773 por ejemplo, permite observar el rol encomendado a la escuela
)ien tDTf16"d~J~ construcc~~n de
aut()rLtio. , .. - -. r~~~PreCIsamente, la ruptura del modelo autoritario ocurrido en ~;y la recuperacin de la democracia coincidirn con el inicio de la dec~in del
tipo de Estado benefactor. El Estq..9.Q !?J,lJg.eJ;'tico autOlitario se haba concebido ~ misto.o. <:-.illQ~.i~.s~.!.1:l.~l}J- _tCl}Lc.9:l5=iQ.l3.?lfrente a l;s que 'consl~b'?Q. como los principales obstculos para el crecimiento y la modernizacin del pas: la movilizacin poltica y social de las masas excluidas de
la participacin y la lentitud e ineficiencia de las democracias liberales. La
paradoja principal es que, a pesar de haber obtenido indicadores positivos
en lo que respecta al crecimiento industrial, los factores desencadenantes de
su crisis fueron precisamente las movilizaciones sociales y el reclamo de la
restauracin de una democracia no proscriptiva que permitiera el retorno
del general Pern al gobierno (O'Donel1 G. i 986).

/~\I

Objeti~o ~~~.

bur~crtico,

un-rfen-

El perodo de expansin del modelo de Estado benefactor concluira

sin que las promesas realizadas en torno a las funciones del sistema educativo se cumplieran totalmente. La escolaridad se expandi en forma notable, sin embargo en 1970 cerca del 13% de los nios en edad escolar se
encontraban fuera de la escuela primaria y el 29% de los jvenes de 15 a
19 aos no haba culminado el nivel. Slo el 12,7% de los argentinos mayores de 20 aos haba obtenido el ttulo secundario y la tasa de escolarizacin del nivel medio era Cercana al 36%.
El rendimiento del sistema tambin mostraba grandes dficits. La tasa
de retencin en la escuela primaria de la cohorte 1964170 alcanzaba apenas el 44,5. En las escuelas rurales esta tasa descenda al ?-6,6%. Slo el
26% de los nios que ingresaban a la escuela primaria egresaban en ellapso tericamente esperado. EJ la escuela media la mitad de los alumnos
abandonaba antes de terminar y slo el 37% de los estudiantes egresaba
en el tiempo normal.
.
Las desigualdades regionales continuaban siendo muy notorias. Cerca
del 20% de la poblacin era analfabeta en provincias como Corrientes,
Chaco, Formosa, jujuy y Santiago del Estero. Slo 1 de cada 3 habitantes
mayores de 14 aos haba terminado la escuela primaria en Corrientes,
Chaco, Entre Ros, Formosa, jujuy, Misiones y Santiago del Estero.(Braslavsky, C y Krawkzyk, N. 1988)
.
Por ltimo, cabe destacar que las promesas propias del siglo XIX respecto de la funcin de la escuela en torno a la formacin ciudadana y la educacin p'ara la democracia se encontraban en cuestin en los finales de la dcada de los '60.:La escasa vigencia de las instituciones republicanas y de los
derechos civiles y el uso de la violencia como mecanismo para dirimir los
conflictos polticos estaban indicando una socializacin ciudadana en pautas de comportamiento social profundamente autOlitarias e intolerantes.
En e~te mismo sentido Peter Waldman (1982) seala que la violencia
poltica era slo uno de los sntomas de anomia social que se manifestaban en la sociedad argentina de inicios de los '70. El autor sostiene que un
conjunto de indicadores mosaban una preocupante falta de cohesin social'. La evolucin de la Climinalidad violenta, el aumento d~'f1:-i:e
tos familiares y la disminucin del nmero de personas con disposicin a
ejercer una profesin con finalidades religiosas (seminalistas y sacerdotes), corroboran para Waldman una creciente tendencia a la anomia producto de las transformaciones socio-econmicas y polticas de la poca.
'Profundas transfor,maciones a las que el papel integrador de la escuela no
abra alcanzado a procesar de manera armnica.

1,

2.2.3.

nos citados, aun a riesgo de caer en una excesiva simplificacin, es posi-

CRISIS DEL ESTADO BENEFACTOR'

ble presentar el siguiente esquema:

Y RECUPERACIN DE LO POLTICO
1973-1974: Educacin para la liberacin
1974-1983: Educacin para el orden
1983-1989: Educacin para la democracia

COMO FUNCIN PRINCIPAL DE LA EDUCACIN

A mediados de la dcada de los '70, el modelo de Estado benefactor a
nivel internacional comenz a mostrar marcados signos de agotamiento
(Pedr F 1993). La imp"osibilidad de sostener polticas redistributivas en
el marco de profundas crisis fiscales agravadas por la brusca subida de los
precios del petrleo, provoc un nuevo fenmeno. Por primera ~ez desde
la aplicacin de las polticas Keynesianas en 1930, no era posible salir de
la crisis a partir de una intervencin ms activa del Estado.
Cabe sealar que en nuestro pas la declinacin del Estado benefactor
encontr su momento ms crtico a partir del ao 1975. En el perodo
1960/75 el PBI argentino haba <::recido a una tasa promedio del 4.4%
anual (Ferrer A. 1982). En el ao 1975 el proceso de estanflacin (alta inflacin y recesin) alcanz niveles alarmantes y fue tambin a partir de este ao cuando la Argentina quebr su ciclo de crecimiento sostenido para
mgresar en un peliodo de estancamiento, desinversin y desindustlializacin que se mantendlia hasta el inicio de los '90. Tres tipos de gobiernos
diferentes ad.ministraron la crisis del Estado benefactor en la Argentina. El
gobier~o peronista (1973-76), el gobierno militar (1976-83) y el gobierno radlCal 0983-89). Aun aplicando polticas diferentes, comienzan a generar las condiciones para el posterior surgimiento de un nuevo tipo de
Estado: el Estado post-social.
A nivel mundial, durante este perodo se inici un proceso de marcado pesimismo respecto del aporte de la educacin a la economa. Corno
veremos mas adelante, este pesimismo estuvo sustentado tanto en la crisis econmica mundial, como en la vigencia de teoras que enfatizaron
nicamente el papel de la educacin en tomo a la reproduccin de las desigualdades socio-econmicas.
En la Argentina es posible proponer que, aunque con signos opuestos
e~tre s, el co~junto de los gobiernos que condujeron el Estado en este penado pnonzo la funcln poltica de la educacin en detrimento de su papel econmico. La particularidad de nuestro caso consiste en que la desestimacin del rol econmico de la educacin comenz poco antes de la crisis de crecimiento que se verifica a partir de 1975. Si se pudiera resumir
el papel central que la educacin desempe en cada uno de los gobier-

El haber colocado el ao 1974 como el momento del inicio de la segunda etapa se debe a que, si bien segn la opinin de un conjunto de autores (Di Tella, G 1983, Del Riz, L. 1984), el "Rodrigazo" marc el momento del quiebre de la tendencia econmica, en el aspecto educativo la
fractura se puede ubicar con la renuncia del DI.]. Taiana y la asuncin del
DI. Ivanicevich en el Ministerio de Educacin (Garzn Valdez E. 1983,
Cano D. 1985, Braslavsky C. 1985).
A) EDUCAR PARA LA LIBERACIN

La particularidad del primer perodo radica en que se desvaloriz el

papel de la educacin en torno a la economa cuando an no haba declinado el crecimiento. Ello fue coherente con la perspectiva de la amplia
alianza de sectores sociales nacionales que apoyaron al peronismo en su
retorno al poder (Di Tella G. 1983). Las posibilidades de autonoma y crecimiento econmico autosostenido se concebieron ms como una decisin poltica que como el fruto de una estrategia que permitiera incorporar al conjunto de los actores econmicos capaces de generar una correlacin de furzas que hiciera posible alcanzar las condiciones materiales para su concrecin.
En esta etapa la educacin fue concebida como un mecanismo eficaz
para la redistribucin de los bienes econmicos y las oportunidades sociales y como instrumento de "concientizacin" respecto del Proyecto Nacional. El papel de la educacin como derecho social recuper la centralidad,
reemplazando la concepcin desarrollista de la formacin de recursos humanos. Precisamente, la principal crtica al modelo anterior radic en el
sometimiento de las polticas educativas a la demandas de un desarrollo
econmico vinculado principalmente con la concentracin de riquezas
(CONADE,1974).
En lo que respecta a la ampliacin de oportunidades, el Plan Trienal
74/77 prioriz la expansin del nivel primario y la educacin de adultos.
Para garantizar el cumplimiento de estas polticas se procur complemen31

30

tarlas con el conjunto de estrategias sociales (alimentarias, sanitarias, etc.)

(Plan Trienal 1974/77)
La funcin poltica de la educacin estuvo reforzada en su papel ideolgico, explcitamente enunciado en los documentos oficiales: "Nuestra
Revolucin asume una poltica educacional que delimita como principal
objetivo la liberacin nacional, 10 cual implica la nacionalizacin de la
educacin, que se define prioritariamente por la construccin e integracin a la dinmica social de los autnticos valores de la comunidad nacional" (proyecto educativo del Gobierno Popular 1973). Esta funcin ideolgica tambin alcanz a la Universidad, como lo seala el rector de la
UBA, Rodolfo Puiggrs: "...10 fundamental es que toda Universidad ya sea
estatal o privada, refleje en suenseania la doctri n-aci~al efmpida la
infiltracin delliber~~o, d~lpositivismo, del historicismo, ~tili!.aris
mo.:.de todas1:aSf6'm~'y:0ri lafq~~-ITSfraza la penetracin ideolgic;
en las casas de estudr ~Ciencia Nueva Nro 25 1973).
La muerte del general Pern y el reemplazo del Dr. Taiana por el ministro Ivanissevich marc el inicio de la etapa en la cual el objetivo central
de la poltica educativa se constituy en torno a la necesidad de "restablecer el orden". Sin embargo, no es sino hasta despus del 24 de marzo d~
1976 cuando esta intencin encuentra posibilidades plenas de aplicacin.
En el ltimo perodo del gobierno democrtico derrocado en 1976 la intencin de disciplinar y ordenar el funcionamiento de las institu~iones
educativas y a travs de ellas a la sociedad, se encontr en abierta contradiccin con el clima de caos y violencia generalizada que imper en el
conjunto de las relaciones sociales. Es precisamente este clima el que brinda los argumentos que necesitaban los sectores que, una vez ms, irrumpieron~n el orde~ constitucional y conculcaron las posibilidades de partlClpaClOn de la cmdadana.
B) EDUCAR PARA EL O,RDEN

Existe consenso en que la intervencin militar de 1976 se apart de la

tradicin restauradora de los golpes de Estado que en la Argentina se sucedieron a partir de 1930 (RouquiA. 1982; Potash 1981). En efecto las
intervenciones anteriores tuvieron como objetivo principal declarado' generar las condICIOnes para recuperar la institucionalidad democrtica. En
el caso del "Proceso de Reorganizacin Nacional", este objetivo tambin
fue mencionado. Sin embargo en la proclama revolucionaria estuvo complementado por la afirmacin de que el Proceso terla "objetivos pero no

plazos" para realizar las transformaciones necesarias a fin de garantizar

una transicin en la direccin buscada. Es por ello que, entre otros aspectos, fue la primera vez que un gobierno militar fij un mecanismo institucionalizado de sucesin presidencial sin recurrir a los civiles ni a las formas democrticas.
El restablecimiento del orden y la seguridad, la modernizacin del pas
mediante la reforma del Estado y la vigencia del mercado como mecanismo regulador, el saneamiento moral mediante la lucha contra la corrupcin y la especulacin, y la reforma del sistema educativo en direccin a
transmitir normas y valores que garantizaran la vigencia del modelo autoritario, son los principales objetivos que se fij el gobierno del Proceso (A.
Spitta 1982).
La educacin jug un papel poltico trascendente en este perodo:
aportar a garantizar el orden social necesario para poder realizar las transformaciones planteadas. Al poco tiempo de haber asumido su cargo, el
ministro R. Bruera fUe explcito respecto a este objetivo: "Tendr primaca
inmediata en la accin del gobierno de la educacin, la restauracin de!
orden en todas las instituCones escolares. La libeTtad que proclamamos
como forma y como estilo de vida, tiene un precio previo, necesario e
inexcusable: el de la disciplina" (Clarn, 14 de abril de 1976). nicamente en el periodo en el que la conduccin del Ministerio de Educacin estuvo a cargo del rng. Carlos Burundarena, se intentaron privilegiar estrategias educativas que volvieron sobre e! objetivo de formar recursos humanos para el desarrollo econmico.
Siguiendo el documento "Educacin, autoritarismo y democracia" (Filmus D. 1988) es posible.afi~ar que el retorno a la funcin poltica de l3,~J'
escuela, ahora en e! sentido Inverso al del periodo 1973/74, estuvo plai~
teado en torno al mecamsmo que Foucault (1981) define como "modali-t
dad disciplinaria". Ella es "la modalidad que implica coercin ininterI1\m::--pida, ~onstante, que vela sobre los procesos de la actividad ms que sobre
sus resulf:icrosy-seejercesegtlUaCOdlficacin que reticula con una mayor aproximacin el tiempo, el espacio y los movimi~~.-Est~~;dahdad se implement sobre los dos rdenes que, ~~,~3?.t~ (1975)
conforman la cultura escolar: el orden,in..strur.ner:~~l y el ord~~_~xPEesiYo.
Aunque es difcil proponer una divisin taxativa entre las formas que ad'f'J)~9 n
quieren ambos rdenes, es posible sealar que e! orden instrumental ha- , 1
1; 'i.',r# I!..
ce referencia al conocimiento educacional pblica~etiliaado y se e,xpresa en ~a def~ncin del currculum y en las formas de transmisin pe- 0rE').h
daggica. El orden expresiva, por su parte, se refiere a la transmisin de lCfr'~' ,1
O

valores y se encuentra ms vinculado a las formas de disciplina que se definen en la organizacin de la escuela, en la relacin de las instituciones
con el exterior y en los ritos que rigen su comportamiento cotidiano
(B~unner j. 1985 YFilmus D, 1988),
'De acuerdo {:on ]0 afirmado por G, Tiramonti (1985) es posible plantear que las principales polticas desarrolladas en funcin del orden expresivo en este perodo fueron: a) la clausura de los mecanismos de participacin social en la orientacin y conduccin del sistema de enseanza, b)
el disciplinamiento autoritario de todos los agentes comprometidos en la
actividad educativa y c) la transferencia de la lgica burocrtica (en el sentido weberiano) al mbito escolar.
En cuanto al orden instrumental, las estrategias estuvieron centradas
en a) la exclusin de losao~ contenidos curriculares que no brindaban garanta ideolgica, b) el vaciamiento de los contenidos socialmente significativos y de los modos procesuales de construccin del conocimiento (Entel A. 1985) imprescindibles para una participacin social plena, y c) la distribucin, a travs del currculum oculto, de pautas de socializacili individualistas y falsamente meritocrticas (Filmus D. 1988).
La combinacin de las estrategias hacia ambos rdenes permiti vaciar
la escuela de contenidos sustantivos para reemplazarlos por formas que
tendan a socializar nios y jvenes de manera autoritaria, jerarquizada y
discriminatoria, En otras palabras, el rol poltico de la educacin en este
perodo estuvo centrado en la concepcin de que el orden y la disciplina
deban convertirse en funciones mucho ms importantes que el proceso
de enseanza-aprendizaje,
Tomando en cuenta estos elementos, en el prximo captulo veremos
cmo la transferencia de las escuelas primarias a las jurisdicciones no se
realiz con el objetivo de dotar a los establecimientos de mayor capacidad
de decisin y de adecuacin a las realidades locales. La lgica con que fue
realizada la transferencia estuvo fuertemente vinculada con una racionalidad economicista y de supuesta eficiencia administrativa (Hevia Rivas R.
1991). De ninguna manera los aspectos vinculados a la participaCin y a
la mejora pedaggica fueron tenidos en cuenta. Como ejemplo se puede
citar la circular que la Subsecretara de Educacin envi a Jos colegios el
20/2178: "Los maestros y profesores no intervendrn en la formulacin de
objetivos, caracteriiaciones y nmina de contenidos. Es necesaIio aceptar
de una vez por todas que la funcin docente consiste en educar y que su
titular no debe ser sustrado de esta labor con intervenciones que finalmente carecen de mayor efecto ...."(Tedescoj.e. 1985).

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34

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El objetivo economicista de ]a descentralizacin qued de manif~esto

en la merma que tuvieron las erogaciones educativas totales en el penado
en cuestin. El porcentaje de los gastos del gobierno nacional y de los gobiernos provinciales para la finalidad educacin disminuy del 16,3% e~
1975 al 10,9% en 1978, Aunque se carece de investlgaClones comparatlvas acerca de cunto disminuy la calidad de la educacin de esta poca,
no es difcil suponer que el proceso de transferencia signific un aumento de la segmentacin regional del servicio educativo.
En este marco las principales evaluaciones del impacto del Proceso de
Reconstruccin Nacional en el mbito educativo muestran que el mIsmo
no se manifest en la disminucin de la matlicula estudiantil. Ello slo
ocurri en ]a educacin de adultos y en la Universidad. Las consecuenClas
ms importantes se evidenciaron en el deterioro d.e la calidad ~e la educacin y en la pdida de la homogeneidad cualitatlva que habna caractenzado al sistema educativo argentino de las primeras etapas (Tedesco].e. y
otros 1984),
Por ltimo, cabe destacar que a pesar de que los objetivos que el gobierno militar se haba propuesto en torno a la transformacin del Estad~
no fueron cumplidos, este gobierno gener las condiciones ?ara que l.a cnsis del Estado benefactor adquiriera caractersticas irreverSIbles.
;
Respecto de la critica inicial efectuada al tipo de Estado vigente, li nica
estrategia que se adopt fue la restriccin de l~s, recur~os d:stmados a las
polticas sociales. La modernizacin de la admImstraclOn pubhca en cambio no fue llevada adelante. No se mejor la calidad de los seMClOS bnndados por el Estado ni se disminuy sensiblemente el nmero de sus empleados. Tampoco se avanz en forma sustantiva en un proceso de pnvatlzciones ni en el abandono de una activa participacin del Estado en el es-,
cenario econmico, Por el contrario, la intervencin del Estado en diferentes grupos econmicos en crisis, coloc bajo el control pblico alrededor de
10 veces el monto de las empresas pblicas privatizadas (Ferrer A. 1982).
El proceso de saneamiento moral de la estructura oficial prometido por
la Junta Militar en sus primeros documentos tampoco fue c~mphdo, La
corrupcin y la especulacin financiera tanto en el mbIto pu~hco como
privado fue una de las caracteIisticas presentes en todo este penado (SPIttaA. 1982).
Si los cambios producidos a nivel de la estructura del Estado fueron es- ,
casos 'cmo es posible explicar que este gobierno haya produCldo las
, 1.
'
7 E
condiciones para el ocaso definitivo del Estado de bienestar. ntre otros,
dos factores parecen ser determinantes:
35

. 1,

,;

--_ . _ - - - - - - - - -i~= - - = = - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

1) en lo econmico. el penodo 1976/83 dej una herencia de endeudamiento externo e interno, criss fiscal y proceso inflacionario que deber enfrentar el gobierno democrtico que asume en 1983. En lo que ~e.s
pecta al aparato estatal, la ineficiencia, la baja calidad., la burocrattzaClOn
y el encarecimiento de los servicios pblc?S prof~ndIzaron el cuestlOnamiento a la capacidad de! Estado para gestlOnar efiCientemente estas em~ ~ ; .

2) a pesar de la importancia de estos procesos, un c~nJunto de actores

sealan que la mayor herencia del perodo 76/83 ha SIdo la .ru?tura del
tradicional equilibrio social y poltico que hstricament~e~l.stJ.era en la
Argentina. Denominado de diferemes maneras (empate histonco por}-e.
Portantiero 1984, equilibrio dnmco p.or M. Cavarozzl 1983), esta pan<hd
de fuerzas garantiz a los actores en pugna un papd ms vinculad~ ~~n la
capacidad de veto de l:.s estrategias de sus op~n.entesque una posIbilidad
de estructurar un proyecto histrco propiO (SldlCaro R 19~2) .. La c~ncen
nacin del poder econmico en menos propietarios, la dlsr.n~nuclOn del
peso cuantitativo y cuaUtativo de los sectores obreros y la.cn~ls en la que
se encontraron los grupos medios, fueron realidades que mCldleron fuertemente en las condiciones en que se desarrollaron los conflictos econmico-polticos a partir del retorno de la democrada (Delich E 1983).

.c) EDUCAR PARA LA

DEMOCRACIA

I
ji

Le correspondi al gobierno democrtico asumido en diciembre ~e

1983, administrar la etapa mas critica y quizs la ltima del Estado de bIenestar keynesiano surgido a partir de mediados de la dcada ~e lo.s '40.
Las herencias del perodo autoritario ya mencionadas y.las prop~a~ hmltac~nes polticas condicionaron seriamente su Glpacida~ de reve~tlr la cnsis de un modelo de Estado que se haba iniciado una decada atraso No tuvieron xito sus primeras tentativas de recuperar la capacidad de intervencin del Estado para atender al mismo tiempo las fuertes demandas a~u
muladas tanto desde el sector externo como del interno. Tampoco tUVIeron xito las tardas estrategias dirigidas a privatizar y reformar el Estado
en el marco de una credibilidad decreciente y un avanzado proceso infla.
cionario (Garda Delgado D. 1994).
En la prcticil, con la excepcin del perodo de vigencia d~l P.lan Austral, durante el gobierno del DI'. Alfonsn, las tendenclas prm.Clpales se
manifestaron en torno a la declinacin del crecimiento productlvo, la de-

sinversin, la cada del empleo, la concentracin econmica y la alta inflacin (Minujim A. 1992).
En lo que respecta al orden poltico, el diagnstico principal por parte
de las primeras autoridades democrticas estuvo centrado en la necesidad
de transformar una cultura autoritaria. Parte de este diagnstico estaba
vinculado con la capacidad del gobierno militar de penetrar "capilarmente" la sociedad mediante valores y pautas de comportamiento autoritarios
(O'Donell G. 1985). Los continuos intentos de desestabilizacin del sistema institucional por parte de sectores de las FF AA durante este perodo mostraron que era necesario mantener presente en la ciudadana la
conciencia respecto a la defensa del sistema democrtico.
En consonancia con este objetivo, l?_ funcin poltica-p.rincipaLde....la
educacin eSillvo dirigida a desmantelar el orden autorit.e.r1.9___RartiL deJa
transmisi~.. d~_va~ores _dem?c~t~~o~:_En-'i~;t; sentido se ~nvilegi.el papcl onginmio que desempe el Sistema educatIvo en las ultimas decadas
de siglo XIX con el objetivo de generar una cultura participativa por par- rte de la ciudadana. Habiendo sido el sistema educativo uno de los priD- ~
:ip~les i~stru~e~:o~ :E.ar:!~~~ma~i~~ de ~~s conc~pciones autor~~ar~~
por parte efel anterior goolerno. raaccli1Ce la gestlOn del presldenJ~lfonsn en torno a la democratizacin de las relaciones sociales en la edu-/ / \
cacin fue trascendente.
.
'-,
Sin embargo, es posible proponer que la gestin educativa del gobierno radical manifest una visin restringida de los elementos que constituan la esencia del orden disciplinador.construido en el peIiodo 1976/83.
Percibieron prinCipalmente aquellos factores que afectaron lo que anteriormente habamos definido corno orden expresivo. En esta direccin se
absolutiz el papel del Estado en la transicin democrtica en torno al
cambio de las normas, reglamentos y prcticas que permitieran desmontar el sistema autoritario que rigiera en la etapa anterior. Pero en lo que
respecta al orden instrumental, los cambios realizados en el primer periodo slo estuvieron vinculados a los contenidos de las materias dirigidas a
la formacin cvica y ciudadana.
Como sealamos anteriormente, no cabe duda de que reconstruir las
escuelas como mbitos de convivencia democrticos era una de las tareas
plioritarias del nuevo perodo. Ms an, es impensable (e imposible) una
educacin de calidad en el sentido integral del concepto en el marco de
situaciones donde predomina la lgica burocrtica, la falta de participacin, la intolerancia y la discriminacin ideolgica. En este aspecto el
avance obtenido en los primeros seis aos de gobierno democrtico fue-

ron sustantivos. Sin embargo, en muchas ocasiones al absolutizar los aspectos vinculados con la transmisin de valores ciudadanos, no se a.doptaron las polticas necesarias para desmantelar la estructura autontarIa
const~Llida en torno al orden instrumental. Como ya fuera mencionado,
este orden estuvo fundamentado en el deterioro y la diferenciacin de la
calidad educativa brindada.
De esta manera, las principales acciones desarrolladas desde el Ministelio de Educacin de la Nacin estuvieron dirigidas a la autorizacin del
funcionamiento de los centros de estudiantes a nivel secundario y universitario; la reincorporacin de los docentes cesanteados en el perodo autoritario; la supresin de los exmenes de ingreso en la escuela media y la.'
posibilidad del ingreso irrestricto en las universidades; la modificacin del
rgimen de evaluacin de conocimientos adquiridos abandonando la es~ .
cala numrica por otra conceptual; la modificacin de los planes de estudio de formacin moral y cvica del nivel secundario; la normalizacin de/
las universidades pblicas, etc. (Braslavsky C. y Tiramonti G. 1990).
Las transformaciones orientadas a elevar la cali~ad ~~l~ e_g.l.l.f.~ilLeJl
base profundas modific'a~iot:t:s~.Zur~~~~l~:es, una nueva estructura ,del
sistema, la aescenEralIzaCn de los servicios, la generacindenuevas fornas-de vinculacin con otros actores sociale~,_el desarrollo de mecanismos
de evaluacin de la calidad 'educativa, la realizacin de acuerdos interjurisdiccionales sobre contenidos de la enseanza, etc., no fueron llevadas a
la prctica, se implementaron sobre el final de la gestin o slo abarcaron?
el espacio de experie~cias piloto. _
.
. ~
Una situacin siml1ar puede senalarse respecto del :mportante plOceso t
de debate educativo que signific el Congreso Pedaggico NaclOnal. El go- }
bierno democrtico supo generar un amplio espacio para la discusin, sin/
embargo no logr comenzar a implementar los acuerdos all alcanz~~~.:./
Cabe destacar que esta parcial intervencin del Estado Nacional en tor
no a la transformacin de la educacin, fue complementada en algunas jurisdicciones con profundos cambios en los contenidos y en las prcticas
educativas. La Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Crdoba,
Mendoza, La Pampa, Santa Fe y Ro Negro, entre otras, desarrollaron im~procesos de mejora de la calidad educativa.
En sntesis, la.recuperacin de la democracia signific tambin la recuperacin del rol protagnico del Estado docente en los discursos oficiales.
Sin embargo, el efecto democratizador de la intervencin estatal en la realidad escolar fue solo parcial. Ello se debi a que el importante rol desempeado en el desmantelamiento del orden autoritario no estuvo acompa- .

-a

":.?

38

ado de polticas educativas dirigidas a retomar su responsabilidad en torno a brindar reales posibilidades de acceso a una educacin de calidad para todos los argentinos.
Este proceso, que signific un notorio avance respecto de la situacin
anterior, tambin produjo situaciones contradictorias y a veces violentas.
Modificar las formas, pero manteniendo los contenidos, gener mayores
condiciones para que los actores del proceso educativo, en particular los
estudiantes de escuelas medias, expresaran su disconformidad con la falta ae atractivo y sign!fcacin social de 10s-COUOcimientos escolares Lad;~~
.
rogacin ae"las normativas disciplinalis impidi que la insatisfaccin estudiantil estuviera en condiciones de ser encauzada a travs de los mtodos "autoritarios". Pero en muchos casos tampoco pudo ser contenida por.
la "autoridad" genuinamente ganada por el saber docente y el inters por
el estudio de nuevos contenidos escolares. De esta manera en ciertos momentos de la primera etapa democrtica se vivi una situacin paradojal.
La ausencia de transformaciones profundas de las condiciones escolares
de aprendizaje permiti que desde algunos sectores se propusiera un retorno al orden educativo autoritario como reaccin ante las manifestaciones de disconformidad estudiantil.

_._------------------

Un proceso similar ocurri con el Estado a nivel nacional. Su capacidad en la construccin de un sistema democrtico de convivencia no tuvo correlato en la posibilidad de generar las condiciones socio-econmicas que la mayora de la poblacin reclamaba. La situacin de hiperinflacin, el estancamiento econmico, la distribucin regresiva de los ingresos, la ineficiencia del gasto pblico, el enfrentamiento corporativo, el aumento de la marginalidad y los conatos de violencia anmica en distintos
lugares del pas, contribuyeron a generar un creciente consenso respecto
a la caracterstica terminal de la crisis del modelo de Estado Vigente.
El Estado de bienestar continu adquiriendo paulatinamente las caractersticas de un "Estado de malestar" (Bustelo E. 1993). Ya no se encuentra en condiciones de satisfacer el conjunto de demandas que le plantea la
sociedad, particularmente las de los sectores ms necesitados.
Un nuevo tipo de Estado comienza a ocupar el centro de la escena. En
~ste escenario habr que redefinir cul es la funcin que debe desempenar la educacin.

39

"

//'

2.2.4. EL

ESTADO POST-SOCIAL

- La dcada de los '80 ha sido definida por la CEPAL como la dcada

perdida para Amrica Latina. El PBl por habitante descendi e.~ el per~o
do 1981-90 en un 9,6%; tambin decrecieron la tasa de mverSlOn y el mgreso medio urbano. Al mismo tiempo, la tasa de inflacin, el endeuda~,
miento externo y la desigual distribucin de la riqueza, se colocaron

_:l}-

tre los ms altos del mundo.

En este marco existe consenso en que el Estado benefactor se encontraba sobre fines de los '80, en una crisis sin precedentes. En lo administrativ'o se le atribuye un alto nivel de ineficiencia, de burocratizacin Y de
centralismo. En 10 social se le critica la escasez de recursos para dIstribUIr
y su tendencia a no favorecer a travs de las polticas asiste~ciales a quienes ms las necesitan. En lo poltico se cuestiona su capaCldad de sostener la gobernabilidad en el marco del aumento de las demandas corpor~
tivas y sectoriales insatisfechas. En lo econmico se seala su lmposlb~
dad de sostener el pleno empleo, su escasa capacidad empresanal y su dIficultad para conducir con xito el modelo de desarr~llo.. .
..' .
Por otra parte, la marcada tendencia hacia la globahzaclOn tamblen dISminuye la capacidad de decisin del Estado nacional. En un lUndo qu:
avanza hacia "un solo mercado de bienes, serVlClOS, tecnologta y capItal,
(Garca Delgado, D, 1994) Y donde los flujos financieros se mueven a una
velocidad sin precedentes, las limitaciones a la intervencin del Estado no
solo estn impulsadas desde las situaciones internas- Tambin estn fuen,
temente condicionadas por poderosos factores de decisin externos. En el
caso de economas con una gran vulnerabilidad frente a las condiciones'
del mercado internacional como la nuestra, los organismos financieros internacionales pasan a desempear un rol preponderante.
., -=-~,
Como suele ocurrir respecto de los fenmenos sociales que se desarro-"
llan en los pases latinoamericanos, este proceso de deterioro del papel del
Estado de bienestar se present como un correlato de la crisis de los Estados que emergieron en los pases centrales a partir de la post-guerra. Sin
embargo, existi un conjunto de caractersticas distinti:ras. que eXIgen un
anlisis particular que permita dar cuenta de las espeClflCldades del 12ro-

:r

'----".;..

ceso.
. ,
En primer lugar, la crisis del Estado benefactor se produjo en los pa- "
ses desarrollados en momentos en que se haban cumplldo los pnnClpales
desafos para los cuales este tipo de Estado haba sido creado. Algunos de
estos desafos estaban vinculados a la incorporacin de casi toda la pobla-

_..

-- - - - -- - - -

\ cin a la ciudadana y al trabajo (o al seguro social), la vigencia de un or\ den socialleg~timo, la obtencin de crecientes niveles de acceso a los bieI nes socwles baslCos por parte de toda la poblacin, la existencia de un orlQ.en administrativo eficiente, etc. (Tedesco].e. 1990).
______""En segundo lugar, en el caso de un conjunto de pases desarrollados,
. 'la crtica a la intervencin del Estado en la economa no signific necesariamente una crtica similar al papel del Estado en lo que respecta a su rol
,redistribuidor. Dicho en otros trminos, se discuti prinCipalmente el
Jcomponente "keynesiano" del Estado, y no se cuestion tanto su aspecto
"benefactor" (Isuani A. y otros 1991). Ello se debe, en parte, a que el pa\ Pel social del Estado en muchos de estos pases precede en dcadas a su
; rol actIVO en la economa. A parnr de este rol distributivo, se pretendi
\ que realizara un aporte fundamental en tomo al mantenimiento del orden
( social y a las necesidades de legiti~acin y apoyo poltico que surgieron a
1partir de la extensin del sufragio universal. Esta funcin no parece dejar
;'de tener vigencia en la actualidad, ya que en los ltimos aos se verifica
un aumento constante en el gasto social de la mayor parte de los pases
,centrales COCDE, 1985, en lsuani A. y otros, 1991, y Calcagno E., 1993).
En tercer lugar, en estos pases, el sostenimiento de las polticas socia'les a partir del retiro de la accin estatal de un conjunto de esferas de la
! vida pblica tiene que ver, precisamente, con la nec~sidad de atemperar el
: impacto social que genera la racionalizacin y el repliegue del Estado resi pecto de la intervencin econmica directa.
'=- Tomando en cuenta estas diferencias, es posible afirmar que en nuestro pas estamos asistiendo a una profunda transformacin en el modelo
de Estado. El Estado emergente ha sido denominado de diferentes maneras: Estado post-social, Estado neolibe.ral, Estado democrtico-liberal, etc ..
Se trata de un Estado que abandona su papel interventor en la economa
para pasar a cumplir un rol de garante de las reglas de juego, privatizando sus empresas y transfiriendo al mercado la capacidad de conducir el
modelo de desarrollo y de distribucin de bienes. Tiende a favorecer un
modelo de acumulacin orientado ms a la competitividad externa que al
mercado interno. Procura modernizar y eficientizar su capacidad de gestin, atacando el desempleo encubierto a partir de reducir el empleo estatal y descentralizando o regionalizando muchas de sus funciones. Fija como uno de sus objetivos plincipales el equilibrio fiscal reduciendo el gas-'
to pblico y aumentado su capacidad de recaudacin impositiva. Estamos'
frente a un Estado que se repliega sobre s mismo transfiriendo responsa~ :
.
bilidades hacia el mercado y la sociedad civil.

Ahora bien, existe un alto grado de consenso respecto de la necesidad

de lograr el equilibrio de las cuentas fiscales y de la modernizacin del Estado. En algunos sectores este consenso se extiende hacia la necesidad de ,
disminuir drsticamente el nmero de empleados pblicos y limitar la accin del Estado empresario. Desde esta perspectiva se muestra que a partir de los cambios operados en los ltimos aos, la economa argentina ha \
recuperado su estabilidad monetaria y alcanzado en el perodo de vigencia del "plan de Convertibilidad" altas tasas de crecimiento en su PBI. Desde otros sectores se plantea el peligro de que el achicamiento del Estado;
no sea acompaado por el aumento de su capacidad de regulacin (lsuani A. 1995). La concentracin del poder econmico, el aumento de la de-!
sigualdad social y la anomia en los comportamientos sociales respecto al
cumplimiento de las normas, inclusive las legales, seran las principales
consecuencias del proceso.
Por otra parte, junto con la necesidad de reformar el Estado, tambin
existe un alto grado de acuerdo en torno a la necesidad de profundizar los
procesos de democratizacin entendida desde una perspectiva integral
que va ms alla de la vigencia de las instituciones constitucionales. Este
proceso implica no slo la superacin de la persistente inestabilidad poltica, sino la ampliacin de las posibilidades de participacin integral del
conjunto de los actores sociales y una creciente justicia social a partir de
la satisfaccin de las necesidades materiales y culturales de todos los sectores de la poblacin.
Sin lugar a dudas, uno de los plincipales debates de la poca est centrado .en cmo combinar la democratizacin concebida en el amplio sentido ya
explicitado, con la modernizacin del Estado. La tendencia integradora de
los procesos de democratizacin confronta con los aspectos excluyentes de
las polticas de ajuste y modemizacin. Planteado en los trminos que lo :
enuncian F. Caldern y M. dos Santos (1993), "silos gobiernos y otros actores sociopolticos buscan democratizacin sin modemizacin del Estado
se generara ingobernabilidad. Si los gobiernos plivilegian una moderniza-:
cin del Estado orientada mecnicamente por el objetivo de reducir el gasto pblico pueden llegar a desnaturalizar el rgimen democrtico"....- _
En este marco es necesario poner en discusin, entre otros, dos elementos centrales. El primero de ellos es cmo generar estrategias de desa-!
nollo que impliquen procesos de integracin social. Este elemento se en-f
cuentra al margen de las posibilidades abarcativas de este trabajo y serA
I
tratado mas adelante nicamente en relacin con el aporte que la educ?cin puede realizar en esta direccin.
/
:-",..".

.. ;..

42

.'

--.., ..

El segundo de los elementos est relacionado con el papel de las

polticas sociales. A diferencia de las estrategias de ajuste implementadas en dcadas anteriores, basadas principalmente en lograr un equilibrio en el balance de pagos generando un supervit en la balanza comercial, las actuales polticas procuran el equilibrio tanto por el gasto
como por. los ingresos del sector pblico (Bustelo E. 1993). El techo alcanzado por el lado de los ingresos en momentos en que el impacto de
la recesin producto de factores estructurales y coyunturales, determina
una fuerte tendencia a restringir el gasto pblico, en particular el destinado a las polticas sociales. Ello implica, no slo suprimir algunas instituciones del Estado benefactor, sino desvalorizar sus productos disminuyendo la calidad de las prestaciones y servicios brindados CIsuani A.
1991).
Esta tendencia es enfrentada por las concepciones que plantean la
imprescindibilidad de sostener y mejorar las polticas sociales. Estas
perspectivas se sustentan en que el proceso de crecimiento de los ltimos aos no ha podido detener las consecuencias de exclusin social
que plantea el nuevo modelo. Mas an, las nuevas tecnologas combinadas con las transformaciones en los procesos productivos permiten prever que la tendencia a la expulsin de mano de obra se puede mantener,
aun sosteniendo el ritmo de crecimiento que mostr la economa en los
ltimos aos. Como veremos mas adelante, el alarmante incremento de
la tasa de desocupacin, la conformacin de un "ncleo dure\, de pobreza, y la aparicin de un sector importante de "nuevos pobres"hsdama la
intervencin del Estado en reas en las cuales el mercado no se harnostrado como el mejor distribuidor de recursos (Minujim A. 1993).
Tomando en cuenta estos elementos, es necesari~ enmarcar la discusin respecto de la funcin de la educacin en la actual coyuntura y del
papel del Estado y la sociedad en torno a su distribucin dentro del debate global. Sin embargo, para abordar la problemtica educativa es pertinente realizar tres aclaraciones previas.
La primera de el1as es que de acuerdo a lo analizado en el presente captulo, no es posible concebir al sistema educativo slo desde
una perspectiva de poltica social. Es verdad Q..ueJ~SJ;uea umple un
importante rol asistencial, de integracin, de promocin ~~~-;ilidad
social imprescindible para alcanzar mayores niveles de equidad. Pero
tambin ha desempeado un papel histrico que la coloca en un lugar
privilegiado en torno a la construccin y consolidacin de la democracia y como estra~egia de desarrollo econmico-social.
~

43

La segunda aclaracin es que el cambio en el tipo de Estado esta

acompaado de transformaciones profundas en el conjunto de los rdenes de la vida social. En particular nos interesa destacar que el repliegue
de la accin estatal no slo implica una ampliacin del espacio de intervencin del mercado. Tambin brinda mayores posibilidades para el desarrollo de nuevos actores y movimientos sociales. Los nuevos tipos de
accin colectiva, que no necesariamente significan la extincin de los
anteriores, se organizan con mayor independencia y autonoma del EstadQ y principalmente en torno a demandas sociales puntuales. No se
presentan nicamente con el objeto de presionar frente al Estado, tambin se articulan en funcin de satisfacer necesidades concretas de las
poblaciones que los constituyen. Como plantea Touraine (1989) ms
que "enfrentarse para la obtencin de la direccin de los medios de produccin, pretenden participar en las finalidades de esas producciones
culturales que son la educacin, los cuidados mdicos y la informacin
de masas". En nuestro pas estos movimientos an se presentan con umi ;
gran debilidad institucional y con una lgica muy fragmentaria.' En el .
mbito educativo su aparicin ha estado acotada temporalmente en la
mayor parte de los casos a la resolucin de reivindicaciones o conflictos '
especficos. El movimiento organizado en torno al debate de la Ley Federal de Educacin en 1993 es un claro ejemplo en este sentido. Sin em+-- bargo, por su ca acidad de articular intereses educativos de actores soctates i erentes y de partir generalmente de las problemticas locales o
puntuales es un fenmeno a tener en cuenta a liJi.9iiJk_praie.au}uevas formas 9~.vi~c_0ad~-n e~-eJEstaQ..Y..l~c.i.~9ad en.Jnateria ~du- _.'
cativa.
La ltima aclaracin hace referencia a que junto con los cambios producidos en la estructura y papel del Estado y en la nueva relacin que
se plantea ste con la sociedad, han ocurrido transformaciones que es
necesario' tomar en cuenta a la hora de definir las actuales funciones de
la educacin. En el presente trabajo incluiremos el anlisis de. algunas de
estas transformaciones. En primer lugar estudiaremos las principales
tendencias de la reciente evolucin del sistema educativo. En segundo
lugar, analizaremos la nueva relacin que se plantea entre la educacin,
la estructura productiva y el mercado de trabajo. Finalmente, plantearemos algunos elementos necesarios en direccin a la construccin de un
nuevo paradigma socio-educativo que permita dar cuenta ms acabadamente de los procesos educativos de nuestro pas. En ese momento estaremos en condiciones de retomar con ms elementos el debate acerca

--=

1._

'------'-----

de las funciones que la educacin debe desempear en la actualidad y

respecto de un nuevO tipo de articulacin entre Estado y sociedad que
pe.rmita encarar con xito los desafos que la comunidad le plantea a la
escuela de cara al siglo XXI.