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REFLEXIONES SOBRE LA NATURALEZA DEL DOMINIO DEL ESTADO

SOBRE LAS MINAS.

Carmen Ansaldi Domnguez


Docente D. de Minera

Sumario
I. Antecedentes histricos; II. El dominio del Estado sobre las minas en la legislacin
vigente.

I.- ANTECEDENTES HISTORICOS.

La necesidad de determinar la naturaleza del dominio sobre las minas no es un


problema actual, tampoco tiene relacin exclusiva con la voluntad de imponer un
derecho de royalty.

Como ejemplo de la inquietud sirva de ejemplo citar

la

jurisprudencia de la Corte de Apelaciones de Tacna que, en 1806, dictando sentencia


estableci que: De lo prescrito en el artculo 591 del C. Civil y artculo 1 del C. de
Minera de 1888 se deduce que el Estado, dueo originario de todas las minas, se
desprende de su dominio a favor de los particulares que las descubren y quieren
explotarlas, llegando a ser estos los verdaderos dueos, que no pueden ser privados
de su propiedad sino en los casos y por los medios expresamente indicados en ste
Cdigo.

En la bsqueda del significado de las disposiciones que establecen los fundamentos


del sistema chileno de propiedad minera conviene revisar someramente la forma en
que, a travs del tiempo, se ha desarrollado el concepto de dominio del Estado sobre
las minas. Respecto de la poca colonial baste recordar que los textos de entonces
se inspiraron en la teora regalista que atribua al rey la propiedad de todas las
minas existentes en sus dominios.
tuvieron y

Las

normas impuestas en la poca colonial

todava mantienen una fuerte influencia en la legislacin vigente. Por

ejemplo, el artculo 1 de las Ordenanzas de Nueva Espaa se ocupaba del dominio


del Estado sobre las minas en los siguientes trminos: Las minas son propias de mi
real corona, as por su naturaleza y origen, como por su reunin dispuesta en la ley.

En el artculo 2 las Ordenanzas reglamentan el sistema de concesiones a privados en


los siguientes trminos: Sin separarlas de mi real patrimonio, las concedo a mis

vasallos en propiedad y posesin, de tal manera que puedan venderlas, permutarlas,


arrendarlas, donarlas, dejarlas en testamento por herencia o manda o de cualquiera
otra manera, enajenar el derecho que en ellas les pertenezca en los mismos trminos
que lo posean, y en personas que puedan adquirirlo. En esta forma el monarca
dejaba en evidencia que la concesin se entregaba a los vasallos en propiedad y
posesin, sin separar (las minas) de mi real patrimonio.
El Cdigo de Minera del ao 1888 dispona lo siguiente en su artculo 1: El estado
es dueo de todas las minas de oro, plata, cobre, azogue, estao, piedras preciosas,
y dems sustancias fsiles, no obstante el dominio de las corporaciones o de los
particulares sobre la superficie de la tierra en cuyas entraas estuvieren situadas.

Pero se concede a los particulares la facultad de catar y cavar en tierras de cualquier


dominio para buscar las minas a que se refiere el precedente inciso, la de labrarla y
beneficiar dichas minas, y la de disponer de ellas como dueos, con los requisitos y
bajo las reglas que prescribe el presente Cdigo.

Esta disposicin es copia fiel del artculo 591 del Cdigo Civil, que entr en vigencia
en 1857, y que se mantiene en dicho cuerpo legal, hasta nuestros das. El texto
trascrito se mantuvo en el Cdigo de Minera dictado en 1932 sin alteracin alguna y
estuvo vigente hasta que fue modificado por la ley 17.450, de 1971, que nacionaliz
las minas de cobre explotadas por las

empresas americanas

y modific la

Constitucin Poltica de la Repblica entonces vigente.

Antes de la ley 17.450, el rgimen de dominio del Estado sobre las minas haba sido
establecido slo en los Cdigos

Civil y de

Minera.

Despus de la reforma

constitucional de 1971 se estableci, con rango constitucional, el dominio del Estado


sobre las minas, fijando sus atributos y dejando al minero en calidad de concesionario.
La

Constitucin de 1980 sent las bases en que descansa la legislacin minera

chilena, conservando el concepto introducido por la reforma constitucional de 1971 en


orden a que el Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e
imprescriptible sobre las minas existentes en el territorio nacional. Cabe observar que
en los

Cdigos mineros y civil citados, el legislador reiter sin modificaciones la

declaracin de que el Estado es dueo de todas las minas, en que va envuelta la


idea del dominio patrimonial perfecto y completo sobre todas las minas. La ley 17.450
perfeccion y profundiz la declaracin originariamente formulada en la legislacin civil
y minera, agregando los atributos que tiene el dominio del Estado sobre las minas.

II.- EL DOMINIO DEL ESTADO SOBRE LAS MINAS EN LA LEGISLACION VIGENTE.

Atenindonos a los textos constitucionales y legales en que se sustenta el sistema de


propiedad minera, corresponde precisar

que se inspiran en el modelo de economa

de mercado que es uno de los elementos que definen el estado liberal.

La participacin del estado liberal en el mbito econmico debe limitarse a la vigilancia


y reglamentacin del juego individual. El mbito de accin estatal es ms amplio en los
campos en que por la naturaleza de los mismos los privados no pueden actuar, como
las relaciones internacionales o la organizacin de la fuerza. Es lo que entendemos
por principio de subsidiariedad. Hay consenso en sealar como elemento fundamental
del sistema, la proteccin de la propiedad privada y tambin el derecho a acceder a
ella o a sus atributos. Pero el titular puede perder la propiedad si la privacin se funda
en el inters pblico establecido por ley. La excepcin se justifica porque el bien
jurdico protegido es el inters de la comunidad nacional.

El principio de subsidiariedad, unido a la voluntad del legislador para favorecer el


desarrollo de la libre iniciativa de los particulares, otorga un amplio campo a la
actividad privada. Consecuentemente, la Constitucin y la legislacin minera limitan
una eventual gestin empresarial del Estado y tambin, (salvo contadas y especiales
excepciones), la posible actividad operativa del mismo.

En cambio, la carta fundamental reserva al Estado: a).- la facultad de constituir la


propiedad minera de que podrn gozar las personas; la que realizar por acto de los
tribunales ordinarios de justicia; b).- la facultad de reglamentar y garantizar el libre
ejercicio de la propiedad privada y, c). - en casos limitados, a operar por medio de los
mecanismos que la misma ley seala respecto de las sustancias

declaradas

inconcebibles.

La inspiracin doctrinaria del derecho minero concuerda con la categrica declaracin


contenida en la Constitucin Poltica respecto de las caractersticas
exclusivo, inalienable e imprescriptible que tiene el

de absoluto,

dominio del Estado sobre las

minas (Art. 19, n 24, inciso 6 de la C.P.). Lo que induce a confusin es que si bien
se declara que el Estado tiene un dominio perfecto de carcter patrimonial, se dispone
a continuacin, que para explotar las sustancias llamadas concesibles, se otorgarn
concesiones a favor de las personas naturales o jurdicas con el fin de que las

trabajen y cumplan asi con el principio constitucional consagrado en el inciso 7 de la


Constitucin Poltica que dispone que todo concesionario debe desarrollar la actividad
necesaria para satisfacer el inters pblico que justifica su otorgamiento.

Segn la legislacin minera, el concesionario ejerce las facultades que se le otorgan


slo sobre el objeto constituido por las sustancias minerales concesibles que existan
en la extensin territorial de la concesin, y sobre dichas facultades recae la
proteccin de la garanta constitucional.

El concepto aparece en la Ley Orgnica

Constitucional sobre Concesiones Mineras donde se precisa cuales son las sustancias
concesibles agregando que el concesionario ejerce la facultades que se le otorgan
sobre el objeto constituido por las sustancias minerales concesibles que existan en la
extensin territorial de la concesin. En concordancia con los principios liberales
sealados, las concesiones mineras se otorgan para que los concesionarios

las

trabajen y cumplan con la el inters pblico que justifica su otorgamiento.

La constitucin y la Ley Orgnica Constitucional del sector definen la concesin minera


como un derecho real inmueble. Luego, cuando una persona llega a ser titular de una
concesin es dueo de un derecho real inmueble, pero no adquiere la propiedad del
subsuelo y mucho menos del suelo. Conjuntamente, adquiere tambin la obligacin de
desarrollar la actividad necesaria para satisfacer el inters pblico que ha justificado
su otorgamiento, o sea, adquiere el derecho y la obligacin de realizar labores
mineras,

de explorar o explotar las minas y tambin la obligacin de amparar la

concesin mediante el pago de patente anual, lo que

permite entender que

el

rgimen de concesiones mineras se construye a partir del inters pblico, con lo que
se destaca la funcin social de esta propiedad y tambin que el dominio sobre la
concesin no es gratuito porque el derecho del concesionario esta siempre sujeto al
cumplimiento de la obligacin de amparo.

El inters pblico no es una entelequia, existe y es real, emana de la comunidad y la


afecta, persigue el bien comn, esta presente en la sociedad chilena de nuestros das
y es tan importante que ocupa constantemente la atencin de las autoridades,
operadores del sector y medios.

El sistema de concesiones mineras fue construido para favorecer a quien desarrolla


labores mineras

con nimo de lucro, esto es, con la intencin de obtener una

ganancia o utilidad, aspiracin recomendable y que en ltima instancia se expresa en


poder y riqueza. La ley entiende que el lucro es el estmulo para que el concesionario

minero invierta y labore las minas y cumpla con el inters pblico que ha justificado
su otorgamiento. Si el minero no trabaja las minas no se justifica el otorgamiento de la
concesin y atendido que no resulta fcil pensar en una forma de controlar si los
yacimientos son trabajados o no,

se establece un rgimen de amparo que se

expresa en la obligacin de pagar una patente minera anual. La finalidad del rgimen
de amparo, por expreso mandato constitucional, es el de tender
cumplimiento

a obtener el

de la obligacin de satisfacer el inters pblico que justific su

otorgamiento.

El derecho del concesionario sobre la concesin de exploracin esta sujeto a plazo y


condicin,

a plazo porque la ley fija una duracin mxima de

cuatro aos;

la

condicin consiste en la obligacin de pagar la patente anual. El dominio sobre la


concesin de explotacin o pertenencia es indefinido pero sujeto a la condicin de
pago de patente y a las respectivas sanciones, incluida la prdida de la concesin, en
caso de desamparo. Como se ha dicho, el pago de patente es la prueba de que se
desarrolla la actividad que justifica el otorgamiento de la concesin.

El derecho del concesionario minero siempre esta sujeto a plazo o condicin, o a


plazo y condicin. Si cumple con las exigencias legales no podr ser privado del
derecho a buscar o explotar minas sino en virtud de ley que autorice la expropiacin
por causa de utilidad pblica o de inters nacional.

El amparo u obligacin de pagar la patente anual, contempla sanciones para el caso


de incumplimiento, las que se expresan como causales de caducidad o de extincin
del dominio sobre la concesin. Esto significa que en caso de incumplimiento la ley ha
dispuesto mecanismos a partir de los cuales el concesionario minero puede perder el
dominio sobre la concesin, la que puede pasar a un tercero, si hay interesados, o
volver al dominio del Estado, el cual podr, siempre por medio de los tribunales
ordinarios de justicia, conceder un nuevo dominio minero sobre el terreno declarado
franco o sobre una parte de l a la persona que lo solicite y cumpla con las
formalidades legales de constitucin de propiedad minera.

De cuanto dicho se infiere que al entregar una concesin a privados el Estado entrega
al concesionario la posesin

condicional temporal de los depsitos naturales de

sustancias minerales concesibles existentes dentro de los lmites de la concesin,


que el acto se justifica porque existe un inters pblico o superior que el Estado debe
proteger, que en consecuencia la concesin se entrega a los particulares en una

especie de dominio que si bien esta protegido por la garanta constitucional del
derecho de propiedad, esta proteccin slo alcanza

al concesionario minero que

cumple con la obligacin relativa al inters pblico, la que se expresa en el amparo, o


sea en el pago de patente, y termina cuando hay incumplimiento de la obligacin de
amparo, pues en la hiptesis de desamparo la concesin minera queda disponible
para pasar al dominio de un tercero que pague la patente adeudada o para volver a
integrarse al dominio del Estado si nadie se interesa en trabajarla.

El incumplimiento de la obligacin de amparo no es la nica forma en que el


concesionario puede perder su calidad de tal y la mina deba reintegrarse al dominio
pleno del Estado. Las causales de extincin de las concesiones mineras estn
enumeradas en los artculos 160 y siguientes del Cdigo de Minera entre las que
cabe destacar una institucin ajena a la ley civil, cual es la renuncia a la concesin por
declaracin unilateral de voluntad. El concesionario, que es dueo de un derecho real
inmueble,

puede renunciar voluntariamente a la concesin,

caso en el cual,

el

dominio tambin vuelve a radicarse en el Estado. No es el caso de desarrollar en este


trabajo todas las causales de extincin del dominio del concesionario, sea suficiente
recordar que hay varias otras causales que siempre producen

el resultado de

reintegrar la mina al dominio del Estado si no hay interesados en explotarla.

En nuestro sistema legal el concesionario no es dueo del subsuelo ni de la cosa


material que es

el yacimiento de sustancias minerales que se encuentra en el

subsuelo. El artculo 11 N 2 de la Ley Orgnica Constitucional sobre Concesiones


Mineras dispone que el concesionario de explotacin tiene derecho exclusivo a
hacerse dueo de todas las sustancias minerales que extraiga y que sean concesibles
a la fecha de quedar judicialmente constituida, comprendidas dentro de los lmites de
su concesin. Luego, el concesionario no es dueo de los yacimientos, slo se hace
dueo de los minerales que extraiga. Esta disposicin aparece reiterada en trminos
semejantes en el artculo 116 del Cdigo de Minera y es suficientemente clara como
para no prestarse a equvocos: el concesionario minero es titular de un derecho real
que le permite explotar el yacimiento minero, extraer y hacerse dueo de los minerales
que arranque o desprenda del depsito natural en que se encuentran.

De las disposiciones citadas se desprende que mientras no se haya producido la


separacin o arranque del mineral desde el deposito natural en que se encuentra,
dicho mineral no forma parte del dominio del concesionario,

no se integra a su

patrimonio. En consecuencia, no es dueo ni siquiera de los minerales concesibles

que existen dentro de los lmites de la concesin, slo es dueo del derecho exclusivo
a explotar

las riquezas que encuentre y de las que se har dueo a partir del

momento en que las arranque.

El derecho del titular de concesin lo autoriza a


necesarias

realizar las labores mineras

para cumplir con las finalidades sociales

planteadas por la ley en

beneficio del inters pblico y por sus intereses privados. La concesin alcanza o
tiene por objeto todas las sustancias minerales concesibles que existan dentro de sus
lmites, pero, como se ha dicho, el minero slo las hace suyas en la medida que las
extraiga, que las arranque o separe del depsito natural en que se encuentran.
Mientras los minerales no han sido extrados son de propiedad del Estado, el que si
bien actualmente no cobra al minero precio compensatorio alguno por la extraccin,
podra hacerlo legtimamente, en caso de existir el consenso poltico necesario. El
precio compensatorio que podran pagar los concesionarios mineros al Estado
constituye la contraprestacin con que responden al hecho de que se les haya
otorgado concesin, lo que conlleva implcitamente la autorizacin para explotar la
riqueza minera no renovable de que es propietario el Estado.

Como resultado del inters pblico que justifica el otorgamiento de las concesiones
mineras a privados la concepcin jurdica de dominio del Estado que entrega la
Constitucin Poltica es diferente respecto de las sustancias que no son susceptibles
de ser entregadas en concesin, de aquellas declaradas concesibles. Respecto de las
sustancias concesibles,

el dominio del Estado

carcter subsidiario, que faculta la

constituye un dominio pblico de

constitucin de derechos reales e inmuebles

llamados concesiones, a favor de personas naturales o jurdicas privadas. En cambio,


respecto de las sustancias minerales que la ley declara no susceptibles de ser
entregadas en concesin, sea por su naturaleza o por el lugar en que se encuentran,
el dominio del Estado presenta caractersticas patrimoniales.

El derecho que adquiere el titular de una concesin minera emana directamente de la


ley y se hace efectivo por medio de los tribunales ordinarios de justicia. El derecho de
propiedad con que el inciso 9 del artculo 19, N 24 de la Constitucin Poltica
asegura al concesionario no debe entenderse como un acto de enajenacin gratuita de
la riqueza minera que hace el Estado en beneficio del concesionario. Si as se
entendiera, la propia Constitucin estara contrariando lo afirmado en el inciso 6 del
artculo citado, en que seala los atributos del dominio del Estado sobre las minas. La
disposicin constitucional en comento asegura a todas las personas el derecho de

propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales e


incorporales. La garanta constitucional del derecho de propiedad que se asegura al
concesionario minero en el inciso 9 del artculo 19, n 24 del texto constitucional, se
refiere a un bien incorporal, el derecho real inmueble que es la concesin minera y en
caso alguno se refiere a la riqueza minera misma existente en el terreno.

La garanta constitucional del derecho de propiedad que se asegura al concesionario


minero no afecta el dominio del Estado porque ste recae en general sobre las minas
y concretamente sobre las sustancias minerales que se encuentran en depsitos que
se han formado naturalmente con el transcurso del tiempo. Las minas son bienes
corporales respecto de las cuales el concesionario minero slo goza del derecho
exclusivo a explorar o explotar las sustancias concesibles que se encuentran dentro
de los lmites de la concesin.

Si bien respecto de las sustancias concesibles, el ordenamiento legal minero chileno


consagra el derecho exclusivo del concesionario sobre toda la extensin territorial que
abarca la concesin, para realizar las actividades propias del sector, agregando que el
dominio del concesionario esta protegido por la garanta constitucional del derecho de
propiedad, no es menos cierto que la proteccin de la garanta constitucional slo
alcanza al concesionario que cumple con las obligaciones impuestas pues

en

determinadas condiciones la riqueza minera vuelve al dominio del Estado en plenitud,


lo que ocurre por ejemplo en casos como el desamparo, caducidad, renuncia del
minero o avenimiento de las otras causales de terminacin de la concesin minera.
En todos estos casos, la mina o

yacimiento, se reintegra al dominio del Estado.

Encontrndose la mina (las sustancias minerales concesibles) en el mbito del


dominio del Estado, se podrn constituir nuevas concesiones.

De cuanto sealado precedentemente se concluye que

por definicin,

el

concesionario es titular de un derecho real inmueble que le autoriza para explorar y


explotar. Segn las normas civiles el derecho real inmueble es excluyente y absoluto,
otorga al titular la plenitud de los derechos, esto es el uso, goce y disposicin.

En el sector minero

la concesin de exploracin se presenta como derecho real

inmueble de duracin temporal; aquella de explotacin tiene carcter indefinido pero


puede extinguirse por las causales que la ley misma seala. De lo dicho se deduce
que en el rgimen legal aplicable al sector hay peculiaridades que permiten aventurar
que el derecho que asiste al concesionario minero tiene caractersticas que lo hacen

aparecer como una forma especial de propiedad fiduciaria, en cuanto la concesin


esta siempre sujeta al gravamen de reintegrarse al dominio del Estado por el hecho
de verificarse un determinado hecho o condicin.
Santiago, agosto 2004.