Traité de La Jurisdiction Administrative

Trait de la juridiction
administrative et des recours

contentieux (2e dition) par .
Laferrire,...
Source gallica.bnf.fr / Bibliothque nationale de France
Laferrire, douard (1841-1901). Trait de la juridiction

administrative et des recours contentieux (2e dition) par .
Laferrire,.... 1896.
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TRAIT
JURIDICTION ADMINISTRATIVE
NANCY, IMFlilMEHI BKKGEIl-I.EVBAULT ET C'*
TRAIT
DE LA
ET DES
RECOURS CONTENTIEUX
PAR
E. LAFERRIRE
VICE-PRSIDENT
DU CONSEIL
D'TAT
TOME SECOND
COMPTENCE
(suite).
MARCHS ET AUTRES CONTRATS.

DOMMAGES.
RESPONSABILIT DE L'TAT.
TRAITEMENTS ET PENSIONS.
LECTIONS.
CONTRIBUTIONS DIRECTES.
RECOURS POUR EXCS DE POUVOIR.
INTERPRTATION.
CONTRAVENTIONS DE GRANDE VOIRIE.
Deuxime dition
BERGER-LEVRAULT ET 0% LIBRAIRES-DITEURS
PAHIS
NANCY
5, RUE DES BEAUX-ARTS
18, HUE DES LACIS
1896
Von*
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droits reserves
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TRAIT
DELA
ET DES RECOURS CONTENTIEUX
LIVRE IV
LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE
A L'GARD DES AUTORITS LGISLATIVE, PARLEMENTAIRE
ET GOUVERNEMENTALE
SOMMAIRE DU LIVRE IV.

CHAPITRE Ier.
DES ACTES
LGISLATIFS ET DES DCISIONS DE L'AUTORIT

PARLEMENTAIRE.
1. Des actes lgislatifs.

Des lois et des dcrets-lois. Des rglements d'administration
publique faits par dlgation. Les actes lgislatifs peuventils donner lieu une action en indemnit contre l'tat?
2. Des actes et dcisions de l'autorit parlementaire.
Actes d'administration faits en forme de lois. Consquences
du caractre administratif de ces actes. Dcisions des Commissions parlementaires. Mesures de police et dcisions disciplinaires de l'autorit parlementaire. Dcisions en matire
de comptabilit, de pensions et de marchs. Des actes administratifs provoqus ou approuvs par voie d'interpellation et
d'ordre du jour.
CHAPITRE II.
DES ACTES DE GOUVERNEMENT.

1. Rapport du Gouvernement avec les Cfiambres.
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
SOMMAIRE DU LIVRE IV.
2. Actes concernant la furet intrieure de l'Etat.

tat de sige.
Dcisions relatives aux membres des dynasties
dchues. Autres mesures de sret publique. Mesures
exceptionnelles non prvues par la loi.
3. Actes concernant la sret extrieure de l'tat et les rapports internationaux.
Traits et conventions diplomatiques. Conventions dont l'application est rserve au Gouvernement. Conventions dont
l'application appartient aux tribunaux. Droit d'expulsion
diplomatique.
4. Faits de guerre.
Irresponsabilitde l'Etat en matire de faits de guerre. Caractres gnraux du fait de guerre. De l'tat de sige spcial
des places de guerre, et des mesures prises pour leur dfense.
CHAPITRE III. JURIDICTION SPCIALE DU GOUVERNEMENT EN MATIRE DE
PRISES MARITIMES.
1. Nature et tendue des pouvoirs du juge des prises.

Caractre politique et contentieux de la juridiction. Variations
de la lgislation. Incomptence du Conseil d'tat statuant
au contentieux. Cas particuliers de comptence judiciaire
ou administrative. Jugement d'office des prises. Effets
l'gard des tiers. Juridiction d'quit l'gard des neutres.
Des questions d'indemnit.
2. Organisation et fonctionnement de la juridiction des prises.
Instruction de la prise. Conseil des prises. Recours au
Gouvernement en Conseil d'tat.
CHAPITRB
IV.
JURIDICTION SPCIALE DU GOUVERNEMENT EN MATIRE

D'ABUS.
1. Nature et limite de la juridiction.

Caractre gouvernemental de la juridiction exerce en matire
d'abus. tendue et limites des pouvoirs du juge de l'abus.
Suppression des actes entachs d'abus civil ou d'abus ecclsiastique.
2. Influence du recours pour abus sur la comptence du Conseil d'tat
statuant au contentieux.
Du cas o la dcision abusive mane de l'autorit ecclsiastique.
Du cas o elle mane de l'autorit civile.
3. Influence du recours pour abus sur les poursuites judiciaires.
Des poursuites ordonnes d'office. Des autorisations de poursuites. Des questions prjudicielles d'abus.
4. Procdure du recours pour abus.
Quelles parties ont qualit pour former le recours. Introduction et instruction du recours.
LIVRE IV
OBSERVATION PRELIMINAIRE
Dans le livre prcdent nous avons cherch dlimiter le domaine de la juridiction administrative l'gard de l'autorit judiciaire ; nous devons maintenant le dlimiter l'gard des autorits lgislative, parlementaire et gouvernementale.
Nous entendons ici par autorit lgislative, celle qui consiste
faire des lois, non seulement quand ces lois manent du Parlement,
mais encore lorsqu'elles manent du pouvoir excutif dictant de
vritables dispositions lgislatives, soit sous forme de dcrets-lois,
soit sous forme de rglements d'administration publique rsultant
d'une dlgation expresse et spciale du lgislateur.
Nous entendons par autorit parlementaire, celle qui appartient
au Parlement en dehors de ses attributions lgislatives, et qui consiste faire des actes d'administration sous forme de lois, prendre
des dcisions de diverse nature sous forme de rsolutions, d'ordres
de jour motivs, de dcisions manes de commissions parlementaires ou du bureau des assembles.
Nous entendons enfin par autorit gouvernementale, celle qui appartient au pouvoir excutif lorsqu'il agit dans l'exercice de ses
pouvoirs politiques, et non de ses attributions administratives ;
et aussi lorsqu'il exerce, en Conseil d'tat, les pouvoirs spciaux
de juridiction gouvernementale qu'il s'est rservs en matire
d'abus et de prises maritimes, et qui ne se confondent pas avec les
pouvoirs de juridiction contentieuse.
Les actes de ces autorits chappent en principe la juridiction
LIVRE IV.
LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.
administrative. Celle-ci n'est institue que pour juger des actes

ayant le caractre d'actes d'administration, et manant d'autorits
administratives ; d'o il suit qu'elle ne peut juger ni les actes du
pouvoir excutif qui n'ont pas le caractre d'actes d'administration,
ni;les actes d'administration qui sont accomplis, non par le pouvoir excutif, mais par les Chambres.
S'il y a des diffrences essentielles entre les actes que nous
venons d'indiquer et ceux qui relvent de la juridiction administrative, il y a aussi entre eux des analogies et des points de contact, qui rendent parfois difficile une exacte dlimitation des comptences. C'est la dfinition de ces actes et la recherche de ces
comptences que nous devrons surtout nous attacher.
CHAPITRE
I"
DES ACTES LGISLATIFS ET DES DCISIONS

DE L'AUTORIT PARLEMENTAIRE
I. DES
ACTES LGISLATIFS.
Des lois et des dcrets-lois. Les lois ne peuvent tre l'objet,

devant aucune juridiction, de contestations tendant infirmer leur
autorit. Notre droit public ne reconnat pas aux juges le droit,

qui leur appartient aux tats-Unis, de fonder leurs dcisions sur
la Constitution plutt que sur les lois, et de ne pas appliquer les
dispositions lgislativesqui leur paratraient inconstitutionnelles(x).
En France, quoi que les lois dcident, elles doivent tre appliques par le pouvoir excutif et par les tribunaux de tout ordre.
Ceux-ci ont seulement le droit de les interprter, de vrifier
leur existence, de s'assurer ..qu'elles ont t promulgues sur le
territoire o l'application en est requise, et qu'elles y sont devenues
excutoires.
.
Il en est de mme des dcrets-lois. Ils mit le caractre d'actes
lgislatifs, bien qu'ils manent du pouvoir excutif, lorsque celuici a t investi, d'une manire permanente ou temporaire, d'une
vritable autorit lgislative.
Sous l'empire des Constitutions de l'an VIII et de 1852, les lois pouvaient tre
annules par le Snat comme contraires la Constitution. La loi constitutionnelle
l.
sur les rapports des pouvoirs publics du 16 juillet 1875 (art. 7, g 2) donne seulement
au Prsident de la Rpublique le droit de demander aux Chambres une seconde dlibration qui ne peut pas tre refuse. Ce droit existe, non seulement dans le cas
d'inconstitutionnalit, mais toutes les fois que la loi paratrait devoir tre rapporte
ou modifie pour d'autres causes. Il n'a jamais t exerc jusqu' ce jour.
LIVRE IV.
LIMITES
DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.
Cette autorit lui appartient d'une manire permanente en matire de lgislation coloniale, mais il ne la possde pas au mme
degr l'gard de toutes les colonies. D'aprs le snatus-consulte
du 3 mai 1854 (art. 18), toutes les lois qui concernent les colonies
autres que la Martinique, la Guadeloupe et la Runion, manent
du pouvoir excutif, qui statue par simples dcrets. Il n'est oblig
de prendre l'avis du Conseil d'tat que lorsqu'il s'agit d'tablir
des tarifs de douane (').
Ses attributions lgislatives sont moins tendues quand il s'agit
des trois colonies prcites : Martinique, Guadeloupe et Runion.
Des rapports plus anciens et plus troits avec la mtropole les ont
fait soumettre, aprs 1830, un rgime particulier, rgl d'abord
par la loi du 24 avril 1833, et actuellement par le snatus-consulte
du 3 mai 1854. D'aprs ce snatus-consulte, les mesures lgislatives concernant la Martinique, la Guadeloupe et la Runion sont
divises en trois catgories auxquelles correspondent trois formes
d'actes lgislatifs : la loi, le dcret en Conseil d'tat et le dcret
simple (2).
L'Algrie est reste soumise au rgime des dcrets, en vertu
des dispositions gnrales de la loi du 24 avril 1833 (art. 25),
d'aprs laquelle les tablissements franais dans les Indes
La ncessit d'un dcret on Conseil d'tat pour les tarifs de douane rsulte de
la loi du 7 mai 1881, art. 8. Voy. Rpertoire du droit administratif, v Colonies (par
M. Dislre, conseiller d'tat), n 251.
2. La loi est ncessaire pour ce qui concerne : l'exercice des droits politiques,
i.
l'tat civil des personnes, la distinction des biens et les diffrentes modifications de
la proprit ; les contrats et les obligations conventionnelles en gnral ; les manires' dont s'acquiert la proprit par succession, donation entre vifs, testament,
contrat de mariage, vente, change et prescription ; l'institution du jury, la lgislation en matire criminelle; l'application aux colonies du principe de recrutement des
armes de terre et de mer ; le rgime commercial des colonies (snatus-consulte du
S mai 1854, art. 3 et 4). 11 n'y a plus lieu de tenir compte aujourd'hui de la distinction faite par ces textes entre le snatus-consulte et la loi.
11 est statu par dcrets en forme de rglement d'administration publique sur la
lgislation en matire civile (sauf les questions ci-dessus rserves) et en matire
correctionnelle et de simple police ; sur l'organisation judiciaire, l'exercice des cultes,
l'instruction publique, le mode de recrutement des armes de terre et de mer (quand
le principe a t fix par une loi) ; sur le rgime de la presse, les attributions des
autorits administratives, etc. (Sn.-cons. de 1854, art. G.)
Il est statu par dcrets simples : sur l'organisation des milices locales, la police
municipale, la grande et la petite voirie, la police des poids et mesures, et en gnral sur toutes les matires qui ne sont pas comprises dans les dispositions qui prcdent, ou places dans les attributions des gouverneurs.
' JISS
CHAP.
I, 1er.
ACTES LGISLATIFS.
orientales et en Afrique continueront d'tre rgis par ordonnances

du roi , et en vertu des dispositions spciales de l'ordonnance
du 22 juillet 1834 (art. 4), portant que jusqu' ce qu'il en soit
autrement ordonn, les possessions franaises dans le nord de
l'Afrique seront rgies par nos ordonnances . A la vrit, l'article 109 de la Constitution de 1848 disposait que le territoire de
l'Algrie serait dsormais rgi par des lois particulires ; mais ces
lois n'ont pas t faites, et l'article 109, abrog par la Constitution
de 1852, n'a pas t reproduit par ls lois constitutionnelles en
vigueur. Il en rsulte que le droit de lgifrer continue d'appartenir au pouvoir excutif, qui l'exerce, soit en rendant les lois de la
mtropole excutoires sur le territoire algrien, en vertu d'une promulgation expresse, soit en dictant au moyen de dcrets-lois des
dispositions spciales ce territoire (*).
Il parat cependant admis, en vertu d'une pratique qui s'est
tablie depuis 1871, mais qui n'a pas de bases positives dans la lgislation, que le Parlement peut voquer certaines questions de
lgislation algrienne ou coloniale, notamment en dclarant applicables tout ou partie de nos possessions d'outre-mer des lois d'intrt gnral votes pour la mtropole. On en trouve des exemples
dans les articles 164 et suivants de la loi municipale du 5 avril
1884, qui rendent cette loi applicable, sous certaines rserves,
l'Algrie et aux colonies, dans la loi du 30 octobre 1886 sur l'enseignement primaire, et dans plusieurs autres.
En dehors de ses attributions lgislatives permanentes, le pouvoir excutif a temporairement possd, diverses poques, le droit
de faire des lois, en vertu d'une souverainet de fait qui a t accepte comme souverainet de droit. Il suffit de rappeler ici les
priodes dites dictatoriales, pendant lesquelles la puissance
lgislative a t exerce : par le Gouvernement provisoire, de fvrier mai 1848 ; par le prsident de la Rpublique, de dcembre 1851 mars 1852 ; par le Gouvernement de la Dfense natio nale, de septembre 1870 fvrier 1871.
Les dcrets-lois ont, en principe, la mme autorit que les lois
l.
Voy. Rpertoire du droit administratif, v Algrie (par M. Lon Bquet, con-
seiller d'tat), n05
65
et suiv.
LIVRE IV.
proprement dites ; ils chappent comme elles tous recours et

contestations devant les tribunaux. Toutefois, cette rgle ne s'impose que s'il s'agit d'un vritable dcret-loi, dont le caractre lgislatif n'est pas contest ; dans le cas contraire, le juge a le droit
de vrifier la nature du dcret, l'poque et les circonstances dans
lesquelles il a t rendu, et d'en tirer telles conclusions que de
droit sur sa nature, sa force obligatoire et les recours dont il peut
tre l'objet.
En effet, de ce que le pouvoir excutif a le droit de lgifrer en
Algrie et aux colonies, il ne s'ensuit pas que tous ses dcrets sont
des lois. Plusieurs d'entre eux procdent de la fonction executive,
et peuvent mme avoir le caractre d'actes administratifs ordinaires,
susceptibles de recours devant le Conseil d'tat. Il en est de mme
des dcrets rendus pendant les priodes dictatoriales : selon les circonstances, la mme autorit peut prononcer comme lgislateur,
comme Gouvernement, ou comme autorit administrative suprieure. Les tribunaux judiciaires ou administratifs ont le droit de
vrifier, pour la solution des litiges dont ils sont saisis, quel est le
caractre des actes invoqus devant eux (').
Cette vrification peut tre quelquefois dlicate ; elle devra s'inspirer de la nature propre de l'acte, de la porte plus ou moins gnrale, plus ou moins nergique, des prescriptions qu'il contient.
Celles-ci devront tre apprcies d'aprs les comptences auxquelles elles correspondent en temps normal. Les prescriptions
qui, d'aprs les rgles ordinaires de notre droit public, ne pourraient tre dictes que par le lgislateur, seront rputes lgislatives ; celles qui rentreraient dans les attributions du pouvoir
excutif seront assimiles des dcrets ; ces dcrets eux-mmes
seront ou non susceptibles de recours par la voie contentieuse,
selon qu'ils auront le caractre d'actes de gouvernement ou d'actes
d'administration.
D'un autre ct, on ne saurait refuser aux tribunaux, dans les
.
matires o le pouvoir excutif ne possde que des attributions lgislatives limites, le droit de rechercher s'il a lgifr dans la
1. Conseil d'tat, 4 avril 1879, Goupy. Cet
arrt apprcie le caractre du dcret

du Gouvernement de la Dfense nationale du 10 septembre 1870, qui a dclar libre
la profession d'imprimeur.
CHAP. I,
1er. ACTES LGISLATIFS.
mesure de la dlgation qui lui est faite. Si, par exemple, le Gouvernement rglait, aux colonies, des matires rserves au lgislateur, les tribunaux auraient le droit de tenir ses prescriptions
pour non avenues. En dcidant ainsi, ils ne se mettraient pas en
opposition avec la loi, ils en assureraient au contraire l'application, puisque c'est elle qui a limit la comptence lgislative du
Gouvernement.
Nous pensons d'ailleurs qu'on doit reconnatre aux tribunaux,
d'une manire gnrale, le droit de vrifier l'existence mme de la
loi. S'il arrivait, par-impossible, que le Gouvernement promulgut
comme loi de l'tat un texte adopt par une seule assemble, ce
texte ne serait pas une loi, et toute juridiction appele l'appliquer
aurait le droit de constater son inexistence lgale.
rglements d'administration publique faits par dlgation.

Les rglements d'administration publique faits en vertu d'une
dlgation spciale de la loi peuvent-ils tre l'objet d'un recours
devant la juridiction contentieuse, soit pour vice de forme, soit
pour incomptence et excs de pouvoir, spcialement s'ils n'ont
pas t dlibrs en Conseil d'tat, ou s'ils ont excd la dlgation lgislative ? Gela revient se demander si ces rglements
ont le caractre d'actes administratifs ou d'actes lgislatifs : dans
ce dernier cas, ils chapperaient de plein droit tout recours devant la juridiction contentieuse, quel que ft le grief relev
Des
contre eux.
Prcisons d'abord quels sont les rglements que nous avons
en vue, car l'expression de rglement d'administration publique n'a pas, dans notre langue administrative, toute la nettet
dsirable.
Dans son acception la plus large, cette expression dsigne tous
les rglements gnraux que le chef de l'tat fait pour assurer
l'excution des lois. Son pouvoir rglementaire drive alors de sa
fonction mme, car l'excution des lois ncessite des prescriptions
secondaires adresses aux administrateurs et aux citoyens. Aussi
toutes nos Constitutions ont-elles prvu, en termes plus ou moins
explicites, cette attribution du chef de l'tat (').
1. Constitution de l'an VIII, art. 44; Charte de 1814, art.
14; Charte de 1830,
10 LIVRE IV.
On s'est demand si tous les rglements faits en vertu de ces
pouvoirs gnraux doivent tre dlibrs en Conseil d'tat. La
ngative a t admise depuis la Restauration, et il serait aujourd'hui oiseux de discuter si, en droit, la solution contraire aurait
d prvaloir (').
Dans une acception plus restreinte, le rglement d'administration publique est celui qui procde, non des pouvoirs gnraux que
le chef de l'tat tient de la Constitution, mais d'une dlgation
spciale qui lui est faite par une loi dtermine, en vue de complter cette loi, d'clairer ses dispositions, de dvelopper les principes qu'elle a poss, de dcider comment elle devra tre ex-
cute.
Ces rglements doivent toujours tre soumis la dlibration
du Conseil d'tat. C'est eux que la loi organique du 24 mai 1872
(art. 8) a rserv la dnomination de rglements d'administration
publique , par opposition aux dcrets en forme de rglements
d'administration publique , qui exigent galement la dlibration

du Conseil d'tat, mais qui ne procdent pas d'une dlgation spciale du lgislateur ; et aussi par opposition aux dcrets rglementaires ordinaires, pour lesquels il n'y a ni dlgation lgislative
spciale, ni dlibration ncessaire du Conseil d'tat.
La Constitution de 1848 avait reconnu un caractre si particulier
aux rglements d'administration publique provenant d'une dlgation lgislative, qu'elle avait charg le Conseil d'tat de les faire
seul, comme dlgu de l'Assemble nationale, tandis que les
autres rglements d'administrationpublique taient faits par le prsisident de la Rpublique, aprs avoir t prpars par le Conseil
d'tat (*). M. Vivien expliquant cette disposition disait : Les
art. 13; Constitution de 1848, art. 49 ; Constitution de 1852, art. 6; Loi constitutionnelle du 25 fvrier 1875, art. 3.
1. Voy. sur cette question une tude de M. Aucoc : Des Rglements d'administration
publique, et de l'intervention du Conseil d'tat dans la rdaction de ces rglements.
(Revue critique de lgislation et de jurisprudence, anne 1872.) Le savant auteur, tout
en exprimant le voeu que tout rglement d'administration publique soit dlibr en
Conseil d'tat, reconnat qu'une loi serait actuellement ncessaire pour imposer cette
obligation au Gouvernement.
2. Constitution du 4 novembre 1848, art. 75. Le Conseil d'tat... prpare les rglements d'administration publique ; il fait seul ceux de ces rglements l'gard desquels
l'Assemble nationale lui a donn une dlgation spciale.
11
ACTES LGISLATIFS.
I, 1er.
rglements qui sont faits en vertu d'une dlgation de l'Assemble
nationale n'engagent pas la responsabilit ministrielle. Ils sont
faits par le Conseil d'tat comme substitu au lgislateur qui lui
aura donn cet effet un mandat spcial. L'Assemble sera toujours matresse de dterminer la porte et l'tendue de ce mandat.
Le droit de dcision propre du Conseil d'tat n'a pas survcu
la Constitution de 1848 ; mais la dlgation lgislative qui provoque un rglement d'administration publique n'a pas chang de
nature en faisant retour au chef de l'tat; elle a toujours le caractre d'un mandat donn par le lgislateur, qui communique
son mandataire une partie de la puissance lgislative. Cela est si
vrai que le chef de l'tat peut, en vertu de ce mandat spcial,
dicter des dispositions qui excderaient son pouvoir rglementaire, notamment des dispositions pnales.
On doit donc reconnatre aux rglements d'administration puplique, un caractre lgislatif qui les affranchit, en principe, de
tout recours contentieux.
Mais il arrive le plus souvent que, dans un rglement d'administration publique, il y a des dispositions plus ou moins nombreuses
que le chef de l'tat aurait pu dicter en vertu de ses pouvoirs
propres, et sans dlgation spciale, parce qu'elles se bornent
assurer l'excution de la loi sans rien ajouter ses dispositions.
Pourrait-on, dans ce cas, distinguer entre les dispositions lgislative et celles qui seraient purement rglementaires, et considrer
ces dernires comme des dcisions purement administratives susceptibles d'annulation pour excs de pouvoir? Nous ne pensons
pas que cette distinction soit possible. L'unit ncessaire du rglement d'administration publique fait obstacle ce que l'on puisse
assigner un caractre diffrent ses diverses dispositions, interdire
le recours l'gard des unes et le permettre l'gard des autres.
L'acte est indivisible, il est fait tout entier pour satisfaire la
dlgation lgislative, et chacune de ses dispositions a le caractre
que cette dlgation imprime l'ensemble du rglement (').
CHAP.
1. Conseil d'tat, 20 dcembre 1872, Fresneau. On lit dans cet arrt : <e Considrant que le dcret du 25 fvrier 1868 a t rendu en vertu des pouvoirs dlgus
l'administration par l'article 26 de la loi du 15 avril 1829 et pour rgler la police de
la pche dans les fleuves, rivires et cours d'eau quelconques ; qu'un acte de cette
12 LIVRE IV.
Mais si nous cartons toute ide d'un recours direct contre les
rglements d'administration publique, faits en vertu d'une dlgation lgislative, nous n'hsitons pas penser que les tribunaux
ont le droit de vrifier leur existence lgale et leur force obligatoire. Si donc un de ces rglements tait nul en la forme, comme
n'ayant pas t dlibr par l'assemble gnrale du Conseil d'tat,
ou bien s'il dictait des dispositions trangres la dlgation, le
juge pourrait refuser de l'appliquer en tout ou en partie (1). Le
Conseil d'tat pourrait, par voie de consquence, dclarer recevable et fond un recours form contre un acte administratif fait
en excution d'un rglement d'administration publique, mais qui
serait reconnu.contraire aux dispositions mmes de la loi d'o procde ce rglement (2).
Les actes lgislatifs peuvent-ils donner lieu une action en
indemnit contre l'tat? 11 est de principe que les dommages
nature n'est pas susceptible d'tre dfr au Conseil d'tat par application des dispositions de la loi des 7-14 octobre 1790 et de l'article 9 de la loi du 24 mai 1872.
Un arrt du 1er avril 1892, commune de Mon'reuil-sous-Bois, dclare galement nou
recevable un recours form contre le dcret du 5 septembre 1890, relatif aux indemnits de rsidence alloues aux instituteurs et payables par les communes, ledit dcret
rendu en vertu do la dlgation contenue dans l'article 12 de la loi du 19 juillet
1890. Mme dcision, 8 juillet 1892, ville de Chartres.
1. Le Conseil d'tat a fait une remarquable application de cette rgle par un arrt
du 6 janvier 1888, Salle, rendu dans les circonstances suivantes : La loi sur l'organisation de l'arme du 24 juillet 1873 (art. 36) dcide qu'un rglement d'administration publique dterminera les assimilations de grade, et les emplois militaires qui peuvent tre attribus aux anciens lves de l'cole polytechnique appartenant des
services civils. Ce rglement a t fait par dcret en Conseil d'tat du 20 mars 1876;
puis il a t modifi par un dcret du 21 dcembre 1886, qui porte, au Bulletin des
lois, la mention : le Conseil d'tat entendu. Mais celte mention est errone, ce dcret
ayant t, par suite d'une erreur, soumis directement la signature du prsident de
la Rpublique, sans avoir t dlibr en Conseil d'tal.
En consquence, par l'arrt prcit, le Conseil d'tat a dcid que le ministre de
la guerre n'avait pas pu appliquer un ingnieur des ponts et chausses l'assimilation de grade prvue par le dcret de 188G, ledit dcret n'ayant pas le caractre de
rglement d'administration publique, et tant sans force lgale pour modifier le rglement de 1876. Considrant qu'il est tabli que ledit dcret n'a pas t rendu en
d'tat, que par suite, et nonobstant toute mention contraire, il n'a pu vala Conseil
blement modifier le rglement du 20 mars 1876...
Comme exemple du droit qui appartiendrait aux tribunaux de ne pas tenir compte
des dispositions qui excderaient la dlgation, on peut citer l'arrt du Conseil d'tat
du 13 mai 1872, Brac de la Perrire, et la dcision du Tribunal des conflits du
11 janvier 1873, Coignel.
2. Cette rserve est formellement exprime dans les arrts prcits du 1er avril
1S92, commune de Monlreuil-ious-Bois, et du 8 juillet 1892, ville de Chartres.
CHAP.
I, 1er. ACTES LGISLATIFS.
13
causs des particuliers par des mesures lgislatives ne leur

ouvrent aucun droit indemnit. La loi est, en effet, un acte de
souverainet, et le propre de la souverainet est de s'imposer tous,
sans qu'on puisse rclamer d'elle aucune compensation. Le lgislateur peut seul apprcier, d'aprs la nature et la gravit du dommage, d'aprs les ncessits et les ressources de l'tat, %s'il doit
accorder cette compensation : les juridictions ne peuvent pas l'allouer sa place, elles ne peuvent qu'en valuer le montant, d'aprs
les bases et dans les formes prvues par la loi.
La jurisprudence a souvent fait application de cette rgle. Citons
quelques exemples. La loi du 12 fvrier 1835 a interdit, dans
un intrt fiscal, la fabrication du tabac factice, c'est--dire de
toute prparation vgtale pouvant faire concurrence au prodiu^<
monopolis. Une demande d'indemnit, forme contre l'tat pkr \},
un fabricant de tabac factice, dont le commerce se trouvait ainsi
frapp d'interdiction, a t rejete par un arrt du 11 janvier 1838
(Duchatelier). Cette dcision porte que l'tat ne saurait tre responsable des consquences des lois qui, dans un intrt gnral,
prohibent l'exercice spcial d'une industrie ; que la loi du 12 fvrier 1835, en dclarant interdite la fabrication du tabac factice,
n'a ouvert aucun droit une indemnit au profit des individus qui
s'taient prcdemment livrs cette fabrication ; que ds lors
le sieur Duchatelier ne peut prtendre aucune indemnit, soit
pour la perte de son industrie et la clture de son tablissement,
soit pour les divers dommages qui ont pu tre la consquence de
l'interdiction (').
Un dcret-loi du Gouvernement de la Dfense nationale du
10 septembre 1870 a dcid que les professions d'imprimeur et de
libraire seraient libres l'avenir ; il n'a accord aucune indemnit
ceux qui taient en possession des brevets dlivrs en vertu de
la lgislation antrieure, mais il a dcid qu'il serait ultrieure ment statu sur les consquences du prsent dcret l'gard des
titulaires actuels de brevets. Se fondant sur cette rserve, un
de ces titulaires forma devant le ministre de l'intrieur, puis devant le Conseil d'tat, une demande d'indemnit, en invoquant
i.
Cf. Conseil d'tat, 28 mai 1838, Malhon.
14
LIVRE IV.
notamment la jurisprudence qui avait reconnu au brevet d'imprimeur le caractre d'une proprit, et l'obligation qui avait
t impose aux imprimeurs brevets, lors de la cration du
monopole, d'indemniser ceux qui avaient d cesser leur indus-
trie 0).
Cette, demande a t rejete par arrt du 4 avril 1879 (Goupy) :

Considrant que le dcret du 10 septembre 1870, qui a rendu
libre la profession d'imprimeur, a t pris par le Gouvernement de la
Dfense nationale dans l'exercice du pouvoir lgislatif; que l'article 4
de ce dcret a rserv l'autorit lgislative le soin de statuer
ultrieurement sur les consquences dudit dcret l'gard des
titulaires actuels de brevets ; que ds lors c'est avec raison que le
ministre de l'intrieur a refus de statuer sur la demande (*).
Par application du mme principe, un arrt du 7 dcembre 1894
(Compagnie algrienne) a dclar non recevable une demande d'indemnit forme contre l'tat, raison du remboursement anticip
d'avances que la Compagnie algrienne avait faites l'tat pour
une priode dtermine. Ce remboursement avait, en effet, t ordonn par l'article 15 de la loi de finances du 26 dcembre 1892 (3).
Il peut arriver que le lgislateur, en dictant des prescriptions
de nature causer des dommages des tiers, rserve lui-mme
certains droits indemnit. Dans ce cas, l'indemnit peut tre
rclame par la voie contentieuse, mais seulement dans les limites
et sous les conditions prvues par la loi. Ainsi, la loi du 2 aot
1872, en crant le monopole des allumettes chimiques, s'est borne
dcider qu'il serait procd l'expropriation des fabriques exisfvrier I8u, rendu pour l'excution du dcret du 5 fvrier 1810
relatif au monopole des imprimeurs Paris.
2. Cf. 6 aot 1852, Verrier. Cet arrt rejette une demande d'indemnit fonde
sur la suppression de la tlgraphie prive rsultant de la loi du 2 mai 1837.
3. On ne saurait considrer comme drogeant la doctrine ci-dessus expose une
disposition du mme arrt qui dclare recevable, et qui renvoie au ministre des
finances sauf recours au Conseil d'tat, la fixation de la somme dont le remboursement tait prescrit par la loi de finances. En effet, quoique cette loi ait nonc le
montant des avances rembourser, il rsultait do dclarations concordantes de la
commission et du Gouvernement que cette nonciation n'avait pas un caractre dfinitif et qu'elle ne faisait pas obstacle ce que la juridiction contentieuse se pronont sur l'valuation des sommes restant dues par l'tal. C'est seulement raison
de cette rserve, faite par les auteurs mmes de la loi, que l'arrt relient sur ce
point l'examen du recours de la compagnie.
1. Dcret du
CHAP.
I, 1".
ACTES LGISLATIFS.
15
tantes, mais elle n'a ouvert aucun droit indemnit pour d'autres
causes. En consquence le Conseil d'tat a rejet la demande forme par un fabricant alsacien-lorrain ayant opt pour la nationalit
franaise, qui se plaignait que la cration du monopole lui et fait
perdre la fois la clientle qu'il avait en France, et la facult d'y
transporter son industrie (x).
Lorsque le lgislateur croit devoir mettre la charge de l'tat
la rparation des dommages causs par une loi, il lui appartient
de dterminer lui-mme les bases de l'indemnit, le mode de paiement, et de dsigner l'autorit charge de faire faire la liquidation.
Les lois d'indemnit contiennent cet gard des dispositions trs
diverses. Lorsqu'elles confient l'allocation de l'indemnit au pouvoir excutif, il est statu par le ministre comptent sauf recours
au Conseil d'tat (2), ou par des commissions spciales dont les
dcisions ne relvent du Conseil d'tat que pour incomptence ou
excs de pouvoir (') ; ces lois peuvent aussi droger aux rgles ordinaires de la comptence, en attribuant la dcision aux tribunaux
ou au jury d'expropriation (4).
Les mmes principes sont applicables lorsque le dommage consiste dans la cration de servitudes d'utilit publique. Ces servitudes, qui rsultent de la lgislation gnrale sur les routes, les
chemins de fer, les cours d'eau navigables, les places de guerre,
les cimetires, etc., ne donnent droit aucune indemnit (5). Mais
1. Conseil d'tat 5 fvrier 1875, Moroge. Voici le texte de cet arrt, dans lequel
la rgle est nettement indique :

l'tat ne saurait tre responsable des consquences des lois qui,
Considrant que
dans un intrt gnral, prohibent l'exercice d'une industrie, moins que des dispositions spciales, ne soient intervenues dans ce sens; que la loi du 2 aot 1872, en
attribuant l'tat le monopole de la fabrication des allumettes chimiques, s'est borne
dclarer qu'il serait procd l'expropriation des fabriques d'allumettes chimiques
alors existantes
et qu'en dehors desdiles dispositions le sieur Moroge ne saurait
tre fond rclamer, par la voie contentieuse, d'allocations raison des dommages
qui seraient rsults pour lui des consquences de la loi du 2 aot 1872.
2. Voy. l'article 10 de la loi de finances du 1er mai 1822, qui interdit la fabrication
et la distillation des eaux-de-vie et esprits dans Paris, et le rglement d'administration
publique du il mai 1822.,
3. Voy. la loi du 18 juillet 1866 sur la suppression des courtiers do marchandises.
i. Voy. la loi du 2 aot 1872 qui attribue l'tat le monopole de la fabrication et
de la vente des allumettes.
5. Ce principe a l plusieurs fois rappel lors de la discussion des lois relatives
aux grands travaux d'intrt gnral, notamment de la loi du 3 avril 1841 sur les for-
16
LIVRE IV.
la loi qui prescrit la construction d'un ouvrage dtermin peut restreindre les effets et l'tendue de la servitude lgale ('), et mme
dcider, par des dispositions exceptionnelles, que l'tablissement
de la servitude donnera lieu une indemnit. Elle peut, dans ce
cas comme dans le prcdent, dterminer, au gr du lgislateur,
l'autorit ou la juridiction qui fixera l'indemnit (2).
Il rsulte de tout ce qui prcde que les questions d'indemnit
qui naissent de la loi ne relvent que de la loi ; la juridiction administrative ne peut connatre d'une action tendant faire mettre
une indemnit la charge de l'tat, que si le lgislateur a luimme cr cette action.
II. ACTES
ET DCISIONS DE L'AUTORIT PAELEMENTAIEE .
Actes d'administration faits en forme de lois. H y a des

actes administratifs qui sont faits, non par le pouvoir excutif,
mais par les Chambres, raison de leur importance, ou de l'influence qu'ils peuvent avoir sur les finances de l'tat et sur les
intrts gnraux du pays.
Parmi ces actes, on peut distinguer : 1 des actes de puissance
publique, tels que les dclarations d'utilit publique relatives aux
grands travaux excuts par l'tat, aux chemins de fer construits
par les dpartements ou par les communes (3), et mme, d'aprs la
jurisprudence parlementaire, aux grands canaux d'irrigation excuts par des associations syndicales ou par des compagnies concessionnaires ; les dcisions portant classement ou dclassement de
places de guerre ; les modifications apportes aux circonscriptions
tifications de Paris, et de la loi du 15 juillet 1815 sur la police des chemins de fer.
Voy. Jousselin, Servitudes d'utilit publique, t. I, p. 63.
1. Voy. la loi du 27 mars 1874 sur les forts du camp retranch de Paris.
2. Voy. la loi du 22 janvier 1808 qui ouvre un droit indemnit aux propritaires
dont le fonds est grev do la servitude de halage lorsqu'un cours d'eau est rendu
navigable. Dans ce cas, l'indemnit est rgle par le conseil de prfecture.
Voy. aussi la loi du 15 avril 1873 sur la conservation des spultures des soldats
morts pendant la guerre de 1870. Elle dcide que l'tablissement des servitudes
lgales rsultant du voisinage de ces cimetires donnera lieu une indemnit rgle
par le petit jury.
s. Loi du 27 juillet 1870, art. 1er ; loi du il juin 1880, art. 3.
CHAP.
I, 2.
17
ACTES DE L'AUTORIT PARLEMENTAIRE.

.
administratives, lorsqu'elles affectent le territoire d'un dpartement, d'un arrondissement ou d'un canton, ou qu'elles ont pour
consquence la cration d'une commune nouvelle (') ; 2 des
actes de gestion, intressant le domaine de l'tat, tels que l'approbation donne des contrats de vente ou d'change de biens domaniaux, ou des conventions financires passes en vue de services publics ; 3 des actes de tutelle administrative concernant les
dpartements et les communes, notamment lorsqu'il s'agit d'autoriser, au del de certaines limites, des emprunts, des contributions
extraordinaires, des surtaxes d'octroi, etc.
Toutes ces dcisions sont de nature administrative et non lgislative, car elles ont pour but d'appliquer la lgislation existante,
non de faire ou de modifier des lois. Presque toutes d'ailleurs se
partagent entre le Gouvernement et les Chambres, d'aprs des
distinctions qui ont souvent vari, et qui ne dpendent pas de la
nature de l'acte, mais seulement de son importance. Ainsi une
dclaration d'utilit publique, une autorisation d'emprunt, qui sont
incontestablement des actes administratifs quand ils sont faits par
le pouvoir excutif, ne cessent pas d'avoir ce caractre quand ils
manent des Chambres.
A la vrit ces actes sont faits en forme de lois et ils en portent
le nom ; mais nous avons dj fait remarquer que la forme des
actes ne change pas leur nature intrinsque : de mme que des
actes lgislatifs peuvent tre faits en forme de dcrets, de mme
des actes administratifs peuvent tre faits en forme de lois. Dans
le premier cas, on les appelle dcrets-lois, et il serait dsirable qu'on
pt, dans le second cas, les appeler lois-dcrets, pour les distinguer
des actes lgislatifs proprement dits.
Cette distinction est importante plusieurs gards ; d'abord, au
point de vue des obligations que la lgislation gnrale impose au
Parlement, et qui sont diffrentes selon qu'il exerce le pouvoir lgislatif ou qu'il participe au pouvoir excutif. En matire lgislative, le Parlement peut toujours droger par une loi particulire
la lgislation existante ; en matire administrative, il doit comme
le pouvoir excutif observer les lois qui rgissent l'acte d'admi1. Loi
du 5 avril 1884, art.
et 6.
II.
18 LIVRE IV.
nistration qu'il a mission d'accomplir. Ainsi la loi, comme le dcret, ne peut rgulirement prononcer une dclaration d'utilit publique qu'aprs les enqutes et les avis prvus par la lgislation des
travaux publics ; elle ne peut modifier une circonscription communale qu'aprs l'instruction prescrite par la loi du 5 avril 1884.
Oblige de se conformer aux rgles de formes, elle doit, plus
forte raison, observer les rgles du fond. Ainsi, une dclaration
d'utilit publique, qui serait prononce en faveur d'une proprit
ou d'une industrie prive, ne serait pas moins abusive si elle rsultait d'une loi que si elle rsultait d'un dcret.
Mais, si un acte d'administration man du Parlement peut tre
entach d'irrgularits, s'ensuit-il qu'il puisse tre attaqu devant
la juridiction administrative ? Non, parce que l'autorit parlementaire, mme quand elle fait des actes d'administration, n'est pas
au nombre des corps administratifs , des diverses autorits
administratives dont le Conseil d'tat peut annuler les actes
pour excs de pouvoir, en vertu des lois des 7-14 octobre 1790
et du 24 mai 1872. Pour qu'un recours puisse s'exercer, il faut
que le caractre administratif apparaisse la fois dans la dcision
et dans l'autorit dont elle mane ; cette dernire condition faisant
dfaut, le recours en annulation ne saurait tre recevable. Si donc il
y avait lieu de former des rclamations contre des actes d'administration faits par l'autorit parlementaire, elles ne pourraient tre
portes que devant cette autorit mieux informe, soit par voie de
ptition, soit par le dpt d'un projet de loi tendant rapporter ou
modifier la dcision irrgulire.
Consquences du caractre administratif de ces actes. Bien
que les actes dont nous venons de parler chappent tout recours
direct devant la juridiction contentieuse, leur caractre administratif n'est pourtant pas sans influence sur les questions de comptence.
Prenons d'abord le cas o il s'agit d'un acte de tutelle administrative fait en forme de loi, par exemple de l'approbation donne
un contrat. Il est de principe que cette approbation, de quelque
autorit qu'elle mane, ne change rien la nature du contrat
ni la comptence des juridictions. Si donc le contrat approuv
CHAP.
I, 2.
19
par une loi est une concession de travaux publics, le conseil de

prfecture n'en est pas moins comptent pour connatre des difficults auxquelles il peut donner lieu entre l'administration et
le concessionnaire ; si ce contrat est un march de fournitures ou
de transports, le ministre est comptent sauf recours au Conseil
d'tat ; si c'est un contrat de droit civil, il relve des tribunaux
judiciaires.
Cette rgle, qui ne fait aujourd'hui aucun doute, et d'aprs laquelle les actes de tutelle mans du Parlement sont sans influence sur le contentieux des contrats qu'ils valident, a t momentanment mconnue par la Cour de cassation. Quelques arrts ont
attribu un caractre lgislatif aux cahiers des charges et aux tarifs
de chemins de fer approuvs par des lois, et ils en ont conclu que
les tribunaux judiciaires, ayant mission d'interprter les lois, tenaient de l le droit d'interprter les tarifs ('). Ce droit drive,
comme nous l'avons vu, de la comptence des tribunaux judiciaires en matire de contributions indirectes et de taxes assimiles, quelle que soit l'autorit qui les tablisse (2), et non de leur
comptence en matire d'interprtation lgislative. Il ne saurait
donc s'exercer lorsque les clauses des cahiers des charges rglent
les rapports du concessionnaire, non avec le public mais avec l'administration. Aussi cette jurisprudence n'a-t-elle pas t maintenue ; la Cour de cassation reconnat aujourd'hui, d'accord avec le
Conseil d'tat, que le cahier des charges d'une concession conserve
sa nature contractuelle, et que son juge reste le mme, par quelque autorit que le contrat soit approuv (3).
La question de comptence prsente plus de difficult quand il
s'agit d'interprter, non un contrat, mais un acte d'administration
et de puissance publique fait en forme de loi, par exemple une
dclaration d'utilit publique, un changement de circonscription
administrative, une concession domaniale, ou mme un acte de
tutelle considr en lui-mme et en dehors du contrat qu'il valide.
1. Cass. 5
Midi.
fvrier 1861, Contet-Muiron; 31 dcembre 1866, Chemin de fer du
I, p. 696 et suiv.
3. Conseil d'tat, 18 avril 1876, Chemin de fer de Lyon. Cf. ucoe, Confrences,
t. III, p. 364 et 579.
2. Voy. t.
20
LIVRE IV.
On. doit d'abord carter, dans ce cas comme dans le prcdent,

l'opinion qui attribuerait comptence l'autorit judiciaire en se
fondant sur ce que ces dcisions auraient un caractre lgislatif :
nous venons de voir, en effet, qu'elles sont des actes d'administration faits par les Chambres. Or, le principe de la sparation des
pouvoirs, qui interdit aux tribunaux la connaissance des actes
d'administration, ne cesse pas d'tre applicable quand ces actes
manent d'une autorit plus leve que l'autorit administrative
ordinaire. Leur importance exceptionnelle, qui rend ncessaire

l'intervention du Parlement, n'est certainement pas une raison
pour qu'ils deviennent justiciables des tribunaux judiciaires, et
pour qu'ils soient ainsi moins protgs que les actes de mme
nature faits par le pouvoir excutif.
Est-ce donc au Parlement lui-mme qu'on devra demander l'interprtation des actes dont il s'agit? Si tent que l'on puisse
tre d'invoquer ici la rgle : ejus est interpretari cujus est conderej
on doit reconnatre que les raisons les plus graves s'opposent
son application.
En effet, les questions d'interprtation d'actes administratifs se
prsentent presque toujours sous forme de questions prjudicielles ; un jugement de sursis les renvoie l'autorit comptente,
en chargeant la partie la plus diligente de les faire rsoudre dans
un dlai dtermin. Or, on ne voit pas comment cette partie
pourrait saisir le Parlement. Serait-ce par voie de ptition, ou
bien en sollicitant du Gouvernement la prsentation d'une loi
interprtative, ou bien encore en cherchant mettre en mouvement l'initiative parlementaire? Aucune de ces procdures ne
peut rpondre aux ncessits d'une instance contentieuse, aucune
ne peut assurer le jugement de la question prjudicielle ; le cours
de la justice, suspendu par cette question, risquerait donc d'tre
dfinitivement arrt. Il risquerait de l'tre, alors mme que le
Parlement consentirait se saisir de l'interprtation litigieuse,
car la loi interprtative exigerait le concours des deux Chambres,
et tout dsaccord entre elles paralyserait la solution. Enfin, et
peut-tre est-ce l l'objection la plus grave, il serait contraire
tous les principes de notre droit public que le Parlement intervnt
directement dans une contestation prive.
CHAP. I,
2.
21
En prsence des difficults auxquelles se heurte la comptence des

tribunaux et celle des Chambres, le Conseil d'tat a admis que les
actes d'administration faits en forme de loi sont soumis aux rgles
ordinaires de l'interprtation contentieuse ; qu'en consquence les
parties peuvent se pourvoir devant la juridiction administrative
pour faire juger les questions prjudicielles auxquelles ces actes
peuvent donner lieu. Il a statu en ce sens par un arrt sur conflit
du 24 dcembre 1845 (de Nazelles), et par un arrt au contentieux
du 7 aot 1883 (commune de Meudon) ['].
Cette doctrine est-elle en opposition avec celle qui refuse comptence au Conseil d'tat sur tout recours form contre des dcisions de l'autorit parlementaire? Nous ne le pensons pas. Sans
doute, il y a un certain lien entre le pouvoir d'interprter et celui
de rformer, mais ces pouvoirs ne se confondent pas ; c'est pourquoi on a toujours reconnu au Conseil d'tat le droit d'interprter
des actes d'autorits souveraines, par exemple des dits et lettres
patentes, contre lesquels aucun recours ne pourrait tre form.
En effet, les prrogatives de ces autorits seraient gravement mconnues si mie juridiction quelconque s'arrogeait sur leurs actes
un droit de rformation ou d'annulation qu'elles seules peuvent
exercer ; mais, lorsqu'il s'agit d'un droit d'interprtation contenDans l'espce juge le 24 dcembre 1845, il s'agissait d'interprter une loi du
20 aot 1328 concdant la ville de Paris les terrains domaniaux de la place de la
Concorde et des Champs-Elyses, et de rechercher les limites des terrains concds.
l.
arrt de la cour d'Orlans (8 juillet 1815) avait rejet un dclinatoire lev sur
cette question, en se fondant sur ce que l'acte interprter avait un caiaclre lgislatif, et qu'il appartenait aux tribunaux de l'interprter. L'arrt sur conflit, rendu sur
le rapport de M. Boulalignier, dcide au contraire qu'il y a lieu d'interprter les
actes de la concession domaniale faite en vertu de la loi du 20 aot 1828 et qu'aux
termes des lois susvises (des 16-24 aot 179J et du 16 fructidor an III) cette interprtation ne peut tre donne que par l'autorit administrative .
Dans l'espce juge le 7 aot 1883, l'autorit judiciaire, saisie d'une contestation
en matire d'octroi, avait sursis statuer jusqu' ce que l'autorit comptente et
interprt les dcrets de l'Assemble constituante des 19 janvier 1790 et 12 janvier
1791 et le dcret de la Convention du 8 frimaire an II, en ce qui touche les limites
des communes de Svres et de Meudon, limitrophes des dpartements de la Seine et
de Seine-et-Oise. Le Conseil d'tat a statu au fond sur cette interprtation, raison
du caractre administratif des dcrets contests. Dans cette affaire, le ministre de
l'intrieur et le commissaire du Gouvernement avaient mis l'avis que l'interprtation devait d'abord tre donne par dcret, mais cette solution n'aurait en ralit
rien chang la question de comptence, puisque l'interprtation donne par dcret
aurait pu tre conteste devant le Conseil d'tat, qui aboutit en dernier ressort
toute interprtation contentieuse d'actes administratifs.
Un
22

tieuse, que ces autorits ne peuvent pas retenir, le juge ne porte
point atteinte leurs prrogatives en l'exerant dans la mesure o
l'exige la solution des litiges. L'interprtation des lois en est la
meilleure preuve, puisqu'elle appartient toutes les juridictions,
bien qu'aucune d'elles n'ait le droit d'infirmer l'autorit de la loi.
LIVRE IV.
Dcisions des commissions parlementaires. En dehors des

commissions qui laborent les projets de loi, les Assembles peuvent
former dans leur sein des commissions spciales qu'elles chargent
de procder des oprations dtermines, notamment des enqutes.
Les dcisions que ces commissions sont appeles rendre n'ont
pas le caractre d'actes administratifs, mais d'actes de l'autorit
parlementaire faits en vertu d'une dlgation de l'Assemble.
Cette dlgation est l'unique base des pouvoirs des commissions;
cela explique comment elles ont toujours pu fonctionner par le
seul effet de la jurisprudence parlementaire, sans qu'une loi gnrale ait dfini leurs pouvoirs, et sans mme que des lois spciales
aient t juges ncessaires pour donner chacune d'elles une
existence lgale. Presque toujours, en effet, ces commissions sont
cres non par des lois, mais par de simples rsolutions manes
d'une seule Chambre, dispenses de la promulgation qui rend les
lois excutoires. C'est donc bien l'autorit parlementaire ellemme, la prrogative propre des Assembles, qui rside en ces
commissions ; d'o il suit que leurs dcisions chappent, comme
si elles manaient du Parlement lui-mme, tout recours devant
la juridiction contentieuse.
Il est d'ailleurs trs rare que ces commissions soient investies
d'un vritable droit de dcision ; le plus souvent elles ne sont
charges que de procder des informations, des enqutes, qui
clairent l'Assemble sur des questions qu'elle se rserve de rsoudre (l).
l. Les commissions d'enqute, soit en matire lectorale, soit en toute autre ma-
tire, peuvent cependant avoir des dcisions prendre, des mandemenls adresser
des fonctionnaires ou des citoyens pour provoquer des tmoignages ou des communications de pices. Quelques-unes ont reu cet effet des pouvoirs trs tendus
notamment en vertu de la rsolution de l'Assemble constituante du 26 juin 1848
CHAP. I,
2.
23
Cependant, dans des circonstances exceptionnelles, des Assembles investies d'une vritable souverainet ont arm leurs commissions d'un droit de dcision plus ou moins tendu, non seulement
l'gard d'autorits publiques, mais encore l'gard des particuliers. Sans remonter aux comits del Convention, on peut citer la
commission de l'Assemble nationale institue par la loi du 8 aot
1871 pour examiner la situation des officiers qui des grades avaient
t confrs pendant la guerre. Cette loi porte que la commission
examinera les documents et statuera souverainement, aprs avoir
entendu le ministre de la guerre, sur la position des officiers
qu'ils concernent . Des recours pour excs de pouvoir ayant
t forms contre des dcisions de cette commission, par des officiers qui se plaignaient d'atteintes portes leurs droits et la
proprit de leur grade, le Conseil d'tat a d se demander s'il
lui appartenait d'en connatre. 11 s'est prononc ngativement, par
plusieurs arrts rendus en 1872 et en 1873, et fonds sur ce que
prescrivant une enqute sur l'insurrection de Juin, et de celles de l'Assemble nationale des 18 avril, 13 juin et 16 juin 1871, prescrivant des enqutes sur les actes
du Gouvernement de la Dfense nationale, sur les marchs passs pendant la guerre
et sur l'insurrection du 18 mars. Ces rsolutions contiennent cette formule : Tous
pouvoirs sont confrs la commission soit pour mander et faire comparatre sa
barre les personnes en tat de donner des renseignements, soit pour se faire dlivrer et communiquer toutes les pices de nature clairer sa religion. Une autre
rsolution du 15 novembre 1877, ordonnant une enqute sur l'altitude du Gouvernement pendant les lections, dcide que la commission est investie des pouvoirs les
plus tendus qui appartiennent aux commissions d'enqute parlementaire .
En admettant que de telles dispositions imposent certaines obligations aux fonctionnaires et aux citoyens mands devant des commissions invosties de ce mandat,
on doit aussi reconnatre que ces obligations sont dnues de sanction. En effet,
aucune disposition pnale n'en assure l'excution, et il est certain que l'article 471,
\ 15, du Code pnal, qui ne punit que l'infraction aux rglements administratifs, ne
pourrait pas tre invoqu en cas d'infraction aux mandements ou dcisions de l'autorit parlementaire. C'est pourquoi il a toujours paru douteux aux Assembles et
leurs commissions que celles-ci puissent, en l'absence de toute disposition lgislative,
imposer le serment aux tmoins ou exercer une contrainte sur ceux qui ne se
prsenteraient pas. (Voy. Eug. Pierre, Trait de droit politique et parlementaire,
p. 401.)
Nanmoins nous ne saurions accepter la doctrine d'un arrt de la cour d'appel de
Bordeaux (26 juillet 1878), qui a dcid que les tmoins appels devant une commission d'enqute sont passibles des peines de la diffamation si leur dposition porte
atteinte l'honneur et la considration d'un tiers. Il est trs vrai que ces tmoins
ne peuvent pas bnficier des textes relatifs l'immunit parlementaire ou colle
des tmoignages reus en justice ; mais l'acte qu'ils accomplissent, en apportant leur
tmoignage une commission rgulirement institue pour le recevoir, ne ft-il pas
strictement obligatoire, est assurment licite ; il ne peut donc constituer un dlit.
ce
24
LIVRE IV.
les dcisions de cette commission ne sont pas, par leur nature,

susceptibles d'tre attaques par la voie contentieuse (') .
Le Conseil d'tat a galement jug que les dcisions de la commission des grades chappaient, devant la juridiction contentieuse,
toute infirmation indirecte, aussi bien qu' l'annulation directe ;
que par suite elles ne pouvaient pas tre remises incidemment en
question propos de la rclamation d'un officier se plaignant que
sa pension de retraite et t liquide sur un grade que la commission lui aurait illgalement attribu (2 juillet 1880, Valentin).
A l'appui de cette dernire solution, le Conseil d'Etat a dvelopp, dans un vritable arrt de doctrine, la thorie qu'il s'tait
born noncer sommairement dans ses arrts de 1872 et 1873.
Considrant, dit l'arrt du 2 juillet 1880, qu'aux termes des lois
organiques du Conseil d'tat et notamment de l'article 9 de la loi
du 24 mai 1872, le Conseil d'tat statuant au contentieux ne peut
connatre que des recours forms contre les actes des diverses
autorits administratives, que ni les Assembles parlementaires,
ni les commissions formes dans leur sein ne sont des autorits administratives dans le sens de l'article 9 prcit ; qu'ainsi les actes
desdites commissions ne relvent que des Assembles dont elles
manent, et ne peuvent tre dfrs au Conseil d'tat par la voie
contentieuse.
Mesures de police et dcisions disciplinaires de l'autorit parlementaire. Il est dans les pouvoirs des Assembles parlementaires, de leur prsident, de leur bureau, de prendre l'gard des
Conseil d'tat, 15 novembre 1872, de Carrey de Bellemare ; 3 janvier 1873,
Loizillon; 2 mai 1873, Cord.
Le promier de ces arrts a t rondu contrairement aux conclusions du commissaire du Gouvernement qui disait : Si la revision des grades, comme mesure gn-
l.
rale, chappe votre apprciation, quelles que soient les conditions plus ou moins
larges dans lesquelles l'Assomble a entendu que cette rvision serait faite, en est-il
de mme de l'application qui a t faite de celte mesure tel ou tel officier par la
commission do revision ? Nous ne le pensons pas. Cette application individuelle nous
parat avoir tous les caractres d'un acte d'administration. Cette observation tait
juste, mais le caractre d'acte d'administration ne suffit pas, ainsi que nous l'avons
vu, pour que le Conseil d'lat soit comptent sur le recours ; il faut en outre que
l'acte mane d'un corps administratif (Loi des 7-14 octobre 1790), d'une des diverses
autorits administratives (Loi du 24 mai 1872, art. 9), et tel n'est pas le cas lorsqu'il
mano do l'autorit parlementaire, qui est en dehors de la hirarchie administrative.
CHAP.
I, 2.
25
membres de ces Assembles ou des tiers, des dcisions d'ordre

intrieur, des mesures de police ou de discipline. Ces dcisions
chappent tout recours devant les tribunaux administratifs et
judiciaires. Les tentatives qui ont t faites pour les dfrer soit au
Conseil d'tat, soit aux tribunaux civils, ont toujours t cartes
par des fins de non-recevoir tires de la nature de ces dcisions.
Ainsi le Conseil d'tat a dclar non recevable un recours form
par un journaliste contre des dcisions des prsidents des Chambres
refusant de lui assurer l'accs de la tribune de la presse (').
Le tribunal civil de la Seine et la cour d'appel de Paris ont galement dcid qu'un membre de la Chambre des dputs n'est pas
recevable contester devant la juridiction civile la dcision qui
prononce la retenue d'une partie de son indemnit par mesure
disciplinaire (2).
Dcisions en matire de comptabilit, de pensions et de marchs. Les Assembles parlementaires ont un budget spcial, ou
plutt une dotation, dont l'administration leur appartient exclusivement.
1. Conseil d'tal, 17 novembre 1882, Merley :
Considrant que les dcisions par

lesquelles le prsident du Snal et de la Chambre des dputs rglent l'admission du
public ou de la presse aux sances de ces Assembles ne sont pas de nature tre
dfres au Conseil d'lat.
2. Tribunal civil de la Seine, 24 fvrier 1880, Baudry d'Asson ; cour d'appel de
Paris, il fvrier IS81, mme partie.
Ce jugement et cet arrt cartent la demande par une fin de non-recevoir tire de
ce que sans examiner si la Chambre des dputs, qui est un des organes de la souverainel nationale, peut reconnatre dans l'ordre disciplinaire une juridiction suprieure, le tribunal doit se borner constater que la loi n'en a tabli aucune ; que ce
serait donc arbitrairement et par excs de pouvoir qu'il se constituerait juge d'appel
l'gard des dcisions que Baudry d'Asson prtend lui dfrer.
La mme fin de non-recevoir serait-elle opposable si, au lieu d'une action fins
civiles, il s'agissait d'une plainte fin correctionnelle ou criminelle dirige contre
des reprsentants de l'autorit parlementaire agissant dans l'exercice de leurs fonctions et dans l'enceinte lgislative ? Un arrt de la Chambre des mises en accusation
de la cour de Paris (4 janvier 1881, Baudry d'Asson) semble avoir apprci au fond
la lgalit d'un internement prononc contre un dput par mesure disciplinaire, et
raison duquel une plainte pour squestration arbitraire avait t forme contre le
prsident, les questeurs et le chef des huissiers : Considrant, dit l'arrt, que le
l'arrestation du dput
prsident de la Chambre, en ordonnant dans la sance du
Baudry d'Asson, et les questeurs et le chef des huissiers en procdant cette mesure, n'ont fait qu'excuter le rglement dont les dispositions n'ont rien de contraire
aux lois existantes.
26
LIVRE IV.
Elle est mise leur disposition au moyen d'une ordonnance, ordinairement trimestrielle, faite par le ministre des finances aux
questeurs qui dlguent le mandatement des dpenses au trsorier
de chaque Chambre. Celui-ci, agissant sous le contrle de la commission de comptabilit, pourvoit au paiement de l'indemnit due
aux membres du Parlement et de toutes les dpenses du personnel
et du matriel (]). Le trsorier n'est pas un comptable relevant directement de la Cour des comptes ; mais il ne rsulte pas de l que
ses comptes chappent tout contrle de la Cour, et qu'ils soient
dfinitivement vrifis et apurs par la commission de comptabilit, ainsi que l'enseignent MM. Poudra et Pierre dans leur savant Trait de droit parlementaire. Ces comptes sont en effet compris dans ceux du caissier-payeur central qui serait responsable,
sauf son recours contre qui de droit, des erreurs qui y seraient
reconnues (2).
Bien que les pouvoirs attribus, en cette matire, aux questeurs,
au trsorier et la commission de comptabilit, soient manifestement des pouvoirs de gestion et d'administration, ceux qui les
exercent n'ont pas le caractre d'autorits administratives, dans le
sens de l'article 9 de la loi du 24 mai 1872; il en rsulte que leurs
actes et dcisions ne relvent pas de la juridiction administrative.
Il n'y a pas lieu d'excepter de cette rgle les dcisions rendues en
matire de pensions de retraite. En effet, les pensions des employs des Chambres, servies par une caisse spciale, que le fonds
de dotation entretient, sont provisoirement liquides par les questeurs, puis dfinitivement concdes par la commission de comptabilit (3). Aucune autorit administrative n'intervenant dans ces
oprations, elles ne peuvent tre l'objet de contestations devant le
Conseil d'tat.
1. Rglement intrieur du Snat, art. 134 et suiv.; de la Chambre des dputs,
art. 181 et suiv. Cf. Poudra et Pierre, Trait pratique de droit parlementaire,
p. 476.
2. Il pourrait arriver aussi que ces comptes fussent partiellement compris dans
ceux d'un trsorier-payeur gnral, raison de la dlgation qui lui aurait t faite
pour l'acquittement de dpenses parlementaires dans son dpartement, par exemple
pour le paiement d'indemnits, de frais de commissions d'enqute, ou d'autres dpenses acquitter hors de Paris.
3. Rglement du Snat, art. 14; de la Chambre des dputs, art. 20. Cf. Poudra
et Pierre, op. cit., p. 481 et suiv.
ACTES DE L'AUTORIT PARLEMENTAIRE. 27

I, 2.
En ce qui touche les marchs de fournitures passs avec des tiers
pour le service des Assembles, la juridiction administrative serait
galement incomptente pour en connatre. A la vrit, ces marchs
sont faits en vue d'un service public ; mais le dcret du 11 juin 1806
n'est relatif qu'aux marchs passs par les ministres pour le service de
leurs dpartements , il n'est donc pas applicable des marchs auxquels les ministres restent trangers. Les fournisseurs qui traitent
avec les dlgus du Parlement, ne pouvant pourtant pas tre privs du droit de se pourvoir devant un juge, nous pensons que l'autorit judiciaire est comptente, en l'absence de toute disposition
lgislative spciale, pour connatre des difficults survenues sur le
sens et l'excution de ces marchs.
La question serait plus dlicate s'il s'agissait de marchs passs
par les questeurs pour des constructions faire, des travaux excuter dans les difices affects une Assemble. On peut dire que
ces travaux s'effectuant dans des palais nationaux qui sont la proprit de l'tat, sont, par leur nature, des travaux publics, et que
la loi du 28 pluvise an VIII, par la gnralit de ses termes, les
soumet la juridiction du conseil de prfecture quelle que soit
l'autorit qui les fasse excuter. Mais, en sens inverse, on peut faire
observer que les Assembles ne se bornent pas administrer pour
le compte de l'tat les palais nationaux qu'elles occupent. Elles en
sont affectataires en vertu d'un texte lgislatif('), c'est--dire usufruitires avec les pouvoirs les plus tendus. Les travaux qu'elles
y effectuent directement, en leur propre nom et sans que les reprsentants de l'tat y interviennent, diffrent donc de ceux que la
loi de pluvise an VIII a prvus, et l'on pourrait dcider, pour ces
marchs comme pour les marchs de fournitures, que la juridiction
administrative est incomptente pour en connatre.
CHAP.
administratifs provoqus ou approuvs par voie d'interpellation et d'ordre du jour. Lorsque le Parlement a conseill ou approuv, par le vote d'un ordre du jour, un acte d'administration fait par le pouvoir excutif, cet acte ne perd pas pour
Des actes
l.
Loi du 22 juillet 1879, art. 2.
Le palais du Luxembourg et le l'alais-Bourbou
sont affects le premier au service du Snat, le second la Chambre des dputs...
28
LIVRE IV.
cela son caractre administratif, et il demeure soumis au recours

contentieux dont il est susceptible.
Ce vote ne saurait videmment avoir pour consquence de transformer en dcisions de l'autorit parlementaire des actes faits par
le prsident de la Rpublique ou par les ministres, dans l'exercice
de pouvoirs qui leur sont propres. Sans doute, ces pouvoirs s'exercent sous le contrle du Parlement, en vertu du principe de la responsabilit ministrielle ; mais le principe non moins imprieux de
la sparation des pouvoirs fait obstacle ce que les actes du pouvoir excutif, conseills ou approuvs par les Chambres, soient
censs maner des Chambres elles-mmes, dans des matires o
elles ne possdent pas le droit de dcision et d'action.
A la vrit on peut se demander et cette question s'est plus
d'une fois prsente si l'intervention des Chambres, dans certaines dcisions du pouvoir excutif, n'a pas pour effet de leur imprimer un caractre particulier, celui d'actes de gouvernement, et de
les faire ainsi chapper toute contestation devant les tribunaux,
tout recours pour excs de pouvoir devant le Conseil d'tat,
aussi bien que s'il s'agissait de dcisions parlementaires.
Cette question se rattache celles qui seront traites dans le chapitre suivant, touchant les actes de l'autorit politique et gouvernementale. Nous pouvons cependant rappeler ds prsent que la
jurisprudence du Conseil d'tat et celle du Tribunal des conflits
n'admettent pas qu'un ordre du jour motiv, ou toute autre manifestation des vues du Parlemeut, suffise modifier la nature lgale
des dcisions prises par le pouvoir excutif, et les transformer en
actes d'ordre politique et gouvernementallorsqu'elles ont, par ellesmmes, le caractre d'actes administratifs.
Cette solution ne saurait faire doute s'il s'agissait d'actes de gestion se rattachant l'excution d'un contrat administratif, tels que
la mise en rgie d'un entrepreneur, le squestre ou la dchance
d'une compagnie concessionnaire, l'application de clauses relatives
des subventions ou des garanties d'intrts ; de tels actes, fussent-ils provoqus par un vote du Parlement, n'en pourraient pas
moins tre contests devant la juridiction contentieuse.
11 en serait de mme d'un acte de puissance publique ayant le
caractre d'acte d'administration. Le Tribunal des conflits l'a ainsi
CHAP.
I, 2.
29
dcid l'gard des dcrets du 29 mars 1880, qui ont prononc la

dissolution des congrgations religieuses non autorises. Le ministre de l'intrieur et des cultes soutenait devant ce Tribunal que
les dcrets de dissolution taient des actes de gouvernement, chappant tout recours devant les juridictions administrative ou judiciaire, notamment parce qu'ils avaient t provoqus par un ordre
du jour de la Chambre des dputs, du 16 mars 1880, ainsi conu :
* La Chambre, confiante dans le Gouvernement et comptant sur sa
fermet pour appliquer les lois relatives aux congrgations non autorises, passe l'ordre du jour. Le Tribunal des conflits a dcid
que, nonobstant le vote de cet ordre du jour, les dcrets du 29 mars
1880 et les arrts prfectoraux pris pour leur excution taient des
actes administratifs, non des actes de gouvernement, et que, s'ils
chappaient toute contestation devant l'autorit judiciaire raison
de ce caractre administratif, ils n'en taient pas moins susceptibles
d'tre dfrs au Conseil d'tat, par application des lois des
7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872 (').
La mme question s'est pose devant le Conseil d'tat, lors du
recours form par les princes d'Orlans et les princes Murt contre
des dcisions du ministre de la guerre, qui les dclaraient rays des
contrles de l'arme, par application de la loi du 22 juin 1886 relative aux membres des familles ayant rgn en France. Le ministe de la guerre rappelait, dans ses conclusions devant le Conseil
l. Tribunal des conflits, 5 novembre 1880, Marquigny :
Considrant qu'il ne saurait appartenir l'autorit judiciaire d'annuler les effels et d'empcher l'excution de
cet acte administratif..... que si les requrants se croyaient fonds soutenir que la
mesure prise contre eux n'tait autorise par aucune loi et que, par suite, le dcret
et l'arrt prcits taient entachs d'excs de pouvoir, c'tait l'autorit administrative qu'ils devaient s'adresser pour faire prononcer l'annulation de ces actes.
L'opinion contraire avait t soutenue par M. G. Graux, dput, dans une intressante lude publie en 1880 {Les Congrgations religieuses devant la loi, p. 195),
et elle avait t accentue par le mme auteur dans un article de la Revue librale
(fvrier 1883), o on lit : Quand les assembles politiques sont indpendantes,
quand la responsabilit ministrielle est srieusement organise, un acte gouvernemental ne peut tre accompli sans l'assentiment des Chambres et de la nation. Quand
cet acte est ainsi sanctionn par un vote parlementaire, il ne diffre d'une loi qu'au
point de vue de la procdure : il a prcd l'approbation lgislative au lieu d'avoir
t accompli en vertu de cette approbation
Nous avons dj expliqu que l'approbation parlementaire, soit qu'elle suive un

acte, soit qu'elle le devance, ne saurait en modifier la nature, et que des ordres du
jour ne sont pas des lois.
30
LIVRE IV.
d'tat, que les dcisions attaques avaient t l'objet d'interpellations devant les Chambres; qu'elles avaient donn lieu le 13 juillet
1886 un ordre du jour de la Chambre des dputs portant que
la Chambre, approuvant la conduite du Gouvernement et confiante
dans sa fermet pour faire respecter par tous les lois de la Rpublique, passe l'ordre du jour ; qu'elles avaient galement donn
lieu, le 15 juillet 1886, un ordre du jour du Snat portant que & le
Snat, approuvant les mesures prises par le Gouvernement et confiant dans sa vigilance et dans sa fermet pour faire observer les
lois de la Rpublique, passe l'ordre du jour . Ces deux votes
de confiance, disait le ministre, en ratifiant les mesures prises par
le ministre de la guerre, leur ont imprim le caractre manifeste
d'actes politiques et de gouvernement... on ne saurait srieusement
mconnatre, aprs la discussion et l'approbation dont elles ont t
l'objet dans le Parlement, que ces mesures constituent non pas
des mesures d'administration proprement dites, mais des actes de
l'ordre exclusivement gouvernemental et politique qui, ce titre,
ne peuvent tre soumis au contrle du Conseil d'tat dlibrant
comme juridiction contentieuse.
Le Conseil d'tat n'a pas admis cette fin de non-recevoir. Par
ses arrts du 20 mai 1887 (princes d'Orlans et prince Murai) il a
dclar recevables les recours forms contre ces dcisions.
Cette jurisprudence a encore t affirme par le Tribunal des
conflits dans une affaire juge le 25 mars 1889 (Dufeuille). Il s'agissait de la saisie opre par ordre du Gouvernement, d'un manifeste
du comte de Paris et de clichs servant sa publication. Sur la
demande en restitution des objets saisis forme par Dufeuille, l'administration avait lev le conflit en se fondant notamment sur ce
que la saisie, ayant t opre en vertu d'une dcision du Gouvernement approuve par un ordre du jour de la Chambre, chappait
raison de cette circonstance, tout dbat contentieux. Mais le
Tribunal des conflits a cart ce moyen en dcidant que la saisie
ne change pas de nature par ce fait qu'elle est ordonne par le
ministre de l'intrieur, et que la mesure a t approuve par les
Chambres .
La jurisprudence est donc bien tablie sur ce point que l'intervention du Parlement ne change pas la nature juridique des
CHAP. I,
2.
31
actes, et qu'elle est sans influence sur la recevabilit des recours

auxquels ces actes peuvent donner lieu devant les juridictions
comptentes.
Nous aurons d'ailleurs revenir sur cette question dans le chapitre suivant, relatif aux actes de l'autorit gouvernementale.
CHAPITRE
II
ACTES DE GOUVERNEMENT
Notions gnrales. Division. - Les actes du pouvoir excutif ne sont pas tous des actes d'administration ; plusieurs sont des
actes de gouvernement, et chappent, ce titre, tout recours devant la juridiction contentieuse. Celle-ci n'est en effet institue
que pour juger les dcisions de l'autorit administrative, non celles
de l'autorit gouvernementale qui ne relve que d'elle-mme, des
Chambres et du pays.
L'incomptence de la juridiction administrative l'gard des
actes de gouvernement a t proclame par les lois organiques du
Conseil d'tat, notamment par l'article 47 de la loi du 3 mars 1849
et par l'article 26 de la loi du 24 mai 1872, qui sont conus en termes
presque identiques. Ce dernier texte dispose : Les ministres ont
le droit de revendiquer devant le Tribunal des conflits les affaires
portes devant la section du contentieux et qui n'appartiendraient
pas au contentieux administratif. Toutefois, ils ne peuvent se pour voir devant cette juridiction qu'aprs que la section du conten tieux a refus de faire droit la demande de revendication qui
doit lui tre pralablement communique.
Cette disposition ne vise pas seulement les actes d'administration
qui ne seraient pas susceptibles de recours contentieux ; elle a surtout en vue les actes de gouvernement, ainsi que l'expliquait
M. Vivien, rapporteur de la loi organique de 1849 : La loi, disait-il, tablit un recours indispensable et sans lequel la juridiction
confre la section du contentieux et t pleine de prils. En
effet, la dfinition du contentieux administratif proprement dit
n'est pas toujours facile. Nous avons dit qu'il naissait au moment
CHAP.
II.
33
ACTES DE GOUVERNEMENT.
o un droit est mconnu... Mais la limite qui spare les droits des
intrts n'est pas toujours certaine. D'ailleurs il est mme des droits
dont la violation ne donne pas lieu un recours par la voie contentieuse. Dans un gouvernement reprsentatif, sous le principe de
responsabilit, il est des circonstances o, en vue d'une grande
ncessit publique, les ministres prennent des mesures qui blessent les droits privs. Ils en rpondent devant le pouvoir politique.
Les rendre justiciables du tribunal administratif, ce serait paralyser une action qui s'exerce en vue de l'intrt commun et crer
dans l'tat un pouvoir nouveau qui menacerait tous les autres.
Les mesures de sret gnrale, l'application des actes diplomatiques, ne rentrent pas non plus dans le contentieux administratif,
bien que des droits privs puissent en tre atteints. On ne saurait
sans danger les livrer l'apprciation d'une juridiction quelconque...
En dehors de toute disposition de loi, les principes gnraux du
droit public et la nature mme des choses imposeraient la distinction de l'acte de gouvernement et de l'acte d'administration.
Ces deux espces d'actes correspondent, en effet, des attributions diffrentes du pouvoir excutif : administrer et gouverner.
Administrer, c'est assurer l'application journalire des lois, veiller
aux rapports des citoyens avec l'administration centrale ou locale
et des diverses administrations entre elles. Gouverner, c'est veiller
l'observation de la Constitution, au fonctionnement des grands
pouvoirs publics, assurer les rapports du Gouvernement avec les
Chambres, ceux de l'tat avec les puissances trangres.
Ce qui domine dans l'acte de gouvernement, c'est donc son caractre politique ; il chappe par l la juridiction administrative,
pour ne relever que de la juridiction politique, c'est--dire de celle
que les Chambres exercent, soit en contrlant les actes ministriels,
soit, dans des cas exceptionnels, en accusant et en jugeant les ministres.
Il ne faut pas conclure de l que tout acte du pouvoir excutif
inspir par des considrations d'ordre politique et gouvernemental, soit par cela seul un acte de gouvernement contre lequel les
citoyens n'auraient aucun recours d'ordre juridique. La comptence dpend de la nature des actes et non des mobiles qui les inspirent. L'acte d'administration fait dans un but politique ne cesse
II.
34
LIVRE IV.
pas pour cela d'tre un acte d'administration et de relever du juge

administratif. Si, par exemple, des mesures illgales ou entaches
de vice de forme taient prises, dans un but politique, l'gard
de magistrats inamovibles, d'officiers propritaires de leur grade,
de membres de la Lgion d'honneur, de fonctionnaires auxquels
la loi accorde des garanties particulires, les motifs politiques qui
auraient inspir ces mesures administratives n'en feraient pas des
actes de gouvernement et n'empcheraient pas qu'elles ne fussent
susceptibles d'tre dfres au Conseil d'tat pour excs de pouvoir.
De mme, si des raisons politiques dterminaient le Gouvernement se saisir d'une proprit prive en dehors des cas prvus
parla loi, porter atteinte la libert individuelle ou la libert
de la presse, les parties lses n'en auraient pas moins accs devant les tribunaux judiciaires, gardiens des droits individuels.
Ainsi se trouve confirme l'ide indique la fin du chapitre prcdent, que les votes politiques mis par les Chambres, pour provoquer ou approuver un acte d'administration, ne suffisent pas
pour donner cet acte un caractre politique et le soustraire tout
recours contentieux ; ces votes ne font que confirmer et accentuer
les mobiles politiques de l'acte, mobiles qui ne peuvent modifier
eux seuls la comptence des juridictions.
Recherchons donc quels sont les actes du pouvoir excutif qui
ont par eux-mmes le caractre d'actes de gouvernement, et qui
chappent ainsi tout recours contentieux.
Ces actes sont relatifs : 1 aux rapports du Gouvernement avec
les Chambres ; 2 certaines mesures de sret intrieure de
l'tat ; 3 la sret extrieure de l'tat et, d'une manire
gnrale, aux relations diplomatiques ; 4 aux faits de guerre.
I.
RAPPORTS DU GOUVERNEMENT AVEC LES CHAMBRES
Les rapports du Gouvernement avec les Chambres sont rgls

par les lois constitutionnelles. Les dcrets auxquels ils donnent lieu
ont le caractre d'actes de gouvernement et chappent tout recours
devant la juridiction administrative. Tels sont les dcrets par
35
II. ACTES DE GOUVERNEMENT.
lesquels le Prsident de la Rpublique convoque ou ajourne les
Chambres, prononce la dissolution de la Chambre des dputs,
promulgue les lois votes par le Parlement.
Ces dcrets sont soumis des rgles dont la violation pourrait
constituer un vritable excs de pouvoir au point de vue constitutionnel. Ainsi l'ajournement des Chambres ne peut tre prononc
pour plus d'un mois, ni plus de deux fois dans le cours d'une
session ; la dissolution de la Chambre des dputs ne peut tre
prononce que sur l'avis conforme du Snat ; la promulgation
des lois doit avoir lieu dans des dlais dtermins. Mais s'il
y avait infraction ces rgles, elle relverait exclusivement de
la responsabilit ministrielle et de la juridiction politique du
CHAP.
Parlement.
La juridiction administrative serait galement incomptente sur
tout recours tendant critiquer l'usage que le Gouvernement
croirait devoir faire de son initiative lgislative, en prsentant ou
en refusant de prsenter un projet de loi. Il n'y a point distinguer ici entre les lois proprement dites et les actes d'administration faits en forme de lois. Par cela seul que ces actes
exigent le concours du Parlement, leur initiative relve de la
prrogative gouvernementale. Le Conseil d'tat l'a ainsi dcid
l'gard de projets de loi sollicits par les intresss, soit pour
faire riger une section de commune en commune distincte, soit
pour faire approuver un contrat d'change entre un particulier et
l'tat (l).
LL
ACTES CONCERNANT LA SRET INTRIEURE DE L'TAT.
tat de sige. La dclaration d'tat de sige est la manifesta

tion la plus nergique de l'autorit gouvernementale veillant la
sret de l'tat. Elle peut avoir en vue sa sret extrieure ou intrieure. Il existe, en outre, une espce particulire d'tat de
sige, rsultant uniquement de circonstances de guerre, rgi par
des dispositions de loi particulires, qui peut tre prononc par
l. Conseil d'tat,
17
mars 1853, prince de Wagram; 17 fvrier 1883, Prvost.
38 LIVRE IV. LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.

l'autorit militaire. Nous en parlerons en traitant des faits de
guerre, et nous ne nous occuperons ici que de l'tat de sige politique.
La dclaration d'tat de sige a appartenu au chef de l'tat
sous les constitutions monarchiques et jusqu'en 1878. Elle a t
place, par la loi du 3 avril 1878, dans les attributions du Parlement. D'aprs cette loi, le Prsident de la Rpublique ne peut dclarer l'tat de sige que dans le cas d'ajournement des Chambres,
lesquelles se runissent de plein droit deux jours aprs (art. 2).
Si la Chambre des dputs est dissoute, il ne peut dclarer l'tat de
sige qu'en cas de guerre trangre, et la condition de convoquer
les collges lectoraux et de runir les Chambres dans le plus bref
dlai possible (art. 3).
Il rsulte de ces dispositions que, dans le systme de la loi
de 1878, la dclaration d'tat de sige est en principe un acte de
l'autorit parlementaire ; le chef de l'tat ne peut exceptionnellement la prononcer que comme dlgu provisoire des Chambres
qui appartient la dcision dfinitive, ainsi que le contrle de l'initiative que le Gouvernement aurait cru devoir prendre. Une saurait
videmment y avoir place pour un recours la juridiction administrative contre une dclaration d'tat de sige mane du pouvoir
excutif et qu'on prtendrait contraire la loi et aux prrogatives
des Chambres. Il n'appartiendrait qu'au Parlement de sauvegarder
ces prrogatives si elles taient mconnues.
La question de recours ne pourrait gure se poser que s'il s'agissait d'une dclaration d'tat de sige prononce par le gouverneur
gnral de l'Algrie, en cas d'interruption de communicationsavec
la France (loi du 3 avril 1878, art. 4), ou par les gouverneurs des
colonies, en vertu des pouvoirs qu'ils tiennent de l'article 4 de la
loi du 9 aot 1849 et de l'article 6 de la loi de 1878. Mais nous
pensons, que ces dcisions, prises en vertu d'une dlgation de
l'autorit gouvernementale, ne relveraient que du Gouvernement
exerant son pouvoir hirarchique, et des Chambres contrlant
l'exercice de ce pouvoir.
En est-il de mme des dcisions prises par les autorits charges
d'appliquer le rgime de l'tat de sige ? Non ; car si la dclaration
d'tat de sige constitue un acte de souverainet, elle ne commu-
37
II.
nique pas ce caractre tous les actes faits pour y donner suite ;
les autorits qui sont charges de ces actes sont tenues de se renfermer dans les termes de la dclaration et des lois gnrales sur
l'tat de sige, et les excs de pouvoir qu'elles pourraient commettre pourraient tre dfrs la juridiction comptente.
L'tat de sige n'a pas, en effet, pour consquence de soumettre
les citoyens une autorit entirement discrtionnaire, mais seulement certains pouvoirs exceptionnels, prvus et dfinis par
l'article 9 de la loi du 9 aot 1849, et qui consistent autoriser
des perquisitions, loigner les repris de justice et les personnes
non domicilies, saisir les armes et les munitions, interdire
les runions et les publications juges dangereuses. Les ci toyens, dit l'article 11, continuent nonobstant l'tat de sige
exercer tous ceux des droits garantis par la Constitution dont
la jouissance n'est pas suspendue en vertu de l'article prc dent. Il est donc naturel que les citoyens, en conservant les
droits que la dclaration d'tat de sige laisse intacts, conservent
les recours et les actions en justice qui servent de sanction ces
droits.
Le Tribunal des conflits et le Conseil d'tat l'ont plusieurs fois
reconnu, sinon par des arrts de doctrine, du moins par des dcisions qui, pour tre implicites, n'en sont pas moins significatives.
Ayant se prononcer sur la recevabilit de demandes en dommagesintrts, formes contre des fonctionnaires civils ou militaires qui
avaient agi en vertu de l'tat de sige, ils ont dcid que les dcisions attaques avaient t prises dans l'exercice et la limite des
pouvoirs que l'article 9 de la loi du 9 aot 1849 attribue au commandant de l'tat de sige ; ils se sont ainsi reconnu le droit de.
vrifier quelles sont ces limites et de rechercher si elles ont t
dpasses (x).
CHAP.
Tribunal des conflits, 26 juillet 1873, Pelletier; Conseil d'Etat, 5 juin 1874,
Chron ; 24 dcembre 1S75, Mmorial des Vosges.
Cf. Conseil d'tat, 5 janvier 1855, Boul, et 10 janvier 1855, Dautreville. Ce3
arrts semblent carter par une fin de non-recevoir une demande en dommagesintrts fonde sur les dgts causs dans des imprimeries o se publiaient des
journaux interdits en vertu de l'tat de sige ; mais en ralit ils apprcient les fait!,
caractrisent les dcisions, et statuent au fond.
1.
38
LIVRE IV.
LIMITES DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
Dcisions relatives aux membres des dynasties dchues. On

a souvent considr comme des mesures de haute police gouvernementale, chappant de plein droit tout recours direct ou indirect
devant les tribunaux administratifs ou judiciaires, les mesures
qui ont t prises par les diffrents gouvernements l'gard des
reprsentants des dynasties dchues, soit que les membres de ces
familles fussent sous le coup de lois d'exception, soit qu'ils parussent soumis, mme en l'absence de ces lois, la haute surveillance du Gouvernement, pour des raisons suprieures d'ordre
et de scurit publique.
Sous la Restauration et le Gouvernement de Juillet, la fin de
non-recevoir tire du caractre politique et gouvernemental de ces
dcisions a t applique avec beaucoup de rigueur. Le Conseil
d'tat l'a oppose mme des rclamations pcuniaires. On peut
citer en ce sens : l'arrt du 1er mai 1822 (Laflilte), qui dclare non
recevable une demande en paiement forme contre l'tat par une
maison de banque se prsentant comme cessionnaire des arrrages
d'une rente concde la princesse Borghse. L'arrt se fonde
sur ce que cette rclamation soulevait une rclamation d'ordre politique touchant l'application de la loi du 12 janvier 1816 sur les
pensions des membres de la famille Bonaparte ; l'arrt du 5 dcembre 1838 (duchesse de Saint-Leu), qui dclare non recevable une
demande en paiement de sommes provenant d'apanages supprims
par le trait de Fontainebleau et par diverses lois de la Restauratiou, attendu qu'il s'agit d'interprter des conventions diplomatiques et des actes de gouvernement ayant un caractre essentiellement politique ; l'arrt sur conflit du 22 aot 1844 (prince Louisr
Napolon) qui, pour les mmes motifs, dclare l'autorit judiciaire
incomptente pour statuer sur une demande en paiement de rentes
apanagres.
Sous le rgime de la Prsidence et de l'Empire, la mme doctrine
s'est rvle dans deux dcisions du Conseil d'tat qui ont t trs
discutes. L'une est l'arrt sur conflit du 18 juin 1852 (princes
d'Orlans), qui refuse l'autorit judiciaire le droit de statuer sur
la demande en revendication forme par les princes d'Orlans
contre le domaine de l'tat, la suite du dcret du 22 janvier
1852, qui dclarait runis ce domaine les biens de la famille
39
II.
d'Orlans provenant de la donation faite le 7 aot 1830 par le roi
Louis-Philippe ses enfants : Considrant, dit cet arrt, que le
dcret du 22 janvier 1852 est un acte politique et de gouvernement
dont l'excution et les effets ne peuvent tre soumis l'apprciation de l'autorit judiciaire. L'autre dcision est l'arrt
du 9 mai 1867 (duc d'Aumale), qui rejette comme non recevable
le recours pour excs de pouvoir form par le duc d'Aumale et
par l'diteur Michel Lvy, contre un arrt du prfet de police et
une dcision du ministre de l'intrieur ordonnant la saisie de
l'Histoire des princes de Cond, par le motif que ces mesures
sont des actes politiques qui ne sont pas de nature nous tre
dfrs pour excs de pouvoir en notre Conseil d'tat au contentieux .
Cette jurisprudence allait assurment trop loin, en attribuant de
plein droit un caractre politique et gouvernemental aux dcisions
prises envers les membres des dynasties dchues. Elle s'attachait
trop exclusivement aux intentions, aux mobiles politiques de ces
actes, pas assez leur nature propre qui doit tre le vritable critrium des comptences.
La jurisprudence du Conseil d'tat s'est modifie sur ce point,
ainsi qu'il rsulte de deux arrts rendus en 1875 et en 1887.
Dans l'affaire juge le 19 fvrier 1875 (prince Napolon), il s'agissait d'un recours pour excs de pouvoir, form par le prince Jrme-Napolon contre une dcision du ministre de la guerre qui
l'avait ray de la liste des gnraux de division. Le ministre opposait au recours une fin de non-recevoir tire de ce que la dcision attaque, prise en conseil des ministres, motive par la situation exceptionnelle faite la famille Bonaparte par la rvolution
du 4 septembre et par le vote de dchance du 1er mars 1871,
avait le caractre d'un acte de gouvernement. Mais le Conseil
d'tat a pass outre au jugement de l'affaire et a rejet la demande
par des motifs tirs du fond, notamment du caractre particulier
qu'avait eu le grade du prince, confr en vertu de dispositions
abroges de la Constitution de 1852, auxquelles ce grade n'avait
pu survivre.
Dans les affaires juges le 20 mai 1887 (princes d'Orlans et princes
Murt), il s'agissait de recours forms par des membres de la faCHAP.
40
LIVRE IV.
mille d'Orlans et de la famille Murt contre des dcisions du

ministre de la guerre qui les avaient rays des contrles de l'arme.
Les dcisions attaques avaient t prises par application de la loi
du 22 juin 1886, qui interdit le territoire de la Rpublique aux
chefs des familles ayant rgn en France et leurs hritiers directs
par ordre de promogniture, autorise le Gouvernement prononcer
la mme interdiction l'gard des autres membres de ces familles,
et dcide qu'ils ne pourront entrer dans les armes de terre et de
mer ni exercer aucune fonction publique ni aucun mandat lec tif . Le ministre de la guerre, se fondant sur le caractre essentiellement politique de cette loi, prtendait que les applications qui
en taient faites aux personnes vises par elle taient des actes
de gouvernement, et que les recours devaient tre carts par une
fin de non-recevoir.
Mais le Conseil d'tat a dcid par les arrts prcits que les
dcisions attaques, ayant t prises par le ministre dans le but de
pourvoir l'excution d'une loi, avaient le caractre d'actes administratifs ressortissant la juridiction du Conseil d'tat. En consquence, il a statu au fond l'gard de toutes les parties, et il a
annul les dcisions prises envers les princes Murt, pour fausse
application de la loi du 22 juin 1886 (').
De son ct le Tribunal des conflits a reconnu que la loi du
27 juin 1886, en dfinissant les pouvoirs du Gouvernement l'gard
des membres des dynasties dchues, lui a implicitement refus tous
autres pouvoirs exceptionnels que la loi n'aurait pas prvus, notamment le droit de saisie : Considrant, portent les dcisions du
25 mars 1889 (Dufeuille, Michau et Lafrenet), que si le Gouvernement a le devoir d'assurer la scurit de l'tat et de rprimer toute
1. Ces arrts sont ainsi motivs sur la question de recevabilit du pourvoi
Sur
la fin de non-recevoir oppose au pourvoi par le ministre de la guerre, et tire de ce
que les dcisions attaques constitueraient des acles de gouvernement qui ne seraient
paa de nature tre dfrs au Conseil d'tat par la voie du recours pour excs de
pouvoir : Considrant qu'il rsulte du texte mme des dcisions attaques qu'elles
ont t prises par le ministre de la guerre en vue d'appliquer l'article 4 de la loi du
22 juin 1886 ; Qu'ainsi il a agi dans l'exercice des pouvoirs d'administration qui
appartiennent aux ministres pour assurer l'excution des lois au regard de leurs
subordonns, et que ces dcisions constituent des actes administratifs susceptibles
d'tre dfrs au Conseil d'tat par application des lois des 7-14 octobre 1790 et
24 mai 1872...
:
41
entreprise tente contre la Rpublique par les membres des familles ayant rgn en France, il n'est investi cet gard que des
pouvoirs que lui donne la loi ; que le droit de saisie ne rsulte
discrtionnairement ni de la loi susvise du 27 juin 1886, ni
d'aucune autre loi ; que par suite l'instance actuellement pendante
(revendication d'objets saisis) rentre dans la comptence exclusive
de l'autorit judiciaire.
La jurisprudence concordante du Conseil d'tat et du Tribunal
des conflits dcide donc que, depuis la loi du 27 juin 1886, aucune fin de non-recevoir tire du caractre d'acte de gouvernement
ne saurait tre oppose aux recours forms contre les dcisions
prises l'gard de membres des dynasties dchues (').
CHAP.
Autres mesures de sret publique. Le Gouvernement possde des pouvoirs tendus pour dfendre l'tat contre l'invasion
de flaux qui peuvent le menacer, les pidmies, les pizooties, la
disette.
En matire de police sanitaire, la loi du 3 mars 1822 donne au
chef de l'tat le droit d'interdire les frontires de terre ou de mer,
au moyen de quarantaines ou de cordons sanitaires, aux personnes, aux marchandises, aux navires et autres instruments de transports qui peuvent tre rputs transmettre la contagion. Il peut
mme prendre ces mesures de protection l'intrieur, et mettre en
interdit les localits contamines. Ces mesures sont de vritables
actes de souverainet dont la sanction est assure par les peines les
plus svres, peine de mort, travaux forcs, rclusion (2). Elles ne
peuvent donner lieu aucun recours contentieux, tendant obtenir
l'annulation des dcisions ou la rparation des dommages causs
par leur excution (3).
Toutefois, si ces mesures ont par elles-mmes un caractre gouloi un jugement du tribunal de la Seine (19 fvrier 1873, prince
Jrme-JSapolon) et un arrt de la cour de Paris (29 janvier 1876, mme partie)
avaient reconnu le caractre d'acte de gouvernement, excluant tout recours aux tribunaux, un arrt du ministre de l'intrieur du 10 octobre 1872, rendu sur l'ordre
du Prsident de la Rpublique (M. Tbiers), aprs dlibration du conseil des ministres, et prononant l'expulsion du prince Jrme-Napolon.
2. Loi du 3 mars 1822, art. 7 et suiv.
3. Loi du 21 juillet 1881, art. 24 et suiv.
1. Avant cette
42
LIVRE IV.
vernemental, les actes d'excution auxquels elles donnent lieu,

de la part des commissions sanitaires et autres agents, peuvent
n'tre que des actes d'administration soumis certaines rgles de
fond et de forme. Ainsi la destruction sans indemnit des objets
susceptibles de transmettre la contagion ne peut avoir lieu, d'aprs
l'article 5 de la loi de 1822, qu'en cas d'impossibilit de les purifier dment constate par des procs-verbaux. Dans l'article 16
du dcret du 24 dcembre 1850, les autorits sanitaires ne peuvent
prendre elles-mmes les dispositions ncessaires pour protger la
sant publique, qu'en cas d'urgence et en vertu d'une dcision
approbative du ministre du commerce. Enfin l'excution des diverses mesures de protection ne doit pas aller au del des ncessits
qu'elles ont en vue, et sacrifier inutilement la proprit. L'infraction ces rgles pourrait donner lieu un recours contentieux,
ainsi que le Conseil d'tat l'a implicitement reconnu par un arrt
du 26 fvrier 1863 (Guilbaud). Cet arrt, tout en dcidant que
les dommages qui seraient causs des particuliers par l'excution
des mesures sanitaires ne peuvent donner lieu aucun recours
contre l'tat, examine au fond la question de savoir si l'ordre
de saborder et d'chouer un navire infect de la fivre jaune, afin
de le dsinfecter, a t rgulirement donn et notifi, et si son
excution a eu lieu avec toutes les prcautions que comportaient
les circonstances .
En matire de police sanitaire des animaux, le Gouvernement a
galement le droit d'interdire l'entre en France des animaux
susceptibles de communiquer une maladie contagieuse ; il peut,
la frontire, prescrire l'abatage des animaux malades ou suspects,
et prendre toutes les mesures que la crainte de l'invasion d'une
pizootie rendrait ncessaires (1). Il peut galement interdire l'exportation des animaux atteints de maladies contagieuses. Ces
diverses mesures chappent tout recours contentieux et toute
demande d'indemnit (2).
Quand il s'agit de mesures prises l'intrieur du territoire, des
raisons d'quit ont fait admettre l'allocation d'indemnitsaux pro1. Loi du 3 mars 1822, art. 5.
2. Loi du 21 juillet 1881, art. 18.
43
pritaires d'animaux abattus ('), condition qu'ils se soient conforms aux obligations que la loi leur impose (2). La liquidation de
ces indemnits est soumise aux rgles ordinaires du contentieux
administratif ; il est statu par le ministre du commerce sauf recours
au Conseil d'tat (3).
Des dangers de disette ou de renchrissement des subsistances
peuvent aussi justifier, de la part du Gouvernement, des mesures
de prvoyance qui ont le caractre d'actes de haute police gouvernementale, et qui peuvent causer des prjudices l'industrie prive ;
elles peuvent notamment consister interdire la consommation
des crales ou autres denres alimentaires pour des usages purement industriels. Bien que ce droit n'ait t explicitement confr au Gouvernement par aucun texte de loi, et qu'il semble
plutt relever du pouvoir lgislatif que du pouvoir excutif, il a t
considr comme ayant un point d'appui suffisant dans la lgislation et dans la tradition (4). Le Gouvernement en a fait usage par
un dcret du 26 octobre 1854 qui a interdit jusqu' nouvel ordre
fari la distillation des crales et de toute autre substance
neuse servant l'alimentation . Le Conseil d'tat, saisi d'une dmande d'indemnit, raison du prjudice caus des industriels
qui se livraient la distillation des crales, a dcid, par un
arrt du 26 fvrier 1857 (Cohen), qu'une telle prohibition est mie
mesure de gouvernement prise dans un intrt gnral et de
sret publique ; que l'tat n'est pas responsable des prjudices
particuliers qui ont pu tre la consquence d'une semblable mesure .
Mais nous ne saurions tendre la mme solution des interdictions que le Gouvernement prononcerait, non dans un intrt de
sret publique, mais dans un intrt fiscal. L'interdictionne serait
CHAP.
1. Mme loi, art. 17 et suiv.

2. Mme loi, art. 22 ; Conseil d'tat, 16 mal 1S84, Lafon.
3. Mme loi, art. 21.
4. On a invoqu en ce seus la loi du 17 mars 1791 qui rserve au Gouvernement
le droit de rglementer l'industrie ; mais la rglementation ne saurait se confondre

avec une prohibition absolue atteignant un commerce licite. On a cit aussi des dcisions antrieures 1789 (arrts du Conseil de 1693 et 1694 interdisant la distillation
des grains), mais on doit reconnatre qu'on n'en peut rien conclure aujourd'hui sur
les pouvoirs respectifs du Gouvernement et des Chambres pour prononcer de telles
interdictions.
44
LIVRE IV.
LIMITES
DE LA COMPTENCE ADMINISTBATIVE.
pas alors d'ordre politique et gouvernemental, mais d'ordre financier et administratif; elle pourrait donner lieu des questions
d'indemnit devant la juridiction administrative (').
Mesures exceptionnelles non prvues par la loi. Le Gouvernement possde-t-il, en dehors des pouvoirs qui lui sont confrs
par la loi, le droit de prendre des dcisions portant atteinte aux
droits individuels, dans le but d'assurer l'ordre public et la sret
de l'tat? M. Vivien a paru l'admettre dans les explications qu'il
a donnes sur l'article 47 de la loi du 3 mars 1849 ( 2) ; quelques
auteurs enseignent aussi que certains actes du chef de l'tat, portant atteinte des droits privs dans un but exclusivement politique, peuvent tre affranchis de tout recours lorsqu'ils sont
couverts par un bill d'indemnit man des Chambres (s). Enfin,
plusieurs dcisions de la jurisprudence ont sembl s'inspirer de la
mme doctrine ; nous avons eu occasion d'en citer quelques-unes
en parlant des mesures prises par le Gouvernement l'gard des
membres des dynasties dchues, antrieurement la loi du 22 juin
1886.
Malgr ces autorits, nous ne pensons pas que la thorie de l'acte
de gouvernement puisse s'appliquer des mesures individuelles
qui seraient reconnues contraires aux lois. En effet, il est dans la
mission du lgislateur de prvoir l'abus que l'on peut faire de
facults lgales, de dire dans quels cas cet abus dgnre en dlit
ou en dsordre, et de donner aux autorits administratives ou
judiciaires les moyens de le prvenir ou de le rprimer. C'est ce
que le lgislateur a fait ou du moins est prsum avoir fait en
arrt du 29 dcembre 1859 (Rispal) parat contraire la distinction que nous
proposons, car il qualifie de mesure de gouvernement prise dans un intrt gnral un dcret du 17 octobre 1857, qui soumet aux droits de douane des fers destins la construction des navires, alors que ces produits en avaient t affranchis
par un prcdent dcret du 17 octobre 1855. L'arrt rejette, par ce motif, une demande d'indemnit forme par des ngociants qui se plaignaient du dommage eux
caus par le rtablissement des droits avant les dlais prvus par le dcret de 1855.
Mais si les dcrets prcits ne pouvaient donner lieu aucune indemnit, ce n'est
pas, selon nous, parce qu'ils taient des actes de gouvernement, mais parce qu'ils
taient de vritables actes lgislatifs, faits en vertu de la dlgation donne au pouvoir excutif par l'article 5 de la loi du 5 juillet 1836 sur les douanes.
S. Voy. ci-dessus, p. 32.
3. Bathie, Droit public et administratif, t. VII, p. 401.
1. Un
45
II.
matire de presse, de runions, d'associations, d'attroupements, etc.
Si ce devoir de vigilance n'a pas t compltement rempli, le bon
ordre peut certainement en souffrir, comme il peut souffrir de toute
erreur et de toute imprvision de la loi ; mais il n'en rsulte pas
que les autorits publiques puissent s'investir elles-mmes de pouvoirs que le lgislateur a omis de leur accorder (').
Nous ne concevons qu'un seul cas o les tribunaux pourraient,
devraient peut-tre, se dclarer incomptents en prsence d'un acte
arbitraire, c'est le cas o cet acte paratrait command par la sret extrieure de l'tat. Nous verrons en effet, dans le chapitre suivant, que la notion de l'acte de gouvernement est susceptible d'une
plus grande extension quand il s'agit des relations extrieures de
l'tat ; le domaine de l'imprvu y est le plus grand, le pril plus
soudain, la libert d'action plus ncessaire.
Nous ne voulons pas dire qu'un acte illgal cesserait pour cela
d'tre illgal. Mais de mme que le droit pnal reconnat des dlits excusables, de mme, le droit public peut reconnatre des
excs de pouvoir pardonnables lorsque la diplomatie les commande
et que le patriotisme les absout. L'excuse dont de tels actes peuvent
tre couverts tant d'ordre exclusivementpolitique et diplomatique,
le droit de l'apprcier n'appartiendrait pas aux tribunaux, mais
seulement au Gouvernement et au Parlement. D'un autre ct, le
CHAP.
Cette doctrine nous parat avoir t implicitement consacre par un arrt du

Conseil d'tat du 2 avril 1886 (Fonlenaud), rendu dans les circonstances suivantes.
Un arrt du prfet de la Charente avait interdit, dans toute l'tendue de ce dparte-
l.
ment, l'affichage d'un manifeste politique publi par le prince Jrme-Napolon.

Malgr le caractre de ce document et l'agitation que son affichage pouvait provoquer, le Conseil d'lat n'a pas oppos au recours pour excs de pouvoir form contre
l'arrt une fin de non-recevoir tire de ce que cotte interdiction constituerait un
acte de gouvernement. Il a statu au fond, a constat que la loi du 29 juillet 1881
n'avait pas donn l'administration le droit d'interdire l'affichage, et a prononc
l'annulation de l'arrt.
Le Tribunal des conflits s'est prononc dans le mme sens (15 fvrier 1890, Vincent,
au sujet de la lacration d'affiches lectorales opre par un sous-prfet par ordre du
ministre de l'intrieur : Considrant que l'acte ainsi interdit aux fonctionnaires
par une prohibition formelle de la loi (loi du 29 juillet 1881, art. 17) ne saurait,
alors mme qu'il aurait t accompli sur les ordres du ministre de l'intrieur, revtir
le caractre ni d'un acte administratif ni d'un acte de gouvernement.
Cette jurisprudence est conforme celle de la Cour de cassation (Crim. cass.,
1 janvier 1885, Cuno d'Ornano. Cf. Revue gnrale d'administration, 1885,
t. II, p. 72).
46
LIVRE IV.
jugement porter sur l'acte tant subordonn l'apprciation des

circonstances diplomatiques qui l'ont motiv, c'est bon droit que
les tribunaux administratifs ou judiciaires se dclareraient incomptents pour en connatre (').
III.
ACTES CONCERNANT LA SRET EXTRIEURE DE L'TAT

ET LES RAPPORTS INTERNATIONAUX.
L'action diplomatique, sous quelque forme qu'elle se manifeste,

rentre dans les attributions gouvernementales du pouvoir excutif et
non dans ses attributions administratives. En effet, les pouvoirs d'administration de chaque tat expirent sa frontire. Au del, les
rapports qui s'tablissent entre les puissances, les conventions qui
se forment, les dcisions que prend chaque partie contractante
pour en assurer l'excution, sont des actes politiques et de gouvernement qui chappent, par leur nature, la censure et au contrle
de toute juridiction.
L'application de cette rgle doit cependant tre prcise au point
de vue des comptences : ainsi, il faut distinguer entre les conventions diplomatiques qui ne touchent qu'au droit public, et
celles qui touchent au droit priv. Ce n'est pas que les tribunaux
judiciaires ou administratifs aient, dans un cas plus que dans
l'autre, le droit d'infirmer ou mme d'interprter l'acte diplomatique ; mais ils ont mission de l'appliquer quand il s'agit de conventions relatives au droit priv, tandis que cette application est
paraissent tre celles qui ont inspir un jugement du
tribunal civil de la Seine, statuant en rfr, dans une affaire juge le 14 octobre 1886
(Peyramont contre le Prfet de police). La -publication du journal la Revanche ayant
t annonce par des affiches placardes et promenes dans Paris, que le Gouvernement estimait de nature nuire ses rapports avec une puissance trangre, le
prfet de police, sur un ordre du Gouvernement provoqu par le ministre des affaires
trangres, ordonna la saisie des affiches. Sur la demande en restitution forme par
le directeur du journal, le tribunal se dclara incomptent. Son jugement constate
que la saisie s'est produite l'occasion d'une exhibition publique d'un caractre
particulirement grave et susceptible de donner lieu des dsordres de diverses natures ; il en conclut que le prfet de police, spcialement charg comme magistrat
municipal d'assurer le maintien du bon ordre et de la scurit sur la voie publique,
a pris les mesures en question en vue de sauvegarder les intrts confis sa vigilance .
1. Ces considrations nous
CHAP.
II.
ACTES DIPLOMATIQUES.
47
rserve au Gouvernement quand il s'agit de conventions politiques. Il peut donc y avoir intrt rechercher, pour la solution
des questions de comptence, d'une part quel est l'objet de la convention, d'autre part si la difficult porte sur une question d'application ou d'interprtation.
Traits et conventions diplomatiques dont l'application est rserve au Gouvernement. Les traits de paix, d'alliance, de cession de territoires, de protectorat, les conventions qui rglent d'une
manire temporaire ou permanente le rgime des frontires, l'usage
de zones limitrophes, ou toute autre question de droit international public, relvent exclusivement de l'autorit gouvernementale,
non seulement pour tout ce qui touche leur interprtation et leur
validit, mais encore pour tous les actes tendant leur excution.
Ces actes d'excution participent du caractre diplomatique et gouvernemental de la convention, et ils chappent comme elle toute
rclamation devant la juridiction contentieuse, quelle que soit l'autorit dont ils manent : soit le ministre des affaires trangres,
qui appartient plus spcialement l'excution de ces conventions
diplomatiques, soit les diverses autorits dont il peut emprunter
accidentellement le concours. Le Tribunal des conflits et le Conseil d'tat l'ont ainsi jug : l'gard d'un sous-prfet, qui avait
t charg d'assurer, en excution de conventions passes avec
l'Espagne, le passage de troupeaux se rendant des pturages
sur le territoire franais (') ; l'gard de maires qui avaient
requis des logements pour les troupes allemandes d'occupation,
en excution de la convention de Ferrires(2).
On doit aussi considrer comme ayant un objet essentiellement
politique, les ngociations et les accords diplomatiques par lesquels
le Gouvernement intervient auprs de puissances trangres pour
obtenir la rparation de dommages causs nos nationaux. En
effet, la demande d'une indemnit ou de toute autre rparation,
adresse un gouvernement tranger, peut veiller des suscep1. Tribunal des conflits, 15 novembre 1879,
Sicart.
2. Tribunal des conflits, 21 dcembre 1872, Goulet; Conseil d'tat, 14 mars 1873,
Goulet; 23 juillet 1875, Villebrun.
48 LIVRE IV. LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.

tibilits, provoquer des rsistances ou des demandes reconven-
tionnelles qui risquent de troubler la bonne intelligence, la paix

mme des tats. Le Gouvernement a le droit d'apprcier souverainement non seulement la valeur des griefs, mais encore l'opportunit diplomatique de la rclamation, et le plus ou moins d'insistance qu'il convient d'y apporter.
C'est pourquoi, d'aprs une jurisprudence constante du Conseil
d'tat, aucun recours, aucune action en indemnit contre l'tat
n'est recevable, raison du refus fait par le ministre des affaires
trangres d'exposer ou d'appuyer les griefs de nos nationaux contre une puissance trangre, de solliciter pour eux des indemnits ou de prendre toute autre mesure de protection diplomatique. Considrant, dit un arrt du 12 janvier 1877 (Dupuy), que
la requte soulve des questions relatives soit la protection que
les agents consulaires franais doivent accorder aux rsidants franais en pays tranger, soit l'obligation qui existerait pour le gouvernement franais de rclamer auprs des gouvernements trangers la rparation du prjudice caus des rsidants franais
par les agents ou les sujets de ces gouvernements ; que ces questions se rattachent l'exercice du pouvoir souverain dans les matires de gouvernement^ et dans les relations internationales, et ne
sont pas de nature tre portes devant le Conseil d'tat par la
voie contentieuse (').
L'tat est galement exempt de toute rclamation contentieuse
si, ayant ouvert des ngociations, il n'a pu russir en assurer'le
succs, ou bien s'il a jug ncessaire de sacrifier certaines rclamations pour obtenir satisfaction sur d'autres : Considrant, dit
un arrt du 12 dcembre 1834 (Argenton), que des traits ou actes
diplomatiques ne peuvent donner lieu un recours par la voie
contentieuse raison des droits que l'on prtendrait avoir t ngligs ou abandonns dans lesdits actes ou traits (2)...
Lorsque le Gouvernement a reu d'une puissance trangre, en
vertu d'accords diplomatiques, des sommes destines rparer des
1. Dcisions semblables : 14 dcembre 1854, Blancard ; 4 juillet 1862, Simon ;
8 fvrier 1864, Chevalier. Cf. 10 fvrier 1893, Thub-Lourmand.
S. Cf. 1" fvrier 1851, Lucas; 26 avril 1855, de Penhoat ; 18 novembre 18S9,
Jeckr.
CHAP.
II.
49
dommages causs des nationaux, la rpartition de ces sommes

constitue-t-elle un acte diplomatique, ou une opration administrative pouvant donner lieu un recours devant la juridiction contentieuse ?
On pourrait tre tent de dire, dans ce dernier sens, que la priode diplomatique a t close, que l'excution de la convention
a t consomme par la remise des sommes au gouvernement
franais ; que celui-ci n'est plus dsormais en prsence que de ses
nationaux, pour qui il a stipul, et en faveur desquels il doit faire
emploi des fonds ; qu'ainsi la rpartition peut tre assimile une
liquidation de dettes de l'tat, et qu'elle ressortit, ce titre, la
juridiction contentieuse. Mais cette opinion n'a jamais t admise
par le Conseil d'tat : avec raison, croyons-nous, car il n'est pas
exact de dire que l'excution de la convention prend fin par la remise des fonds d'indemnit au gouvernement franais ; celui-ci
reoit pour distribuer des tiers ; cette distribution constitue de sa
part l'excution de la convention et non la liquidation d'une dette
de l'tat. C'est pourquoi la jurisprudence a toujours assimil ces
rpartitions des dcisions d'ordre diplomatique, soit qu'elles
fussent faites par le ministre des affaires trangres, soit qu'elles
fussent l'oeuvre de commissions spciales dlgues cet effet (').
Il en serait autrement si une contestation s'levait entre deux
indemnitaires associs ou contresss, sur la proportion dans laquelle ils doivent profiter de la somme eux alloue. Les prtentions des parties ne driveraient point alors de la convention diplomatique, mais de rapports personnels dont le Gouvernement n'a
point se faire juge. Aussi le Conseil d'tat a-t-il annul pour incomptence une dcision du ministre des affaires trangres qui
statuait sur une difficult de cette nature, et il a renvoy les parties
se pourvoir devant l'autorit judiciaire (2).
Traits et conventions dont l'application appartient aux tribunaux. Le pouvoir diplomatique ne s'exerce pas seulement en
vue des intrts politiques des tats, mais aussi pour assurer des
garanties aux droits privs des citoyens, pour leur procurer au
d'tat, 5 janvier 1847, Courson ;
30 avril 1867, Dubois;
1870, Casauranne ; mme date, Limantour.
2. Conseil d'tat, 25 mai 1832, Pontus.
1. Conseil
VA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
12
fvrier
50
LIVRE IV.
del de la frontire une protection analogue celle qu'ils trouvent sur le territoire national. Tel est le but des conventions
diplomatiques qui touchent l'tat des personnes, au rgime des
successions ouvertes l'tranger, la protection de la proprit
littraire, artistique et industrielle. Les droits que ces traits garantissent sont de ceux que les tribunaux ont mission de protger,
aussi la comptence judiciaire a-t-elle toujours t reconnue entre
les parties prives qui invoquent leurs dispositions. Il en est de
mme des traits qui, tout en ayant en vue des conventions d'intrt gnral, rglent des matires places dans les attributions des
tribunaux judiciaires : telles sont les conventions postales et tlgraphiques, les traits de commerce, de navigation, de douane, les
traits d'extradition, et ceux qui dterminent, d'une manire temporaire ou permanente, la comptence respective des tribunaux de
chaque tat pour des litiges intressant leurs nationaux.
Mais il importe de bien prciser la nature et l'tendue des pouvoirs qui appartiennent aux tribunaux : ce sont des pouvoirs d'excution et non d'interprtation. Il faut viter ici la confusion que la
Cour de cassation a quelquefois commise, mais dont elle s'est
dgage depuis 1860, - entre ces deux pouvoirs de nature trs
diffrente.
En effet, pour les actes diplomatiques comme pour les actes administratifs, le droit qui appartient aux tribunaux d'appliquer certaines dcisions de la puissance publique n'entrane pas le droit de
les interprter : c'est prcisment de la diffrence de ces pouvoirs
que naissent les questions prjudicielles d'interprtation devant
lesquelles ces tribunaux doivent surseoir.
Cette erreur de comptence provenait aussi d'une autre confusion, celle des traits avec les lois. Un arrt de la Cour de cassation du 5 septembre 1845 a qualifi de lois spciales les traits
d'extradition rgulirementpromulgus. D'autres arrts ont expressment jug que les traits ne sont pas de simples actes administratifs, mais qu'ils ont le caractre de lois et que, par suite, ils
peuvent tre interprts par les juridictions charges de les appliquer des contestations prives (').
l.
Cass., 24 juin 1839;
tional. nM 153 et suiv.
il
aot 1841. Cf. Dalloz, Rpertoire, v Trait interna-
CHAP.
II.
51
Cette doctrine n'est point exacte ; on ne doit pas confondre un

trait avec une loi, mme quand il a reu l'approbation du Parlement, car lorsqu'une assemble approuve un trait, elle ne prononce
pas comme lgislateur, mais comme pouvoir politique associ
l'action gouvernementale. C'est pourquoi elle n'a, dans ce cas, ni
le droit d'initiative, ni le droit d'amendement ; elle ne peut que
sanctionner ou rejeter en bloc les conventions arrtes parles deux
gouvernements, dont un seul relve de son contrle.
Ce concours de deux souverainets, qui fait obstacle l'exercice
du pouvoir lgislatif, ncessairement renferm dans les frontires
de chaque tat, fait galement obstacle au droit d'interprtation
des tribunaux. Ce droit, s'exerant dans chaque tat avec une
gale indpendance, pourrait engendrer des jurisprudences divergentes qui rompraient l'unit de l'acte diplomatique et risqueraient
mme de le paralyser entirement. Aussi doit-on reconnatre cette
interprtation un caractre gouvernemental et diplomatique, qui
exclut toute comptence des juridictions contentieuses, tant administratives que judiciaires, et qui ne comporte pas d'autre intervention que celle des puissances contractantes. Rien n'est donc
mieux fond que cette dclaration contenue dans une dpche de
la chancellerie du 3 dcembre 1866 : Il appartient au Gouvernement seul d'examiner, avec la bonne foi qui prside ses relations diplomatiques, les observations qui viendraient lui tre
prsentes par un gouvernement tranger ; les tribunaux franais
sont incomptents pour rsoudre ces questions diplomatiques
qui ne peuvent, par consquent, tre dbattues utilement devant
eux(x).
Cette doctrine, entirement conforme aux principes du droit public international, est devenue, depuis 1860, celle de la Cour de
cassation. Un arrt du 4 mai 1865 (Chardon) ne qualifie plus les
traits de lois spciales, comme l'avaient fait des arrts antrieurs,
mais d' actes de haute administration, gnralement motivs suides ncessits et mme de simples convenances internationales,
et qui chappent toute apprciation, tout contrle de l'autorit
I. Celte dpche tait relative aux rclamations formes par un inculp contre un
acte d'extradition qu'il prtendait conlraire aux stipulations du trait franco-anglais
de 1843. Elle est rapporte.dans le Trait de l'extradition de M. Billot, p. 327.
52
LIVR IV.
judiciaire . Un autre arrt du 25 juillet 1867 (Favre de Montginot)

distingue trs nettement entre le droit d'application qui appartient
aux tribunaux, et le droit d'interprtation qui leur chappe. Les
traits et les conventions d'extradition sont, dit-il, des actes de
haute administration, qui interviennent entre deux puissances et
que seules lesdites puissances peuvent expliquer ou interprter quand il
y a lieu ; mais il appartient essentiellement l'autorit judiciaire
d'en faire l'application aux espces, lorsque leur sens et leur porte sont clairs et ne prsentent point d'ambigut (').
La comptence, pour l'application d'un trait, varie donc selon
l'objet du trait ; elle appartient, selon les cas, au Gouvernement,
aux tribunaux judiciaires ou la juridiction administrative. Mais
pour l'interprtation, cette comptence est unique : elle appartient
toujours l'autorit diplomatique et gouvernementale, quelle que
soit la juridiction comptente sur le fond de la contestation.
Droit d'expulsion diplomatique. Pour terminer ce qui concerne l'action diplomatique, nous devons mentionner les dcisions
toutes spciales que les consuls ont le droit de prendre l'gard
des Franais qui compromettraient le pavillon national l'tranger,
dcisions auxquelles la jurisprudence reconnat le caractre d'actes
de gouvernement.
Ce pouvoir a t donn aux consuls par l'dit de juin 1778,
art. 82, ainsi conu : Dans tous les cas qui intresseront
la politique ou la sret du commerce de nos sujets dans les
arrter et renvoyer
pays trangers, pourront nos consuls faire
en France par le premier navire de la nation, tout Franais
qui, par sa mauvaise conduite et par ses intrigues, pourrait tre
nuisible au bien gnral. Ce pouvoir a t implicitement confirm par la loi du 28 mai 1836 (art. 82) qui, tout en abrogeant la
plupart des dispositions de l'dit de 1778, les a maintenues sur ce
point particulier (2).
juillet 1861, Troultmann; 26 juillet 1867, Gurin ; Voy. Billot,
Trait de l'extradition, p. 324 et suiv.
2. La commission charge de prparer la loi du 28 mai 1836 avait eu des doutes
sur l'opportunit de ce maintien ; ils furent dissips par les explications du garde des
sceaux (M. Persil), insres dans le rapport de la commission en date du 9 avril
1. Cass., 24
1834. Voy. Duvergier, Lois et dcrets, 1836, p. 170, note 1.
CHAP. II.
FAITS DE GUERRE.
53
Le Conseil d'tat, saisi de rclamations contre des dcisions de

cette nature, a dcid qu'elles ne pouvaient pas tre portes devant
lui par la voie contentieuse, parce qu' elles se rattachent l'exercice des pouvoirs du Gouvernement en matire diplomatique et
internationale (') .
IV.
FAITS DE GUERRE.
Irresponsabilit de l'tat en matire de faits de guerre. La

nature politique et gouvernementale des rapports internationaux
apparat, avec son intensit la plus grande, dans les conflits entre
nations. C'est alors que le droit individuel flchit le plus devant
l'intrt gnral et le salut de l'tat, et que les recours aux juridictions sont les plus restreints ; ils sont mme parfois entirement
supprims.
Cependant il ne faut pas abuser de la redoutable maxime : inter
arma silent leges. Le rgime des lois et l'autorit des juridictions ne
sont point entirement suspendus par la guerre ils peuvent seulement tre modifis par deux causes : l'application de la lgislation
sur l'tat de sige, et les vnements ayant le caractre de faits de
guerre.
En ce qui touche l'tat de sige, nous l'avons dj tudi comme
mesure de sret intrieure ; nous indiquerons plus loin le caractre spcial qu'il peut avoir dans les places de guerre.
En ce qui touche les faits de guerre, il est de principe que les
pertes et dommages de toute nature qu'ils occasionnent, soit qu'ils
proviennent de l'ennemi, soit qu'ils rsultent des ncessits de la
-,
d'tat, 15 mars 1855, Yomtob Lvy ; 8 dcembre 1882, Laffon. La

mme jurisprudence n'est pas applicable aux arrts d'expulsion que le ministre de
l'intrieur peut prendre contre les trangers, en vertu de l'article 7 de la loi du 3 dcembre 1849. Le Conseil d'lat a reconnu que ces arrts, bien que leurs motifs ne
puissent pas tre discuts par la voie contentieuse, peuvent faire l'objet d'un recours
en annulation, s'ils sont entachs d'excs de pouvoir ou de vice de forme. On n'a
jamais contest non plus aux tribunaux correctionnels, chargs d'appliquer les pnalits dictes par la loi du 3 dcembre 1849, le droit de vrifier si les arrts avaient
t lgalement pris par l'autorit comptente. (Cass., 7 dcembre 1883, Gallibert;
Douai, 26 juillet 1853, Dulaurier ; Paris, il juin 1883, Gallibert.) Voy. tome 1er,
p. 515.
1. Conseil
54
LIVRE IV.
dfense nationale, ne peuvent donner lieu aucune rclamation

d'indemnit. La nation seule peut dcider, par l'organe de ses reprsentants, dans quelle mesure elle croit juste et possible d'indemniser ceux que la guerre a le plus cruellement prouvs. Elle
a pleine libert cet gard, et le Trsor public ne saurait tre engag sans son aveu.
Dans l'exercice de ce suprme arbitrage, le lgislateur n'a
consulter que sa gnrosit, les ressources du Trsor et l'intrt
suprieur de l'tat. Grotius admettait mme que cet intrt peut
lui conseiller de n'accorder aucun ddommagement : L'tat, disait-il, peut dclarer qu'il lie secourra personne, pour exciter les
citoyens une dfense dsespre, ut sua quisque acrius dfendait). Vattel, plus humain, dit qu'il y a l une dette naturelle
que chaque tat doit acquitter dans la mesure de ses facults,
dette sacre pour celui qui connat ses devoirs, quoiqu'elle ne
donne pas d'action contre lui ( 2) .
Telle tait la pense qui avait inspir, devant l'Assemble nationale de 1871, une proposition d'initiative parlementaire portant que les pertes matrielles causes par la guerre aux habitants
et aux communes des dpartements envahis seront supports par
toute la nation . Proposition bien gi'ave, et qui ne tendait rien
moins qu' tablir la prquation des maux de la guerre entre ceux
qui les avaient subis et ceux qui y avaient chapp. La vrit tait
dans cette parole de M. Thiers (s) : Il ne s'agit pas ici d'une dette
mais d'un acte de bienfaisance et de gnrosit nationales... Elle
tait aussi dans les rsolutions qui ont prvalu, et qui ont consist
en trois lois dcidant qu'un ddommagement serait accord
tous ceux qui, pendant la guerre trangre et la guerre civile,
avaient acquitt des contributions de guerre, subi des rquisitions
et des dommages matriels (*).
Grotius, De Jure belli ac pacis, liv. s, chap. 20.
Vattel, Droit des gens, liv. III, chap. III.
Assemble nationale, sance du 5 aot 1871.
Lois du 6 septembre 1871, du 7 avril 1873 et du 28 juillet 1874, qui ont accord
des ddommagements s'lvant plus d'un demi-milliard pour les pertes rsultant de
la guerre trangre et de la guerre civile. Le rapporteur de la loi du 7 avril 1873
disait :- L'tat ni la Commission du budget n'ont entendu crer un droit indemnit
ni consacrer l'existence d'une dette de l'tat. Le rapporteur de la loi du 28 juillet
1.
2.
3.
4.
CHAP.
II.
FAITS DE GUERRE.
55
Ces lois de l'Assemble nationale n'ont pas distingu entre les

dommages rsultant de la guerre civile ou de la guerre trangre.
La jurisprudence du Conseil d'tat et du Tribunal des conflits les
a galement assimils, parce que la lutte soutenue contre la Commune insurrectionnelle de 1871 a eu le caractre d'une vritable
guerre. Mais ce serait aller trop loin que de considrer comme
faits de guerre les dommages et les dgts causs par toute meute
main arme et par sa rpression. La loi elle-mme nous met en
garde contre cette confusion, lorsqu'elle dcide que les communes
sont responsables des dommages causs aux personnes et aux
proprits par des attroupements sditieux, et renvoie les parties
lses se pourvoir devant les tribunaux judiciaires Q. En cas de
contestation sur la nature et la gravit de la lutte ayant caus des
dommages, il appartiendrait aux tribunaux d'apprcier, d'aprs les
circonstances, s'il y a eu ou non fait de guerre.
De mme que le principe des indemnits pour faits de guerre
chappe toute dcision contentieuse, de mme leur rpartition
doit se faire administrativement et sans l'intervention du juge.
C'est ainsi qu'elle a t opre, en vertu des lois de ddommagement rendues aprs l'invasion de 1870-1871, comme aprs l'invasion de 1815. Ces lois ont institu des commissions spciales
charges de rgler les indemnits dfinitivement et sans recours . Les dcisions de ces commissions ne sont donc pas susceptibles d'appel devant le Conseil d'tat, et nous pensons qu'il
en serait de mme de simples dcisions ministrielles, si la loi
laissait au ministre le soin d'oprer la rpartition, au lieu de le
dlguer une commission. Toutefois, si ces autorits excdaient
leur comptence, ou statuaient en dehors des formes que la loi
leur aurait prescrites, leurs dcisions pourraient tre annules
pour excs de pouvoir (2).
Du principe que l'tat ne peut tre engag que par une loi envers les victimes de faits de guerre, il rsulte que les ministres
aussi : La pense de la Commission est que la mesure sera considre
comme tout fait exceptionnelle ; elle constitue un ddommagement accord uniquement titre gracieux.
1. Loi du 10 vendmiaire an IV, et loi du 5 avril 1884, art. 106 et suiv. Cf.
t. I, p. 688.
2. Conseil d'tat, 12 juin 1874, Meuni.
1874 disait
56
LIVRE IV.
sont sans qualit pour mettre de pareils engagements la charge

du Trsor, et pour liquider des indemnits gracieuses raison de
dommages de cette nature.
Le Conseil d'tat a fait une remarquable application de cette
rgle par un arrt du 18 mai 1877 (Banque de France), rendu dans
les circonstances suivantes. Au mois de mai 1871, une somme de
sept millions avait t extorque la Banque de France par la Commune insurrectionnelle; le ministre des finances, sollicit d'accepter cette perte comme incombant l'tat, y avait consenti et avait
dclar par des dcisions formelles que la Banque serait intgralement rembourse par le Trsor public. Mais un de ses successeurs rapporta cette dcision et refusa tout paiement. Sur le recours form contre cette nouvelle dcision, comme violant un droit
acquis et mconnaissant une dette mise la charge de l'tat par
le ministre comptent, le Conseil d'tat a dcid que le Trsor
public n'avait pas pu tre valablement engag par la premire dcision du ministre des finances : Considrant que si les ministres ont qualit, comme reprsentant l'tat, pour contracter les
engagements ou reconnatre les crances relatives aux services
publics, il ne leur appartient aucunement d'engager les finances
de l'tat pour accorder des ddommagements n'ayant leur cause
dans aucune responsabilit prexistante du Trsor ; que c'est au
pouvoir lgislatif seul qu'il appartient d'accorder des ddommagements
que des raisons d'quit peuvent faire allouer, dans certains cas,
aux particuliers qui ont prouv des pertes par suite de faits de
force majeure.
En dehors des lois de ddommagement dont nous venons de parler, il en est d'autres qui se rattachent la lgislation gnrale de
l'tat. Telles sont les lois sur les pensions des armes de terre et
de mer, qui reconnaissent un droit pension, ou tablissent des
tarifs spciaux de liquidation, soit en faveur des militaires ou
marins qui ont reu des blessures dans un combat, soit en faveur
des veuves de ceux qui ont succomb. De ces dispositions de la loi
nat un vritable droit, dont les causes et les effets peuvent tre
discuts par la voie contentieuse, parce qu'ils sont des lments
du contentieux de la pension.
CHAP.
II.
FAITS DE GUERRE.
57
Caractres gnraux du fait de guerre. Le fait de guerre n'est

pas tout vnement occasionn par la guerre, mais seulement celui
qui s'impose comme le rsultat d'une force majeure ou d'une ncessit immdiate de la lutte.
On ne doit donc pas comprendre parmi les faits de guerre :
1 les oprations prparatoires, telles que l'approvisionnement des
armes, la mobilisation, la concentration, les transports des troupes
et de leurs quipages, les marches et manoeuvres d'armes se rendant sur le thtre des hostilits ; 2 les mesures prventives
de dfense, consistant en travaux faits dans les places de guerre,
leurs abords, ou sur des points stratgiques, en vue d'un sige
ou d'autres ventualits qui peuvent ne pas se raliser ; 3" les
rquisitions militaires, lorsqu'elles sont faites sur le territoire
franais pour les besoins des armes nationales. Elles donnent
lieu, d'aprs la loi du 3 juillet 1877, des indemnits qui sont
rgles amiablement par l'autorit militaire, sur l'avis d'une commission administrative forme dans chaque dpartement par le
ministre de la guerre. En cas de contestation, il est statu par le
juge de paix du canton ou par le tribunal civil de l'arrondissement,
selon l'importance du litige (').
On doit au contraire considrer comme faits de guerre :
1 tous les dommages qui proviennent du fait de l'ennemi, mme
de ses oprations prparatoires, car tout ce qui vient de l'ennemi a
le caractre de contrainte et de force majeure s'exerant sur le
pays envahi, sur ses habitants et sur leurs biens ; 2 tous les
dommages, quels qu'en soient les auteurs, qui rsultent des rencontres armes, des ravages causs par les projectiles et par les
combattants, des occupations, dmolitions, tranches, terrassements ou autres ouvrages faits sur le champ de bataille ou ses
abords ; 3 toutes les occupations et destructions opres pour la
la loi du 3 juillet 1877, art. 24 -et suiv. Antrieurement cette loi, la comptence en matire de rquisition tait rgle par la jurisprudence, d'aprs l'assimilation de ces marchs forcs avec dos marchs volontaires de mme nature. Ainsi la
rquisition de denres et objets mobiliers tait assimile des marchs de fournitures, et il tait statu par dcision ministrielle, sauf recours au Conseil d'tat; la
rquisition d'usines, ateliers, btiments de casernement et autres immeubles utiliss
par la dfense sans que le propritaire en ft dpossd, tait assimile une location d'immeubles et les contestations taient renvoyes aux tribunauxjudiciaires.
1. Voy.
58
LIVRE IV.
dfense des places de guerre pendant l'tat de sige spcial, prvu

par la loi du 10 juillet 1791 et par les dcrets du 24 septembre
1811 et du 10 aot 1853 ; 4 et gnralement tous les faits qui
se rattachent aux ncessits immdiates de la lutte.
Aucune difficult ne s'lve sur les deux premiers points (faits
de l'ennemi et combats) ; mais les deux autres (tat de sige des
places de guerre et ncessits immdiates de la lutte) ont donn
lieu des questions de droit et des dcisions de jurisprudence
que nous devons examiner.
faits volontaires qui se rattachent aux ncessits immdiates de la lutte. Parlons d'abord des faits qui se rattachent
aux ncessits immdiates de la lutte, sans avoir le mme caractre de fatalit et de force majeure que ceux qui se produisent
Des
dans le combat.
On a quelquefois soutenu que ces faits ne peuvent pas avoir le
caractre de faits de guerre quand ils sont prmdits par l'autorit militaire et accomplis par elle en dehors de toute contrainte
immdiate de l'ennemi. Dans cette opinion, la spontanit de
l'acte, et en quelque sorte sa fatalit, serait le trait caractristique
du fait de guerre ; en dehors de ces conditions, il n'y aurait que
des actes prparatoires, des mesures prventives chance plus
ou moins proche, pouvant donner lieu des demandes d'indemnit
par la voie contentieuse.
La jurisprudence a admis au contraire, par de nombreuses dcisions rendues la suite des vnements de 1870-1871, que toutes
les mesures prises pour l'attaque ou pour la dfense sont des faits
de guerre, quand elles sont motives par les ncessits immdiates de
la lutte.
Une des dcisions dans lesquelles cette doctrine s'est le plus nettement affirme est l'arrt du Conseil d'tat du 9 mai 1873 (PestyRmond). Il s'agissait de l'occupation d'un domaine situ prs de
Versailles par le campement d'ime partie des troupes runies poulie second sige de Paris On soutenait que cette occupation n'avait
pas. le caractre d'un fait de guerre, parce que l'autorit militaire
l'avait librement dcide, et que d'ailleurs elle n'tait pas sur le
thtre mme des oprations de sige. Mais l'arrt rpond que
CHAP.
II.
FAITS DE GUERRE.
59
cette occupation s'est impose comme une ncessit des oprations militaires diriges contre Paris, et afin de fournir un lieu de
campement une partie des troupes destines participer ces
oprations ; qu'elle a cess lorsque les troupes se sont rapproches
de Paris, o elles sont entres peu de jours aprs, que dans ces
circonstances c'est avec raison que le ministre de la guerre a considr l'occupation dont il s'agit comme un fait de guerre .
Peut-tre nous sera-t-il permis de rapprocher de cet arrt un
passage des conclusions qui l'ont prcd, et dans lesquelles nous
exposions la doctrine qui est encore la ntre aujourd'hui :
Il ne faut pas interprter l'expression fait de guerre, comme
s'il y avait fait de combat. Le combat est l'incident le plus saillant
de la guerre, mais il n'est pas la guerre tout entire ; laissons de
ct les actes purement prparatoires qui ne sont pas encore l'action ; mais retenons l'action pendant toute sa priode militaire et
stratgique. Cette priode d'action, qui n'est pas encore le combat, mais qui est certainement la guerre, qui n'est pas l'assaut,
mais qui est certainement le sige, comprend ncessairement des
manoeuvres, des campements, des choix de positions sur le front
de l'arme assigeante, des dispositions de prvoyance sur ses derrires: rserves, parcs d'artillerie, ambulances, etc. Ce sont l des
parties d'un mme tout.
La doctrine qui ne voit le fait de guerre que dans l'acte fatal,
l'agression brutale, subdivise arbitrairement une opration unique. Elle admet le fait de guerre l o s'tablit la batterie, l o
porte le boulet de canon, l o passe la colonne d'assaut ; mais elle
ne l'admet pas l o campent les hommes prts former cette colonne, l o sont les rserves de troupes, d'artillerie, de munitions
qui permettent d'entretenir le feu et d'en utitiser les effets : comme
si l'un tait possible sans l'autre, comme si ce n'taient pas les
diverses faces d'un mme objet qui est l'arme assigeante...
Par application de la mme doctrine, le Conseil d'tat a considr comme des faits de guerre ne pouvant donner lieu aucune
rclamation contentieuse : la prise de possession de meules de
fourrage sur des terrains occups par une arme assigeante (') ;
i.
Conseil d'tal,
il
mai 1854, Civili.
60
LIVRE IV.
la coupe et la dvastation de plantations, pour le chauffage et le

bivouac de troupes campes aux avant-postes (') ; l'enlvement de
ballots de laine mis sur des paulements pour amortir les projectiles (*).
Il faut, avons-nous dit, qu'il y ait ncessit immdiate de la
lutte ; la solution devrait donc tre diffrente si les besoins auxquels l'autorit militaire a voulu pourvoir, n'taient pas pressants
et provoqus par une ncessit actuelle: par exemple, si l'on avait
prpar d'avance des retranchements sur certains points 'stratgiques, en vue d'une rencontre possible mais non certaine avec
l'ennemi. Aussi est-ce avec raison que le Tribunal des conflits et
le Conseil d'tat ont refus le caractre de faits de guerre aux
occupations de terrains et aux travaux de fortification faits, en
dcembre 1870, aux lignes de Carentan, pour dfendre la presqu'le
du Gotentin contre une agression qui n'tait pas imminente et qui
ne s'est mme jamais produite, ou pour fortifier les approches
du Havre, une poque o l'ennemi ne dessinait encore aucune
attaque (3). C'taient l des mesures prventives de dfense et non
des faits de guerre.
Cette jurisprudence doit tre prfre celle d'un arrt du 26
mars 1823 (Glairet), qui a considr comme fait de guerre la construction de retranchements levs d'avance, par l'ordre du marchal Soult, sur toute la ligne de retraite qu'il comptait suivre en
se repliant sur Toulouse aprs la bataille de Vitoria. Ces travaux,
dit l'arrt, ont eu pour objet de s'opposer l'envahissement du
territoire franais, et ils ont t excuts tandis que l'arme manoeuvrait en prsence de l'ennemi. Cette circonstance ne suffisait
pas ; il aurait fallu pour que ces travaux eussent le caractre de
faits de guerre, qu'ils fussent excuts non seulement pendant que
l'arme manoeuvrait, mais encore l o elle manoeuvrait, et non
une grande distance derrire elle. Les ncessits auxquelles ces
travaux rpondaient, si relles qu'elles fussent, n'taient pas immdiates
1. Conseil d'tat, ior mai 1871, Defresne.

2. Conseil d'tat, 8 juin 1873, Faglin.
8. Tribunal des conflits, ir fvrier 1873, de Pomereu; Conseil d'tat, 28 juin
1873, Dumont.
CHAP.
II.
FAITS DE GUERRE.
61
La thorie que nous venons d'exposer trouve d'ailleurs de nouvelles applications dans les mesures prises pour la dfense des
places de guerre, dont nous avons maintenant parler.
De
l'tat de sige spcial des places de guerre, et des mesures
prises pour leur dfense. Il existe, pour les places de guerre, un

tat de sige particulier, prvu par la loi du 10 juillet 1791 et par
les dcrets du 24 septembre 1811 et du 4 octobre 1891 ; c'est un
tat de sige effectif, militaire, qui ne doit pas tre confondu
avec l'tat de sige politique, prvu par les lois du 9 aot 1849
et du 3 avril 1878, mme quand celui-ci est dclar en temps de
guerre.
Cet tat de sige, qui peut tre prcd d'une priode prparatoire
appele tat de guerre (1), est actuellement rgi par le titre V du dcret du 4 octobre 1891. Il ne rsulte plus, comme antrieurement,
de faits entranant de plein droit l'tat de sige et rendant inutile
une dclaration officielle de cet tat. La dclaration est exige,
dans tous les cas, par l'article 189 du dcret du 4 octobre 1891 ;
elle rsulte soit d'une loi ou d'un dcret, conformment la loi du
3 avril 1878, soit d'une dcision prise par le commandant milide guerre, prvu par la loi du 10 juillet 1791 (art. 8 el 9), tait en ralit
l'tat de sige politique proclam en vue de dangers extrieurs, tel qu'il peut l'tre
encore aujourd'hui en vertu des lois du 9 aot 1849 et du 3 avril 1878. D'aprs l'article 52 du dcret du 24 dcembre 1811, l'tat de guerre pouvait aussi rsulter des
circonslances suivantes : en temps de guerre, si la place est en premire ligne sur
la cte, ou moins de cinq journes de marche des positions occupes par l'ennemi ;
en temps de troubles civils, si des rassemblements se forment, la mme distance,
sans l'autorisation des magistrats ; en tout temps, si des travaux ouvrent une place
situe sur la cte ou en premire ligne.
Dans l'tat actuel de la lgislation (Dcret du 4 octobre 1891, art. 178), l'tat de
guerre, pour les places, rsulte de plein droit de la publication de l'ordre de mobilisation.
En principe, l'tat de guerre ne supprime pas le droit indemnit pour les occupations ou dommages causs par les mesures de dfense, sauf s'ils atteignent des
construclions leves dans la zone des servitudes militaires, et qui n'existaient pas
antrieurement l'tablissement de ces servitudes (Loi du 10 juillet 1791, art. 31
et suiv.). Mais, d'aprs l'article 95 du dcret du 24 dcembre 1811, si le ministre ou
le gnral d'arme en donne l'ordre, ou si l'ennemi se rapproche moins de trois
jours de marche, l'autorit militaire peut faire dtruire sans indemnit, dans l'intrieur de la place, tout ce qui peut guer la circulation de l'artillerie ou des troupes,
et l'extrieur tout ce qui peut offrir un couvert l'ennemi ou abrger les travaux
d'approche.
l. L'tat
62
LIVRE IV.
LIMITES
DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.
taire dans certaines circonstances prvues par l'article 189, et qui

sont de nature menacer la scurit de la place : investissement,
attaque de vive force ou par surprise, sdition intrieure, prsence
de rassemblements arms dans un rayon de dix kilomtres. L'tat
de sige prend fin, suivant le cas, par une loi, par un dcret ou par
une dcision du commandant militaire, quand les circonstances qui
l'ont fait dclarer ont cess. (Dcret de 1891, art. 189 in fine.)
Pendant toute cette priode, les pouvoirs de l'autorit civile et
la juridiction en matire de dlits sont transfrs l'autorit militaire; celle-ci est en outre investie des pouvoirs les plus tendus
pour requrir tous les services, denres et engins, et pour ordonner
toutes les occupations, dmolitions et destructions utiles 3a dfense. Sous l'empire de la loi de 1791 et du dcret de 1811, tous
ces faits avaient le caractre de faits de guerre et ne pouvaient donner lieu aucune rclamation d'indemnit par la voie contentieuse.
Cette, rgle subsiste pour les occupations, mais elle a t modifie,
pour les rquisitions, par la loi du 3 juillet 1877. Cette loi consacre, en effet, le droit indemnit pour toute rquisition de denres et autres objets mobiliers, par cela seul qu'il y a mobilisation partielle ou totale de l'arme Q) .
Rsulte-t-il de ces dispositions spciales que, dans une place
forte ou ses abords, le fait de guerre ne peut jamais s'imposer aux
personnes ou aux proprits, en dehors de l'tat de sige spcial
de la loi de 1791 ? Cette opinion a t soutenue dans plusieurs
affaires portes devant le Tribunal des conflits ou devant le Conseil
d'tat, la suite des vnements de 1870-1871 ; elle se fondait
principalement: sur la loi de 1791 qui, eu dniant tout droit
indemnit pendant l'tat de sige, semble admettre implicitement
que le droit existe en dehors de cette priode ; sur plusieurs dispositions de la mme loi, qui reconnaissent expressment le droit
indemnits pour les dommages causs la proprit par des travaux de fortification, mme pendant la priode qualifie d'tat de
guerre ; sur la loi du 17 juillet 1819 qui a donn comptence aux
tribunaux judiciaires pour rgler les indemnits prvues par la loi
de 1791.
l.
Loi du 3 juillet 1877, art.
l et
24.
CHAP.
II.
FAITS DE GUERRE.
63
Mais la jurisprudence n'a jamais admis cette thse absolue. Elle

a reconnu que si les dommages subis pendant l'tat de sige constituent de plein droit des faits de guerre, on n'en saurait conclure
a contrario que des mesures prises en dehors de cette priode, et se
rattachant des ncessits immdiates de la lutte, ne peuvent pas
avoir le mme caractre. De ce que le droit indemnit n'existe
jamais dans le premier cas, il n'en rsulte pas qu'il existe toujours
dans le second. Il est certain au contraire qu'aux abords des places
de guerre, comme sur toute autre position stratgique, il peut
se produire des ncessits immdiates de dfense et de lutte qui
ne sauraient engager la responsabilit pcuniaire de l'tat. La situation des citadelles et de leurs garnisons est la mme, cet gard,
que celles des armes en campagne, et elle peut imposer les mmes
sacrifices aux citoyens.
C'est pourquoi le caractre de fait de guerre a t reconnu par
la jurisprudence aux dmolitions, destructions de rcoltes, dommages de toute nature oprs aux abords d'une place de guerre, non
seulement pendant qu'elle tait effectivement assige, mais encore
pendant la priode o le sige tait imminent. A Paris, le Conseil
d'tat a admis que cette priode avait commenc ds le dsastre
de Sedan, qui avait dcouvert la capitale et rendu certaines les attaques de l'ennemi, et non pas seulement la date de l'investissement. Considrant, dit un arrt du 23 mai 1873 (relatif des dmolitions excutes entre le 3 et le 19 septembre 1870), qu' raison
de la certitude et de l'imminence de l'investissement, la destruction des
btiments du sieur de Lamotte doit tre range parmi les actes qui
s'imposent comme une ncessit immdiate de la lutte (') ...
Mais on ne saurait admettre que tous les travaux faits, en temps
de guerre, aux abords d'une ville dclare en tat de sige, aient
par cela seul le caractre de faits de guerre. Le Conseil d'tat et le
Tribunal des conflits ont cart sur ce point la doctrine beaucoup
trop large que le ministre de la guerre avait cherch faire prvaloir. Le ministre soutenait que la simple ventualit d'un sige
et les devoirs de vigilance qu'elle impose l'autorit militaire
l. Dcisionssemblables : Conseil d'tat, 6 juin
1873, Fontaine (incendie de rcoltes
pour les soustraire l'ennemi) ; ior mai 1874, Thinel (incendie d'un chantier de
bois pouvant fournir des matriaux l'assigeant).
64
LIVRE IV.
suffisent pour convertir en faits de guerre les occupations et les

destructions ordonnes pour la sret de la place. Il s'appuyait sur
l'article 39 du dcret du 10 aot 1853, d'aprs lequel toute occudmolition, destruc pation, toute privation de jouissance, toute
tion ou autre dommage, rsultant d'un fait de guerre ou d'une
mesure de dfense prise par l'autorit militaire pendant l'tat de sige,
" n'ouvre aucun droit indemnit... L'tat de sige d'une place
ou d'un poste est dclar par une loi ou par un dcret : il rsulte
l'une des circonstances suivantes (suivent les circons aussi de
1811)...
tances nonces par la loi de 1791 et le dcret de
Le ministre de la guerre concluait de l, qu'aucune indemnit
n'tait due pour les travaux de dfense excuts sur les territoires
o l'tat de sige avait t dclar, ds la premire priode de la
guerre. 11 confondait l'tat de sige politique de la loi de 1849 avec
l'tat de sige militaire et effectif de la loi de 1791. D'ailleurs,
alors mme que l'article 39 du dcret du 10 aot 1853 aurait commis la mme confusion, et aurait eu en vue un autre tat de sige
que celui de la loi de 1791, il n'aurait pas pu droger cette loi
ni celle du 17 juillet 1819, car il n'a pas le caractre d'un dcretloi ; il ne pouvait que codifier et coordonner, dans un rglement
d'administration publique, les textes en vigueur, conformment
la mission donne au Gouvernement par la loi du 10 juillet 1851
sur le classement des places de guerre.
Le Conseil d'tat s'est prononc en ce sens par un arrt sur conflit du 13 mai 1872 (Brac de la Perrire) o on lit : qu' la vrit les travaux ont eu lieu aux abords d'une place comprise dans
un dpartement dclar en tat de sige, mais que l'tat de sige
qui, d'aprs l'article 39 du dcret du 10 aot 1853, imprime le caractre de faits de guerre aux mesures de dfense dont il a pu tre
suivi, ne peut s'entendre que de l'tat de sige effectif des places
fortes ou postes ; que le dcret de 1853 n'a ni modifi ni pu modifier les principes consacrs cet gard par la lgislation antrieure,
dont il avait simplement coordonner les dispositions sous forme
de rglement d'administration publique, en vertu de la loi du 10
juillet 1851(').
l.
Cf. Tribunal des conflits,
il janvier 1873,
Coignet.
CHAP.
II.
65
FAITS DE GUERRE.
En consquence, le caractre de faits de guerre a t refus par

le Conseil d'tat et le Tribunal des conflits des travaux excuts
Paris avant le dsastre de Sedan et la marche de l'ennemi sur la
capitale ) ; Lyon, au mois de septembre, alors qu'aucun sige
ne menaait cette ville (2) ; Belfort, deux mois avant l'investissement, une poque o le sige de la place tait douteux et dans
tous les cas n'tait pas imminent ( 3) .
De tout ce qui prcde, il rsulte que la thorie du fait de guerre
est en ralit la mme, qu'il s'agisse de mesures militaires prises
aux abords des places ou en rase campagne. En effet, le sige effectif
est, pour les places fortes, ce que le combat est pour les armes ;
par suite, tout y est fait de guerre. En dehors du combat ou du
sige, il y a pour les places de guerre, comme pour les armes,
soit des mesures purement prventives qui donnent droit indemnit, soit des mesures imposes par les ncessits immdiates de
la lutte, par l'imminence du sige ou du combat, qui suppriment
ce droit parce qu'elles constituent des faits de guerre.
On peut seulement se demander s'il n'y a pas encore intrt
distinguer, au point de vue des comptences, entre les occupations
et destructions d'immeubles, selon qu'elles sont opres en rase
campagne et aux abords d'une place forte. En effet, avant la loi
du 17 juillet 1819, toutes les indemnits qui pouvaient tre dues
pour des mesures de dfense taient rgles par l'autorit administrative, en vertu des rgles gnrales de comptence. Or, l'article 15 de la loi du 17 juillet 1818 n'a consacr la comptence
judiciaire que pour le rglement des indemnits dues en vertu de
dispositions de la loi du 10 juillet 1791, qui toutes prvoient des
travaux excuts pour la construction ou le dgagement des ouvrages d'une place de guerre rgulirement classe. Ne peut-on
pas soutenir qu'en dehors de ces travaux la comptence administrative subsiste, pour les occupations ou destructions d'immeubles
opres loin des places fortes ?
Cette solution serait peut-tre la plus conforme l'application
1. Conseil d'tat,
juillet 1874, Maurice.

Conseil d'tat, 13 mai 1872, Brac de la Perrire.
3
2.
3. Conseil d'tat, 15 mars 1873, Fiereck. Cf. 16 mai 1874, de
13 fvrier 1874, Balteux.
II.
Riencourt;
5
66
LIVRE IV.
LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE

.
littrale des textes mais le Conseil d'tat et le Tribunal des conflits ne l'ont pas admise, s'inspirant en cela de la tendance gnrale de la jurisprudence rserver l'autorit judiciaire les
questions qui intressent la proprit immobilire.
Ils ont en consquence dcid, par application de la loi du
17 juillet 1819, que l'autorit judiciaire est comptente pour le
rglement d'indemnits rsultant d'ouvrages de fortification passagre et de camps retranchs excuts loin des places de guerre (').
Cette jurisprudence a l'avantage de prvenir de srieuses difficults
de comptence, dans les cas assez nombreux o il est difficile de
dire si les ouvrages ont en vue la protection des armes ou celle
des places de guerre plus ou moins voisines. Ces deux intrts sont
d'ailleurs souvent combins.
5
1. Tribunal des conflits,
Ie' fvrier 1873, de Pomereu.
CHAPITRE III
JURIDICTION SPCIALE DU GOUVERNEMENT EN MATIRE
DE PRISES MARITIMES.
I.
NATDEE ET ETENDUE DES POUVOIRS DU JUGE DES PRISES
Caractre politique et contentieux de la juridiction. Juger

une prise maritime, c'est juger un fait de guerre ; c'est aussi faire
application des belligrants ou des neutres des principes du
droit des gens, des conventions diplomatiques gnrales ou particulires. A ce titre, le jugement des prises est d'ordre politique
et gouvernemental ; aussi appartient-il l'tat capteur, comme un
des attributs de sa souverainet. Par la mme raison, il peut exceptionnellement appartenir un tat tranger, lorsque la prise a t
faite dans ses eaux, au mpris de sa souverainet et de sa neutralit.
Le caractre politique de cette juridiction rsulte aussi de la nature des questions qu'elle peut avoir rsoudre : question de savoir si la prise a t faite en mer libre ou dans des eaux neutres si
elle a eu lieu avant que les hostilits fussent officiellement dclares
ou aprs qu'elles taient closes ; si le blocus forc par un neutre
tait effectif, et dans quelles circonstances il a t forc ; et bien
d'autres questions, qui ne sauraient tre du ressort des tribunaux
judiciaires ni mme de la juridiction administrative.
Mais ces questions de droit politique et diplomatique se joignent des questions de proprit, de nationalit, de contrats commerciaux intressant des particuliers, armateurs, chargeurs, consignataires de marchandises, que les hasards de la guerre ont mis
en prsence du belligrant. A ce point de vue, les dcisions ren,
68
LIVRE IV.
dues en matire de prise sont contentieuses, et elles doivent tenir

compte des rgles de droit priv.
Ajoutons que la juridiction des prises s'exerce galement : en
temps de guerre, sur des btiments chous ou naufrags (') ; en
tout temps, sur les btiments saisis pour cause de piraterie ou de
traite de ngres (").
Nous sommes donc en prsence d'une juridiction spciale et
mixte, o domine le caractre politique, soit qu'elle prononce sur
des faits de guerre, soit qu'elle apprcie des actes de haute police
des mers, faits dans l'intrt commun des nations civilises.
Variations de la lgislation. Ce caractre gouvernemental de

la juridiction des prises, aujourd'hui bien tabli dans notre droit
public, a donn lieu, d'autres poques, certaines hsitations du
lgislateur. Deux fois, pendant la priode rvolutionnaire, le jugement des prises a t attribu aux tribunaux de commerce : une
premire fois, sous la Convention, par la loi du 14 fvrier 1793,
qui qualifiait elle-mme cette comptence de provisoire , et qui
fut bientt rapporte par la loi du 18 brumaire an II ; celle-ci
dfrait le jugement des prises au Conseil excutif provisoire, remplac peu aprs par le Comit de salut public(3) ; une secondefois,
sous le Directoire, par les lois du 3 brumaire et du 8 floral an IV,
qui donnrent comptence aux tribunaux de commerce en premier
ressort et aux tribunaux civils de dpartement en appel. Ces lois
avaient rencontr de srieuses objections, notamment de la part
de Merlin qui, dans son Rpertoire, a qualifi leurs rsultats de dsastreux (i). Elles n'eurent elles-mmes qu'une existence phmre, et furent abroges par la loi du 26 ventse an VIII, qui
chargea le Gouvernement de pourvoir au jugement des prises :
c'est alors que le conseil des prises fut tabli, ou plutt rtabli par
l'arrt consulaire du 6 germinal an VIII (5).
1. Arrt du 6 germinal an VIII.
2. Loi du 10 avril 1825
et loi du
3. Dcret du 13 germinal an
11,
4 mars 1831.
et arrt du Comit de salut public du 4 floral
an II.
4. Merlin, Rpertoire, v Prises maritimes, 7, art. 2.
5. Avant 1789, les prises taient instruites par les amirauts et juges par un con-
CHAP.
III.
PRISES MARITIMES.
69
Lorsqu'on cherche se rendre compte des motifs qui firent momentanment accepter la comptence judiciaire, par des assembles
qui n'hsitaient point l'carter toutes les fois que la prrogative
gouvernementale tait en jeu, on voit qu'elles y furent entranes
par le rle presque exclusif que les corsaires avaient, sous la Rvolution, dans la guerre faite au commerce ennemi. Presque toutes
les contestations entre capteurs et capturs s'levaient alors entre
armateurs franais et trangers faisant la course et la subissant
tour tour ('). Assurment le corsaire rgulirement commissionn
fait partie des forces navales de l'tat, comme un corps franc fait
partie des forces de terre ; mais ces oprations de guerre ont souvent le tort de ressembler des oprations de commerce main
arme. Bien que la marine de l'tat ft galement en cause, en
l'an IV, on comprend que le lgislateur ait statu en vue des cas
les plus nombreux et qu'il ait cd au dsir de laisser les commerants capteurs et les commerants capturs se dbattre devant la
juridiction commerciale. Aujourd'hui que la course est abolie,
du moins entre les puissances qui ont adhr la dclaration du
Congrs de Paris du 16 avril 1856, une loi semblable celle
de l'an IV n'aurait plus sa raison d'tre.
La question de comptence, dfinitivement tranche depuis l'an
VIII entre le pouvoir excutif et l'autorit judiciaire, est encore
reste longtemps indcise entre la juridiction administrative et
l'autorit gouvernementale.
Le conseil des plises, ne considrer que son organisation et
son fonctionnement, peut tre galement une juridiction politique
ou une juridiction administrative spciale. Le recours au Conseil
d'tat, tabli en 1806, a paru faire incliner la solution dans ce
dernier sens, et telle a t d'abord la pense du conseil. En effet,
de 1806 1815, les appels forms contre les dcisions du conseil
des prises taient instruits par la commission du contentieux, et
seil des prises, sauf appel au Conseil du roi (ordonnance de la marine de 1681, liv. Illy
titre 9, art. Si ; arrts du Conseil du 19 juillet 1778 et du 5 janvier 1788).
1. Il fallait que cette prpondrance des corsaires ft bien grande pour que Maule,
dans le judicieux discours qu'il flt au Conseil des Cinq-Cents pour faire carler la
comptence judiciaire, se soit toujours plac au point de vue do la course, sans
parler dos prises faites par la marine de l'tat, qui lui auraient cependant fourni des
arguments encore plus dcisifs.
70

jugs sur son rapport par l'assemble gnrale, dans la mme
forme que les affaires contentieuses('). L'ordonnance du 9 janvier
1815 alla plus loin, car elle supprima la juridiction de premier
ressort et dcida que les affaires de prises seraient directement
portes devant le comit du contentieux.
H n'y avait pas d'ailleurs un grand intrt, sous le premier empire ou la Restauration, rechercher si le Conseil .d'tat dlibrait comme Conseil de gouvernement ou comme juridiction contentieuse. Dans les deux cas, la dcision appartenait au chef de
l'tat, et il n'y avait de diffrence que dans la section charge du
LIVRE IV.
rapport.
La question n'a commenc prsenter un srieux intrt qu'aprs
1830, lorsque les ordonnances du 2 fvrier et du 11 mars 1831
eurent soumis le jugement des affaires contentieuses des rgles
nouvelles : publicit des audiences, dbat oral, composition spciale de l'assemble gnrale rduite au service ordinaire. Le
Conseil d'tat dut alors se demander si les affaires de prises devaient tre juges en forme administrative ou en forme contentieuse ; dans le silence des textes, il sursit statuer sur une prise
dont il tait saisi, et demanda, par un avis du 11 aot 1831, que
les ordonnances fussent interprtes sur ce point. Elles le furent
par une ordonnance du 9 septembre 1831 o on lit: Consid rant que le jugement des prises est souvent subordonn des
considrations diplomatiques qui ne peuvent devenir l'objet d'une
d'tat continuera de statuer sur
discussion publique, le Conseil
la validit des prises maritimes, conformment aux formes ta blies par les rglements antrieurs notre ordonnance du 2 f vrier dernier.
La complence de la Commission du contentieux pour l'instruction des affaires

de prises ne rsultait d'aucun texte, mais de la pratique adopte par le Conseil d'tat.
Voy. le savant rapport de M. Boulatignier sur l'affaire Wilken (il janvier 1855), insr
au Moniteur universel du 13 janvier 1855 et au Recueil des arrts du Conseil d'tat,
anne 1855, p. 37.
l.
Il faut ajouter qu'en fait, les appels des dcisions du conseil des prises avaient cess
d'tre examins par le Conseil d'tat partir de 1810, sur un ordre de l'Empereur
qui s'tait rserv la connaissance personnelle de ces affaires. Les dossiers dposs
au Conseil furent rclams par une lettre du grand-juge et remis au cabinet de l'Empereur (Voy. Pistoye et Duverdy, Traits des prises maritimes, t. II, p. 177).
CHAP.
III.
71
PRISES MARITIMES.
Cette ordonnance rappelait le caractre diplomatique, et par

suite gouvernemental, des dcisions rendues en matire de prises,
mais elle laissait encore subsister un doute, puisqu'elle maintenait
la section du contentieux la prparation de ces dcisions. Ce
doute a disparu depuis la loi du 3 mars 1849 : les affaires de prises
cessrent alors d'tre instruites par la section du contentieux, qui
devenait un vritable tribunal investi d'une juridiction propre ;
elles furent dlibres par l'assemble gnrale du Conseil, sur le
rapport du .comit correspondant au ministre de la marine (l).
Cette rgle a t de nouveau consacre par le dcret-loi du 25 janvier 1852 et par la loi du 24 mai 1872, mais avec une double innovation : en premier lieu, le conseil des prises ayant t rtabli
en 1854, le Conseil d'tat n'a plus eu dlibrer que comme
juridiction d'appel ; en second lieu, la section correspondant au
ministre de la marine a t remplace, pour l'instruction des
affaires, par celle qui correspond au ministre des affaires trangres.
Incomptence du Conseil d'tat statuant au contentieux.

Une premire consquence de la lgislation en vigueur, c'est que
le Conseil d'tat statuant au contentieux ne saurait connatre d'aucun recours form contre des dcisions du conseil des prises ou
contre des dcrets rendus sur appel de ces dcisions.
En ce qui touche les dcisions des conseils des prises, les dcrets du 18 juillet 1854 et du 11 juin 1859 disposent qu'elles
d'tat soit par le
peuvent nous tre dfres en notre Conseil
commissaire du Gouvernement, soit par les parties intresses(2).
Mais, ainsi que nous l'avons vu, il ne s'agit l que d'un recours
en la forme administrative ; aussi le Conseil d'tat dclare-t-il
non recevables les recours forms par requte contentieuse (s).
A plus forte raison, aucun recours contentieux ne serait recevable contre un dcret en Conseil d'tat statuant, sur appel, en
matire de prises, mme si le dcret tait argu d'excs de pouvoir
1. Rglement du 26 mai 1849 (art. 19).
2. Dcret du 18 juillet 1854, art. 6; dcret du
3. Conseil d'tat,
u janvier 1855, Wilken.
il juin
1859, art.
f.
72
LIVRE IV.
ou de vice de forme. On pourrait seulement se demander si, dans

ce cas, le dcret ne pourrait pas faire l'objet du recours exceptionnel
prvu par l'article 40 du dcret du 22 juillet 1806.
particuliers de comptence judiciaire ou administrative.

Les tribunaux judiciaires ou administratifs sont incomptents parce
que le juge des prises exerce une juridiction politique, soit en
prononant la validit de la prise et sa confiscation au profit du
capteur, soit en dclarant la prise nulle et en ordonnant sa restitution. Mais ils peuvent tre comptents sur des questions d'une
autre nature : par exemple sur des contestations entre les ayants
droit la restitution et l'autorit administrative charge de l'oprer,
ou bien entre des co-intresss appels profiter de cette restitution et discutant dans quelle proportion ils y ont droit, ou bien
encore entre des capteurs en dsaccord sur la rpartition des produits entre eux.
Les tribunaux judiciaires doivent manifestement connatre des
contestations entre les ayants droit la restitution ou leurs assureurs ; ils jugeaient galement, d'aprs l'article 17 de l'arrt du
6 germinal an VIII, les contestations entre plusieurs corsaires sur
la liquidation d'une prise commune, et leur comptence revivrait
dans ce cas si la course tait rtablie.
Le ministre de la marine, prononce, sauf recours au Conseil
d'tat statuant au contentieux, sur les difficults auxquelles la liquidation donnerait lieu entre quipages de la marine de l'tat,
ou entre ceux-ci et des corsaires ayant coopr la prise ('). C'est
Cas
l
f:
.
i-
i
;
>
1
if.:
r;
|
-*
germinal an VIII, art. 16 et 18. Conseil d'tat, 29 mai 1822,

Ilamme ; 23 octobre 1835, Lebrasse.
On doit distinguer entre la liquidation gnrale qui adjuge la prise, dans de certaines proportions, aux divers btiments qui y ont concouru, et qui est dans les attributions du conseil des prises, et la liquidation particulire ou individuelle qui opre
la rpartition entre les officiers et quipages d'un mme btiment, et qui ressortit au
ministre, sauf recours au Conseil d'tat. Cependant on pourrait citer des cas o le
ministre et le Conseil d'tat ont t reconnus comptents pour oprer une vritable
liquidation gnrale enlre les btiments d'une escadre (30 janvier 1874, Dorlodot des
Essarls).
Plusieurs fois aussi le Conseil des prises a renvoy celte liquidation au ministre do
la marine, l'tat de l'instruction ne lui permettant pas de dcider si le btiment capteur oprait isolment ou comme faisant partie d'une escadre. (Conseil des prises
20 juillet 1889, aviso le Parseval ; mme date, canonnires la Trombe et le Lopard.)
i. Arrt du
CHAP.
III.
PRISES MARITIMES.
73
la mme autorit, et non au Conseil des prises qu'il appartient

de dcider si des officiers du btiment capteur doivent tre privs
de leur part de prise raison d'irrgularits qu'ils auraient commises lors de la capture ou de l'instruction (').
Jugement d'office des prises. Effets l'gard des tiers.

A la diffrence des affaires contentieuses, qui supposent un litige n, les prises exigent un jugement alors mme qu'elles ne sont
l'objet d'aucune contestation. L'objet essentiel de ce jugement
c'est la validit de la prise, car le belligrant, au nom duquel la capture a t faite, ne peut pas se dispenser de vrifier si ce fait de
guerre s'est accompli conformment au droit des gens, et s'il n'a
pas ls des neutres auxquels restitution serait due. Un autre
point qui doit tre rgl d'office, c'est l'adjudication de la prise
aux capteurs, dont les droits restent en suspens jusqu' ce que
la validit ait t reconnue.
Les prises sont juges la diligence du Gouvernement reprsent
par son commissaire devant le conseil des prises, et en prsence du
capitaine du btiment captur qui est cens reprsenter l'armateur et tous autres intresss. Le jugement de validit ou d'invalidit produit donc ses effets l'gard des intresss qui ne sont
pas personnellement intervenus devant le conseil, comme l'gard
de ceux qui s'y sont fait reprsenter (2).
Mais la juridiction des prises ne s'exerce d'office qu'en premier
ressort. Pour que le Gouvernement prononce comme juge d'appel, il faut qu'il soit saisi par le recours d'une partie intresse ou
i. Conseil d'tat, 8 mai
1893, Barnaud.
n'est pas recevable devant le conseil

des prises. Cette rgle tait affirme, ds le dbut de l'institution, par Portalis, exerant les fonctions de commissaire du Gouvernement : Les propritaires des navires
et chargements capturs, disait-il, ne peuvent se pourvoir par la voie do la tierceopposition contre les jugements en dernier ressort qui ont condamn les capitaines
de ces navires ; le systme contraire rendrait toutes les questions interminables ; il
serait inconciliable avec le droit des gens, avec tous les usages reus chez les nations de l'Europe, avec les coutumes de la mer. Conformment ces conclusions,
le conseil des prises dcida, le 29 prairial an VIII, que les propritaires des navires
et effets capturs ne peuvent se pourvoir par la voie de la tierce-opposition contre
les jugements en dernier ressort par lesquels ils ont t condamns en la personne
des capitaines de ces navires . Ces capitaines tant toujours et ncessairement en
cause, il en rsulte que la prise est juge erga omnes.
2. C'est pour ce motif que la tierce-opposilion
74
LIVRE IV.
du commissaire du Gouvernement. La dcision rendue sur appel

a-t-elle une porte aussi gnrale que la dcision de premier ressort? Nous pensons qu'il faut distinguer: si l'appel a t form
dans l'intrt des capteurs et sur un chef dtermin, il ne doit
pas produire effet sur d'autres chefs, et la dcision du conseil des
prises doit continuer de profiter ceux qui ont bnfici d'un jugement d'invalidit ; si au contraire l'appel a t form par l'un des
capturs et si la dcision qu'il obtient pour lui-mme prouve l'invalidit de la prise l'gard d'autres intresss, ceux-ci doivent
en profiter, bien qu'ils ne soient pas directement en cause.
Ces propositions semblent contradictoires et peu conformes aux
rgles ordinaires de la chose juge. Mais n'oublions pas que nous
sommes en prsence d'une juridiction toute spciale, qui ne doit
jamais rendre pire la situation faite au captur par les rgles
strictes du droit, mais qui a le droit de la rendre meilleure. Il ne
serait ni juste ni politique de retenir partiellement une prise que
le Gouvernement sait et dclare nulle, sous prtexte que tous les
intresss n'auraient pas fait appel. C'est pourquoi l'invalidit reconnue doit profiter tous les capturs.
Le Conseil d'tat s'est prononc en ce sens par un dcret du
7 aot 1875 (Andrew), rendu contrairement aux conclusions du ministre de la marine qui demandait, dans l'intrt des quipages
capteurs, que la prise leur restt acquise l'gard des chargeurs
qui n'avaient pas attaqu la dcision du conseil des prises ; ce dcret constate qu'un seul des chargeurs avait fait appel et obtenu
une dcision favorable : mais cette dcision, prise dans l'exercice des pouvoirs qui appartiennent au Gouvernement en matire
de prises maritimes, a ouvert, au profit de tous les propritaires et consignalaires de marchandises dont la prise n'tait pas confirme, le droit
d'en obtenir la restitution...
Le Conseil d'tat ne s'est donc pas arrt cette ide, mise en
avant par le ministre, que les quipages capteurs avaient un droit
acquis en vertu de la chose juge. Le droit des capteurs ne peut
en effet exister en dehors du droit de leur gouvernement, et si
celui-ci juge qu'il est tenu de restituer des marchandises reconnues neutres, ses quipages ne peuvent ni les rclamer pour partie,
ni les conserver comme un lgitime butin de guerre.
75
III. PRISES MARITIMES.
Juridiction d'quit l'gard des neutres. Le cas qui prcde
n'est pas le seul o le caractre politique de la juridiction autorise,
et mme commande des solutions d'quit en faveur des neutres.
A la diffrence des tribunaux ordinaires, qui doivent souvent appliquer la maxime dura lex sed lex, le juge des prises peut.adoucir la loi
CHAP.
quand il la trouve trop dure ; s'il ne peut jamais valider et garder

une prise irrgulire, il a le droit de rendre une prise rgulire.
Lorsqu'il s'agit, disent trs justement MM. Pistoye et Duverdy,
de temprer la rigueur des textes, d'entrer dans les vues d'une puissance neutre qu'on doit mnager, ou d'une puissance allie qu'on
craint d'aigrir, le conseil des prises, vritable manation du Gouvernement et tribunal purement politique, doit entrer dans cette
voie de tempraments qui convient si bien une haute juridiction
appele reprsenter le pouvoir excutif (').
Un dcret en Conseil d'tat du 10 juin 1872 (Preiswerk) a fait
une remarquable application de cette maxime : il a annul une dcision du conseil des prises du 9 fvrier 1871, irrprochable au
point de vue de la lgalit, qui avait dclar de bonne prise un btiment appartenant une socit suisse et naviguant sous pavillon
allemand ; ce dcret dcide : que si le navire portait le pavillon
allemand, c'est parce que la Confdration suisse n'ayant pas de
pavillon maritime, la socit avait t oblige, aprs avoir achet
le navire, de lui faire porter un pavillon tranger et de le faire immatriculer dans un port de mer sous le nom d'un de ses correspondants ; que depuis cette poque la socit n'a employ le navire que
pour les missions protestantes qu'elle entretient sur les ctes
d'Afrique ; qu'en ces circonstances exceptionnelles et en considration
des services rendus par la Suisse une arme franaise pendant la
guerre, il convient de se dpartir du droit qui appartient au Gouvernement de dclarer de bonne prise tout navire naviguant sous pavillon
ennemi...
Des questions d'indemnits. Le juge des prises est-il comp-
tent pour connatre des demandes d'indemnits formes contre le

capteur raison de fautes qui lui seraient imputes ?
La ngative est certaine toutes les fois qu'une telle demande
l.
De Pistoye et Duverdy, Trait des prises maritimes, t. Il, p. 230.
76
LIVRE IV.
n'est pas l'accessoire d'une question de validit ou d'invalidit de

prise. Si donc un neutre a t arrt, molest, entrav dans ses
oprations, mais n'a pas t pris, ou mme s'il a t pris mais relch, il n'y a pas de prise juger, par suite, pas de conclusions
possibles fin d'indemnit devant le conseil des prises (').
Si la demande d'indemnit est connexe une question d'invalidit, le juge des prises n'est pas incomptent ; toutefois une pareille demande serait trs rarement recevable. Il est admis, en effet,
en droit international, que les pertes et dommages rsultant de la
capture sont toujours censs rpars par la restitution de la prise,
ou de son produit si elle a t rgulirement vendue (2).
La demande d'indemnit n'est pas recevable, mme si la prise a
pri par force majeure, fortune de mer ou vnement de guerre,
spcialement si le capteur l'a incendie dans l'intrt de sa propre
scurit ou faute de pouvoir mettre un quipage de prise son
bord. Ce sont l des faits de guerre, pour lesquels aucune indemnit
ne peut tre rclame ni devant la juridiction des prises, ni devant
aucune juridiction contentieuse (3).
La question d'indemnit ne peut donc se poser que si la capture,
la vente ou la destruction de la prise ont occasionn des pertes
exceptionnelles dues l'impritie ou au dlit du capteur. Un dcret du 14 fvrier 1872 (Garcia-Barbon), aprs avoir rappel qu'en
principe aucune indemnit n'est due, ajoute: qu'il ne pourrait
tre fait exception cette rgle que si les marchandises avaient
t dtriores par suite d'actes imputables aux capteurs et ayant le
caractre de fautes graves, ou si la vente avait t ordonne ou opre contrairement aux rglements.
On pourrait citer des exemples d'indemnits mises la charge
des capteurs par la juridiction des prises ; mais ces condamnations
n'ont t prononces jusqu'ici qu' l'gard de corsaires, et les faits
qui les ont motives ne pourraient gure se produire depuis que
l'abolition de la course a remis l'exercice du droit de prise la
1. Conseil des prises, 17 fructidor an VIII, le Ruby ; 13 brumaire an X, la Fortune. Cf. De Pistoye et Duverdy, op. cit., t. II, p. 234.
2. Dcrets en Conseil d'lat, I4fvrier 1872, Garcia-Barbon ; 15 avril 1872, Lange.
3. Dcret en Conseil d'tat du 21 mai 1872, Harper.
CHAP.
III.
PRISES MARITIMES.
77
marine de l'tat. En tout cas, on ne pourrait plus suivre aujourd'hui la jurisprudence que le Conseil d'tat avait adopte, et qui
consistait reconnatre le droit indemnit, et renvoyer le corsaire et le captur devant le tribunal de commerce pour la liquidation des dommages. Ainsi l'avait dcid un arrt du 14 janvier
1818 (Schmidt) dont le dispositif est ainsi conu : La capture est
dclare nulle et illgale ; les armateurs, capitaine, quipage et
intresss du Corsaire X... ou leurs reprsentants sont condamns
aux dommages-intrts rsultant de la prise ; pour la liquidation
desdits dommages-intrts, les parties sont renvoyes devant le
tribunal de commerce de la ville du Havre que nous commettons
cet effet, les droits et moyens desdites parties respectivement
rservs.
On ne pourrait videmment pas procder ainsi l'gard d'officiers et quipages de la marine de l'tat, ni surtout l'gard de
l'tat lui-mme si on le mettait en cause comme civilement responsable. A dfaut du tribunal de commerce, devant quelle autorit la juridiction des prises pourrait-elle renvoyer les parties pour
la liquidation des dommages ? peut-tre devant le ministre de la
marine, sauf recours au Conseil d'tat statuant au contentieux ;
peut-tre aussi devant la juridiction civile ou rpressive, juge des
fautes personnelles des agents de l'tat.
Mais nous devons avouer qu'aucune de ces solutions ne nous
satisfait. Si la juridiction des prises est comptente pour reconnatre le droit indemnit, nous pensons qu'elle l'est galement
pour liquider les dommages-intrts et pour prononcer seule mie
condamnation accessoire, se rattachant l'invalidit de la prise et
aux circonstances dont elle est entoure. En dehors des raisons de
droit qui semblent militer en ce sens, nous sommes surtout touch
de la raison tire du caractre politique de la juridiction des
prises. Si en effet une rparation exceptionnelle parat due un
neutre, et si le Gouvernement l'accorde par l'organe du juge des
prises, il est bon que celui-ci puisse en fixer lui-mme le montant : on vitera ainsi que la porte de sa sentence ne soit mconnue par la dcision d'autres juges, moins clairs sur toutes les
circonstances de l'affaire, et sur les devoirs internationaux que le
juge des prises a entendu remplir.
78
LIVRE IV.
II.
RGLES DE PROCDURE
Instruction prliminaire sur la prise. Le lgislateur a multipli les prcautions pour protger la nationalit et l'identit des
navires, la consistance, l'origine, la destination des cargaisons,
contre toute tentative de fraude, pour assurer la conservation de
la prise et la vente de ses lments prissables, afin que capteurs
ou capturs puissent la retrouver en nature ou en argent lorsqu'ils
auront faire valoir leurs droits sur elle. Ces prcautions sont
prescrites par les arrts consulaires du 6 germinal an VI et du
2 prairial an XI, qui les ont empruntes pour la plupart l'ordonnance de la marine de 1681.
D'aprs ces textes, il y a d'abord une procdure de capture, qui
se fait au moment mme de la prise, et qui consiste dans la saisie
des papiers de bord, la fermeture des coutilles et la saisie des
cls des coffres et armoires, le tout fait en prsence du capitaine
captur. Ds que la prise arrive au port, les circonstances de la
capture sont constates par un rapport remis l'officier de l'administration de la marine, lequel interroge les officiers et matelots
de la prise et dresse procs-verbal de leurs dires. Il visite la prise,
et appose les scells sur tous les fermants.'Ces scells ne peuvent
tre levs qu'en prsence du prpos des douanes qui dresse un
tat des marchandises, les fait emmagasiner si elles peuvent tre
conserves, et, dans le cas contraire, les fait vendre publiquement
et aux enchres ; le prix de la vente est dpos la Caisse des
invalides de la marine (').
En mme temps le dossier de la prise est form ; on y verse le
rapport du capteur, les procsrverbaux constatant toutes les oprations ci-dessus, et les pices de bord relatives au navire et la
cargaison : acte de nationalit et de proprit, rle d'quipage,
charte-partie, connaissement, etc., ainsi que les rclamations des
intresss (2).
1. Arrt du
prairial an XI, art.

2. Mme arrt, art. 76.
2
G9
et suiv.
CHAP.
III.
PRISES MARITIMES.
79
C'est sur ces documents que la prise est juge ; ils sont la base
ncessaire d'une dclaration de validit ; il ne peut y tre suppl
par d'autres moyens de preuve, moins qu'ils n'aient pri par force
majeure (').
Jugement de la prise. La validit de la prise est juge en premier ressort par le conseil des prises.
Ce conseil, qui n'avait t organis en l'an VIII que comme
juridiction temporaire, est devenu, en fait sinon en droit, une juridiction permanente. Un dcret du 28 novembre 1861 a dcid que
le conseil institu par le dcret du 9 mai 1859 pour le jugement des
prises de la guerre d'Italie statuera, pendant tout le temps du rant lequel il sera maintenu, sur toutes les demandes et contesta tions relatives la validit des prises maritimes dont le jugement
doit appartenir l'autorit franaise . Depuis cette poque, le
Gouvernement n'a pas mis fin la mission de ce conseil, et il n'en
a pas institu de nouveaux pour les prises des guerres du Mexique,
d'Allemagne, d'Indo-Chine. Il s'est born renouveler ou complter le personnel du conseil, selon que les circonstances paraissaient l'exiger (2).
L'organisation du conseil des prises est donc actuellement rgie
par le dcret du 9 mai 1859, auquel il faut joindre l'arrt du
6 germinal an VIII, dont les dispositions restent en vigueur en
tant qu'il n'y est pas drog par le dcret de 1859 (3).
Le conseil est compos de huit membres nomms par dcret, savoir : un conseiller d'tat prsident, six membres dont deux doivent tre pris parmi les matres des requtes au Conseil d'tat, et
un commissaire du Gouvernement qui est remplac, en cas d'empchement, par un des membres du conseil des prises. Le conseil
est assist d'un secrtaire-greffier.
1. Conseil d'tat, 27 mai 1816,
la Russite; 26 mars 1817, l'Heureux-Tonton.

2. Lors de la guerre d'Allemagne, le dcret du 18 aot 1870 a de nouveau consacr
la comptence du conseil institu en 1859, dans les mmes termes que le dcret du
28 novembre 1861. Il y a seulement eu, pendant celle guerro, un conseil provisoire
des prises, cr Tours par dcret de la Dlgation du 27 octobre 1870, qui a jug
les prises pendant que le conseil permanent, renferm dans la capitale, statuait, de
son ct, sur les affaires dont les dossiers lui taient parvenus.
3. Voy. le dcret du 9 mai 1859, art. il. Il n'abroge expressment que les articles 9, 10' et 11 de l'arrt de germinal an VIII.
80

L'instruction des affaires est crite ; elle a beaucoup d'analogie
avec celle qui est suivie devant la section du contentieux (). Elle
a pour lments essentiels le dossier administratif dont nous avons
indiqu les lments, et les mmoires et documents produits par
les intresss, ou par les agents consulaires trangers ; les productions des parties doivent tre faites par le ministre d'un avocat au
Conseil d'tat, celles des consuls par l'intermdiaire du commissaire du Gouvernement^). Les communications ou les mesures
d'instruction sont proposes par le rapporteur et ordonnes par le
conseil. Le commissaire du Gouvernement donne ses conclusions
par crit ; elles sont communiques au rapporteur qui prpare un
projet de dcision soumis la dlibration du conseil. Toute l'instruction doit tre termine,5et la dcision rendue,dans un dlai de
trois mois pour les prises conduites dans un des ports de la Mditerrane, et de deux mois pour les autres ports de France (3).
Les dcisions sont toujours rendues entre le capteur et le captur, c'est--dire: d'une part le commandant, l'tat-major et l'quipage du btiment capteur ; d'autre part, le capitaine du btiment
captur, les propritaires et armateurs du navire, les chargeurs et
consignataires de la cargaison, et autres intresss ayant fait des
rclamations. A dfaut d'intervention spciale de ces intresss,
ils sont censs reprsents par le capitaine, et la dcision a un
caractre contradictoire l'gard de toutes les parties.
La dcision est excutoire par provision, mais seulement huit
jours aprs la communication officielle qui doit en tre faite aux
ministres de la marine et des affaires trangres, par les soins du
commissaire du Gouvernement, qui est galement charg de la
faire notifier aux parties (*). Le conseil peut ordonner que l'excution n'aura lieu que sous caution (6).
LIVRE IV.
Appel. Les dcisions du conseil des prises peuvent tre dfres au Gouvernement en Conseil d'tat, dans un dlai de trois
mois. Ce dlai court, pour les intresss, du jour o la dcision
1. Voy. le rglement intrieur arrt par le conseil des prises le 4 juin 1859.
2. Dcret du 9 mai 1859, art. 1 et 9.
9. Arrt du 6 germinal an VIII, art. 13, g 2 ; rglement du 4 juin 1859, art. 7.
i. Dcret du 9 mai 1859, art. 5 ; arrt du 4 juin 1859, art. 12.
5. Dcret du 9 mai 1859, art. 6.
CHAPITRE IV
JURIDICTION SPCIALE DU GOUVERNENENT EN MATIRE
D'ABUS (').
I.
NATURE ET LIMITES DE LA JURIDICTION
Caractre gouvernemental de la juridiction exerce en matire

d'abus. Portalis, dans son rapport sur les articles organiques du
Concordat, qualifiait le recours pour abus de recours au souverain
en matire ecclsiastique ; il donnait pour base la juridiction du
Gouvernement un double pouvoir inhrent la souverainet politique : Par le premier de ces pouvoirs, disait-il, le Gouvernement est en droit de rprimer toute entreprise sur la temporalit et
d'empcher que, sous des prtextes religieux, on ne puisse troubler
la police et la tranquillit de l'tat ; par le second il est charg de
faire jouir les citoyens des biens spirituels, qui leur sont garantis
par la loi portant autorisation du culte qu'ils professent (2).
A ces pouvoirs correspondent les diffrents recours prvus par
i. L'ancienne expression d'appel comme d'abus n'a plus de raison d'tre depuis que
les juridictions ecclsiastiques sont abolies. On lira avec fruit, sur l'origine et la nature de ces anciens appels et sur les transformations que la lgislation a subies, les
remarquables chapitres consacrs au droit public ecclsiastique dans le Cours de
droit public et administratif de M. l'inspecteur gnral F. Laferrire (t. I, p. 201).
Depuis la loi du 18 germinal an X, l'abus ne donne plus lieu un appel, mais
une rclamation directe au Chef do l'tat en son conseil, qui est qualifie do recours
par les articles 6, 7 et 8 de la loi de l'an X. L'expression d'appel comme d'abus n'eu
a pas moins conlinu d'tre employe par beaucoup d'auteurs ; mais le Conseil d'Ktit
l'a depuis longtemps abandonne dans ses dcisions. Il l'a remplace par celle de
recours comme d'abus ou do recours pour abus. Cette dernire expression est la seule
usite, depuis 1870, dans la rdaction des dcrets.
2. Porlalis, Discours et rapports sur le Concordat, p. 189.
CHAP.
III.
81
PRISES MARITIMES.
feur est notifie, et pour le commissaire du Gouvernement du jour

| la dcision est rendue ). La requte d'appel est dpose au
fecrtariat gnral du Conseil d'tat; elle doit tre prsente par
jje ministre d'un avocat
au Conseil quand elle mane des parties.
5" Il est remarquer que le commissaire du Gouvernement prs le
flibnseil des prises possde ici des attributions plus tendues que le
Commissaire du Gouvernement prs les conseils de prfecture il
^kerce lui-mme le droit d'appel qui n'appartient qu'aux ministres
<|&ns les affaires contentieuses. On ne peut cependant pas le considrer comme tant affranchi, dans l'exercice de ce droit, de l'autorit ministrielle, car celle-ci s'impose mme aux membres du miSjistre public de l'ordre judiciaire, quand il s'agit des actions qu'ils
exercent comme dlgus de l'autorit publique, sinon des conclusions qu'ils prennent l'audience. Aussi n'hsitons-nous pas penser
oie le ministre de la marine dans l'intrt des capteurs, et le ministre des affaires trangres en vue d'intrts internationaux, peuvent enjoindre au commissaire du Gouvernement d'user de son drcit
dfappel, afin que le Gouvernement en Conseil d'tat puisse exercer,
bfcsqu'il le juge ncessaire, sa juridiction de dernier ressort.
|L'appel suspend la rpartition dfinitive du produit des prises
e^re les capteurs ; mais il ne fait pas obstacle de plein droit aux
restitutions ordonnes au profit des capturs. Une dcision spciale du juge d'appel peut cependant ordonner qu'il sera sursis
to|ite excution, ou que l'excution provisoire n'aura lieu que sous
cwition, si le conseil des prises ne l'a dj dcid (2).
;JL'ir:striution~71<r l'appel et les communications se font en la
fo|me administrative, par les soins de la section du Conseil d'tat
qi correspond au ministre des affaires trangres. L'affaire est
pofte, sur le rapport de cette section, l'assemble gnrale du
Conseil d'tat qui en dlibre suivant les rgles ordinaires. Le
Gfavernement est reprsent devant elle, non par le commissaire
duf Gouvernement prs le conseil des prises, mais par les conseille* d'tat en service extraordinaire reprsentant les dpartements
maistriels intresss.
5
l;Dcret du
2#;.Dcret du 9
mai 1839, art. c.

mai 1859, art. 6.
LA JURIDICTIOS ADMINISTRATIVE.
II.
fi
CHAP. IV.
RECOURS POUR ABUS.
83
l'article 6 de la loi organique du 18 germinal an X. On peut distinguer: lles recours forms par l'autorit civile contre une
autorit ecclsiastique raison d'un des abus suivants : l'usur pation ou l'excs de pouvoir, la contravention aux lois et rgleRpublique, l'infraction aux rgles consacres par
ments de la
France, l'attentat aux liberts, franchises et
les canons reus en
l'glise
gallicane ; 2 les recours forms par
de
coutumes
un ministre du culte contre un suprieur ecclsiastique raison

de l'atteinte qu'un de ces mmes abus aurait porte ses droits
personnels ; 3 les recours forms par de simples particuliers
contre des ministres du culte pour toute entreprise ou tout
procd qui, dans l'exercice du culte, peut compromettre l'hontroubler arbitrairement leur conscience, d neur des citoyens,
gnrer contre eux en oppression ou en injure, ou en scandale
public .
A ces trois cas gnraux d'abus ecclsiastiques, l'article 7 des
organiques ajoute un cas d'abus civil, qui peut faire l'objet d'un
recours contre une autorit civile, s'il est port atteinte l'exer cice public du culte et la libert que les lois et rglements
assurent ses ministres .
Cet article, disait encore Portalis, est fond sur la raison naturelle. Si les personnes ecclsiastiques peuvent commettre des abus
contre leurs infrieurs dans la hirarchie et contre les simples particuliers, les fonctionnaires publics et les magistrats peuvent s'en
permettre contre la religion et contre les ministres du culte. Le
recours au Conseil d'tat doit donc tre un remde rciproque
comme l'tait l'appel comme d'abus (l).
La juridiction exerce par le Gouvernement, dans ces diffrents
cas d'abus, est donc de mme nature. Ds que le droit public
ecclsiastique est menac d'une atteinte, soit de la part d'une
autorit religieuse, soit de la part d'une autorit civile, le chef de
l'tat intervient en son Conseil, comme gardien du pacte concordataire et des lois et coutumes qui sont les fondements de ce droit,
comme arbitre des diffrends qui peuvent troubler la paix religieuse.
Le lgislateur a refus de consacrer, en cette matire, une dis1.
Portalis, op. cil
p. 207.
84
LIVRE IV.
tinction qui avait t propose par l'une des commissions de la

Chambre des dputs charges d'laborer la loi organique de 1845
sur le Conseil d'tat. D'aprs un projet rdig en 1840, le Gouvernement en Conseil d'tat ne devait statuer que sur les recours
pour abus forms par l'autorit civile contre l'autorit religieuse
ou rciproquement ; quant aux plaintes des particuliers ou du
clerg infrieur contre l'autorit religieuse, elles devaient tre
portes devant le Conseil d'tat par la voie contentieuse. Cette
proposition a t carte ; le lgislateur a ainsi manifest son intention de maintenir la police des cultes toute son unit sous le
contrle d'un mme pouvoir.
On ne saurait donc mettre en doute le caractre politique et gouvernemental de la juridiction que le Chef de l'tat, statuant en son
conseil, s'est rserve dans tous les cas d'abus. Nous pouvons ds
prsent en tirer cette consquence que les dcrets rendus en matire d'abus ne sont pas susceptibles d'tre dfrs au Conseil
d'tat pour excs de pouvoir ; en effet, l'autorit dont ils manent
n'est pas au nombre des autorits administratives sur lesquelles
le Conseil d'tat a juridiction en vertu de l'article 9 de la loi du
24 mai 1872 ; elle est une autorit d'ordre gouvernemental qui ne
relve pas plus des tribunaux administratifs que des tribunaux
judiciaires.
tendue et limites des pouvoirs du Gouvernement en matire
d'abus. Notre intention n'est pas de rechercher iei quels sont
les actes qui peuvent rentrer dans les cas d'abus noncs en termes
gnraux par les articles 6 et 7 de la loi de germinal an X, mais
quelles sont les dcisions que le Gouvernement en Conseil d'tat
peut prendre, quand il reconnat le caractre abusif de ces actes.
La dcision essentielle contenue dans les dcrets d'abus est une
censure disciplinaire, un blme solennellement inflig celui qui
a commis l'infraction. Le Gouvernement dclare qu' il y a abus
dans l'acte, dans l'crit, dans le discours qui lui est dfr ; il notifie cette dclaration au dlinquant, il l'insre au Bulletin des lois ;
il peut aussi, s'il le juge opportun, lui donner une plus grande
publicit par l'affichage du dcret.
A la vrit, cette dernire facult lui a t conteste, en 1879,
CHAP. IV.
RECOURS POUR ABUS.
85
par un membre de l'piscopat atteint d'une dclaration d'abus qui

avait t affiche dans son diocse et aux abords de sa cathdrale ;
il considrait que cette mesure constituait une pnalit illgalement applique par le Gouvernement, alors surtout que le dcret
d'abus ne l'avait pas prononce. Mais cette rclamation a t bon
droit carte par le ministre des cultes, car on ne saurait contester
au Gouvernement le droit de donner aux dcrets d'abus, comme
tout autre acte de l'autorit publique, la publicit qu'il juge ncessaire, notamment par voie d'affichage. Ce droit rsulte du caractre gouvernemental de la dcision, laquelle ne saurait tre
soumise, en ce qui touche l'affichage, aux mmes rgles que les
dcisions judiciaires.
La dclaration d'abus n'agit pas seulement comme peine morale
et comme censure, elle comporte, dans certains cas, des dispositions accessoires, qui consistent annuler, supprimer l'acte abusif, et qui prsentent une certaine analogie avec l'annulation pour
excs de pouvoir des actes administratifs illgaux.
Examinons successivement ce droit d'annulation et de suppression en matire d'abus civil et d'abus ecclsiastique.
I. Suppression des actes entachs d'abus civil. L'exercice de ce
droit ne saurait soulever de difficult, au point de vue des comptences, lorsque l'acte mane d'une autorit civile, et qu'il est
reconnu entach d'abus par application de l'article 7 des organiques. Le Gouvernement a alors devant lui une autorit qui lui
est subordonne, et qui a commis un vritable excs de pouvoir,
puisqu'elle a enfreint les lois qui protgent l'exercice public du
culte et la libert de ses ministres ; il pourrait annuler son acte
comme suprieur hirarchique ; il le peut, plus forte raison,
comme juge de l'abus.
La nature de l'acte et l'illgalit dont il est entach sembleraient
mme autoriser un recoui'S au Conseil d'tat statuant comme juge
des excs de pouvoir ; mais, ainsi que nous le verrons ci-aprs
en parlant de l'influence du recours pour abus sur la comptence
du Conseil d'tat au contentieux, la jurisprudence s'est prononce
en sens contraire ; elle a dclar non recevables des recours pour
excs de pouvoir forms contre des arrts municipaux interdisant
des processions, et attaqus comme entravant le libre exercice
86
LIVRE IV.
du culte; elle a renvoy les parties se pourvoir devant le juge

de l'abus (').
Il y a peu d'exemples d'actes administratifs directement attaqus
et annuls pour abus civil. Dans le pass, on ne peut gure citer
que deux cas rappels par M. de Cormenin : celui d'un prfet
qui, en 1803, avait interdit la prdication des ecclsiastiques, et
celui d'un magistrat de sret qui s'tait ingr dans des questions d'obsques religieuses et avait ainsi provoqu un recours du
cardinal Caprara, lgat du Saint-Sige (2). On peut mentionner
aussi un recours form contre une dcision du ministre des cultes
du 22 mars 1851, qui avait priv un cur d'une partie de son
traitement, recours qui a pris fin par un dsistement (3).
Des dcisions plus importantes et plus rcentes ont prouv que
le recours pour abus n'a pas cess d'tre applicable l'acte man
d'une autorit civile. Un dcret en Conseil d'tat du 2 mai 1894,
rendu sur un recours form par le cur de Saint-Denis contre un
arrt du maire de cette ville, a dclar abusive et a annul une
disposition de cet arrt qui interdisait toute exhibition sur la
voie publique d'emblmes servant aux diffrents cultes . Le dcret
se fonde sur ce que cette disposition, par la gnralit de ses
termes, est de nature blesser la libert de conscience et dgnrer en oppression .
1. Conseil d'tat, 22 dcembre 1876, Badaroux ; 23 mai 1879, vque de Frjus.
Voy. ci-aprs, p. 91.
2. Cormenin, Droit administratif, v Appel comme d'abus, \ 25, note i.
Nous ne croyons pas que, dans le second cas cil par M. de Cormenin, il y ail
rellement eu une dclaration d'abus civil, prononce la demande du lgat du
Saint-Sige auquel on aurait sans doute refus qualit pour le recours. Il nous
semble plutt rsulter d'un rapport de Portalis l'Empereur en date du 10 fructidor
an XII, que le Gouvernement n'avait t saisi par le cardinal Caprara que de reprsentations diplomatiques. L'instruction du magistrat de sret, dit Portalis, est par-
venue la connaissance de M. le cardinal-lgat qui a cru devoir adresser ses reprsentations au grand juge, on le priant d'avertir les magistrats dont la surveillance
lui appartient de ne pas dogmatiser sur des points de doctrine dont la dcision ne
saurait leur compler... Le grand juge proposa de me faire le renvoi de cette affaire ;
je l'ai en consquence examine et je viens en rendre compte V. M.
Les conclusions du rapport sont celles-ci : J'ai l'honneur de proposer V. M. de
m'auloriser rassurer M. le cardinal-lgat sur l'instruction imprudente et dogmalique
du magistrat de sret, et inviter ce magistrat s'abstenir de toute dcision dans
une matire o il ne doit, d'aprs nos lois, que constator les fails el en rfrer l'autorit suprieure. (Portalis, op. cit., p. 541.)
3. Dcret sur abus du 30 dcembre 1851, Bessire.
CHAP. IV.
RECOURS POUR ABUS.
87
Des questions d'abus civil se sont aussi plusieurs fois prsentes

sous forme de questions prjudicielles d'abus. En effet, et c'est l
une analogie de plus entre les pouvoirs du juge de l'abus et ceux
de la juridiction contentieuse, le Gouvernement en Conseil
d'tat peut tre appel prononcer prjudiciellement sur la validit
d'un acte argu d'abus civil, aussi bien que sur l'annulation de cet
acte. De mme que le Conseil d'tat au contentieuxrunit les pouvoirs d'annulation et d'interprtation au point de vue de la lgalit
administrative, de mme le Gouvernement en Conseil d'tat, juge
de l'abus, runit ces deux pouvoirs au point de vue de la lgalit
religieuse, c'est--dire de la conformit ou de la non-conformit de
l'acte aux rgles du droit public ecclsiastique.
Dans l'exercice de ce pouvoir, le Conseil d'tat a t souvent
saisi, sur le renvoi de l'autorit judiciaire, de la question de savoir
si des arrts municipaux interdisant des processions ou le transport public du viatique taient ou non abusifs ('). Ces renvois ont
quelquefois donn lieu des dclarations d'abus civil, notamment
dans le dcret sur abus du 13 aot 1895 (abb Lesage).
Il est remarquer que, lorsque le Conseil d'tat est appel sta-
tuer sur une question prjudicielle d'abus et qu'il reconnat que

l'acte est abusif, il n'en prononce pas l'annulation comme il le ferait s'il tait saisi d'un recours direct. Il n'est, en effet, appel
dans ce cas, qu' statuer sur la question prjudicielle qui n'est pas
une question d'annulation, mais une question de lgalit d'acte administratif, tenant en suspens le jugement du tribunal judiciaire.
Nous retrouverons la mme distinction entre le recours pour excs
de pouvoir et les recours tendant faire statuer sur une question
prjudicielle de validit d'un acte administratif (2).
II. Suppression d'actes entachs d'abus ecclsiastique. A l'gard
des actes mans de l'autorit religieuse, la question de savoir si
le juge de l'abus doit se borner les censurer, ou s'il peut aussi
les annuler, pouvait prsenter des difficults au point de vue des
comptences. En effet, l'annulation d'un acte suppose, de la part
Dcrets sur abus : 1er mars 1842, cur de Dijon; 26 janvier 1880, Durruly ;
aot 1880, Pineau, Uumeau, Ogerdias ; 27 juillet 1882, habitants de Rouen;
1.
17
24
juillet 1885, Arnoult.

2. Voy. ci-aprs, livre
VII-,
chap. uniq.,
l.
88
LIVRE IV.
de l'autorit qui la prononce, une sorte de pouvoir hirarchique sur

celle qui la subit; il faut donc que l'une et l'autre se meuveut dans
la mme sphre. Tel n'est pas le cas lorsque la puissance civile
est en prsence de l'acte d'une autorit purement spirituelle, elle
ne peut alors que censurer cet acte, non l'annuler. Mais, si cette
autorit spirituelle sort elle-mme de sa sphre pour empiter sur
le pouvoir civil, ou pour exercer un prtendu pouvoir religieux
qui ne lui appartient pas d'aprs les lois fondamentales de l'tat, le
Gouvernement, charg d'assurer l'application de ces lois, a incontestablement le droit de mettre nant les dcisions qui les
violent.
La jurisprudence, s'est inspire de cette distinction. Si l'acte est
tranger l'exercice des pouvoirs spirituels, et s'il est reconnu
abusif comme entach d'usurpation, d'excs de pouvoir, d'infraction aux lois de la Rpublique, le dcret d'abus en prononce la
suppression; si, au contraire, l'acte est fait dans l'exercice des pouvoirs spirituels, et s'il est reconnu abusif comme contraire aux
canons reus en France, aux rgles observer entre les ministres
du culte et le clerg infrieur ou les fidles, le dcret d'abus se
borne le censurer.
Voici quelques exemples de ces diverses dcisions.
En ce qui touche les actes entachs d'usurpation ou d'excs de
pouvoir, la suppression a t applique de tout temps, soit des
ordonnances piscopales empitant sur les pouvoirs de l'autorit
civile, soit mme des dclarations, mandements, lettres pastorales contenant des critiques ou des censures des actes du Gouvernement. On peut citer parmi les mandements ou crits supprims : - une dclaration de l'archevque de Paris, protestant contre
l'ordonnance du 13 aot 1831 qui avait ordonn la vente de l'ancien archevch, proprit de l'tat. L'ordonnance sur abus du
21 mars 1837 supprime, en mme temps que cette dclaration,
celle du chapitre mtropolitain qui y avait adhr, et dcide que
la transcription qui en a t faite sur les registres sera considre comme nulle et non avenue ; un mmoire prsent au
roi, et faisant opposition au nouveau mode d'administration des
sminaires arrt-par le ministre de l'instruction publique et des
cultes (6 mars 1835, vque de Moulins) ; un crit man de
CHAP. IV.
RECOURS POUR ABUS.
89
divers membres de l'piscopat et intitul : Rponse de plusieurs

vques aux consultations qui leur ont t demandes relativement aux lections prochaines (8 aot 1863, archevque de Cambrai et autres) ; des instructions et lettres pastorales contenant
des critiques contre les mesures prises par le Gouvernement
l'gard des congrgations religieuses, ou contre la lgislation de
l'enseignement (16 mai 1879, archevque d'Aix; 28 avril 1883,
vque d'Annecy et autres) ; une lettre pastorale par laquelle un
vque intervenait dans les lections municipales (26 avril 1892,
vque de Mende) ; plusieurs autres crits pastoraux constituant
une ingrence de l'autorit ecclsiastique dans des questions rserves la puissance civile (').
Le Gouvernement a aussi le droit de supprimer les dcisions
de suprieurs ecclsiastiques qui porteraient atteinte, en la personne de titulaires infrieurs, des droits reconnus et protgs
par le concordat et les lois organiques : par exemple, l'inamovibilit des curs ou des chanoines, laquelle ne peut tre remise en
question que par une rvocation disciplinaire prononce dans les
formes canoniques. De telles dcisions ne sont pas d'ordre purement spirituel, elles ont plutt le caractre d'actes d'administration
ecclsiastique ; le juge de l'abus doit pouvoir les mettre nant si
elles sont entaches d'excs de pouvoir. C'est donc avec raison
qu'un dcret du 6 avril 1857 (vque de Moulins) a annul les actes
par lesquels l'vque de Moulins avait impos plusieurs curs de
son diocse mie renonciation crite au bnfice de leur inamovibilit, et l'engagement de n'exercer aucun recours pour abus dans
le cas o l'vque les rvoquerait ou les dplacerait pour raisons
graves (2).
i.
janvier 1824, archevque de Toidouse ; 30 mars 1861, vque de Poijuin 1883, vque de Langres ; 12 fvrier 1886, vque de Pamiers ;
Voy. 10
tiers;
16 mars 18SG, vque de Grenoble.

2. Il est remarquer que les visas do ce
dcrel d'abus qualifient ces actes d'actes

d'administration fails par l'vque. Le dispositif porte : Il y a abus : 1" dans les
renonciations imposes ; 2 dans l'interdiction de lout recours la puissance sculire... Lesquels actes dclars abusifs sont et demeurent supprims.
Cf. une ordonnance du 2 novembre 1835, qui annule un acte d'administration fait,
pendant la vacance d'uu sige piscopal, par un vicaire capitulaire dclarant agir
comme officiai, alors que les oflcialils ne sont pas reconnues par la loi, et que le
droit de dcision appartient, pendant la vacance du sige, aux vicaires capitulaires
runis. (Cf. Vuillefroy, Administration du culte catholique, p. 404, note b.)
90
LIVRE IV.
Au contraire, le Gouvernement, intervenant comme protecteur

entre les ministres du culte et le clerg infrieur ou les fidles,
lorsque ceux-ci sont victimes de quelque abus de l'autorit spirituelle, se borne prononcer la dclaration d'abus, sans supprimer
ni annuler l'acte. Il procde ainsi, dans le cas de mesures disciplinaires prises contre les membres du clerg, en dehors des formes
canoniques (') ; dans le cas de refus de sacrement ayant un caractre injurieux pour les fidles(2), ou d'entreprises ou procds
pouvant troubler arbitrairement les consciences et dgnrer en
oppression ou en scandale (art. 6, loi 18 germinal an X). Mais il
ne pourrait pas infirmer ces actes qui, bien qu'anticanoniques,
conservent leur caractre spirituel ; il ne pourrait pas non plus
adresser l'auteur de l'acte abusif des injonctions ou des dfenses
relatives son ministre ; il ne pourrait que le censurer par la dclaration d'abus.
Il a t quelquefois drog cette rgle sous la Restauration,
alors que l'institution d'une religion d'tat semblait favoriser certaines interventions du Gouvernement dans les choses du culte.
Ainsi, une ordonnance du 11 janvier 1829 (Bogard), aprs avoir
dclar abusif le refus d'un desservant de baptiser les enfants qui
lui taient prsents par une personne non agre par lui, dcide :
En consquence, il lui est enjoint de s'abstenir l'avenir de pareil refus. Nous ne pensons pas qu'un tel dispositif puisse figurer aujourd'hui dans un dcret d'abus.
A plus forte raison, le juge de l'abus serait-il sans droit pour
connatre une demande d'indemnit dirige contre un ecclsiastique raison du dommage qu'aurait caus l'acte attaqu comme
abusif (3).
fvrier 1840, Fournie1.
2. 30 dcembre 1838, de Montlosier. Cf. il janvier 1829, Bogard.
3. Dcret du 28 dcembre 1871,Debref.
i. Dcrets sur abus :
19
CHAP.
II.
IV.
RECOURS POUR ABUS.
91
INFLUENCE DU RECOURS POUR ABUS SUR LA COMPTENCE

D'TAT
STATUANT AU CONTENTIEUX.
DU CONSEIL
Dans quelle mesure la juridiction du Gouvernement en matire

d'abus fait-elle obstacle la juridiction propre du Conseil d'tat
en matire d'excs de pouvoir ? Spcialement, lorsqu'un acte de
l'autorit religieuse ou de l'autorit civile est susceptible d'tre attaqu comme abusif, chappe-t-il de plein droit tout recours par
la voie contentieuse ?
Cette question est dlicate et doit se rsoudre par certaines distinctions. Examinons-la successivement l'gard des actes mans
d'une autorit religieuse ou d'une autorit civile : nous ne nous
occuperons, bien entendu, que des actes ayant le caractre de vritables dcisions, car les simples dclarations, mandements ou autres
manifestes, ne peuvent videmment fournir la matire d'un recours
contentieux.
l'autorit ecclsiastique.
Les autorits ecclsiastiques ne sont point comprises dans la
hirarchie administrative ; elles ne sont pas au nombre des autorits sur lesquelles le Conseil d'tat au contentieux a juridiction,
en vertu de l'article 9 de la loi du 24 mai 1872 et du principe
mme de son institution. Cela suffit, selon nous, pour qu'une
Du cas o la dcision abusive mane de
fin de non-recevoir absolue puisse tre oppose tout recours

pour excs de pouvoir tendant faire annuler directement une
ordonnance piscopale, une dcision d'un synode ou d'un consistoire, ou tout autre acte ecclsiastique. La seule question qui puisse
se poser est celle de savoir si la juridiction administrative, ayant
interprter un acte de cette nature ou en apprcier la validit, pour
juger un litige de sa comptence, doit surseoir statuer jusqu' ce
que le juge de l'abus ait prononc.
Un des cas qui peuvent se prsenter est le cas de destitution
d'un cur, d'un chanoine, ou de tout autre titulaire ecclsiastique
la nomination duquel le Gouvernement a concouru par voie d'agrment. La rvocation ou l'interdiction prononce par l'autorit eccl-
92
LIVRE IV.
siastique ne peut produire d'effets civils que si le Gouvernement

retire son investiture, par un dcret qui approuve et ratifie cette
rvocation. Si ce dcret est attaqu, et si le pourvoi conteste la lgalit ou la porte de la dcision ecclsiastique qui doit servir de
base l'acte civil, il peut en rsulter une vritable question prjudicielle d'abus ; plus forte raison, si un recours pour abus est
dj form contre la dcision ecclsiastique, au moment o le
Conseil connat du recours contre le dcret, il doit surseoir statuer jusqu' ce que le juge de l'abus ait prononc (').
11 peut arriver aussi que la dcision de l'autorit ecclsiastique
intervienne dans une matire mixte, o le caractre administratif
domine et dont le contentieux ressortit la juridiction administrative : telles sont les lections des membres des conseils presbytraux de l'glise rforme. Ces lections sont des oprations administratives, dont les rsultats peuvent tre l'objet de recours devant
le ministre des cultes et devant le Conseil d'tat ; d'un autre ct,
elles peuvent tre soumises certaines conditions d'ordre religieux
fixes par l'autorit ecclsiastique. Si la contestation porte sur la
lgalit des dcisions qui ont fix les conditions religieuses de l'lectorat, le Conseil d'tat au contentieux est-il comptent pour
connatre de ce grief, ou doit-il en rserver l'examen au juge de
l'abus?
La question a t implicitement rsolue dans ce dernier sens
par un arrt du 11 aot 1866 (glise rforme de Paris), o on lit :
que si l'autorit civile peut dterminer les conditions civiles et
Conseil d'tat, 18 aot 1856, Rgnier. Cf. 22 fvrier 1837, Isnard; 29 mars
1851, Audierne.
Le Conseil d'tat (1er fvrier 1878, Bruniquel) n'a cependant pas pens qu'il dt
renvoyer au juge de l'abus la question de savoir si le minisire des culles avait pu,
sur la proposition d'un synode protestant, suspendre un pasteur el partager son traitement avec le suflragant. Mais il convient de remarquer : d'une part, que le synode
n'avait mis qu'un ous, et que la dcision manait du ministre des cultes ; d'autre
part, que le pasteur avait t rgulirement deslitu par un dcret ultrieur approu-
i.
vant la rvocation prononce par le consistoire. A la vrit, celte rvocation tait

elle-mme attaque comme ayant t faile sans ravis du conseil presbytral ; le Conseil d'tat a cru pouvoir rejeter ce moyen sans en rserver l'examen au juge de
l'abus. Celte dernire solution peut tre discule au point do vue des comptences,
car d'aprs les articles organiques des cultes protestants (art. 6), le Gouvernement
s'est rserv de connatre, comme juge de l'abus, de toutes entreprises des ministres
du culte et de toutes dissensions qui pourront s'lever entre ces ministres .
CHAP. IV.
RECOURS POUR ABUS.
93
administratives de l'lectoral, c'est aux glises seules qu'il appartient de rgler et de reconnatre les justifications et les garanties
religieuses. D'aprs un autre arrt du 22 dcembre 1869 (consistoire de Caen), si les glises entreprennent sur les droits de l'autorit civile ou des fidles, par leurs dcisions sur les conditions religieuses de l'lectorat, ce n'est pas au ministre des cultes ni au
Conseil d'tat statuant au contentieux, mais au Gouvernement en
Conseil d'tat qu'il appartient de connatre des rclamations, et de
supprimer, s'il y a lieu, des dcisions abusives.
Sur ce dernier point cependant, la jurisprudence parat s'tre
modifie : un arrt au contentieux du 23 juillet 1880 (Gches), statuant sur des rclamations formes contre des lections de conseils
presbytraux, et fondes sur l'illgalit des conditions religieuses
imposes par le consistoire, a dcid que ces conditions avaient
constitu un changement la discipline et que, par suite, elles
devaient tre tenues pour non avenues, comme n'ayant pas reu
l'approbation du Gouvernement prvue par l'article 5 de la loi organique des cultes protestants. Le Conseil d'tat parat s'tre ici
inspir de la jurisprudence qui reconnat au juge de l'lection la
comptence la plus large pour apprcier toutes les circonstances et
toutes les dcisions capables d'exercer une influence sur la validit
des oprations lectorales. Peut-tre aurait-il hsit davantage s'il
avait t appel apprcier directement, comme en 1869, des dcisions de consistoires ayant un caractre religieux.
On voit que ces questions sont trs dlicates et que la limite
est parfois difficile tracer entre la comptence de la juridiction
contentieuse et celle du juge de l'abus ; mais cette limite n'en
existe pas moins et il convient de la rechercher dans chaque espce, pour viter toute confusion entre la juridiction qui appartient au Conseil d'tat statuant au contentieux et celle que le
Gouvernement s'est rserve en matire d'abus.
autorit administrative. L'abus civil consiste, comme nous l'avons vu, dans une
espce particulire d'excs de pouvoir commis par une autorit
administrative au prjudice de l'autorit religieuse. On pourrait
en conclure que le Conseil d'tat au contentieux, juge de tous
Du cas o la dcision abusive mane d'une
94
LIVRE IV.
les excs de pouvoirs commis par les autorits administratives, est

comptent pour annuler les dcisions entaches d'abus civil.
Mais il y a cela une double objection : d'une part, les excs de
pouvoir constituant un abus civil, par cela seul qu'ils portent atteinte au droit public ecclsiastique, sont dfrs au juge de
l'abus par l'article 7 des organiques ; d'un autre ct, il est admis
en jurisprudence que le recours pour excs de pouvoir form contre
un acte administratif cesse d'tre recevable, lorsque la partie peut
obtenir satisfaction au moyen d'un autre recours institu par la
loi.
C'est pourquoi les deux arrts prcits du 22 dcembre 1876
(Badaroux) et du 23 mai 1879 (vque de Frjus) ont dcid qu'un
arrt interdisant les processions n'est pas susceptible d'tre dfr
au Conseil d'tat par la voie du recours pour excs de pouvoir, sauf le
recours pour abus qui compte toute personne intresse, en
vertu des articles 7 et 8 de la loi du 18 germinal an X, contre tout
acte de l'autorit civile qui porterait atteinte l'exercice public du
culte et la libert que les lois et rglements garantissent ses
ministres .
Il ne faudrait pourtant pas tendre outre mesure la porte de
cette jurisprudence et refuser au Conseil d'tat statuant au contentieux la connaissance de toute question touchant l'administration ou la police des cultes. Pour que le recours pour abus
exclue le recours pour excs de pouvoir, il faut que le grief dirig
contre la dcision d'une autorit civile soit bien de ceux que l'article 7 des organiques a prvus comme des cas d'abus civils, il faut
qu'on reproche cet acte une atteinte porte l'exercice public
du culte ou la libert que les lois et rglements assurent ses
ministres .
Mais il en serait autrement s'il s'agissait de dcisions intressant
le temporel du culte, le traitement de ses ministres, leur logement,
ou la part d'autorit qui appartient au pouvoir civil dans la collation ou le retrait des fonctions ecclsiastiques. Dans ce cas, l'article 7 des organiques ne serait pas applicable, il n'y aurait pas
lieu recours pour abus, et le recours contentieux serait recevable. Aussi le Conseil d'tat a-t-il toujours admis qu'on peut lui
dfrer pour excs de pouvoir : des dcrets sanctionnant la des-
CHAP.
IV.
RECOURS POUlt ABUS.
95
titution de curs, de chanoines, d'aumniers, de pasteurs (') ;

des dcrets portant modification ou suppression de circonscriptions
l. Conseil d'tat,
mars 1851, Audierne ; 18 aot 1856, Rgnier; 20 juin

1867, Roy. Cf. 1er fvrier 1878, Bruniquel.
Los destitutions de titulaires ecclsiastiques peuvent donner lieu deux sortes de
recours : recours pour abus contre la sentence de dposition ou d'interdiction prononce par l'autorit ecclsiastique, recours pour excs de pouvoir contre le dcret
qui la rend excutoire quant ses effets civils. Il est vident que la lgalit du dcret
dpend de la lgalit de la sentence piscopale ; si celle-ci est dclare abusive, ou
bien si elle est infirme en appel par le mtropolitain, ou bien enfin si elle est mise
nant par le souverain pontife en vertu d'un bref dment enregistr, le dcret doit
tre rapport ou annul, car le Gouvernement ne peut pas rvoquer de sa propre autorit un titulaire ecclsiastique inamovible.
Il y a donc un grand intrt ce que la situation du titulaire rvoqu soit fixe
au point de vue canonique quand le dcret qui la sanctionne est attaqu par la voie
contentieuse, ou mme quand il est soumis la signature du Chef de l'tat. Dans le premier cas, le Conseil d'tat doit surseoir jusqu' ce qu'il ait t statu sur l'appel au mtropolitain ou sur le recours pour abus ; dans le second, le Gouvernement doit impartir
un dlai pendant lequel l'appel ou le recours pourront tre forms et jugs. D'anciens
usages ont fix ce dlai deux mois pour l'appel au mtropolitain, maisil n'en existe
pas pour le recours pour abus, de sorte que le Gouvernement peut tre appel
sanctionner, par un dcret de destitution civile, une dposition ecclsiastique qu'il
peut tre appel annuler comme juge de l'abus.
Les graves difficults qui peuvent natre de cet lat de choses ont t signales
au Gouvernement par un avis du Conseil d'tat du 19 juin 1851 (Bgoule), ainsi
conu :
d'tat qui, sur le rapport du comit de l'intrieur, a pris connaissance
Le Conseil
d'un projet de dcret ayant pour objet de rejeter le recours pour abus form par le
sieur Bgoule contre une ordonnance do l'vque d'Agen qui l'a destitu de son titre
curial; considrant que dans l'affaire qui fait l'objet du prsent projet de dcret,
ainsi que dans les affaires du mme genre dont le Conseil a t rcemment saisi, les
dcisions piscopales altaques ont t approuves par le Prsident de la Rpublique
avant que les recours aient t forms; que la marche suivie dans ces affaires
pourrait rendre illusoire le droit de recours comme d'abus ; qu'en effet, l'approbation donne la dcision piscopale permet de nommer un nouveau titulaire qui,
par le fait mme de sa nomination, se trouve lui-mme revtu d'un titre inamovible ;
que ds lors le titulaire dpossd ne pourrait tre remis en possession alors mme
que son recours serait admis ; que, d'un autre ct, les recours dirigs contre la
dcision du pouvoir ecclsiastique par la voie d'appel comme d'abus auraient implicitement pour effet d'atteindre l'acte confirmatif man du Chef du Gouvernement;
que dj en 1844, le comit de l'intrieur, dans un avis en date du 30 juillet, avait
signal ces inconvnients, et indiqu la ncessit de fixer un dlai dans lequel le
titulaire dpossd aurait la facult de se pourvoir, et pendant lequel il conviendrait
d'ajourner la mesure que le Gouvernement croirait devoir prendre au sujet de la dcision attaque; qu'aujourd'hui les dlais consacrs par les anciens usages sont
observs pour l'appel de la dcision piscopale devant le mtropolitain ; que si ces
mmes dlais taient suivis pour le recours exercer devant le Couseil d'tat, les
inconvnients ci-dessus signals seraient vits ; qu'il suffirait de n'approuver la
dposition d'un titulaire ecclsiastique qu'aprs s'tre assur : 1 que la dcision mtropolitaine lui a t rgulirement notifie ; 2 que le dlai du recours est expir
sans que le recours ait t form, ou, dans le cas contraire, que le recours a t
29
96
LIVRE IV.
paroissiales (') ; des dcrets supprimant des chapelles non autorises ; des arrts ministriels approuvant ou rformant des
dlibrations de synodes ou de consistoires (2) ; des dcrets relatifs l'administration de caisses diocsaines et de maisons de
retraite ecclsiastiques (") ; des arrts rglant l'usage des
cloches (>), etc.

A peine est-il besoin d'ajouter que les ministres du culte, dont
la libert sacerdotale est garantie par l'article 7 de la loi de germinal an X, sont uniquement les membres du clerg sculier. Les
mesures prises l'gard des congrgations religieuses peuvent,
s'il y a lieu, faire l'objet d'un recours pour excs de pouvoir, mais
elles ne peuvent jamais tre dfres pour abus par application de
l'article 7.
III. INFLUENCE DU
SECOURS POUR ABUS SUR LES POURSUITES
JUDICIAIRES.
Peu de textes ont prt autant de controverses que l'article

8 des organiques, d'aprs lequel le fonctionnaire public, l'eccl siastique ou la personne qui voudra exercer le recours adressera
d'tat charg de toutes les affaires
un mmoire au conseiller
concernant les cultes... et, sur son rapport, l'affaire sera suivie et
dfinitivement termine en la forme administrative ou renvoye, selon

l'exigence des cas, aux autorits comptentes . Le rapport de Porta-
lis explique ainsi cette disposition : Le Gouvernement dcide si

l'affaire continuera d'tre suivie dans la forme administrative, ou
si elle sera renvoye sur les lieux aux autorits comptentes. Cette
dernire disposition tait ncessaire ; car il peut y avoir des circonstances o il ne s'agisse pas seulement d'un abus, mais d'un drejet; est d'avis qu'il y a lieu, tout en adoptant le projet de dcret, d'appeler l'attention de M. le ministre de l'instruction publique et des cultes sur les observations qui
prcdent.
i. Consoil d'tat, 1878, Sortais ; il mai 1883, conseil de fabrique du Pescher.
2. Conseil d'tat, 22 dcembre 1869, consistoire de Caen ; 1er fvrier 1878, Bruniquel.
3. Conseil d'tat, 9 fvrier 1883, vque de Versailles.
4. Conseil d'tat, 8 aot 1882, Pergod.
CHAP.
IV.
97
RECOURS POUR ABUS.
lit ; et dans ces cas la forme administrative doit cesser, parce qu'elle
deviendrait insuffisante. Le recours au Conseil d'tat ne compte
que pour les occasions seulement qui donnaient autrefois lieu
l'appel comme d'abus.
On s'est demand si, en vertu de ce texte, un dcret d'abus peut
dclarer d'office qu'il y a lieu des poursuites fin pnale, ou
tout au moins s'il peut autoriser le ministre public ou la partie intresse exercer ces poursuites. On s'est aussi demand si, au
cours de poursuites intentes pour infraction un rglement de
police, l'inculp peut soulever une question prjudicielle d'abus
tire de ce que le rglement auquel il aurait contrevenu serait
entach d'abus civil.
Examinons successivement ces questions.
tait-il dans la pense du
Des poursuites ordonnes d'office.
lgislateur de l'an X de donnerai! Gouvernement en Conseil d'tat

le droit de provoquer lui-mme des poursuites contre l'ecclsiastique ou le fonctionnaire dont l'acte serait la fois abusif et
dlictueux? Nous pensons que l'article 8 lui donnait ce droit. Si
anormale qu'une telle initiative puisse paratre de nos jours, elle
n'excdait pas les pratiques admises cette poque. Un dcret du
23 janvier 1811, qui interdit la publication et l'excution d'un bref
du pape, comme contraire aux lois de l'empire et la discipline ecclsiastique, contient la disposition suivante : Ceux qui seront prvenus d'avoir, par des voies clandestines, provoqu, transmis ou
communiqu ledit bref seront poursuivis devant les tribunaux et
punis comme de crimes tendant troubler l'tat... Nos ministres
de la justice, de la police et des cultes sont chargs de l'excution
du prsent dcret. On sait aussi que l'Empereur alla plus d'une
fois jusqu' frapper lui-mme d'internement ou d'exil des membres
du clerg accuss d'insoumission. On peut donc admettre que le
lgislateur de l'an X, en ouvrant des voies moins arbitraires
l'autorit du chef de l'tat, a cependant voulu lui permettre de
dcerner, en son Conseil, des ordres de poursuites analogues aux
injonctions qui peuvent tre adresses aux procureurs gnraux
par le ministre de la justice.
L'existence de ce droit a paru reconnue par le ministre des cultes
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE,
II.
98
LIVRE IV.
dans une affaire d'abus soumise au Conseil d'tat en 1883 ; il se

demandait s'il n'y avait pas lieu de provoquer contre un membre
de l'piscopat, par une disposition spciale du dcret d'abus, l'application de certaines dispositions du Code pnal. Dans un savantrapport prsent sur cette affaire, le regrett M. P. Collet, prsident de
la section de l'intrieur, tout en reconnaissant que l'article 8 pouvait
servir d'appui de telles conclusions, mettait l'avis qu'il ne devait
plus recevoir cette application sous la Constitution qui nous rgit :
d'tat,
Si
l'on
rle
Conseil
rappelle,
disait-il,
le
le
se
que
prsid par le premier Consul, tait appel jouer dans l'administration d'aprs la Constitution de l'an VIII, on comprendra que
Portalis ait pu confondre sous une mme appellation le Gouvernement et le Conseil d'tat. Notre rgime constitutionnel actuel ne
comporte plus cette confusion. Le Gouvernement est responsable
devant les Chambres. Votre section n'a pas admis que le Conseil d'tat
pt ordonner d'office une poursuite criminelle. De deux choses l'une,
en effet: si cet ordre devait tre excut, il pourrait tre, en certains cas, dangereux et inopportun, et exposer le Gouvernement
des difficults dans le pays et dans le Parlement. Si, au contraire,
l'ordre restait inexcut, il accuserait un dissentiment fcheux...
Nous n'avons pas besoin de rappeler que le ministre public conserve son indpendance et que le silence de notre dcision ne
sera pas plus une renonciation au droit de poursuivre que le
renvoi ne constituerait la mise en mouvement de l'action publique (').
Autorisation de poursuites. Si le renvoi aux tribunaux ne peut

pas tre ordonn d'office, doit-il du moins tre autoris par le Conseil d'tat ? Et le dfaut d'autorisation constituerait-il une fin de
non-recevoir opposable aux poursuites du ministre public ou des
particuliers ? On sait quelles controverses se sont leves ce
sujet ; elles ont longtemps dur, et elles ont mme abouti, pendant
plusieurs annes, une dissidence marque entre la jurisprudence
l. Rapport de M.
le prsident P. Collet sur un recours pour abus form contre les

vques d'Annecy et autres, jug par dcret du 9 juin 1883. (Archives du Conseil
d'tat 1883, n 450 des imprims.)
CHAP.
IV.
RECOURS POUR ABUS.
99
de la Cour de cassation et celle du Conseil d'tat. Mais cette dissidence a heureusement pris fin en 1888.
Nous n'entrerons pas dans la discussion approfondie des opinions
que d'minents jurisconsultes ont dfendues en sens contraire.

Nous nous bornerons rappeler les diffrentes phases de la jurisprudence administrative et judiciaire.
Jusqu'en 1861, l'article 8 des organiques a t interprt, par la
Cour de cassation et par le Conseil d'tat, comme subordonnant
l'autorisation du Gouvernement toute poursuite dirige contre
un ministre du culte l'occasion de ses fonctions, soit par le ministre public, soit par des particuliers usant du droit de citation
directe. L'article 8 de la loi du 18 germinal an X constituait
ainsi, pour les membres du clerg, une garantie analogue celle
qui rsultait de l'article 75 de la Constitution de l'an VIII pour les
fonctionnaires civils.
En 1861, la Cour de cassation a inaugur une distinction, dans laquelle elle a persist depuis lors, entre l'action du ministre public
et celle des particuliers : elle a dcid que la premire peut s'exercer sans autorisation pralable, mais que la seconde y reste soumise.
Cette distinction a t ainsi explique dans l'arrt de la Chambre
criminelle du 10 aot 1861 (Lhmeaux) : ... aucune disposition
des articles susnoncs (art. organ. 6 8) ne porte que les ecclsiastiques ne devront jamais tre traduits pour des crimes ou dlits
relatifs leurs fonctions devant les tribunaux ordinaires de rpression sans avoir t pralablement dfrs au Conseil d'tat ; on
objecterait vainement qu'il suffit que l'abus soit contenu dans le
dlit pour que le fait doive tre soumis la juridiction charge de
dclarer les abus, car il est contraire tous les principes que,
lorsqu'un fait constitue tout la fois un manquement disciplinaire
et un dlit, le tribunal disciplinaire doive connatre du fait pralablement et prfrablement au tribunal charg de rprimer le dlit :
il faudrait une disposition spciale et formelle qui, par drogation au droit commun, impost ce recours pralable mme au cas
de dlit ou de crime...
Aprs avoir ainsi dcid que l'autorisation du Conseil d'tat
n'est pas ncessaire au ministre public, la Chambre criminelle
s'efforait d'tablir que cette autorisation est toujours ncessaire
100
LIVRE IV. LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.
aux particuliei's : ... Il est vrai, poursuit l'arrt, qu'numrant

dans l'article 6 tous les cas d'abus, le lgislateur y a expressment
rang toute entreprise ou procd qui, dans l'exercice du culte,
peut compromettre l'honneur des citoyens ou troubler arbitrairement leur conscience ; une telle disposition, protectrice de l'honneur et de la considration de la vie prive, a pour effet d'atteindre
mme le dlit de diffamation lorsque, se confondant avec l'acte de
la fonction ecclsiastique, la diffamation vient se produire en
chaire et demeure insparable de l'abus proprement dit ; dans les
cas de cette nature, il appartient la sagesse du lgislateur de
mettre une barrire au-devant de l'action prive et de la soumettre,
pralablement la poursuite devant les tribunaux rpressifs,
l'examen et l'apprciation du Conseil d'tat.
Cette distinction entre les poursuites du ministre public et
celles des particuliers a t critique la fois par les partisans et
par les adversaires du systme de l'autorisation pralable ('). Tous
ont dit qu'il fallait opter dans un sens ou dans l'autre. De deux
choses l'une, en effet : ou bien le renvoi aux autorits comptentes , prvu par l'article 8 des organiques, doit s'entendre d'un
renvoi devant les tribunaux, ou bien il n'a pas cette signification ;
dans le premier cas, il doit s'appliquer toutes les poursuites,
quels qu'en soient les auteurs ; dans le second, il ne doit s'appliquer aucune. La disposition, quel que soit son vritable sens, ne
peut pas tre scinde. Mais en dpit de ces objections, la Cour de
cassation persista dans sa jurisprudence.
Elle y persista galement, malgr un argument que les adversaires de toute autorisation pralable croyaient pouvoir tirer du dcret-loi du 19 septembre 1870 qui, aprs avoir abrog l'article 75
de la Constitution de l'an VIII, abroge en outre toutes les dispod'entraver
sitions de lois gnrales ou spciales ayant pour but
publics de tout
les poursuites diriges contre les fonctionnaires
nouvelle la Cour de cassation a r ordre . A cette objection
pondu que les ministres du culte ne sont pas des fonctionnaires, et
que le dcret du 19 septembre 1870 ne leur est pas applicable (2).
1. Voy. notamment les critiques de M. Faustin Hlie [Trait de l'instruction criminelle, t. II) et celles de M. Batbie (Droit public et administratif, t. III).
2. Crim. rej. 25 mars 1S80.
CHAP. IV.
RECOURS POUR ABUS.
101
Pendant la priode que nous venons de rsumer, quelle a t la

jurisprudence du Conseil d'tat ? Jusqu'en 1880, elle n'a jamais
vari ; elle est reste conforme la jurisprudence de la Cour de
cassation antrieure 1861 ; elle a continu d'admettre l'autorisation des poursuites, sans distinguer si elles taient engages par
le ministre public ou par un simple particulier. Aussi le Conseil
d'tat n'a-t-il pas cess, mme aprs l'arrt de 1861, et jusqu'en
1880, de statuer sur les demandes d'autorisation qui lui taient
soumises par les magistrats du ministre public non rallis la
jurisprudence de la Cour suprme.
En mme temps qu'il interprtait ainsi la disposition de l'article 8 des organiques, relative au renvoi devant les autorits comptentes, le Conseil d'tat la combinait avec la disposition du mme
article, portant que l'affaire peut tre termine administrativement.
En consquence, il procdait ainsi : ou bien il accordait l'autorisation, et il s'abstenait alors de dclarer l'abus afin de ne pas
crer un prjug dfavorable l'inculp (') ; ou bien il dclarait
que le fait incrimin n'tait pas tabli, ou n'avait aucun caractre
abusif ou dlictueux (2), ou il reconnaissait que le fait tait
rprhensible, mais qu'il n'y avait lieu ni dclaration d'abus,
ni poursuite, raison des rparations offertes ou des regrets
spontanment exprims par l'inculp ( 3) ; ou bien enfin, tout en
reconnaissant le bien-fond de la plainte, il se bornait dclarer
l'abus et terminait l'affaire administrativement(4).
Le Conseil d'tat exerait ainsi de la manire la plus large, la
plus pondre, quelquefois la plus indulgente, le haut-arbitrage
dont il estimait tre investi par la loi.
Mais un moment est venu o il a eu des doutes sur la lgalit et
sur la lgitimit de cet arbitrage, tant l'gard du ministre public que des parties lses qui demandaient recourir aux tribunaux.
sur abus : 1er octobre 1858, Dubois ; 1er dcembre 1860, Mercier ;
4juillet 1862, d'Armaill; 10 juillet 1869, Claveau; 12 dcembre 1876, Marchal.
2. il avril 1873, Larroque ; 2 janvier 1874, Chenais.
3. Dcrets sur abus: 13 juin 1856, Guibert ; 16 aol 1860, Revellat; 21 juillet
1866, Lacube; 20 novembre 1867, Desmons ; 26 dcembre 1868, Mrac.
4. Dcrets sur abus : 18 mai 1859, Lecamus ; 13 dcembre 1864, Davout ; 17 juin
1865, Blaize ; 26 dcembre 1878, Ducroux.
1. Dcrets
102 LIVRE IV.
LIMITS DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.
Il faut bien le reconnatre : du jour o la Cour de cassation, renonant une jurisprudence demi-sculaire, a cru devoir, en 1861, dispenser le ministre public de la ncessit de l'autorisation, elle a
port l'unit du systme et la tradition, une atteinte laquelle
le principe mme de l'autorisation devait succomber tt ou tard ; elle
ne pouvait pas empcher qu'on ne se post, au sein du Conseil
d'tat comme ailleurs, ces questions auxquelles elle n'a jamais
fait de rponse satisfaisante : pourquoi traiter diffremment les
poursuites du parquet et celles des parties lses ? Pourquoi entre
deux actions que le Code d'instruction criminelle a mises sur le
mme rang, en matire correctionnelle, affranchir l'une et entraver l'autre ?... Ajoutez cela que le dcret du 19 septembre 1870
en supprimant l'autorisation pralable l'gard de tous les fonctionnaires civils, faisait plus vivement ressortir le privilge conserv aux ministres du culte l'gard des parties lses. Toutes
ces causes runies ont dtermin, en 1880, un important revirement de la jurisprudence du Conseil d'tat.
Ce revirement s'est opr par trois dcrets sur abus du 17 aot
1880 (Pineau, Humeau, Ogerdias) qui dclarent qu'il n'y a pas lieu
de statuer sur des demandes en autorisation de poursuites formes
contre des desservants par le ministre public pour infractions
des arrts interdisant des processions. On lit dans ces dcrets :
En ce qui touche l'autorisation de poursuites : considrant
qu'en spcifiant dans les articles 6 et 7 les divers cas d'abus, la loi
du 18 germinal an X n'a eu ni pour but ni pour effet d'dicter des
garanties, en faveur des ecclsiastiques, pour ceux de leurs actes
qui tomberaient sous l'application des lois pnales.
Bien que cette rdaction reproduite dans un dcret Maunier du
9 juillet 1881 et dans cinq autres dcrets du mme jour, ne vist
que des poursuites intentes par le ministre public, la gnralit
de ses motifs indiquait suffisamment que le systme adopt par le
Conseil d'tat n'tait pas celui de la Cour de cassation, mais celui
des jurisconsultes qui s'taient prononcs pour la libert des poursuites. D'ailleurs, les derniers doutes furent bientt dissips par
un dcret du 17 mars 1881 (Berlheley), qui n'tait pas moins explicite en ce qui touche les demandes d'autorisation formes par. les
parties lses : Considrant, dit ce dcret, que la demande des
CHAP.
IV. RECOURS POUR ABUS.
103
poux Bertheley, dans la forme o elle est prsente, tend obtenir, raison de faits de violence et d'injures dont le desservant de
Sevrey se serait rendu coupable, l'autorisation de le poursuivre
devant le tribunal de police correctionnellle ; considrant que la
ncessit d'une pareille autorisation ne rsulte d'aucun texte de
loi ; que les particuliers ont, aussi bien que le ministre public, le droit
de poursuivre directement les ministres du culte devant les tribunaux de
droit commun... Cette jurisprudence s'est affirme dans les mmes
termes, par des dcrets du 17 janvier 1883 (Gourmelon) et du
3 aot 1884 (Bac).
De son ct, la Cour de cassation, persistant dans sa jurisprudence, a dclar de nouveau par un arrt du 19 avril 1883 (Gilde)
que la poursuite, libre pour le ministre public, reste soumise
autorisation pour les particuliers : Attendu que la seule restriction au droit de poursuite est contenue dans l'article 6 qui
range dans les cas d'abus les entreprises ou procds qui, dans
l'exercice du culte, peuvent compromettre l'honneur des citoyens...,
mais que cette restriction, qui a pour rsultat de soumettre la plainte
des particuliers l'apprciation pralable du Conseil d'tat, ne concerne
que l'action prive...
La dissidence tait donc aussi accentue que possible entre la
Cour de cassation et le Conseil d'tat, du moins en ce qui touche
l'action des particuliers. De l un danger srieux, celui de paralyser le cours de la justice : en effet, si l'autorit judiciaire saisie
de la poursuite dclare qu'elle ne peut pas la juger sans l'autorisation du Conseil d'tat, et si, de son ct, le Conseil d'tat
dcide qu'il ne lui appartient pas de donner cette autorisation, la
poursuite reste sans juge. Ce danger fut signal au Gouvernement par une note dlibre par l'assemble gnrale du Conseil
d'tat et jointe au dcret Gourmelon du 17 janvier 1883 :
Ce
dsaccord, disait la note, cre pour le prsent une situation prjudiciable aux particuliers qui sont empchs de poursuivre devant les tribunaux de droit commun les rparations auxquelles
ils prtendent avoir droit, et il peut amener dans l'avenir un
vritable dsordre, puisque le cours de la justice se trouverait
arrt... Il mrite d'attirer ds aujourd'hui l'attention du Gouvernement.
104
LIVRE IV. LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.
Mais cet appel discret l'intervention du lgislateur ne fut pas

entendu. Quoi de plus rare, d'ailleurs, dans notre histoire lgislative, qu'un projet de loi destin rsoudre des difficults juridiques
nes de l'obscurit de la loi ou des variations de la jurisprudence ?
N'est-ce pas plutt aux tribunaux qui constatent ces difficults y
mettre fin par des solutions conciliantes? C'est ce qui s'est produit,
dans cette occasion, d'abord par une jurisprudence commune que
le Conseil d'tat et la Cour de cassation ont adopte au sujet des
questions prjudicielles d'abus, puis par une franche volution de
jurisprudence que la Cour de cassation a accomplie en 1888, et
par laquelle elle s'est rallie la doctrine du Conseil d'tat.

Indiquons brivement ces deux dernires phases de la controverse.
Jurisprudence intermdiaire sur les questions prjudicielles
d'abus. La Cour de cassation a admis de tout temps que la loi
de germinal an X permet aux parties de soulever devant les tribunaux des questions prjudicielles d'abus, qui ont beaucoup d'analogie
avec les questions prjudicielles d'interprtation ou de validit
des actes administratifs, qui s'lvent au cours d'un dbat judiciaire.
Supposons, par exemple, qu'un ecclsiastique, poursuivi pour infraction un arrt de police, qu'il croit contraire au libre exercice du culte, soutienne devant le tribunal de rpression que cet
arrt est entach d'abus civil et qu'il doit tre tenu pour non avenu ;
la Cour de cassation dcide que c'est l une question prjudicielle
qui doit tre rsolue avant tout jugement sur la contravention, et
qui ne peut l'tre que par le juge de l'abus. Cette jurisprudence,
qui s'tait affirme l'poque o la Cour de cassation ne faisait
pas encore de distinction entre les poursuites du ministre public
et celles des particuliers ('), a t maintenue et confirme depuis
que l'arrt du 10 aot 1861 a tabli cette distinction (2). Elle est
1. Crim. rej. 25 septembre 1835; 12 mars 1840. Voy. Faustin Hlie, Instruction
criminelle, t. H.
2. Voy. deux arrts do cassation de la chambre criminelle du 5 dcembre 1878 ;

deux autres du 25 mars 1880 ; et, en outre, les arrts de rejet du 26 mai 1882 et du
19
avril 1883.
CHAP. IV.
RECOURS POUR ABUS.
105
d'autant plus digne de remarque, qu'elle droge la doctrine que

la Cour suprme a toujours applique lorsqu'il s'agit de poursuites
exerces, en vertu de l'article 471, 15, du Code pnal, pour contravention un rglement administratif argu d'illgalit : dans ce
cas il n'y a jamais de question prjudicielle d'interprtation ou de
validit de l'acte administratif, parce que l'autorit judiciaire a
qualit pour rechercher elle-mme si l'acte administratif est lgal
et obligatoire.
La question prjudicielle ne surgit que si l'illgalit allgue,
en la supposant tablie, revt le caractre d'un abus ; c'est alors au
Gouvernement en Conseil d'tat, l'exclusion des tribunaux judiciaires, qu'il appartient d'apprcier ce grief, et ces tribunaux
doivent surseoir jusqu' ce qu'il se soit prononc.
Le Conseil d'tat s'est toujours associ cette jurisprudence.
Bien qu'il se dclare incomptent, depuis 1880, sur les demandes
d'autorisation de poursuite, il a continu de se reconnatre comptent sur les questions prjudicielles d'abus (').
La jurisprudence administrative et judiciaire tant d'accord sur
la recevabilit de la question prjudicielle d'abus, en matire d'abus civil, on voit quel parti on a pu en tirer dans les questions
d'abus ecclsiastique, pour sortir de l'impasse o l'on se trouvait
engag. Le Conseil d'tat, qui dclinait sa comptence devant des
demandes d'autorisation, ne pouvait pas la dcliner devant des
recours pour abus. Il devait donc suffire, pour remettre les poursuites en tat d'tre juges, que les demandes d'autorisation se
transformassent en recours pour abus, ou en questions prjudicielles d'abus, et que le Conseil d'tat et la Cour de cassation
consentissent chacun de leur ct cette transformation. C'est ce
qui a t fait. Le Conseil d'tat a d'abord montr quelque rpugnance juger des recours pour abus forms au cours d'instances
engages pour diffamation ou voies de fait, et provoqus par un
jugement de sursis ; il a dit que c'tait l une demande d'autorisation dguise dont il ne pouvait pas connatre (2). Mais bientt
sur abus:
1887, prfet du Var.
1. Dcrets
17
aot 1880, Pineau;
2. 17 mars 1881, Berlheley ;
aot 1884, Bac.
aot 1886, Lehu; 20 janvier
106 LIVRE IV.
il s'est dparti de cette rigueur, qui risquait de lui faire mconnatre non seulement sa comptence, mais aussi celle des tribunaux judiciaires.
En effet, le Conseil d'tat n'a pas contrler les dcisions
judiciaires qui lui renvoient, mme tort, des questions prjudicielles ; il doit voir ces questions en elles-mmes, et les juger
toutes les fois qu'elles relvent de sa comptence : or les questions d'abus, qu'elles soient introduites devant lui sur l'initiative
des parties et sous forme d'action principale, ou bien l'instigation
d'un tribunal judiciaire et sous forme de questions prjudicielles,
sont toujours des questions d'abus : d'o il suit que le Conseil
d'tat ne peut refuser d'en connatre.
Ces considrations ayant prvalu, le Conseil s'est reconnu juge
des recours pour abus forms devant lui, la suite de jugements
de sursis, mme quand ces jugements affirmaient la ncessit d'une
autorisation. Plusieurs dcrets sur abus ont t rendus dans ces
conditions en 1886 et en 1887 (').
De son ct, l'autorit judiciaire n'a pas hsit considrer les
dcrets qui prononcent l'abus contre un ecclsiastique, au cours de
poursuites correctionnelles engages contre lui, comme produisant
les mmes effets qu'une autorisation de poursuites au point de vue
de la rgularit de la procdure (2).
Jurisprudence nouvelle de la Cour de cassation depuis 1888.

Le dsaccord qui subsistait entre la Cour de cassation et le Conseil d'tat sur la question d'autorisation de poursuites, avait t
attnu au point de vue pratique, mais non effac au point de vue
doctrinal par la jurisprudence que nous venons de rapporter. En
droit, la Cour de cassation maintenait la ncessit de l'autorisation
pralable dclare inutile par le Conseil d'tat ; mais en fait on
transigeait, en assimilant une autorisation de poursuites, la dclaration d'abus prononce par le Conseil d'tat, soit directement,
soit sur le renvoi d'une question prjudicielle d'abus.
1. Dcrels sur abus: 7 juillet 1886, Gros; 19 juillet 1886, Amblard ; 20 janvier 1887, commune de Meulin; 13 aot 1895, abb Lesage; mme date, abb
Linard.
l'arrt de la chambre criminelle du 31 mars

clusions de M. le procureur gnral Borlauld.
2. Voy.
1881 (abb Humeau) et les con-
CHAP.
IV.
RECOURS POUR ABUS.
107
L'accord doctrinal s'est fait son tour, entre les deux hautes
juridictions par deux arrts de la chambre criminelle de la Cour
de cassation (2 juin 1888, abb Cuilh, et 3 aot 1888, Chantereau),
qui ont adopt la jurisprudence tablie par le Conseil d'tat en
1880, ont abandonn la distinction faite par la Cour, depuis 1861,
entre les poursuites du ministre public et celles des particuliers,
et ont dcid que ces dernires sont dispenses, elles aussi, de
toute autorisation pralable (').
On lit dans ces arrts que la loi organique du 18 germinal an X
a eu pour objet, dans ses articles 6, 7 et 8, de crer une juridiction
charge de connatre des cas d'abus imputs aux suprieurs et
autres personnes ecclsiastiques ; mais qu'aucune disposition des
articles susnoncs ne porte que les ecclsiastiques ne pourront tre
traduits, soit par le ministre public, soit par les particuliers pour des
dlits relatifs leurs fonctions, devant les tribunaux ordinaires de
rpression, sans avoir t pralablement dfrs au Conseil d' tat...,
qu'il est impossible d'admettre que lorsqu'un fait constitue la fois
un manquement disciplinaire et un dlit, le tribunal disciplinaire
doive connatre du fait pralablement et prfrablement au tribunal charg de statuer sur le dlit ; qu'il faudrait une disposition
spciale et formelle qui, par drogation au droit commun, impost
ce recours pralable en cas de dlit ; que cette disposition n'existe
ni l'gard du ministre public, ni en ce qui concerne l'action de la
partie civile...
L'accord qui s'est ainsi fait entre la jurisprudence de la Cour de
cassation et celle du Conseil d'tat rend-il dsormais sans application la jurisprudence tablie sur les questions prjudicielles
d'abus? Il faut distinguer, selon que ces questions auraient
pour objet un cas d'abus ecclsiastique ou d'abus civil.
Dans les cas d'abus ecclsiastique, nous avons vu que le jugement par le Conseil d'tat d'une question prjudicielle d'abus
tait un moyen de satisfaire, par une sorte d'quivalent, la jurisdevance par celle de plusieurs cours d'appel qui
s'taient rallies, depuis 1880, la doctrino du Conseil d'tat, notamment de la cour
de Pau dont l'arrt Cuilh, du 15 mars 1888, avait donn lieu au pourvoi rejet par
l'arrt prcit de la Cour de cassation. Cf. dans le mme sens: Nmes 29 juin 1888.
En sens contraire : Rennes 30 novembre 1887 (Chantereau), dont l'arrt a t cass
par celui de la chambre criminolle du 3 aot 1883.
1. Cette jurisprudence avait t
108 LIVRE IV.
prudence judiciaire qui exigeait une autorisation de poursuites.

Cette autorisation cessant d'tre exige depuis les arrts de 1888,
aussi bien pour les poursuites des particuliers que pour celles du
ministre public, la question prjudicielle d'abus ecclsiastique
n'aurait videmment plus de raison d'tre.
Si cependant quelque dcision judiciaire, non conforme la
nouvelle jurisprudence de la Cour suprme, rservait une question
prjudicielle d'abus ecclsiastique, le Conseil d'tat, comptent
sur cette question, devrait y statuer, comme il le faisait avant les
arrts de la Cour de cassation de 1888. Nous savons, en effet, que
l'incomptence de la juridiction de renvoi est le seul motif qui
puisse lgalement lui permettre de dcliner le jugement d'une
question prjudicielle (').
Dans les cas d'abus civil, la question prjudicielle d'abus ne se
rattache pas l'ide d'autorisation pralable ; elle tend uniquement donner satisfaction au principe de la sparation des pouvoirs en faisant rsoudre par l'autorit comptente la question de
savoir si l'acte administratif qui l'on reproche cette illgalit
particulire qu'on appelle l'abus civil, est ou non entach de ce
vice. Il n'y a l que l'application des rgles gnrales sur la sparation des comptences, avec cette seule particularit que la question prjudicielle d'abus ressortit au Gouvernement en Conseil
d'tat, tandis que les autres questions de lgalit et de validit
d'actes administratifs ressortissent au Conseil d'tat statuant au
contentieux.
La jurisprudence adopte en 1888 par la Cour de cassation n'a
donc eu ni pour but, ni pour rsultat de supprimer les questions
prjudicielles d'abus civil, ainsi que la Cour elle-mme l'a d'ailleurs
dcid par des arrts postrieurs 1888, et notamment par son
arrt du 19 dcembre 1891 (minist. publ. c. Borel).
IV. EGLES DE PROCDURE.

Quelles parties ont qualit pour former le recours. D'aprs
l'article 8 de la loi du 18 germinal an X, le recours comptera
i. Voy.
tome
I", p.
501 et suiv.
CHAP.
IV.
RECOURS POUR ABUS.
109
toute personne intresse ; dfaut de plainte particulire, il

sera exerc par le prfet.
Si ce texte avait en vue tous les cas d'abus, sa rdaction serait
incomplte et inexacte, 11 ne peut s'appliquer littralement qu'aux
recours forms par les particuliers, et non ceux qui sont forms
par le Gouvernement, lorsqu'il juge ncessaire de rprimer un
empitement de l'autorit ecclsiastique sur ses propres prro
gatives.
Dans ce dernier cas, le recours compte en premier lieu au
ministre des cultes. Le silence de l'article 8 son gard s'explique
par l'organisation particulire qu'avait, en l'an X, l'administration
des cultes, confie au conseiller d'tat Portalis qui traitait directement les affaires religieuses avec le premier Consul. Mais depuis
que les cultes ont t alternativement rattaches aux ministres de
l'instruction publique, de la justice, ou de l'intrieur, il a toujours
t reconnu que le ministre des cultes a qualit, avant les prfets,
pour saisir le Conseil d'tat. En fait, depuis la Restauration, c'est
lui qui a exerc le recours dans les cas d'usurpation, d'excs de
pouvoir, d'infraction aux lois fondamentales de l'tat.
Dans ces cas, nous pensons que le recours du prfet ne serait
recevable que s'il tait form en vertu d'une dlgation du ministre
ou tout au moins avec son autorisation ; on ne saurait admettre,
en effet, que le Gouvernement ft engag son insu dans un recours intressant ses prrogatives et qu'il estimerait mal fond ou
inopportun.
S'il s'agit d'abus commis au prjudice de particuliers, l'article 8
peut textuellement s'appliquer. Le droit de recours appartient tout
d'abord aux parties lses ; mais, si celles-ci gardent le silence, il
peut tre exerc d'office par le prfet. Le Gouvernement manquerait en effet sa mission de protecteur s'il s'abstenait de rprimer
entreprise ou tout procd qui, dans l'exercice du culte,
toute
l'honneur des citoyens, troubler arbitraire peut compromettre
ment leur conscience, dgnrer contre eux en oppression, en
tre
injure ou en scandale public. Son intervention pourrait
d'autant plus ncessaire que les victimes de l'oppression auraient
t plus intimides et auraient hsit davantage prendre l'initiative du recours. Il est de droit naturel, disait ce propos le rap-
110
LIVRE IV.
porteur de la loi de l'an X, que les parties intresses puissent

exercer le recours, il est de droit public et politique que les prfets
puissent l'exercer d'office ; les prfets sont des magistrats qui ne
doivent rester trangers aucun des objets qui peuvent intresser
la religion et l'tat : ils remplacent, dans cette partie, les anciens
procureurs gnraux (').
Des particuliers auraient-ils qualit pour dfrer un acte entach d'empitement sur la puissance civile, et qui atteindrait en
mme temps tout un groupe de fidles dont ils prtendraient faire
partie ? Si, par exemple, ainsi que le cas s'est prsent, un vque
menaait de peines spirituelles les citoyens qui se conformeraient
certaines dispositions de lois ou de rglements, ceux-ci pourraientils se pourvoir en leur nom personnel ? Cela revient se demander si tous les membres d'une mme communion, domicilis dans
un diocse ou dans une paroisse, seraient, en pareil cas, des personnes intresses, dans le sens de l'article 8.
La question est dlicate. Si l'on s'inspirait des rgles admises
en matire de recours pour excs de pouvoir, on pourrait la rsoudre
affirmativement : en effet, la jurisprudence admet que tous les
membres d'une collectivit atteinte par une dcision administrative argue d'excs de pouvoir, par exemple les habitants d'une
commune qui un rglement de police impose des obligations illgales, ont qualit pour en demander l'annulation. Mais il nous
semble trs douteux que la qualification de personne intresse
puisse s'appliquer tous les fidles d'un diocse ou d'une paroisse,
alors mme qu'ils ne sont ni nomms ni dsigns dans l'acte abusif.
Pour savoir s'ils sont rellement intresss, on serait amen
rechercher s'ils sont des fidles et si l'acte leur fait rellement
grief ; or, de telles vrifications rpugnent l'esprit de notre lgislation ; d'un autre ct, si l'on n'en tenait pas compte, tout
habitant pourrait se croire autoris agir au nom de la puissance
publique. C'est pourquoi la qualit de personne intresse nous
parat devoir tre interprte ici moins largement qu'elle ne l'est
en matire d'excs de pouvoir.
Que dcider l'gard des autorits publiques autres que les pri. Portalis,
op. cit., p. 210.
CHAP.
IV.
RECOURS POUR ABUS.
111
fets, par exemple les sous-prfets, les maires, les commissaires de

police, etc. ? Ces fonctionnaires n'ont pas qualit pour former un
recours au nom de l'autorit civile, mme s'ils ont t personnellement entravs dans leurs fonctions ; en effet, ils n'exercent
ces fonctions que comme dlgus de la puissance publique, laquelle
n'a pour organes lgaux, en matire d'abus, que les prfets dans
les dpartements, ou le ministre des cultes pour l'ensemble du
territoire. Le Gouvernement, disait Portalis, ne doit point
abandonner aux autorits locales des objets sur lesquels il importe
qu'il y ait unit de conduite et de principe ('). Par application de
cette rgle, le Conseil d'tat a refus qualit un maire, qui avait
dfr un vque pour concussion et pour infraction aux lois sur la
rsidence des titulaires ecclsiastiques (2). Mais il a implicitement
admis que des maires ou des conseillers municipaux pourraient
se plaindre d'imputations diriges contre eux personnellement,
raison de leur gestion (3).
La question s'est galement prsente pour les commissaires de
police. Nul doute que ces fonctionnaires ne soient sans qualit
pour former directement un recours au nom de l'autorit administrative. Mais ils font fonction de ministre public devant les tribunaux de simple police ; ce titre, ils peuvent tre renvoys, comme
tous autres magistrats du ministre public, faire rsoudre des
questions prjudicielles d'abus pour le jugement des poursuites
par eux intentes. Si l'on suivait ici les rgles ordinaires en matire de questions prjudicielles, peut-tre devrait-on leur reconnatre qualit, car la solution de ces questions peut tre ordinairement provoque par toute partie en cause. Mais, ainsi que nous
l'avons vu, les questions prjudicielles d'abus ne peuvent tre introduites que sous la forme de vritables recours pour abus et par
les personnes ayant qualit cet effet ; si donc c'est la puissance
i. Portalis, op. cit., p.
209.
novembre 1859, Albertini : ... que les'faits imputs n'intressent pas directement le sieur Albertini, que ds lors, aux termes de l'article 8 de
la loi du 18 germinal an V, il est sans qualit, soit pour poursuivre la rpression,
soit pour faire dclarer l'abus. Cf. 17 aot 1882, Magn.
3. Dcret sur abus: 9 juin 1879, commune de Castel-Arrouy : Considrant que les
n'atteignent ni la personne ni la gestion des conseillers municipaux
paroles
2. Dcret
sur abus,
27
112
LIVRE IV.
publique qui agit, elle ne peut le faire que par ses organes lgaux :
le ministre des cultes ou le prfet.
Le Conseil d'tat l'a ainsi dcid, notamment par un dcret du
17 aot 1880 (Pineau), ainsi conu : Considrant que la loi du
18 germinal an X dit expressment qu' dfaut de plainte des particuliers le recours sera exerc d'office par les prfets ; qu'en l'absence de texte prcis, la nature toute spciale de l'appel comme
d'abus suffirait pour faire restreindre aux prfets le droit de recourir
au Conseil d'tat.
Introduction et instruction du recours. La procdure d'abus

est essentiellement administrative. Le ministre d'un avocat au
Conseil n'y est requis dans aucun cas ; il n'est pas non plus interdit, mais il ne peut se produire que dans les conditions ordinaires
des affaires non contentieuses ; il en rsulte que l'avocat ne pourrait prendre communication du dossier qu'en vertu d'une autorisation du prsident de la section charge du rapport de l'affaire.
Le recours pour abus n'est soumis aucun dlai. On ne saurait
lui appliquer le dlai de trois mois du dcret du 22 juillet 1806,
puisque la matire n'est pas contentieuse. Nous avons vu que l'absence de tout dlai peut, dans certains cas, avoir des inconvnients
qui ont t signals par l'avis du Conseil d'tat du 19 juin 1851 (l).
Le recours est adress au ministre des cultes qui en donne
connaissance l'autorit intresse et l'appelle fournir ses explications. Il fait procder, s'il y a lieu, une instruction locale qui
n'est soumise aucune forme particulire. L'instruction des
affaires, dit Portalis, ne sera ni touffe ni nglige ; les autorits
locales administratives ou judiciaires peuvent galement faire
cette instruction ; les autorits ne deviennent incomptentes que
lorsqu'il s'agit de porter une dcision ou un jugement ; elles doivent adresser au conseiller d'tat charg de toutes les affaires
concernant les cultes les divers renseignements qu'elles ont pu
recueillir (2)...
Les recours, rponses et autres pices de l'instruction sont
l.
!.
Voy. ci-dessus, p. 95, note

Portalis, op. cit., p. 21 0.
i.
CHAP.
IV.
RECOURS POUR ABUS.
113
adresss au Conseil d'tat par le ministre des cultes, avec un rapport contenant son avis motiv. Le tout est soumis l'examen de
la section correspondant au ministre des cultes. Cette section est
celle de l'intrieur, mme lorsque les cultes se trouvent temporairement rattachs au ministre de la justice qui ressortit la section
de lgislation. Il a paru bon que les affaires de cultes ne fussent
pas dplaces chaque changement survenu dans l'organisation
des dpartements ministriels (').
Sur le rapport de la section, l'affaire est dlibre en assemble
gnrale dans la forme ordinaire des affaires administratives. Le
dcret est rendu sur le rapport du ministre des cultes qui le contresigne.
l. L'attribution permanente des affaires de cultes la section
du rglement du
aot 1879 (art. 1er).
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE. ---
II.
de l'intrieur rsulte
LIVRE V
CONTENTIEUX DE PLEINE JURIDICTION
SOMMAIRE DU LIVRE V.
CHAPITRE
I". CONTENTIEUX DES
CONTRATS.
1. Marchs de travaux publics.

Raisons d'tre de la comptence administrative. Bases lgales
des marchs. Autorit des cahiers des charges. Etendue
de la juridiction des conseils de prfecture. Ses limites
l'gard de l'autorit judiciaire. Ses limites l'gard de l'autorit administrative. Bgles spciales de procdure et de
dlais.
2. Marchs de fournitures.
Nature et objets de ces marchs. Questions de comptence.
Juridiction du Conseil d'Etat. Dcisions ministrielles.
Dlais et dchances applicables aux liquidations. Dlais du recours au Conseil d'Etat.
3. Contrats administratifs autres que les marchs.
Contrats de l'Etat soumis aux conseils de prfecture. Contrats de l'tat soumis aux ministres et au Conseil d'Etat.
Le compromis peut-il figurer parmi les contrats de l'Etat?
Contrats administratifs des dpartements, des communes et
des colonies.
CHAPITRE II. ACTIONS EN RESPONSABILIT POUR DOMMAGES ET Bpt
FAT/TES.
Observation prliminaire.
1. Actions en responsabilit pour dommages rsultant des travaux publics.
Bases du droit indemnit. Juridiction en matire de dommages. Dommages aux personnes. Dommages causs par
116
les occupations temporaires. Questions rserves l'autorit

judiciaire. Rgles de procdure.
2. Actions en responsabilit pour fautes.
Notions gnrales sur la responsabilit de l'tat. Actes de
puissance publique. Actes de gestion faits en vue des
services publics. Actes d'administration du domaine priv
et d'exploitation des chemins de fer de l'Etat. Rgles de
procdure.
CHAPITRE III.
CONTENTIEUX DES TRAITEMENTS, SOLDES ET PENSIONS.
1. Observations gnrales.
Nature des obligations de l'Etat. Influence de la loi du
budget.
2. Contestations relatives au traitement et la solde.

Etendue et limites de la juridiction contentieuse. Difficults
relatives au cumul. Difficults relatives aux retenues de
traitement.
3. Contestations en matire de pensions.

Division. Admission la retraite et mise la retraite d'office
(I, fonctions civiles ; II, armes de terre et de mer). Dcisions sur le droit pension. Dchance du droit pension
(I, quels droits sont atteints par la dchance ; II, destitution
et rvocation ; III, dmission). Questions rserves l'autorit judiciaire. Liquidation et concession de la pension.
Inscription au Grand-Livre d'une pension concde. Revision. Retrait de pension.
4. Rgles de procdure.
Dlais de la demande de pension. Recours au Conseil d'Etat.
Quelles parties ont qualit pour agir.
5. Questions spciales aux pensions dpartementales, communales et
autres.
Bases de la comptence administrative. Autorits comptentes
pour liquider et concder les pensions. Dpens. Pensions
de la Banque de France.
ACQUITTEMENT DES DETTES DE L'TAT.
CHAPITEE IV.
1. Liquidation.
En quoi consiste la liquidation. Contestations auxquelles elle
peut donner lieu.
2. Ordonnancement.
En quoi consiste l'ordonnancement. Contestations sur l'ordonnancement.
3. Paiement.
Obligations et droits du payeur. Contestations sur le paiement.
117
4. Dchance quinquennale.
Historique de la dchance quinquennale. Nature de la dchance. Des causes qui l'interrompent. A quelles
crances elle s'applique. Contestations auxquelles elle peut
donner lieu.
CHAPITRE
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
V. CONTENTIEUX DES CONTRIBUTIONS DIRECTES.

Demandes en dgrvement.
Nature de ces demandes. Distinctions. tendue et limites de
la juridiction du conseil de prfecture. Des dclarations
prvues par la loi du 21 juillet 1887.
Demandes en mutation de cote et en transfert de patente.
Demandes d'inscription au rle.
Rclamations contre les oprations cadastrales.
Rclamations contre le tarif des valuations. Rclamations
contre le classement. Rclamations relatives aux proprits
bties. Loi du 8 aot 1890.
Contestations relatives aux poursuites.
Rgles gnrales de comptence. Demandes en cessation de
poursuites. Annulation des poursuites irrgulires. Des
poursuites exerces contre des tiers.
Rclamations des percepteurs.
tats de ctes indment impotats de cotes irrecouvrables.
ses. Pourvoi des percepteurs devant le Conseil d'tat.

Procdure.
Formes et dlais des rclamations. Instruction devant le conseil de prfecture. Expertise et tierce expertise. Pourvoi
devant le Conseil d'tat. Rgles spciales aux taxes assimiles.
CHAPITRE VI.
CONTENTIEUX LECTORAL.
1. Contestations relatives aux listes lectorales et au droit de vote.
Comptence judiciaire sur les questions de capacit lectorale.
tre annules par
Du cas o les listes lectorales peuvent
le conseil de prfecture. Des cas o le juge de l'lection
peut apprcier la rgularit des listes et la capacit lectorale
des votants.
2. Contestations relatives l'ligibilit.
Comptence administrative sur les questions d'ligibilit et d'incompatibilit. Questions prjudicielles rserves l'autorit
judiciaire.
3. Contestations relatives aux oprations lectorales.
Pouvoir du juge de l'lection comme juge suprieur du recense-
118
SOMMAIBE DU LIVRE V.
ment des votes. Apprciation de la rgularit des oprations lectorales et des actes administratifs qui s'y rattachent.
Apprciation de la moralit de l'lection.
4. Bglea de procdure.
Formes et dlais des protestations. Quelles personnes ont qualit pour attaquer les oprations lectorales. Pourvoi devant
le Conseil d'tat. Instruction et jugement des contestations.
Des annulations prononces par voie de consquences.
De l'excution des dcisions.
5. Rgles particulires certaines lections.
Elections des maires et adjoints. Des dlgus snatoriaux.
Des membres des conseils de prud'hommes. Des commissions syndicales prvues par la loi municipale du 5 avril
1884. Des dlgus mineurs. Elections diverses juges
par les ministres, sauf recours au Conseil d'Etat. Elections
des commissions dpartementales. Rgles spciales de procdure.
6". Dmission d'office et option.
Rgles relatives aux membres des conseils gnraux. Aux
membres des conseils municipaux. Des dmissions d'office
prvues par la loi du 7 juin 1873.
CHAPITRE I"
CONTENTIEUX DES CONTRATS ADMINISTRATIFS
I.
MARCHS DE TRAVAUX PUBLICS.
Les contestations qui s'lvent entre l'administration et les entrepreneurs de travaux publics ont t dfres de tout temps
la juridiction administrative : sous l'ancien rgime, aux intendants, sauf recours au Conseil du roi('); pendant la priode rvolutionnaire, aux directoires de dpartements ( 2) ; depuis le Consulat, aux conseils de prfecture sauf appel au Conseil d'tat, en vertu
de l'article 4 de la loi du 28 pluvise an VIII : Le conseil de
prfecture prononcera... sur les difficults qui pourraient s'le ver entre les entrepreneurs de travaux publics et l'administra tion concernant le sens ou l'excution des clauses de leurs
marchs.
Lorsqu'il s'agit de travaux excuts dans une colonie, la comptence appartient au conseil du contentieux de cette colonie, sauf
appel au Conseil d'tat (3).
Si les travaux sont excuts en pays tranger, ce qui arrive
notamment pour la construction des difices destins aux ambassades, lgations ou consulats de France, la rgle de la comptence territoriale, laquelle sont soumis les tribunaux administratifs de premier ressort, fait obstacle ce que les contestations
soient portes devant un conseil de prfecture de France ou devant le conseil du contentieux d'une colonie voisine ; aussi est-ce
1-2. Voy. tome Ier, p. 141
8. Voy. tome Ier, p. 384.
et 190.
120
LIVRE V.
CONTENTIEUX DE PLEINE JURIDICTION.
avec raison que le Conseil d'tat a annul pour incomptence un

arrt du conseil de prfecture de la Seine, qui avait* statu sur
une contestation relative la construction du consulat gnral de
France Smyrne('). On doit donc appliquer aux marchs de
travaux publics excuts l'tranger les mmes rgles de comptence et de procdure qu'aux marchs de fournitures, c'est--dire
provoquer une dcision du ministre comptent (ordinairement le
ministre des affaires trangres) et la dfrer, s'il y a lieu, au
Conseil d'tat (2).
Si cependant il s'agissait d'un travail excut sur un territoire
franais, se prolongeant sur un territoire tranger limitrophe (route,
chemin de fer, canal), et faisant l'objet d'un march ou d'une
concession unique, l'indivisibilit de l'entreprise devrait faire dcider que le conseil de prfecture est comptent pour les contestations relatives la partie des travaux excute hors de France (3).
Bases lgales des marchs. Autorit des cahiers des charges.
Malgr leur importance exceptionnelle, les marchs et les concessions de travaux publics n'ont pas fait l'objet de lois spciales. Le
Code civil ne peut leur fournir que des principes gnraux formuls dans le titre des Contrats, et quelques dispositions du titre du
Louage d'ouvrage.
La loi du 31 janvier 1833 avait prescrit des rglements d'administration publique sur les marchs de l'tat. Mais cette loi et les
rglements faits pour son excution (ordonnance du 4 dcembre
1836 et dcret du 20 novembre 1882) n'ont eu en vue que les garanties d'ordre administratif et financier prendre dans l'intrt
de l'tat et n'ont pas statu sur les conditions mmes des marchs.
Ces conditions ne sont pourtant pas abandonnes, dans chaque
contrat particulier, l'apprciation de l'administration. Elles sont
fixes par des cahiers des clauses et conditions gnrales, qui ont un
Conseil d'tat, 21 mai 1880, Vilalis.
a. Telle a t la marche suivie dans une contestation relative la construction du
consulat de France Shangha, sur laquelle le Conseil d'tat a statu aprs dcision
du ministre des affaires trangres (9 avril 1873, Rmi de Monligny).
S. Conseil d'tat, 11 juillet 1890, Cauro. Il s'agissait, daus cette affaire, d'une roulo
excute sur le territoire du dpartement de Conslantine, o le march avait l
pass, et se prolongeant sur le territoire de la Tunisie.
l.
121
I, 1.
caractre la fois contractuel et rglementaire : contractuel, en ce
que leurs stipulations viennent s'ajouter celles de chaque march
particulier, et qu'elles sont proposes toutes ensemble l'acceptation des soumissionnaires ; rglementaire, en ce que l'administration doit s'y conformer, et n'y peut droger que dans des cas
exceptionnels. Ainsi tous les travaux des ponts et chausses sont
rgis par le cahier des clauses et conditions gnrales du 16 novembre 1866 modifi par l'arrt du 16 fvrier 1892 ; ceux du gnie, par le cahier du 25 novembre 1876. Les arrts ministriels
qui les ont mis en vigueur portent que tous les marchs relatifs
ces travaux, qu'ils soient passs par adjudication ou de gr gr,
sont soumis leurs clauses et conditions. On peut donc les considrer comme la base lgale et permanente de ces contrats.
Pour les concessions de chemins de fer et autres ouvrages publics construits aux frais du concessionnaire et susceptibles d'tre
exploits par lui, il n'existe pas de cahiers des clauses et conditions gnrales, mais des cahiers-types, qui remplissent le mme
but-, leurs clauses, reproduites dans chaque contrat particulier,
lui donnent la fixit ncessaire.
Les cahiers des clauses et conditions gnrales peuvent droger
aux rgles ordinaires des contrats, dans la mesure o un accord
contractuel permet toutes parties de le faire, c'est--dire condition que les stipulations soient licites, qu'elles ne soient pas lonines, ni alatoires au point de dgnrer en jeu ou pari ; ce derCHAP.
nier vice ne saurait d'ailleurs tre reproch aux marchs forfait,

qui sont prvus par l'article 1793 du Code civil, et qui peuvent
porter soit sur l'ensemble d'un ouvrage, soit sur quelques-unes de
ses parties (*).
Les cahiers des charges ne peuvent pas droger aux lois de
comptence, qui sont toujours rputes d'ordre public. On devrait
donc tenir pour non avenues les clauses qui enfreindraientla loi
i.
Dans la pratique, le forfait n'est jamais stipul pour l'ensemble de l'ouvrage,
moins qu'il ne s'agisse de travaux d'architecture peu importants et peu coteux. Mais
l'administration y a souvent recours, surtout pour les travaux de chemins de fer directement excuts par l'tat, quand il s'agit de fixer le prix des dblais d'une tranche,
d'un tunnel, dans des terrains dont la nature n'a pas pu tre suffisamment vrifie.
Dans ce cas, la stipulation est licite, malgr le caractre trs alatoire qu'elle peut
prsenter.
122
LIVRE V.
CONTENTIEUX
DE PLEINE JURIDICTION.
du 28 pluvise an VIII, en attribuant, par exemple, au tribunal

civil ou au ministre des contestations que cette loi dfre aux conseils de prfecture (').
La jurisprudence a cependant admis que si les cahiers des charges
ne peuvent pas droger aux rgles de la comptence ratione materise,
ils peuvent modifier celles de la comptence ratione loci, dcider,
par exemple, que toutes les contestations intressant une mme
entreprise seront portes devant un conseil de prfecture dtermin,
quel que soit l'emplacement des travaux litigieux. C'est ainsi que
le conseil de prfecture de la Seine a t dsign par les cahiers
des charges des compagnies de chemins de fer ayant leur tte de
ligne ou leur sige social Paris, pour le jugement de toutes les
difficults survenues entre elles et l'administration sur un point
quelconque de leur rseau.
Ces cahiers ne peuvent pas droger non plus la rgle des deux
degrs de juridiction (2), ni aux dispositions essentielles des lois
de procdure. Mais ils peuvent soumettre des dlais spciaux les
rclamations des entrepreneurs, et mme exiger qu'elles soient
adresses aux reprsentants de l'administration avant d'tre portes devant le conseil de prfecture. Nous aurons revenir sur ce
point en parlant des rgles de procdure.
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marchs s'applique la loi de pluvise an VIII. La loi

du 28 pluvise an VIII dfre d'une manire gnrale aux conseils
de prfecture les contestations qui s'lvent entre l'administration
et les entrepreneurs de travaux publics sur le sens et l'excution
de leurs marchs.
L'expression de march doit tre prise ici dans son acception la
plus large ; elle ne s'applique pas seulement aux marchs ou entreprises, excuts sous la direction immdiate de l'administration
et moyennant un prix convenu, mais encore aux concessions, c'est-dire aux contrats qui chargent un "particulier ou une socit
d'excuter un ouvrage public ses frais, avec ou sans subvention
ou garantie d'intrt, et qui l'en rmunrent en lui confiant l'exA quels
Conseil d'tat, 18 juin 1852, Chapot ; 7 fvrier 1867, Vidal.

2. Conseil d'tat, 2.3 juin 1853, Nougarel; 21 juillet 1853, commune de Geste.
1.
123
I, 1. MARCHS DE TRAVAUX PUBLICS.
ploitation de l'ouvrage, avec le droit de percevoir des pages ou
des prix de transport.
La juridiction des conseils de prfecture s'tend galement, d'aprs une jurisprudence constante, tous les contrats de louage de
service ou d'ouvrage passs entre l'administration et les architectes, artistes ou artisans directement employs par elle ; mais
elle ne s'applique pas aux contrats d'une autre nature, par exemple
aux achats ou locations d'outils et machines employs sur les
chantiers, aux fournitures des produits artistiques ou industriels
destins prendre place dans l'ouvrage public, quand le vendeur
ou fournisseur se borne livrer la chose loue ou vendue, ou
n'excute qu'un travail secondaire de pose et d'adaptation. Ces
derniers contrats ne sont pas des marchs de travaux publics, mais
des marchs de fournitures, qui relvent soit du ministre sauf recours au Conseil d'tat, soit des tribunaux judiciaires, selon qu'ils
sont passs avec l'tat ou avec une autre administration.
En dehors de ces contrats, o l'on peut assez aisment distinguer
le march de travaux publics du march de fournitures, il en est
d'autres qui ont un caractre vritablement mixte, o domine
mme le march de fournitures, et que la jurisprudence a cependant soumis la juridiction des conseils de prfecture en les assimilant des marchs de travaux publics. Tels sont: les marchs
de distribution et de fourniture d'eau, de gaz, d'lectricit dans les
villes, parce qu'ils exigent des travaux de canalisation ; les
marchs de balayage et de nettoiement des voies publiques, parce
qu'ils contribuent leur entretien ; les marchs pour la fourniture et la pose de fils tlgraphiques, et mme de cbles sous-marins, parce que, bien qu'immergs hors du territoire ils ont des
points d'attrissement ncessitant des travaux qui ont le caractre
de travaux publics ('), les marchs pour le service des prisons,
CHAP.
d'lat, lerrnai 1891, Anglo-American Telegraph Company. Un arrt du

21 janvier 1871, Simans, a mme dcid que le conseil de prfecture tait comptent
sur un march qui n'avait pour objet que la fourniture et non la pose d'un cble
lectrique ; mais cet arrt nous parat tre all trop loin, car si la jurisprudence
permet de faire facilement prvaloir, dans un mme contrat l'ide de travail public,
sur celle de fourniture, encore faut-il que le march prvoie l'excution de quelque
ouvrage ; il ne suffirait pas, pour que le conseil de prfecture ft comptent, que la
fourniture ft destine un travail excuter ultrieurement en vertu d'un autre
march.
1. Conseil
124
LIVRE V.
le travail, la nourriture et l'habillement des dtenus, parce que

les cahiers des charges imposent ordinairement aux adjudicataires
certains travaux d'entretien des btiments les entreprises de
pompes funbres (').
On doit reconnatre que le lien est parfois fragile entre l'objet
de ces marchs et l'ide de travail public ; qu'en tous cas ce n'est
pas cette ide qui y tient le plus de place. On en pourrait conclure
que, lorsqu'un contrat est mixte, il n'est pas ncessaire que le
march de travaux publics y domine; il suffit qu'il y apparaisse,
mme sous une forme trs attnue, pour que la comptence du
conseil de prfecture en rsulte. La jurisprudence a peut-tre ainsi
donn la loi de pluvise an VIII une extension que n'avaient pas
prvue ses auteurs ; mais elle n'en doit pas moins tre tenue pour
acquise: le Tribunal des conflits et le Conseil d'tat l'ont consacre
par de nombreuses dcisions, spcialement pour les distributions
d'eau et de gaz et pour le service des prisons (!).
On doit galement considrer comme dfinitivement tablie,
malgr de longues controverses aujourd'hui teintes, la jurisprudence qui applique indistinctement la loi de pluvise an VIII
tous les marchs de travaux publics, qu'ils soient faits pour le
compte de l'tat ou pour celui des dpartements ou des communes.
Cette jurisprudence est conforme au texte de la loi, qui parle des
contestations entre l'administration et les entrepreneurs, et qui
s'applique ainsi toute administration publique. Elle n'est pas
moins conforme l'esprit gnral de notre lgislation, car plusieurs
lois soumettent la comptence des conseils de prfecture des
travaux excuts par des entreprises particulires et prsentant un
intrt gnral, tels que les travaux de desschement de marais,
d'asschement des mines et ceux qui sont excuts par les associations syndicales autorises ; plus forte raison doit-il en tre
ainsi pour les travaux excuts dans un but d'intrt gnral, par
les dpartements, les communes et les tablissements chargs d'un
service public.
-,
1. Pour ces dernires entreprises, l'assimilation faite par la jurisprudence s'appuie

sur le d.ret du 18 mal 1806 (art. 15), qui prescrit de les adjuger selon le mode
tabli par les lois et rglements pour tous les travaux publics .
2. Conseil d'tat, 28 novembre 1880, Collard; 23 dcembre 1881, Allguen.
125
I, 1.
De la comptence sur les conventions financires qui se rattachent un march de travaux publics. Lorsque le caractre de
march de travaux publics est acquis un contrat, le conseil de
prfecture est-il comptent sur toutes les contestations auxquelles
CHAP.
peuvent donner lieu les clauses et conventions financires insres

dans ce contrat, telles que les clauses relatives aux subventions,
garanties d'intrt, partages de bnfices, etc. ? Cette question
doit tre rsolue affirmativement, moins d'exceptions rsultant
de textes spciaux.
Les clauses dont il s'agit font corps avec le march de travaux
publics, elles fixent certaines conditions de son excution ; on ne
peut donc les discuter sans discuter l'application mme du contrat
administratif. Quelques dcisions du Conseil d'tat et de la Cour
de cassation avaient cependant jug qu'on pouvait dtacher d'un
march de distribution d'eau et de gaz les clauses relatives un
partage des bnfices entre la ville et la compagnie, et porter devant les tribunaux judiciaires les litiges auxquels ces clauses donnaient lieu (') ; mais le Tribunal des conflits n'a pas adopt cette
jurisprudence ; il a, au contraire dcid (16 dcembre 1876, ville de
Lyon) que le conseil de prfecture est comptent, par application
de l'article 4 de la loi du 28 pluvise an VIII : Considrant
que cette disposition est gnrale, qu'elle attribue comptence la
juridiction administrative l'gard de toutes les contestations qui
peuvent natre l'occasion des marchs de travaux publics... ; que l'article du trait sur lequel est base la demande forme par la ville
de Lyon est une clause du march, contenant stipulation au profit
de la ville d'une participation ventuelle aux bnfices de l'exploitation ; que cette clause constitue une condition essentielle de la
prorogation de concession faite par la ville, qu'il suit de l que
l'autorit administrative tait seule comptente pour fixer entre les
parties le sens de cette clause et les conditions de son application. La Cour de cassation s'est rallie cette jurisprudence
par un arrt du 2 mars 1880 {Union des gaz).
Par exception, quand il s'agit des conventions financires pasl.
Conseil d'tat, 20 mars 1862, Compagnie grenobloise; Rep. rej. 24 juillet 1867,
mme partie.
126
LIVRE V.
ses entre l'tat et les grandes compagnies de chemins de fer, relativement la garantie d'intrt et au partage des bnfices, la
dcision n'appartient pas au conseil de prfecture, mais au ministre des travaux publics, sauf recours au Conseil d'tat. Le ministre arrte les comptes et fixe les sommes acquitter de part et
d'autre, sur le rapport d'une commission spciale, dite Commission
de vrification des comptes des compagnies de chemins de fer, compose
de dlgus du ministre des travaux publics et du ministre des
finances, et prside par un conseiller d'tat.
Cette attribution de comptence rsulte de rglements d'administration publique qui avaient t prvus par les conventions passes en 1859 entre l'tat et les compagnies de chemins de fer, et
approuves par le dcret du 11 juin 1859 et la loi en date du mme
jour(').
La rfrence ces rglements se retrouve galement dans les

nouvelles conventions passes, en 1883, avec les grandes compagnies de chemins de fer.
La comptence du ministre s'applique-t-elle exclusivement aux
comptes de garantie d'intrt et de partage des bnfices, ou bien
s'tend-elle tout le contentieux de ces clauses, et notamment aux
questions d'interprtationou d'excution qu'elles peuvent soulever?
Cette dernire solution a t implicitement admise par deux arrts
du Conseil d'tat du 12 janvier 1895 (Chemin de fer du Midi et
Chemin de fer d'Orlans) qui ont statu sur un recours form contre
une dcision par laquelle le ministre des travaux publics enjoignait
1. Voy. les dcrets du 6 mai 1863 (art. 18 et suiv.), rendus en excution des con-
ventions passes avec les Compagnies du chemin de fer d'Orlans, de l'Ouest et du

Midi; le dcret du 6 juin 1863, relatif la Compagnie de Lyon (art. 19 et suiv.).
Le principe d'aprs lequel les comptences ne peuvent tre rgles que par la loi,
et ne peuvent rsulter ni de simples dcrets ni de clauses d'un cahier des charges,
aurait pu faire obstacle la comptence ministrielle substitue, en cette matire,
celle du conseil de prfecture. Mais, l'poque o cette rgle a t dicte pour les
questions de garantie d'intrt et le partage dos bnfices, la jurisprudence ne s'tait
pas encore prononce en faveur d'une comptence gnrale du conseil de prfecture,
et les arrts prcits (p. 125, note l) paraissaient mme l'exclure ; l'attribution de
comptence au ministre des travaux publics en vertu des conventions de 1859 pouvait donc tre considre comme non contraire la loi de pluvise an VIII. Plus tard,
lorsque la jurisprudence du Tribunal des conflits s'est prononce en faveur d'une
comptence gnrale des conseils de prfecture, les pouvoirs du ministre et de la
commission de vrification des comptes taient reconnus depuis quinze ans et ne
pouvaient plus tre pratiquement remis en question.
127
I, 1.
ces compagnies de mentionner sur leurs obligations une date
d'expiration de la garantie d'intrts qui tait conteste par elles.
Il semble d'ailleurs rationnel que la mme comptence soit admise sur toutes les questions de garantie d'intrt ou de partages
des bnfices qui sont ou qui seront des lments de rglement des
comptes rservs au ministre par le dcret de 1863.
Cette comptence du ministre des travaux publics, et la drogation qui en rsulte la comptence gnrale des conseils de prfecture, ont t tendues aux chemins de fer d'intrt local et aux
tramways par l'article 8 du rglement d'administration publique
du 20 mars 1882, rendu en excution de l'article 16 de la loi du
11 juin 1880. Pour ces concessions, comme pour celles des chemins de fer d'intrt gnral, les questions de garantie d'intrt et
de partage des bnfices sont soumises au ministre qui dcide, sauf
recours au Conseil d'tat (').
Le ministre des travaux publics n'ayant t substitu au conseil
de prfecture que dans les conditions prvues par les dcrets du
6 mai 1863 et du 20 mars 1882, c'est--dire seulement pour les
questions de garantie d'intrt et de partage de bnfices, il en rsulte que le conseil de prfecture reste comptent pour les stipulations financires trangres la garantie d'intrt et au partage de
bnfices, par exemple pour celles qui sont relatives aux subventions et au rachat (2).
CHAP.
De
la comptence sur les offres de concours. La jurispru-
dence a assimil des marchs de travaux publics les offres de

concours en argent ou en terrains faites par les dpartements, les
communes ou les particuliers, en vue d'obtenir ou de faciliter
l'excution d'un travail public. A la vrit, ces engagements n'impliquent aucun louage d'ouvrage, aucune participation directe aux
travaux; ils constituent un contrat administratif spcial, un contrat
do ut facias, dont il et t difficile de spcifier la nature et de
aussi le dcret du 23 dcembre 1885 modifiant et compltant certaines dispositions du dcret du 20 mars 1882.
2. Conseil d'tat, 8 fvrier 1895, Chemin de fer de Lyon. Dans celte affaire, o la
comptence du conseil de prfecture a t reconnue, il s'agissait d'une subvention
de l'tat sous forme de participation l'achat de terrains ncessaires l'excution do
travaux de la compagnie.
1. Voy.
128
LIVRE V.
dterminer la comptence autrement que par voie d'analogie.

L'assimilation qui a prvalu entre les offres de concours et les
marchs de travaux publics est conforme l'objet essentiel de ces
conventions, puisqu'elles tendent l'excution des travaux. On
aurait pu aussi, comme le proposait M. Serrigny, justifier la comptence du conseil de prfecture en assimilant ces subventions
volontaires aux subventions forces prvues par la loi du 16 septembre 1807, sous forme d'indemnits de plus-value (').
Aussi la jurisprudence du Conseil d'tat, affirme depuis 1839
par de nombreuses dcisions ('"), a-t-elle t accepte par la Cour de
cassation et par le Tribunal des conflits (3). Le seul point sur lequel
elle a t plus lente se fixer, est celui de savoir si, lorsque
l'offre de concours a uniquement des terrains pour objet, elle doit
tre assimile non plus un march de travaux publics, mais une
cession d'immeubles relevant des tribunaux judiciaires. Nous
avons vu, en tudiant les limites respectives de la comptence administrative et judiciaire, que la jurisprudence, aprs quelques
hsitations, a dfinitivement consacr la comptence du conseil de
prfecture (4).
Limites de la comptence du conseil de prfecture l'gard de
l'autorit judiciaire. Nous venons de voir que le conseil de
prfecture est investi d'une comptence trs tendue l'gard de
tons les contrats relatifs aux travaux publics et des stipulations de
toute nature insres dans ces contrats ; mais il ne faut pas oublier
Serrigny, Comptence administrative, t. II, p. 193.
2. Les plus anciennes dcisions nous paraissent tre les suivantes, rendues sur
conflit: 20 avril 1839, prfet du Cher; 7 dcembre 1844, dparlement de la
Dordogne ; 18 dcembre 1846, commune de Nanleuil. La jurisprudence du Conseil
d'tat n'a jamais vari depuis.
3. Civ. cass., 20 avril 1870, Roblin ; 4 mars 1872, de la Gure, Tribunal des
conflits, 16 mai 1874, Dubois; 13 avril 1875, Eslancelin; 27 mai 1876, de
Chargre.
4. Voy. tome Ier, p. 561 et suiv. Cette solution, en ce qui touche les offres ayant
des terrains pour objet, a t remise en question par un arrt de la Cour de cassation
(18 janvier 1887, Guillaumin) ; mais la comptence du conseil de prfecture a t
de nouveau trs nettement affirme par une dcision du Tribunal des conflits du
30 juillet 1887 {Guillaumin), intervenue dans la mme affaire, aprs renvoi devant la
Cour d'Orlans, qui avait statu dans le mme sens que la Cour de cassation {Orlans,
7 avril 1887).
1.
CHAP.
I, 1.
129
que la loi de pluvise an VIII n'a dfr aux conseils de prfecture

que les contestations entre l'entrepreneur et l'administration. Celles
qui s'lvent entre l'entrepreneur et des tiers relvent des tribunaux judiciaires, moins qu'il ne s'agisse de questions de dommages causs par les travaux publics, d'occupations temporaires,
d'extractions de matriaux, questions que la loi de l'an VIII dfre, entre toutes parties, au conseil de prfecture.
Le conseil de prfecture est donc incomptent pour connatre des
contestations entre l'entrepreneur et ses sous-traitants, ou entre le
concessionnaire et ses propres entrepreneurs ; en matire de concession, la qualit d'entrepreneur n'appartient, au regard de l'administration, qu'au concessionnaire charg d'excuter le travail
et il n'existe aucun lien de droit entre elle et ceux qu'il associe
cette excution (').
Il en est de mme pour les contestations de l'entrepreneur avec
ses bailleurs de fonds, associs, fournisseurs de matriaux, ouvriers ; pour celles du concessionnaire exploitant un chemin de fer,
un pont page, un canal, avec les tiers sur lesquels il peroit des
pages ou des prix de transport dtermins par les tarifs (2).
L'autorit judiciaire serait galement comptente, mme entre
l'administration et son entrepreneur, si la contestation portait suides questions de proprit, de privilge d'hypothque; le conseil
de prfecture devrait, selon les cas, se dessaisir du fond de ces
litiges ou des questions prjudicielles ncessaires leur solution (3).
Limites de la comptence du conseil de prfecture l'gard de
l'autorit administrative. En principe, le contentieux des marchs de travaux publics est, pour le conseil de prfecture, un
contentieux de pleine juridiction qui comporte l'apprciation de
1. Conseil d'Etat, 22 novembre 1863, Zoeppenfeld ; 5
dcembre 1873, Martin.
Tribunal des conflits, 23 novembre 1878, Sblin.

2. Sur les questions do comptence auxquelles peut donner lieu l'application des
tarifs, voy. tome Ier, p. 639 et suiv.
3. Conseil d'tat, 15 avril 1858, Sarral (question de privilge de l'tat sur la valeur de matriel d'un entrepreneur en faillite) ; 7 aot 1875, Chrel (question de
radiation d'inscriptions hypothcaires) ; 22 dcembre 18S2, Socit Michel ; et Tribunal des conflits, il dcembre 1880, Grandin (questions relatives des. emprunts
et des missions d'obligations destins pourvoir la dpense des travaux).
LA JORIDICTION ADMINISTRATIVE.
XI.
130
LIVRE V.
toutes les dcisions par lesquelles l'administration exerce les droits

qu'elle croit tenir de son march. Ce tribunal ne saurait donc
dcliner sa comptence devant les dcisions de cette nature, sous
prtexte qu'elles maneraient d'autorits qui ne lui rassortissent
pas. Les ministres, les prfets, les maires, sont justiciables du
conseil de prfecture lorsqu'ils reprsentent l'tat, le dpartement
ou la commune, dans ses rapports avec un entrepreneur ou un
concessionnaire. Leurs dcisions ne sont pas, en cette matire, des
actes de puissance publique relevant directement du Conseil d'tat,
mais des actes de gestion, qui se rattachent troitement au march,
concourent en former le contentieux et sont soumis aux mmes
juges.
Il suit de l que les arrts de mise en rgie pris par les prfets,
les dcisions rendues par les ministres pour rsilier un march,
ordonner une radjudication la folle enchre de l'entrepreneur,
saisir son cautionnement, prescrire une compagnie de chemin de
fer la pose d'une voie, la construction d'une gare, l'ouverture d'une
avenue d'accs, etc., et gnralement toutes les dcisions prises
par l'autorit administrative dans l'exercice des pouvoirs qu'elle
tient des cahiers des charges, peuvent tre discutes devant le conseil de prfecture et en appel devant le Conseil d'tat. Il s'ensuit
galement que les entrepreneurs ou concessionnaires qui ces
actes font grief ne peuvent pas directement les attaquer devant le
Conseil d'tat pour excs de pouvoir, car cette procdure tendrait
en ralit supprimer un degr de juridiction et modifier les
lois de comptence et de procdure applicables aux marchs de
travaux publics (J).
1. Conseil d'tat, 15 dcembre 1809, Joret ; 8 fvrier 1878, Chemin de
fer de
Lyon; 6 aot 1881, Perrol; 29 juillet 1887, Chemin de fer de Lyon; 14 mars
1890, Simonet; 16 mai 1890, Chemin de fer du Midi.
Le recours direct au Conseil d'tat est cependant admis contre les dcisions ministrielles qui approuveraient des adjudications irrgulires ou qui dclareraient adjudicataire un soumissiinnaire qui n'aurait pas fait le plus fort rabais, parce qu'il
s'agirait ici de dcisions antrieures la conclusion du march (19 janvier 1868,
Servat ; 26 janvier 1877, Toinet).
Le recours direct serait galement recevable, en vertu de dispositions spciales de
la loi du il janvier 1880 (art. 7), contre les arrts ministriels prononant la dchance d'une concession de chemin de fer d'intrt local ou de tramway. Mais il ne
le serait pas eu cas de dchance de toute autre concession (21 dcembre 1876. The
Crdit Company ; 15 novembre 1878, de Preigne).
CHAP.
I, 1.
131
Mais si le conseil de prfecture est comptent pour connatre du

contentieux de ces actes et dcisions, il doit aussi tenir compte des
pouvoirs qui appartiennent l'autorit administrative en matire
de marchs de travaux publics. Ces pouvoirs comportent une part
d'action et de responsabilit qu'il n'appartient pas au juge de restreindre ; il peut apprcier la lgalit et mme l'opportunit des
dcisions, il peut statuer sur toutes leurs consquences pcuniaires,

mais il ne peut pas mettre les dcisions nant la requte de
l'entrepreneur. Ainsi, le conseil de prfecture n'a pas le droit de
s'opposer aux changements ordonns par l'administration, de prescrire ou d'interdire des travaux, d'annuler une mise en rgie ou
une rsiliation prononces par l'administration, ni de prononcer
lui-mme la mise en rgie ou la radjudication la folle enchre
de l'entrepreneur ('). Mais il a le droit de rsilier le contrat en
faveur de l'entrepreneur, si les changements qui lui sont imposs
excdent la mesure prvue par le cahier des charges ; de l'indemniser de toutes les consquences d'une rgie irrgulire ou
mal fonde ; de lui allouer une indemnit en cas de rsiliation non
justifie.
Ce qui est vrai des marchs de travaux publics l'est-il galement
des concessions? Le conseil de prfecture ne peut-il mettre nant
aucune des mesures qui seraient prises contre un concessionnaire,
notamment le squestre, qui correspond la mise en rgie, et la
dchance, qui quivaut une rsiliation avec radjudication aux
risques et prils du concessionnaire? La question est dlicate,
parce qu'il y a dans la concession quelque chose de plus qu'un
louage d'ouvrage ; le concessionnaire a le droit d'excuter les travaux par ses moyens propres, sous la surveillance de l'administration, mais non sous son autorit absolue ; il a surtout le droit
d'exploiter l'ouvrage public pendant une priode dtermine et
de se rmunrer de ses dpenses en percevant des pages et des
prix de transports. Ce sont l des droits plus stables, mieux garantis que ceux d'un simple entrepreneur ; ils ne peuvent pas tre
mis nant par une rsiliation facultative, mais seulement par un
rachat, dont les conditions sont rgles d'avance dans l'acte de
1. Conseil
d'tat,
fvrier 1888, Prvost.
132
LIVRE V.
concession, ou par une dchance qui ne peut rsulter que d'infractions graves au cahier des charges.
A raison de ces diffrences entre la concession et les autres
marchs de travaux publics, nous pensons, avec M. Aucoc et
M. Perriquet, que la juridiction contentieuse peut annuler une dchance irrgulirement prononce ('). M. A. Picard, dans son
savant Trait des chemins de fer, met une opinion diffrente : Il
est, dit-il, difficile d'admettre que les pouvoirs des tribunaux administratifs aillent au del de l'apprciation des rparations pcuniaires dues au concessionnaire vinc tort par l'autorit concdante, et qu'ils ne sortent pas du cercle naturel de leurs attributions
en prescrivant un vritable acte d'administration (2).
Le conseil de prfecture excderait en effet ses pouvoirs s'il
prescrivait lui-mme, par le dispositif de son arrt, la rintgration du concessionnaire ; il n'appartiendrait qu'au ministre de
prendre cette mesure, qui serait un acte d'excution de la dcision
annulant la dchance. Mais cette rintgration ne ferait pas obstacle ce que le ministre mt aussitt fin la concession par un
rachat, seul mode de rsiliation facultative autoris par le cahier
des charges.
Le droit d'annulation que nous reconnaissons au conseil de prfecture ne pourrait cependant pas tre exerc par ce tribunal si la
dchance atteignait un concessionnaire de chemin de fer d'intrt local ou de tramway, car la loi du 11 juin 1880 a cr, dans
ce cas, un contentieux spcial: d'aprs l'article 7 de cette loi,
la dchance est prononce par le ministre des travaux publics,
sauf recours au Conseil d'Etat par la voie contentieuse . C'est
donc par voie de recours direct au Conseil d'tat qu'on devrait
procder. Ce contentieux spcial est analogue celui que la loi
du 27 avril 1838 a tabli pour les dchances de concessions de
mine.
Dlais des rclamations. Les cahiers des clauses et condii. Aucoc, Confrences, t. II, p.
638. Perriquet, Trait des
travaux publics,
t. II,
p. 13.
Dans le mme sens : Conseil d'tat, 8 fvrier 1878, Pasquet. Voy. aussi les conclusions du commissaire du Gouvernement sur un arrt du 6 avril 1895, Deshayes.
2. A. Picard, Trait des chemins de fer, t. II, p. 638.
133
I, 1. MARCHS DE TRAVAUX PUBLICS.
tions gnrales ont dict, pour les travaux des ponts et chausses
et du gnie, des rgles spciales qui obligent les entrepreneurs
former leurs rclamations dans des dlais dtermins.
Dans les travaux des ponts et chausses, tous les lments du
compte entre l'administration et les entrepreneurs sont runis
dans un dcompte, qui est dit dfinitif, lorsqu'il porte sur un ouvrage
ou sur une partie d'ouvrage entirement excuts, et qui ne doit
pas tre confondu avec les dcomptes provisoires ou tats de situation, dresss en cours d'excution pour servir de base aux paiements partiels. Ce dcompte dfinitif est, pour l'entrepreneur,
l'objectif essentiel de ses rclamations ; c'est contre lui qu'il rclame et qu'il plaide, parce que c'est en lui qu'il trouve ou qu'il
doit trouver tous les lments de ce qui lui est d, soit pour les
quantits d'ouvrage et l'application des prix, soit pour les indemnits auxquelles il prtendrait avoir droit, raison de changements
apports au devis ou de difficults imprvues ; il doit donc rclamer
contre les omissions du dcompte aussi bien que contre ses indications errones, et formuler l'encontre de ce document toutes
ses rclamations pcuniaires, de quelque nature qu'elles soient (').
La jurisprudence ne fait d'exception cette rgle que s'il s'agit
d'erreurs purement matrielles releves dans le dcompte ( 2) ou de
demandes trangres la comptabilit des travaux, telles que des
demandes en rsiliation.
Le dcompte ne peut tre attaqu que dans le dlai de trente jours
fix par le cahier des clauses et conditions gnrales du 16 fvrier 1892 (art. 41) ; (ce dlai n'tait de vingt jours d'aprs le
cahier de 1866, et de dix jours seulement d'aprs celui de 1833).
Il court de l'ordre de service qui doit tre notifi l'entrepreneur
pour l'inviter venir prendre connaissance, dans les bureaux de
l'ingnieur, du dcompte et des pices l'appui.
Les rclamations doivent tre motives, c'est--dire suffisamment
prcises quant leur objet et leurs causes, pour que l'administration pisse les apprcier et y faire droit si elles lui semblent
CHAP.
1. Conseil d'Etal, s aot 1365, Boislelle ; 16 juin 1876, Rouzaud ; 16 juillet

1880, Castaings ; 3 fvrier 1832, Sainle-Colombe ; il janvier 1881, Hoffmann.
2. Conseil d'tat, 21 fvrier 1867, Gouvenol ; 26 dcembre 1S85, ville de Be-
sancon.
134
LIVRE V.
fondes ('). Mais si l'administration a dj t saisie d'une rclamation motive, soit lors d'un dcompte antrieur, soit en cours
d'excution, l'entrepreneur peut se borner s'y rfrer, dans ses
rserves sur le dcompte (*) ; plus forte raison ne peut-on lui
contester le droit de complter et de dvelopper toute poque les
motifs qu'il aura indiqus dans le dlai (3).
Aprs l'expiration des trente jours, les rclamations sont frappes de dchance et ne peuvent plus se produire par la voie contentieuse : Il est expressment stipul, dit l'article 41, que
l'entrepreneur n'est point admis lever des rclamations au
sujet des pices ci-dessus indiques (dcomptes et pices l'appui) aprs ledit dlai de trente jours, et que, pass ce dlai, le d
compte est cens accept par lui, quand bien mme il ne l'aurait pas
sign ou ne l'aurait sign qu'avec des rserves dont les motifs ne
seraient pas spcifis. En prsence d'une disposition aussi formelle, le conseil de prfecture et le Conseil d'tat ne peuvent se
dispenser d'appliquer la dchance, si rigoureuse qu'elle puisse
tre dans certains cas.
Outre ce dlai gnral, mentionnons un dlai spcial de dix
jours que le cahier des clauses et conditions gnrales accorde
l'entrepreneur dans deux cas : pour contester les quantits, pesage, dimensions de matriaux ou d'ouvrages releves par les
attachements ; pour signaler les cas de force majeure ayant caus
un dommage raison duquel l'entrepreneur entend rclamer une
indemnit (4).
Pour les travaux du gnie militaire, actuellement rgis par le cahier des clauses et conditions gnrales du 25 novembre 1876, le
dlai est plus largement culcul dans certains cas, plus troitement
dans d'autres. Les rclamations n'ont pas pour objectif un dcompte
unique, mais trois pices de comptabilit, qui arrtent divers lments du compte et qui acquirent un caractre dfinitif lorsqu'elles n'ont pas t attaques dans le dlai dtermin. Ces pices
1. Conseil d'tat, 24 avril 1867,
Toussaint;
1889, Aubaret.
2. Conseil d'tat, 6 aot 1880, Dessoliers.
3. Conseil d'tat, 5 fvrier 1881, Leoque ;
4. Cahier de I89j, art. 28, g 2, et art. 39.
il mai 1872, Monlel; 13 dcembre

2
juillet 1886, liouzier.
CHAP.
I, 1.
MABCHS DE TRAVAUX PUBLICS.
135
sont: le registre d'attachements, o sont relevs, en cours d'excution, tous les lments du mtr des ouvrages ; les carnets, o sont
portes les quantits d'ouvrages excuts et de matriaux fournis,
et les prix y affrents ; les comptes d'exercice, o sont runis, pour
les travaux d'un exercice, les lments de compte rsultant des
pices ci-dessus, et en outre ceux qui n'auraient pas figur sur ces
pices.
La distinction qui vient d'tre faite entre les lments du compte
doit galement tre faite entre les dlais. A l'gard des registres
d'attachements et des carnets, le dlai des rclamations n'est que
de dix jours ; il court du jour o ces pices, dment arrtes par
l'officier du gnie, sont prsentes la signature de l'entrepreneur ('). A l'gard du compte d'exercice, qui doit tre arrt par le
chef du gnie et approuv par le ministre de la guerre, le dlai est
de six mois compter de la notification du compte (2). Mais il est
remarquer que l'entrepreneur ne peut pas profiter de ce dernier
dlai pour contester, sur le compte d'exercice, des lments qui
auraient t antrieurement ports sur les registres et carnets, et
qu'il aurait laisss devenir dfinitifs, faute de les avoir contests
dans les dix jours. Le dlai de six mois n'existe donc, en ralit,
que pour les rclamations peu nombreuses qui viseraient des lments de compte n'ayant pas figur sur les registres ou carnets (3).
Ces dlais, comme ceux du cahier des charges des ponts et
chausses, doivent tre observs sous peine de dchance ; le
cahier des clauses et conditions gnrales de 1876 est formel cet
gard. S'il arrivait que le ministre consentt, malgr la dchance
encourue, allouer un supplment de prix ou une indemnit
l'entrepreneur, cette dcision devrait tre considre comme purement gracieuse et elle ne ferait pas revivre le recours contentieux
prim (4).
i. Cahier de 1876, art.
2. Cahier de 1876, art.
et 61.
3 et 70.
3. C'est l une innovation notable du cahier des charges de 1876. D'aprs le devis
gnral du 7 mai 1857 (art. 59, 4), qui rgissait antrieurement les travaux du gnie,
l'entrepreneur pouvait formuler toutes ses rclamations lors de la prsentation du
compte d'exercice et pendant un dlai de six mois. Cf. Ch. Barry, Commentaire
des clauses et conditions gnrales des travaux du gnie, sur les articles 63 et 70.
4. Conseil d'tat, 9 aot 1880, Ministre de la guerre; 8 dcembre 1882, Manier.
36
136
LIVRE V.
Recours administratif pralable. Avant de porter leurs rclamations devant le conseil de prfecture, les entrepreneurs de
travaux publics sont tenus, dans la plupart des cas, de les soumettre
l'administration. Cette formalit est exige d'une manire plus
gnrale pour les travaux du gnie que pour ceux des ponts et
chausses.
D'aprs l'article 70 du cahier des clauses et conditions gnrales
de 1876 (travaux du gnie), si des difficults surviennent entre
l'entrepreneur et le chef du gnie sur l'excution des travaux, l'application des prix, l'interprtation du march, il en est rfr administrativement au directeur du gnie, sauf recours au ministre de la
guerre. L'entrepreneur ne peut se pourvoir par la voie contentieuse
que si le ministre a rejet sa rclamation ou s'il a laiss passer plus
de trois mois sans rpondre.
D'aprs les articles 50 et 51 du cahier des ponts et chausses,
si l'entrepreneur est en dsaccord avec l'ingnieur ordinaire, il doit
s'adresser d'abord l'ingnieur eh chef, puis au prfet, mais il
n'est pas oblig de recourir au ministre. Si le prfet rejette sa rclamation, ou s'il garde le silence pendant plus de trois mois, l'entrepreneur peut saisir le conseil de prfecture, mais il ne peut le
saisir que des griefs noncs dans le mmoire remis au prfet (').
Ce prliminaire administratif n'est d'ailleurs exig par les articles 50 et 51 que s'il s'agit de difficults s'levant entre l'ingnieur et l'entrepreneur dans le cours de l'entreprise , par
exemple au sujet d'une rception de matriaux, d'un ordre de service, d'un changement dans le mode d'excution prvu au devis.
Aussi la jurisprudence a-t-elle refus d'tendre cette rgle des
difficults d'une autre nature, par exemple des rclamations
contre le dcompte ou des demandes de rsiliation (-).
On a quelquefois soutenu que l'inaccomplissement de ces formalits ne peut pas crer une fin de non-recevoir opposable l'entrepreneur devant la juridiction contentieuse ; que si les cahiers des
charges ont pu instituer un recours administratif destin clairer
1. Art. 51,
j 2, du cahier de
1892. Cette restriction ne figurait pas clans les cahiers
antrieurs.
2. Conseil d'tat, 54 janvier 1872, Coursant;
ravaux publics ; 7 aot 1883, de Lemprire,
dcembre J880, Ministre des
CHAP.
I, 1.
137
l'administration suprieure sur la valeur d'une rclamation, ils

n'ont pas pu lgalement crer une sorte de prliminaire de conciliation, ou d'arbitrage administratif, non prvus par les lois
de procdure, et rendre non recevables les recours forms de piano
devant la juridiction contentieuse. Cette objection serait trs
srieuse si les difficults dont il s'agit s'levaient entre l'entrepreneur et un vritable reprsentant de l'tat. Mais il ne faut pas
oublier que les ingnieurs et les officiers du gnie, avec lesquels
l'entrepreneur est en l'apport, sont des agents subordonns, et
que le ministre, ou le prfet dment dlgu, ont seuls le droit
d'engager l'tat. Tant qu'ils ne se sont pas prononcs, il n'y a
pas encore de contentieux n, parce qu'il n'y a pas de dcision
mane du matre de l'ouvrage ; cette dcision ne rsulte, expressment ou implicitement, que de la rponse du ministre ou du
prfet, ou de leur silence prolong au del des dlais prvus.
C'est pourquoi la jurisprudence du Conseil d'tat a reconnu la
lgalit des clauses dont il s'agit, et a dcid que le recours contentieux est non recevable quand l'entrepreneur ne s'y est pas conforme). Toutefois, cette fin de non-recevoir n'est pas d'ordre public ; le ministre peut y renoncer, et le Conseil d'tat dcide qu'il
n'est pas recevable l'invoquer en appel lorsqu'il ne l'a pas oppose
en premire instance (s).
Une autre fin de non-recevoir est prvue par une disposition
nouvelle du cahier des ponts et chausses de 1892 (art. 51, 3)
en ce qui touche les rclamations formes contre le dcompte gnral et dfinitif de l'entreprise. Il ne s'agit plus ici des rclamations
initiales contre le dcompte ; l'article 51, 3, suppose qu'elles ont
t formes en temps utile et qu'elles ont t soumises au ministre
qui a rendu une dcision. Jusqu'en 1892, cette dcision tait sans
influence sur le dlai de l'action ouverte l'entrepreneur devant le
conseil de prfecture, et celle-ci n'tait soumise, en l'absence de
texte spcial, qu' la prescription trentenaire, ou, le cas chant,
la prescription de cinq ans opposable aux cranciers de l'tat. Il
n'en est plus de mme sous l'empire du nouvel article 51, qui
novembre 1878, Ministre de la guerre; 9 aot 1880, Albertolli;
1881, Ministre de la guerre.
2. 19 janvier 1883, Lefvre.
1. 15
aot
138
LIVRE V.
oblige l'entrepreneur saisir le conseil de prfecture, sous peine

de dchance, dans un dlai de six mois partir de la notification
de la dcision ministrielle.
Cette disposition a pour but de hter la liquidation des entreprises et de prvenir les difficults d'instruction qu'entranent les
procs tardifs ; elle rpond ainsi des intrts de bonne administration. On peut seulement se demander si l'autorit d'un cahier
des charges, suffisante pour fixer le dlai des rclamations contre
le dcompte, l'est galement pour dterminer le dlai d'une action
contentieuse devant le conseil de prfecture.
II. MARCHS
DE FOURNITURES
Notions gnrales sur les marchs de fournitures. On comprend sous la dnomination gnrale de marchs de fournitures les
contrats qui ont pour but de procurer l'tat, en vue d'un service
public, des matires, denres, transports ou mains-d'oeuvre. Cette
acception large, qui dpasse le sens littral du mot fournitures ,
est conforme au voeu de la loi ; en effet, le dcret du 11 juin 1806
(art. 13) soumet indistinctement la juridiction du Conseil d'tat
tous les marchs passs par les ministres pour le service de leurs
dpartements respectifs .
Mais on ne doit pas qualifier de march toute opration faite
par l'tat pour subvenir aux besoins d'un service public ; ainsi, un
achat au comptant, une commande faite verbalement un marchand ou un artisan, n'est pas proprement parler un march.
La mme rserve s'applique aux transpoi'ts excuts, pour le compte
de l'tat, par les compagnies de chemins de fer ou par toute
autre entreprise de transports par terre ou par eau, lorsque l'administration a us de ces moyens de transport dans les mmes
conditions que le public (').
Les acquisitions par voie de rquisition ne sont pas non plus des
marchs; l'assimilation que la jurisprudence avait d'abord tablie,
en l'absence de textes spciaux, entre ces deux modes d'acqurir,
1. Conseil d'tat, 6
juillet 18S3, ministre du commerce.
CHAP.
I, 2.
MARCHS DE FOURNITURES.
139
ne saurait tre maintenue depuis que la loi du 3 juillet 1877 a

soumis les rquisitions des rgles spciales et la comptence
judiciaire.
Pour qu'il y ait march, dans le sens du dcret de 1806, il faut
qu'il intervienne entre l'administration et le fournisseur des conventions rgles par un cahier des charges, ou tout au moins par
un contrat spcial, rsultant d'une adjudication ou d'un march de
gr gr, et distinct des clauses gnrales de la concession qui
rglent les rapports du concessionnaire avec le public.
11 rsulte de l que les transports faits par les compagnies de
chemins de fer pour le compte de l'tat peuvent se prsenter sous
trois formes, et relever de trois juridictions diffrentes : Contrat
de droit commun et comptence judiciaire, si l'tat fait excuter
ses transports dans les conditions et au prix du tarif gnral ;
march de travaux publics et comptence du conseil de prfecture, si les transports ont lieu en vertu de clauses particulires du
cahier des charges de la concession assurant l'tat des exemptions
ou des rductions de taxes au profit d'un service public ; march
de fournitures et comptence du Conseil d'tat, si les transports
sont faits en excution de conventions spciales, librement consenties entre les compagnies de chemins de fer et l'tat, en dehors
du tarif gnral et des stipulations contenues dans le cahier des
charges de la concession.
La comptence administrative n'est pas aussi gnrale pour les
marchs de fournitures que pour les marchs de travaux publics ;
elle ne s'applique qu'aux marchs de l'tat et des colonies, non
ceux des dpartements et des communes. Si cependant il arrivait
que des dpartements ou des communes fussent chargs, dans des
circonstances exceptionnelles, de pourvoir des services de l'tat,
leurs marchs pourraient tre assimils des marchs de l'tat,
surtout si celui-ci en avait ultrieurement assum la charge. C'est
ce qui s'est produit lorsque le dcret du 22 octobre 1870 a charg
les dpartements et les communes de pourvoir l'quipement des
gardes nationaux mobiliss et l'organisation de batteries dpartementales, services qui ont t repris par l'tat en vertu de la loi
du 11 septembre 1871. Le Conseil d'tat et l'autorit judiciaire
ont t d'accord pour reconnatre le caractre administratif des
140
LIVRE V.

marchs passs en vue de la dfense nationale, en vertu du dcret
de 1870 (')-
La comptence administrative, ainsi limite aux marchs de

l'tat, est justifie par les responsabilits qui incombent l'administration, et par l'indpendance qu'elle doit conserver l'gard
des tribunaux judiciaires. En effet, ces marchs, surtout ceux de
la guerre et de la marine, ne comportent ni ajournement ni dfaillance ; ils sont, en mme temps que des contrats, de vritables
oprations administratives troitement lies la marche des services. De l des garanties et des mesures coercitives, plus compltes encore dans les marchs de fournitures que dans les marchs de travaux publics. Outre la rsiliation et l'excution aux
frais et risques de l'entrepreneur, on trouve habituellement, dans
les cahiers des charges des principaux marchs de fournitures, des
clauses pnales, des amendes, des retenues pour retard, et en outre
l'obligation de fournir une caution qui doit personnellement assurer le service si le fournisseur le laisse en souffrance. De l aussi
ies dispositions rigoureuses du Code pnal (art. 430 434) qui rigent en dlits, et mme en crimes, les ngligences ou les fraudes
des fournisseurs des armes de terre et de mer qui font manquer
le service ou qui le compromettent par des retards. Ces dispositions prouvent combien nous sommes loin ici des contrats de droit
commun.
La juridiction administrative doit, dans cette matire plus encore que dans celle des travaux publics, se renfermer dans le jugement d'un contentieux purement pcuniaire, et s'interdire toute
dcision pouvant faire chec aux pouvoirs de l'administration.
Ainsi elle ne peut prononcer la rsiliation au profit du fournisseur
que dans des cas trs rares ; il y a mme des cahiers des charges
qui n'en prvoient aucun. La rsiliation ne pourrait tre prononce,
nonobstant leur silence, que si l'excution tait rendue impossible
par un cas de force majeure, ou si l'tat manquait gravement ses
propres engagements (s).
Conseil d'tat, 21 octobre 1871, Delhopital ; Cass., 12 janvier 1872; Douai,
2 avril 1873.
2. Conseil d'tat, 15 novembre 1872, Lambl ; 27 fvrier 1874, Kulin ; 8 mai
1874, Faist.
CHAP.
I, 2.
141
Au contraire, la rsiliation est toujours facultative pour l'tat ;

elle ne peut pas tre annule par le juge administratif, parce que
l'intrt public exige que l'tat puisse toujours renoncer des
marchs faits en vue de besoins ventuels, par exemple en vue de
dangers de guerre qui viendraient disparatre (').
Cette facult de rsiliation constitue une grave drogation aux
rgles du droit commun en matire de vente ; pendant longtemps
mme, le Conseil d'tat n'accordait au fournisseur congdi qu'une
indemnit pour pertes subies, non pour manque gagner (2). Mais
il s'est relch de cette rigueur et il a admis, selon toute justice,
que la privation de bnfices est un des lments de l'indemnit
de rsiliation (3).
Les questions de rsiliation ne sont pas les seules o les rgles
des marchs de fournitures s'cartent de celles du droit commun,
mme quand le cahier des charges n'y droge pas expressment.
Pour savoir dans quelle mesure ce droit leur est applicable, on
peut s'inspirer d'une distinction, souvent consacre par la jurisprudence, entre les principes gnraux des contrats, tels qu'ils
sont formuls par le Code civil au titre des obligations, et les rgles
spciales de contrats dtermins, tels qu'ils sont formuls dans des
titres spciaux du Code civil ou du Code de commerce.
Dans le silence du cahier des charges, les principes gnraux
sont applicables, parce qu'ils dictent des rgles de justice et de
raison qui dominent tous les contrats. C'est pourquoi la jurisprudence a souvent fait application des dispositions du Code civil relatives la clause pnale, la mise en demeure, aux obligations
d'tat, 8 aot 1873, Robert. Cet arrt donne explicitement au ministre le
choix de continuer le march ou de payer uue indemnit. La dcision pourrait tre
diffrente s'il s'agissait de prescrire, au cours d'un march non rsili, la rception
de marchandises refuses tort. Dans ce cas, le Conseil d'tat s'est reconnu le droit
d'annuler la dcision portant refus de rception et de condamner l'tal au paiement
du prix (20 fvrier 1871, Bourgeois; mme date, Rouvire).
2. On lit dans un arrt du 22 janvier 1840. Mjan : Considrant que la rsiliation prononce par nos ministres, dans un intrt public, des marchs de fournitures passs au nom de l'tat, ne constitue pas par elle-mme le droit une indemnit
pour la privation des profits que l'excution desdits marchs aurait procurs aux
contractants.
3. Conseil d'tat, 20 juin 1873, Lageste ; 12 fvrier 1875, Sparre ; 7 aot 1874,
1. Conseil
Holchkiss.
142
LIVRE V. CONTENTIEUX DE PLEINE JURIDICTION.
conditionnelles ou terme, aux consquences de l'obligation de

donner ou de faire, la force majeure, etc.
Mais il n'en est pas de mme des dispositions dictes par le
Code civil aux titres de la vente ou du louage, par le Code de commerce aux titres des transports, des affrtements, des avaries, etc. ;
ces dispositions crent des types de contrats civils ou commerciaux,
mais non des types de contrats administratifs ; aussi ne sont-elles
pas applicables de plein droit dans le silence du march. La vrit
est que le march de fournitures et son cahier des charges forment
un contrat sui generis, rput complet par lui-mme, qui emprunte
au droit civil ou commercial les dispositions qu'il croit bonnes, nglige les autres, et n'est pas prsum accepter celles qu'il passe
sous silence. C'est pourquoi la jurisprudence n'admet pas qu'une
compagnie de transports maritimes qui a fait un march avec l'tat
puisse s'affranchir de ses obligations en faisant l'abandon du navire et du fret prvu par l'article 216 du Code de commerce ('),
ni qu'elle puisse invoquer, dans le silence du cahier des charges,
les dispositions de ce Code relatives aux avaries (2).
Comment se forme et se juge le contentieux des marchs de
fournitures. Le contentieux des marchs de fournitures est
jug en premier et dernier ressort par le Conseil d'tat.
Mais le Conseil d'tat ne peut tre saisi que s'il y a litige n
entre le fournisseur et l'administration, et ce litige ne peut rsulter que d'une opposition entre une dcision prise par le ministre
et une prtention mise par le fournisseur. Il suit de l que les
prtentions du fournisseur ne peuvent pas tre soumises au Conseil d'tat avant d'avoir t apprcies par le ministre (3). Directement portes devant le Conseil d'tat, elles doivent tre dclares
non recevables (4).
Dans les marchs de fournitures, plus encore que dans les mar1. Conseil d'tat, 20 dcembre 1872, Valry ; 8 mai 1874 {id.) ; 18 novembre
1887, Compagnie transatlantique.
2. 19 dcembre 1868, Compagnie transatlantique.
sur les attributions contentieuses des ministres en matire de marchs,

t. 1", p. 480 et suiv.; et sur la nature juridique de leurs dcisions, p. 452 et suiv.
4. Conseil d'tat, 13 juillet 1877, Durieux ; 24 juin 1881, Courlin; 13 avril
1883, Sanson ; 21 novembre 1884, Bassot.
8. Voy.
CHAP.
I, 2.
143
chs de travaux publics, le ministre a seul le droit de rpondre et

de dcider au nom de l'tat. Les diffrents auxiliaires de son autorit, intendants ou sous-intendants, commissaires de la marine,
prfets, commissions de rception, ne peuvent que prparer les
lments de la dcision ministrielle ou prendre des mesures provisoires, qui ne sont susceptibles d'un dbat contentieux que lorsque le ministre a dclar les faire siennes ('). Mais la dcision
ministrielle peut rsulter d'une simple approbation des conclusions d'un agent infrieur, ou de l'adoption, dans une liquidation
dfinitive, des rsultats de liquidations provisoires (2).
Le ministre ne peut pas dlguer son droit de dcision des
agents subordonns, moins d'y tre autoris par des dispositions
de lois ou de rglements. A plus forte raison ne peut-il pas abdiquer ses pouvoirs entre les mains d'arbitres, ou d'experts, auxquels
il confrerait un droit de dcision dfinitive (3).
Les dcisions qui sont en opposition avec les prtentions d'un
fournisseur font natre le contentieux du march, alors mme
qu'elles ont t prises spontanment par le ministre et n'ont t
prcdes d'aucune discussion contradictoire. C'est tort que de
telles dcisions ont t quelquefois qualifies de dcisions par
dfaut, ce qui a conduit quelques auteurs les dclarer susceptibles
d'opposition devant le ministre avant tout recours au Conseil d'tat : cette doctrine est pleine de dangers pour les fournisseurs, car
elle les a souvent entrans discuter devant le ministre des dcisions qu'ils auraient d dfrer directement au Conseil d'tat
dans le dlai de trois mois, et voir ainsi carter comme tardifs
des pourvois forms contre de nouvelles dcisions qui se bornaient
confirmer les premires (4).
juillet 1859, Roger; 16 aot 1860, Bourdin ; 19 juin 1832, Segond;
24 novembre 1876, Langlade.
Par voie de consquence, si une lettre portant rejet d'une rclamation d'un fournisseur est signe, non par le ministre mais par un chef de service du ministre, elle
ne fait pas courir rencontre du fournisseur le dlai du recours au Conseil d'tat,
7 aot 1891, Brunet ; 10 novembre 1893, Bassot.
2. 24 mars 1882, Hertz ; 9 juin 1882, Wolf.
3. Conseil d'tat, 17 novembre 1824, Ouvrard ; 17 aot 1825, Boyer ; 6 aot
1. 27
1881, Sauvage.
4. Conseil d'tat, 24 janvier 1872, Heit; 12 novembre 1875, Barbe ; 20
1877, de Mathos; 20 fvrier 1880, Carrire.
juillet
144
LIVRE V.
Les dcisions prises par les ministres peuvent-elles tre modifies et rapportes par eux? Oui, en rgle gnrale, car ces dcisions
ne sont point des jugements formant titre irrvocable pour le fournisseur ou pour l'tat. On ne peut d'ailleurs admettre que l'tat
soit irrmdiablement ls par toute erreur commise son prjudice, sans mme avoir la ressource d'un recours au Conseil d'tat,
puisque le ministre ne pourrait pas faire appel de sa propre dcision. Aussi les partisans de la doctrine dumiiiistre-juge taient-ils
obligs de s'carter, sur ce point comme sur beaucoup d'autres,
des rgles fondamentales de toute juridiction et de permettre au
ministre de modifier aprs coup son prtendu jugement. Rien de
plus naturel, au contraire, que ce droit de revision quand on ne
voit, dans la dcision ministrielle, qu'un acte de gestion.
Il arrive pourtant un moment o cet acte de gestion ne peut plus
tre modifi, c'est lorsqu'il a t excut, consomm, au moyen
d'un paiement fait et reu sans rserve. Le Conseil d'tat a dcid
que le ministre ne peut plus reviser les lments d'une liquidation,
aprs ordonnancement et paiement des sommes admises au compte
du fournisseur, et cela alors mme que des trop-perus lui seraient
signals par des observations de la Cour des comptes ('), ou qu'il
se croirait en droit d'tablir une compensation entre une allocation
faite l'entrepreneur et des retenues ou dbets tardivement reconnus sa charge (2).
La jurisprudence s'inspire directement ici de la rgle dicte
par l'article 541 du Gode de procdure civile, qui interdit la revision d'aucun compte dfinitivement arrt ; mais elle admet aussi
les redressements partiels prvus par le mme texte dans les cas
d'erreurs matrielles, omissions, faux ou doubles emplois (s) ; elle
y ajoute les cas de fraude, mme quand ils sont le fait d'un prpos
infidle, et se sont produits l'insu du fournisseiu' (4).
Parmi les dcisions que les ministres sont appels rendre en
d'tat, 4 aot 1866, Dufils.
2. Conseil d'tat, 6 mai 1858, Dary ; 2 mars 1870, Bonhomme.
S. Plusieurs cahiers des charges prvoient un dlai d'aprs lequel les erreurs matrielles elles-mmes ne peuvent plus tre releves. (Voy. le rglement du 2C mai
1866 sur les subsistances militaires, art. 879.1
4. Conseil d'tat, 8 juillet 1840, Moreau; 27 aot 1854, Lauriol; 8 fvrier
1863, Transports gnraux de la guerre.
1. Conseil
145
I, 2.
matire de marchs de fournitures, signalons les arrts de dbet
pris pour faire reverser par le fournisseur les sommes qu'il aurait
perues en trop la suite de liquidations provisoires, ou celles qui
lui seraient imputes titre d'amendes ou de retenues ; l'excution
de ces arrts est assure par une contrainte du ministre des
finances. Nous avons expos les rgles relatives aux arrts de
dbet en gnral en traitant des attributions des ministres en matire contentieuse ; il nous suffit d'y renvoyer (').
CHAP.
Dlais et dchances applicables aux liquidations. Nous venons de voir que toutes les demandes et prtentions du fournisseur
doivent tre soumises au ministre et faire l'objet d'une dcision
avant d'tre portes devant le Conseil d'tat. Il convient d'ajouter
qu'elles doivent se produire dans des dlais dtermins, toutes les
fois qu'elles ont pour objet des liquidations de factures ou tout autre
lment du compte. Ces dlais doivent tre fixs par les cahiers
des charges; le dcret du 19 avril 1806 en fait une obligation aux
ministres : Dans chaque march ou trait pass par les difftre dtermin, par une clause expresse,
rents ministres, il doit
une poque fixe pour la remise des pices constatant les fournil'tat en vertu du march ou trait intervenu. Toute
tures faites
pice qui n'aura pas t dpose dans les bureaux des ministres
respectifs, avant l'poque de rigueur dtermine par le march
ou trait, sera considre comme non avenue, et ne pourra sous
aucun prtexte tre admise la liquidation.
Pour les marchs de la guerre, le dcret du 13 juin 1806 (art. 3)
fixe lui-mme le dlai qui doit tre stipul, et qui est de six mois
partir de l'expiration du trimestre auquel appartient la dpense.
L'article 145 du dcret sur la comptabilit du 31 mai 1862 dispose
expressment que les marchs, traits ou conventions passs
pour le service du matriel de la guerre doivent toujours rappeler
l'article 3 du dcret du 13 juin 1806 . On peut
la disposition de
donc dire que ce dlai a un caractre rglementaire pour tous les
marchs de la guerre. Toutefois, si le ministre ne peut l'tendre,
il pourrait le restreindre par une clause spciale du march.
l.
Voy. t. Ier, p. 437 et suiv.

II.
10
146
LIVRE V.
Les termes formels des dcrets prcits ne laissent aucun doute

sur la dchance qui rsulte de l'expiration du dlai, et dont le
Conseil d'tat ne saurait relever le fournisseur^). Toutefois, et
par application des principes gnraux du droit, la dchance cesserait d'tre encourue si le fournisseur avait t mis dans l'impossibilit de prsenter ses factures par un cas de force majeure, par
exemple par l'investissement de la place o se trouve le centre de
ses affaires. Si le cas de force majeure n'tait pas aussi notoire, le
fournisseur devrait le faire constater par un procs-verbal dress
sur les lieux (2).
Des cranciers ou des sous-traitants du fournisseur, ayant intrt
la conservation de ses droits, pourraient-ils prvenir la dchance
en produisant les factures sa place ? Nous pensons que ce droit
doit leur tre reconnu, car il ne s'agit ici que d'une mesure conservatoire ; mais il en serait autrement si ces cranciers ou soustraitants prtendaient exercer un droit de rclamation appartenant
au fournisseur, en se fondant sur l'article 1166 du Code civil qui
autorise le crancier exercer les droits de son dbiteur. Le Conseil d'tat n'admet le crancier rclamer au nom du fournisseur
que s'il est nanti d'un jugement le subrogeant aux droits de son
dbiteur (s).
Dlais du recours au Conseil d'tat. Ds que le contentieux
du march s'est form par une opposition entre les dcisions du
ministre et les prtentions du fournisseur, une action est ouverte
devant le Conseil d'tat. Toute clause du cahier' des charges qui
prtendrait y mettre obstacle serait radicalement nulle. L'action
doit s'exercer dans le dlai de trois mois partir de la notification
de la dcision, conformment l'article 11 du dcret du 22 juillet
1806. Ce dlai ne peut pas, ainsi que nous l'avons dit, tre prorog
par un recours au ministre ; la dcision qui serait rendue sur ce
d'tat, 10 janvier 1867, Mhton; 18 aot 1868, Boussavit; 24 juin
1881, Courtin.
2. Cf. Prier, Marchs de fournitures, p. 171.
8. Conseil d'tat, 9 aot 1870, Ramon Zorilla. D'anciens arrts ont admis la
subrogation do plein droit (22 dcembre 1821, Boquet ; 12 janvier 1825, Gauche),
mais cette jurisprudence a t abandonne depuis un arrt du 24 janvier 1834, Snat.
1. Conseil
CHAP.
I, 2.
147
recours ne ferait revivre le dlai de trois mois que pour les dispositions nouvelles qu'elle contiendrait, non pour celles qui seraient
purement confirmatives.
La question s'est pose de savoir si un fournisseur, attach des
armes en campagne, peut invoquer les dispositions toutes spciales
de la loi du 6 brumaire an V, qui affranchit de toutes prescriptions
et dlais les dfenseurs de la patrie et autres citoyens attachs
au service des armes de terre ou de mer . Le Conseil d'tat s'est
prononc pour la ngative (') ; il a dcid qu'un fournisseur attach
l'arme du Mexique n'avait droit qu'aux dlais de distance prvus pour les pays d'outre-mer, et il a fond sa dcision sur ce que
la loi du 6 brumaire an V, n'ayant pas t confirme par les lois de
procdure civile ou administrative, aurait cess d'tre en vigueur.
Cette question d'abrogation mriterait, croyons-nous, un nouvel
examen, car plusieurs arrts de la Cour de cassation ont appliqu
la loi de brumaire an V depuis la promulgation des Codes (2).
Nous pensons que la loi de l'an V, qui pourrait intresser un si
grand nombre de citoyens en cas de mobilisation, n'a pas cess
d'tre en vigueur, et qu'elle pourrait tre, dans certains cas, applicable aux fournisseurs ; mais ceux-ci ne pourraient tre compris
parmi les autres citoyens attachs au service des annes dont
parle ce texte, que s'ils taient rellement loigns du sige de
leurs affaires pour suivre les oprations des armes.
La recevabilit du recours au Conseil d'tat peut soulever des
questions dlicates, lorsque le march donne lieu des dcisions
successives ayant faire application des mmes clauses d'un march. Supposons, par exemple, qu'il s'agisse du prix applicable aune
fourniture : le ministre dcide, en liquidant la premire facture,
que tel prix doit tre pay, et il ajoute qu'il n'en appliquera pas
d'autre l'avenir ; si le fournisseur s'abstient de dfrer cette dcision, sera-t-il encore recevable contester ce mme prix lorsque le
ministre l'appliquera dans des liquidations ultrieures?
Un arrt du 24 mai 1859 (Even) dcide que ces rclamations
seraient tardives ; il en donne pour motif que le ministre, dans sa
i. Conseil d'tat,
fvrier 1869, Souberbielle.

2. Cass., 30 avril 1811 ; 30 octobre 1811 ; 27 octobre 1814 ;
10
fvrier 1815.
148

dcision primitive, ne s'est pas born statuer sur les fourniLIVRE V.
tures faites antrieurement, mais qu'il a en outre interprt les

ternies du march et dcid que pour l'avenir les fournitures seraient ainsi rgles .
Cette dcision serait irrprochable si le ministre avait, en matire de marchs de fournitures, un pouvoir d'interprtation rglementaire pouvant fixer le sens du contrat pendant toute la dure de
son excution. Mais il nous semble difficile de lui reconnatre ce
pouvoir ; le Conseil d'tat le refuse au conseil de prfecture, il se
le refuse lui-mme en appel, quand il s'agit d'interprter, entre
l'tat et une compagnie de chemin de fer, les clauses de l'acte de
concession qui rgissent les transports de l'tat ; il dcide que,
dans ce cas, l'interprtation du contrat peut tre discute devant
le juge pour tous les transports qui donnent lieu des rglements
successifs et distincts ('). Cette solution nous parat s'appliquera
fortiori au ministre qui liquide administrativement des factures.
Aussi pensons-nous, contrairement l'arrt Even de 1859, que le
fournisseur qui s'est abstenu de contester des liquidations fondes
sur une certaine interprtation du march, n'en est pas moins recevable rclamer contre des liquidations ultrieures faites en vertu
de la mme interprtation.
HT. CONTRATS ADMINISTRATIFS AUTRES QUE LES MARCHS.
Nous avons recherch dans une autre partie de cet ouvrage,

d'aprs quelles rgles peut se dterminer la comptence respective
des autorits administrative et judiciaire en matire de contrats (2).
Nous n'avons donc parler ici que des contrats, autres que les
marchs, auxquels nous avons reconnu un caractre administratif,
en nous bornant indiquer quel juge administratif leur contentieux ressortit.
Chemin de fer d'Orlans, et les conclusions du
commissaire du Gouvernement. Cf. 5 mars 1880, min. de la guerre, et les conclu-
l. Conseil d'tat, 7 dcembre 1883,
sions.
2. Voy. t. Ier, p. 587
et suiv.
I, 3. AUTRES CONTRATS ADMINISTRATIFS. 149

Ces contrats tant assez nombreux, nous distinguerons ceux de
l'tat, et ceux des dpartements, des communes ou des colonies.
CHAP.
Contrats de l'tat soumis aux conseils de prfecture. La comptence du conseil de prfecture, qui ne peut jamais exister sans
un texte, a t tablie par diverses dispositions de loi pour les contrats suivants :
1 Les ventes d'immeubles appartenant l'tat, sans que la jurisprudence distingue entre les anciennes ventes nationales et les ventes
domaniales ordinaires. La comptence des conseils de prfecture
rsulte de l'article 4, 5, de la loi du 28 pluvise an VIII, aux termes duquel ces conseils connaissent du contentieux des domaines
nationaux (') .
La mme rgle est applicable l'alination des lais et relais de
mer, et des les merges dans les cours d'eau navigables, car les
biens qui en font l'objet sont sortis du domaine public maritime ou
fluvial pour entrer dans le domaine de l'tat. Si, au contraire, le
contrat avait pour objet, mme en partie, des crments futurs,
c'est--dire des atterrissements en voie de formation et dpendant
encore du domaine public inalinable et imprescriptible, il n'y aurait pas vente, mais seulement concession administrative ; par suite,
la comptence n'appartiendrait plus au conseil de prfecture, mais
l'autorit concdante, ainsi que nous le verrons ci-aprs.
2 Les concessions domaniales en Algrie, mais seulement pendant
la priode o ces concessions ne sont pas encore transformes en
titres dfinitifs de proprit, car ds que cette transformation a lieu,
la comptence devient judiciaire. Mme pendant cette priode, le
conseil de prfecture ne connat que de l'opposition faite par le concessionnaire l'arrt par lequel le prfet (oue gnral de division
en territoire militaire) le dclarerait dchu de sa concession (dcret du 30 septembre 1878, art. 20). Cette opposition doit tre forme dans un dlai de trente jours partir de la notification de l'arrt. Le conseil de prfecture peut, tout en rejetant l'opposition,
tenir compte au concessionnaire dchu des amliorations qu'il a
suiv., la jurisprudence du Tribunal des conflits et les distinctions auxquelles peuvent donner lieu les ventes nationales et les ventes domaniales.
"
1. Voy. t. Ier, p. 555 et
150
LIVRE V.

faites sur l'immeuble, et lui allouer une indemnit ; le montant en
est prlev sur le prix de radjudication de la concession, et il ne
peut, en cas d'insuffisance de ce prix, tre rpt contre l'administration (dcret de 1878, art. 20, 3).
3 Les baux de sources minrales appartenant l'tat. La comptence du conseil de prfecture n'est prvue, par l'arrt consulaire
du 3 floral an VIII, que pour les questions de rsiliation, mais elle
s'applique galement, d'aprs une jurisprudence constante, toutes

les contestations qui s'lvent entre le fermier des eaux et l'administration, sur le sens et l'excution du contrat (J).
Contrats de l'tat soumis aux ministres et au Conseil d'tat.
Lorsque les contrats de l'tat ne sont pas soumis par un texte la
juridiction des conseils de prfecture, ils ressortissent de plein
droit aux ministres, sauf recours au Conseil d'tat. En effet, pour
ces contrats comme pour les marchs de fournitures, il appartient,
aux ministres, reprsentants de l'tat, d'assurer leur excution et
de prendre les mesures de coercition qu'elle comporte ; mais il
appartient au Conseil d'tat, juge du contentieux administratif,
de statuer sur les rclamations diriges contre les dcisions des
ministres.
Le plus souvent ces dcisions sont de simples actes de gestion
qui donnent lieu un contentieux de pleine juridiction. Quelquefois aussi ce sont de vritables actes de puissance publique, qui
peuvent tre annuls mais non rforms par le Conseil d'tat.
Ce dernier caractre appartient aux dcisions ministrielles rendues en matire d'affectations, de concessions domaniales, de concessions de mines, etc. ; matires mixtes o l'acte administratif
se combine avec le contrat, et dans lesquelles le ministre intervient
comme administrateur plutt que comme partie contractante, mme
quand il poursuit l'excution d'un cahier des charges. Les affectataires ou concessionnaires ne peuvent alors attaquer la dcision ministrielle que par la voie du recours pour excs de pouvoir,
moins qu'un contentieux plus large ne leur soit ouvert par des disi.
6
Conseil d'tat, 31 dcembre 1873, Compagnie de Vichy; 25 mars 1881 (id.);
mai i8si u'd..
I, 3. AUTRES CONTRATS ADMINISTRATIFS. 151

positions spciales de la loi ; on en trouve un exemple dans l'article 6 de la loi du 27 avril 1838, qui permet aux concessionnaires
de mines atteints par un arrt de dchance de faire appel devant
le Conseil d'tat et de contester, en fait aussi bien qu'en droit, la
mesure prise par le ministre des travaux publics.
Sous le bnfice de ces observations, on peut classer ainsi qu'il
suit, les principaux contrats de l'tat ressortissant aux ministres,
CHAP.
sauf recours au Conseil d'tat :

Le ministre des finances connat de tous les contrats relatifs la
dette publique ('), ce qui comprend notamment : les constitutions
de rentes sur l'tat, perptuelles ou amortissables, et toutes les
oprations qui s'y rattachent, telles que les missions, rpartitions,
dlivrances de titres, transferts, remboursements, conversions ;
les emprunts court terme par l'mission d'obligations trentenaires
ou autres ; les oprations de trsorerie, telles que les missions
de bons du Trsor et de traites du caissier-payeur central ; les
comptes courants du Trsor avec les trsoriers-payeurs gnraux,
avec la Banque de France ou autres tablissements de crdit;
les cautionnements, sauf si les difficults se rattachent l'excution d'un march, auquel cas elles sont soumises au juge du
march.
Le ministre des travaux publics connat des conventions de l'tat
avec les compagnies de chemins de fer, relatives la garantie d'intrt, au partage des bnfices et tous les comptes qui servent
de base ces oprations ; des concessions faites sur le domaine
public ou sur le domaine de l'tat par application de l'article 41 de
la loi du 16 septembre 1807 ; des concessions de mines ; des
conventions passes avec les chambres de commerce en vue de dpenses effectuer dans les ports maritimes.
Le ministre de la guerre connat des contrats d'engagements et de
rengagements militaires et des conditions pcuniaires qu'ils comportent, sauf renvoi l'autorit judiciaire des questions prjudicielles d'tat ou de nationalit d'o dpendrait la validit de l'enl. Sur les bases lgales de cette attribution, et sur l'incomptence de l'autorit
judiciaire pour connatre des contrats relatifs la dette publique, voy. t. Ior, p. 598
et suiv.
152
LIVRE V.
gagement(1). L'ordonnance du 28 avril 1832 (art. 18), le dcret du

10 mai 1869 (art. 17) et le dcret du 30 novembre 1872 (art. 15)
contiennent cet gard la mme disposition : Tout engag qui
contesterait la lgalit ou la rgularit de l'acte qui le lie au service militaire adressera sa rclamation au prfet..., les prfets
transmettront les demandes en annulation d'acte d'engagement volontaire au ministre de la guerre qui statuera, s'il y a lieu, ou renverra la contestation devant les tribunaux.
Le compromis peut-il figurer parmi les contrats de l'tat ? Le
compromis ne saurait trouver place parmi les contrats de l'tat,

car il est de principe que l'tat ne peut pas soumettre ses procs
des arbitres, tant raison des consquences alatoires de l'arbitrage, que des considrations d'ordre public qui veulent que l'tat
ne soit jug que par des juridictions institues par la loi. En vain
dirait-on que le droit de transiger implique celui de compromettre;
cela n'est point exact, car le ministre sait sut' quelles propositions
il transige, mais il ignore jusqu'o une sentence arbitrale peut
entraner l'tat. En vain dirait-on encore que l'article 1004 du
Code de procdure civile n'interdit le compromis l'tat que
lorsqu'il s'agit de causes communicables au ministre public ; que,
par suite, ce texte limite la prohibition aux affaires ressortissant
aux tribunaux judiciaires. Nous rpondons que l'article 1004 n'a
rgl qu'une question de procdure civile, et n'a pu ni voulu statuer sur les procs de l'tat ressortissant la juridiction administrative. D'ailleurs, si le compromis est interdit pour les affaires relevant de la comptence judiciaire, il doit l'tre plus rigoureusement
encore pour celles qui relvent du juge administratif. Comment
admettre, en effet, que l'tat puisse accepter des arbitres dans des
affaires o il ne lui est mme pas permis d'accepter des juges civils?
Plus encore que la juridiction judiciaire, la juridiction administrative est d'ordre public pour l'tat.
La jurisprudence du Conseil d'tat est formelle en ce sens : nous
Nous avons expliqu (t. Ier, p. 614 et suiv.) pourquoi il nous est impossible de
nous rallier la jurisprudence de la Cour de cassation qui assimile les engagements
militaires des contrats de droit commun relevant de la comptence judiciaire. Cette
jurisprudence est galement carte par M. Perriquet [Contrats de l'tat, p. 221).
.-
l.
153
AUTRES CONTRATS ADMINISTRATIFS.
I, 3.
avons dj eu occasion d'en citer plusieurs exemples propos de
clauses de marchs de travaux publics ou de fournitures qui prvoyaient des arbitrages, et que le Conseil d'tat a toujours dclares nulles et non avenues. Cette jurisprudence s'est affirme de
nouveau par un arrt du 23 dcembre 1887 (vque de Moulins), qui
dnie toute force lgale un compromis pass par le ministre de
CHAP.
l'instruction publique pour rgler une indemnit au profit d'un

affectataire auquel un dcret retirait la jouissance d'un immeuble
domanial (') : Considrant, dit cet arrt, que s'il appartenait au
ministre de transiger sur les difficults nes du changement d'affectation, il n'avait pas le droit de dlguer ses pouvoirs des
arbitres et de remettre ainsi le soin de dcider une juridiction
autre que celles lgalement institues; qu'il suit de l que ni le
compromis du..., ni la sentence arbitrale rendue le... ne peuvent
tre dclars valables et obligatoires pour l'tat.
Toutefois, on ne doit pas assimiler un compromis une stipulation ayant pour but de faciliter une entente amiable sur des
points litigieux en les soumettant l'examen pralable de reprsentants de l'tat et de la partie. Ce qui caractrise le compromis,
c'est l'institution d'un arbitrage qui se substituerait la juridiction comptente, mais non la dsignation de conciliateurs dont
l'avis ne ferait pas obstacle une dcision du ministre et un recours de la partie (-).
arrt a t rendu sur le renvoi d'une question prjudicielle, rsultant d'un
jugement du tribunal civil de la Seine du 2 avril 18S6 {vque de Moulins c. l'tat),
ledit jugement portant qu'il y a lieu de surseoir statuer sur une demande tendant
l'excution d'une sentence arbitrale, rendue entre l'vque de Moulins et le ministre
de l'instruction publique, jusqu' ce qu'il ait t prononc par l'autorit comptente
sur la validit du compromis et de la sentence arbitrale .
2. Dans une affaire juge le 17 mars 1893 {Chemins de fer du Nord, de l'Est et
autres) le ministre de la guerre demandait au Conseil d'tat de dclarer non avenue
comme constituant un compromis une clause d'un march pass par un do ses prdcesseurs pour la liquidation des comptes des transports de la guerre de 1870-1871.
Cette clause portait que diverses questions seraient rsolues l'amiable entre le
reprsentant dment autoris de l'administration de la guerre et l'agent gnral dos
compagnies auxquelles celles-ci donnent pleins pouvoirs cet effet . L'arrt dcide
que cette clause ne constituait pas un compromis, parce qu'elle n'avait en vue que de
faciliter un accord amiable sur des points litigieux et non de les soumettre un
arbitrage, qu'en effet le ministre pouvait refuser son approbation la liquidation propose par son reprsentant, et que les compagnies pouvaient de leur cot porter les
difficults devant la juridiction contentieuse.
1. Cet
154
LIVRE V.
CONTENTIEUX
DE PLEINE
JURIDICTION.
Contrats administratifs des dpartements, des communes et

des colonies. Nous avons vu que la loi du 28 pluvise an VIII
a attribu comptence au conseil de prfecture pour. les contrats
communaux relatifs aux travaux publics, et que la mme comptence a t tendue aux marchs les plus importants de fournitures et de louage d'ouvrages qui peuvent intresser les communes
(service des eaux, du gaz, du balayage, des pompes funbres, etc.).
Plusieurs autres contrats communaux ressortissent aux conseils
de prfecture en vertu de textes spciaux ; nous les avons numrs en exposant les attributions de ces conseils.
Les services dpartementaux, en dehors des marchs et des
concessions de travaux publics, rgis par la loi du 28 pluvise
an VIII, ne comportent gure que des marchs de fournitures, ou
certaines conventions ayant en vue le service des alins ou des
enfants assists, et pour lesquelles la jurisprudence a reconnu la
comptence judiciaire (').
Il en est autrement des contrats passs par les colonies. En vertu
de textes spciaux, tous ceux qui ont le caractre de marchs, soit
de travaux publics, soit de fournitures, ressortissent au conseil du
contentieux de la colonie, sauf appel au Conseil d'tat.
Ce conseil est en outre investi d'une comptence gnrale en
matire contentieuse administrative, par les ordonnances du 21
aot 1825 (Runion) et du 9 fvrier 1827 (Martinique et Guadeloupe) rendues applicables toutes les colonies par le dcret du
7 septembre 1881. Il en rsulte qu'en dehors des marchs tous
les contrats qui ont un caractre administratif ressortissent de plein
droit au conseil du contentieux, juge ordinaire du contentieux colonial.
Nous nous sommes expliqu sur cette rgle et sur les applications qu'elle a reues en jurisprudence, en traitant des attributions
des conseils du contentieux des colonies (2).
1. Conseil d'tat, 13 juillet 1877, hospices de Gray ;
2. Voy. tome Ier, p. 384 et suiv.
aot 1883, ville d'Angers.
CHAPITRE
II
ACTIONS EN RESPONSABILIT POUR DOMMAGES

ET POUR FAUTES
La responsabilit pcuniaire de l'administration n'est pas soumise aux mmes rgles que celle des particuliers. Les articles
1382 et 1384 du Code civil ne lui sont pas textuellement applicables. Ces textes font dpendre la responsabilit de l'ide de
prjudice associe celle de faute, de telle sorte qu'en principe
toute faute dommageable engage la responsabilit de son auteur,
et qu'un dommage sans faute ne l'engage pas.
Ces rgles du droit priv seraient doublement inexactes en droit
administratif : d'abord parce que l'administration n'est pas toujours responsable du prjudice qu'elle cause autrui par ses fautes
ou celles de ses agents ; en second lieu, parce qu'elle est souvent
tenue de rparer les dommages qu'elle a causs en usant de ses
droits et sans commettre aucune faute : cette obligation lui incombe
notamment en matire de travaux publics.
Ces diffrences profondes dans le systme des responsabilits
pcuniaires, en droit priv et en droit public, justifient, comme
nous l'avons dj expliqu, la distinction des comptences en cette
matire ('). De l aussi la ncessit de traiter sparment des actions en responsabilit pour dommages et des actions en responsabilit pour faute, qui ne sont pas soumises aux mmes juridictions
administratives ni aux mmes rgles de procdure.
1. Voy. t. Ier, p. 674
et suiv.
156
LIVRE V.
I.
ACTIONS EN RESPONSABILIT POUR DOMMAGES

RSULTANT DE TRAVAUX PUBLICS.
Bases du droit indemnit.

Si les travaux pnblics taient
rgis, au point de vue de la responsabilit du matre de l'ouvrage,
par la mme lgislation que les travaux des particuliers, il en rsulterait, pour un grand nombre de citoyens, des dommages et des
pertes irrparables. En droit priv, le propritaire est matre sur
son terrain : il peut, en observant les lois de police et les distances
lgales, y faire des constructions, des remblais, des fouilles sans
avoir de compte rendre au voisin ; il ne lui doit mme pas d'indemnit si, en creusant son propre sol, il tarit des sources ou dessche des puits chez autrui (art. 641, C. civ.).
Il en est autrement en matire de travaux publics ; l'administration restant dans la limite de ses droits, et mme remplissant des
obligations qui lui sont lgalement imposes, n'en est pas moins
tenue de rparer les dommages qu'elle cause aux proprits par
des travaux d'intrt gnral.
Il y a cela plusieurs raisons.
D'abord le Code civil, en consacrant les droits que tout propritaire peut exercer sur son fonds, et en l'absolvant des torts qu'il
peut causer au voisin, n'a eu en vue que l'usage normal que chacun peut faire de son bien, et les risques qui peuvent en rsulter
pour le fonds voisin, risques qui sont d'ailleurs rciproques. Il n'a
pas eu se proccuper des risques beaucoup plus considrables
que l'excution des grands travaux publics peut entraner pour les
proprits qu'ils avoisinent, raison des forces exceptionnelles
qu'ils mettent en jeu pour occuper le sol et en modifier le relief.
En second lieu, l'administration n'a la puissance de transformer le
sol qu'en vertu de prrogatives qui lui sont propres, et spcialement du droit d'expropriation qui lui permet de s'approprier, sur
tout le trac d'un ouvrage public, et quelquefois sur d'immenses
espaces de territoire, tous les terrains ncessaires ses travaux.
Ces terrains ne sont point assimilables des hritages privs dont
le propritaire peut disposer son gr ; ils sont remis l'adminis-
CHAP.
II, 1.
ACTIONS EN RESPONSABILIT POUR DOMMAGES.
157
tration, en vertu d'actes de la puissance publique, et avec une destination spciale, si bien qu'elle est tenue de les rendre si cette
destination ne se ralise pas (loi du 3 mai 1841, art. 60). Enfin,
l'ouvrage public devant profiter la collectivit, il est juste que les
charges en soient galement rparties entre tous, et que l'adoption
de tel trac, pour un chemin de fer ou un canal, ne fasse pas peser
plus lourdement ces charges sur quelques propritaires que sur
l'ensemble des intresss. Ceux qui sont lss doivent donc tre
indemniss, comme ceux qui sont expropris.
Telles sont les raisons gnrales del responsabilit qui incombe
l'administration en matire de travaux publics, responsabilit
plus tendue que celle de tout autre matre d'ouvrage. La jurisprudence admet mme qu'elle peut subsister dans les cas de force majeure, qu'il y a lieu de distinguer entre les effets naturels et directs de cette force et les aggravations que l'ouvrage public a pu
causer, par exemple si la puissance ou la dure d'une inondation
a t accrue par des ouvrages excuts dans un cours d'eau ou sur
ses rives, ou par des remblais de chemin de fer retardant l'coulement des crues et l'asschement des terres.
Ces considrations ne s'appliquent pas seulement aux travaux de
l'tat, mais tous ceux qui ont le caractre de travaux publics,
quelle que soit l'administration qui les excute. Si cependant cette
administration n'use pas des facults exceptionnelles qui lui sont
donnes dans un but d'intrt gnral, si elle se borne faire, pour
un service public, des travaux qu'un simple particulier pourrait entreprendre pour son usage priv, par exemple des travaux d'architecture, il est juste qu'elle ne soit pas mise en dehors du droit commun dont elle-mme ne franchit pas les limites, et qu'elle soit traite,
au point de vue des dommages, comme le serait tout propritaire
mettant son fonds en valeur. C'est pourquoi la jurisprudence tend
moins la notion du dommage dans ce cas que dans les prcdents ;
elle admet, par exemple, que l'administration ne doit pas d'indemnit, si elle tarit une source en creusant un puits ou les fondations
d'un difice, tandis qu'elle en doit une, si elle cause le mme dommage en perant un tunnel de chemin de fer(').
1. Cette
dernire question a donn lieu des hsitations de la jurisprudence qui
158
LIVRE V.
Le dommage dont l'administration est responsabledoit-il s'entendre de tout inconvnient ou dprciation rsultant d'un travail public ? Assurment non. Si l'tablissement d'un chemin de fer nuit
l'industrie d'un entrepreneur de transports par terre ou par eau,
si l'ouverture d'une rue nouvelle fait le vide dans une rue ancienne
et en loigne la clientle, si l'agrment d'une proprit est diminu par des ouvrages qui masquent sa vue ou par le bruit des trains
sur un pont mtallique, ce ne sont pas l des dommages dont
l'administration doive rparation. De mme, si une proprit est
mise en contre-bas, non par la voie publique elle-mme, mais par
l'exhaussement de terrains voisins mis au niveau de cette voie par
leurs propritaires, la responsabilit de l'administration n'est pas
engage. Pour qu'il y ait dommage dans le sens juridique du mot,
il faut, d'aprs la formule consacre par la jurisprudence, que le
dommage soit direct et matriel : direct, c'est--dire que le travail
public en soit la cause immdiate et non pas seulement l'occasion ;
matriel, c'est--dire qu'il porte physiquement atteinte la proprit, son mode d'exploitation, ou ses accs.
Il faut aussi que le dommage soit actuel et certain, et non pas
seulement ventuel ou probable. Il faut enfin qu'il n'ait pas le caractre de ces gnes temporaires auxquelles la rparation ou l'entretien d'une voie publique et de ses ouvrages souterrains exposent
les riverains, et qui sont la contre-partie naturelle des avantages
de la riverainet.
Telles sont les conditions essentielles de l'action en indemnit
pour dommage. Voyons maintenant quel juge doit en connatre et
jusqu'o s'tend sa juridiction.
Rgles gnrales de comptence. La comptence en matire de dommages appartient aux conseils de prfecture, en vertu
de l'article 4, 3, de la loi du 28 pluvise an VIII.
La comptence de ces conseils tant territoriale, il s'ensuit
qu'elle appartient au tribunal administratif du dpartement o le
ont pris fin par un arrt de principe du il mai 1883 {Chamboredonj, confirm par
ceux du 8 aot 1885 (Chemin de fer de Lyon) et du 4 dcembre 1885 {Ministre des
travaux lublics).
CHAP.
II, 1.
ACTIONS EN RESPONSABILIT POUR-DOMMAGES.
159
dommage s'est produit. Les tiers n'ont pas se proccuper des

clauses particulires des cahiers des charges qui, lorsqu'un travail s'tend sur plusieurs dpartements, peuvent attribuer comptence un seul conseil de prfecture pour juger les contestations
entre l'administration et son entrepreneur ou concessionnaire.
Ces clauses ne visent pas les tiers atteints par des dommages. Si
mme elles statuaient leur gard, nous pensons qu'elles seraient
non avenues, puisqu'ils n'auraient pas pris part au contrat. Une
autre consquence de la territorialit, c'est que, si le dommage se
produisait en dehors du territoire franais, aucun conseil de prfecture n'en pourrait connatre (') ; il faudrait alors s'adresser au
ministre, en tant qu'il reprsenterait l'tat dbiteur; mais si le dommage tait imputable un entrepreneur ou concessionnaire contre
lequel le ministre ne saurait prononcer aucune condamnation pcuniaire en faveur d'un tiers, il nous semblerait difficile que la
contestation et un autre juge que le juge ordinaire du lieu.
Le conseil de prfecture connat de tout dommage caus aux
proprits par le travail public, sans qu'il y ait distinguer si l'action est dirige contre l'administration raison de ses plans et de
ses ordres de service, ou contre l'entrepreneur ou concessionnaire
raison de ses procds d'excution et des oprations de ses chefs
de chantier ou ouvriers. Dans ces diffrents cas, c'est le travail public qui est rput le vritable auteur du dommage, c'est lui qui
est en cause, quelle que soit la partie assigne.
Il n'est pas inutile d'affirmer cette rgle en prsence des termes
quivoques de la loi du 28 pluvise an VIII, qui dfre au conseil
de prfecture les torts et dommages procdant du fait personnel des
entrepreneurs et non du fait de l'administration . Ainsi que nous
l'avons expliqu dans la partie historique de cet ouvrage, cette
disposition a son origine dans la loi des 7-11 septembre 1790 qui
voulait rserver au pouvoir central les questions de responsabilit
du Trsor, en matire de travaux publics comme en toute autre (2).
Mais, lorsque les attributions contentieuses des directoires de dpartement et de district eurent t transfres aux conseils de pr1. Conseil d'tat, 8 mars 1878, Stehelin.
2. Voy. tome I8r, p. 192, p. 193 et la note.
160
LIVRE V.
fecture et au Conseil d'tat, cette rserve n'a plus eu la mme

raison d'tre, et l'on a mme suppos qu'elle n'avait t reproduite
dans la loi de pluvise an VIII que par suite d'une erreur de rdaction; aussi la jurisprudence a promptement cess d'en tenir compte,
et elle a indistinctement soumis la juridiction du conseil de prfecture les dommages provenant des dcisions de l'administration
aussi bien que du fait personnel de l'entrepreneur.
En matire de dommages, l'expression de travaux publics doit
tre prise dans son sens le plus large et avec une double acception :
elle s'applique, en premier lieu, toutes les oprations et mainsd'oeuvre qui concourent Vexcution du travail ; en second lieu,
l'ouvrage public lui-mme, tel qu'il est et se comporte une fois qu'il
est achev.
Insistons sur ce dernier point qui a donn lieu certaines hsitations de la jurisprudence.
L'ouvrage public, disons-nous, une fois achev et remis l'administration, peut causer des dommages qui donnent lieu au mme
contentieux que ceux du travail en cours. Parmi ces dommages, il
eu est de permanents, parce qu'ils tiennent l'existence mme de
l'ouvrage, ses dispositions par rapport aux proprits voisines.
Pendant longtemps l'autorit judiciaire a voulu voir en eux autre
chose que de simples dommages, et elle les a assimils des expropriations partielles, parce qu'ils enlvent pour toujours une
partie de sa valeur la proprit (l).
Le Conseil d'tat a rsist avec raison cette doctrine, car il
ne saurait y avoir expropriation l o il n'y a ni translation de proprit, ni mme dpossession de tout ou partie du fonds, mais
seulement diminution de ses avantages et de sa valeur. En outre,
on ne doit pas oublier que, jusqu'en 1810, notre lgislation avait si
compltement attribu la juridiction administrative toutes les
questions relatives aux travaux publics, que l'expropriation ellemme n'en tait pas excepte. La loi du 8 mars 1810 est la premire qui a dtach du contentieux des travaux publics le rglement des indemnits d'expropriation pour le soumettre l'autorit
judiciaire. lia comptence judiciaire n'ayant t institue que pour
i. Cass., 20 avril
1838, commune des Moulins; 23 avril 1838, prfet de l'Oise.
CHAP.
II, 1.
161
les cas d'expropriation, c'est--dire de translation force d'une

proprit l'administration, la juridiction administrative est reste de plein droit comptente sur tout dommage ou dprciation
qui n'a pas ce caractre. Tels ont t les motifs de l'assimilation
faite par le Conseil d'tat entre les dommages permanents et les
dommages temporaires; sa jurisprudence, galement consacre par
le Tribunal des conflits de 1850 ('), a t accepte, depuis 1852,
par la Cour de cassation (2).
La difficult, rsolue sur ce point, a subsist plus longtemps
dans le cas o le dommage permanent quivaut une vritable dpossession, et o la proprit prive n'est pas seulement endommage mais supprime. La Cour de cassation persistait alors
affirmer la comptence des tribunaux judicares ; mais le Conseil
d'tat faisait une distinction entre deux cas de dpossession, celui
o l'administration en profite et celui o elle n'en profite pas. Le
premier cas se produit, par exemple, lorsque des parcelles enleves
leur propritaire sont occupes par l'ouvrage public et en deviennent une dpendance ; il y a alors expropriation indirecte et
l'autorit judiciaire est comptente pour valuer l'indemnit (3). Le
second cas se prsente lorsque la proprit disparat sous l'influence de forces naturelles provoques ou favorises par l'ouvrage
public, par exemple quand des travaux en rivire rejettent les courants sur une rive qu'ils corrodent et dont les dbris sont entrans
par les eaux ; il n'y a alors qu'un dommage n'entranant aucune
transmission de proprit et relevant du conseil de prfecture. Sur
ce point encore, la jurisprudence du Tribunal des conflits a sanctionn celle du Conseil d'tat (4).
La question de comptence parat plus dlicate encore lorsque
les dommages causs par l'ouvrage public ne sont dus ni son
excution ni aux modifications qu'il fait subir au rgime du sol ou
des eaux, mais au mode spcial d'exploitation auquel il est con1. Tribunal des conflits, 29 mars 1850, Tliomassin ; 30
24 juillet 1851, Pamard.
avril 1850, Mallez ;
cass., 29 mars 1852, prfet d'Alger; 10 aot 1854,prfet du Puy-de-Dme.

3. Voy. sur la comptence en matire d'expropriation indirecte, tome Ier, p. 542
2. Civ.
et suiv.
il janvier 1873, Paris-Labrosse.
II.
11
162
LIVRE V.
sacr. Voici, par exemple, un chemin de fer : il n'est pas construit

pour rester dsert ni pour tre livr comme une route au libre
usage des habitants ; il a pour but et pour raison d'tre la circulation de trains mus par la vapeur; mais la circulation des trains,
en mme temps qu'elle constitue l'usage normal de la voie ferre,
est le rsultat de l'exploitation commerciale laquelle se livre le
concessionnaire, et qui relve de la comptence judiciaire. Cela
pos, quelle juridiction doit connatre des dommages causs par la
trpidation des trains, par la ncessit d'assurer aux machines leurs
approvisionnements d'eau et de charbon ? La jurisprudence s'est
prononce, aprs quelques hsitations, pour la comptence du conseil de prfecture. Elle a admis que ces dommages sont rellement
causs par l'ouvrage public : non par l'ouvrage brut et inerte, mais
par l'ouvrage en activit, fonctionnant conformment sa destination et aux conditions essentielles de la concession. En effet, la
compagnie n'est pas libre de faire ou non circuler des trains ; elle
a l'obligation, sous peine de squestre ou de dchance, de donner
la voie ferre la vie et le mouvement qu'elle comporte, et de le
faire dans les conditions imposes ou approuves par le ministre
des travaux publics. C'est pourquoi le Conseil d'tat et le Tribunal des conflits ont dcid que la loi de pluvise an VIII est applicable ces dommages (').
i.
Conseil d'tat, 26 dcembre 1867, Chemin de fer de l'Est;
mars 1888, May-
rargue.
Tribunal des conflits, 16 janvier 1875, Colin; is mars 1875, Cottin ; 30 mars
1878, Chemin de fer de Lyon; 26 juillet 1894,, Strachman c. Chemin de fer de
l'Est. Cette dernire dcision, par laquelle le Tribunal des conflits a le plus nettement
affirm sa jurisprudence, constate que des dommages (trpidations) causs par des
manoeuvres de locomotives aux abords de la gare de Bolfort se rattachent ncessairement la cration de voies de manoeuvres.
La question est plus douteuse quand le dommage est caus par la fume des machines. En effet, la fume rsulte du mouvement des trains, mais elle n'en est pas
une consquence ncessaire, car le concessionnaire pourrait l'viter au moyen de
combustibles et d'appareils spciaux. Aussi, le Conseil d'tat n'a admis la comptence
administrative qu'en rattachant le dgagement des fumes la disposition des ouvrages (16 mai 1879, Compagnie de Lyon c. Ville ; 6 mai 1887, id. c. Ferrol). L'autorit judiciaire a toujours considr ces dommages comme rsultant de l'exploitation.
Le Tribunal des conflits ne s'est pas encore prononc.
L'introduction de l'lectricit dans les procds de traction des trains pourra, dans
l'avenir, rendre ces questions moins frquentes, mais peut-tre aussi en faire natre
de nouvelles.
CHAP. 11,
1.
163
On doit, au contraire, reconnatre le caractre d'actes d'exploitation relevant de la comptence judiciaire aux travaux qu'excutent les compagnies dans leurs ateliers de fabrication et de rparation ; aux manipulations effectues dans leurs magasins et
dpts de marchandises, aux oprations de factage et de camionnage,
aux services des gares et bureaux, et plus encore l'exploitation
des htels-terminus, en un mot toutes les oprations qui ne concernent pas l'usage direct de la voie ferre.
D'autres consquences se rattachent cette ide que tout dommage caus par l'ouvrage public rentre dans les prvisions de la loi
de pluvise an VIII et dans la comptence des conseils de prfecture.
Ainsi, l'accident caus par le dfaut de solidit d'un ouvrage, par
la dfectuosit de ses dispositions ou de ses matriaux, par l'usure,
la vtust, le dfaut d'entretien, a le caractre d'un dommage imputable l'ouvrage public. La jurisprudence du Conseil d'tat s'est
maintes reprises prononce en ce sens ('), et elle a t acceptee
par la Cour de cassation et le Tribunal des conflits.
Quelques hsitations se sont cependant produites sur la question
de dfaut d'entretien ; un arrt du Conseil d'tat rendu sur conflit
ngatif le 12 janvier 1870 (Drouard) dcide qu'aucune disposition
de loi n'a attribu l'autorit administrative la connaissance des
demandes d'indemnit fondes sur les dommages qui peuvent rsulter de l'inexcution d'un travail public... Mais cette dcision est
reste isole, et la jurisprudence rappele ci-dessus s'est prononce
en sens contraire, notamment dans l'affaire juge par le Tribunal
des conflits le 17 avril 1886 (O'Carrol), qui avait donn lieu un
nouveau dbat sur ce point (2). D'ailleurs, il ne faut pas perdre de
1. Conseil d'tat, 20 dcembre 1863, Chemin de fer de Lyon; 30 mars 1867,
Georges ; 13 juin 1873, ville de Paris ; 2 dcembre 1881, Joulli; 20 juillet
1894, Dame Reine.

Civ. cass., 23 juillet 1867, Chemin de
fer d'Orlans.
Civ. cass., 5 mai 1885,
ville d'Orlans.
Tribunal des conflits, 22 avril 1882, Martin ; 17 avril 1886, O'Carrol; 30 juin
1894, Losser.
2. Voy. les conclusions du commissaire du Gouvernement sur cette affaire {Recueil
des arrts du Conseil d'tat, 1886, p. 384) et les notes de Dalloz sur l'arrt de la
chambre civile du 5 mai 1885 (1885, I, 339). Cf. Conseil d'tat, 7 dcembre 1888,
Murray, et, parmi les auteurs : Aucoc, Confrences, I. II, p. 416 ; Christophle, Travaux
publics, t. II, n 242 ; Perriquet, Travaux publics, t. II, n 282.
164

vue que le fait relev comme dommageable n'est pas le fait ngatif d'inexcution du travail, mais le fait trs positif de mauvais
tat et de dfectuosit de l'ouvrage ; la partie lse n'a pas rechercher si ce mauvais tat a pour cause un vice de construction,
un dfaut d'entretien, la vtust, etc. ; il suffit qu'elle tablisse
le caractre nuisible de l'ouvrage et le dommage qu'il a caus.
La solution est plus difficile lorsque le dommage peut tre attribu la fois au mauvais tat de l'ouvrage et la ngligence d'agents de l'administration qui auraient d suspendre la circulation
sur le point o des rparations taient ncessaires. On peut se demander, en ce cas, si l'action ouverte la partie est une action
pour dommages relevant du conseil de prfecture, ou une action en
LIVRE V.
responsabilit pour faute ressortissant au ministre, sauf recours au

Conseil d'tat. La solution dpendra souvent des circonstances de
l'affaire ; mais nous pensons que, dans le doute, elle devra plutt
incliner vers la comptence du conseil de prfecture laquelle il
importe de conserver son unit, toutes les fois qu'un vice d'un
ouvrage public est la cause matrielle d'un accident^).
Il n'est pas douteux, au contraire, que le conseil de prfecture
n'aurait pas statuer si la cause unique du dommage tait la
ngligence ou la maladresse d'un agent prpos au fonctionnement
d'un ouvrage public en bon tat. Aussi, son incomptence a-t-elle
t bon droit reconnue en prsence d'une demande d'indemnit
fonde sur l'imprvoyance d'un clusier qui n'avait pas ouvert ses
cluses en temps de crue (2).
Signalons, en terminant, une remarquable application de la loi
de pluvise an VIII au cas o le dommage rsulte d'un refus d'alignement ou d'autorisation btir. Lorsque ce refus est motiv par
Quelques arrts ont fait prvaloir l'ide de responsabilit de l'tat sur celle de
dommage caus par l'ouvrage publie et, par suite, la comptence du ministre sur
celle du conseil de prfecture (voy. Conseil d'tat, 10 dcembre 1880, Guerre ;
28 mars 1885, Ministre des travaux publics c. Vivars et arrts antrieurs) ; mais
la jurisprudence la plus rcente tend l'unit de comptence en faveur du conseil
de prfecture. (Tribunal des conflits, 80 juin 1894, Losser ; Conseil d'tat, 7 avril
1886, Garcia; 18 novembre 1893, Brard ; 9 mars 1894, Compagnie du gaz
c. Danbard.) Voy. aussi dans le paragraphe suivant la jurisprudence relative aux
accidents et aux dommages aux personnes, qui impliquent souvent des faits d'imprudence ou d'imprvoyance imputables aux agents de l'administration.
2. Conseil d'tat, 6 janvier 1882, Ministre des travaux publics c. Vauvill.
1.
II, 1.
ACTIONS EN RESPONSABILIT POUR DOMMAGES. 165
des projets de travaux publics, par le dsir qu'a l'administration
d'en rendre l'excution plus facile et moins coteuse, en empchant d'lever des constructions qu'il lui faudrait exproprier, la
jurisprudence admet qu'une action pour dommages est ouverte devant le conseil de prfecture ('). Elle recule ainsi jusqu' ses dernires limites l'ide de dommage caus par les travaux publics,
car elle l'tend des cas o les travaux ne sont que projets et ne
seront peut-tre jamais entrepris ; elle est en outre trs difficile
concilier avec les rgles sur le dommage direct et matriel. JuridiCHAP.
quement, l'action exercer en prsence d'un refus arbitraire d'alignement serait le recours pour excs de pouvoir, qui peut faire
annuler le refus, ou l'action en responsabilit pour faute qui peut
rparer le prjudice caus par cet acte illgal de l'administration.
Mais on sait quelles difficults' de comptence ont longtemps
donn lieu les actions en responsabilit diriges contre les communes raison de fautes administratives de leurs agents (2) ; c'est
sans doute pour les viter, et pour faciliter les rclamations des
propritaires lss, que le Conseil d'tat a admis la comptence
du conseil de prfecture.
Dommages aux personnes. Les dommages causs aux personnes, soit par des accidents de chantier, soit par la ruine imprvue d'un ouvrage, soit par des dispositions vicieuses, rentrent-ils
dans les prvisions de la loi de pluvise an VIII et dans la comptence des conseils de prfecture ? Il y a peu de questions sur les-
quelles la jurisprudence ait autant vari.

Si on l'examine en droit, abstraction faite des complications
qu'on y a quelquefois introduites, on voit qu'elle peut se rduire
ces termes trs simples : la loi du 28 pluvise an VIII a-t-elle,
oui ou non, compris les accidents de personnes dans les torts et
dommages causs par les travaux publics ? Si elle les y a compris, tous les dommages causs par ces accidents relvent du conseil de prfecture, d'aprs les mmes rgles que les dommages aux
d'tat, 18 mars 1808, Labille; 26 mars 1869, id.; 18 juillet 1873,
Lemari ; 11 juillet 1879, ville d'Alger; 28 janvier 1881, Sarlandie.
2. Ces difficults sont actuellement tranches par la jurisprudence du Conseil d'tat
et du Tribunal des couits. Voy. tome Ier, p. 324 et les notes.
1. Conseil
166
LIVRE V.
proprits, c'est--dire sans qu'il y ait distinguer s'ils proviennent

du fait de l'entrepreneur ou du fait de l'administration, s'ils sont
causs par l'excution des travaux ou par les vices propres de l'ouvrage. Dans le cas contraire, tous ces accidents chapperaient
la comptence des conseils de prfecture, puisque, par hypothse,
ils ne constituent pas des dommages dans le sens de la loi de pluvise an VIII, et puisqu'il n'existe point d'autre texte pouvant en
attribuer la connaissance ces conseils. La comptence devra
alors appartenir au ministre, sauf recours au Conseil d'tat, si
l'action en responsabilit tait dirige contre l'tat ; aux tribunaux judiciaires, si elle tait dirige contre un entrepreneur, un
concessionnaire, un dpartement ou une commune ; en un mot, il
faudrait appliquer, non les rgles du dommage, mais celles de la
responsabilit pour fautes.
Laquelle de ces deux solutions doit prvaloir? Les textes, on
doit le reconnatre, ne sont dcisifs ni dans un sens ni dans l'autre.
En faveur de l'interprtation qui rendrait la loi de pluvise
applicable aux accidents de personnes aussi bien qu'aux dommages
causs aux proprits, on peut invoquer les expressions employes
par cette loi : elle parle la fois de torts et de dommages ; si ces
deux mots ne font pas double emploi, on peut admettre que le premier vise les personnes, le second les choses ; si le lgislateur n'a
pas eu l'intention de leur donner une acception distincte, il est du
moins probable qu'il a voulu leur attribuer le sens le plus large
possible, de manire comprendre tous les cas de dommages
qu'il n'aurait pas exclus ; or, il n'exclut pas le dommage aux personnes, donc il le soumet la mme rgle que le dommage aux
choses. Enfin, pour apprcier les causes des accidents et les responsabilits pcuniaires qu'ils entranent, il faut se livrer, dans un
cas comme dans l'autre, ime apprciation des actes de l'administration.
En sens contraire, on peut aussi invoquer plusieurs raisons ;
d'abord des raisons de textes : le silence de la loi de pluvise sur

les questions d'accidents, de blessures, de mort d'homme qui auraient certainement mrit une mention particulire ; le rapprochement de cette loi avec celle des 7-11 septembre 1790, qui
prvoyait aussi les torts et dommages , mais qui en renvoyait
CHAP.
II, 1.
167
l'examen, non au directoire de dpartement, juge habituel des questions de travaux publics, mais des autorits infrieures (municipalits et directoires de district), dont l'intervention n'et t gure
explicable dans des conditions aussi graves ; en second lieu,
l'esprit gnral de la lgislation des travaux publics, laquelle a
voulu rgler les rapports de l'administration et de ses entrepreneurs
avec les proprits, mais non avec les personnes.
Ces deux solutions peuvent, nous le rptons, se dfendre par
des arguments srieux. Si nos prfrences sont acquises la comptence des conseils de prfecture, actuellement consacre par la
jurisprudence du Conseil d'tat, du Tribunal des conflits et de la
Cour de cassation, c'est moins sous l'influence des textes, peu dcisifs dans un sens ou dans l'autre, qu' raison des avantages que
nous y voyons pour les justiciables. La comptence des conseils de
prfecture est en effet la seule qui puisse, en cette matire, s'exercer sans partage, sans conflit, sans question prjudicielle. Devant
l'autorit judiciaire, l'unit de juridiction ne pourrait pas tre ralise, car si on faisait les tribunaux juges des dommages aux personnes, il faudrait toujours rserver la comptence administrative
pour l'apprciation prjudicielle des dcisions et des ordres de service relatifs aux travaux ; il faudrait galement la rserver quand
la demande aurait le caractre d'une action en responsabilit dirige contre l'tat raison de fautes de ses agents. De l des complications trs prjudiciables aux parties qui ont souffert d'un accident, complications que l'on vite en reconnaissant au conseil de
prfecture une comptence aussi large pour les dommages aux
personnes que pour les dommages aux proprits.
Cette rgle si pratique ne s'est pas cependant tablie sans peine
dans la jurisprudence du Conseil d'tat et du Tribunal des conflits, dont nous devons rappeler les diffrentes phases.
Pendant une premire et longue priode, qui a dur jusque vers
1860, la jurisprudence s'est franchement prononce pour une large
application de la loi de pluvise an VIII, et elle a soumis le dommage aux personnes aux mmes rgles de comptence que le dommage aux choses ('). Elle n'y drogeait que dans un cas biendterl. Conseil d'tat, 27 aot 1833, Queslel;
19 dcembre 1839, Loembl ; 26
avril
168
.
min, celui o la cause du dommage tait un dlit d'homicide ou

de blessure par imprudence, poursuivi devant les tribunaux de rpression ; dans ce cas, en effet, la responsabilit personnelle du
dlinquant exclut celle du travail public ('). Mais on se gardait
bien d'tendre cette rserve tous les cas d'imprudence et de ngligence, car il y a peu d'accidents de personnes o l'imprvoyance
humaine n'ait une part plus ou moins grande, et l'introduction de
cet lment risquerait de faire varier la comptence avec les
nuances de chaque espce. On peut donc dire que, pendant cette
priode, la jurisprudence a suffisamment rpondu au besoin d'unit
et de simplicit qui domine en cette matire.
Il en a t autrement aprs 1860. On a vu alors se produire mie
volution qui est alle en s'accentuant jusqu'en 1870.
Pendant cette seconde priode, on a d'abord enlev au conseil de
prfecture les actions en indemnits formes contre l'entrepreneur
par des ouvriers victimes d'accidents de chantier ; on en a donn
pour motif qu'il s'agissait de rapports entre ouvriers et patrons
relevant des tribunaux judiciaires (2) ; puis on lui a enlev les
actions formes contre l'tat lorsque l'accident tait attribu
l'imprudence ou la ngligence de ses agents ; ce n'est plus,
disait-on, une question de dommages, mais une question de responsabilit de l'tat qui doit tre soumise au ministre (3). Enfin on a
fini par dclarer la loi de pluvise an VIII inapplicable aux accidents de personnes. Il nous parat certain, disait M. le commissaire du Gouvernement Ch. Robert dans une affaire juge le 16 dcembre 1863 (Dalifol), que la loi du 28 pluvise an VIII n'a voulu
attribuer aux conseils de prfecture que la connaissance des prjudices causs la proprit, qu'il s'agisse d'immeubles ou de meubles,
et que cette loi a laiss l'autorit judiciaire tout ce qui concerne les
1847,
Brunel;
19
juin 1856, Tonnelier. Tribunal des conflits,
17
avril 1851, ville
de Marseille.
1. Le Tribunal des conflits de 1850 soumettait, mme dans ce cas, au conseil de
prfecture l'action dirige contre l'administration comme civilement responsable du

fait de ses agents. (Voy. la dcision ci-dessus du 17 avril 1851.)
2. Conseil d'tat, il dcembre 1856, Malheret ; 4 fvrier 1858, Maugeant ;
16 aot 1860, Passemar.
8. Conseil d'lat, ior juin 1861, Baudry; 7 mai 1862, Vincent; 22 novembre
1867, Ruau't.
ACTIONS EN RESPONSABILIT POUR DOMMAGES. 169

II, 1.
dommages faits aux personnes par blessures, mutilation, ou privation
de la vie, sauf, bien entendu, en ce qui concerne l'tat, l'application de la jurisprudence qui interdit aux tribunaux civils de le
CHAP.
dclarer dbiteur.
Le Conseil d'tat, aprs quelques hsitations, a consacr cette
doctrine ('), que M. Aucoc, en 1869, prsentait comme dfinitivement acquise (2). C'tait l'abandon d'une jurisprudence demi-sculaire.
Aprs 1872, s'ouvre mie troisime priode pendant laquelle le
Conseil d'tat revient progressivement la jurisprudence qui
avait t abandonne. Aprs quelques dcisions d'abord implicites
et peu concordantes (3), il se pronona formellement pour la comptence du conseil de prfecture, sans en excepter le cas d'imprudence d'agents de l'administration. Un arrt du 30 novembre 1877
(Lefort) statua nettement en ce sens et fut considr par les arrtistes comme un vritable arrt de doctrine (").
Peu aprs, le Tribunal des conflits confirma cette jurisprudence
par une dcision du 29 dcembre 1877 (Leclerc). Cette dcision
constate que l'accident tait imput la ngligence ou l'incurie
soit du gnie militaire, soit des entrepreneurs employs par cette
administration dans un travail public, et elle dcide que, en
vertu de l'article 4 de la loi du 28 pluvise an VIII, l'autorit administrative est comptente pour prononcer sur les torts et dommages
provenant tant du fait personnel des entrepreneurs que du fait de
l'administration. Par cette mention intentionnelle de la loi de
pluvise an VIII, le Tribunal des conflits a voulu prvenir l'quivoque qui aurait pu subsister, s'il s'tait born carter la comptence judiciaire et affirmer la cpmptence de l'autorit administrative, sans spcifier si elle appartenait au ministre ou au conseil
de prfecture.
1. Conseil d'tat, 15 dcembre 1865, ville de Paris; 13
15 avril 1868, ville de Paris ; 12 mai 1869, Gilleus.
2. Aucoc, Confrences, t. II, p. 403.

3. Conseil d'tat, 12 dcembre 1873,
dcembre 1866, Auroux;
Lambert; 9 janvier 1874, Aubry ;

11 dcembre 1874, Minisire de l'intrieur, pour la comptence du conseil de prfecture ; 20 novembre 1874, Zeig, pour la comptence du ministre ou des tribunaux
judiciaires en cas de reproche d'imprudence.
4. Voy. les notes du Recueil des arrts du Conseil d'tat (1S77, p. 953).
170
LIVRE V.
Il demeura donc entendu en 1877, comme le Tribunal des conflits l'avait dj jug en 1850, qu'il n'y aurait de dplacement de
comptence au profit de l'autorit judiciaire, que si la faute constituait un dlit poursuivi devant la juridiction correctionnelle.
Plusieurs autres dcisions sur conflit staturent dans le mme
sens^1).
Il et t dsirable que ce retour l'ancienne jurisprudence et
un caractre dfinitif. Malheureusement, le Tribunal des conflits,
sans rpudier ouvertement ces doctrines, s'en est plusieurs fois
cart, et a accueilli des distinctions qui ont paru remettre la comptence du conseil de prfecture en question dans des cas o elle
paraissait tout fait acquise.
Ainsi, une dcision du 11 novembre 1882 (Duboeuf) semble distinguer entre les accidents causs par l'excution d'un travail public et ceux qui rsultent des vices de l'ouvrage une fois achev.
Cette distinction, depuis longtemps carte pour les dommages
aux proprits, ne doit pas davantage tre admise pour les dommages
aux personnes, puisqu'ils sont rputs soumis la mme lgislation. Le Tribunal des conflits parat d'ailleurs y avoir renonc par
une dcision plus rcente (17 avril 1886, O'Carrol).
D'autres dcisions de ce haut Tribunal ont multipli les distinctions quand il s'agit d'accidents survenus aux ouvriers. Elles
ont distingu d'abord si le travail a lieu en rgie, ou par concession
ou entreprise. Si le travail est fait en rgie, certaines dcisions
maintiennent la comptence du conseil de prfecture quand il s'agit
de travaux de l'tat (2), mais l'abandonnent pour les travaux des
communes, et consacrent, dans ce dernier cas, la comptence judiciaire^). C'est pourtant une rgle certaine, qu'en matire de travaux publics l'tat, les dpartements et les communes sont soumis
la mme comptence, soit qu'il s'agisse de marchs, soit qu'il
s'agisse de dommages.
1. Tribunal des conflits, 13 mars 1880, Bouhelier; 17
avril 1886, Didier c. Mercslat. On lit dans celte dernire dcision : Considrant que le fait relev dans l'assignation n'avait donn lieu aucune poursuite correctionnelle, qu'il suit de l que
l'autorit judiciaire tait incomptente sur la demande d'indemnit forme contre
l'agent de l'administration...
2. Tribunal des conflits, 17 avril 1886, Didier.
3. Tribunal des conflits, 5 juin 1886, Pichal.
CHAP.
II, 1.
171
D'autre part, si la demande d'indemnit est forme par un ouvrier

contre un concessionnaire ou contre un entrepreneur, le Tribunal
des conflits a plusieurs fois renvoy l'affaire l'autorit judiciaire,
en se fondant sur ce que la question de dommages se rattacherait
alors aux rapports de l'ouvrier avec l'entrepreneur et au contrat
de louage d'ouvrage intervenu entre eux ('). Cette distinction ne
nous parat pas mieux justifie que les prcdentes. En effet, les
questions d'accident n'ont rien voir avec le contrat pass entre
l'entrepreneur et ses ouvriers ; ce contrat n'a pas stipuler et ne
stipule pas que l'entrepreneur ne tuera ni ne blessera ses ouvriers ;
cette obligation est de droit naturel et toute clause contraire serait
non avenue. Nous ne sommes donc pas ici sur le terrain du contrat, mais sur celui du dommage ou du quasi-dlit. Enfin, ne perdons pas de vue que la loi de pluvise an VIII le Tribunal des
conflits l'admet est rpute prvoir les dommages aux personnes
comme les dommages aux proprits ; or, cette loi dfre expressment au conseil de prfecture les dommages causs par le fait personnel de l'entrepreneur, qui est le plus souvent l'auteur involontaire
des accidents survenus ses ouvriers ; les demandes d'indemnits
des ouvriers contre les entrepreneurs ou les concessionnaires sont
donc, comme celle des tiers, soumises de plein droit la loi de
pluvise an VIII : le Conseil d'tat l'a de nouveau dcid par plusieurs arrts ( 2) qui cartent les distinctions faites par les dcisions
prcites du Tribunal des conflits et qui consacrent l'unit de comptence que ce mme tribunal avait jug ncessaire d'tablir, en
1877, d'accord avec le Conseil d'tat.
Les avantages de cette unit ne sauraient longtemps chapper
au juge souverain des comptences, qui s'en est inspir dans
d'autres matires, pour le grand bien des justiciables. En prsence
de plaideurs aussi dignes d'intrt que les victimes des accidents
causs par les travaux publics, il voudra aplanir la voie qui les
l.'Tribunal des conflits, 15 mai 1886, Bordelier. Cette dcision a t immdiatement suivie d'un arrt conforme do la Cour de cassation : Civ. rej., 24 mai 1886,
Compagnie des tramways.
2. Conseil d'tat, 7 aot 1886, Garcia; 8 aot 1892, Bardot; 18 novembre
1893, Brard; 9 mars 1894, Compagnie parisienne du gaz ; il mai 1894, Ferreng et Pacaud.
172
conduit vers leur juge au lieu d'y semer des distinctions que la
loi n'exige pas, et qui, aprs avoir t un embarras pour les parties
et leurs conseils, finissent par en tre un pour les juges.
Il est d'ailleurs permis de signaler comme rvlant une tendance
vers l'unit de comptence, une dcision du Tribunal des conflits
du 30 juin 1894 (Losser), qui consacre expressment la comptence
du conseil de prfecture dans une affaire d'accident caus un
employ par l'explosion d'un appareil gaz dans un tablissement
de l'tat. La dcision constate que la demande se rattache par
un lien indivisible l'excution ou l'inexcution d'un travail
public ; que, ds lors, c'est au conseil de prfecture qu'il appartient d'en connatre par application de l'article 4 de la loi du
28 pluvise an VIII, et d'apprcier galement les responsabilits
pouvant rsulter de l'absence de prcautions impute l'adminis-
tration .
Dommages causs par les occupations temporaires.
La dnomination de servitude que l'article 650 du Code civil applique aux
occupations temporaires et aux extractions de matriaux n'est pas
juridiquement exacte ; c'est tort que ce texte place ces occupations sur la mme ligne que la servitude de halage impose aux
terrains qui bordent les cours d'eau navigables. Dans ce dernier
cas, il y a servitude lgale, parce qu'il existe entre le cours d'eau
et le fonds riverain un vritable rapport de domaine domaine ;
on retrouve aussi ce rapport, ce service foncier, dans l'interdiction de btir qui grve les terrains voisins des places de guerre
et des cimetires.
Mais il en est autrement en matire d'occupations temporaires ;
il n'existe aucun rapport de fonds dominant fonds servant entre
l'ouvrage public en construction et les terrains occups pour le
service du chantier ou pour l'extraction de matriaux ; les obligations rciproques qui se forment entre l'administration et les propritaires des fonds occups ne naissent pas d'une servitude, mais
d'une sorte de rquisition, c'est--dire d'un quasi-contrat administratif, analogue une location force ; cela est si vrai que cette rquisition peut tre transforme en location volontaire par un accord
de l'administration ou de son entrepreneur avec le propritaire ;
CHAP.
II, 1.
173
dans ce cas, il n'y a plus qu'un contrat de droit commun relevant

des tribunaux judiciaires.
Ce qui imprime l'occupation son caractre administratif, c'est
l'acte de puissance publique qui l'impose, et dont les consquences
pcuniaires sont rgles par les lois administratives d'aprs les
bases qui taient autrefois fixes par l'article 55 de la loi du 16 septembre 1807, et qui le sont actuellement par l'article 13 de la loi
du 29 dcembre 1892. Sous l'empire de la loi de 1807, l'indemnit
n'tait calcule d'aprs la valeur des matriaux extraits que s'il
existait une carrire eu exploitation antrieurement l'arrt d'occupation ; dans le cas contraire, le propritaire n'avait droit qu'
une indemnit pour pertes de rcoltes et privation de jouissance.
Cette restriction peu quitable et qui avait souvent t critique a
t supprime par la loi du 29 dcembre 1892, d'aprs laquelle il
doit tre tenu compte, dans tous les cas, tant du dommage fait la
surface que de la valeur des matriaux extraits. Si cependant il
n'y a pas eu extraction, mais simplement ramassage de matriaux
et si ceux-ci n'ont pas d'autre valeur que celle de la main-d'oeuvre
ncessaire leur enlvement, il n'y a d'indemnit que pour le
dommage caus la surface (Loi de 1892, art. 13).
Le rglement -des indemnits pour occupations temporaires et
extractions de matriaux a toujours t assimil celui des indemnits pour dommages, en ce qui touche la comptence. Il a t
successivement attribu : aux intendants, par l'arrt du Conseil
du 22 juin 1706 ; aux directoires de dpartement, par la loi des
7-11 septembre 1790 ; aux conseils de prfecture, par l'article 4, 4,
de la loi du 28 pluvise an VIII et par l'article 10 de la loi du
29 dcembre 1892 (').
Le contentieux des occupations temporaires peut soulever diverses questions de violation ou de fausse application de la loi.
Les plus importantes sont relatives : la lgalit de l'arrt d'occupation, l'accomplissement des formalits qui doivent le prcder, la nature des terrains occups et leur mode de clture,
i. L'occupation temporaire sans extraction
de matriaux n'a pas t expressment
prvue par les textes prcits, mais elle a t toujours considre comme tant comprise implicitement et fortiori dans l'occupation pour fouilles. (Voy. Aucoc, Confrences, t. II, p. 315.)
174

la nature des travaux en vue desquels l'occupation a lieu, aux
bases juridiques du rglement de l'indemnit. Toutes ces questions
sont du ressort du conseil de prfecture, raison de la pleine juridiction qu'il possde en cette matire. On ne saurait donc distraire
de sa comptence les contestations relatives la force lgale de
l'arrt prfectoral, aux vices de forme ou autres illgalits dont il
pourrait tre entach.
La juridiction du conseil de prfecture est ici tellement gnrale,
qu'elle exclut mme celle du Conseil d'tat statuant comme juge de
l'excs de pouvoir ; celui-ci doit dclarer non recevable le recours
directement form devant lui contre un arrt d'occupation (').
L'entrepreneur qui une autorisation est refuse ou retire n'a
pas, devant le conseil de prfecture, le mme droit de recours que
le propritaire. Ce refus ou ce retrait rsultent d'apprciations
administratives qui ne peuvent pas tre rformes par la juridiction
contentieuse, car celle-ci n'a pas qualit pour se substituer au prfet
et pour accorder l'autorisation qu'il refuse, ce qui serait faire un acte
LIVRE V.
Cette rgle a toujours t applique jusqu'en 1867 (1er juillet 1840, de Champagne ; 22 mars 1851, Blancler ; 7 juillet 1863, Leramboure ; 7 janvier 1864,
Guyot de Villeneuve).
Elle a t mise en doute, aprs 1867, par une jurisprudence d'ailleurs peu prcise
qui s'efforait de distinguer entre les cas d'illgalit ordinaire et ceux d'illgalit
grave et de vice de forme, et qui admettait, dans ces derniers cas, le recours direct
au Conseil d'tat (9 mai 1867, Slackler; 20 fvrier 1868, Chemin de fer de SaintOuen ; 17 juillet 1874, Monnier).
Mais le Conseil d'tat a renonc ces distinctions . partir de 1876, en mme
temps qu'il donnait plus de prcision doctrinale la thorie dite du recours parallle
que nous exposerons plus loin en traitant du recours pour excs de pouvoir. En consquence, il a dcid que les questions de lgalit de l'occupation ne peuvent pas
tre dtaches du contentieux attribu au conseil de prfecture et tre portes directement devant le Conseil d'tat (15 dcembre 1876, Baroux; 13 dcombro 1878,
Compagnie des Salins du Midi; 1er mai 1885, Plard; mme date, Laros).
Il a galement dcid que le conseil de prfecture peut dclarer non avenu un
arrt illgal, et ordonner que l'occupation prendra fin. (13 juin 1879, Remize ;
aot
Compagnie
des
Salins
du
Midi
5
1881,
; 15 mars 1889, Touz.)
La jurisprudence ci-dessus rappele est applicable aux arrts prfectoraux qui
autorisent les occupations prvues par la loi du 28 juillet 1885 pour la pose de fils
tlgraphiques ou tlphoniques dans des proprits prives, et mme sur les murs
extrieurs et les toits des maisons. Quoique cette loi n'ait expressment prvu la
comptence du conseil de prfecture que pour le rglement des indemnits, un arrt
du 22 fvrier 1895 (Dubourg) a dcid que le contentieux de ces occupations spciales et des arrts prfectoraux qui les autorisent appartient tout entier au conseil
de prfecture.
1-.
CHAP.
II, 1.
175
d'administration active ('). Mais, si le refus d'autorisation ne peut

pas tre directement attaqu par l'entrepreneur, il ne s'ensuit pas
qu'il ne puisse jamais tre discut par lui devant le conseil de prfecture. L'entrepreneur a le droit de soutenir que la carrire dont
on lui refuse l'exploitation tait prvue au devis, que les terrains
dont on lui refuse l'occupation lui taient ncessaires pour son
chantier, pour ses chemins de service, pour ses dpts de matriaux ; que ces refus lui ont impos des conditions d'excution plus
onreuses que celles qu'il devait normalement prvoir, et qu'il a
droit de ce chef une indemnit. Mais ce n'est pas alors le contentieux de l'autorisation qui est en jeu, c'est le contentieux du march, et ces demandes d'indemnit ne peuvent se produire que lors
du rglement des comptes.
Questions rserves l'autorit judiciaire. Nous pouvons
runir ici les questions relatives aux dommages causs par les travaux publics et ceux qui rsultent des occupations temporaires ;
les principes sont les mmes, nous n'aurons distinguer que les
applications.
Questions se rattachant l'expropriation. Rappelons d'abord que
l'autorit judiciaire est seule comptente pour procder au rglement de l'indemnit lorsque le dommage ou l'occupation aboutit
une expropriation indirecte, c'est--dire la dpossession d'un
bien dont l'administration devient dtenteur, soit qu'elle l'ait
incorpor l'ouvrage public, soit qu'elle ait fait dgnrer une occupation temporaire en occupation dfinitive. Nous nous sommes
expliqu sur ces questions d'expropriation indirecte, en traitant
de la comptence judiciaire sur les questions de proprit.
11 convient cependant d'ajouter que la loi du 29 dcembre 1892,
s'inspirant de la jurisprudence en vigueur, a pos des rgles plus
prcises que celle-ci n'avait pu le faire sur la dure que l'occupation doit avoir pour entraner l'expropriation. D'aprs l'article 9
de cette loi, l'occupation ne peut tre ordonne que pour cinq ans ;
au del de ce dlai, et dfaut d'un accord amiable sur sa prolonl. Conseil d'tat,
Chdlons.
mai 1850, Savalette ; 5 juillet 1878, Chemin de fer d'Orlans
176
LIVRE V.
gation, l'expropriation doit tre poursuivie par l'administration et

elle peut tre requise par le propritaire.
Il y a lieu, dans certains cas, de faire un dpart entre la comptence judiciaire sur les questions d'expropriation et la comptence
administrative sur les questions de dommages.
propritaire a t expropri pour l'excution d'un traLorsqu'un
vail public, l'indemnit rgle par le jury d'expropriationne reprsente pas exclusivement le prix d'acquisition des terrains et des
constructions expropris ; elle doit aussi reprsenter les dprciations, les moins-values, les troubles de jouissance subis par le surplus de la proprit, tels qu'ils peuvent tre prvus au moment de
l'expropriation. Mais cette indemnit ne peut videmment comprendre ni les dprciations que les plans et documents communiqus au jury ne lui ont pas rvles, ni les dommages causs par des
changements apports ces plans ou par le mode d'excution des
ouvrages. Des indemnits pour dommages peuvent donc, dans beaucoup de cas, tre dues en dehors de l'indemnit d'expropriation.
Afin d'viter qu'il n'y ait double emploi, le conseil de prfecture
appel statuer sur l'indemnit pour dommages doit se reporter
la dcision du jury d'expropriation, et se demander si elle comprend ou non le dommage dont on lui demande rparation. Toutes
les fois que cette dcision est claire, il peut l'appliquer et en tirer
telles consquences que de droit touchant la recevabilit de la rclamation pour dommage (') ; mais, pour peu qu'elle prte au doute,
il doit surseoir statuer jusqu' ce que la question prjudicielle
d'interprtation ait t rsolue par l'autorit judiciaire (2). Cette
autorit n'est plus alors reprsente par le jury d'expropriation,
juridiction toute temporaire, mais par le tribunal civil auprs duquel ce jury avait t constitu.
Quant aux dommages rsultant d'occupations temporaires ou
d'extractions de matriaux, il n'appartient jamais au jury de les
liquider, mme quand ils sont antrieurs l'expropriation ; aussi le
1. Conseil d'tat, 9
de
fer d'Orlans.
juin 1876, Chemin de fer du A'ord ;
2. Conseil d'tat, 22 fvrier 1866, Chemin de

Dessaignes ; 23 dcembre 1879, Radigney.
13
janvier 1882, Chemin
fer de Lyon; 17 janvier
1879, Bizel-
CHAP.
II, 1.
ACTIONS EN RESPONSABILIT POUR DOMMA&ES.
177
magistrat directeur du jury doit-il s'opposer ce que ce chef d'indemnit lui soit soumis (').
Conventions prives. Le rglement de l'indemnit pour occupations temporaires doit tre rserv l'autorit judiciaire toutes les
fois qu'il a pour base une convention intervenue entre l'entrepreneur ou concessionnaire et le propritaire du terrain occup ou
endommag. Il n'y a plus alors qu' appliquer un contrat de droit
commun, et peu importe que ce contrat ait t pass en l'absence
de tout arrt autorisant l'occupation, ou bien qu'il ait prcd ou
suivi cet acte administratif ; dans tous les cas, c'est la convention
qui rgle l'indemnit, et comme elle n'a pas le caractre d'un contrat administratif, la comptence judiciaire ne saurait tre mise en
question (2).
Travaux et occupations non autoriss. En matire de dommages,
comme en matire d'occupations, la comptence du conseil de
prfecture a pour causa le caractre administratif que des actes de
l'autorit publique impriment aux travaux. Si donc ces actes font
dfaut, la comptence administrative manque de base et l'autorit
judiciaire reprend ses droits. Il en rsulte que les dommages provenant de travaux effectus sans dclaration d'utilit publique,
sans autorisation des autorits comptentes, n'ont pas, au regard
des tiers, le caractre de dommages causs par des travaux publics
et ne relvent pas de la juridiction administrative (3).
Il en est de mme des rglements d'indemnit auxquels peuvent
donner lieu des occupations ou des extractions faites sans autorisajuin 1862, prfet de la Corse; il avril 1870, Lamblin.
2. Conseil d'tat, 5 janvier 1860, Canlerrane; 10 mai 1860, Chemin de fer d'Orlans ; 26 fvrier 1870, Chemin de fer de Lyon; 10 mars 1876, de Moracin ;
2 juin 1876, Abougit ; 6 dcembre 1889, Girard.
8. Conseil d'tat, 22 janvier 1857, Gilbert; 17 mars 1859, Martel; 28 mai
1. Cass. 23
1868, Thome.
Tribunal des conflits, 19 novembre 1881, Duru ; 29 novembre 1879, Balas ;

9, mai 1891, Lebel.
Mais doit-on assimiler l'absence d'autorisation d'un travail le cas o cette autorisation est dpasse, par exemple si une prise d'eau autorise pour un certain volume
est faite avec un dbit suprieur? Faut-il alors diviser les comptences on tant que
le litige porte sur le travail rgulier ou sur le travail irrgulier ? Le Tribunal de i
conflits a admis cette division par une dcision du 24 mai 1884. Mais le Conseil d'tal
se prononce pour l'indivisibilit du travail et, par suite, pour l'unit de comptence
(13 mars 1S85, ville de Limoges; 4 juillet 1890, Berlin).
12
II.
178
LIVRE V.
tion. A la vrit, d'anciens arrts du Conseil d'tat ont dcid que

l'occupation irrgulire constituait un fait personnel de l'entrepreneur rentrant dans les prvisions de l'article 4, 3, de la loi du
28 pluvise an VIII et que le conseil de prfecture tait comptent
pour en apprcier les effets (.*) ; quelques dcisions de la Cour de
cassation et du Tribunal des conflits de 1850 se sont inspires del
mme doctrine (2); mais cette jurisprudence reposait sur une confusion entre la lgislation des dommages, qui n'a pu exiger une
autorisation spciale pour chacun des actes dommageables se rattachant des travaux rgulirement autoriss, et la lgislation
des occupations temporaires qui exige formellement une autorisation pour chaque fait d'occupation. C'est donc avec raison que le
Conseil d'tat et la Cour de cassation ont abandonn cette jurisprudence, et qu'ils renvoient aux tribunaux judiciaires toutes les
contestations auxquelles peut donner lieu une occupation non autorise^).
Cette jurisprudence trouve un nouvel appui dans la loi du 29 dcembre 1892 (art. 16) qui refuse si formellement tout caractre administratif une occupation non autorise qu'elle l'assimile un
dlit correctionnel, auquel elle applique des amendes spciales proportionnes la quantit de matriaux indment extraits, sans prjudice de la rparation civile, consistant dans le remboursement de
la valeur des matriaux.
Par occupation non autorise, il ne faut pas seulement entendre
celle pour laquelle il n'existe aucun arrt d'autorisation, mais
encore : celle qui a lieu sans que l'arrt ait t notifi au propritaire intress (*) ; celle qui s'exerce sur des parcelles non dsignes
dans l'arrt d'autorisation (5) ; celle dont l'entrepreneurabuse pour
1. Conseil
d'tat, 23 juin 1823, Pernel ; 5 juillet 1833, Letellier ; 4 dcembre
1887, Devoirs.
rej., 9 juin 1841, Clermonl-Tonnerre.

Tribunal des conflits, 80 novembre 1850, Mic.
3. Conseil d'tat, 30 aot 1842, Bguery; 18 juin 1848, Biscuit; 15 mai 1866,
Galet ; 5 mai 1869, Dufau.
Cass. 25 avril 1866, llauger ; 30 juillet 1867, Curire.
Tribunal des conflits, 12 mai 1877, Gagne.
4. Conseil d'tat, 19 juillet 1872, Prigione ; 9 mai 1834, Fournier.
5. Conseil d'tat, 17 novembre 1882, de Carbon Ferrires.
2. Civ.
ACTIONS EN RESPONSABILIT POUR DOMMAGES, 179

II, 1.
livrer des matriaux au commerce au lieu de les rserver pour le
CHAP.
travail public (*).

Ce dernier cas a mme t spcialement prvu par l'article 16 de
la loi du 29 dcembre 1892, qui considre comme dlictueux (
moins d'un consentement crit du propritaire) le fait par l'entrepreneur d'employer les matriaux extraits soit des travaux privs,
soit mme des travaux publics autres que ceux qui sont viss par
l'arrt d'autorisation.
Doit-on assimiler, au point de vue des comptences, une occupation non autorise celle qui a t illgalement autorise : soit
parce que les travaux n'taient pas de ceux auxquels peut profiter
la servitude d'extraction de matriaux, soit parce que les terrains
dsigns en taient lgalement affranchis en qualit de terrains
clos ou attenant une habitation ? La jurisprudence se prononce
bon droit pour l'affirmative (2), car il ne peut pas dpendre d'une
erreur de l'administration d'imposer la proprit des charges que
la loi n'a pas prvues ou dont elle l'a expressment dispense.
En outre, avant la loi du 29 dcembre 1892, le rglement de
l'indemnit par le conseil de prfecture aurait entran l'applieation de la loi antrieure du 16 septembre 1807, c'est--dire l'expertise spciale prvue par l'article 56 de cette loi avec la tierce expertise de l'ingnieur en chef, et le procd d'valuation prvu par
l'article 55 qui ne permettait d'allouer la valeur des matriaux que
s'il y avait carrire en exploitation. Le Conseil d'tat estimait avec
raison qu'une occupation illgale ne pouvait pas avoir pour consquence de soumettre le propritaire ces rgles spciales, et que
c'tait l une raison de plus pour reconnatre la comptence judiciaire et l'application des rgles de droit commun. Quoique ces
dernires raisons de dcider aient cess d'exister depuis la loi de
1892, qui alloue, dans tous les cas, la valeur des matriaux, la
solution de la question de comptence demeure entirement justifie en droit.
d'Etat, il aot 1849, Quesnel; 23 mars 1870, Baussan. Cette jurisprudence n'est pas applicable au cas o l'entrepreneur se bornerait livrer au commerce,
l'expiration de son march, les restes d'un approvisionnement excdant les besoins
de son entreprise.
2. Conseil d'tat, Il fvrier 1876, Chemin de fer du Nord ; 6 juillet 187 7, Ledoux.
1. Conseil
180
LIVRE V.
Conformment aux principes gnraux, si l'autorit judiciaire

saisie de la rclamation du propritaire avait des doutes sur la lgalit de l'arrt, elle devrait renvoyer la juridiction administrative la question prjudicielle de validit de cet acte (*).
Doit-on galement assimiler l'absence d'autorisation le cas o
l'entrepreneur occupe le terrain ou exploite la carrire qui lui sont
dsigns, sans avoir procd aux formalits pralables qui lui sont
imposes, notamment l'tat de lieux et l'estimation contradictoire prescrits par les rglements ? Cette question est plus dlicate.
Jusque vers 1858, la jurisprudence s'est refuse faire cette assimilation ; le Conseil d'tat, la Corn* de cassation et le Tribunal des
conflits de 1850 ont dcid que le conseil de prfecture tait comptent, alors mme que l'entrepreneur- avait nglig de procder
aux formalits prescrites par son devis ou par des rglements spciaux (2). Mais depuis que le dcret du 2 fvrier 1868 a dict,
dans l'intrt des proprits occupes, des rgles plus gnrales
et plus svres, le Conseil d'tat a modifi sa jurisprudence afin de
leur assurer une sanction plus efficace, et il a renvoy devant les
tribunaux judiciaires les entrepreneurs qui ne s'taient pas conforms aux formalits prescrites (8). On peut dire en effet que, depuis
le dcret du 2 fvrier 1868, l'autorisation n'est donne l'entrepreneur qu' la condition qu'il accomplisse les formalits prescrites,
de telle sorte que, s'il ne remplit pas cette condition, il est cens
n'tre pas autoris. La loi du 29 dcembre 1892 n'a pu que confirmer cette manire de voir, car elle reproduit avec une autorit
nouvelle, et elle fortifie sur quelques points, les dispositions du
dcret de 1868.
Rgles de procdure. Sous l'empire de la loi du 16 septembre
1807, qui a rgi la matire jusqu'en 1889, le rglement des indemnits par le conseil de prfecture ne pouvait avoir lieu qu' la suite
de l'expertise prvue par l'article 56 de cette loi. Cette expertise
d'tat, 8 mai 186J, Leclerc ;
Tribunal des conflits, 26 dcembre 1874,
Denize ; 13 mars 1880, Dsarbres.
2. Conseil d'tat, 14 mars 1849, Bideault; Civ. cass., 2 avril 1849, Mic; TriImnal des conflits, so novembre 1850, Mic.
3. cusei} d'tat sur conflit, 17 fvrier 1869, de Mellanville.
1. Conseil
CHAP.
II, 1.
181
tait obligatoire et le conseil de prfecture devait l'ordonner d'office, alors mme qu'elle n'tait pas demande par les parties ; elle
prsentait en outre cette particularit que, si les experts n'taient
pas d'accord, il devait tre procd une tierce expertise par l'ingnieur en chef, tiers expert de droit.
Ces rgles spciales ont t abroges par la loi gnrale de procdure du 22 juillet 1889, et par la loi du 29 dcembre 1892 sur
les occupations temporaires qui s'en rfre la prcdente. Dsormais l'expertise doit tre faite, comme dans les matires contentieuses ordinaires, par trois experts : l'un dsign par le propritaire, l'autre par l'administration, le troisime par le conseil de
prfecture (') ; elle peut aussi tre confie, si les parties y consentent, un expert unique dsign par elles ou, dfaut d'accord sur
son choix, par le conseil de prfecture (2).
L'expertise conserve cependant, dans une certaine mesure, un
caractre obligatoire, d'aprs une disposition spciale de la loi de
1889 (art. 13) qui oblige le conseil de prfecture y faire procder
toutes les fois qu'elle est rclame par une partie. Si donc le conseil n'est plus tenu, comme sous la loi de 1807, de suppler au silence des parties et de prescrire d'office l'expertise, il ne pourrait
pas passer outre aux conclusions qui la rclament sans commettre
un vice de formes qui rendrait son arrt annulable. Il ne pourrait
pas d'ailleurs remplacer cette mesure d'instruction par une visite
de lieux ou une enqute (8), ni s'en dispenser sous prtexte que des
experts auraient dj procd en vertu d'une dcision d'un tribunal
civil ou de commerce ou d'une ordonnance de rfr (4). Mais nous
pensons qu'il en serait autrement si le rfr avait eu lieu devant
le vice-prsident du conseil de prfecture et si ce magistrat avait
ordonn, conformment l'article 24 de la loi du 22 juillet 1889,
des constatations destines prvenir un changement d'tat des
lieux.
Le conseil de prfecture pourrait galement se dispenser d'ordonner l'expertise si la demande devait tre carte par une fin de
1-2. Loi du 22
juillet 1889, art.
il.
3. Conseil d'tat, 7 mars 1861, Vallois.
4. Consoil d'tat, 22
juin 1850, Boyer ;
12
juillet 1865, Bourdet.
182
LIVRE V.
non-recevoir ou par un moyen de droit, alors mme que les allgations du demandeur seraient admises. Tel serait le cas si la rclamation manait d'une partie sans qualit, si elle tait teinte par
prescription, si elle visait un dommage qui ne donne pas ouverture
au droit indemnit, par exemple un prjudice moral ou un dommage non matriel ni direct (*) ; ou bien encore si l'expertise tait
devenue matriellement impossible raison d'un changement complet de l'tat des lieux.
En ce qui touche les accidents de personnes rsultant de travaux
publics, nous avons vu que la jurisprudence les assimile aux dommages causs aux proprits, au point de vue de la comptence du
conseil de prfecture. Elle consacrait aussi cette assimilation au
point de vue de la procdure en exigeant, avant la loi de 1889, que
les dommages aux personnes fussent soumis l'expertise spciale
de l'article 56 de la loi de 1807 (2) ; on doit en conclure que, depuis
l'abrogation de ce texte, ils sont soumis l'expertise de la loi de
1889, qui est obligatoire si une partie la demande.
On doit au contraire restreindre la matire des occupations
temporaires deux dispositions spciales de la loi du 29 dcembre
1892, dont l'une (art. 17) limite la dure de l'action en indemnit
deux ans partir de la cessation de l'occupation, et dont l'autre
(art. 19) dispense des droits de timbre et d'enregistrement les
plans, procs-verbaux, significations, jugements et autres actes faits
^par application de la loi de 1892. Cette dernire disposition, emprunte l'article 58 de la loi sur l'expropriation du 3 mai 1841,
doit tre interprte comme s'appliquant tous les actes de la procdure de premire instance et d'appel ; elle n'entrane cependant
pas la suppression de tous frais devant le Conseil d'tat, car elle ne
dispense pas la partie de recourir au ministre d'un avocat et d'tre
soumise au tarif de frais qu'il comporte, sous la seule dduction
des droits de timbre et d'enregistrement.
1. Conseil d'Etat, 2 mai 1866, Bompois ; 10 mars 1869, Larligue ;
Piette.
3. Conseil d'tat, 8 mars 1889, commune de Chambon-Fougerolles.
aot 1881,
CHAP.
II, 2.
II.
ACTIONS EN RESPONSABILIT POUR FAUTES.
183
Notions gnrales sur la responsabilit de l'tat. Les dommages causs des particuliers par la faute de dpositaires de l'autorit publique peuvent donner lieu deux sortes de responsabilits
pcuniaires : celle de l'agent qui a commis la faute et celle de
l'tat considr comme responsable du fait de cet agent. Nous
avons examin dans notre tome Ier les questions relatives la responsabilit civile des fonctionnaires publics (') et des ministres (2).
Nous avons galement tudi la responsabilit de l'tat au point de
vue des questions de comptence auxquelles elle peut donner lieu(3).
Il nous reste exposer les rgles de fond relatives cette responsabilit
.
l'tat raison de fautes
La responsabilit qui peut incomber
de ses agents, disent de nombreuses dcisions du Conseil d'tat et
du Tribunal des conflits (*), ne peut tre rgie par les principes qui
sont tablis dans le Code civil pour les rapports de particuliers
particuliers ; cette responsabilit n'est ni gnrale ni absolue ; elle
a des rgles spciales qui varient suivant les besoins du service
et la ncessit de concilier les droits de l'tat avec les droits
privs.
La varit de ces rgles tient la diversit des pouvoirs qui
s'exercent au nom de l'tat et qui s'chelonnent depuis une souverainet presque absolue jusqu' de simples actes de gestion.
Aussi est-il impossible d'tablir pour l'tat une base unique de
responsabilit, comme le Code civil a pu le faire pour les particuliers soumis entre eux des rapports juridiques peu variables. Il
ne faut pas non plus perdre de vue que, dans le systme du Code
civil, celui qui rpare un dommage caus par sa faute, ou par
celle de ses prposs, y pourvoit de ses propres deniers, tandis que
l'tat ne peut y pourvoir qu'avec les deniers des contribuables,
trangers la faute commise.
et suiv.
et suiv.
et suiv.
4. Voy. les arrts cits, t. Ier, p. 680.
1. Voy. t. Ier, p. 637
2. Voy. t. Ier, p. 658
3. Voy. t. Ier, p. 674
184
LIVRE V.
Si l'on cherche se rendre compte des diffrences que prsente

la responsabilit de l'tat, selon les diverses fonctions qu'il est
appel remplir, on voit que sa responsabilit est d'autant plus
restreinte que cette fonction est plus leve.
L'tat est exempt de toute responsabilit pcuniaire quand sa
fonction confine la souverainet ; c'est pourquoi nous avons vu
que ni les actes lgislatifs, ni les actes de gouvernement, ni les
faits de guerre, ne peuvent donner lieu une action en responsabilit contre l'tat, quelles que soient les fautes imputes ses reprsentants
.
L'exercice du pouvoir judiciaire est aussi une manifestation de
la souverainet. C'est pourquoi il n'tait pas admis, avant la loi du
8 juin 1895 sur la revision des procs criminels et correctionnels
et sur la rparation des erreurs judiciaires, que la responsabilit
pcuniaire de l'tat pt tre engage par les erreurs des juges ou
des jurs. On rservait seulement dans ce cas, comme dans le
cas de prjudices causs par l'exercice de la puissance lgislative
ou gouvernementale, l'allocation de ddommagements quitables, souverainement apprcies par le Gouvernement ou par les
Chambres.
La loi du 8 juin 1895 a drog ces principes en ouvrant une
action contre le Trsor public ceux qui ont souffert de l'erreur
d'un jury criminel ou d'un tribunal correctionnel, et qui ont obtenu
la revision de la sentence. Cette loi dispose que l'arrt ou le jugement de revision d'o rsultera l'innocence d'un condamn pourra,
sur sa demande, lui allouer des dommages-intrts. Mais par cela
seul qu'une loi a t ncessaire pour droger, dans ce cas particulier, au principe de l'irresponsabilit pcuniaire de l'tat en prsence d'actes de souverainet, il en rsulte que le principe subsiste
toutes les fois qu'il n'y est pas port atteinte par une disposition lgislative spciale (').
1. Les solutions nouvelles que la loi du 8 juin 1895 a consacres, en reconnaissant
un droit indemnit aux victimes d'erreurs judiciaires, auraient pu se concilier avec

les principes de droit public admis jusqu' ce jour, si l'on tait rest sur le terrain de
l'quit, du devoir moral, de la solidarit sociale ; c'tait dans cet ordre d'ides que
le Conseil d'tat avait labor le projet de loi prsent au Snat par le Gouvernement, le 28 juin 1892. Peut-tre aussi aurait-il suffi de dlguer au minisire de la jus-
CHAP.
II, 2.
185
En ce qui touche les actes de la fonction administrative, qui ne

sont pas par eux-mmes des actes de souverainet, mais des actes
de puissance publique ou de gestion, la doctrine, la jurisprudence
et quelquefois mme la loi, admettent que des rparations pcuniaires peuvent tre dues ceux qui ont t lss par une faute ;
mais, l encore, la responsabilit est en raison inverse de la puissance dont l'administration est investie ; elle est rarement engage
par les actes de puissance publique, plus souvent par les actes de
gestion faits en vue de services publics, plus encore, et conformment aux rgles de droit commun, par les actes faits par l'tat dans
l'intrt de son domaine priv.
Quoique la responsabilit de l'tat soit ainsi restreinte et gradue, elle est encore plus large en droit franais que dans la lgislation des autres tats. Nous avons vu, en effet, dans la partie de
cet ouvrage consacre aux lgislations trangres, que, dans le droit
tice le droit d'accorder des ddommagements, en inscrivant son budget un crdit
cet effet.
Mais les honorables rapporteurs du Snat et de la Chambre, ainsi que les orateurs dont
l'opinion a prvalu, ont insist pour que la loi nouvelle consacrt l'ide d'une dette
juridique de l'tat fonde sur la rparation d'une faute de nature engager la responsabilit pcuniaire du Trsor : La source de l'action, a dit M. Brenger dans
o son rapport au Snat du 13 fvrier 1894, est dans l'obligation juridique de rparer la
l'tat. Au cours de la discus faute sociale dont sa prudence aurait d prserver
sion, M. Gurin, garde des sceaux, ayant cit le passage ci-dessus de notre ouvrage sur l'irresponsabilit juridique inhrente aux actes de souverainet, l'honorable
M. Brenger a dclar protester contre ce principe : Celte prtendue doctrine da
l'tat, de son irresponsabilit, a-t-il dit, n'est plus de notre temps :
l'infaillibilit de
c'est une thse fodale et je regrette de la voir approuve par le Gouvernement.
Si cette protestation avait t fonde, si l'opinion de son auteur avait t conforme
aux rgles existantes de notre droit public, il n'y aurait pas eu besoin de loi pour
crer une action en faveur des victimes d'erreurs judiciaires; il aurait suffi d'exercer
cette action devant la juridiction comptente, et de lui faire consacrer l'assimilation
propose par l'honorable M. Brenger entre l'erreur d'une cour d'assises ou d'un tribunal correctionnel et une faute de l'tat engendrant une crance contre le Trsor
public. Si une loi a t reconnue ncessaire, c'est prcisment parce que cette assimilation n'tait pas possible dans le droit existant, et parce qu'il s'agissait de contredire les rgles en vigueur.
Il aurait mieux valu, ce semble, reconnatre qu'on drogeait, dans un intrt suprieur d'quit sociale, au principe d'irresponsabilit qui couvre les actes du pouvoir souverain, lgislatif, gouvernemental ou judiciaire. En niant le principe dans le
cas particulier qu'on avait en vue, on s'est expos ce qu'il puisse tre un jour
contest dans les autres cas, car si l'tat est lgalement responsable des dcisions
souveraines des juges et des jurs, on pourra prtendre qu'il doit galement rpondre
des dcisions souveraines des Chambres, du Gouvernement, de la diplomatie, dcisions qui peuvent, elles aussi, causer de graves prjudices des tiers.
186
LIVRE V.
britannique, tous les actes faits au nom de l'tat sont prsums

mans de son pouvoir souverain et irresponsable, sauf la responsabilit personnelle du fonctionnaire qui aurait commis la faute
dommageable ('). Le mme principe est en vigueur aux tats-Unis
qui ont emprunt leur ancienne mtropole la maxime que le
souverain ne peut causer aucun tort : King (ou State) can do no
wrong (2). Le droit public allemand est moins absolu et admet la
possibilit d'une action en dommages-intrts contre l'tat agissant comme personne civile, mais il l'exclut toutes les fois que
l'tat agit comme puissance publique (3).
Des actes de puissance publique.
Lorsqu'il
s'agit d'actes de
puissance publique, la rgle qui domine est celle de l'irresponsabilit pcuniaire de l'tat.
Cette rgle s'applique, en premier lieu, dans les rapports de
l'tat avec ses fonctionnaires. Les erreurs ou les fautes commises
par le suprieur hirarchique l'gard de l'infrieur ne donnent
lieu aucune action en indemnit contre l'tat : et cela non seulement quand le suprieur abuse de ses pouvoirs discrtionnaires de
discipline ou de rvocation, mais encore lorsqu'il porte illgalement atteinte un droit acquis. Dans ce dernier cas, l'agent ls
peut le plus souvent poursuivre l'annulation de la dcision illgale
par la voie du recours pour excs de pouvoir ; il peut aussi, dans
certains cas, obtenir un rappel de solde ou de traitement ; il peut
enfin, s'il a t frapp d'une destitution illgale, se faire relever,
par la voie contentieuse, de la dchance du droit pension qui
serait rsulte de cette mesure ; mais il ne peut rclamer aucune
indemnit l'tat.
La mme rgle s'applique aux dcisions prises dans l'exercice
des pouvoirs de police administrative, qu'il s'agisse de rglements
1. Voy. 1.1", p. 113.
2. Voy. t. Ier, p. 118, 119.
3. Voy. t. Ier, p. 38 et suiv. En Allemagne l'irresponsabilit de l'tat considr
comme puissance publique n'a pas pour contre-partie, comme en Angleterre et aux
tats-Unis, la responsabilit personnelle des fonctionnaires, ou du moins celle-ci
est soumise des restrictions analogues celles qui existent en France (voy. t. Ier,
p. 41).
ACTIONS EN RESPONSABILIT POUR FAUTES. 187

II, 2.
gnraux ou de mesures individuelles. Les rglements peuvent
tre imprvoyants, imprudents, contribuer ainsi divers accidents
tels que des accidents de chemins de fer, de mines, de machines
CHAP.
vapeur, etc., sans qu'on puisse en faire remonter la responsabilit

l'tat. Si des mesures individuelles prises pour l'excution des
rglements sont entaches d'illgalit, on peut en rclamer l'annulation devant la juridiction contentieuse, mais non actionner l'tat
en dommages-intrts ).
Mais si la puissance publique n'tait pas seule en jeu, si l'illgalit releve dans des actes de police administrative avait pour
but de favoriser les intrts financiers de l'tat, l'action en responsabilit pourrait tre recevable. Dans ce cas, en effet, la rclamation ne viserait pas, proprement parler, l'acte de puissance publique, mais un acte de gestion financire dguis sous les dehors
d'une mesure de police. C'est pourquoi le Conseil d'tat a reconnu
un droit indemnit des fabricants d'allumettes dont les usines
avaient t fermes, non par application des lois sur la police
des industries dangereuses, 'mais dans un intrt fiscal, afin de
dispenser l'tat d'excuter leur gard la loi d'expropriation du
2 aot 1872(2).
Des actes de gestion faits en vue des services publics. A la
diffrence des actes de puissance publique pour lesquels l'irresponsabilit pcuniaire de l'tat est la rgle ordinaire, les actes de ges-
tion faits dans l'intrt des services publics peuvent donner lieu
indemnit lorsqu'ils constituent des fautes prjudiciables autrui.
Conseil d'tat, 28 juin 1882, Larbaud. Il s'agissait, dans cette affaire, d'une demande en dommages-intrts forme contre l'tat par le propritaire d'une source
minrale qui se plaignait que des arrts prfectoraux et des dcisions ministrielles
i.
eussent mis illgalement obstacle ses droits de propritaire. Cette illgalit avait
t reconnue par le Conseil d'tat, qui avait annul pour excs de pouvoir plusieurs
des actes invoqus l'appui de la demande d'indemnit. Mais l'arrt prcit n'en a
pas moins rejet cette demande, par le motif que ces actes n'taient pas de nature
engager la responsabilit pcuniaire de l'tat. (Voy. les conclusions du commissaire
du Gouvernement : Recueil des arrts du Conseil d'tat, 1882, p. 604.)
2. Conseil d'lat, 26 novembre 1875 et 5 dcembre 1879, Laumonnier-Carriol. Le
premier de ces arrts annule pour excs de pouvoir l'arrt de fermeture, et le second condamne l'tat une indemnit de 53,000 fr., en rparation du prjudice
caus par la fermeture illgale.
188
LIVRE V.
Mais ce n'est pas dire que les articles 1382 et 1384 du Code
civil soient ici applicables de plein droit et que toute faute dommageable engendre un droit indemnit. En effet, l'tat ne saurait
tre responsable de toutes les fautes de service commises par ses
agents, car ceux-ci pchent tout d'abord envers lui en manquant
aux rglements et en remplissant mal leur emploi. En principe,
l'tat ne peut tre engag que par ses reprsentants lgaux, c'est-dire par les ministres. La stricte application de cette rgle conduirait dcider qu'un ministre seul pourrait engager le Trsor
par un quasi-dlit, aussi bien que par une obligation contracte
au nom de l'tat. Mais cette doctrine aurait pour contre-partie
ncessaire la responsabilit personnelle des fonctionnaires infrieurs, dans tous les cas o des fautes de service leur seraient imputes ; or ce systme, pratiqu dans certains tats trangers, n'a
jamais t admis en France ; il a paru injuste pour le fonctionnaire,
dont le patrimoine ne doit pas tre sacrifi aux risques de sa fonction,
dangereux pour l'tat, dont les actes seraient pris partie devant les
tribunaux, sous prtexte de procs faits ses fonctionnaires. C'est
pourquoi l'tat assume lui-mme, en vertu de lois spciales ou de
la jurisprudence, certains risques des fonctions publiques, certains
carts de ceux qui les exercent ; il fait leurs fautes siennes, il ddommage, aux frais du Trsor public, ceux qui en ont souffert.
Parmi les lois spciales qui ont la fois prvu et limit la responsabilit pcuniaire de l'tat, on peut citer celles qui rgissent
le service des postes et celui des tlgraphes, et qui contiennent
la fois des rgles de fond et des rgles de comptence (x). Tantt
elles stipulent pour l'tat une exemption complte de responsabilit
(en cas de perte de lettres ou de dpches ordinaires) ; tantt
elles fixent l'indemnit forfait (en cas de perte de lettres ou d'objets recommands) ; tantt elles la fixent au montant des valeurs perdues (en cas de perte de valeurs dclares ou de mandats
tlgraphiques). Dans ce dernier cas, la rclamation est du ressort
des tribunaux judiciaires.
l.
Voy. sur les postes : loi du 24 juillet 1793, art. 37 ; loi du 6 nivse an V,
art. 14 et 15 ; loi du 4 juin 1859, art. 3 ; loi du 25 jauvier 1873, art. 4.
Sur les tlgraphes : loi du 29 novembre 1850 ; loi du 4 juillet 1868 ; dcret
du 26 mai 1870.
CHAP.
II, 2.
189
Quant aux services publics pour lesquels la loi n'a pas dict de
rgles spciales de responsabilit, la jurisprudence du Conseil
d'tat, s'inspirant des principes gnraux du droit, reconnat que
l'tat peut tre pcuniairement responsable des fautes de ses
agents, sans toutefois admettre que l'article 1384 lui soit textuellement applicable ('). Elle distingue entre les fautes de service et les
fautes personnelles. Les premires rsultent d'un service mal fait,
d'un ordre mal donn, mal compris, imprudemment excut, mais
n'ayant cependant en vue que le fonctionnement du service ; les
secondes consistent dans des dlits, des malversations, des fautes
lourdes o apparaissent les passions personnelles de l'agent plutt
que les difficults et les risques de la fonction. Dans ce dernier cas,
l'agent est personnellement responsable devant les tribunaux judiciaires, et il est de principe que l'tat ne rpond pas pour lui(2).
Au contraire, les fautes de service sont censes commises par l'tat
lui-mme, comme consquence d'une organisation dfectueuse de
ses services, d'une insuffisance dans ses moyens d'action ou de
surveillance. La responsabitit de l'tat n'est pas alors la responsabilit pour autrui prvue par l'article 1384 du Code civil, mais
la responsabilit directe : le service public est cens l'auteur de la
faute ; c'est lui, c'est--dire l'tat, qui indemnise.
Voyons quelques applications de cette jurisprudence.
Un des services publics pour lesquels la responsabilit pcuniaire
de l'tat est le plus largement admise, est celui des ports maritimes :
il y a l une hospitalit offerte au commerce, la marine, et cette
hospitalit doit tre sre. Aussi l'tat a-t-il t dclar responsable
d'accidents causs par de fausses manoeuvres d'officiers de port, ou
par la ngligence d'agents ayant laiss subsister des paves ou
autres obstacles dans les bassins (3).
La responsabilit de l'tat est galement engage lorsque, par
suite d'imprvoyance ou de dispositions dfectueuses, des exerd'tablir, par un examen spcial de ce texte et de ses travaux prparatoires, qu'il ne vise que les rapports de particulier particulier et non
ceux de l'tat avec ses agents. (Voy. t. Ier, p. 677.)
2. Voy. t. Ier, p. 646 et suiv., la jurisprudence relative aux fautes personnelles des
fonctionnaires.
3. Conseil d'tat, 6 mai 1881, Tysack ; 21 juillet 1882, Txirnbull ; Il dcembre
1885, New Quay mutual Ship insurance; 27 juin 1890, Chdu et Craquelin.
1. Nous avons essay
190
LIVRE V.
cices militaires causent des dommages ou des blessures. Tel est le

cas des tirs de polygones qui atteignent les proprits voisines ('),
ou d'autres exercices feu qui blessent des passants (2). Mais il
faut que les exercices aient lieu en service command, sinon l'tat
ne serait pas responsable (3). Cette rserve doit galement tre
faite pour les autres accidents causs par les militaires, par leurs
ai'mes ou par. leurs chevaux. En dehors du service command,
l'tat est hors de cause, et ils rpondent de leurs actes personnels.
En ce qui concerne les navires de l'tat, s'ils occasionnent des
abordages, les rgles gnrales de responsabilit traces par le
Code de commerce, ou du moins les principes dont elles s'inspirent, sont considrs comme applicables (4).
Mais, ce Code n'tant pas textuellement applicable l'tat, la
jurisprudence n'en retient que les rgles essentielles de responsabilit et non toutes les rgles particulires, qu'elles soient ou
non de nature profiter l'tat. Ainsi elle ne le fait pas bnficier
ds dchances spciales que l'article 436 du Code de commerce
permet d'opposer aux rclamations d'indemnits pour abordage
formes en dehors du dlai d'un an (6).
Il ressort aussi de l'ensemble de la jurisprudence que l'tat est
responsable, dans des conditions trs analogues celles du di-oit
commun, des accidents qui surviennent des ouvriers ou des
tiers dans ses ateliers, manufactures, fonderies de canons, etc., ou
qui sont causs par des machines ou engins employs des services
publics (8).
1. Conseil d'tat, 81 mars 1882, Devaux ; 6 juillet 1883, Duruy ; 8 aot 1881,
Le Roux; 16 juin 1893, Viard ; 7 juillet 1893, Jamonet.
2. Conseil d'tat,
il mai 1888, Dusart ;
25 fvrier 1881, Desvoyes.
8. Conseil d'tat, 15 mars 1878, Gaucher.

t. Conseil d'tat, 15 aot 1861, Glass Elliot ; 14 mars 1873, Maurel ; 16 janvier 1875, Valry ; 7 juillet 1876, mme partie ; 25 avril 1890, Thue Johnsen.
Plusieurs de ces arrts condamnent l'tat au paiement d'indemnits raison

d'abordages imputables ses btiments. Il n'est pas sans intrt do comparer celte
jurisprudence la jurisprudence anglaise qui refuse, en pareil cas, toute action en
indemnit contre l'tat et n'admet qu'une action personnelle contre le capitaine abordeur (voy. t. I, p. us, 114).
5. Conseil d'tat, 25 avril 1890, Thue Johnsen.
6. Conseil d'tat, 8 mai 1874, Blanco ; 4 avril 1879, Gurin; 20 juillet 1883,
Surmain.
CHAP.
II,
2.
191
Actes d'administration du domaine priv et d'exploitation de

chemins de fer de l'tat. Nous arrivons ici une identit complte entre les rgles applicables l'tat et celles qui rgissent les
particuliers. L'tat administrant son domaine priv est soumis aux
mmes responsabilits que tout autre propritaire. L'action peut
alors se fonder, non seulement sur l'article 1382 du Gode civil, mais
encore sur l'article 1384, qui prvoit le fait des prposs, et sur les
articles 1385 et 1386 qui prvoient l'accident caus par des animaux ou par la chute d'un difice. Soumis au droit commun pour
le principe de la responsabilit, l'tat l'est galement pour la
comptence, et il est justiciable des tribunaux judiciaires (').
La mme rgle s'applique lorsque l'tat exploite des chemins de
fer. La loi du 15 juillet 1845 contient cet gard une disposition
qui prsente un grand intrt depuis que la loi du 18 mai 1878 a
cr un rseau d'tat. Les concessionsaires ou fermiers d'un
22, seront responsables du dommage
chemin de fer, dit l'article
caus par les administrateurs, directeurs ou agents, employs un
titre quelconque au service de l'exploitation du chemin de fer.
L'tat sera soumis la mme responsabilit envers les particuliers, si
le chemin de fer est exploit ses frais et pour son compte. L encore,
la responsabilit tant la mme, la comptence l'est aussi, bien que
l'article 22 ne se soit pas prononc sur ce point. En effet, si l'exploitation d'un chemin de fer est un service d'intrt gnral, elle n'est
pas un service public dans le sens juridique du mot ; ce qui domine en elle, c'est une entreprise de transports, une exploitation
commerciale ; les contrats auxquels elle donne lieu avec les tiers
relvent du droit commun ; il en est de mme des obligations nes
de dlits ou de quasi-dlits se rattachant l'exploitation (!). On ne
doit donc pas distinguer ici, comme lorsqu'il s'agit de services publics, entre les fautes de service et les dlits et fautes personnels :
les unes et les autres engagent l'tat comme elles engageraient
une compagnie de chemin de fer.
1. Tribunal des conflits, 30 mai 1884, Linas.
2. Cour de cassation, 5 juillet 1886, Guillol ; 25 octobre 1886,
1887, Groscoiur.
Martinet;
mars
Il en serait autrement des rclamations relatives des marchs de travaux, ou dos
dommages causs par ces travaux qui conservent le caractre de travaux publics et
relventde la juridiction administrative. (Tribunal des conflits, 22 juin 1889, Vergnioux.)
192
LIVRE V.
Rgles de procdure. Dans tous les cas o la responsabilit

de l'tat relve de la juridiction administrative, la partie lse doit
adresser sa rclamation au ministre comptent, c'est--dire celui
qui a dans ses attributions le service intress. Cette rclamation
doit tre prsente sur papier timbr, et la partie a le droit de s'en
faire dlivrer un rcpiss, en vertu de l'article 5 du dcret du
2 novembre 1864.
Le ministre pourrait aussi statuer d'office et dcider, aprs avoir
spontanment reconnu la responsabilit de l'tat, que telle indemnit est due la partie lse. Nous savons en effet que le ministre
ne prononce pas ici comme juge, mais comme reprsentant de
l'tat, et que son droit de dcision n'a pas besoin d'tre provoqu
par une rclamation contentieuse.

Mais lorsque la dcision est rendue, soit spontanment, soit la
requte de la partie lse, elle a le caractre d'une dcision contentieuse qui devient dfinitive si elle n'est pas dfre au. Conseil
d'tat dans le dlai de trois mois. L'instruction et le jugement du
recours ont lieu conformment aux rgles ordinaires de la procdure devant le Conseil d'tat.
CHAPITRE III
CONTENTIEUX DES TRAITEMENTS, SOLDES ET PENSIONS
I. OBSERVATIONS
GNRALES.
Nature des obligations de l'tat. Les obligations pcuniaires

de l'tat en matire de traitements, de soldes et de pensions, ne
naissent pas d'un contrat, comme on l'a dit quelquefois, mais de
la loi.
Les bases et la quotit de ces allocations sont fixes par le lgislateur quand il s'agit de pensions la charge de l'tat. Lorsqu'il
s'agit de soldes ou de traitements, elles sont fixes soit par lui, soit
par le pouvoir excutif, d'aprs les distinctions qui ont souvent vari. Les prestations pcuniaires que l'tat doit fournir ses fonc/ tionnaires en activit ou en retraite, n'ayant pas un caractre
I contractuel, il s'ensuit qu'elles peuvent tre modifies
par des dcisions nouvelles, aussi bien l'gard des fonctionnaires en exercice
y que des fonctionnaires venir.
Ce point est hors de doute pour les traitements, qui sont allous
en vue de la fonction plutt que de la personne qui l'exerc. Aussi,
toutes les fois que des modifications se produisent sans tre accompagnes de rserves spciales, les agents en fonction doivent profiter de l'augmentation ou subir la diminution, sans que ni eux ni
l'tat puissent se prvaloir des dcisions qui taient en vigueur
l'poque de la nomination. Il est mme plus d'une fois arriv que
des lois spciales, voulant allger les charges du Trsor, ont
impos aprs coup aux agents de l'tat le sacrifice d'une partie
LA JURIDICTION ADMINISTBATIVE.
II.
13
194
LIVRE V.
de leurs moluments, dans une proportion qui a vari de 2

30 p. 100, d'aprs les besoins des finances publiques et l'importance des traitements (').
En ce qui touche les pensions, l'obligation de l'tat peut paratre plus stricte ; elle l'est, en effet, un double point de vue :
d'abord au point de vue moral, parce que la pension a, dans une
certaine mesure, le caractre d'une provision alimentaire fournie
par l'tat des agents vieillis son service ; puis au point de vue
du droit, parce que les pensions concdes sont inscrites au grandlivre de la Dette publique et participent son inviolabilit. Mais
tant que le droit pension n'est qu'ventuel, les conditions peuvent en tre modifies par la loi, soit au profit des fonctionnaires,
soit leur dtriment. Ceux-ci ne sauraient se prvaloir, au
moment de la liquidation de leur retraite, des tarifs plus avantageux qui auraient t en vigueur lors de leur entre en fonctions,
et rciproquement l'tat ne peut leur refuser, moins de dispositions particulires, le bnfice des nouveaux tarifs sanctionns par
la loi (2).
La pension n'a pas un caractre contractuel, mme quand elle
est rgie par la loi du 9 juin 1853, qui impose aux fonctionnaires
civils viss par cette loi, une retenue sur leur traitement, en vue de
la retraite. Le fonctionnaire amovible ne peut pas se prvaloir de
ces prlvements pour soutenir qu'il a le droit de conserver son
emploi jusqu' ce qu'il ait atteint l'ge et le temps de service
requis pour la retraite, ni pour rclamer le remboursement des
retenues, lorsqu'il quitte le service sans obtenir de pension (3).
Remarquons d'ailleurs que les pensions de l'tat dites sur fonds
de retenue sont, dans une large mesur, des pensions sur fonds
Voy. loi du 27 floral an VII (retenue de 5 10 p. 100 jusqu' la paix gnrale) ; loi du 18 avril 1831 (retenue de 2 25 p. 100) ; dcret-loi du 6 avril 1848
(retenue de 4 30 p. 100).
2. Comme exemples de modifications apportes aux tarifs de pensions et ne s'ap-
plquant qu'aux pensions qui n'taient pas inscrites la date de la promulgation des
nouveaux tarifs, on peut citer : la loi du 4 mai 1892 et le rglement du 17 aot
suivant relatifs aux pensions des agents forestiers ; la loi du 26 janvier 1892 et le
rglement du 21 avril suivant, portant unification progressive des anciennes pensions
militaires et du service actif des douanes.
3. Conseil d'tat, 20 fvrier 1868, Tournier.
CHAP.
III, 1.
CONTENTIEUX DES TRAITEMENTS.
195
gnraux, car les retenues faites en vertu de la loi de 1853 n'atteignent annuellement que 22 23 millions, tandis que les pensions
correspondantes dpassent 60 millions. La retenue ne doit donc
pas tre considre comme la prime d'une sorte d'assurance
mutuelle, ou comme un lment d'un contrat do ut des pass entre
le fonctionnaire et l'tat, mais plutt comme une sorte d'impt
spcial, destin rendre le service des pensions moins onreux
pour le Trsor.
Par une juste rciprocit, nous ne pensons pas l'tat puisse
assimiler le dfaut de versement des retenues une inexcution
de contrat, imputable au fonctionnaire et autorisant l'tat dcliner, en tout ou en partie, ses propres obligations. A la vrit,
l'article 18, 5, de la loi du 9 juin 1853 dispose que la pension
n'est liquide que pour le temps pendant lequel les fonctionnaires
auront subi la retenue . Mais s'il est vrai que les traitements soumis retenue doivent seuls entrer en compte, il n'en rsulte
pas que ces traitements et les services auxquels ils correspondent
soient non avenus, par cela seul que l'tat aurait omis de percevoir les retenues auxquelles il avait droit. En effet, la retenue
n'est pas, proprement parler, verse par le fonctionnaire, elle
est prleve et, comme le dit son nom, retenue par l'tat, qui doit
se payer de ses propres mains, au moment o il acquitte le traitement (1). L'omission tant le fait de l'tat, il ne serait ni juridique ni quitable qu'elle prjudicit au fonctionnaire (2). Mais, d'un
l'. Le mcanisme des retenues est ainsi rgl par l'article 5 du dcret du 9 novembre 1853 : Les traitements ou allocations passibles de retenues, qui sont acquitts
par les comptables du Trsor, sont ports pour le brut dans les ordonnances et mandats, et il y est fait mention spciale des retenues exercer pour pension. Les
comptables chargs du paiement de ces ordonnances ou mandats les imputent en dpense pour leur montant intgral, et ils constatent en recelte les retenues opres au
crdit du budget de chaque exercice et un compte distinct intitul : Retenues
sur traitements pour le service des pensions civiles.
Exceptionnellement, l'article 13 du mme dcret a prvu un cas o certains fonctionnaires doivent effectuer eux-mmes le versement des retenues la caisse du receveur des finances. Ces fonctionnaires sont ceux qui, tout en appartenant au cadre
permanent d'une administration publique, sont rtribus en tout ou en partie sur les
fonds des dpartements, des communes ou des compagnies concessionnaires. (Loi du
9 juin 1853, art. 4, g 3.)
2. Cette solution a d'abord paru faire doute en jurisprudence. Un avis de la seclion
des finances du 12 novembre 1878 exige que la retenue ait t effectivement subie.
Un autre avis du 7 juillet 1880 est moins absolu : on y lit que si le versement de
196
LIVRE V.
autre ct, celui-ci ne doit pas s'enrichir aux dpens de l'tat ;

c'est pourquoi le montant des retenues omises peut tre rpt
contre lui, soit en cours de fonction (comme s'il s'agissait de tout
autre trop-peru sur le traitement), soit lors de la concession de la
pension, par imputation sur les arrrages ('). Toutefois, cette imputation ne pourrait avoir lieu que jusqu' concurrence du cinquime desdits arrrages, limite fixe pour le recouvrement des
dbets envers l'tat, par l'article 26 de la loi du 9 juin 1853.
Influence de la loi du budget. Parmi les lois qui forment
titre entre le fonctionnaire et l'tat, quelle place appartient la
loi du budget? Cette place est prpondrante, s'il s'agit non de
l'obligation, mais des moyens de l'acquitter. En effet, nulle dpense
ne peut tre ordonnance sans crdit, et la loi du budget, qui
rgle annuellement les receltes et les dpenses de l'tat, peut lui
refuser les moyens de s'acquitter. Mais l'insolvabilit, si imprieuses qu'en puissent tre les causes, n'est pas un mode d'extinction des obligations, et elle ne saurait dispenser le juge de condamner le dbiteur.
La question n'est donc pas de savoir si la loi du budget peut
supprimer ou rduire les voies et moyens, mais si elle peut teindre ou restreindre les obligations de l'tat en matire de traitements ou de pensions, telles qu'elles rsultent des lois et rglela retenue n'est pas, il est vrai, une condition proprement dite du droit pension,
il faut reconnatre que, d'aprs le texte de la loi de 1853, il y a corrlation entre le
droit pension et le prlvement des retenues .
Mais un avis du 12 juillet 1892 {Laru) se prononce nettement dans Je sens le plus
favorable au droit pension ; il dcide que si le dfaut de retenues peut motiver
un arrt de dbet, il ne saurait faire obstacle la reconnaissance du droit
pension .
Le Conseil d'tat statuant au contentieux a consacr la mme solution, d'abord par
des dcisions rendues dans des espces particulires o le paiement du traitement avait
t suspendu, et o cependant l'administration entendait se prvaloir de l'absence de
retenues (24 janvier 1879, Michelel ; 3 janvier 1881, Bernard) ; puis par une
dcision formelle, dans une espce o le traitement avait t effectivement touch,
sans prlvement de retenues (3 mars 1893, Rassayaj. On lit dans ce dernier arrt :
que la circonstance qu'il n'a pas t opr de retenues sur son traitement au proQl
du Trsor public n'est pas de nature lui faire perdre ses droits pension, alors qu'il
offre de verser au Trsor le montant de ces retenues .
l. Voy. la noie prcdente, l'arrt du 3 mars 1S98 (Ratsaya), et l'avis de la section des finances du 12 juillet 1892 (Lame).
CHAP.
III, 1.
197
ments en vigueur. Ainsi pose, la question comporte certaines

distinctions.
On ne peut nier que le Parlement, par cela seul qu'il fixe annuellement les crdits ouverts chaque ministre, et qu'il les spcialise dans des chapitres dtermins, n'ait le droit de contrler les
services prvus dans ces chapitres et les dpenses y affrentes ;
c'est mme la corrlation de ce droit de contrle avec le droit de
voter les crdits, qui a fait attacher de tout temps une grande importance au mode de prsentation et de vote du budget. Les droits du
Parlement, trop restreints si le budget est vot par ministre,
trop tendus s'il est vot par article, ont paru s'exercer dans une
juste mesure au moyen du vote par chapitre. Il parat juste que,
dans cette mme mesure, ce vote produise tous ses effets l'gard
des ministres, qu'il les amne conformer leurs dcisions aux
vues du Parlement, rduire un personnel que celui-ci juge trop
nombreux, des traitements qu'il dclare trop levs.
Mais il n'en saurait tre de mme si la rsolution budgtaire
tait en opposition, non avec de simples dcisions administratives,'
mais avec une loi qui aurait cr elle-mme le service et rgl son
organisation. Le rejet du crdit quivaudrait alors un refus d'excuter la loi, refus auquel ni le pouvoir excutif ni la juridiction
contentieuse n'auraient le droit d'obtemprer, parce qu'ils ont l'un
et l'autre pour premier devoir d'assurer l'exacte observation des
lois tant qu'elles ne sont pas rgulirement abroges. On se trouverait ainsi en prsence-d'obligations contradictoires: d'une part,
le juge ne pourrait pas se dispenser de condamner l'tat, en la
personne du ministre, payer ce qu'il doit en vertu de la loi ;
d'autre part, le ministre ne pourrait pas excuter la condamnation,
faute de crdits pour acquitter la dette. Une telle situation serait
contraire au bon ordre de l'tat. C'est pourquoi le patriotisme des
Assembles l'a toujours conjure, lorsque les dissentiments entre
les deux Chambres ont paru sur le point de la faire natre (*).
l. Voici quels sont, sur cette question, les principaux prcdents parlementaires.
Lors du vote du budget de 1877, la Chambre des dputs a supprim le crdit
relatif aux aumniers militaires, crs par la loi du 20 mai 1874. Le Snat ayant
rtabli ce crdit, la Chambre a adhr ce rtablissement sous rserve d'abroger
198
LIVRE V.
II.
CONTESTATIONS RELATIVES AU TRAITEMENT
ET A LA SOLDE.
tendue et limites de la juridiction contentieuse.

Le contentieux des soldes et traitements est un contentieux de pleine juridiction qui s'tend toutes les difficults qui peuvent s'lever
entre l'administration et le fonctionnaire civil ou militaire, au
sujet des allocations auxquelles celui-ci prtend avoir droit.
Ces allocations peuvent dpendre, non seulement du taux du
traitement affrent la fonction d'aprs les lois et rglements, et
ultrieurement la loi de 1874. Cette abrogation a t rgulirement prononce par la
loi du 3 juillet 1880.
Le budget de 1877 supprimait aussi le crdit affect aux sous-prfectures de Sceaux
et de Saint-Denis, tablies par la loi du 28 pluvise an VIII et par l'arrt des consuls
du 17 ventse an VIII. Le crdit fut rtabli par le Snat, mais la Chambre persista
dans la suppression. Le Snat dcida alors, pour tenir compte d'autres concessions
faites par la Chambre dans un budget trs discut, que les crdits demeureraient
supprims ; mais en fait, le Gouvernement a maintenu les deux sous-prfectures
jusqu' ce qu'elles aient t rgulirement supprimes par la loi du 2 avril 1880 ; il
a pourvu aux dpenses au moyen de crdits supplmentaires allous par les Chambres. (Voy. les rapports prsents au Snat par M. Pouyer-Querlieret par M. TenailleSaligny. J. off. 1887, p. 804, et 1880, p. 2197.)
Lors des budgets de 1877 et de 1881, la Chambre des dputs avait insr dans la
loi de finances une disposition propose par M. C. Se et portant qu'il ne serait
plus pourvu aux vacances qui se produiraient dans le chapitre de Saint-Denis. Le
crdit qui y est affect sera annul au fur et mesure des extinctions . Le chapitre
de Saint-Denis ayant une base lgislative dans le dcret du 20 fvrier 1806, le Snat
pronona le rejet de cet article, qui ne fut pas maintenu par la Chambre. M. Gambetta disait cette occasion : Il est indubitable que nous sommes en prsence de
dispositions lgislatives d'un caractre permanent, dont les effet se prolongent au
del des budgets, au del des exercices, jusqu' ce qu'elles aient t abroges formellement par d'autres dispositions lgislatives. (Voy. aussi le rapport de M. Varroy
au nom de la commission du Snat. J. off., 1881, p. 677.)
Lors du budget de 1884, la Chambre des dputs a adopt un amendement de
M. Jules Roche supprimant le crdit relatif aux bourses des sminaires. Lo Snat a
rtabli le crdit, conformment au rapport de M. Dauphin, o on lit : Votre commission se tient ici dans l'application d'un principe que le Snat a toujours maintenu
intact et que la Chambre des dputs a consacr chaque fois qu'il a t invoqu :
savoir que les lois qui organisent un service public ne peuvent tre abroges ou
modifies qne suivant les formes et avec les garanties exiges par la Constitution.
Cette abrogation ou cette modification ne saurait tre opre d'une manire dtourne
par voie budgtaire. (J. off., 1883, p. 1154.)
La Chambre des dputs a consenti au rtablissement du crdit (sance du 29 dcembre 1883).
CHAP.
III, 2.
199
de la dure du service rtribuer, mais encore des diffrentes

positions dans lesquelles le fonctionnaire se trouve, soit en fait,
soit par suite de dcisions administratives. Telles sont, pour les
fonctionnaires civils, les positions d'activit, de cong, de disponibilit ; pour les militaires, les positions gnrales de pied de paix
et de pied de guerre, les positions individuelles d'activit, de nonactivit, de rforme, de disponibilit, de cadre de rserve (ces deux
dernires rserves aux officiers gnraux). On distingue en outre :
dans l'activit, la position de prsence ou d'absence ; dans la position d'absence, celle qui rsulte de cong, de sjour l'hpital,
de captivit l'ennemi, etc. (').
Toutes ces positions peuvent-elles tre discutes, en fait et en
droit, devant la juridiction contentieuse en tant qu'elles se rattachent la liquidation de la solde ? Nous pensons qu'elles ne peuvent l'tre qu'en fait, c'est--dire qu'elles peuvent tre constates et
vrifies au point de vue de leur existence de fait et de leur dfinition lgale, mais non modifies ou tenues pour non avenues au
point de vue de la validit des dcisions administratives qui les ont
cres. Ainsi, le Conseil d'tat peut rechercher si un fonctionnaire
civil est en inactivit, en cong, en disponibilit avec ou sans traitement (2) ; si un officier bless, retenu sur territoire tranger, a
droit la solde de prsence, de captivit ou d'hpital(8). Mais il ne
pourrait pas, propos d'une contestation sur la solde, rechercher
si la mise en non-activit ou en rforme a t lgalement prononce.
Les actes de puissance publique et d'autorit hirarchique qui
exercent une influence sur le traitement doivent produire tous leurs
effets tant qu'ils n'ont pas t rapports ou annuls.
Difficults relatives au cumul. Le contentieux du traitement
comprend aussi toutes les questions relatives au cumul de ce traitement, soit avec un autre traitement d'activit, soit avec une pension, soit mme avec une indemnit parlementaire. Sans doute,
ainsi que nous l'avons expliqu, les rclamations d'un membre du
1. Rglement du
juin 1833 sur le service de la solde et sur les revues, art, 8

. Conseil d'tat, 21 janvier 1887, Pihoret ; 16 dcembre 1881, Baude.
8. Conseil d'tat, 18 dcembre 1874, Mohammed.
8
11.
200
LIVRE V.
Parlement au sujet de la liquidation de son indemnit ne pourraient pas tre portes devant la juridiction administrative ('),
mais, dans le cas de cumul, la contestation ne porte pas sur cette
indemnit, elle porte sur le traitement affrent aux fonctions
civiles, militaires ou ecclsiastiques, dont le membre du Parlement serait investi. La dcision attaque tant la dcision ministrielle qui refuse la liquidation de ce traitement, le Conseil d'tat
n'a jamais dclin sa comptence sur des litiges de cette nature,
alors mme qu'ils intressaient les droits de membres du Parlement (2).
Difficults relatives aux retenues de traitement. Les retenues
ou suspensions de traitements peuvent tre discutes par la voie
contentieuse : non seulement si la retenue est opre en vue de la
retraite, mais encore si elle est prononce par mesure disciplinaire.
La retenue disciplinaire est une sorte d'amende inflige au fonctionnaire qui a pris un cong sans autorisation ou qui a commis
des fautes dans le service. La loi du 9 juin 1853 (art. 3) a prvu
cette pnalit administrative, et le rglement d'administration publique du 9 novembre 1853 (art. 17) en a rgl l'application; ainsi
il a dcid que la privation de traitement pour cong non autoris
ne doit pas excder une dure de traitement double de l'absence
irrgulire, ni deux mois de traitement en cas de faute (3). Le recours contentieux serait recevable sur la lgalit de ces dcisions
disciplinaires, mais non sur leur opportunit (4).
ci-dessus, p. 24.
Conseil d'tat, 26 janvier 1867, Le Bastard; i juin 1883, Datas; 23 novembre 1883, Freppel.
2. Quoiqu'il s'agisse ici du contentieux du traitement, la jurisprudence du Conseil
d'tat admet que le recours peut tre form dans les formes du recours pour excs
de pouvoir et sans le ministre d'un avocat, lorsqu'il se fonde sur l'illgalit dont
serait entache la mesure disciplinaire (1er fvrier 1889, Sailhol; mme date,
Glena).
8. Cette disposition gnrale du rglement de 1853 a t attnue dans la plupart
des rglements dlibrs par le Conseil d'tat sur l'organisation de l'administration
centrale des ministres, et il a t reconnu que ces dispositions nouvelles ont pu valablement droger au rglement de 1853 (avis du 17 janvier 1888 sur un projet de
dcret relatif l'administration centrale du ministre de la guerre).
4. L'article 17 du dcret du 9 novembre 1853 n'est pas applicable, ainsi que ce
texte le dclare lui-mme, aux magistrats, aux membres du corps enseignant et aux
ingnieurs des ponts et chausses et des mines, lesquels restent soumis aux disposi1. Voy.
201
III, 2.
Le rglement du 8 juin 1883 (art. 416 et suiv.) prvoit d'autres
CHAP.
retenues qui peuvent tre opres administrativement sur la solde

tions spciales qui les rgissent en matire disciplinaire. Nous pensons qu'il n'est
pas non plus applicable aux fonctionnaires qui ne sont pas rgis, au point de vue
de la retraite, parla loi du 9 juin 1853 ; en effet, c'est seulement en vertu d'une dlgation de cette loi (art. 3-3), et pour les fonctionnaires auxquels elle s'applique,
que le rglement d'administration publique du 9 novembre 1853 a statu sur les
retenues pour cause de congs et d'absences, ou par mesure disciplinaire ; ce rglement n'a donc jamais eu mission de statuer l'gard d'autres catgories de fonctionnaires. Pour ceux-ci, il faudrait s'en rfrer aux rglements spciaux qui les rgissent, par exemple, pour les membres du Conseil d'tat, au rglement du 2 aot
1879, article 29.
Les traitements ecclsiastiques ne sont pas non plus viss par le rglement de
1853 j mais ils l'ont t par la loi de finances du 28 avril 1833 (art. 8), qui suspend
le traitement de tout ecclsiastique qui n'exercerait pas de fait dans la commune
qui lui aura t dsigne .
Il y a eu controverse sur le point de savoir si ce texte est limitatif, et si le Gouvernement a ou non le droit de retenir des Iraitemenls ecclsiastiques par mesure disciplinaire, en dehors du cas d'absence prvu par la loi de 1833.
D'aprs un premier systme, le Gouvernement est priv de ce droit par cela seul
qu'aucun lexle ne le lui donne. Les dispositions lgislatives qui ont t juges ncessaires pour consacrer le droit du Gouvernement, l'gard de fonctionnaires qu'il
nomme et qui sont placs sous son autorit hirarchique, auraient t plus ncessaires encore pour lui confrer des pouvoirs disciplinaires et discrtionnaires envers
les ministres du culte catholique ou des autres cultes reconnus et salaris par l'tat.
Les partisans de cette premire opinion la considrent comme ayant t implicitement ratifie par le lgislateur, soit lorsqu'il a limit au seul cas d'absence la retenue
prvue par la loi du 28 avril 1833, soit lorsqu'il a refus son adhsion des propositions de loi tendant consacrer la suspension de traitement par mesure disciplinaire,
notamment la proposition prsente la Chambre des dputs par M. Paul Bert, le
7 fvrier 1882.
D'aprs un second systme, il faudrait distinguer entre les traitements dits concordataires, qui sont allous aux vques et aux curs, ou vertu de l'article 14 du Concordat et des articles 61 et suivants de la loi du 18 germinal an X, et les simples
indemnits ou allocations facultatives pour l'tal, qui sont payes aux chanoines,
desservants et vicaires. Cette distinction aurait t consacre par le lgislateur luimme, lorsqu'il a modifi, par la loi de finances du 30 dcembre 1882, l'intitul du
chapitre IV du budget des cultes. Cet intitul, qui ne faisait autrefois aucune diffrence entre ces diverses rtributions, a t ainsi libell dans le budget de 1883 et dans
les budgets suivants : Traitements des curs ; allocations aux vicaires gnraux,
chapitres, desservants et vicaires . On a voulu rappeler ainsi le caractre plus prcaire de ces dernires allocations, et comme le disait le rapporteur de la Chambre
des dputs, inviter le Gouvernement surveiller de plus prs encore les actes qui
peuvent faire l'objet de justes punitions .
* Enfin, d'aprs un troisime systme, consacr par un avis du Conseil d'tat du
26 avril 1883 (insr au Journal officiel du 29 avril, p. 2137), la modification apporte
l'intitul du chapitre IV n'aurait pas eu pour but, d'aprs les dclarations mmes
du rapporteur, d'tendre ou de restreindre les droits prexistants du Gouvernement.
D'aprs cet avis, ces droits ont une double base : d'une pari, la mission de l'tat
qui possde, sur l'ensemble des services publics, un droit suprieur de direction
et de surveillance qui drive de sa souverainet ; d'autre part, les .traditions de
202
LIVRE V.

des officiers et employs militaires : 1 pour dbet envers l'tat et
les corps de troupe ; 2 pour aliments dus la femme, aux enfants
ou aux ascendants ; 3 pour dettes, et spcialement celles qui ont
pour objet la subsistance, le logement, l'habillement ou d'autres
fournitures faites l'officier. Ces retenues sont imposes, selon
les cas, par le ministre de la guerre ou par les chefs de corps.
Peuvent-elles tre contestes par la voie contentieuse ? Cela nous
parat certain dans le cas de dbet envers l'tat, car il n'y a alors
dbattre qu'une question de comptabilit ; mais nous hsiterions
beaucoup l'admettre dans les autres cas, parce que la dcision
du ministre de la guerre ou des chefs de corps touche la fois
la discipline militaire et une sorte de juridiction familiale et
d'honneur que la solidarit des armes doit faire accepter. Nous ne
connaissons d'ailleurs aucun exemple de pareils recours.
Dans tous les cas ci-dessus pouvant donner lieu un dbat
contentieux, la rclamation doit tre porte devant le ministre,
sauf recours au Conseil d'tat. Toutefois, si le ministre a statu
spontanment, ce n'est pas devant lui qu'il faut porter le recours,
mais directement devant le Conseil d'tat.
III.
CONTESTATIONS EN MATIRE DE PENSIONS.
Division. Les rapports des fonctionnaires avec l'tat sont

beaucoup plus complexes en matire de pensions qu'en matire
notre droit public, qui ont leur origine dans la saisie du temporel, telle qu'elle tait
pratique avant 1789. Lorsque les revenus propres du clerg ont t remplacs par
des traitements la charge du Trsor, le droit de saisir le temporel s'est appliqu de
plein droit la nouvelle forme que ce temporel a prise sous le rgime concordataire ;
il tait d'ailleurs conforme l'esprit du Concordat, notamment de l'article 16, que les
anciennes prrogatives du Gouvernement fussent maintenues en cette matire comme
en toute autre.
L'avis de 1888 voit enfin une confirmation incessante de cette tradition dans les
mesures que le Gouvernement a prises et dans l'approbation que le Parlement leur a
donne en 1832, en 1861 et en 1882 ; c'est pourquoi il conclut que le droit du
Gouvernement de suspendre ou de supprimer les traitements ecclsiastiques par
mesure disciplinaire s'applique indistinctement tous les ministres du culte salal'tat .
ries par
La solulion propose par cet avis a t consacre par les deux arrts du 1er fvrier
1889 {Sailhol et Glen).
L'arrt Glena dcide en outre .que le ministre des cultes a seul qualit pour prononcer la suspension d'un traitement ecclsiastique, et que les prfets n'ont comptence cet gard ni directement ni par dlgation du ministre.
CHAP.
III, 3. CONTENTIEUX
DES PENSIONS.
203
de traitements, et les contestations auxquelles ils donnent lieu peuvent avoir pour objet des dcisions administratives de nature trs
diverse.
Parmi ces dcisions, on doit d'abord distinguer celles qui se

rattachent aux pouvoirs hirarchiques du suprieur sur l'infrieur
et qui, par suite, ont le caractre d'actes de la puissance publique
et non de simples actes de gestion. Telles sont les dcisions par
lesquelles les ministres admettent les fonctionnaires civils faire
valoir leurs droits la retraite, ou au contraire leur refusent cette
admission et les retiennent malgr eux au service. Telles sont, en
sens inverse, les dcisions par lesquelles des fonctionnaires civils
ou militaires, qui ne demandent pas cesser leurs fonctions, sont
admis d'office faire valoir leurs droits la retraite.
Une fois que la retraite, consentie ou impose par le ministre,
a fait cesser la fonction, l'autorit hirarchique n'a plus s'exercer.
Les dcisions qui interviennent alors pour rgler les droits et
obligations du fonctionnaire et de l'tat ne sont plus des actes de
puissance publique, mais des actes de gestion qui se traduisent
par deux espces de dcisions : les unes sont celles par lesquelles
les ministres dclarent s'ils reconnaissent ou non l'existence du
droit pension ; les autres sont les dcrets de liquidation par
lesquels le Prsident de la Rpublique concde la pension, sur la
proposition du ministre comptent, et aprs avis de la section des
finances du Conseil d'tat.
Enfin, lorsque la pension est concde, il peut encore intervenir
des dcisions concernant l'inscription au grand-livre de la Dette
publique, la revision de la pension ou son retrait pour cause de
dchance.
Examinons successivement ces diverses espces de dcisions et
les contestations dont elles peuvent tre l'objet.
Admission la retraite et mise la retraite d'office. L'admission la retraite, soit d'office, soit sur la demande du fonctionnaire,
est soumise .des rgles diffrentes, selon qu'il s'agit des fonctions
civiles ou militaires.
Parlons d'abord des fonctions civiles.
I. Fonctions civiles. Pour les fonctionnaires civils, l'admission
204
LIVRE V.
la retraite doit ncessairement prcder toute demande de liquidation de pension ; il ne suffit pas que le fonctionnaire ait acquis
des droits la retraite, il faut que le ministre l'autorise les faire
valoir et-lui permette de quitter le service de l'tat. Aucune
pension n'est liquide, dit l'article 19 de la loi du 10 juin 1853,
qu'autant que le fonctionnaire aura t pralablement admis
faire valoir ses droits la retraite par le ministre au dpartement
duquel il ressortit.
Le droit qu'a le ministre de retenir au service un fonctionnaire
civil qui est dans les conditions voulues pour obtenir une pension
de retraite se justifie par un double motif. D'une part, l'acquisition du droit pension n'est pas ncessairement le terme des fonctions civiles ; le ministre est juge des services que le fonctionnaire
peut encore rendre l'tat et il peut exiger, dans l'intrt du service
public, qu'il continue lui prter le concours de son travail et de
son exprience ; il peut l'exiger aussi dans un intrt budgtaire,
afin d'viter que l'tat n'ait rtribuer deux personnes pour un
mme emploi, l'une par un traitement d'activit, l'autre par une
pension de retraite. Aussi les dcisions par lesquelles le ministre
refuse d'admettre un fonctionnaire la retraite sont-elles discrtionnaires et ne comportent-elles point de dbat contentieux (').
Pour que le refus d'admission la retraite chappe tout
recours, il faut qu'il ait le caractre que nous venons d'indiquer,
celui d'une dcision qui retient le fonctionnaire au service pour
des raisons d'ordre administratif ou budgtaire. Mais, si le refus
d'admission la retraite constituait une dngation du droit
pension fonde sur ce que le fonctionnaire n'aurait pas l'ge ou
le temps de services voulu, ou sur ce qu'il aurait encouru la
dchance, le caractre de la dcision ministrielle serait entirement modifi. Elle ne serait plus alors un acte d'autorit hirarchique s'imposant au fonctionnaire, mais une apprciation prmature de ses droits pension, apprciation qui pourrait tre l'objet
de rclamations de l'intress.
Le pourvoi form contre une telle dcision peut-il avoir pour
effet de faire reconnatre de piano, par la juridiction contentieuse,
1. Conseil d'tat, 15 novembre 1872, de Langle de
Cary; 8 juillet
1887, Janvier.
CHAP.
III, 3.
CONTENTIEUX DES PENSIONS.
205
le droit pension que le ministre aurait dni tort? En droit strict,

il semble difficile que le pourvoi puisse avoir ce rsultat. En effet,
s'il appartient au Conseil d'tat d'annuler une dcision ministrielle qui prononce sur le droit pension au lieu de prononcer
sur l'admission la retraite, il ne lui appartient pas de se substituer au ministre, d'admettre lui-mme le fonctionnaire la retraite
et de faire ainsi un vritable acte d'administration par dcision
contentieuse (').
Il est cependant plusieurs fois arriv que le Conseil d'tat,
aprs avoir annul un refus d'admission qui dniait le droit pension, a renvoy le requrant devant le ministre pour faire valoir,
s'il y a lieu, les droits qu'il prtend avoir une pension (2). Mais,
dans ces espces, le Conseil d'tat n'a pas entendu admettre luimme le fonctionnaire la retraite, il a interprt les dcisions
attaques comme impliquant cette admission au point de vue
administratif et comme ne refusant d'y donner suite que pour
des motifs trangers l'exercice du pouvoir hirarchique. Ainsi
entendus, ces arrts se concilient avec les droits rservs au
ministre.
Le Conseil d'tat peut, plus forte raison, statuer directement
sur le droit pension si le ministre, sans admettre expressment
le fonctionnaire la retraite, l'a remplac d'office par mesure
administrative. Cette dcision prouve que la cessation de l'activit
ne prsentait pas d'inconvnients au point de vue du service; aussi
l'arrt qui intervient sur la rclamation du fonctionnaire remplac
sans admission la retraite peut le renvoyer devant le ministre
pour qu'il soit statu sur son droit pension (3).
Supposons maintenant que le fonctionnaire a t admis la retraite d'office sans qu'il ait demand faire valoir ses droits. Une
dcision de cette nature, lorsqu'elle atteint un fonctionnaire ayant
des droits pension, n'est pas susceptible, en principe, de recours
contentieux (4) ; elle drive des droits du ministre sur son personnel, et le fonctionnaire ne peut pas en demander l'annulation sous
d'Etat, 17 fvrier 1853, Carbonnel.
2. Conseil d'tat, 15 mars 1889, Leprince.
. Conseil d'tat, 7 avril 1869, Chroutre ; 27 novembre 1885, Lacombe.
4. Conseil d'tat, 4 avril 1879, Houli.
1. Conseil
206
LIVRE V.
prtexte qu'il n'aurait pas atteint la limite d'ge prvue par les
rglements. Cette limite d'ge n'est, pour les fonctionnaires rvocables, qu'un terme maximum qui ne doit pas tre dpass, mais
que le ministre n'est pas oblig d'attendre (').
Il en est autrement pour les fonctionnaires qui des dispositions spciales de la loi assurent l'inamovibilit jusqu' un ge
dtermin: tels sont les magistrats, qui ne peuvent tre mis d'office
la retraite, avant cet ge, que dans le cas d'infirmits graves et
permanentes les mettant hors d'tat d'exercer leurs fonctions, et
sur l'avis conforme de la Cour de cassation constitue en conseil
suprieur de la magistrature (2). Tels sont aussi les professeurs des
facults, des coles suprieures de plein exercice, des lyces et
des collges, qui ne peuvent tre mis la retraite, mme lorsqu'ils
ont acquis des droits pension, que sur leur demande ou aprs
avis de la section permanente du Conseil suprieur de l'instruction
publique (8).
Il est remarquer que, depuis la loi de finances du 30 mai 1888
(art. 22), le droit de fixer la limite d'ge n'est plus entirement
dans les attributions du pouvoir excutif. Sa comptence subsiste
pour tendre cette limite, non pour la restreindre, pour prolonger
le temps d'activit mais non pour le rduire. Dans ce dernier cas,
le lgislateur s'est rserv le droit de statuer lui-mme, craignant
que l'abaissement du temps de service rglementaire ne puisse devenir onreux pour le Trsor (4).
L'admission d'un fonctionnaire faire valoir ses droits la
retraite n'implique pas par elle-mme la reconnaissance du droit
pension ; plus d'une fois elle a t prononce l'gard de fonctionnaires qui ne remplissaient pas les conditions d'ge et de services
requises par la loi. Elle n'est alors qu'une formule de rvocation
dguise : formule polie, a-t-on dit quelquefois, formule ironique,
dirions-nous plus volontiers, et peu conforme la bonne foi qui
Conseil d'tat, 7 janvier 1876, de Brives.
Dcrets des 1er et 19 mars 1852. Loi du 30 aot 1883, art. 15.
Dcret du 4 novembre 1882, art. l.
Loi du 30 mars 1888, art 22 : La limite dj fixe pour la mise la retraite des
fonctionnaires civils ou militaires par les dcrets, arrts et dcisions actuellement
en vigueur ne peut tre abaisse que par la loi.
1.
2.
3.
4.
III, 3.
CHAP.
207
doit toujours prsider aux rapports de l'tat avec ceux qui le

servent, mme mal. On doit donc, en bonne administration,
n'admettre faire valoir leurs droits la retraite que les fonctionnaires que l'on sait ou que l'on croit en possession de ces
droits. Mais la rvocation indirecte prononce sous cette forme
n'en chappe pas moins au recours contentieux comme la rvocation directe (').
La mise la retraite d'office, raison de son assimilation avec
la rvocation administrative, est soumise aux mmes formes lorsque la loi a assur certaines garanties au fonctionnaire contre un
renvoi discrtionnaire. Tel est le cas pour les ingnieurs, qui ne
peuvent tre rvoqus qu'aprs avis du conseil gnral des ponts
et chausses ou des mines ; pour les matres des requtes ou les
auditeurs au Conseil d'tat, qui ne peuvent l'tre qu'aprs avis du
vice-prsident du Conseil dlibrant avec les prsidents de section.
Une mise la retraite d'office prononce en dehors des formes
prvues par la loi pourrait tre annule pour excs de pouvoir,
comme constituant une rvocation illgale.
II. Armes de terre et de mer. A la diffrence des fonctionnaires civils, les officiers des armes de terre et de mer peuvent
faire valoir leurs droits la retraite sans avoir besoin d'y tre
autoriss par une dcision du ministre. Pour eux, en effet, la
retraite est la dernire modalit du grade dont ils sont propritaires ; elle est une des positions qui se rattachent leur tat. La
retraite, dit l'article 14 de la loi du 19 mai 1834 sur l'tat des
officiers, est la position dfinitive de l'officier rendu la vie
civile et admis la jouissance d'une pension de retraite. C'est
pourquoi ies lois des 11 et 18 avril 1831 sur les pensions de
l'arme de terre et de l'arme de mer dbutent par cette disposition : Le droit la pension de retraite est acquis trente ans
accomplis de service effectif. L'officier qui a accompli le temps
de service voulu est donc, par cela seul, en possession de droits
la retraite. Le ministre ne pourrait pas l'obliger rester au service
jusqu' la limite d'ge que les lois et rglements ont prvue pour
les diffrents grades ; l'indication de cette limite empche le mi1, Conseil
''at,
juin 1882, Du Bois de Romand; 28 dcembre 3883, Bernard.
208
LIVRE V.
nistre de conserver l'officier au del de l'ge prvu, mais elle ne

l'oblige ni mme ne l'autorise retenir l'officier malgr lui jusqu'
ce que cet ge soit atteint.
De ce que l'officier est en possession de droits la retraite il ne
s'ensuit pourtant pas qu'il puisse toujours s'affranchir du service
de l'tat en rclamant la liquidation de sa pension : il pourrait tre
retenu sous les drapeaux pour des raisons d'ordre suprieur, telles
qu'une entre en campagne ou un embarquement.
Il rsulte de ce qui prcde que la mise la retraite d'office ne
peut pas tre prononce par le ministre l'gard d'un officier qui
n'a pas accompli son temps de service ('). Mais, une fois que le
temps est chu, le droit est rciproque, et le ministre peut mettre
l'officier la retraite (s), mme s'il n'a pas atteint la limite d'ge
prvue par les rglements (3). La dcision ministrielle constitue
alors, pour l'officier comme pour le fonctionnaire civil, un acte
d'autorit hirarchique dont les motifs ne peuvent pas tre discuts
par la voie contentieuse.
Ces rgles cessent d'tre applicables quand il s'agit d'officiers
gnraux. En vertu de dispositions spciales de la loi du 4 aot
1839 (art. 7), relative l'arme de terre, et de la loi du 17 juin
1841 (art. 8), relative l'arme de mer, ces officiers ont le droit
de n'tre mis la retraite que sur leur demande, ou s'ils ont t
l'objet des mesures disciplinaires prvues par la loi du 19 mai
1834 sur l'tat des officiers. Le baron Dupin, rapporteur de la loi
du 4 aot 1839, faisait remarquer que cette prrogative est strictement limite aux officiers gnraux : C'est seulement en leur
faveur, disait-il, que le Gouvernement veut faire un grand abandon
de ses droits.
Mais jusqu'o va cet abandon des droits du Gouvernement?
La rfrence des lois de 1839 et de 1841 la la loi de 1834 sur l'tat
des officiers est conue en termes assez vagues : Les officiers
1. Nous ne parlons ici, bien entendu, que des pensions d'anciennet, non des pen-
sions pour infirmits et blessures, qui peuvent tre liquides toute poque.
2. Conseil d'tat, 27 avril 1847, Auriscolede Lazarque ; 29 novembre 1851, Championnet-Rey ; 30 juin 1853, Dumas; 12 mars 1875, Vimont ; 14 mars 1879.
Chazotte.
3. Conseil d'tat, 16 avril 1851, Bchameit; 9 mars 1877, Labrousse.
209'
III, 3. CONTENTIEUX DES PENSIONS.
gnraux autres que ceux auxquels seraient appliques les dispositions
de la loi du 19 mai 1834 ne seront admis la retraite que sur leur
CHAP.
demande. Le Conseil d'tat en a d'abord conclu, par un arrt

du 16 dcembre 1852 (Chadeysson), que toutes les mesures prvues
par la loi de 1834, y compris la simple mise en non-activit,
ouvraient, au profit du Gouvernement, le droit de prononcer la
mise la retraite d'office. Mais cette interprtation tait certainement contraire l'esprit de la loi de 1839, car le Gouvernement
tant matre de l'emploi et pouvant toujours le retirer un officielgnral, il dpendrait de lui de rduire nant la prrogative quecet officier tient de la loi de 1839. Aussi cette jurisprudence de 1852,
qui se ressentait peut-tre des influences politiques du temps ('),
a-t-elle t abandonne par le Conseil d'tat. Un arrt du 28 dcembre 1877 (West) a dcid que les officiers gnraux ne peuvent
tre mis d'office la retraite que dans les cas et suivant les formes prvues pour la mise en rforme des officiers par la section III
du titre II de la loi du 19 mai 1834(2) . En consquence, il a annul pour excs de pouvoir une dcision prsidentielle qui avait
admis d'office un intendant militaire faire valoir ses droits la
retraite la suite d'une mise en non-activit par retrait d'emploi.
Les garanties que la loi accorde aux officiers, en ce qui touche
leur tat et leur mise la retraite, ont t tendues aux commissionns de tous grades, sous-officiers, caporaux et soldats, par les
lois qui se sont succd depuis la loi du 15 mars 1875 sur les cadres et les effectifs de l'arme. Elles ont t consacres nouveau
par la loi du 13 juillet 1894, d'aprs laquelle la rvocation ou la.
cassation du sous-officier rengag, la mise la retraite d'office ou
gnral de brigade Chadeysson avait t mis en non-activit, puis la retraite,,

par une dcision en date du 12 dcembre 1851, motive par la non-acceptation d'un
commandement dans un des dpartements qui venaient d'lre mis en lat de sige
la suite du coup d'tat du 2 dcembre.
2. D'aprs ces dispositions de la loi du 19 mai 1834, les cas de mise en rformepour cause de discipline sont : l'inconduite habituelle, les fautes graves dans le service ou contre la discipline, les fautes contre l'honneur. Les formes suivre sont r
la comparution devant un conseil d'enqute, un avis de ce conseil et une dcision
du Prsident de la Rpublique qui ne peut modifier les conclusions de cet avis que
dans un sens favorable l'officier.
Cette procdure, dont l'application aux officiers gnraux est trs rare, a t suivieen 1889 "gard de M. le gnral de division Boulanger.
1. Le
II.
14
210
LIVRE V.
la rvocation du sous-officier commissionn sont prononces par le

ministre ou par le gnral commandant le corps d'arme d'aprs
l'avis d'un conseil d'enqute. La mise la retraite d'office ou la rvocation des caporaux, brigadiers et soldats commissionns sont
prononces par la mme autorit d'aprs l'avis d'un conseil de discipline . Le Conseil d'tat est ainsi devenu juge, l'gard de ces
militaires comme l'gard des officiers, des questions de lgalit
que peut soulever leur mise la retraite d'office.
Dcision sur le droit pension. Lorsque le ministre reconnat le droit pension, sa dcision n'est ordinairement qu'implicite ; elle se manifeste par la prparation et par l'envoi au Conseil
d'tat d'un projet de dcret liquidant la pension. Dans ce cas, la
partie n'a pas d'intrt ce qu'une dcision spciale soit rendue
sur le droit pension, bien que la liquidation propose par le
ministre puisse quelquefois rvler un dsaccord sur le fond du
droit : par exemple, si le ministre, saisi d'une demande de pension
pour accident de service, ne propose qu'une pension pour infirmits, dont le taux est moins lev. La partie peut, en attaquant le
dcret de concession, critiquer les bases de la liquidation.
Si, au contraire, le ministre refuse tout droit pension, soit
spontanment, soit pour se conformer un avis de la section des
finances refusant d'approuver le dcret de concession, une dcision explicite est ncessaire pour que la partie puisse faire
valoir ses droits par la voie contentieuse. Le silence du ministre,
quelque prolong qu'il ft, ne pourrait pas tre assimil une
dcision de rejet et fournir l'lment d'un dbat contentieux. En
effet, le dcret du 2 novembre 1864 ne permet la partie de se
pourvoir contre le silence du ministre que lorsque celui-ci a t
saisi d'un recours contre la dcision d'une autorit subordonne.
La pratique ne prsente d'ailleurs aucun exemple d'un ministre
essayant de paralyser une demande de pension, si mal fonde
qu'elle pt tre, en s'abstenant systmatiquement d'y rpondre.
Il y a des cas exceptionnels o une dcision dniant le droit
pension peut n'tre qu'implicite. Tel est le cas o le ministre,
saisi d'une demande de pension par un militaire rform, se borne
lui accorder une gratification renouvelable. Une telle dcision,
CHAP.
III, 3.
211
rapproche de la demande de pension, en implique ncessairement le rejet ; aussi le Conseil d'tat dcide que le postulant doit
se pourvoir contre elle, comme si elle prononait expressment un
refus de pension (l). Il en serait autrement si l'allocation ou le
retrait de la gratification renouvelable tait prononc d'office : la
dcision ministrielle ne devrait pas alors tre interprte comme
impliquant le rejet d'une demande de pension, puisque celle-ci
n'aurait pas encore t forme (2).
La mise en rforme d'un officier constitue aussi une dngation
implicite mais absolue de tout droit pension, car la rforme
est la position de l'officier sans emploi qui, n'tant plus suscepd'tre rappel l'activit, n'a pas de droits acquis lapension
tible
(loi du 19 mai 1834, art. 9). La position d'officier
de retraite
rform tant incompatible avec celle d'officier retrait, il faudrait
ncessairement que la rforme ft mise nant pour que l'officier
ft admis faire liquider sa retraite. C'est pourquoi il doit former
son recours contre la dcision qui le met en rforme, sans attendre
une dcision expresse de refus de pension(3).
Le contentieux auquel donnent lieu les refus de pension est un
contentieux de pleine juridiction qui s'tend toutes les questions
de fait et de droit, de fond, de forme, de dchance. S'il s'agit
de pension d'anciennet, le Conseil d'tat est juge de tout ce
qui touche l'ge et au temps de service. Toutefois, la dispense
d'ge pour invalidit, prvue par l'article 5, 3, de la loi du 10 juin
1853, ne peut tre accorde que par le ministre agissant comme
suprieur hirarchique et reconnaissant que le titulaire est hors
d'tat de continuer ses fonctions. Aucun recours contentieux ne
serait recevable contre l refus d'accorder cette dispense. S'il
.
s'agit de pension pour blessures ou infirmits, le Conseil d'tat est
juge de leur nature, de leur gravit, de leur origine, de la question de savoir si elles sont ou non incurables, si elles mettent le
fonctionnaire hors d'tat de continuer son service, l'officier hors
1. Conseil d'tat, 13 avril 1883, Ceret ; 22 mai 1885, Dompierre ; 31
juillet 1885
Baud.
2. Conseil d'tal, 20 juin 1884, Drau; 6 mars 1885, Grault ; 18 mai 1888,
Achard.
3. Conseil d'tat, 3 aot 1877, Letage; 10 mai 1878, Chev.
212
LIVRE V.
d'tat de rester en activit et d'y rentrer ultrieurement, le sousofficier ou le soldat dans l'impossibilit de pourvoir sa subsis tance. Questions singulirement complexes et souvent pleines de
difficults techniques; aussi, la loi a-t-elle institu des procds
rigoureux d'instruction et des vrifications mdicales qui tiennent
une place importante dans la lgislation des pensions militaires,
mais sur lesquelles nous n'avons pas insister ici.
Questions de dchance. Les questions de suspension et de
dchance du droit pension sont de celles que le ministre est
appel rsoudre en prononant sur une demande de pension ; le
Conseil d'tat, saisi d'un recours, statue sur toutes les difficults
de fait ou de droit que peut soulever la dchance oppose par le
ministre. Mais, parmi ces difficults, il en est qui touchent aux
prrogatives de l'autorit hirarchique, d'autres qui relvent des
tribunaux judiciaires, de telle sorte que la dlimitation des comptences exige, en cette matire, une attention particulire.
Rappelons d'abord quelles sont les causes qui peuvent entraner
la suspension ou la perte dfinitive du droit pension.
La suspension du di-oit pension rsulte des causes suivantes :
1 Perte de la qualit de Franais, durant la privation de cette
qualit (loi du 9 juin 1853, art. 29 ; loi du 11 avril 1831, art. 26,
3) ; 2 condamnation une peine affiictive ou infamante.
Dans ce cas, la suspension dure jusqu' la rhabilitation pour les
pensions civiles (loi de 1853, art. 27, 3), et seulement pendant la
dure de la peine pour les pensions militaires (loi de 1831, art. 26,
3) ; 3" rsidence hors du territoire franais sans l'autorisation
du Gouvernement. Ce cas de suspension n'existe que poiu' les pensions militaires (loi de 1831, art. 26, 4).
La perte dfinitive du droit pension a lieu, d'aprs la lgislation des pensions civiles (loi de 1853, art. 27, 1, 2 et 3) :
1 Si le fonctionnaire ou employ est dmissionnaire ; 2 s'il
est destitu ou rvoqu d'emploi ; 3 s'il est constitu en dficit
pour dtournement de deniers ou matires, ou convaincu de malversations.
La perte dfinitive du droit pension rsulte, pour les militaires : 1 D la peine de la destitution prononce en excu-
CHAP. III,
3.
213
tion du Code de justice militaire du 9 juin 1857 (art. 192) ;

2 de la peine de la dgradation, mais condition que la dgradation ait t non seulement prononce, mais encore effectivement excute dans la forme prescrite par l'article 190 du mme
CodeC).
Examinons maintenant les principales questions contentieuses
auxquelles peut donner lieu la suspension ou la dchance du droit
pension.
I. Quels droits sont atteints par la dchance. On s'est quelquefois demand si la dchance du droit pension a pour effet de
paralyser des droits acquis aussi bien que des droits purement
ventuels et de simples esprances. L'affirmative rsulte des termes gnraux de l'article 27 de la loi de 1853, qui ne comportent
aucune restriction ni rserve en faveur des fonctionnaires ayant
l'ge et les services requis pour la retraite.
Des doutes ont cependant t mis sur ce point par le ministre
des finances dans une affaire juge le 23 novembre 1877 (Crochez) qui se prsentait d'ailleurs dans des circonstances spciales :
Il s'agissait d'une pension de l'octroi de Paris, rgie par l'ordonnance du 7 mai 1831, non par la loi du 9 juin 1853 ; une disposition spciale de cette ordonnance limitait la dchance au cas o
l'employ rvoqu ou dmissionnaire n'avait pas 30 ans de services. Les conclusions du ministre des finances n'auraient donc
prt aucune critique si elles s'taient bornes invoquer cette
disposition, que les tats de services du requrant lui rendaient
applicables. Mais ses conclusions allrent beaucoup plus loin :
Il est de principe incontest, disait le ministre, que la pension
est le rsultat d'un contrat titre onreux entre l'administration
et le fonctionnaire. Lorsque celui-ci a acquis les deux conditions
d'ge et de dure de services, son droit est acquis et l'a&ministration ne peut se soustraire l'obligation qu'elle a consentie.
C'est ce qui rsulte de l'article 5 de la loi du 9 juin 1853, auquel
il n'est fait exception que dans les cas, spcialement prvus par
l'article 27, de dtournement et de malversation, et avec des garanties spciales.
l. Conseil d'tat,
27
juin 1867, Chaspoul.
214
LIVRE V.
Nous avons dj cart l'assimilation des pensions des contrats : nous n'y reviendrons pas ; nous ferons seulement remarquer qu'alors mme qu'il y aurait contrat ses clauses n'en seraient
pas moins dans la loi, et que c'est prcisment la clause de dchance, insre dans l'article 27, qu'il s'agit d'interprter. Or,
l'avis ministriel de 1877 faisait une confusion entre le droit acquis la jouissance d'une pension concde et le droit acquis
l'obtention d'une pension demande. Il est vrai que le dioit
la jouissance d'une pension concde ne peut tre retir ou suspendu que dans des cas dtermins (dtournement, malversation,
condamnation, perte de la qualit de Franais), mais il est galement certain que, d'aprs l'article 27, le fonctionnaire dmissionnaire ou destitu perd ses droits la pension ; quels droits ? videmment ceux qu'il avait au moment o il a donn sa dmission
ou subi une rvocation : droits purement ventuels s'il n'avait pas
l'ge et le temps de service voulus, droits acquis l'obtention
d'une pension, si ces conditions taient remplies. Le Conseil
d'tat s'est plusieurs fois prononc en ce sens, notamment par ses
arrts du 2 septembre 1862 (Descrimes) et du 2 dcembre 1887
(Hbert).
II.
La destitution d'un fonctionnaire et la rvocation d'un employ sont des

actes de discipline hirarchique, qui ne peuvent tre annuls par
la voie contentieuse que s'ils sont contraires aux droits d'un fonctionnaire inamovible ou s'ils sont entachs de vice de forme. Mais,
si le Conseil d'tat n'a point statuer sur le mrite de ces mesures, il peut; comme juge des pensions, vrifier leur nature, apprcier leur influence sur les droits du fonctionnaire, rechercher si
la dchance a t rellement encourue.
En effet, la dchance ne frappe pas tout fonctionnaire qui perd
sa place, mais seulement celui qui la perd par mesure disciplinaire. C'est l une distinction que le Conseil d'tat a souvent consacre et qui a pour elle les textes et la nature mme des choses.
En premier lieu, les textes : quand l'article 27 parle du fonctionnaire destitu, de l'employ rvoqu d'emploi, il a en vue le renvoi
d'un agent qui a dmrit, non le remplacement d'un agent qui
des considrations d'ordre administratif ou politique font prfrer
Dchance rsultant de la destitution ou rvocation.
CHAP.
III, 3.
215
un autre titulaire. En vain dirait-on que ce texte prvoit la fois la

destitution et la rvocation, et que cette dernire expression, rapproche de la premire, est plus large et semble viser toute privation
des fonctions. Nous n'hsitons pas penser que la porte des deux
expressions est exactement la mme : l'une vise le fonctionnaire
destitu, l'autre le simple employ rvoqu d'emploi; toutes les deux
ont en vue un agent frapp par ses chefs, et non pas simplement
sacrifi des convenances de service. Un autre argument est fourni
par la loi du 30 mars 1872, qui admet pension, sous certaines
conditions, les fonctionnaires et employs civils ayant subi une
1872, auront
retenue qui, du 12 fvrier 1871 au 31 dcembre
t rforms pour cause de suppression d'emploi, de rorganin'aurait pas le
sation ou pour toute autre mesure administrative qui
caractre de rvocation ou de destitution .
La nature des choses vient confirmer l'argument de textes.
L'tat a certainement le droit de ne pas pensionner des agents que
leurs fautes font exclure de son service ; mais il manquerait
toute justice s'il privait de leur retraite tous ceux qu'il remplace,
parce qu'il juge leurs aptitudes insuffisantes ou leur dvouement
politique douteux. Sans doute, le fonctionnaire peut commettre
des fautes d'ordre politique qui justifient sa rvocation par mesure disciplinaire. Mais cette rvocation ne saurait tre confondue
avec les mutations administratives qui s'oprent sous l'influence
de circonstances politiques gnrales (l).
Le Conseil d'tat, juge de la dchance, doit donc vrifier si le
retrait des fonctions a eu ou non le caractre d'une rvocation disciplinaire. S'inspiranl des termes de la dcision, des rapports qui
l'ont prcde, des circonstances qui l'ont provoque, il dcidera
distinction entre la rvocation et le remplacement administratif a t trs

nettement indique par le Conseil d'tat dans ses arrts du 9 dcembre 1879 (Thomas)
et du 16 janvier 1880 (Le Goff) relatifs au remplacement d'instituteurs cougrganistes.
On y lit : Considrant qu'il est de principe que les fonctionnaires publics nomms
par le pouvoir excutif peuvent toujours tre relevs de leurs fonctions par la mme
autorit, moins d'exceptions formellement prvues par la loi... Mais que les incapacits et dchances dictes, en cas de rvocation ou de destitution, par des lois
gnrales ou spciales, ne sont encourues que si la rvocation ou destitution a t
expressment prononce, ot qu'elles ne sauraient s'tendre au cas o les fonctionnaires sont relevs de leurs fonctions par mesure administrative.
1. Cette
216
LIVRE V.
en fait, l'agent a t rvoqu dans le sens de l'article 27 de la

loi de 1853 0.
Le Conseil d'tat pourrait-il, aprs avoir reconnu le caractre
disciplinaire d'une rvocation, la tenir pour non avenue, au point
de vue de la dchance, parce qu'elle aurait t prononce illgalement, par exemple, en violation des formes auxquelles elle tait
soumise? Il parat juridique de rsoudre cette question en matire de pensions comme nous l'avons rsolue en matire de
traitements : Tant que l'acte d'autorit hirarchique qui a atteint
le fonctionnaire n'a pas t annul il doit produire tous ses effets,
parmi lesquels la loi a plac la dchance du droit pension ; si
cet acte est illgal, l'intress ne peut s'en prendre qu' lui-mme
de ne l'avoir pas attaqu pour excs de pouvoir et de l'avoir laiss
devenir dfinitif.
Que dcider si la destitution est prononce contre un ancien
agent qui avait dj quitt le service avec l'agrment de ses chefs,
ou par suite d'un remplacement administratif ?
On a souvent soutenu que la destitution peut tre ainsi prononce aprs coup lorsqu'on dcouvre, aprs le dpart de l'agent, des
malversations qui l'auraient fait destituer si on les avait connues
plus tt. Plusieurs fois la dchance a t, en pareil cas, oppose
par le ministre, non seulement l'agent incrimin, mais encore
sa veuve et des titulaires de pensions dj liquides et inscrites
au grand-livre. Cette prtention, d'abord carte par le Conseil
d'tat en 1839 et en 1848 (2), a t accueillie par un arrt du 9 fvrier 1850 (de Vailly) qui admet, comme cause de dchance, une
destitution prononce trois ans aprs l'admission la retraite. Un
autre arrt du 30 dcembre 1858 (Vaissi) refuse un agent, destitu postrieurement son remplacement administratif, le droit de
contester par la voie contentieuse cette destitution et la dchance
qui en tait rsulte.
Nous ne saurions nous rallier cette doctrine. Les pouvoirs
si,
1. Conseil d'tat, 27 novembre 1885, Lacombe, et les conclusions du commissaire

du Gouvernement ; 29 juillet 1887, de Watteville.
i. Conseil d'tat, 15 aot 1839, Arnoux ; 6 mai 1848, Boudet. Dans la premire
de ces affaires, il s'agissait d'une pension dj concde ; dans la seconde, d'une

pension de veuve.
CHAP.
III, 3. - CONTENTIEUX
DES PENSIONS.
217
disciplinaires de l'administration l'gard de ses fonctionnaires ne

survivent pas la fonction ; l'autorit hirarchique ne peut plus
s'exercer sur une personne qui a cess d'appartenir la hirarchie. Le ministre peut assurment destituer un agent dmissionnaire dont il a refus la dmission, parce que l'agent reste sous
ses ordres tant que sa dmission n'est pas accepte. Mais telle
n'est pas la situation de l'agent remplac ou admis la retraite :
au regard de l'administration, il cesse d'tre un fonctionnaire
pour devenir un simple particulier, ou bien un pensionnaire de
l'tat, contre lequel on peut seulement provoquer le retrait de la
pension dans les cas et dans les formes prvus par la loi(').
Si maintenant on se place au point de vue administratif et politique, on reconnat qu'il peut se prsenter des cas o le droit revendiqu par l'administration serait utile exercer : par exemple
le cas o des malversations ou autres fautes graves seraient tardivement dcouvertes la charge d'un fonctionnaire admis faire
valoir ses droits la retraite. Mais l'administration sera rarement
dsarme en pareil cas, parce que l'article 27 de la loi de 1853
permet de retirer la pension, toute poque, un ancien agent
reconnu en dficit, convaincu de malversations ou atteint de condamnations graves. Par contre, il y aurait de grands inconvnients
ce qu'un ministre pt frapper de dchance, au moyen d'une destitution tardive, des fonctionnaires admis la retraite par son prdcesseur.
III. Dchance rsultant de la dmission. D'aprs l'article 27
nous parat avoir t accepte par le Conseil d'tat et par le ministre de l'intrieur dans une affaire juge le 7 juillet 1870 (Moris). Le dispositif de
l'arrt se borne dclarer sans objet le pourvoi d'un fonctionnaire qui avait t rvoqu aprs avoir t admis faire valoir ses droits la retraite et avoir effectivement cess ses fonctions, et qui la pension avait t refuse raison de cette
rvocation. Mais les motifs de l'arrt constatent qu'au moment o le requrant avait
t rvoqu il ne faisait plus partie de l'administration ; que notre ministre de
l'arrt par lequel le prfet a
l'intrieur a reconnu que, dans ces circonstances,
tre considr comme non avenu, et
prononc la rvocation du sieur Moris devait
pt se prvaloir de
que cet arrt ne faisait pas obstacle ce que le sieur Moris
faire reconnatre par l'autorit
l'arrt du... (portant admission la retraite) pour
comptente les droits qu'il prtendait avoir une pension de retraite .
Cf. un avis de la section des finances du 2 avril 1878 qui dcide que le fonctionnaire remplac, puis rintgr dans un emploi, doit la retenue du douzime comme
s'il n'avait jamais appartenu l'administration.
1. Cette doctrine
218
LIVRE V.
de la loi de 1853, la dmission entrane, comme la rvocation, la

dchance du droit pension. A premire vue, cette rgle se comprend moins que la prcdente. En effet, si la dmission n'est pas
accepte, l'agent reste en fonctions ; si elle l'est, le consentement

donn la cessation de ses services semble absoudre l'initiative
qu'il a prise. La vrit est que la loi n'admet pas cette initiative ;
elle l'assimile mie sorte de dsertion et elle punit le dserteur,
mme quand le ministre le laisse quitter son poste. On doit d'ailleurs reconnatre que le ministre n'a gure le moyen de retenir
malgr lui un fonctionnaire civil dcid quitter le service. La
dchance sert donc de sanction la rgle d'aprs laquelle les fonctionnaires civils ayant des droits pension doivent, avant de quitter le service, tre admis par le ministre faire valoir leurs droits
la retraite. Aussi le Conseil d'tat a-t-il appliqu cette dchance un juge de paix qui avait adress sa dmission au garde
des sceaux, en termes d'ailleurs respectueux, et qui avait mme
obtenu que son fils ft nomm sa place (').
La dchance subsisterait-elle si le ministre, aprs avoir accept
la dmission, admettait le fonctionnaire dmissionnaire faire
valoir ses droits la retraite ? En droit strict, cette solution rigoureuse devrait peut-tre prvaloir, car l'admission la retraite ne
prjuge rien sur le fond du droit, elle autorise le fonctionnaire
faire valoir tels droits qu'il peut avoir, droits nuls s'il a encouru
une dchance. Mais on peut dire, en sens inverse, que l'admission la retraite couvre aprs coup la dmission, qu'elle constate
que le dpart de l'agent a t librement consenti par le ministre,
et n'entrane aucun inconvnient pour le service, aucune charge
imprvue pour le budget ; elle ferait ainsi disparatre ce que l'initiative du fonctionnaire avait eu d'incorrect. C'est en ce sens que
l'arrt du 30 novembre 1862 (Descrimes) nous parat s'tre implicitement prononc : tout en appliquant la dchance, il prend soin
de constater que le fonctionnaire dmissionnaire n'a t admis
faire valoir ses droits la retraite ni par le dcret qui acceptait
sa dmission, ni par aucun dcret postrieur. C'est l une solution
quitable et laquelle nous nous rallions volontiers.
i. Conseil d'tat,
30
novembre 1862, Descrimes.
CHAP.
III, 3.
219
La dmission peut-elle exercer une influence sur les droits acquis une pension militaire? Nous avons vu que la loi de 1831
ne mentionne pas la dmission comme cause de dchance. Antrieurement cette loi, un avis du Conseil d'tat du 12 prairial
an XI avait dcid que l'officier qui donne sa dmission aprs
trente ans de service est susceptible de la solde de retraite si sa
dmission n'a pas t donne en temps de guerre, ou si, en ce
cas, elle a t accepte par le ministre . Cet avis, qui admet
implicitement que la dmission n'aurait besoin d'tre accepte
qu'en temps de guerre, ne pourrait plus s'accorder avec l'article 1er
de la loi du 19 mai 1834, d'aprs lequel toute dmission doit tre
c accepte par le roi . Il est mme remarquer que, lors du vote
de cette loi, la Chambre des pairs n'a pas voulu adopter un amendement qui proposait de rserver des cas o la dmission serait
entirement libre pour l'officier. Aussi la jurisprudence du Conseil d'tat dcide-t-elle que le refus de dmission relve entirement de l'apprciation du ministre et ne peut pas tre l'objet d'un
recours par la voie contentieuse (').
La doctrine de l'avis de l'an XI ne saurait donc trouver aujourd'hui son application. L'officier dont la dmission n'est pas
accepte reste dans les liens de la discipline militaire ; il ne peut
s'en affranchir qu'en prenant sa retraite ds qu'il a acquis des
droits ; le Gouvernement n'a pas alors intervenir pour l'autoriser,
par une dcision spciale, rentrer dans ses foyers aprs liquidation de sa retraite (2). Mais il pourrait retarder cette liquidation
s'il estimait que des raisons de service font obstacle au dpart
immdiat de l'officier.
Questions rserves l'autorit judiciaire. Parmi les questions que le droit pension peut soulever, il en est qui ne peuvent
pas tre dfinitivement tranches par l'autorit administrative,
1. Conseil
d'Etat, 23 mars 1872, Pichon ; 27 janvier 1888, Germaix ; 20 fvrier
1891, Dve.
2. Il arrive quelquefois que des officiers, ayant des droits acquis la retraite, joignent l'envoi d'une dmission leur demande de liquidation de pension. 11 n'y a pas
lieu, dans ce cas, d'accepter la dmission et il suffit de donner suile la demande

de pension. La pratique du ministre de la guerre et de la section des finances est
depuis longtemps fixe en ce sens.
220
LIVRE V.
parce qu'elles se rattachent des questions d'tat et de nationalit

qui sont du ressort des tribunaux judiciaires. Telle est la question
de savoir si le demandeur en pension a perdu la qualit de Franais, ou si, l'ayant perdue, il l'a recouvre (') ; si une veuve ou des
orphelins avaient la qualit d'pouse ou d'enfants lgitimes (2). Le
renvoi de ces questions l'autorit judiciaire a lieu conformment
aux rgles gnrales de la comptence en matire de questions
prjudicielles, rgles qui ont t exposes dans une autre partie de
cet ouvrage. Bornons-nous rappeler: que le renvoi ne doit tre
prononc que si la question d'tat ou de nationalit donne lieu
des difficults srieuses ( 3) ; qu'il ne s'impose qu' la juridiction
contentieuse, saisie d'un vritable litige sur le droit pension, non
au ministre qui fait acte d'administrateur en apprciant ce droit,
et qui n'est jamais tenu de suspendre ses dcisions pour attendre
la solution d'une question prjudicielle.
Liquidation et concession de la pension. Le droit pension
tant reconnu, il faut en fixer le chiffre et en concder le titre.
C'est d'abord l'oeuvre du ministre, qui fait la liquidation, puis celle
du Gouvernement en Conseil d'tat qui concde la pension. La li quidation, dit l'article 24 de la loi du 9 juin 1853, est faite parle
d'tat
ministre comptent qui la soumet l'examen du Conseil
avec l'avis du ministre des finances. Le dcret de concession est
rendu sur la proposition du ministre comptent. Il est contre sign par lui et par le ministre des finances.
La liquidation et la concession, bien que distinctes en droit, se
confondent en fait, car la liquidation de la pension ne peut dfinitivement rsulter que du dcret de concession. Jusque-l elle ne constitue qu'une opration prparatoire et non une vritable dcision.
Aussi est-ce contre le dcret de concession, et non contre la liquidation ministrielle, que doit tre form le recours au Conseil
1. Conseil d'tat, 10 aot 1844, Clouet.
2. Conseil d'tat, 13 juin 1845, Senlenary ; 23
juin 1846, de Vaudricourt.

S. Le Conseil d'tat a souvent pass outre des questions d'tat ou de nationalit
qui ne lui paraissaient pas de nature suspendre son jugement sur le droit pension; par exemple la question de savoir si une sparation de corps avait ou non
pris fin (7 avril 1841, Mazian ; 2 janvier 1844, Philippon), ou si le rclamant tait
Franais (7 juillet 1870, Rauner; 19 fvrier 1886, Sigel).
CHAP.
III, 3.
221
d'tat. Ce recours, prvu par l'article 25 de la loi de 1831 sur les

pensions militaires, a t pass sous silence par la loi de 1853 sur
les pensions civiles, mais il n'en existe pas moins d'aprs les principes du contentieux administratif, puisqu'il se fonde sur une
atteinte porte un droit. D'un autre ct, le dcret qui sert d'objectif au recours n'est pas un acte de puissance publique, mais un
acte de gestion ; il en rsulte qu'il donne lieu un contentieux de
pleine juridiction, et que le Conseil d'tat a qualit pour contrler
non seulement les bases de la liquidation, mais encore tous ses
lments apprcis en fait et en droit. Il n'excderait mme pas
ses pouvoirs en rectifiant, par arrt, le chiffre de la pension, car il
a le droit de rformer la dcision attaque et non pas seulement de
l'annuler. Mais, dans la pratique, il s'abstient d'arrter lui-mme
une liquidation nouvelle ; il se borne annuler le dcret et renvoyer devant le ministre pour liquidation. D'ailleurs, alors mme
que l'arrt du Conseil d'tat liquiderait la pension, il ne pourrait
pas la concder, et il faudrait toujours qu'un nouveau dcret de
concession ft rendu dans les mmes formes que le premier.
Dcisions relatives l'inscription des pensions au grand-livre
de la Dette publique.
- Le dcret de concession constitue le titre
de crance du pensionnaire l'gard de l'tat, mais son droit au
paiement ne peut rsulter que de l'inscription de la pension au
grand-livre de la Dette publique.
Sous l'empire de la loi de finances du 25 mars 1817 et de l'ordonnance du 20 juin suivant, l'inscription de toutes les pensions,
tant civiles que militaires, rsultait d'un dcret spcial mis sur
la proposition du ministre des finances, sur le vu du dcret de
concession, lequel tait rendu aprs son avis, mais n'tait propos et contresign que par le ministre liquidateur. Le ministre
des finances, avant de faire inscrire la pension au grand-livre,
avait toujours le droit de vrifier la rgularit du dcret de concession. Il ne pouvait pas remettre en question le fond du droit et
reviser les lments de la liquidation ('), mais il devait vrifier
si la pension tait concde dans les limites du maximum lgal et
l. Conseil d'tat,
28
juin 1851, Sapia.
222
LIVRE V.

conformment aux lois sur le cumul, et si le dcret de concession
avait t rendu dans les formes voulues, notamment aprs avis du
ministre des finances et du Conseil d'tat. Dans ces diffrents cas,
il pouvait, si quelque irrgularit tait constate, refuser d'inscrire
la pension au grand-livre (l).
Ces rgles n'ont pas cess d'tre applicables aux pensions militaires, qui donnent toujours lieu deux dcrets distincts : le dcret
de concession et le dcret d'inscription. Mais elles ont t modifies, pour les pensions civiles, par l'article 24 de la loi du 9 juin
1853, d'aprs lequel le dcret de concession est rendu sur la
proposition du ministre comptent. Il est contresign par lui et
par le ministre des finances. Il est insr au Bulletin des lois.
Il rsulte de ce texte qu'un dcret spcial n'est pas ncessaire
pour inscrire une pension civile au grand-livre, et que, par suite,
le ministre des finances ne peut pas exercer sur le dcret de
concession le mme droit de contrle qu'en matire de pensions
militaires. Ce droit est remplac par la participation oblige de ce
ministre la prparation et au contreseing du dcret de concession. L'inscription de la pension n'est donc que l'excution d'un
dcret rendu en prsence du ministre des finances, et dont il est
responsable en vertu de son contreseing, au mme titre que le
ministre liquidateur. Il en rsulte qu'il ne saurait, en principe, refuser l'excution de ce dcret qu'il a fait sien, mme s'il a t rendu
sans son avis. Cette grave irrgularit autoriserait certainement
le ministre des finances refuser son contreseing, mais nous ne
pensons pas qu'elle puisse l'autoriser refuser l'excution du
dcret aprs l'avoir contresign.
Il y a cependant des cas o le ministre des finances pourrait
encore refuser l'inscription d'une pension civile : d'abord,
cela va de soi, si on lui prsentait un dcret qu'il n'aurait pas
contresign ; si le dcret, rgulier en la forme, n'avait pas t
insr au Bulletin des lois, ainsi que le prescrit l'article 23 de la loi
de 1853 ; si la pension concde constituait une infraction la
loi du cumul, raison d'une pension prexistante (2) ; si enfin
Conseil d'tat, 23 fvrier 1850, de la Rochefoucauld ; 28 juin 1851, de SgurDupeyron; mme date, Baudesson de Richebourg.
2. La comptence du ministre des finances, pour l'application des lois sur le eu-
i.
CHAP.
III, 3.
223
le ministre ajournait l'inscription en se fondant sur ce que les

crdits affects au service des pensions sont puiss (').
Le recours contentieux est ouvert toute partie qui se prtend
lse par un refus d'inscription au grand-livre, mais ce recours ne
peut tendre qu' l'annulation de la dcision du ministre des finances,
non sa rformation ; le Conseil d'tat ne pourrait pas ordonner
par son arrt l'inscription de la pension, parce que toute inscription
sur le grand-livre de la Dette publique constitue un acte d'administration exclusivement rserv au ministre des finances, gardien
du grand-livre.
Revision des pensions. Les pensions concdes et inscrites
au grand-livre de la Dette publique sont irrvocables, sauf les cas
de revision et de retrait pour cause de dchance.
La revision d'une pension ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une
disposition expresse de la loi, et non en vertu de dcisions administratives modifiant aprs coup, dans l'intrt du pensionnaire ou
de l'tat, une liquidation qui doit tre dfinitive pour l'un et pour
l'autre. La revision est prvue par la loi du 9 juin 1853 (art. 28),
lorsque le fonctionnaire retrait est rentr en activit et qu'il y a
lieu de tenir compte de ses nouveaux services pour la liquidation
de sa retraite dfinitive. Elle a t prescrite, pour les pensions
militaires, par la loi du 18 aot 1881 qui, par une mesure de
haute bienveillance, a fait bnficier les sous-officiers et soldats
retraits antrieurement 1879 des tarifs que les lois des 5 et
18 aot 1879 n'avaient tablis que pour l'avenir. Mais cette revision a t limite l'application des tarifs, et le Conseil d'tat n'a
pas admis qu'on pt s'en prvaloir pour modifier les bases mmes
de la liquidation primitive (").
mul, exclut celle du ministre liquidateur ; aussi une dcision par laquelle ce dernier
refuserait de transmettre au ministre des finances une demande tendant au cumul
d'une pension avec un traitement d'activit devrait tre considre comme non avenue,
ledit ministre n'ayant pas qualit pour statuer. 15 juin 1888, Coulmy ; 5 dcembre 1890, Tourneix.
1. Conseil d'tat, 31 juillet 1822, Arnaull ; 12 janvier 1835, Barrol.
S. CoDseil d'tat, 18 juillet 1884, Davin. En ce qui touche les officiers et leurs
veuves, ayant obtenu pension antrieurement 1879, la loi de 1881 n'a pas ordonn
la revision, comme pour les sous-officiers et soldats, mais un supplment de pensiou
dont elle a fix le montant.
224
LIVRE V.
On peut assimiler aussi une revision de pension la liquidation

nouvelle laquelle ont droit les militaires retraits pour blessures
et infirmits, lorsque celles-ci atteignent, par suite d'une aggravation conscutive, un des degrs de gravit prvus par l'article 13
de la loi du 11 avril 1831 : ccit, amputation, perte de l'usage d'un
membre (').
Mentionnons aussi plusieurs lois, d'un caractre tout spcial,
qui ont ordonn la revision /le pensions, non plus dans l'intrt
des pensionnaires, mais dans celui de l'tat: lois politiques, rendues
aprs les rvolutions de 1830, de 1848 et de 1870, qui ont voulu
ragir contre des dcisions de gouvernements disparus, considres
comme des largesses politiques, ou contre des liquidations suspectes de complaisance en faveur de fonctionnaires qui ne remplissaient pas les conditions requises pour obtenir une pension d'anciennet (2). Parmi ces lois, les unes ont pu paratre justifies,
comme abolissant des pensions cres en dehors de la lgislation
gnrale, mais les autres ont plus ou moins port atteinte des
droits ns de cette lgislation et leur irrvocabilit. A ce titre,
elles ont constitu de vritables lois d'exception, drogeant aux
principes de la Dette publique, et elles ne sauraient servir d'exemple
an lgislateur venir.
Nous avons dit qu'en dehors des cas prvus par ces lois gnrales
ou spciales, aucune revision ne peut tre lgalement opre, soit
d'office, soit sur la rclamation de la partie intresse. La jurisprudence du Conseil d'tat au contentieux est formelle en ce sens, soit
qu'il s'agisse de changements apporter aux bases de la liquidation
1. Dcret du 10 aot 1886,
art. 1.
2. On peut citer : la loi du 29 janvier 1831 qui ordonne la revision des pensions
accordes en vertu de la loi du il septembre 1807, qui visait les services exceptionnels de grands dignitaires de l'tat ; elle rvoque celles de ces pensions qui n'auraient pas t accordes la distinction des services et l'insuffisance de la fortune ,
ainsi que l'exigeait la loi de 1807 ; la loi du 19 mai 1849 qui ordonne la revision
des pensions concdes depuis le 1er janvier 1848, en dehors des conditions d'ge et
de services fixes par la loi, et soumet un nouvel examen les infirmils qui avaient
t invoques l'appui de ces pensions ; la loi du 16 septembre 1871 qui reproduit
les dispositions de la loi de 1831, en les appliquant aux pensions exceptionnelles
alloues aux grands fonctionnaires de l'Empire en vertu de la loi du 17 juillet 1856;
la loi du 17 mars 1875, trs analogue celle de 1849, qui soumet un nouvel
examen les pensions pour infirmits pour lesquelles un crdit supplmentaire avait
t demand pour l'exercice 1874.
CHAP.
III, 3.
225
ou la date de l'entre en jouissance ('), soit mme qu'il s'agisse

de rectifier des erreurs matrielles ; ces erreurs, comme celles qui
portent sur le fond du droit, ne peuvent tre redresses que par
une dcision contentieuse, la suite d'un recours form contre le
dcret de concession dans les dlais lgaux (2).
Retrait de pension. Nous avons vu que les faits entranant

dchance du droit pension n'entranent pas toujours la perte
d'une pension concde et inscrite au grand-livre. Ainsi, la destitution, la rvocation, la dmission, font obstacle l'obtention d'une
pension civile, mais non sa jouissance une fois qu'elle est concde ; il y a cependant un cas o la dmission entranerait une
dchance complte de tous les droits, c'est si elle avait t donne
prix d'argent (loi du 9 juin 1853, art. 28, 3). Dans tous les
autres cas prvus par la lgislation des pensions civiles (dficit,
malversations, condamnation une peine affiictive ou infamante,
perte de la qualit de Franais), la dchance atteint la pension
concde. Il en est de mme dans tous les cas de dchance des
pensions militaires prvus par la loi du 11 avril 1831, par celle
du 18 avril 1831 et par le Code de justice militaire : condamnation
une peine affiictive ou infamante, perte de la qualit de Franais,
rsidence l'tranger sans l'autorisation du Gouvernement, destitution, dgradation.
Par quelles dcisions et dans quelles formes sont prononcs les
d'tat, 15 aot 1839, Arnoux;
4 avril 1879, de Soland; l"c avril
1887, Aigle. Sous la Restauration, une jurisprudence diffrente avait prvalu. Un
arrt du 18 juin 1823, Ellz, rejette le recours d'un pensionnaire qui sa pension
avait t retire, quatre ans aprs la concession, comme ayant t liquide par suite
d'une erreur sur ses titres. On voit, par cet exemple, combien une telle jurisprudence
pourrait tre abusive.
2. Conseil d'tat, 8 janvier 1836, Barjon; 4 juillet 1838, Cotte; 7 dcembre
1883, Astorg ; 9 mars 1888, Dauriac. La jurisprudence de la section des finances
est moins absolue en ce qui touche les erreurs matrielles. Elle admet que ces er.
reurs peuvent tre rectifies, mais seulement en faveur du pensionnaire, et condition que celui-ci en ait fait la demande au ministre dans les trois mois de la notification du dcret de concession. Avis du 8 dcembre 1858, Everl ; 7 aot 18S0,
Vigier; 28 dcembre 1881 et 29 mars 1S82, Aslor.)
Mais on ne saurait considrer comme une simple erreur matrielle le fait qu'une
pension aurait t liquide pour anciennet au lieu de l'tre pour accident de service. (Avis du 11 fvrier 1891.)
1. Conseil
LA JURIDICTION ADMINISTKATIVE.
II.
15
226
LIVRE V.
retraits de pension? Cette question est incompltement rsolue

par les textes. L'article 43 du dcret du 9 novembre 1853 dispose
que la perte du droit pension est prononce par un dcret rendu
sur la proposition du ministre des finances, aprs avis du ministre
liquidateur et de la section des finances du Conseil d'tat. Mais
cette disposition ne vise que les dchances de pensions civiles
derniers para prononces dans l'un des cas prvus par les deux
l'article 27 de la loi du 9 juin 1853 , ce qui laisse de
graphes de
ct la dchance d'une pension civile rsultant de la perte de la
qualit de Franais, et toutes les dchances de pensions militaires.
Un arrt du 7 mai 1857 (Birand) en a conclu que ces dernires
dchances ne sont pas soumises aux rgles de comptence et de
procdure dictes par le dcret de 1853, et qu'elles peuvent rsulter de simples dcisions ministrielles. Cet arrt, d'ailleurs
isol, ne nous parat pas justifi en droit. Nous reconnaissons
que l'article 43 est rdig en termes limitatifs qui ne permettent
gure de l'appliquer textuellement des cas autres que ceux qu'il
a prvus. Mais, en dehors de Ce texte, il existe une rgle gnrale
d'o nous parat rsulter la ncessit d'un dcret dans tous les cas
de retrait de pension. En effet, il est de principe qu'une dcision
ne peut tre mise nant que par une dcision de mme nature et
rendue dans les mmes formes, moins d'exceptions prvues par
la loi ; ces exceptions sont rares, et elles tendent presque toujours
soumettre l'acte rvocatoire des formalits plus svres. Or le
retrait d'une pension concde supprime, pour un temps ou pour
toujours, le titre cr par un dcret. En vain dirait-on que le
dcret subsiste et que c'est seulement son excution, la jouissance
des arrrages, qui cesse pour un temps ou pour toujours ; cela
n'est vrai que dans le cas o le paiement de la pension est suspendu
par suite d'un rappel du pensionnaire l'activit (loi du 9 juin
1853, art. 28), mais non quand il y a perte du droit pension ; le
titre est alors supprim, la qualit de pensionnaire disparat, et
nous pensons, nonobstant l'arrt de 1857, qu'un dcret rendu dans
les mmes formes que le dcret de concession, serait ncessaire,
mme en dehors des cas prvus par l'article 43 du dcret du 9 novembre 1853.
A peine est-il besoin d'ajouter que, quelle que soit la nature de
CHAP.
III, 4.
PENSIONS. RGLES DE PROCDURE.
227
la dcision, elle peut donner lieu un recours par la voie contentieuse, fond sur ce que la dchance allgue n'aurait pas t
encourue, en fait ou en droit ('). Le recours serait galement recevable contre la dcision qui refuserait de rtablir les droits d'un
pensionnaire, dchu pour avoir perdu sa nationalit ou pour avoir
encouru des condamnations entranant la dchance, et qui aurait
recouvr la qualit de Franais, ou aurait t rhabilit ou amnisti (2).
IV. RGLES DE
PROCDURE.
Dlais de la demande de pension. Les pensions civiles doivent

tre demandes dans un dlai de cinq ans qui court, l'gard du
fonctionnaire, du jour o il a t admis faire valoir ses droits
la retraite, ou du jour o il a effectivement cess ses fonctions,
s'il a t autoris les continuer aprs cette admission (3). Les
fonctions sont rputes continues aussi longtemps que le fonctionnaire touche un traitement, ft-ce un simple traitement de
non-activit (*).
A l'gard des veuves, le dlai court du dcs du mari ; l'gard
des enfants, du dcs qui les a rendus orphelins.
Le mme dlai de cinq ans est applicable aux pensions militaires
d'anciennet et aux pensions de veuves et d'orphelins. Cette rgle
n'a d'abord t dicte, par la loi du 17 avril 1833 (art. 6), que
pour les pensions de l'arme de terre. Il en tait rsult que la
jurisprudence, dfaut de texte applicable aux pensions de la
marine, dcidait qu'elles n'taient soumises qu' la prescription
trentenaire (6). Mais la loi du 15 avril 1885 (art. 2) a mis fin cette
anomalie en soumettant ces pensions au mme dlai que celles de
l'arme de terre.
En ce qui touche les pensions militaires pour blessures ou infirConseil d'tat, 17 dcembre 1841, Lacaille ; 16 juillet 1842, Spinola.
2. Conseil d'tat, 17 novembre 1873, Lacroix; 23 janvier 1886, Souvras ;
19 janvier 1883, Justa.
3. Loi du 9 juin 1853, art. 22.
4. Avis de la section des finances du 5 novembre 1873, de la Ferl.
janvier 1884, Gavard.
5. Conseil d'lat, 21 mai 1852, Leyritz ;
1.
228
LIVRE V.
mits, la question de dlai a donn lieu de srieuses difficults.

Elle a paru d'abord nettement tranche par l'article 1" de l'ordonnance du 2 juillet 1831 portant que tout militaire qui aura
c faire valoir des droits la pension de retraite pour cause de
blessures ou d'infirmits, devra faire sa demande avant de quitter
le service. L'administration de la guerre fera procder, immdiate ment aprs la rception de cette demande, la vrification des droits
du rclamant . Cette disposition a t longtemps interprte par
la jurisprudence comme obligeant le militaire non seulement
faire constater ses blessures ou infirmits, mais encore saisir le
ministre de sa demande de pension avant de quitter les drapeaux (').
Cette interprtation est la plus conforme au texte de l'ordonnance ; mais la force obligatoire de ce texte, en ce qui touche le
dlai des demandes, a t conteste. L'ordonnance du 2 juillet
1831, a-t-on dit, est un rglement d'administration publique fait
en vertu de l'article 12 de la loi du 11 avril 1831, qui n'avait donn
dlgation au Gouvernement que pour fixer les formes et dlais
des justifications, non pour fixer le dlai des demandes ; le lgislateur s'tait rserv de statuer lui-mme sur ce dlai, ainsi
qu'il l'a fait par la loi du 17 avril 1833. A cela il a t rpondu
par un arrt du 14 novembre 1879 (Dieulafait) qu'en admettant
que l'article 1er de l'ordonnance de 1831 et excd la dlgation
lgislative, il aurait t ratifi par la loi mme de 1833 (art. 6), qui
a tabli le dlai de cinq ans, sans prjudice des rgles dj fixes et
des dchances encourues ou encourir d'aprs la lgislation
en vigueur .
Mais, la question s'tant pose de nouveau en 1881, le Conseil
d'tat l'a rsolue en sens contraire par un arrt du 6 aot 1881
(Boyer), d'aprs lequel le militaire qui a fait rgulirement constater ses blessures ou infirmits avant de quitter le service, est
recevable former sa demande de pension pendant les cinq ans
qui suivent sa libration. Tel est le dernier tat de la jurisprudence ; le ministre de la guerre et la section des finances du
Conseil d'tat l'ont implicitement adopte, en proposant et en
liquidant des pensions pour blessures demandes dans ce dlai.
1. Conseil d'tat, 7 juillet 1865, L'Allour.
CHAP.
III, 4.
229
Cette dernire solution peut se justifier sans qu'on soit oblig

de mettre en opposition l'ordonnance de 1831 et les textes lgislatifs qui l'ont prcde et suivie. En effet, si l'ordonnance renferme dans le mme dlai la vrification des blessures ou infirmits, et la demande de pension, c'est parce que, dans la pratique,
elles sont ordinairement associes. Mais si ce plerumque fil ne se
ralise pas, si l'administration procde aux constatations spontanment ou la suite d'une demande irrgulire, pourquoi priver le
militaire qui demande une pension pour blessures des dlais
accords celui qui demande une pension pour anciennet?
L'erreur ou la fraude ne sont pas craindre, du moment qu'il
existe des certificats d'origine, de visite et de contre-visite dresss
antrieurement la libration, et empchant que le postulant ne
puisse se prvaloir d'accidents survenus depuis sa rentre dans
ses foyers. Le but de l'ordonnance tant ainsi rempli, on comprend
que le Conseil" d'tat. ait renonc un systme d'interprtation
littrale, que d'autres textes pouvaient mettre en chec, et dont les
consquences taient souvent contraires l'quit.
L'unification de dlai que la jurisprudence a rcemment tablie
entre les pensions pour blessures ou infirmits et les pensions
d'anciennet, a t tendue, par la lgislation elle-mme, au cas
o le droit pension rsulte d'une aggravation conscutive des blessures ou infirmits, survenues depuis la libration du service.
D'aprs l'article 2 de l'ordonnance du 2 juillet 1831, ce dlai tait
d'un an ou de deux ans selon les consquences de l'aggravation ; il
avait t port deux et trois ans par les dcrets des 20 aot et
2*7 novembre 1864, et
encore augment par le dcret du 22 septembre 1876, en faveur des soldats blesss pendant la guerre francoallemande. Le dlai a t fix uniformment cinq ans, partir de
la cessation de l'activit, par les dcrets du 10 aot 1886 et du
15 mai 1889. Mais pour que la demande soit recevable dans ce dlai, il faut que les blessures ou infirmits aient t rgulirement
constates avant que le militaire ait quitt le service.
Toutes les forclusions rsultant des dlais ci-dessus sont de
rigueur ; elles ne sont suspendues par aucune des causes qui suspendent ou interrompent la prescription. Si le Conseil d'tat estime
qu'elles n'ont pas t encourues, il annule la dcision ministrielle
230
LIVRE V.

qui les a opposes et renvoie le rclamant devant le ministre. Ce
renvoi peut avoir une porte diffrente selon les termes dans lesquels il est prononc. Si le rclamant est renvoy devant le ministre pour faire liquider s'il y a lieu la pension laquelle il peut
avoir droit , rien n'est prjug sur le fond du droit, la forclusion
seule est carte et la pension peut tre refuse pour d'autres motifs ; s'il est renvoy pour faire liquider la pension laquelle il a
droit , le fond du droit est reconnu, et il n'y a plus qu' procder
la liquidation.
Recours au Conseil d'tat. Aux termes du dcret du 2 novembre 1864 (art. 1, 1), les recours contre les dcisions portant refus
de liquidation ou contre les liquidations de pensions sont dispenss du ministre d'un avocat et sont jugs sans autres frais que les
droits de timbre et d'enregistrement. Cette rgle doit-elle tre
tendue par analogie toutes les contestations qui peuvent avoir
lieu en matire de pensions, notamment en matire d'admission
la retraite, de suspension ou de retrait d'une pension concde,
de refus d'arrrages, etc. ? Le texte prcit ne nous parat pas se
prter cette extension ; mais la question a peu d'intrt pratique,
parce que ces autres rclamations pourront tre le plus souvent
introduites sous forme de recours pour excs de pouvoir, et bnficieront, ce titre, de la mme dispense de frais.
' Le dlai du recours est le dlai ordinaire de trois mois, qui se
compte partir de la notification de la dcision ministrielle ou
du dcret de liquidation (').
En matire de pensions militaires, l'article 25 de la loi du
11 avril 1831 dispose que le dlai ne court que du jour du pre mier paiement des arrrages, pourvu qu'avant ce premier paie ment les bases de la liquidation aient t notifies (2).
Cette disposition tait ainsi commente par M. Allent, rappor1. Dans la pratique, la notification du dcret se fait par la remise du certificat
d'inscription de la pension. Le Conseil d'tat a admis que cette remise satisfait au

voeu de la loi (17 aot 1866, Dausse), mais une simple lettre d'avis, invitant le pensionnaire retirer son certificat d'inscription, ne ferait pas courir le dlai (mme
arrt). Cf. 31 mars 1874 (Greterin) ; 9 mars 1888 (Petibon).
2. Cf. loi du 18 avril 1831, art. 27. . .
231
III, 4.
teur de la loi de 1831 : Le paiement de ce premier quartier a
fait connatre aux intresss, d'une manire certaine, le montant
de la pension et leur a permis de la comparer avec les droits que
leur donnent la nature et la dure de leurs services. C'est compter de ce jour seulement que court pour eux le dlai de trois mois,
pendant lequel ils peuvent se pourvoir. De plus, le ministre est
oblig notifier d'abord les bases de la liquidation, en donnant au
militaire la facult de se pourvoir immdiatement contre cette
dcision. Ainsi, le militaire est admis discuter successivement
les bases de la liquidation ministrielle, et, si le ministre y persiste,
l'ordonnance du roi qui aura fix la pension d'aprs ses bases.
M. Allent faisait galement remarquer que cette ordonnance seule
pouvait tre attaque par la voie contentieuse, et que la liquidation
ministrielle ne pouvait donner lieu qu' des observations prsentes au ministre par la voie administrative.
Malgr l'autorit de ce commentaire, il nous semble difficile que
le dlai ne coure pas si le paiement des arrrages a t prcd
de la notification du dcret contenant les bases, alors mme que
lesdites bases n'auraient pas fait antrieurement l'objet d'une
notification spciale ('). Mais, dans aucun cas, il ne pourrait tre
suppl la notification individuelle par l'insertion du dcret au
CHAP.
Bulletin des lois.
Quelles parties ont qualit pour agir. Lorsque le titulaire est

vivant, la demande de pension ne peut tre forme que par lui, ou
bien par ses reprsentants lgaux. Nous ne pensons pas qu'elle
puisse tre forme par ses cranciers, nonobstant l'article 1166
C. civ. qui leur permet d'exercer tous les droits et actions de leur
dbiteur, l'exception de ceux qui sont exclusivement attachs
la personne . On peut assurment discuter sur la question de
savoir si les droits pension sont de ceux que l'article 1166 a dsigns sous la dnomination un peu vague de droits attachs la personne (2) ; mais un fait est certain, c'est que ni la loi du 11 avril
1. Conseil d'tat, 31 mars 1874, Grterin ; 16
juin 1876, Favel. Cf.
16
fvrier
1880, Valentin.
2. Voy. sur la porte de cette rserve Marcad (Code civil, t. IV, n 494). Il dit
qu'il est difficile de bien prciser l'tendue de cette exception, et il distingue :
1 les
232
LIVRE V.
1831, ni celle du 9 juin 1853, n'ont entendu placer les pensions de

retraite parmi les biens qui sont le gage commun des cranciers ,
puisqu'elles dclarent ces pensions insaisissables pour les cranciers ordinaires, et n'en permettent la saisie, pour dbet envers
l'tat ou pour dettes d'aliments, que jusqu' concurrence du cinquime ou du tiers ('). Cela suffit, ce nous semble, pour rsoudre
la question : les cranciers sont sans qualit pour raliser un bien
qui n'est pas leur gage. Tout au plus la difficult pourrait-elle subsister pour les cranciers d'aliments ; mais mme pour ceux-ci,
Pinsaisissabilit l'emporte, et nous pensons, tout en reconnaissant
que la question est plus dlicate, que la mme solution doit prvaloir.
Lorsque le titulaire est dcd, la question se pose pour ses hritiers.
Un premier point est hors de doute, c'est qu'ils peuvent toujours
demander que le droit pension de leur auteur soit reconnu, lorsque ce droit est rversible sur eux, en leur qualit de veuve ou
d'orphelins ; ils invoquent alors un droit personnel.
Lorsque les hritiers demandent que la pension de leur auteur
soit liquide, non pour servir de base leur droit propre, mais
pour produire les arrrages auxquels leur auteur aurait eu droit
avant son dcs et pour accrotre ainsi le patrimoine qu'ils recueillent, la question est plus dlicate et la jurisprudence de la
section des finances a vari.
Un avis du 30 juillet 1874 (Trenqualye) a dclar qu'il n'y avait
pas lieu de liquider une pension la requte des hritiers, considrant qu'en principe le droit pension doit tre exerc par la personne qui est appele par la loi en bnficier .
La doctrine de cet avis tait contraire celle des deux arrts au
contentieux du 17 juin 1835 et du 23 mars 1836 (hritiers Duva).
Le premier de ces arrts renvoie les hritiers devant le ministre
pour qu'il soit procd la liquidation de la pension de leur pre,
droits purement moraux, qui sont toujours rservs ; 2 les droits la fois moraux et
pcuniaires, qui donnent lieu des distinctions ; 3 les droits purement pcuniaires
qui peuvent, en principe, tre exercs par les cranciers ; il en est cependant, dit
Marcad, que la loi restreint rigoureusement la personne. C'est ainsi que les provisions ou pensions alimentaires ne peuvent pas tre saisies par les cranciers, en
principe du moins.
l. Loi du il avril 1831, art. 28 ; loi du 9 juin 1853, art. 26.
233
III, 4.
et pour y suivre leur demande conformment aux lois, tous droits
et moyens rservs . Le ministre s'tant autoris de ces rserves
pour refuser la pension, le second arrt dclare qu'il rsulte de
l'instruction que le sieur Duval est mort en possession de ses
droits une pension et qu'en consquence il les a transmis ses
hritiers... les dames Duval sont renvoyes devant notre ministre
des finances pour faire dterminer la quotit de la pension
laquelle le sieur Duval avait droit au jour de son dcs, et faire
liquider les arrrages auxquels les rclamantes mit droit comme hritires de leur pre .
La section des finances s'est rallie cette jurisprudence par un
avis de principe du 18 janvier 1888 [dame Godin, veuve Lemarchand]^).
Cette dernire solution nous parat fonde en droit et en quit.
En effet, l'hritier continue la personne du dfunt et il exerce
tous les droits et actions ayant appartenus son auteur, en tant du
moins qu'ils peuvent avoir une influence sur l'tat du patrimoine ;
ainsi, il n'est pas douteux que l'hritier pourrait rclamer, du chef
de son auteur, une rente viagre, une provision alimentaire laquelle celui-ci aurait eu droit de son vivant, condition, bien entendu, de ne rclamer que les sommes qui taient dues au jour du
dcs. Il en est de mme des pensions, non seulement si elles sont
dj concdes et productives d'arrrages, mais encore si elles n'ont
t ni concdes, ni demandes avant le dcs. Dans ce dernier cas,
les hritiers ne rclament en ralit au Trsor que la reconnaissance et le paiement d'une crance prexistante laquelle leur
auteur n'est pas prsum avoir renonc.
De l se dduisent les rgles appliquer en cas de recours
CHAP.
hritiers d'une veuve dcde sans avoir fait liquider la

pension laquelle elle avait droit, sont recevables en demander la liquidation dans
les dlais impartis leur auteur. Il est ainsi motiv : Considrant que, pour refuser la liquidation de la pension laquelle pouvait prtendre la dame Godin, on
ne saurait s'appuyer sur ce que celle-ci devait personnellement faire valoir ses droits
pension ; qu'en effet les arrrages chus des pensions inscrites au Grand-Livre
sont dus, non seulement aux titulaires desdites pensions, mais, aprs leur dcs, le
sont galement leurs ayants droit ; que ds lors ceux-ci ne sauraient tre privs,
en l'absence d'un texte de loi, de la facult de poursuivre la liquidation de la pension de leur auteur, formalit ncessaire pour obtenir le paiement des arrrages
auxquels ils peuvent prtendre.
1. Cet avis dcide que les
234
LIVRE V.
contentieux. Si le titulaire est dcd sans avoir form un pourvoi,

mais sans avoir expressment renonc attaquer des dcisions qui
lui faisaient grief, ses hritiers ont qualit pour les attaquer,
pourvu qu'ils soient encore dans les dlais qui s'imposaient leur
auteur. Si le titulaire a form un pourvoi et si l'affaire se trouve en
tat au jour de son dcs, il est pass outre au jugement ; si l'affaire n'est pas en tat, l'instance est suspendue jusqu' ce que les
hritiers reprennent l'instance ou soient mis en demeure de la reprendre. (Dcret du 22 juillet 1806, art. 22.)
V.
QUESTIONS SPCIALES AUX PENSIONS DPARTEMENTALES,

COMMUNALES ET AUTRES.
Bases de la comptence administrative. Bien que les dettes

des dpartements et des communes ne relvent pas de plein droit
de la comptence administrative, et qu'aucun texte ne lui ait expressment attribu le contentieux des pensions de leurs employs,
il est admis en doctrine et en jurisprudence qu'une liquidation de
pension, quand elle concerne un fonctionnaire ou employ d'une
administration publique, est une opration administrative. Un
arrt de la chambre civile de la Cour de cassation, du 5 aot 1874
(Caron), qualifie mme les dcisions en matire de pensions, ainsi
que l'instruction laquelle elles donnent lieu, de mesures et actes
de pure administration ; la vrit, cet arrt vise une pension de
l'tat, mais la dcision ne change pas de nature, quel que soit le
service intress ; elle est toujours l'application de rglements
administratifs qui touchent l'organisation et la discipline d'un
service public ; souvent mme elle est en relation troite avec des
actes de puissance publique et d'autorit hirarchique, notamment
en cas d'admission la retraite et de dchance. Aussi le Conseil d'tat a-t-il formellement dclar que les contestations qui
peuvent s'lever entre un dpartement et un de ses agents, pour
l'application des statuts de la caisse des retraites des employs
de ce dpartement la liquidation de la pension laquelle cet
agent prtend avoir droit, raison des fonctions qu'il a exerces,
appartiennent au contentieux administratif (').
1. Conseil d'tat, 4 juillet 1884, Bussereau.
CHAP.
III, 5.
PENSIONS DPARTEMENTALES ET COMMUNALES.
235
Autorits comptentes pour liquider et concder les pensions.

Les pensions des agents communaux sont servies par des caisses
de retraite dont le rglement est approuv par dcret en Conseil
d'tat ; elles sont concdes par les prfets en vertu du dcret-loi
du 25 mars 1852 (Tab. A, n 38) ; mais elles ne peuvent l'tre
valablement qu'aprs un avis du conseil municipal, auquel il
appartient de dlibrer sur toutes les dpenses de la commune.
L'arrt du prfet peut tre dfr au Conseil d'tat soit par la
commune, soit par l'agent intress, il peut tre attaqu, omisso
medio, sans recours pralable au ministre, car il constitue par luimme une dcision excutoire contre laquelle le recours contentieux est ouvert par cela seul qu'on invoque un droit ls (:).
Mais il est toujours loisible la partie de dfrer l'arrt au ministre, suprieur hirarchique, sauf le faire dans le dlai de
trois mois partir de la notification de l'arrt prfectoral, si elle
veut conserver le droit d'attaquer ensuite cet arrt par la voie
contentieuse, en mme temps que la dcision ministrielle confirmative(2).
En matire de pensions dpartementales, les rgles sont plus
complexes. Avant 1871, la concession se faisait par dcret rendu
sur l'avis de la section des finances, comme pour les pensions de
l'tat, et cette rgle est encore en vigueur dans les dpartements
o il n'y a pas t drog. Mais la loi du 10 aot 1871 (art. 46,
21) a donn aux conseils gnraux le droit de statuer dfinitivement sur l'tablissement et l'organisation des caisses de retraite
employs des
ou tout autre mode de rmunration en faveur des
salaris sur les
prfectures et des sus-prfectures et des agents
fonds dpartementaux . Une jurisprudence du ministre de l'intrieur, sur laquelle nous avons les doutes les plus srieux, a admis
que les rglements faits par les conseils gnraux peuvent statuer
non seulement sur les conditions du droit pension et sur les
tarifs, mais encore sur la dsignation de l'autorit comptente pour
liquider (3). En consquence, le Gouvernement s'est abstenu de
Conseil d'tat, 12 aot 1868, Petiaux; 7 avril 1869, ville de Nmes ; 16 janvier 1874, ville de Lyon; 24 juin 1881, Bougard ; 8 fvrier 1889, Guy.
. On doit appliquer ici les mmes rgles que celles qui sont exposes plus loin sur
le dlai du recours pour excs de pouvoir, en cas de recours pralable au ministre.
3. Circulaire ministrielle du 8 octobre 1871.
l.
236
LIVRE V.
CONTENTIEUX
dfrer au Conseil d'tat, en vertu de l'article 47 de la loi de 1871,

les dispositions des rglements qui substituaient la comptence du
prfet et du conseil gnral celle du Gouvernement en Conseil
d'tat, et ces dispositions sont devenues dfinitives.
Il est rsult de l un rgime trs disparate : dans plusieurs dpartements, les pensions sont encore concdes par dcret en Conseil d'tat ; dans d'autres, par arrt du prfet, aprs avis du conseil gnral ; dans d'autres encore, par dcision du conseil gnral
rendue aprs avis du prfet, quelquefois mme sans cet avis.
Pas de difficult dans les deux premiers cas : le recours s'exerce
contre le dcret ou l'arrt prfectoral. La question est plus dlicate quand on est en prsence de dcisions des conseils gnraux.
On s'est demand si ces dcisions doivent tre assimiles aux dlibrations dfinitives prises par ces conseils en vertu de l'article 46
de la loi du 10 aot 1871, et si elles ne peuvent tre annules qu'
la suite du recours administratif prvu par l'article 47 ; d'aprs ce
systme, on ne pourrait pas attaquer au contentieux la dlibration
mme du conseil gnral, mais seulement l'arrt prfectoral qui
pourvoirait son excution.
C'est en ce sens que le ministre de l'intrieur a conclu dans
une affaire juge le 4 juillet 1884 (Bussereau). Mais cette doctrine
ne saurait tre admise ; en effet, les dcisions rendues sur le droit
pension ou sur la liquidation sont, de leur nature, minemment
contentieuses ; en admettant (ce qui est douteux) que le Gouvernement puisse provoquer d'office leur annulation par dcret en
Conseil d'tat en vertu de l'article 47, son droit ne saurait exclure
celui qu'ont les parties, en vertu des principes gnraux, d'attaquer par la voie contentieuse toute dcision prjudiciable leurs
droits. En vain les renverrait-on attaquer l'arrt prfectoral
pris en excution de la dcision du conseil gnral; ce recours
serait illusoire, car un arrt prfectoral excutant une dlibration dfinitive d'un conseil gnral ne pourrait tre attaqu qu'en
tant qu'il y drogerait; non en tant qu'il en procurerait l'exacte
application.
C'est pourquoi le Conseil d'tat a admis le recours direct des
parties contre les dlibrations des conseils gnraux rendue en matire de pension ; il a ainsi dcid, d'abord implicitement, par un
CHAP. III,
5.
237
arrt du 28 juillet 1882 (Arnozan) qui statue au fond sur un recours, puis explicitement par l'arrt prcit du 4 juillet 1884 (Bussereau), vritable arrt de principe, o on lit : qu'aux termes
des lois organiques du Conseil d'tat et notamment de la loi du
24 mai 1872, article 9, il appartient audit conseil de statuer souverainement sur les recours en matire contentieuse ; que les contestations qui peuvent s'lever entre un dpartement et un de ses agents,
pour l'application des statuts de la caisse des retraites des employs
de ce dpartement la liquidation de la pension laquelle cet agent
prtend avoir droit raison des fonctions qu'il a exerces, appartiennent au contentieux administratif; que, par suite, le prfet du
dpartement de la Gironde n'est pas fond soutenir que le recours
du sieur Bussereau n'est pas recevable (').
En cas d'annulation de la dcision du conseil gnral, le requrant est renvoy devant lui pour qu'il fasse la liquidation ou pour
qu'il la rectifie d'aprs les bases fixes par l'arrt. Que dcider si
le conseil gnral refusait de dfrer cette dcision ? Nous pensons que le requrant pourrait alors saisir le Conseil d'tat de la
difficult ainsi survenue sur l'excution de son arrt et obtenir de
lui une dcision qui fixerait le chiffre de la pension ; en excution
de cette dcision, qui constaterait, une dette exigible la charge du
dpartement, le ministre de l'intrieur pourrait provoquer un
dcret inscrivant d'office la dpense au budget, par application de
l'article 61 de la loi du 10 aot 1871.
Dpens. A la diffrence des pensions de l'tat, qui ne peuvent donner lieu aucune condamnation aux dpens contre lui(2),
les pensions des dpartements et des communes peuvent donner
lieu une condamnation aux dpens contre ces administrations (3).
En effet, les contestations intressant les dpartements et les communes ne sont pas soumises aux dispositions restrictives de l'article 2 du dcret du 2 novembre 1864, relatif aux contestations de
l'tat ; elles comportent l'allocation des dpens dans des conditions
solution : Conseil d'tat, 6 juillet 1888, Pinot; 26 juin 1891, Dutey.
2. Conseil d'tat, il juin 1875, Pierre; 15 dcembre 1882, Grvin ; 1er juin
1883, Datas.
3. 1er aot 1867, Barnabe; 24 janvier 1879, dpartement de la Seine-Infrieure.
1. Mme
238
LIVRE V.
beaucoup plus larges, quand l'objet du litige n'est pas un acte de

puissance publique, mais un acte de gestion. Remarquons toutefois que la condamnation aux dpens ne peut tre prononce que
si la partie a pris des conclusions en ce sens, et qu'elle ne peut
comprendre d'autres frais que les droits de timbre et d'enregistrement, puisque ce sont les seuls qui puissent tre taxs en matire
de pensions. (Dcret du 2 novembre 1864, art. 1er, 2.)
Pensions de la Banque de France. Aux termes de l'article 21
de la loi du 22 avril 1806, le Conseil d'tat connat, sur le
lois et
rapport du ministre des finances, des infractions aux
rglements qui rgissent la Banque et des contestations relatives
administration intrieures. Il prononcera de mme
sa police et
la Banque et les membres
dfinitivement et sans recours entre
de son conseil gnral, ses agents ou employs, toute condommages-intrts. Quoique
* damnation civile, y compris les
cette disposition paraisse aujourd'hui peu d'accord avec les principes gnraux de la comptence, elle est considre comme tant
toujours en vigueur ('), et comme s'appliquant aux contestations
en matire de pensions. La comptence du Conseil d'tat a d'ailleurs
t reconnue par la Banque, par le ministre des finances et par la
partie intresse, lors d'une rclamation de cette nature sur
laquelle il a t statu par arrt du 9 fvrier 1883 (Doisy de Villargennes). On pourrait se demander si la loi de 1806 a entendu crer
un recours contentieux ouvert toute partie intresse, ou un recours administratif ne pouvant tre introduit que sur le rapport du
ministre des finances . Mais les difficults que prvoit l'article 21,
les expressions mme qu'il emploie (contestations, condamnations), prouvent qu'il s'agit bien de recours contentieux, dont le
ministre des finances ne pourrait prendre l'initiative que si des
intrts publics taient en cause. Tel n'est pas le cas pour les
pensions de la Banque, puisque le ministre reste tranger leur
liquidation et leur paiement. Mais s'il n'a point qualit pour
former le recours ou pour prendre des conclusions, nous pensons
Dalloz, Rpertoire, v Banque, n" 168. Aucoc, Confrences, t. I, p. 505 ;
Ducrocq, Droit administratif, p. 201.
l.
CHAP.
III, 5.
239
qu'il pourrait, comme dans toutes les affaires entre parties, recevoir communication du dossier et mettre un avis sur le pourvoi.
Il ne rsulte cependant pas des visas de l'arrt de 1883, le seul
qui ait t rendu par application de la loi du 22 avril 1806, que
cette communication ait t juge ncessaire par le Conseil
d'tat.
CHAPITRE IV
ACQUITTEMENT DES DETTES DE L'TAT
Nous avons vu, dans les chapitres prcdents, comment les

dettes de l'tat sont discutes et juges ; nous devons maintenant
tudier comment elles sont acquittes, et quelles contestations spciales peuvent natre cette occasion.
Trois oprations concourent l'acquittement des dettes de l'tat :
la liquidation, l'ordonnancement et le paiement.
Examinons-les successivement.
I. LIQUIDATION.
En quoi consiste la liquidation. La liquidation est une opration administrative qui consiste vrifier si un crancier de
l'tat a droit au paiement d'aprs ses titres, et si ce droit n'est pas
supprim ou restreint par suite de paiements antrieurs, de compensation ou de dchance.
La liquidation comprend, dans beaucoup de cas, la vrification
de la crance ; mais elle ne l'implique pas ncessairement ; elle
doit avoir lieu mme quand la crance est reconnue par le ministre,
ou constate par des jugements passs en force de chose juge.
Cette reconnaissance ou ces jugements ne peuvent, en effet,
rsoudre les questions qui font spcialement l'objet de la liquidation.
La liquidation est faite par les ministres, chacun pour les dpenses comprises dans le budget de son dpartement, et sans qu'il
y ait distinguer entre les dpenses de l'exercice courant et celles
CHAP. IV,
1.
DETTES DE L'TAT. LIQUIDATION.
241
des exercices clos. Il n'en a pas toujours t ainsi. A l'poque o

la liquidation de l'arrir tait une des plus grandes proccupations
des gouvernements, elle avait t successivement confie, de 1790
1814, des commissions spciales ou un ministre unique,
le ministre d'tat directeur gnral de la liquidation ('). La loi de
finances du 23 septembre 1814 (art. 23) a tabli l'unit de comptence pour la liquidation de toutes les dpenses tant anciennes
que courantes, en dcidant que tous les budgets antrieurs 1814
seraient clos au 1er avril 1814, et que les crances pour dpenses
antrieures cette date seraient liquides et ordonnances par
les ministres dans la forme ordinaire .
Le ministre peut dlguer ses pouvoirs de liquidateur dans la
mesure prvue par les lois et rglements. Cette dlgation a t autorise en principe par l'ordonnance du 31 mai 1838 (art. 39) et
le dcret du 31 mai 1862 (art. 62), aux termes desquels aucune
crance ne peut tre liquide la charge du Trsor que par l'un
des ministres ou par ses dlgus .
La liquidation ne peut se faire que sur le vu de titres offrant
l'tat et elle doit
la preuve des droits acquis aux cranciers de
tre rdige dans la forme dtermine par les rglements spciaux
chaque service (2).
Ainsi que nous l'avons dit, le ministre liquidateur n'a pas seulement vrifier les titres de crances et les pices l'appui ; il
doit aussi rechercher tous les faits qui peuvent exercer une influence sur la situation respective du crancier et de l'tat. Si,
par exemple, il liquide un compte d'entrepreneur, une facture de
fournisseur, ou tout autre service fait, il doit faire'le relev des
acomptes pays, des dbets existant la charge du crancier, des
forclusions et dchances qu'il a pu encourir.
la loi du 22 janvier 1790, qui institue un comit de liquidation agissant
sous l'autorit de l'Assemble nationale; les lois des 26 septembre 1793 et 24 frimaire an VI, qui chargent de la liquidation le pouvoir excutif, sous certaines conditions ; l'arrt du 23 vendmiaire an IX, qui cre un liquidateur gnral, et
celui du 13 prairial an X, qui le remplace par un conseil gnral de liquidation;
les dcrets des 25 fvrier 1808 et du 13 dcembre 1809, confirms par la loi du
i janvier 1810, qui, aprs avoir clos les oprations antrieures, renvoient les autres
liquidations au ministre d'tat directeur gnral de la liquidation.
2. Dcret du 31 mai 1862, art. 63.
1. Voy.
II.
16
242
LIVRE V.
En vain le crancier voudrait-il exciper de ce que le ministre

aurait antrieurement laiss rendre un jugement sur la crance,
sans se prvaloir de tous les moyens qui pouvaient la faire carter
ou rduire par le juge. Parmi ces moyens, il en est qui ne peuvent
pas tre invoqus devant un conseil de prfecture ou devant un tribunal civil, alors mme qu'ils sont juges du contentieux de la
crance ; tel est le moyen tir de .la dchance quinquennale, ou
d'une compensation de la crance avec un dbet dont ces tribunaux ne seraient pas juges. Bien plus, s'il s'agissait d'un moyen
dont ils pourraient tre juges, mais dont le ministre se serait abstenu de les saisir, par exemple d'un paiement antrieur, teignant la crance en tout ou en partie, aucune fin de non-recevoir
ne serait opposable au ministre qui s'en prvaudrait pour la premire fois en faisant la liquidation. La jurisprudence du Conseil
d'tat est depuis longtemps fixe sur ce point, et l'on peut notamment citer une affaire juge le 19 aot 1835 (Dubois-Thainville) dans
laquelle cette question a t nettement pose et rsolue (').
Contestations sur la liquidation. Il rsulte de ce qui prcde
que la liquidation peut donner lieu des contestations tout fait
distinctes de celles qui ont port sur l'existence et le chiffre de la
crance. A ces contestations, il faut un juge, et ce juge ne peut
tre qu'administratif, tant en vertu des textes fondamentaux sur la
liquidation des dettes de l'tat, qu' raison du caractre propre
de la liquidation, opration essentiellement administrative, inhrente la fonction ministrielle (2). Le jugement de la liquidation
appartient au Conseil d'tat, qui ressortissent, dfaut de
1. On lit dans cet arrt :
Sur le moyen tir de ce que l'allocation de la somme
de... ayant t faite sans condition aux rclamants par notre ordonnance (au contentieux) du 18 septembre 1833, aucune exception de paiement ne pouvait leur tre
oppose : Considrant que, lors du premier litige, il s'agissait uniquement de savoir si, d'aprs sa nature et les productions faites, ladite crance pouvait ou non
tre admise en liquidation ; que l'ordonnance prcite s'est borne dclarer que
ladite crance, tant suffisamment justifie, restait la charge du Trsor ; qu'aucune exception de paiement n'tait alors oppose par le ministre en cause ; que
l'ordonnance du 18 septembre 1833 n'a statu sur aucun moyen de ce genre, et que
ds lors elle ne peut faire obstacle ce que le ministre se prvale, contre les rclamants, du paiement rgulier que l'tat pouvait avoir dj fait de ladite crance.
. Voy. lois des 17 juillet-8 aot 1790, et 26 septembre 1793, ot notre tome I",
p. 198 et suiv., et p. 432 et suiv.
CHAP.
IV, 2.
DETTES DE L'TAT. ORDONNANCEMENT.
243
drogation formelle, toutes les dcisions contentieuses des ministres ; il lui appartient, mme lorsqu'il s'agit de crances ayant
donn lieu des contestations judiciaires et des jugements passs en force de chose juge.
Toutefois, quelques rserves sont ici ncessaires.
Il peut arriver que le ministre, interprtant mal le jugement
rendu sur la crance, oppose, lors de la liquidation, des exceptions
que ce jugement aurait rejetes ; ou bien qu'il oppose une compensation entre la crance reconnue et une obligation prtendue
relevant de la comptence judiciaire. Dans ces cas, la dcision
rendre sur la liquidation ne cesserait pas d'appartenir la juridiction administrative ; mais celle-ci, tout en retenant le fond du
litige, devrait surseoir statuer jusqu' ce que l'autorit judiciaire et interprt le jugement contest, ou se ft prononce sur
l'obligation de droit commun oppose en compensation par le
ministre.
Il y aurait galement lieu renvoi devant l'autorit judiciaire
si le ministre excipait d'un paiement dont la validit serait conteste par le crancier de l'tat, dans un des cas o les questions
de validit des paiements faits par le Trsor sont du ressort des
tribunaux ('). Mais, nous le rptons, ces questions seraient purement prjudicielles et n'opreraient aucun dplacement de comptence pour le jugement rendre sur la liquidation.
II. ORDONNANCEMENT.
En quoi consiste l'ordonnancement. La dcision rendue suite liquidation ne constitue pas par elle-mme un titre permettant
au crancier de l'tat de se prsenter une caisse publique. Pour
qu'il puisse y toucher le montant de sa crance, il faut qu'un paiement lui ait t assign sur cette caisse en vertu d'une dcision
spciale qui est l'ordonnancement.
s
Cette assignation de paiement peut maner directement du ministre ou d'un ordonnateur secondaire ; dans le premier cas, le
1. Voy. ci-aprs, p. 218-249.
244
LIVBE V.
titre qui est remis au crancier, et qui lui permet de se prsenter

la caisse, prend le nom d'ordonnance de paiement, dans le second,
celui de mandat. Aucune dpense ne peut tre acquitte, dit l'ar ticle 82 du dcret du 31 mai 1862, si elle n'a t pralablement
ordonnance directement par un ministre ou mandate par
les ordonnateurs secondaires en vertu de dlgations minist rielles.
L'ordonnancement n'est valable que s'il porte sur un crdit
rgulirement ouvert en vue des dpenses de l'espce, et sur la
portion de ce crdit qui peut tre effectivement employe, d'aprs
la distribution de fonds faite mensuellement entre les diffrents
ministres par les soins du ministre des finances (*).
Tout ordonnancement destin acquitter les dpenses d'un
exercice doit avoir lieu dans le cours de cet exercice, ou dans un
dlai de sept mois aprs son expiration (2).
Lorsqu'une dette de l'tat a t reconnue et liquide, il faut
qu'elle soit acquitte 5 il faut donc qu'elle soit ordonnance, puisque c'est le seul moyen de parvenir au paiement effectif. L'ordonnancement est l'unique monnaie dont le ministre liquidateur
puisse payer le crancier de l'tat ; celui-ci ira ensuite changer
cette monnaie administrative contre des espces, en la prsentant
au guichet du payeur.
Mais si le ministre a le devoir de s'acquitter envers le crancier en lui dlivrant une ordonnance ou en lui faisant dlivrer un
mandat par l'ordonnateur secondaire, encore faut-il que ce devoir
puisse tre rempli sans que les rgles de la comptabilit soient
du 81 mai 1862, art. Cl et 81.
2. L'exercice, c'est--dire la priode d'excution des services d'un budget , a
toujours compris, jusqu'ici, les services faits et les droits acquis du 1er janvier au
31 dcembre de l'anne qui donne son nom ce budget, mais avec une prorogation
de sept mois pour l'ordonnancement des dpenses (31 juillet), et d'un mois de plus
pour les paiements (81 aot), de telle sorte que l'exercice, qui est expir le 31 dcembre, n'est clos que huit mois aprs. Depuis quelques annes, et particulirement
en 1895, il a t question de modifier ces dates et de substituer la priode comprise entre le 1er janvier et le 31 dcembre une nouvelle priode comprise entre le
1er juillet d'une anne et le 30 juin de l'anne suivante. Si cette innovation se
ralisait, la prorogation de l'exercice pendant sept mois pour l'ordonnancement, et
pendant huit mois pour le paiement, se trouverait reporte au 1er fvrier et au
1er mars de l'anne suivante. La priode comprise entre l'ouverture et la clture de
l'exercice s'tendrait ainsi sur trois annes au lieu de deux.
1. Dcret
CHAP.
IV, 2.
DETTES DE L'TAT. ORDONNANCEMENT.
245
violes. Or, nous venons de voir qu'il ne peut l'tre que si le ministre a un crdit disponible son budget. Dans le cas contraire, il
est oblig de s'abstenir et d'attendre que les ressources ncessaires
lui soient assures. Elles peuvent l'tre par ses propres dcisions,
si l'absence momentane de crdit ne rsulte que des rpartitions
prparatoires que le ministre a d faire entre les articles d'un
mme chapitre de son budget ('), mais qu'il peut modifier selon
les besoins de ses services, sous la seule condition ne ne pas excder le montant du chapitre. Si l'absence de crdit rsulte de l'insuffisance mme du chapitre, de l'puisement du seul crdit sur
lequel la dpense pouvait tre lgalement impute, l'ordonnancement est impossible tant qu'un vote des Chambres n'a pas remdi
cette insuffisance de crdit (2). Il appartient au ministre de solliciter
ce vote ; on peut mme dire qu'il y est moralement oblig, car il
ne serait pas conforme aux devoirs d'exactitude et de loyaut qui
incombent l'tat envers ses cranciers que le ministre reconnt
la dette sans faire tout ce qui dpend de lui pour qu'elle soit
acquitte.
Mais ce devoir de probit publique et de bonne administration
ne peut pas trouver de sanction dans un recours contentieux, parce
qu'il n'appartient aucune juridiction d'intervenir dans les rapports du Gouvernement avec les Chambres (3).
Contestations sur l'ordonnancement. Tout recours par la

voie contentieuse serait galement non recevable contre un refus
ou un ajournement d'ordonnancement fond sur l'puisement des
crdits ou sur leur indisponibilit actuelle. Le crancier ne pourrait mme pas contester les dclarations du ministre sur ce point,
ni critiquer, en fait ou en droit, l'emploi qu'il aurait fait de ses
crdits : L'examen de ces questions, dit un arrt du 4 dcembre
1835 (communes des Basses-Pyrnes), se rattache la distribution
des crdits ouverts par les lois de finances et l'emploi qui en a
1. Dcret du 31 mai 1862,
art. 60.
2. En l'absence des Chambres, des crdits peuvent aussi tre ouverts par des dcrets en Conseil d'tat, mais seulement pour des dpenses dtermines, et sous rserve de la ratification des Chambres. (Loi du 16 septembre 1871, art. 32.)
3. Voy. ci-dessus, p. 35.
246
LIVRE V.
t fait sous la responsabilit ministrielle ; ds lors, il ne peut y

tre statu par nous en notre Conseil d'tat par la voie conten-
tieuse.
Une faudrait pourtant pas conclure de l que tout refus d'ordonnancement, quels qu'en soient les motifs, chappe de plein droit
au recours contentieux. Ce recours serait recevable si le ministre,
au lieu de prononcer comme ordonnateur disposant de son budget,
prononait comme liquidateur apprciant et rejetant la crance ;
peu importerait alors que le ministre dclart, dans le dispositif
de sa dcision, qu'il refuse d'ordonnancer, au lieu de dclarer qu'il
refuse de liquider ; au fond, la porte de la dcision serait la mme;
aussi cette dcision serait-elle contentieuse et le crancier pourrait
la dfrer au Conseil d'tat, parce que, nonobstant la formule employe, elle statuerait sur le droit du crancier et non pas sur une
question purement administrative et budgtaire. Cette distinction
a t trs nettement indique par un arrt du 19 novembre 1886
(Gorgeu) suivi de deux autres du 21 janvier 1887 (Pihoret et Sazerac
de Forge). Le ministre de l'intrieur avait refus d'ordonnancer
des traitements de disponibilit rclams par d'anciens prfets, et
il soutenait que ce refus n'tait susceptible d'aucun recours contentieux.
Ces arrts rpondent : Considrant que le ministre ne
s'est pas born faire connatre que, par suite de la rduction du
crdit affect par le Parlement au traitement des fonctionnaires
en non-activit, il ne pouvait lui payer son traitement, mais qu'il
a contest le droit mme du sieur X... au paiement des termes
chus dudit traitement ; que, dans ces conditions, ladite dcision ne
constitue pas seulement un refus d'ordonnancement qui chapperait la
comptence de la juridiction contentieuse, mais la ngation d'un droit
qu'il appartenait au requrant de faire valoir devant le Conseil d'tal
par application de la loi du 24 mai 1872...
Par application des mmes principes, si l'ordonnance de paiement ou le mandat contient des conditions ou rserves que le
crancier se croit en droit de contester, par exemple s'il est
libell pour solde , alors que celui-ci prtend ne recevoir qu'un
paiement d'acompte, le recours contentieux peut tre ouvert contre
ces clauses, alors surtout qu'elles seraient contraires des dci.
CHAP. IV,
3.
DETTES DE L'TAT. PAIEMENT.
247
sions passes en force de chose juge ('). Mais s'il appartient au

Conseil d'tat d'annuler in parte qu un ordonnancement contenant des clauses contraires au droit du crancier, il ne pourrait
pas prescrire un nouvel ordonnancement sans empiter sur les
droits de l'administration. Il suit de l que le recours form contre
une ordonnance ou un mandat irrgulirement libell ne peut
tre qu'un recours en annulation, non un recours en rformation.
III. PAIEMENT.
Obligations et droits du payeur. Nous avons vu que l'ordonnance ou le mandat est la seule monnaie dont dispose l'ordonnateur pour s'acquitter envers un crancier de l'tat. Le paiement
est l'opration par laquelle le payeur convertit ce titre en argent.
Le payeur n'est lui-mme qu'un des caissiers du Trsor, ce banquier commun de tous les ministres ordonnateurs. Pour l'exercice
de cette fonction, le payeur relve uniquement du ministre des
finances, considr comme ministre du Trsor (2).
Le payeur n'est pas un agent passif des ordonnateurs, oblig
d'effectuer, tant qu'il a des fonds, tous les paiements qu'ils ont
assigns sur sa caisse. Il a le droit de vrifier non seulement
l'authenticit du titre, mais encore sa rgularit ; il peut refuser,
ou du moins suspendre, le paiement des ordonnances et mandats
dans les cas prvus par les lois et rglements sur la comptabilit
publique, savoir: 1 si l'ordonnance ou le mandat dispose d'un
crdit puis ou non affect aux dpenses de l'espce ; 2 si elle
n'est pas accompagne de pices justifiant l'existence de la crance
et le caractre libratoire que la quittance devra avoir ; 3 s'il
y a dans ces pices des omissions ou des irrgularits matrielles,
Pensa; 5 janvier 1883, Bloch.

2. Sous le premier Empire, le minisire du Trsor a ou une personnalit distincte ;
ses attributions taient soigneusement distingues de celles du ministre des finances
par l'arrt du 7 vendmiaire an X; cette dualit de la direction financire, critique
par M. Mollien, a pris fin en 1816 sur l'initiative du baron Louis; mais, malgr la runion des deux services, leur nature propre n'en subsiste pas moins, et le ministre
des finances agissant comme ordonnateur est soumis, comme tout autre ministre, au
contrle des services de la trsorerie.
248
LIVRE V.
notamment dfaut de concordance entre les noms, les services

faits, les sommes payer nonces dans l'ordonnance, et les mentions correspondantes des pices justificatives.
Dans ces diffrents cas, l'ordonnateur peut, sous sa responsabilit, adresser au payeur une rquisition, mais celui-ci n'est
pas toujours tenu d'y obtemprer ; il peut y rsister, notamment
si la rquisition doit avoir pour effet de faire acquitter une dpense sans crdit disponible ou sans justification de service fait.
Le payeur doit alors en rfrer au ministre des finances, qui se
concerte avec le ministre ordonnateur et adresse au comptable des
instructions dfinitives^).
Le refus de paiement devrait tre absolu, si le crancier prsentait l'ordonnance ou le mandat au payeur aprs la clture de
l'exercice auquel appartient la dpense, c'est--dire aprs le
31 aot de l'anne qui suit cet exercice. En effet, les ordonnances
ou mandats sont annuls de plein droit par l'expiration de ce
dlai, sans prjudice du droit que conserve le crancier de faire
rordonnancer sa crance tant qu'elle n'est pas atteinte par la
dchance quinquennale (2).
Contestations sur le paiement. Il rsulte de ce qui prcde
que diverses contestations peuvent s'lever sur le paiement. A
quelle juridiction appartient-il d'en connatre ?
Il faut distinguer :
Si le refus de paiement soulve une question de disponibilit
de crdit, aucun recours contentieux n'est ouvert, parce que tout
ce qui touche l'emploi des crdits est d'ordre purement administratif et budgtaire.
Si la difficult porte sur les conditions du paiement, sur les
pices justificatives fournir pour tablir le service fait, sur la
conformit de leurs nonciations avec celles de l'ordonnance ou
du mandat, elle peut donner lieu une rclamation contentieuse,
1. Dcret du 31 mai 1862, art. 91. Exceptionnellement, la rquisition de tout
ordonnateur de la guerre ou de la marine suffit pour assurer le paiement des mandats

dlivrs pour la solde des troupes, si les crdits ouverts par les ministres aux ordonnateurs secondaires sont insuffisants (art. 92).
2. Mme dcret, art. 117, 118.
CHAP. IV,
3.
DETTES DE L'TAT. PAIEMENT.
249
mais seulement devant le ministre des finances, sauf recours au

Conseil d'tat. Ces difficults portent, en effet, sur l'application
des rglements administratifs destins garantir le Trsor contre
l'effet d'ordonnancements irrguliers ou insuffisamment justifis.
Il en est autrement si le payeur, sans lever d'objections contre
l'ordonnancement ou les pices justificatives, conteste les droits
et qualits de la partie qui rclame le paiement, soit en levant
des doutes sur son identit, soit en exigeant qu'elle soit assiste
de son tuteur, mari ou conseil judiciaire, soit en rclamant la
preuve des qualits d'hritier, de mandataire, de syndic de faillite,
en vertu desquelles elle demande le paiement d'un mandat qui
n'est pas dlivr en son nom. L'tat, qui s'est acquitt envers
son crancier en lui dlivrant un titre constatant son droit au
paiement, est dsintress dans la question de savoir qui ce titre
doit profiter 5 mais le payeur, qui ne doit effectuer le paiement que
sur une quittance bonne et valable, libratoire pour le Trsor,
doit s'enqurir des droits et qualits invoqus par le porteur du
mandat ; et, comme ces qualits relvent du droit priv, c'est
l'autorit judiciaire qu'il appartient d'en connatre (').
C'est galement l'autorit judiciaire qu'il appartient de statuer, en cas de saisie-arrt ou de transport de crance. La question
de savoir si l'opposition est valable, si le transport a t dment
notifi au Trsor, et si le cessionnaire a fait des justifications suffiantes pour tre pay au lieu et place du cdant, ne relve que du
droit priv ; aussi les difficults auxquelles elle peut donner lieu
entre le payeur et la partie qui prtend avoir droit au paiement
ne sont-elles pas de la comptence des tribunaux administratifs (2).
d'Etat, 31 dcembre 1841, Mancest ; 15 dcembre 1882, Maurel.
Cf. Tribunal des conflits, 31 octobre 1885, Maicrel.
Un arrt de la Cour de Metz du 12 mai 1859 (Vaissi) nous parait avoir dclin
tort la comptence judiciaire sur une difficult relative la production d'un certificat
destin faire connatre sous quel rgime matrimonial tait plac le porteur du
mandat. La justification requise sur ce point par le payeur ne tendait qu' assurer
la validit de la quittance par application des rgles du droit priv ; elle tait donc
de la comptence des tribunaux judiciaires.
2. Conseil d'tat, 18 septembre 1833, Chartrey ; 16 mai 1839, Corbie.
1. Conseil
250
LIVRE V.
IV. DCHANCE
QUINQUENNALE.
Les trois oprations qui concourent l'acquittement des dettes

de l'tat liquidation, ordonnancement, paiement doivent
tre accomplies dans un dlai de cinq ans partir de l'ouverture
de l'exercice auquel appartient la crance. Ce dlai expir, l'exercice est prim et le crancier est dchu de tout droit contre l'tat.
Ainsi, pour une crance ne le 1er juin 1890, le dlai commence
courir le l6r janvier prcdent, date de l'ouverture de l'exercice
1890, et il expire le 31 dcembre 1894.
Cette prescription particulire, tablie par la loi du 29 janvier
1831, dont nous allons tudier les dispositions, est ce qu'on appelle la dchance quinquennale. Elle ne peut tre oppose qu'aux
cranciers de l'tat et des colonies, non ceux des autres administrations publiques.
En ce qui touche les colonies, l'applicabilit de la dchance
rsulte de l'ordonnance ayant force de loi du 22 novembre 1841
(art. 44 et 45), qui reproduit les dispositions de la loi du 29 janvier 1831, en spcifiant que les crances sont prescrites soit au
profit de l'tat, soit au profit du service local .
En ce qui touche les dpartements, quelques doutes s'taient
levs une poque o leur personnalit n'tait pas encore nettement distingue de celle de l'tat, mais ils ont t depuis longtemps dissips, d'abord par la jurisprudence du Conseil d'tat,
puis par l'article 480 du dcret du 31 mai 1862, qui applique
cette jurisprudence en disposant que les rgles prescrites pour
l'tat s'appliquent aux dpenses des
les dpenses gnrales de
dpartements, sauf en ce qui concerne la dchance quinquennale
laquelle les crances dpartementales ne sont pas soumises .
Quant aux communes et aux tablissements publics, l'inapplicabilit de la dchance n'a jamais fait l'objet d'aucun doute.
Historique de la dchance. De tout temps, les dettes de

l'tat ont t soumises une prescription particulire, soit en
vertu de rgles gnrales, soit en vertu de dcisions spciales vi-
CHAP. IV,
4.
DCHANCE QUINQUENNALE.
251
saut des priodes dtermines de l'arrir. Sous l'ancien rgime,

ces rgles n'taient pas fixes ; elles rsultaient, en fait plutt qu'en
droit, de procds financiers consistant ajourner le paiement des
crances les moins pressantes, les laisser s'accumuler de, manire former un arrir, puis mettre les cranciers de la Couronne en demeure de prsenter leurs titres dans un bref dlai
aprs lequel ils taient forclos (').
L'Afsemble constituante manifesta l'intention de renoncer
ce procd et elle dclara, le 17 juin 1789, que les cranciers de
l'tat taient placs sous la garde de l'honneur et de la loyaut
de la nation franaise . Mais la Convention et le Directoire ne pouvaient pas faire face la fois l'arrir et leurs propres dpenses
dmesurment accrues par les guerres. Ds l'an VI, on revint au
systme des dchances, qui fut mme combin avec la rduction
des dettes par la loi du 24 frimaire an VI sur le tiers consolid.
Puis le Consulat, l'Empire, la Restauration dictrent successivement des lois de dchance pour hter la liquidation, pour ragir
contre la ngligence des cranciers, peut-tre aussi pour en faire
profiter l'tat.
C'est ainsi que furent successivement rendus : le dcret du
25 fvrier 1808, qui frappe de dchance les crances antrieures
au 1er vendmiaire an V et ordonne de produire dans le cours de
l'anne 1808, c'est--dire dans un dlai de dix mois, tous les titres
de l'arrir form de l'an V l'an IX ; le dcret du 13 dcembre 1809 et la loi du 15 janvier 1810, qui fixent un dernier
dlai pour la liquidation de cet arrir ;
la loi du 25 mars 1817,
qui enjoint de produire, dans un dlai de six mois, les titres des
crances antrieures 1816 ; enfin la loi du 17 aot 1822 qui,
aprs avoir ouvert au ministre des finances les crdits ncesssaires
pour le paiement des crances liquides, clt l'arrir antrieur
1816 et dclare. teintes et amorties dfinitivement au profit
de l'tat les rentes et crances de toute nature dont l'inscription ou le paiement n'aurait pas t rclam avant le 1er avril 1823,
pour les cranciers domicilis en Europe (2).
1. Voy. Dareste, la Justice administrative en France, p. 292.
8. Voy. Dumesnil et Pallain, Lgislation du Trsor public, p. 397
et suiv.
252
LIVRE V.
Toute cette lgislation de la dchance ne se composait, comme

on le voit, que de dispositions successives, visant des arrirs
dtermins ; elle ne contenait pas encore de rgles permanentes,
fonctionnant en quelque sorte automatiquement, atteignant les
arrirs venir mesure qu'ils se reformeraient, tenant en veil
les cranciers de l'tat, sans les exposer de ruineuses surprises.
Ces rgles permanentes ne furent dictes qu'au lendemain de la
Rvolution de 1830, par la loi de finances du 29 janvier 1831,
qui est encore aujourd'hui la loi de la matire.
Nature de la dchance tablie par la loi du 29 janvier 1831.

D'aprs l'article 9 de la loi de 1831, seront prescrites et dfmitivel'tat toutes crances qui, n'ayant pas t
ment teintes au profit de
acquittes avant la clture des crdits de l'exercice auquel elles
appartiennent, n'auraient pu, dfaut de justification suffisante,
tre liquides, ordonnances et payes dans un dlai de cinq annes,
partir de l'ouverture de l'exercice .
Cette rgle a paru ncessaire pour le bon ordre des finances,
car l'tat ne peut pas rester pendant trente ans dans l'incertitude
de ses charges ; mais elle cesserait d'tre juste si un crancier de
l'tat pouvait encourir la dchance par suite de retards imputables aux agents de l'administration, ou de contestations rgulirement engages devant le juge comptent. C'est poiuquoi l'article 10 de la loi de 1831 dclare que la dchance n'est pas
applicable aux crances dont l'ordonnancement et le paiement
n'auraient pas pu tre effectus dans les dlais dtermins, par
le fait de l'administration, ou par suite de pourvois forms devant
le
Conseil d'tat .
Quelle est la nature juridique de cette forclusion? Est-ce une

prescription ou une dchance? Elle a la fois ces deux caractres.
Elle est une prescription en ce sens qu'elle teint non seulement
le droit au paiement, mais la dette mme de l'tat ; elle rend toute
liquidation impossible parce qu'elle supprime la crance liquider. C'est l un point important, et par lequel la loi de 1831 diffre des lois antrieures de dchance. Celles-ci visaient plutt les
justifications faire que les droits acquis et dj justifis ; du
moins les lois de 1810, de 1817 et de 1822 avaient toujours t
CHAP. IV,
4.
253
interprtes et appliques en ce sens ; la loi de 1831, au contraire,

atteint les droits acquis et justifis, par cela seul qu'ils n'ont pas
reu leur pleine et entire excution dans les dlais au moyen
d'un ordonnancement suivi d'un paiement. Dans ce cas, disent
trs justement MM. Dumesnil et Pallain, le fond du droit se
trouve atteint et l'tat compltement libr (').
Mais en mme temps, la dchance quinquennale est une dchance proprement dite, oprant avec une rigueur qu'aucun
moyen de fait ou de droit ne peut temprer, en dehors des deux
cas uniques prvus par l'article 10, savoir : le fait de l'administration, ou le pourvoi devant le Conseil d'tat. C'est pourquoi la
dchance n'est pas suspendue par les causes qui suspendent la
prescription. Contrairement la rgle contra non valentem agere
non currit prescriptio, et l'article 2252 du Code civil, la dchance
est encourue par le mineur ou par l'interdit aussi bien que par le
majeur jouissant de ses droits (2).
On comprend d'ailleurs que la dchance ne puisse pas, comme
la prescription de droit civil, tre influence par la situation personnelle du crancier, puisqu'elle se fonde uniquement sur la situation du dbiteur, c'est--dire du Trsor.
interrompent la dchance. L'article 10 de

la loi du 29 janvier 1831 mentionne deux causes d'interruption de
Des causes qui
la dchance.
La premire est le fait de l'administration. Elle se produit lorsque
l'administration, saisie en temps utile de la rclamation et des
pices l'appui, n'a pas liquid et ordonnanc la crance avant
l'expiration du dlai. Peu importe, d'ailleurs, que le retard provienne d'une ngligence ou de formalits lgitimes de vrification.
Le crancier est l'abri de la dchance par cela seul qu'il s'est
la lgislation du Trsor public, p. 437.
2. Conseil d'tat, 13 janvier 1883, Arbinet : Considrant que les requrants ne
sauraient invoquer les dispositions de l'article 2252 du Code civil qui suspend le
cours de la prescription en faveur des mineurs; qu'ils ne pourraient se prvaloir que
des exceptions dictes par l'article 10 de la loi du 29 janvier 1831, dans les cas o
1. Trait de
l'ordonnancement et le paiement des crances n'ont pu tre effectus dans les dlais
dtermins, par le fait de l'administration, ou par suite de pourvoi form devant le
Conseil d'tat...
254
LIVRE V.
mis en instance en temps utile auprs du ministre comptent; c'est

pourquoi l'article 10 dispose que tout crancier a le droit de se
faire dlivrer par le ministre comptent un bulletin nonant la
date de sa demande et les pices produites l'appui . La demande
dont il s'agit tant une demande de liquidation, elle ne peut, en
principe, tre valablement prsente qu' l'autorit qui a qualit
pour liquider. Aussi, la dchance ne serait-elle point interrompue
par- une ptition adresse aux Chambres ou au Prsident de la
Rpublique, du moins jusqu'au renvoi qui pourrait en tre fait au
ministre comptent.
La jurisprudence du Conseil d'tat admet cependant qu'une
rclamation adresse au prfet, dans un service o il reprsente
l'tat, interrompt la dchance, le prfet tant alors considr
comme le dlgu du ministre liquidateur (').
Elle admet galement que la dchance est interrompue par une
demande en justice, quand il s'agit d'une crance litigieuse pouvant tre directement rclame devant le tribunal civil ou le conseil
de prfecture. Rigoureusement, on aurait pu exiger que la citation
ft prcde d'une demande de liquidation adresse au ministre ;
mais il n'arrive gure qu'on plaide contre l'tat sans avoir subi un
refus de paiement de la part de ses reprsentants ; c'est pourquoi
l'on prsume que la demande en justice constate par elle-mme un
fait de l'administration ayant fait obstacle la reconnaissance et
l'acquittement de la dette. Mais la dchance ne serait pas interrompue par une demande forme devant une juridiction incomptente, ni plus forte raison par un simple commandement, bien
que ce soient l des cas d'interruption de la prescription d'aprs
les articles 2244 et 2246 du Code civil (2).
La seconde cause d'interruption de la dchance, c'est un pourvoi form devant le Conseil d'tal. Cette rgle se confond-elle avec
la prcdente, et s'agit-il ici de toute instance engage devant le
Conseil d'tat sur une crance litigieuse? Non, car s'il en tait
ainsi, il n'y aurait- pas de raison de distinguer entre le pourvoi
.
1. Conseil d'tal, 2-z juin 1850, Bernard; 10 janvier 1856, Billard; 25 fvrier 1881, Raveaud (solution implicite); 12 janvier 1891, Dufourcq.
2. Conseil d'tat, 19 mai 1853, Touillet.
CHAP. IV,
4.
255
devant le Conseil d'tat et les autres instances dont nous venons

de parler. Le pourvoi dont il est ici question est celui qui est
form contre la liquidation, spcialement contre un refus de liquidation fond sur la dchance. La loi n'a pas voulu que la dchance puisse surprendre le ci'ancier, au moment mme o il la
conteste devant le Conseil d'tat, et o il prouve peut-tre qu'elle
lui tait oppose tort.
Quelles crances sont frappes de dchance. La dchance
atteint toutes les crances d'un exercice prim, c'est--dire toutes
celles qui sont nes d'un service fait ou de droits acquis au cours
d'un exercice dont l'ouverture remonte plus de cinq ans (').
Il n'y a pas faire de distinction entre les causes de la dette ni
entre les diverses qualits que l'tat a pu avoir en la contractant.
Que cette dette rsulte de dcisions prises dans l'exercice de la puissance publique, ou d'actes de gestion faits pour assurer un service de
l'tat, ou d'engagements pris par l'tat propritaire administrant
son domaine priv, ou de restitutions dues par le Trsor pour impts
l'article 1er de l'ordonnance du 14 septembre 1822, reproduit par l'article 6
du rglement de 1862, sont seuls considrs comme appartenant un exercice les
services faits et les droits acquis du Ier janvier au 31 dcembre de l'anne qui lui
donne son nom .
Le service fait consiste dans l'accomplissement matriel du service, tel que l'excution d'un ouvrage on partie d'ouvrage, la livraison d'une fourniture, l'exercice d'une
fonction ou emploi, etc.
Le droit acquis rsulte du service fait, et aussi de tout acte ou vnement quelconque ayant engendre' une crance contre l'tat, tel qu'une vente ou autre contrat,
un dommage rsultant de travaux publics ou d'un autre fait engageant la responsabilit de l'tat.
En matire de dommages, si les consquences du fait dommageable ont t retardes par diverses causes, par exemple si la perte de force motrice d'une usine ne
s'est produite que quelque temps aprs l'excution des travaux en rivire qui l'ont
occasionne, on doit considrer la date du dommage subi, non celle du travail public
qui l'a caus, et qui a pu d'abord tre inoffensif (avis des sections runies des
travaux publics et des finances du 23 novembre 1875). Mais on ne doit pas retarder le point de dpart de la dchance jusqu'au jour o le dommage et ses causes
ont t judiciairement constats. Ainsi la crance qu'une compagnie d'assurances
prtend avoir contre l'tat, aprs avoir indemnis le propritaire d'une maison incendie par la faute de troupes qui y taient loges, remonte l'anne o l'incendie
a eu lieu, et non la date du paiement de l'indemnit, ou de la dcision de justice
qui a dclar l'tat responsable (9 fvrier 1883, Cie la Providence). Une crance
d'indemnit contre l'Etat pour homicide ou blessures par imprudence imputables des
agents, remonte l'poque de l'accident et non celle des jugements qui ont constat
la faute (13 janvier 1888, Arbinel).
1. D'aprs
256
LIVRE V.
indment perus, la rgle est la mmeC). Il n'y a pas distinguer

non plus entre les obligations auxquelles pourvoit explicitement
le budget et celles qui rsulteraient de causes non prvues. La
dchance atteint tout droit, toute action, toute prtention tendant
constituer l'tat dbiteur quelque titre que ce soit. Cette interprtation est seule conforme au texte et l'esprit de la loi du
29 janvier 1831, car l'article 9 dit : toutes crances et son but
est de clore l'arrir, et d'empcher qu'il ne s'en forme aucun
l'avenir, du moins pour une priode de plus de cinq ans.
Mais si la dchance est gnrale et absolue pour les crances,
elle n'atteint pas les rclamations qui se fondent non sur un droit
de crance, mais sur un droit de proprit, et qui tendent la revendication de biens que l'tat dtiendrait titre de propritaire ou
de dpositaire. Cette rserve s'applique notamment la demande
en restitution du capital d'un cautionnement dpos au Trsor, ou
la revendication d'une succession apprhende par l'tat comme
succession en dshrence. Toutefois, des difficults s'tant leves
sur ces deux points, quelques explications sont ncessaires.
1. demandes en restitution de cautionnement. En ce qui touche
les demandes en restitution des capitaux de cautionnement ('), le
ministre des finances soutint, aprs la promulgation de la loi
de 1831, qu'elles taient atteintes par la dchance quinquennale ;
mais, cette opinion ayant rencontr de srieuses objections, il crut
ncessaire de la faire sanctionner par un texte. En consquence,
lors de la prsentation de la loi du 9 juillet 1836, portant rglement
dfinitif du budget de 1833, il introduisit dans le projet soumis
aux Chambres une disposition dclarant la dchance applicable
aux capitaux des cautionnements aussi bien qu'aux intrts. Mais
cette proposition fut rejete 'par la Chambre des dputs, conformment aux conclusions de sa commission, dont M. Dufaure tait
rapporteur (3).
1. Conseil d'Etat, 2 aot 1889, Compagnie d'assurances la
Garonne; 5 fvrier 1S92,
Chemin de fer de l'Est.

2. Nous ne parlons que des capitaux des cautionnements parce qu'il ne peut pas y
avoir de question pour les intrts, qui ne donnent lieu qu' une crance soumise
la dchance quinquennale.
3. Moniteur du il mai 1836, 2 suppl.
CHAP. IV,
4.
257
Le ministre des finances fit alors valoir la ncessit o se trouvait le Trsor d'tre libr, avant l'expiration du dlai de trente
ans, de la garde et du remboursement des cautionnements restituer. Cette libration, qui lui avait t refuse sous forme de dchance, lui fut accorde sous la forme d'un versement la Caisse
des dpts et consignations ne prjudiciant pas aux droits des
cranciers. De cette transaction est sorti l'article 16 de la loi du
9 juillet 1836, ainsi conu : Le montant des cautionnements
dont le remboursement n'aura pas t effectu par le Trsor
public, faute de productions ou de justifications suffisantes, dans
la cessation des fonctions du titu le dlai d'un an compter de
laire ou de la rception des fournitures et travaux, pourra tre
intrts la Caisse des dpts et consigna vers en capital et
tions, la conservation des droits de qui il appartiendra. Ce
versement librera dfinitivement le Trsor public.
Il rsulte de l que les actions appartenant au titulaire du cautionnement, ou ses hritiers ou ayants cause, peuvent tre exerces pendant le dlai de la prescription trentenaire. Toutefois, si,
au moment du dpt la Caisse des consignations, le capital du
cautionnement n'tait pas intact, par suite d'un prlvement opr
pour dbet et non couvert par un versement complmentaire, nous
pensons que la rclamation de la portion saisie ne pourrait pas durer trente ans ; dans ce cas, en effet, la dcision ministrielle qui
aurait dclar le dbet, et qui en aurait imput le montant sur le
cautionnement, serait dfinitive l'gard du titulaire de ce cautionnement s'il ne l'avait pas attaque dans les dlais du recours
contentieux, ou si, l'ayant attaque, il n'en avait pas obtenu l'annulation.
II. Revendication de successions contre l'Etat. En ce qui touche
la ptition d'hrdit forme contre l'tat envoy en possession
d'une succession rpute vacante, des dissentiments srieux se
sont produits, non seulement devant les tribunaux judiciaires et
administratifs, mais encore au sein mme de l'administration. En
1844, lors d'un litige soumis au Conseil d'tat sur la question de
dchance, les avis les plus diffrents furent mis par le Conseil
d'administration de l'enregistrement et des domaines, qui dclarait la dchance applicable, par le directeur gnral de ce service
II.
17
258
LIVltE V.
et par le directeur du contentieux qui se prononaient en sens

contraire, par le ministre des finances qui, tout en concluant
l'application de la dchance, reconnaissait que la question tait
douteuse et transmettait au Conseil d'tat les divers avis de son
dpartement en demandant qu'elle ft rsolue dans un esprit
de justice et non de fiscalit . A ces intressants documents s'en
joignait un plus prcieux encore, une remarquable consultation
de M. Vivien, qui tait momentanment rentr daiis les rangs du
barreau de Paris.
L'illustre jurisconsulte n'hsitait pas se prononcer contre
l'application de la dchance quinquennale : L'tat, disait-il,
hritier de par la loi civile, ne peut altrer cette qualit spciale
par l'application des rgles tablies pour les actes de l'administration. Il procde en vertu du Code civil, il doit subir les conditions de son titre. Le Code, en lui confrant une succession, admet
tout hritier la lui rclamer pendant trente ans ; l'tat ne peut
point chapper cette rgle ce serait diviser son droit et mutiler
la loi mme qui a constitu sa proprit... L'tat hritier ne diffre
pas de tout autre hritier ; il jouit des mmes droits et est soumis
aux mmes recours et aux mmes prescriptions. L'hritier qui l'vinc n'est point un crancier ; c'est un propritaire qui revendique sa
chose, qui la loi commune a donn trente ans pour la rclamer,
quel que soit celui qui la dtient. Tels sont les vrais principes et
leur application prvient les injustices et les normits qui rsulteraient d'une interprtation abusive de la loi de 1831 (').
Conformment ces conclusions, le Conseil d'tat a jug, par
arrt du 26 juillet 1844 (Pellegrini), que la dchance de la loi de
1831 ne peut tre oppose aux hritiers qui rclament les sommes dont l'tat s'est fait envoyer en possession titre de dshrence .
Nous n'hsitons pas penser que telle est la vraie doctrine, la
seule qui soit justifie par les textes, par la situation juridique que
le Code civil cre l'tat, par les devoirs de justice et de probit
qui s'imposent lui l'gard des hritiers inconnus : les textes,
,
consultation et les avis ci-dessus .ont t publis par

Tallain, op. cit., p. 425 et suiv.
1. Cotte
MM.
Dumesnil et
CHAP. IV,
4.
259
car l'article 9 de la loi de 1831 ne parle que des crances, et le droit

de l'hritier sur la succession que la loi lui dfre n'est pas une
crance, mais un droit de proprit dont la mort de son auteur l'a
instantanment investi ; la situation juridique rsultant du
Code civil, car l'tat envoy en possession n'est pas proprement
parler un hritier, mais un successeur irrgulier assimilable un
administrateur des biens vacants, soumis aux mmes formalits
qu'un hritier bnficiaire, et oblig de restituer si un hritier du
sang se prsente dans le dlai de la prescription trentenaire ('). Il
suit de l que la succession en dshrence n'est pas, pendant ce
dlai, un patrimoine de l'tat, mais un dpt dont il peut avoir
rendre compte ; les devoirs de justice et de probit, parce que
l'hritier peut ignorer l'envoi en possession de l'tat, le dcs
mme de son auteur ; la loi lui donne trente ans, partir de ce
dcs, pour faire valoir ses droits contre tout dtenteur; l'tat,
qui doit protger les transmissions hrditaires voulues par la loi,
ne saurait y mettre obstacle son profit par une sorte de confiscation.
III. Crances dpendant de succession en dshrence. La plupart
des considrations qui prcdent permettent de rsoudre, dans
le mme sens, une autre question qui a galement donn lieu
controverse : celle de savoir si la dchance quinquennale teint
les dettes d'une succession en dshrence administre par le domaine. Le Conseil d'tat s'est prononc pour l'affirmative par un
arrt du 12 avril 1843 (Sallentin), qui dcide que la crance du
rclamant sur la succession en dshrence est soumise aux dispositions des lois qui rgissent la dette publique, partir de l'poque
o l'tat a t envoy en possession de ladite succession . Mais
cet arrt est antrieur celui du 26 juillet 1844 (Pellegrini) cidessus rapport, et sa solution aurait sans doute t diffrente si le
Conseil d'tat avait pu s'inspirer des principes reconnus en 1844.
En effet, les raisons de dcider sont les mmes : si l'tat est administrateur plutt que possesseur de la succession en dshrence,
tant, que l'action en revendication est ouverte, il en rsulte que
cette succession ne se confond pas encore avec les biens de l'tat,
l. Code civil, art.
769 et
suiv.
260
LIVRE V.
qu'elle conserve son identit et sa comptabilit propres. Patrimoine priv, grev de dettes prives, elle ne peut tre rgie par
la lgislation de la dette publique. Elle ne le sera qu' partir du
jour o la possession de l'tat aura cess d'tre conditionnelle et
o la consolidation de son titre aura cr une novation complte
dans la personne du dbiteur.
Contestations sur la dchance. Les contestations sur la dchance sont des contestations sur la liquidation ; elles ne peuvent
donc relever que du ministre liquidateur, sauf recours au Conseil
d'tat, et cela alors mme que le contentieux de la crance liquider ressortirait au conseil de prfecture ou au tribunal civil.
Ces juridictions sont radicalement incomptentes pour statuer sur
une question de dchance, de quelque manire qu'elles en soient
saisies : soit par la partie venant contester devant elles une
dchance oppose par le ministre, soit par le reprsentant de
l'tat venant tort demander ces tribunaux de prononcer la dchance contre le crancier. De telles conclusions ne sauraient
en effet droger aux rgles de comptence, qui sont d'ordre public (').
Rsulte-t-il de l que l'tat, actionn devant le conseil de prfecture ou devant un tribunal civil, en paiement d'une crance
frappe de dchance, doit laisser le dbat suivre son cours sans
faire connatre l'obstacle qui sera mis la liquidation ? Non sans
doute, car s'il est vrai que le crancier demandeur plaide ses risques et prils, il n'en doit pas moins tre averti qu'il s'engage
dans des frais frustratoires. Le ministre peut donc opposer la dchance, par une dcision spciale, ds qu'il est touch par la
demande en justice ou mme par le mmoire qui doit tre remis
dcisions qui dclarent l'incomptence des conseils de prfecture, on
peut citer: Conseil d'tat, 25 novembre 1842, Plossard; 12 aot 1854, Reig;
10 janvier 1856, Thib.ousl; 5 fvrier 1857, Charpentier; 4 fvrier 1858, Hubaine ;
d'tat a
28 mai 1862, Roumagoux, etc. Dans l'affaire juge en 1854, le Conseil
relev d'office l'incomptence du conseil de prfecture.
Parmi les dcisions qui dclarent l'incomptence des tribunaux judiciaires, on peut
citer: Conseil d'tat sur conflit, 16 mai 1S39, Reversai; 28 mai 1838, Chevrier;
7 dcembre 1844, Finot; 28 aot 1841, de Sainl-Priest.
Cf. Serrigny, Comptence administrative, t. II, p. 198; Dumesnil et Pallain, op.
cit., p. 434.
1. Parmi les
CHAP.
IV, 4.
261
au prfet pralablement toute instance judiciaire contre l'tat (').

Rien ne ferait d'ailleurs obstacle ce que cette dcision ministrielle ft dfre au Conseil d'tat avant tout dbat au fond, et
mme au cours de ce dbat, car il ne saurait y avoir litispendance
entre l'instance sur le fond et l'instance sur la dchance dont
l'objet est essentiellement distinct.
Par la mme raison, le ministre qui s'est abstenu d'opposer la
dchance devant le conseil de prfecture peut l'opposer devant le
Conseil d'tat au cours de l'instance d'appel. Mais l'exception de
dchance qu'il peut ainsi soulever, soit dans son recours, soit
dans ses observations en dfense, n'en conserve pas moins son
caractre de dcision ministrielle. Il en rsulte qu'elle ne peut se
produire que sous la signature du ministre, non sous celle de son
avocat 5 celui-ci a qualit pour prendre des conclusions, mais non
pour prendre des dcisions, et le ministre ne peut pas lui dlguer
ce dernier pouvoir. L'exception de dchance prsente devant le
Conseil d'tat sous la seule signature de l'avocat du ministre ne
serait donc pas recevable (2).
Une autre consquence de cette distinction, que nous avons dj
plus d'une fois signale, entre le contentieux de l'obligation et
le contentieux de la liquidation qui comprend celui de la dchance,
c'est que le ministre qui veut opposer la dchance une crance
rclame en justice, ne pourrait pas pour cela dcliner la comptence du juge du fond et lever le conflit. La question de dchance n'a point, en effet, le caractre d'une question prjudicielle
tenant en suspens le jugement de la crance (3). Le conflit ne pourrait tre lev que si le juge civil, saisi du contentieux de la
crance, prtendait se saisir d'une question de dchance qui ne
relve que du ministre liquidateur, sauf recours au Conseil d'tat.
Que dcider cependant si le ministre a laiss discuter la question de dchance devant un tribunal incomptent, et si elle a t
tranche contre lui par un jugement pass en force de chose juge?
Le respect d l'autorit de la chose juge doit faire accepter
cette dcision, si irrgulire qu'elle puisse tre, car la prsomp1. Conseil d'tat, 14 janvier 1842, de Sainte-Marie d'Agneaux.
2. Conseil d'tat, 22 novembre 1889, min. des trav. publics c. A'icquevert.
3. Conseil d'tat sur conflit, 23 juillet 1844, commune de Riel-les-Baux.
262
LIVRE V.
tion de vrit qui s'attache aux jugements dfinitifs couvre le vice

d'incomptence comme les autres vices dont ils peuvent tre entachs. Cette solution, conforme aux principes que nous avons exposs dans une autre partie de cet ouvrage ('), a t consacre par
un arrt solennel de la Cour de cassation du 7 dcembre 1830 et
par un arrt du Conseil d'tat du 17 mai 1855 (Benech). Considrant, dit ce dernier arrt, qu'il est intervenu un jugement par
lequel le tribunal, nonobstant la dchance dont il avait retenu la
connaissance^), a condamn l'tat restituer aux hritiers du
sieur Benech les sommes par eux rclames, et que ce jugement
est pass en force de chose juge 5 qu'ainsi il y a chose juge tant
sur la question de savoir si l'tat tait dbiteur desdites sommes, que
sur la question de savoir si la dchance tait opposable aux hritiers
du sieur Benech, et que ds lors notre ministre de la marine n'a
pu, sans violer l'autorit de la chose juge, leur appliquer cette
dchance par sa dcision en date du
Le ministre a-t-il le droit de renoncer, en faveur d'un crancier

de l'tat, soit la dchance acquise, soit une dchance
venir? Nous pensons, avec MM. Dumesnil et Pallain, que ce
droit ne lui appartient pas : Le ministre, disent ces auteurs,
serait radicalement incapable de relever les cranciers de l'tat
des dchances et premptions qu'ils auraient encourues, car dans
ce cas, il s'agirait d'aliner un droit acquis l'tat, puisque la
renonciation aurait pour effet de faire revivre des crances teintes,
ce qui serait formellement contraire aux lois d'ordre public sur
les dchances (8).
On doit conclure de l que toute convention entre un ministre
et un crancier de l'tat, tendant affranchir ce dernier d'une dchance encourue, ou renoncer celle qu'il pourrait encourir,
serait radicalement nulle 5 elle ne ferait pas obstacle ce que la
dchance ft invoque par le successeur du ministre qui aurait
pris cet engagement et par ce ministre lui-mme. Mais si le mip. 508 et suiv., spcialement p. 511. Cf. Serrigny, Comptence
administrative, t. III, p. 200.
2. Un dclinatoire propos devant le tribunal avait t rejet, et le conflit n'avait
pas t lev.
s. Dumesnil et PallaiD, op. cit., p. 26.
1. Voy. t. Ier,
CHAP.
IV, 4.
263
nistre ne peut pas valablement renoncer la dchance, il faut

bien reconnatre qu'il peut, en fait, y renoncer tacitement, car il
a seul qualit pour l'opposer ; s'il s'abstient, le Conseil d'tat ne
peut pas l'opposer d'office sa place, ce qui serait s'ingrer dans
les oprations de liquidation et empiter sur le domaine de l'administration active.
La mme rserve s'impose au Conseil d'tat, lorsque le ministre
renonce une dchance prcdemment oppose en rapportant
la dcision par laquelle il l'avait prononee. En pareil cas, le
Conseil s'est toujours born donner acte la partie de la dcision qui rapporte la dchance contre laquelle elle rclamait, et il
termine l'affaire par un arrt de non-lieu statuer (1). En effet, les
dcisions ministrielles rendues en matire de liquidation et de
dchance ne constituent pas, en faveur de l'tat, des jugements
qui ne pourraient pas tre rtracts, mais de simples dcisions administratives qui peuvent tre rapportes par leur auteur. D'un
autre ct, on doit prsumer, non que le ministre a voulu lser
l'tat en le privant d'une prescription acquise, mais seulement
qu'il a reconnu que la dchance n'tait pas encourue ; s'il s'est
tromp sur ce point, nulle juridiction ne peut prendre d'office la
dfense des droits du Trsor contre le reprsentant mme de
l'tat.
Rsulte-t-il de l que l'tat soit sans dfense contre toute erreur
ou tout abus d'un ministre liquidateur qui priverait le Trsor des
dchances qui lui sont acquises ? Non, car le mcanisme de notre
comptabilit publique crerait, en pareil cas, de srieux obstacles
au paiement d'une dette teinte. Il appartient en effet au payeur,
lorsque les nonciations du mandat ou les pices justificatives lui
rvlent que la dpense appartient un exercice prim, et qu'elle
n'est pas impute sur un crdit spcial vot pour l'acquitter, de
suspendre le paiement, et de signaler la dchance encourue,
dans la dclaration crite et motive qu'il doit remettre au porteur
du mandat et au ministre des finances pour expliquer son refus
de paiement (2).
1. Conseil d'tat, 13
2. Dcret du 31
aot 1851, Bermond de Vaulx;

mai 1862, art. 91.
12
aot 1879, Esquinr,
264
LIVRE
T.
Le ministre liquidateur serait ainsi appel examiner de nouveau la question, et il aurait le droit d'invoquer la dchance
nonobstant tout ordonnancement antrieur, car cet ordonnancement n'aurait pu confrer un droit irrvocable au crancier (l). Si
le ministre croyait devoir passer outre aux observations du payeur
et lui adressait une rquisition, celui-ci pourrait encore en rfrer
au ministre des finances, car l'absence de crdit est un des cas o
la difficult souleve par le payeur ne peut tre rsolue que par
une dcision concerte entre ce ministre et le ministre ordonna-
teur (2).
On voit par l que, si le Conseil d'tat n'a pas qualit pour opposer d'office la dchance, les droits de l'tat n'en sont pas moins
sauvegards ; ils le sont, ou du moins ils peuvent l'tre, par le
payeur au lieu et place de la juridiction contentieuse.
1. Conseil d'tat, 16 fvrier 1870, Delaubier.
2. Dcret
du
31
mai 1862, art. 91, in fine.
CHAPITRE V
CONTENTIEUX DES CONTRIBUTIONS DIRECTES
Les contributions directes peuvent donner lieu plusieurs espces de rclamations contentieuses, parmi lesquelles on distingue :
1 les demandes en dgrvement, qui tendent obtenir la dcharge
ou la rduction d'une contribution mal tablie ; 2 les demandes
en mutation de cote, qui ont pour but de transfrer une imposition
d'un contribuable un autre, par suite d'un changement survenu
dans la proprit de la matire imposable ; 3 les demandes d'inscription au rle, par lesquelles un contribuable omis sur un rle
demande y tre port ; 4 les rclamations contre les oprations
cadastrales, qui sont diriges contre des oprations et dcisions
servant de base la rpartition de l'impt foncier sur les proprits
non bties ; 5 les demandes en cessation ou en annulation de poursuites, par lesquelles le contribuable conteste les mesures coercitives prises contre lui pour l'obliger au paiement de l'impt ;
6 les demandes en dcharge de cotes irrecouvrables et indment imposes, par lesquelles les agents de perception demandent tre
exonrs du recouvrement de certaines cotes ; 7 les rclamalions relatives aux taxes assimiles, taxes de nature diverse qui,
sans tre de vritables impts directs, sont recouvres dans les
mmes formes.
Examinons successivement ces diffrents recours contentieux.
I.
DEMANDES EN DGRVEMENT.
Nature et objet de ces demandes. Les contributions directes

tant perues au moyen de rles qui sont excutoires et font titre
266
LIVRE V.
contre le contribuable, il en rsulte que celui-ci doit prendre l'initiative d'une rclamation toutes les fois qu'il se croit surtax.
Cette rclamation constitue la demande en dgrvement, qui prend
le nom de demande en dcharge ou en rduction selon qu'elle tend
un dgrvement total ou partiel. Ces demandes ressor'tissent au
conseil de prfecture en vertu de l'article 4, 4, de la loi du 28 pluvise an VIII, d'aprs lequel il prononce sur les demandes des
particuliers tendant obtenir la dcharge ou la rduction de leur
cote de contributions directes .
La demande en dgrvement, qui attaque un article du rle
comme erron et lsant un droit, ne doit pas tre confondue avec
la demande en remise ou en modration qui n'attaque pas le rle, et
qui tend seulement obtenir de l'administration une dcision de
pure quit, dispensant le contribuable d'acquitter tout ou partie
de sa cotisation, raison de pertes ayant diminu ses ressources.
Aussi la demande en remise ne doit pas tre porte devant la juridiction contentieuse, mais devant le prfet, sauf recours au ministre des finances agissant comme suprieur hirarchique (*).
La demande en dgrvement ne doit pas non plus tre confondue avec l'action en rptition que le contribuable peut former, pendant un dlai de trois ans, contre les agents qui auraient tabli ou
recouvr des contributions non autorises par la loi du budget.
Cette action, cre par la loi de finances du 15 mai 1818 (art. 94),
confirme chaque anne par la disposition finale de la loi du budget, met en jeu la responsabilit personnelle des agents et ressortit
exclusivement aux tribunaux judiciaires (2).
Pour que l'action en rptition soit ouverte, il ne suffit pas que
des illgalits aient t commises dans l'tablissement ou la perception d'un impt autoris par le lgislateur, il faut que l'impt
manque absolument de base lgale comme n'ayant pas t autoris
1. Arrt du 24 floral an VIII, art. 28.
2. Cette disposition est ainsi conue :
Toutes contributions directes ou indirectes autres que celles autorises ou maintenues par la prsente loi, quelque titre
et sous quelque dnomination qu'elles se peroivent, sont formellement interdites;
peine, contre les autorits qui. les ordonneraient, contre les employs qui confectionneraient les rles et tarifs, et ceux qui en feraient le recouvrement, d'tre poursuivis comme concussionnaires, sans prjudice de l'action en rptition pendant trois
annes...
CHAP. V.
CONTENTIEUX DES CONTRIBUTIONS DIRECTES.
267
par la loi annuelle du budget. L'action en rptition sert en effet

de sanction la prrogative des Chambres en matire budgtaire,
au droit qu'ont les citoyens de rsister aux impts que le Parlement n'aurait pas consentis ; mais elle n'a pas pour but de transfrer de la juridiction administrative l'autorit judiciaire le
jugement de toutes les questions de lgalit que peut soulever la
perception de l'impt.
Bien plus, la juridiction administrative reste comptente, concurremment avec les tribunaux judiciaires, mme sur les questions
de lgalit de la taxe qui se rattacheraient un prtendu dfaut
d'autorisation. Le Conseil d'tat s'est expressment prononc en ce
sens dans une espce o le contribuable rclamait le dgrvement
de centimes additionnels communaux en se fondant sur ce qu'ils
excdaient le nombre des centimes autoriss par la loi du budget ('). Mais, mme dans ce cas, la'demande en dgrvement et
l'action en rptition n'en n'ont pas moins un objet trs diffrent,
puisque la premire est dirige contre le rle afin d'en empcher
le recouvrement, tandis que le second vise les agents de l'administration et tend leur faire restituer, de leurs deniers personnels, les taxes dont ils auraient rclam ou effectu le recouvrement
sans l'autorisation de la loi.
La comptence du conseil de prfecture sur cette question de
lgalit se rattache d'ailleurs aux pouvoirs gnraux du juge de
l'impt, pouvoirs que nous devons maintenant prciser en ce qui
touche le jugement des demandes de dgrvement.
tendue et limites de la juridiction du conseil de prfecture.
Le conseil de prfecture n'a pas seulement vrifier les faits et
1. Conseil d'tat, 26 juillet 1854, Laurentie : Considrant qu'aux termes de
l'article 4 de la loi du 28 pluvise an VIII, les conseils de prfecture sont chargs de
statuer sur les demandes des particuliers tendant obtenir la dcharge ou la rduc-
tion de leur cote de contributions directes ; que pour l'exercice de cette attribution,
et au cas o le rclamant soutient que la contribution ne serait pas autorise par la
loi, les conseils de prfecture ont ncessairement le pouvoir de vrifier si l'impt a
une base lgale ; que la disposition des lois de finances, qui a ouvert aux contribuables le droit d'intenter devant les tribunaux une action en rptition des impts qui auraient t perus sans l'autorisation de la loi, n'a eu ni pour but ni pour
effet de modifier les attributions confres aux conseils de prfecture par l'article 4
de la loi du 28 pluvise au VIII...
268
LIVRE V.
les valuations qui ont servi de base une imposition conteste ;

il est aussi appel se prononcer sur la rgularit et sur le caractre obligatoire de toutes les dcisions administratives en vertu
desquelles l'impt est peru. Telles sont les dlibrations des conseils gnraux ou municipaux relatives l'imposition de centimes
additionnels dpartementaux ou communaux ; tels sont aussi les
arrts prfectoraux et les dcrets du Chef de l'tat qui rendent ces
dlibrations excutoires. Quoique ces actes aient au plus haut
degr le caractre d'actes de la puissance publique, il appartient
au conseil de prfecture d'en apprcier la lgalit, parce que celle
de l'impt en dpend^). La jurisprudence dcide mme que la
comptence du juge de l'impt est si absolue en cette matire,
qu'elle exclut celle du Conseil d'tat statuant comme juge de
l'excs de pouvoir : de telle sorte que tout recours directement
form devant lui, contre des dlibrations et dcisions servant de
base l'impt, doit tre dclar non recevable (2).
Cette plnitude de juridiction du conseil de prfecture prend
une extension plus grande encore quand il s'agit du contentieux
de certaines taxes assimiles, telles que les taxes de curage, de
pavage, de pturage les taxes syndicales, etc..
Dans beaucoup de cas, la lgalit de ces taxes est subordonne
non seulement la rgularit intrinsque des actes administratifs
qui autorisent la perception, mais encore ce qu'on pourrait appeler leur rgularit extrinsque, c'est--dire celle qui dpend de
Circonstances, de constatations administratives sans lesquelles
l'impt ne pourrait pas tre lev. Ainsi les taxes de curage ne peuvent tre lgalement perues que conformment aux rglements
ou anciens usages ; les taxes de pavage, que si les ressources ordinaires de la commune sont insuffisantes pour pourvoir la mise
en tat de viabilit des voies nouvelles; les taxes syndicales, que
si elles sont perues au profit d'une association rgulirement organise et,pour le paiement de travaux rellement excuts. L'apprciation que l'administration active doit ncessairement faire de
ces circonstances, avant d'autoriser la perception, ne lie pas tou1-2. Conseil d'tat, 30 novembre 1877, de Sr; 29 juillet 1881, Genotat;
9 mars 1883, Broet ; 28 juin 1889, Loppin de Gmeaux; 17 mai 1890, Lafosse.
CHAP. V.
269
jours la juridiction contentieuse ; celle-ci a le droit de vrifier si les

usages invoqus pour percevoir des taxes de curage sont des usages
anciens, et quelle est leur vritable porte (') ; si l'insuffisance
de ressources, allgue par une commune qui rclame des taxes
de pavage, rsulte rellement de ses budgets et de ses comptes ( 2) ;
si l'association syndicale dont les perceptions sont contestes
fonctionne rgulirement et a excut les travaux dont elle demande le paiement aux intresss (3).
Mais si le conseil de prfecture est comptent pour vrifier, en
fait aussi bien qu'en droit, la lgalit de la perception, il ne peut
en apprcier Y opportunit, car ce serait s'immiscer dans la fonction mme de l'administration ; ainsi, lorsqu'une imposition communale a t vote pour couvrir une dpense inscrite au budget
de la commune, il n'appartient pas au conseil de prfecture de critiquer cette dpense, et d'accorder dcharge de l'impt sous prtexte qu'elle ne serait pas justifie ; en effet, les questions d'inscription de la dpense sont uniquement du ressort du conseil
municipal qui vote le budget et de l'autorit suprieure qui le
rgle (4). De mme, lorsqu'une commune a t autorise s'imposer extraordinairement pour rembourser en partie un emprunt
dont le surplus serait couvert par les ressources ordinaires, et
lorsque la loi d'autorisation n'a pas fix dans quelle proportion
ces deux lments doivent concourir au remboursement, le contribuable n'est pas recevable contester devant le conseil de prfecture la proportion dtermine par l'autorit municipale (6).
11 va de soi que le contrle du conseil de prfecture ne saurait s'exercer sur les dcisions souverainement prises par le Parlement, soit pour fixer le contingent de chaque dpartement dans
Conseil d'tat, 9 dcembre 1864, Bourbon; 24 novembre 1876, Villedary ;
novembre
Boyenval;
ai
1882,
20 janvier 1888, Vaqu.
2. Conseil d'tal, 21 dcembre 1877, Portier; 26 dcembre 1879, Mesquite;
9 avril 188G, Oudin ; 8 fvrier 1890, Naveau.
3. Conseil d'tat, 21 mai 1880, ministre des travaux publics; 22 juin 1883, de
Roys; 14 novembre 1891, de Barbenlane; 18 mars 1893, Association syndicale
du Grand-Vey.
4. Conseil d'tat, 30 mai 1884, Larcher; 30 janvier 1885, Sguin; 20 juillet
1888, Bertrand; 16 mars lS9t, Gagnier et autres.
5. Conseil d'tat, 16 dcembre 18GS, Mourchon; 14 fvrier 180, Guilloteaux.
1.
270
LIVRE V.
la rpartition de l'impt direct, soit pour dterminer le nombre de

centimes que les autorits locales pourront ajouter au principal
de cet impt.
Doit-on dcider de mme pour les dlibrations que prennent les
conseils gnraux et les conseils d'arrondissement, afin de rpartir
entre les arrondissements, puis entre les communes, le contingent
assign au dpartement? La doctrine et la jurisprudence sont d'accord pour reconnatre que ces dcisions ne peuvent tre contestes
devant le conseil de prfecture, ni directement par les collectivits intresses, ni indirectement par les contribuables ('). Mais
nous ne pensons pas qu'on doive se fonder, pour expliquer l'interdiction du recours, sur le caractre lgislatif qu'auraient ces dcisions, raison de la dlgation donne par la loi aux conseils
gnraux et d'arrondissement pour oprer la rpartition du contingent dpartemental. Il faut tre trs sobre de ces assimilations
entre la fonction d'autorits administratives et celle du lgislateur ;
rpartir l'impt est, en soi, un acte d'administration, et nous serions plus port regarder la rpartition faite par la loi du budget
entre les dpartements, comme un acte de haute administration
accompli en forme de loi, qu' assimiler une dcision lgislative
les sous-rpartitions opres par les conseils locaux dans l'intrieur
de chaque dpartement. C'est bon droit qu'un arrt du 14 juin 1837
(Witz-Witz) a qualifi ces sous-rpartitions 'oprations administratives, et l'on ne doit pas chercher en dehors de ce caractre administratif la raison d'tre de l'interdiction du recours.
On la trouve d'abord, ainsi que l'indique l'arrt du 29 aot 1834
(Salines de l'Est), rendu sur le rapport de M. Vivien, dans la limite
l. Conseil d'tat,
aot 1834, Salines de l'Est; 14 juin 1837, Witz-Witz;

28 dcembre 1894, commune de Srignac.
Cette jurisprudence est conforme aux dclarations faites par les auteurs de la loi
du 10 mai 1838 (art. 2) dont les dispositions, sur ce point, ont t reproduites par la
loi du 10 aot 1871. On lit en effet dans le rapport de M. Vivien devant la Chambre
des dputs : Toutes les questions relatives la rpartition de l'impt entre les arron
dissemenfs et les communes sont rsolues parles conseils gnraux en dernier ressort.
On a demand si ces dcisions ne pourraient tre l'objet d'un recours quelconque.
On a propos de les soumettre soit l'autorit du pouvoir lgislatif, soit un recours
devant le Conseil d'tal. Ces deux propositions ont t cartes... La commission a
voulu rendre dfinilioes et irrvocables toutes les dcisions des conseils gnraux en
matire de rpartition des impts directs.
29
CHAP. V.
271
que la loi de pluvise an VIII assigne au contentieux des contributions directes, en ne dfrant aux conseils de prfecture que les
demandes des particuliers tendant obtenir dcharge ou rduction
de leur cote de contributions, ce qui exclut implicitement tout recours contentieux relatif au contingent ; le seul recours en cette
matire est celui que prvoit l'article 38 de la loi dpartementale
du 10 aot 1871, qui charge le conseil gnral de prononcer dfinitivement sur les demandes formes par les communes, afin de
faire rduire le contingent fix par le conseil d'arrondissement. On
est donc en prsence d'actes de pure administration ayant un caractre dfinitif, et dont la juridiction contentieuse ne doit pas connatre. D'ailleurs, la rpartition du contingent dpartemental entre
les arrondissements et les communes ne repose pas uniquement,
comme la rpartition individuelle du contingent communal, sur
l'application de la loi des faits nettement dtermins, mais aussi
sur des apprciations d'ordre administratif, ayant pour objet les
facults contributives des communes.
La demande en dgrvement, ayant le caractre d'un recours
contentieux, ne saisit le conseil de prfecture que des conclusions
formules par le rclamant. C'est pourquoi le conseil de prfecture
ne peut, en principe, rien adjuger en dehors de ces conclusions ;
il ne saurait, par exemple, accorder la dcharge d une taxe dont
on ne lui demande que la rduction ('), ou tendre la contribution
mobilire les effets d'une rclamation qui n'a vis que la taxe
personnelle (2). Mais la jurisprudence admet que le conseil de
prfecture peut faire droit des conclusions qui, sans tre expressment formules dans la demande, y sont implicitement contenues.
Ainsi, il peut accorder la rduction d'une contribution dont la
dcharge a t rclame, mme en l'absence de conclusions subsidiaires tendant cette rduction (s) ; il peut galement prononcer
d'office les dgrvements et les remboursements qui sont la consd'Etat, 19 mai 1882, minisire des finances; 7 mars 1890, Jo'y;
18 juillet 1891, Delhomme-Friard.
2. Conseil d'tat, 29 novembre 1854, Bourrires.
S. Conseil d'tat, 21 juillet 1882, Basque; 7 novembre 1884, Bion. Toutefois,
la demande en dcharge qui serait prs3iite pour la premire fois au Conseil d'tat,
le conseil de prfecture n'ayant t saisi que d'une demande en rduction, serait non
recevable comme constituant une demande nouvelle : 12 novembre 1892, Eiffel.
1. Conseil
272
LIVRE V.
quence ncessaire de sa dcision, par exemple le dgrvement des

centimes additionnels lorsqu'il accorde dcharge du principal ('),
et le remboursement des sommes payes, lorsqu'elles excdent
celles qui taient rellement dues (2).
Mais le conseil de prfecture ne peut jamais rehausser d'office
la taxe dont dcharge ou rduction lui est demande ; il ne peut
mme pas ordonner ce rehaussement la suite de conclusions
reconventionnelles prises par l'administration, car celle-ci ne peut
rien recouvrer contre les contribuables au del des impositions
portes sur les rles. En d'autres termes, il n'a le droit de rparer
aucune omission du rle, sinon sur la demande mme du contribuable (2). Il peut cependant tre amen, en statuant sur une demande en dcharge ou en rduction, vrifier la situation relle
du contribuable, reconnatre et indiquer ainsi que la cote, loin
d'tre exagre, est infrieure celle qui serait lgalement due.
Une telle constatation peut avoir pour effet indirect de provoquer
un rehaussement ultrieur de la taxe, en rvlant l'administration
des lments d'imposition qui lui avaient chapp ; mais elle
n'excde pas les pouvoirs du conseil de prfecture, puisqu'il ne
prononce pas lui-mme une aggravation de l'impt, et qu'il se borne
dmontrer que le contribuable n'est pas surtax.
dclarations prvues par la loi du 21 juillet 1887. La

loi du 21 juillet 1887 (art. 2) a cr une forme particulire de la
demande en dgrvement, consistant en une simple dclaration faite
la mairie par le contribuable, et sur laquelle le conseil de prfecture n'est appel statuer que si la rclamation est reconnue
fonde par l'administration. D'aprs ce texte, tout contribuable
qui se croira impos tort ou surtax pourra en faire la dcla ration la mairie du lieu de l'imposition dans le mois qui suivra
la publication du rle. Cette dclaration sera reue sans frais ni
formalits sur un registre tenu la mairie ; elle sera signe par
le rclamant ou son mandataire. Celles de ces dclarations qui,
Des
dgrvement est de droit, d'aprs l'article 13 de l'arrt du 24 floral an VIII.

2. Conseil d'tal, 12 novembre 1868, Russe.
S. Conseil d'tat, 26 dcembre 1879, ministre des finances.
1. Ce
CHAP. V.
273
aprs examen sommaire, auront pu tre immdiatement reconnues

contributions directes
fondes, seront analyses par les agents des
revtu de l'avis du maire ou des rpartiteurs,
sur un tat qui sera
contrleur ou du directeur.
suivant les cas, ainsi que de celui du
. Le conseil de prfecture prononcera les dgrvements ; il s'absde cotes qui
tiendra toutefois de statuer sur les cotes ou portions
tre portes au rle.
lui auraient paru devoir
Cette disposition a eu pour but de faire prononcer immdiatement et sans dbat, par le conseil de prfecture, les dgrvements
sur lesquels il y a accord entre l'administration et le contribuable.
Le conseil est saisi au moyen d'un tat dress par les agents des
contributions, et sur lequel toutes les dclarations par eux admises
sont analyses ; mais sa mission ne se borne pas prendre acte de
cet accord ; il doit le contrler l'aide des avis joints au dossier et
de ceux qu'il pourra provoquer lui-mme. Dans le doute, il devra
s'abstenir de prononcer le dgrvement ; le contribuable pourra
alors le demander, dans la forme ordinaire, conformment au 3
du mme article : Les contribuables dont les dclarations n'au raient pas t portes ou maintenues sur l'tat dont il s'agit, et
ceux sur la cote desquels le conseil de prfecture n'aurait pas eu
statuer, en seront aviss et ils auront la facult de prsenter
des demandes en dgrvement dans les formes ordinaires.
L'application de ces dispositions peut donner lieu quelques
difficults, notamment en ce qui touche les dlais de la rclamation
contentieuse; nous les examinerons en tudiant ci-aprs les rgles
de procdure.
II.
DEMANDES EN MUTATION DE COTE ET EN TRANSFERT

DE PATENTE.
La demande en mutation de cote tend faire dcider qu'un

immeuble cotis sous le nom d'un contribuable doit l'tre sous le
nom d'un autre, par suite d'un changement survenu dans la proprit de la matire imposable. Elle a donc la fois le caractre
d'une demande en dcharge pour l'ancien propritaire, et d'une
demande d'inscription au rle pour celui qui lui a succd.
II.
18
274
LIVRE V.
Il en rsulte que l'un et l'autre peuvent en prendre l'initiative ;

l'administration ne saurait le faire leur place, parce que, d'aprs
l'article 36 de la loi du 3 frimaire an VII, elle doit maintenir au
rle le propritaire primitif, tant que le changement survenu dans
la proprit n'a pas t constat sur le livre des mutations, la
demande des parties elles-mmes (').
La mutation de cote devant produire ses effets l'gard de l'ancien et du nouveau propritaire, il faut que l'instruction de la demande et la dcision du conseil de prfecture soient contradictoires
l'gard de l'un et de l'autre. Celui qui n'a pas pris l'initiative de
la demande doit donc tre mis en cause devant le conseil de prfecture (2) ; en cas de dsaccord des parties sur la question de proprit, celle-ci ne peut pas tre tranche par la juridiction administrative 5 le conseil de prfecture doit, conformment aux rgles
gnrales de la comptence et aux dispositions formelles de l'article 7 de la loi du 2 messidor an VII, surseoir statuer sur la
mutation de cote, jusqu' ce que la question de proprit ait t
juge par les tribunaux judiciaires la requte de la partie la plus
diligente.
Pendant longtemps, la contribution foncire a t la seule qui
pt donner lieu des demandes en mutation de cote. Cette mesure a t tendue la contribution des portes et fentres par la
loi de finances du 8 juillet 1852 ; mais elle est reste inapplicable
la-contribution mobilire, bien que celle-ci ait aussi le caractre
d'impt de rpartition (s).
La contribution des patentes peut donner lieu une demande
qui est analogue, mais non identique, la mutation de cote ; c'est
la demande en transfert de patente prvue par l'article 28 de la loi
des patentes du 15 juillet 1880, et antrieurement par l'article 23
de la loi du 25 avril 1844. Ces textes autorisent le patentable qui
a cd son tablissement, et celui qui s'en est rendu acqureur,
d'tat, 8 juin 188, Vuillerme ; 17 mars 1893, Defoin.
2. Conseil d'tat, il novembre 1891, Bonnemaison; 27 mai 1892, Compagnie du
Gaz; 24 fvrier 1894, Chailley.
3. Voy. dans le paragraphe suivant les questions auxquelles ont donn lieu les demandes d'inscription au rle, tendant faire oprer indirectement des mutations de
cote en matire de contribution mobilire.
1. Conseil
CHAP. V.
275
demander que la patente du cdant soit transfre au cession-
naire.
Ce transfert diffre, un double point de vue, de la mutation de
cote : en premier lieu, il peut s'oprer en cours d'exercice,
quelle que soit l'poque de la cession, tandis que les cotes foncires et des portes et fentres ne peuvent tre modifies qu'
raison de mutations de proprit survenues avant le 1er janvier ;
en second lieu, le transfert de patente n'exige pas ncessairement,
comme la mutation de cote, une dcision contentieuse ; il est
opr par une dcision administrative mane du prfet ; le conseil de prfecture n'a intervenir que si cette dcision est conteste, ou s'il s'agit d'accorder au cessionnaire dcharge de droils
qui formeraient double emploi avec ceux qui lui ont t transfrs
(Loi du 15 juillet 1880, art. 28).
III. DEMANDES
D'INSCRIPTION AU RLE.
Le droit qui appartient au contribuable omis sur les rles, de

rclamer son inscription par la voie contentieuse, a t formellement reconnu par la loi du 21 avril 1832 (art. 28), qui soumet ces
demandes la mme procdure que les demandes en dgrvement. Ces rclamations prsentaient un grand intrt l'poque
o la lgislation lectorale reposait sur le rgime censitaire ; elles
peuvent encore prsenter aujourd'hui un intrt de m3me nature,
quoique trs attnu, quand il s'agit de l'ligibilit d'un candidat
au conseil gnral, municipal ou d'arrondissement, qui n'est pas
lecteur dans le dpartement ou dans la commune, et qui peut s'y
rendre ligible par le paiement d'une contribution directe. Un
commerant peut aussi avoir intrt tre nominalement inscri t
sur le rle des patentes afin de pouvoir justifier de sa qualit de
patent, notamment en vue des lections commerciales.
La demande d'inscription au rle peut s'appliquer toute contribution directe ; elle peut tendre, selon les cas, soit critiquer
une omission complte d'lments imposables, soit faire attribuer au rclamant ceux de ces lments qui auraient t attribus
un autre contribuable ; ce dernier caractre apparat dans les
276
LIVRE V.
demandes en mutation de cote ou en transfert de patente dont

l'initiative est prise par l'acqureur d'une proprit foncire ou
d'un fonds de commerce.
On s'est demand si les demandes d'inscription au rle de la
contribution mobilire ne pouvaient pas aussi aboutir une vritable mutation de cote, lorsque les lments d'imposition revendiqus par un contribuable avaient t cotiss au nom d'un autre.
En effet, a-t-on dit, ces mmes lments ne peuvent pas, sans
double emploi, tre simultanment imposs au nom de deux contribuables diffrents l'inscription de l'un doit donc entraner la
radiation de l'autre. Le Conseil d'tat l'a d'abord ainsi dcid par
un arrt du 25 avril 1855 (Souchon), qui, aprs avoir constat que
l'habitation du requrant avait t cotise sous un autre nom que
le sien, dit qu'il ne pouvait obtenir sa propre inscription qu'en
demandant la rectification de celle du contribuable inscrit par
erreur sa place .
Mais le Conseil d'tat n'a pas persist dans cette jurisprudence,
dont il tait facile d'abuser pour tendre la mutation de cote, contrairement au voeu de la loi, non seulement la contribution mobilire, mais encore des taxes qui reposent sur la possession
d'objets susceptibles de changer de mains, telle que la taxe des
prestations, des chevaux et voitures, etc.. Il a annul des dcisions de conseils de prfecture qui avaient admis des mutations de
cote en matire de prestations en nature (') ; puis il a jug de mme
pour la contribution mobilire (2). Cette dernire jurisprudence
doit assurment tre prfre, car il est de principe que les demandes des contribuables demandes en inscription aussi bien
que demandes en dgrvement ont un caractre absolument
personnel, et ne peuvent ragir sur la situation d'autres contribuables qu'en vertu de dispositions spciales de la loi.
5
1. Conseil d'tat, 29 juillet 1859, Baudesson ; 27 juin 1879, Vitalis.

2. Conseil d'tat, 9 juin 1876, Mercier; 9 avril 1892, hritiers Danre.
CHAP. V.
IV.
277
RCLAMATIONS CONTRE LES OPRATIONS CADASTRALES.
Rclamations contre les oprations d'art. Parmi les oprations qui concourent la confection du cadastre et qui prparent
l'assiette de l'impt foncier sur les proprits non bties, on distingue, d'une part, les oprations d'art et, d'autre part, les oprations administratives, dont l'ensemble constitue l'expertise.
Les oprations d'art sont : la dlimitation du territoire de la commune, la triangulation, le lev des plans et l'arpentage. A raison de
leur caractre technique, elles ne donnent lieu, en principe, aucun recours direct par la voie contentieuse (').
Plusieurs arrts ont cependant admis que le contribuable peut
discuter, propos d'une rclamation contre sa cote foncire, l'inscription de tout ou partie de sa proprit sur le plan cadastral de
telle ou telle commune, et que le conseil de prfecture peut vrifier, cette occasion, si les limites du plan correspondent avec
les limites relles de la commune (2).
En ce qui touche les oprations de lev de plan et d'arpentage,
il a toujours t reconnu qu'elles ne peuvent pas tre directement
attaques par la voie contentieuse ; mais la jurisprudence a admis
que les rclamations contre des erreurs de contenance peuvent
tre assimiles des rclamations contre le classement et tre
formes dans le mme dlai, c'est--dire pendant les six mois qui
suivent l'mission du premier rle (3).
En dehors de ces oprations techniques, la confection du cadastre comprend des oprations administratives : la classification,
1. Conseil d'tal, 27
de Sotleville-ls-Rouen.
fvrier 1836, commune de Gajan;
fvrier 1877, commune
2. Conseil d'tat, 14 dcembre 1859, de Marcieu ; 7 aot 1883, commune de

Meudon; 10 juillet 1885, Legrand; 16 juillet 1886, Varnier.
3. Conseil d'tat, 18 juin 1856, Chabrol; 3 avril 1861, Gonnel; 28 janvier 1876,
Pernin. Un arrt du juillet 1864 (Hudelel) a mme dcid que l'on pouvait r-
il
clamer contre les erreurs de contenance l'occasion d'une rclamation contre les
rles annuels; mais cette doctrine enlverait toute stabilit aux oprations d'arpentage ; le Conseil d'tat n'y a pas persist; il admet seulement, en tout temps, la rectification des erreurs matrielles qui ont t commises non dans l'arpentage, mais
dans la constatation de ses rsultats sur la matrice cadastrale (14 janvier 1863, Angebaull).
278
LIVRE V.
ou division en classes de chaque nature de proprits ; le tarif des

valuations, qui dtermine le revenu d'aprs lequel chaque classe
doit tre impose ; enfin le classement, qui assigne chaque parcelle
sa place dans telle ou telle classe. Ces deux dernires oprations
peuvent seules donner lieu des rclamations par la voie contentieuse.
Rclamations contre le tarif des valuations. Sous l'empire
de la loi du 15 septembre 1807, et jusqu' la loi du 10 aot 1871,
le tarif des valuations tait approuv par le prfet en conseil de
prfecture, aprs avis des conseils municipaux. Il n'tait susceptible, en principe, d'aucun recours contentieux, mais seulement
d'un recours hirarchique au ministre des finances sous l'autorit
duquel le prfet prenait sa dcision (*).
Exceptionnellement, le rglement du 15 mars 1827 (art. 81) et
la jurisprudence du Conseil d'tat ouvraient un recours, devant le
conseil de prfecture, au propritaire qui possdait lui seul la
totalit ou la presque totalit d'une nature de culture ; en effet, le
tarif des valuations n'est plus, l'gard de ce propritaire, une
opration gnrale ne prjugeant rien sur le classement de ses
terres, il implique d'avance ce classement d'aprs un revenu imposable dtermin ; il peut donc lser directement le propritaire,
et c'est avec raison qu'un droit de recours lui a t reconnu. Mais
la jurisprudence n'avait pas attribu le mme droit aux communes ;
elle les admettait seulement dfendre le tarif des valuations
contre les rclamations du propritaire, et dfrer au Conseil
d'tat la dcision du conseil de prfecture, lorsqu'elle modifiait
le tarif (2).
Dans quelle mesure ces solutions ont-elles t modifies par
la loi du 10 aot 1871, dont l'article 87 a transfr du prfet la
commission dpartementale le droit d'approuver le tarif des valuations cadastrales ( 3) ? Une premire consquence tirer de ce
1837, commune d'pernay.
2. Conseil d'tat, 24 juillet 1862, commune de Beaubray.
3. Loi du 10 aot 1871, art. 87 : La commission dpartementale approuve le tarif
des valuations cadastrales, et elle exerce cet gard les pouvoirs attribus au prfet
en conseil de prfecture par la loi du 15 septembre 1807 et le rglement du 15 mars
t. Conseil d'tat, il avril
1827.
CHAP. V.
279
changement de comptence, c'est que le recours administratif au

ministre des finances se trouve remplac par l'appel au conseil gnral, suprieur hirarchique de la commission dpartementale ;
cet appel est en effet ouvert, par l'article 88, aux prfets, aux conseils municipaux et toute autre partie intresse pour cause
d'inopportunit ou de fausse apprciation des faits .
Mais ce recours hirarchique n'est pas le seul que l'article 88
autorise contre les dcisions des commissions dpartementales ; il
ouvre aussi un recours au Conseil d'tat statuant au contentieux
pour cause d'excs de pouvoir ou de violation de la loi ou d'un
rglement d'administration publique . Les tarifs d'valuations
cadastrales peuvent-ils galement tre l'objet de ce recours? Le
Conseil d'tat s'est prononc pour l'affirmative par un arrt du
2 dcembre 1887 (commune de Ferron), qui a admis une commune
dfrer directement au Conseil d'tat une dcision de la commission
dpartementale approuvant un tarif d'valuations. Cette solution
parat en effet impose par le rapprochement des articles 87 et 88
de la loi de 1871 ; nous pensons qu'elle doit galement profiter aux
autres personnes dont l'article 88 autorise le recours, c'est--dire
au prfet et toute autre partie intresse . Mais il ne faut pas
perdre de vue que le recours de l'article 88 n'est qu'un recours en
annulation pour excs de pouvoir ou violation de la loi, non un
recours en rformalion permettant de modifier le tarif des valuations; ce dernier recours n'appartient, aprs la loi de 1871
comme avant, qu'aux propritaires d'une seule espce de culture,
et ils doivent continuer le soumettre au conseil de prfecture.
Les communes ont aussi le droit de dfendre ce recours devant le conseil de prfecture, et de se pourvoir devant le Conseil d'tat, droit qui leur tait reconnu par la jurisprudence antrieure
.
Rclamations contre le classement. Il faut distinguer ici

entre le classement des proprits non bties et celui des proprits
bties.
A l'gard des proprits non bties, le classement est un facteur
immdiat et permanent de l'impt, car il assigne chaque parcelle
un revenu imposable d'aprs lequel la cote foncire sera tablie,
280
LIVRE V.
non seulement pour le prsent, mais pour l'avenir. Afin de concilier

la permanence du cadastre avec l'intrt qu'aie propritaire faire
modifier un classement inexact, la loi lui a ouvert un recours contentieux : non un recours annuel, permettant de contester l'assiette
de l'impt aprs l'mission de chaque rle, mais un recours unique,
qui doit tre exere une fois pour toutes, dans un dlai de six mois
partir de la mise en recouvrement du premier rle cadastral (').
Ce dlai pass, le classement devient dfinitif 5 il ne peut plus tre
attaqu mme pour erreur matrielle releve dans le classement (!).
Il y a cependant un cas o le principe de la permanence du cadastre doit flchir devant de vritables ncessits de justice et de
bonne administration : c'est lorsque l'tat de choses qui a servi de
base au classement se trouve supprim ou profondment altr par
des vnements postrieurs, indpendants de la volont du propritaire, et qui n'avaient pas pu tre prvus l'poque du classement..
Ces faits exceptionnels peuvent se produire quand une parcelle
est absorbe par un chemin ou par tout autre ouvrage public,
quand elle est entrane par les eaux, ou bien quand elle a cess
d'tre propre la culture par suite d'ensablement, de submersion,
d'boulement, ou de destruction complte des plantations qui la
rendaient productive (3). Remarquons, toutefois, que si cette destruction rsultait d'un flau commun toute une contre, par
exemple de geles exceptionnelles, du phylloxra, etc., elle ne
pourrait pas avoir pour effet de faire modifier le classement des
proprits dtriores, ce qui reporterait la charge de l'impt
sur d'autres proprits galement prouves ; elle ne pourrait
donner lieu qu' une revision gnrale du cadastre de la commune,
mesure qui ne peut tre prescrite que par l'autorit administrative,
non par la juridiction contentieuse (4).
La destruction gnrale de certaines cultures pourrait aussi donner lieu une remise totale ou partielle de l'impt foncier l'en1. Ordonnance du 3 octobre 1821, art. 9.
2. Conseil d'tat, 14 juin 1847, Chanoine; 13 avril 1867, Tallolte. En ce qui

louche les erreurs de contenance, voy. ci-dessus, p. 277, note 3.
3. Conseil d'tal, 11 dcembre 1853, Vial; 20 novembre 1856, commune de SainlHlen; 12 aot 1859, Gressin; 2 aot 1878, Huiard.
4. Conseil d'tat, 26 novembre 1880, Saucerotle; 18 juillet 1884, de Baritaull ;
8 juillet 1885, Roques; 22 janvier 1886, Gauthier.
CHAP. V.
281
semble des propritaires de ces cultures, mais seulement en vertu

d'une loi(').
Lorsque l'vnement tranger et postrieur au classement est de
nature motiver le changement de classe d'une proprit, la loi
du 15 septembre 1807 (art. 37) et l'ordonnance du 3 octobre 1821
(art. 9) permettent d'en faire la demande devant le conseil de
prfecture et le rglement du 10 octobre 1821 (art. 31) dispose
que cette demande peut tre forme toute poque . Ce texte
a d'abord t interprt comme dispensant la rclamation de
tout dlai, quelle que ft la date de l'vnement qui la motive (2).
Mais une jurisprudence plus rcente et mieux fonde a dcid
que les mots toute poque visent la date de l'vnement par
rapport la confection du cadastre, et non la date de la rclamation par rapport l'vnement ; celle-ci doit donc rester soumise
au dlai de six mois fix par l'ordonnance du 3 octobre 1821, seulement ce dlai, au lieu de courir de l'mission du premier rle mis
en recouvrement aprs le classement primitif, se compte partir
du premier rle qui suit l'vnement donnant lieu un changement de classe (3).
Rclamations relatives aux proprits bties. Loi du 8 aot

1890. En ce qui touche les proprits bties, il faut distinguer
entre les rgles qui taient en vigueur antrieurement la loi du
8 aot 1890 et celles que cette loi a tablies, en mme temps qu'elle
a transform en impt de quotit l'impt foncier sur la proprit
btie qui tait auparavant un impt de rpartition.
La lgislation antrieure 1890 admettait que la permanence du
classement ne pouvait pas s'appliquer aux proprits bties, raison des variations frquentes qu'prouve le revenu de ces immeula loi du 29 dcembre 1887 (complte par le dcret du 2 mai 1888), qui
dispose : Dans les arrondissements atteints par le phylloxra, les terrains plants
ou replants en vignes ges de moins de quatre ans lors de la promulgation de la loi
seront exempts de l'impt foncier ; ils ne seront soumis cet impt que lorsque ces
vignes auront dpass leur quatrime anne'e. Cette loi a t applique par le Conseil d'tat, notamment : 6 aot 1892, Jeanjean.
2. Conseil d'tat, 16 novembre 1850, Pcourt; 20 novembre 1856, commune de
Saint-Hlen.
3. Conseil d'tat, il janvier 18G5, Laurent; 27 avril 1871, Beaumier; 28 fvrier 1873, ministre des finances; 30 janvier 1880, Roux; 17 mai 1890, Mieulet;
14 fvrier 1891, Messot.
1. Voy.
282
LIVRE V.
bles. En consquence, les propritaires taient recevables, en cas

de surtaxe ou de destruction totale ou partielle des btiments cotiss, rclamer chaque anne contre le classement dans les trois
mois de la mise en recouvrement du rle, et demander au conseil
de prfecture dcharge ou rduction de leur contribution ('). Ce
droit leur tait mme reconnu dans le cas d'une destruction accidentelle survenue postrieurement au 1er janvier (2).
La loi du 8 aot 1890 a tabli, pour la proprit btie, la permanence des valuations dcennales. D'aprs cette loi, les valeurs
locatives dtermines par l'administration des contributions directes, ou, en cas de rclamation, par la dcision qui a modifi
cstte valuation, ne peuvent tre, en principe, revises que tous
'es dix ans. Il suit de l que le propritaire qui a obtenu par la
voie contentieuse rduction de la valeur locative primitivement
value par l'administration, n'est pas recevable demander une
nouvelle rduction les annes suivantes, mme s'il allgue des
causes nouvelles de moins-value (3).
Voici dans quels cas et dans quels dlais les propritaires d'immeubles btis peuvent, sous l'empire de la loi de 1890, contester
l'valuation qui sert de base leur imposition.
S'ils se bornent soutenir que la valeur locative a t mal apprcie lors de l'valuation primitive, ils peuvent rclamer soit
dans un dlai de six mois partir de la publication du premier rle
o leur immeuble est cotis, soit dans un dlai de trois mois
partir de la publication des deux rles suivants (Loi du 8 aot 1890,
art. 5 et 7, et loi du 18 juillet 1892, art. 33). Ces dlais sont de
rigueur, et leur expiration entrane la non-recevabilit de la rcla-
mation^).
Le contribuable qui rclame contre l'valuation ne peut pas inLoi du 15 septembre 1807, art. 38 ; ordonnance du 3 octobre 1821 et rglement
du 15 mars 1827 ; Conseil d'tal, 23 dcembre 1845, Changeur ; 29 janvier 1863,
Chemin de fer d'Orlans.
2. Conseil d'tat, 27 mai 1857, Delermoy; 9 mars 1859, Mdart ; voy. toutefois 22 mars 1878, Boulet.
S. Conseil d'tat, 2 mars 1894, ministre des finances; 21 avril 1894, Quinquet de
Monljour; 18 janvier 1895, Ausbert-Labb.
i. Pour le dlai de six mois aprs le premier rle : 23 juillet 1892, Caiphes;
io juillet 1893, Allery; 5 mai 1894, Humbert.
i.
Pour le dlai de trois mois aprs les deux rles suivants : 2 dcembre 1893, Jacob.
CONTENTIEUX DES CONTRIBUTIONS DIRECTES. 283

voquer tous les lments de moins-value qui ont pu se produire
jusqu' la date de sa rclamation, ni mme jusqu'au 1er janvier 1891,
date de la mise en vigueur de la loi ('), mais seulement ceux qui
CHAP. V.
existaient dj lorsque le travail des valuations a t fait par l'administration. La date de ce travail est dtermine par le procsverbal de clture des oprations faites dans la commune (2). Si ces
oprations ont donn lieu plusieurs procs-verbaux correspondant des circonscriptions diffrentes de la commune, on prend
pour date celle du procs-verbal qui concerne la circonscription
intresse (').
Si le contribuable, au lieu de contester l'valuation primitive,
soutient que son immeuble a subi, depuis cette valuation, une dprciation rsultant de circonstances exceptionnelles, il peut rclamer contre l'imposition porte aux rles subsquents dans les trois
mois de la publication de ces rles (Loi de 1890, art. 7). Les communes peuvent aussi demander qu'il soit procd une nouvelle
valuation des proprits bties de leur territoire, non dans le cas
ci-dessus o la moins-value n'affecte qu'une ou quelques proprits
dtermines, mais si des circonstances exceptionnelles ont produit
une dprciation gnrale des proprits de la commune ou d'une
fraction notable de son territoire (Loi de 1890, art. 8).
On s'est demand si, dans ce dernier cas, le droit qu'a la commune de rclamer la revision exclut le droit des propritaires de
demander individuellement la rduction de leur imposition. Pouf
l'affirmative, on a invoqu par analogie les dispositions de la loi
du 3 frimaire an VII et la jurisprudence rapporte ci-dessus, qui
excluent les rclamations individuelles, dans les cas qui peuvent
donner lieu une revision des valuations cadastrales raison du
caractre gnral de la dprciation. Mais le principal motif de
cette lgislation et de cette jurisprudence vient de ce que la rduction accorde une proprit retomberait sur d'autres proprits
galement prouves ; ce motif ne saurait tre invoqu ici, puisque
l'impt foncier de la proprit btie a cess d'tre un impt de rpartition.
~
d'tat, 21 dcembre 1894, Geneste.

2. Conseil d'tat, 15 dcembre 1893, de Vaux.
3. Conseil d'tat, 21 juillet 1894, Lecoulteux.
1. Conseil
284
LIVRE V.
Aussi le Conseil d'tat a-t-il dcid que le droit de la commune

n'exclut pas celui du propritaire, et il a admis les rclamations
individuelles dans un cas o la circonstance exceptionnelle invoque (dans l'espce la suppression d'un march) avait affect les
immeubles de tout un quartier de la commune (').
V.
CONTESTATIONS RELATIVES AUX POURSUITES.
Rgles gnrales de comptence. Le recouvrement des

contributions directes peut donner lieu deux sortes de poursuites :
les poursuites administratives qui consistent dans la sommation
avec frais et la contrainte (2) ; les poursuites judiciaires, qui consistent dans le commandement, la saisie et la vente des biens. De l
une division naturelle des comptences d'aprs le caractre de l'acte
de poursuite contre lequel le contribuable rclame.
Mais cette division doit tre bien comprise : il ne faut pas l'interprter comme crant deux priodes de temps, l'une antrieure
et l'autre postrieure au commandement, pendant lesquelles tout
le contentieux des poursuites appartiendrait successivement la
juridiction administrative et aux tribunaux judiciaires. Un pareil
systme serait doublement inexact : d'abord parce qu'il peut y
avoir, avant le commandement, des actes de poursuites, et mme
des actes d'excution faits en vertu de la contrainte, par exemple
des saisies-arrts, dont le contentieux est toujours judiciaire ( 3) ;
en second lieu, parce que les oppositions faites aux poursuites,
pendant la priode postrieure au commandement, peuvent soulever des questions relatives la dette du contribuable envers le
Trsor, lesquelles sont toujours du domaine de la juridiction ad-
ministrative.
Il ne faut donc pas s'attacher la date des contestations, mais
1. Conseil d'tat, 28 dcembre 1891, Lambert.
la loi du 17 brumaire an V, il y avait deux actes de poursuites administratives de'signs sous le nom de garnison collective et de garnison individuelle. La
loi du 9 fvrier 18 77 a supprim la garnison individuelle et a remplac la garnison
collective par la sommation avec frais.
3. Req. rej. 19 mars 1873, Legoubey. (Voy. les conclusions de M. l'avocat gnral
Reverchon, Dali. Pr. 1878, I, 276.)
2. D'aprs
CHAP. V.
285
leur objet ; or, on peut dire d'une manire gnrale que la comptence judiciaire ne s'applique qu'aux contestations diriges
contre la validit intrinsque des actes de poursuite et d'excution judiciaire, et non celles qui ont pour objet les causes de ces poursuites,
c'est--dire l'existence et la quotit de la dette du contribuable envers l'tat.
Le contribuable ne peut en effet discuter sa dette, un moment
quelconque des poursuites, sans mettre en cause des actes, des
dcisions, des faits d'ordre administratif dont il n'appartient pas
aux tribunaux de connatre. Ce caractre administratif est vident
toutes les fois qu'il s'agit de la cote du contribuable, ou des dcisions contentieuses ou gracieuses qui ont pu la modifier ; il apparat galement dans toutes les oprations de comptabilit de l'impt entre le contribuable et le percepteur ; c'est pourquoi les
contestations relatives aux paiements faits par le contribuable, aux
margements ports sur les registres de la perception, aux quittances dlivres par le percepteur, l'imputation des paiements
sur telle cote de contribution plutt que sur telle autre, ne peuvent
ressortir qu' la juridiction administrative. Dans toutes ces questions, dit trs justement M. Serrigny, il s'agit toujours d'tablir la
quotit de la somme due au Trsor par le contribuable ; le dbat a
donc lieu entre l'intrt collectif de l'tat et le droit priv du redevable (').
La jurisprudence du Conseil d'tat s'est affirme en ce sens ds
les premires applications de la lgislation en vigueur. Parmi ses
plus anciennes dcisions on peut citer : l'arrt consulaire du
12 brumaire an XI, rendu sur conflit, qui dclare que, d'aprs
toutes les lois de la matire, la surveillance de la perception des
contributions et le contentieux relativement au recouvrement entre le
contribuable et le percepteur sont attribus l'autorit administrative ; le dcret sur conflit du 18 juillet 1809 (Paga), qui dcide
qu'une contestation relative la validit d'une quittance dlivre
par le percepteur porte sur les actes de la perception, se classe
ainsi dans le contentieux des contributions directes, et rentre dans
les attributions de l'autorit administrative . Cette doctrine,
1. Serrigny, Comptence administrative, t. II, n 531.
286
LIVRE V.
CONTENTIEUX
qu'un grand nombre d'arrts ont galement consacre sous la

Restauration ('), trouve une nouvelle conscration dans un arrt
du 21 juillet 1876 (Ducatel), qui prononce sur la validit d'un
paiement allgu par un contribuable, bien que la question ft
celle de savoir si ce paiement avait t rellement effectu,
et entre les mains d'une personne ayant qualit pour le recevoir (2).
Nous ne voyons gure qu'un cas o le contentieux du paiement
de l'impt cesserait d'appartenir au juge administratif, ce serait
celui o les pices et registres opposs par le percepteur seraient
argus de faux par le contribuable. Mais nous n'admettrions pas
avec M. Durieu que le contentieux du paiement ft galement
transfr l'autorit judiciaire, si le contribuable jugeait propos
d'invoquer la preuve testimoniale contre le percepteur, ou de lui
dfrer le serment dcisoire ( 8) ; ces modes de preuve ne nous paraissent pas de nature tablir la libration d'un contribuable,
laquelle ne peut rsulter que d'une quittance du percepteur ou de
sont commis (4).
La comptence judiciaire n'a donc rellement pour objet, entre
le contribuable et l'administration, que la validit des actes de
poursuite qui relvent du droit- commun (commandement, saisie,
excution sur les biens), c'est--dire la question de savoir si ces
1. Conseil d'tat, 24 mars 1820, Pujols; 30 juin 1824, Bressler; 15 juin 1825,
Baudot; 15 mars 1826, Plinaud.
2. Voy. dans le mme sens un arrt de In cour d'appel de Douai du 25 janvier 1875
rappel par M. Durieu (Poursuites en matire de contributions directes, t. II, p. 178).

Sous ne pensons pas qu'on puisse invoquer en sens contraire une dcision du Tribunal des conflits du 15 dcembre 1888 [prfet de la Nivre c. Moreau) qui admet la
comptence judiciaire sur la rclamation d'un contribuable tendant faire condamner
le percepteur personnellement restituer une somme qu'il avait reue sans l'aecter
la libration de ce contribuable. En effet, dans cette espce, le contribuable reconnaissait que le versement litigieux, dont il ne s'tait pas fait donner de quittance
rgulire, ne pouvait pas le librer l'gard du Trsor ; il avait mme renouvel ce
paiement en forme rgulire; son action ne tendait qu' mettre en jeu la responsabilit personnelle du percepteur ; elle ne soulevait, comme le dit le Tribunal des conflits, qu'une contestation entre simples particuliers daus laquelle le Trsor tait
dsintress.
3. Op. cit., t. II, p. 157 et 395. M. Durieu cite un arrt du 3 dcembre 1828 (Dutremblay) qui ne nous parat pas consacrer la solution qu'il propose.
4. Voy. avis du Conseil d'tat des 19 avril et 18 octobre 1816 et du 4 mai 1822,
cits dans les observations du ministre des finances rapportes au Recueil des arrts
du Conseil d'tat, 1876, p. 701.
CHAP. V.
287
actes sont rguliers en la forme et susceptibles de produire leurs

effets lgaux, et aussi celle de savoir si les poursuites sont frappes
de dchance pour avoir t exerces plus de trois ans aprs la remise du rle au percepteur, ou pour tre restes suspendues pendant ce dlai (').
Il rsulte de ce qui prcde que la comptence judiciaire est
trs limite quand il s'agit de contestations entre l'administration
et le redevable. Elle est au contraire trs tendue et peu prs exclusive lorsqu'il s'agit de contestations entre l'administration et
des tiers, qui viennent s'opposer aux effets des poursuites, soit en
revendiquant la proprit des biens saisis, soit en contestant
l'exercice du privilge du Trsor sur les biens de leur dbiteur
commun. Nous aurons revenir sur ce point en parlant des poursuites exerces contre les tiers.
La comptence judiciaire ne comporte mme aucun partage
lorsque le contribuable, ayant acquitt l'impt sous le coup de
poursuites, exerce contre le percepteur l'action en rptition prvue par l'article final de la loi de finances, en soutenant que l'impt n'tait pas lgalement autoris. L'autorit judiciaire, juge de
cette action, n'a mme pas soumettre la juridiction administrative, sous forme de question prjudicielle, la question de lgalit des actes invoqus l'appui de la perception.
Aprs ces indications gnrales sur les rgles de comptence,
voyons les applications dont elles sont susceptibles dans les diverses contestations auxquelles peuvent donner lieu les poursuites.
Demandes en cessation de poursuites. Les demandes en cessation de poursuites ne tendent pas critiquer les actes de
poursuites ou d'excution raison de vices qui leur seraient produ 3 frimaire an VII, art. 149; arrt du 16 thermidor an VIII, art. 17.
Quelques arrts du Conseil d'tat ont mme dcid que la question de dchance
ressortit toujours aux tribunaux judiciaires, mme quand elle se pose propos de
poursuites administratives (14 novembre 1821, Hraud ; 26 dcembre 1852, ville
d'Alger) ; mais cette jurisprudence, qui reposait sur une assimilation inexacte entre
cette prescription spciale et la prescription de droit civil, a t abandonne par le
Conseil d'tat, qui rserve au conseil de prfecture la question de savoir si la pour
suite administrative est prime (2 mars 1877, ville de Paris; 2 aot 1878, de
Barn; 4 fvrier 1881, Dazel).
1. Loi
288
LIVRE V.
prs, mais paralyser ou suspendre le recouvrement que ces actes

ont pour but d'assurer. Elles peuvent se fonder sur ce que la personne poursuivie n'est pas le dbiteur de la taxe, ni le reprsentant de ce dbiteur, soit titre d'hritier, soit titre d'associ, de
directeur, d'administrateur, de grant, si le contribuable poursuivi
est une socit civile ou commerciale ou toute autre collectivit
imposable.
La demande en cessation de poursuites peut galement se fonder sur ce que les douzimes rclams ne seraient pas encore
chus, ou sur ce qu'ils ne seraient pas exigibles quoique chus.
Ce dernier cas est prvu par l'article 28 de la loi du 21 avril 1832,
d'aprs lequel les rclamations en matire de contributions directes doivent tre juges dans les trois mois ; si elles ne le sont
pas, le contribuable a le droit de diffrer, jusqu' ce que le jugement soit rendu, le paiement des termes qui viennent choir apiv s
ce dlai.
Pour obtenir la cessation ou la suspension des poursuites, le
contribuable peut s'adresser d'abord au sous-prfet, qui a vis la
contrainte et qui peut en suspendre les effets ; puis au conseil de
prfecture. Mais il ne peut pas s'adresser l'autorit judiciaire,
mme s'il est sous le coup d'une saisie, et lui demander, soit par
la voie du rfr, soit par action principale, de prononcer un sursis, par application de l'article 28 prcit, jusqu' ce que le conseil de prfecture ait statu sur sa rclamation, ou de lui accorder
terme et dlai pour le paiement. Le tribunal ne pourrait accueillir
ces conclusions sans faire obstacle au recouvrement du rle, et
la contrainte administrative dont la saisie n'est qu'un mode d'excution (l).
Mais si la demande en discontinuation de poursuites tait fonde sur une des causes qui peuvent motiver l'annulation des actes
de poursuites judiciaires, et qui sont examines ci-aprs, l'autorit judiciaire, comptente pour arrter les poursuites, aurait,
plus forte raison, qualit pour les suspendre.
Demandes en annulation des actes de poursuites. Ces del. Conseil d'tat, 28 juillet 1819, Reybaud ;
3 dcembre 1846, sur conflit, de Genoude ; 9 dcembre 1858, syndicat de la Chalaronne ; 21 dcembre 1858, Pebernard.
CHAP. V.
2S9
mandes peuvent se fonder sur deux moyens d'ordre trs diffrent :

1" sur des moyens du fond, tirs de ce que les causes de la poursuite ne seraient pas justifies, sur ce que le contribuable ne serait
pas dbiteur de ce qu'on lui rclame ; 2 sur des moyens de
forme, tirs de ce que les actes de poursuites, considrs en euxmmes, ne seraient pas conformes aux lois de procdure administrative ou judiciaire qui les rgissent, et par suite ne seraient pas
valables.
Lorsque les actes attaqus sont des actes de poursuites administratives, tous les moyens de forme et de fond peuvent tre invoqus devant le conseil de prfecture qui est la fois le juge de la
dette et celui des poursuites. Le conseil doit donc prononcer l'annulation de ces actes, s'ils ne sont pas justifis par une crance
actuelle de l'tat (x) ou s'ils sont irrguliers par suite d'un vice
de forme ou d'un dfaut de qualit de l'agent (2).
Ce droit d'annulation cesse-t-il d'appartenir au conseil de prfecture lorsque les actes de poursuites judiciaires ont succd
l'acte administratif attaqu ? L'affirmative rsulte de plusieurs
arrts, notamment d'un arrt du 3 dcembre 1886 (Lchelle). Il
s'agissait, dans cette affaire, d'une demande en annulation d'une
sommation avec frais, qui n'avait t forme qu'au cours d'une
procdure de saisie et alors que les affiches annonant la vente
avaient dj t apposes ; l'arrt dcide qu'en cet tat des poursuites, il n'appartenait plus qu' l'autorit judiciaire de connatre
de la demande du sieur Lchelle, sauf elle renvoyer la juridiction comptente la question prjudicielle de rgularit et de validit des actes administratifs de poursuite ; que ds lors le conseil
de prfecture et par suite le Conseil d'tat sont incomptents pour
statuer sur ladite demande (3).
Il rsulte de cette jurisprudence que les poursuites doivent toufvrier 1821, de Yillenouvelte; 21 juillet 1876, Ducatel;
dcembre 1886, Lchelle (4e esp.) ; 10 fvrier 1894, Bonlroux; 5 mai 1891,
1. Conseil d'Etat, 22
Rocamora.
2. Conseil d'tat, 17 janvier 1814, Pons; 22 fvrier 1821, de Yillenouvelte;
6 aot 1886, Giruud; 3 dcembre 1886, Lchelle (3e esp.).
3. Mme solution : Conseil d'tat, 24 dcembre 1S86, ministre des finances;
29 avril 1887, Larrieu. Cette jurisprudence est contraire celle qui rsultait d'un
arrt sur conflit du 22 fvrier 1821, de Yillenouvelte.
II.
19
290
LIVRE V.
jours tre considres dans leur dernier tat ; qu'il n'appartient pas
au contribuable d'en attaquer directement les prliminaires administratifs lorsque les procdures judiciaires sont en cours d'excution ; qu'il doit prendre partie ces procdures elles-mmes qui
absorbent, en quelque sorte, toutes celles qui les ont prcdes.
Cette manire de concevoir le contentieux des poursuites est
conforme la tendance gnrale qu'a la jurisprudence du Conseil
d'tat d'attribuer exclusivement comptence l'autorit judiciaire
(sous rserve des questions prjudicielles), lorsque des actes administratifs n'ont fait que prcder et prparer des actes de droit
commun. Ce sont alors ces derniers actes, une fois consomms, qui
doivent tre l'unique objectif de la rclamation, ainsi qu'on le
dcide, par exemple, lorsqu'il s'agit de contrats civils passs
la suite d'autorisations administratives.
Lorsque les actes auxquels le contribuable fait opposition sont
des actes de poursuites et d'excution judiciaires (commandement,
saisie, vente, saisie-arrt), le tribunal civil est seul comptent pour
apprcier la rgularit de ces actes et les effets lgaux dont ils sont
susceptibles (').
Mais il n'en est pas de mme s'il s'agit d'apprcier les causes de
la poursuite, les titres en vertu desquels l'administration veut
contraindre son dbiteur. L'autorit judiciaire ne peut alors qu'appliquer les dcisions manes de l'autorit administrative, ou provoquer, dans certains cas, par voie de question prjudicielle, les
solutions qui lui seraient ncessaires pour statuer sur le litige.
Ainsi, il appartient aux tribunaux judiciaires d'annuler une saisie,
la suite d'une dcision du conseil de prfecture ou du Conseil
d'tat qui a dcharg le contribuable de la taxe pour laquelle il
tait poursuivi, ou qui a annul la contrainte servant de base au
commandement et, par suite, la saisie (*). Le tribunal ne fait alors
qu'assurer, en ce qui le concerne, l'excution d'une dcision mane de la juridiction comptente ; il n'aurait surseoir que si le
sens et la porte de cette dcision taient contests et donnaient
i. Conseil d'tat, 10 fvrier 1835, Regnault; 31 mai
Robert; 22 mars 1878

,
Eslier
dcembre
Blancou.
juin
Seillon; 22
1888,
1890,
; 13
Tribunal des conflits, 2 avril 1881, Busselel.
2. Conseil d'iat, 22 mars 1878, Seillon; 30 juillet 1880, Maurel.
1854,
CHAP. V.
291
lieu une question prjudicielle d'interprtation. La solution

serait la mme si, au lieu d'une dcision contentieuse, le contribuable produisait une dcision gracieuse lui accordant remise de
la taxe.
Supposons maintenant qu'il n'existe pas de dcision administrative librant le contribuable, et que celui-ci demande l'annulation
de la saisie, en se fondant sur ce qu'il a t mal impos ou sur ce
qu'il s'est libr par un paiement. Le tribunal est manifestement
incomptent pour statuer sur ces moyens ; mais doit-il rejeter de
piano la demande, ou bien doit-il la retenir en renvoyant la juridiction administrative les questions prjudicielles dont la solution
lui paratrait ncessaire ?
Cette question est dlicate, et nous pensons qu'elle doit tre rsolue d'aprs certaines distinctions.
Si la validit de la saisie ou de tout autre acte d'excution judiciaire dpend del rgularit des sommations ou de la contrainte, le
tribunal doit retenir la contestation, mais surseoir statuer jusqu'
ce que le conseil de prfecture ait apprci la rgularit de ces
actes administratifs. Le Conseil d'tat s'est prononc en ce sens,
notamment par l'arrt prcit du 3 dcembre 1886 (Lchelle).
Nous pensons qu'il doit en tre de mme si le contribuable
allgue qu'il s'est libr, depuis la contrainte, par un paiement dont
l'existence et le caractre libratoire sont contests par l'administration. Dans ce cas, le paiement invoqu ne tend pas infirmer
la contrainte, puisqu'il lui est postrieur ; il tend seulement infirmer la saisie, et juste titre, puisque celle-ci ne peut subsister
que s'il y a dette, et pour le montant actuel de la dette. Il est donc
naturel que le juge de la saisie puisse demander au juge de l'impt si la dette a t teinte ou rduite par des paiements.
Il en doit tre autrement si la validit de la saisie n'est pas
l'objectif rel de la rclamation porte devant le tribunal, et si
elle n'est mise en question qu' raison de difficults pendantes
entre le contribuable et l'administration au sujet de la taxe, ou de
paiements antrieurs a la contrainte. Dans ce cas, en effet, la vritable question est de savoir si le contribuable a t bien impos ou
si la contrainte dcerne contre lui l'a t pour le chiffre rel de sa
dette. De telles questions ne peuvent tre portes devant la juri-
292
LIVRE V.
diction administrative que par voie d'action principale, parce

qu'elles aboutissent rellement soit une demande en dgrvement, soit une demande en annulation d'actes de poursuites
administratives ; or ces deux sortes de rclamations ne peuvent se
produire que dans un dlai de trois mois, qui court de la publication des rles, s'il s'agit d'une demande en dgrvement, ou de la
signification de l'acte de poursuite, s'il s'agit de l'annulation de
cet acte ('). Si donc on admettait que ces rclamations peuvent se
produire incidemment, au cours d'une contestation sur la saisie, et
sous forme de questions prjudicielles affranchies de tout dlai, on
permettrait au contribuable de faire revivre, au moyen d'une procdure judiciaire, des contestations qui sont dfinitivement teintes
en vertu des lois administratives.
En vain essaierait-on ici de distinguer entre l'action directe qui
resterait prime, et une dcision purement prjudicielle qui apprcierait la validit de la taxe ou de la contrainte, sans infirmer la
force excutoire du rle ni celle de l'acte de poursuite.
Une telle distinction ne pourrait conduire qu' des rsultats inadmissibles : quoi servirait en effet que le conseil de prfecture,
par une dcision prjudicielle, dclart que la taxe a t mal impose
ou que la contrainte n'tait pas justifie? Du moment que le rle
ou la contrainte n'auront pas t directement attaqus ou annuls,
la taxe n'en devra pas moins tre recouvre et la contrainte excute. Nonobstant la dcision prjudicielle, le percepteur restera toujours charg, sous sa responsabilit personnelle, d'assurer le recouvrement par toutes les voies de droit. Cette dcision prjudicielle ne
serait donc pas seulement inutile, elle serait nuisible, puisqu'elle
ne servirait qu' mettre en lumire l'irrgularit d'un impt qui
n'en devrait pas moins tre recouvr.
Il suit de l qu'il n'y a pas, en pareil cas, matire question
prjudicielle, et que le tribunal doit rejeter de piano l'opposition
faite au commandement ou la saisie, toutes les fois que le contribuable conteste la dette mise sa charge par le rle ou par la
contrainte (2).
1. Conseil d'tat, 18 novembre 1881, de Sai.U-Ours.
2. Pour les raisons exposes ci-dessus, nous ne pouvons
la doctrine d'une dcision du Tribunal des conflits
(2
pas accepter sans rserve

avril 1881, Busselet) qui a ren-
CHAP. V.
293
tiers. Nous n'avons parl

jusqu'ici que des poursuites exerces contre le contribuable inscrit
au rle ; nous devons maintenant examiner le cas o des tiers sont
Des poursuites exerces contre des
tenus de payer l'impt en l'acquit du contribuable, et o des

poursuites peuvent tre exerces contre eux.
On doit d'abord rechercher, pour dterminer les comptences,
si le tiers est poursuivi comme tant devenu personnellementdbiteur de l'impt, ou comme tant nanti de valeurs qui appartiennent
au contribuable et sur lesquelles le Trsor prtend faire valoir ses
droits.
Un propritaire peut devenir personnellement dbiteur d'un impt qui n'est pas le sien, lorsqu'il laisse dmnager ses locataires,
assujettis la contribution mobilire ou celle des patentes, sans
s'assurer qu'ils ont entirement acquitt l'impt de l'anne courante et sans avoir, dfaut de cette justification, donn avis du
dmnagement au percepteur (*). En pareil cas, il parat conforme aux principes de la matire que les contestations qui
s'lvent entre le propritaire et l'administration soient juges
voy au conseil de prfecture le jugement d'une question prjudicielle dans les cir-
constances suivantes : le prsident d'une socit philharmonique, impos au droit

des pauvres en vertu d'un rle excutoire, avait fait opposition au commandementet
assign le percepteur en dommages-inlrls, en se fondant notamment sur ce que la
taxe n'tait pas due, et sur ce qu'en tout cas elle n'tait pas due par lui en sadite
qualit. L'arrt dcide que le sieur Bussolet soulevait ainsi des difficults sur la
taxe mme, ainsi que sur la personne qui en serait redevable et que si, envisage
ce point de vue, sa rclamation ne constituait pas absolument une demande en dcharge, elle soulevait tout au moins des questions prjudicielles qui n'taient pas de
la comptence de l'autorit judiciaire et dont il ne pouvait appartenir qu'au conseil
de prfecture de connatre...; que de ce qui prcde il rsulte que, si le prfet de la
Dordogne n'a pu valablement revendiquer dans son ensemble pour l'autorit administrative la connaissance do la contestation, il y a lieu toutefois de confirmer son arrt
en ce qu'il a dclin la comptence du tribunal et a lev le conflit d'attributions, en
tant que le dbat portait sur les questions et difficults prcites, dont l'apprciation
ne rentrait pas dans la comptence de l'autorit judiciaire.
Nous adhrons la doctrine de cet arrt en ce qui touche l'incomptence des tribunaux judiciaires sur les questions dont il s'agit, et qui n'taient autres que des
questions de dgrvement ; mais nous nous en sparons en ce qui touche la rserve
d'un dbat prjudiciel ayant ces questions pour objet, parce qu'elles ne pouvaient
tre souleves que par voie d'action principale dirige contre le rle. Par cela seul
que le contribuable n'apportait pas au tribunal une dcision du conseil de prfecture
le dchargeant de l'impt et mettant le rle nant son gard, le tribunal ne pouvait,
selon nous, que rejeter de piano l'opposition faite au commandement, et non subordonner le sort de cet acte une apprciation prjudicielle de la lgalit de la taxe.
l. Loi du 21 avril 1832, art. 22 et 23; loi du 15 juillet 1880, art. 30.
294
LIVRE V.
par le conseil de prfecture, puisque ce propritaire est poursuivi

comme dbiteur personnel de l'impt, raison de la responsabilit
que sa ngligence lui a fait encourir. Le contraire avait cependant
t jug par un arrt du 17 septembre 1838 (Lavaud) qui posait en
principe que l'application de ladite responsabilit et les poursuites faites en excution contre des tiers non compris au rle sont
de la comptence des tribunaux mais cet arrt reposait sur une
,
confusion entre le cas o le tiers devient personnellementdbiteur
de l'impt, et celui o il est seulement dtenteur des deniers du
contribuable ; aussi n'a-t-il pas fait jurisprudence ; le Conseil d'tat
a toujours reconnu, depuis, que la comptence appartient au conseil
de prfecture (').
11 en est de mme pour les poursuites qui peuvent tre exerces,
en vertu de l'article 147 de la loi du 3 frimaire an VII, contre les
fermiers ou locataires, pour le paiement de la contribution foncire
assise sur l'immeuble qu'ils tiennent ferme ou loyer. A la vrit, ce paiement ne leur est rclam qu'en l'acquit du propritaire,
la loi leur permet mme de l'imputer sur le premier terme de
leurs loyers ou fermages ; mais ils n'en sont pas moins tenus, sous
rserve de ce remboursement ultrieur, d'effectuer le paiement de
leurs deniers personnels comme dbiteurs directs du Trsor.
A ce titre, ils sont, eux aussi, justiciables au conseil de prfecture (2).
Au contraire, la comptence appartient l'autorit judiciaire
lorsque le tiers est personnellement tranger la dette de l'impt,
et n'est poursuivi que comme dtenteur de sommes et valeurs
appartenant au contribuable et affectes au privilge du Trsor. Ce
cas est prvu par la loi du 12 novembre 1808, dont l'article 2
enjoint tous fermiers, locataires, receveurs, conomes, notaires,
commissaires priseurs et autres dpositaires et dbiteurs de deniers
provenant du chef des redevables et affects au privilge du Trsor
public d'acquitter les impts dus par ces redevables, sur le montant des sommes qu'ils doivent ou qui sont entre leurs mains. On
1. Conseil d'tat, 2 marg 1849, Bourgeois; 31 juillet 1856, Ardisson ; 19 fvrier 1863, de Calvire; 8 novembre 1878, Pierlol; 6 dcembre 1889, Grou;
24 mai 1890, Debord.
2. Conseil d'tat, 27 janvier 1843, Chanard.
CHAP. V.
295
voit que cette disposition cre de plein droit une sorte de saisiearrt au profit du Trsor ('). Il est donc naturel que la comptence
appartienne aux tribunaux judiciaires, soit sur les questions relatives la qualit du tiers saisi, ses rapports avec le redevable,
aux privilges rclams sur les sommes saisies par d'autres cr anciers du contribuable, soit sur la forme et les effets des poursuites
exerces par le Trsor. C'est pourquoi la jurisprudence du Conseil
d'tat reconnat ces tribunaux le droit d'annuler les actes de
poursuites reconnus irrguliers, d'ordonner le remboursement des
sommes perues tort, et d'allouer au tiers des dommages-intrts
en cas de poursuites manifestement abusives (2).
Mais si le tiers, au lieu de discuter ses rapports avec le contribuable, entendait discuter les rapports du contribuable avec l'tat,
par exemple la lgalit ou la quotit de la taxe ou les effets de
paiements effectus par le redevable, il va de soi que la comptence ferait retour au conseil de prfecture, seul juge de la situation du contribuable au regard du Trsor (3).
Remarquons en terminant que, dans le cas o un tiers revendique
la proprit de meubles saisis pour le paiement de contributions,
l'article 4 de la loi du 12 novembre 1808 veut que l'action exercer devant les tribunaux judiciaires soit prcde d'une demande
forme devant l'autorit administrative. Il ne s'agit pas l d'une
rclamation contentieuse devant le conseil de prfecture, lequel ne
saurait connatre de l'action en revendication , mais d'une requte
au prfet, afin qu'il puisse ordonner la suspension de la poursuite
et mme donner mainleve de la saisie, si la rclamation du tiers
lui parat fonde. La comptence du prfet, sur laquelle des doutes
s'taient d'abord levs, a t dfinitivement reconnue par un avis
du Conseil d'tat du 28 aot 1823 et consacre par la jurisprudence du contentieux (4).
s'opre en vertu d'une sommation faite au tiers par le percepteur et,
s'il y a lieu, d'une contrainte nominative.
2. Conseil d'tat, n janvier 1865, Gallut; 4 juin 1870, Christophe; 27 dcembre 1878, Colard ; 12 mars 1880, Salin.
Cf. Tribunal des conflits, 30 juin 1877, Monet.
3. Conseil d'tat, 22 aot 1838, Hamel; 19 fvrier 1833, de la Carrire ; 22 dcembre 1882, percepteur de Lille.
4. Conseil d'tat, 17 fvrier 1853, Brosse; 28 fvrier 1856, Peyte.
1. Cette saisie
296
LIVRE V.
VI.
RCLAMATIONS DES PERCEPTEURS.
tats de cotes irrecouvrables. Les rles de contributions ne
sont pas seulement obligatoires pour les contribuables ; ils le sont

aussi pour les percepteurs chargs de leur recouvrement. D'aprs
la loi du 17 brumaire an V (art. 2) et l'arrt du 16 thermidor
an VIII (art. 30), les percepteurs sont personnellement responsables du recouvrement des contributions portes sur les rles, et
dbiteurs envers le Trsor du montant de chaque cote.
Mais s'il importe que l'tat soit ainsi protg contre la ngligence du percepteur, il est de toute justice que celui-ci ne soit pas
expos des risques excessifs et ne rponde pas de recouvrements
devenus impossibles. L'impossibilit de recouvrer le montant
intgral du rle peut rsulter de ce que des contribuables, recenss
l'poque de la confection des rles, sont morts ou ont quitt la
commune sans faire connatre le lieu de leur nouvelle rsidence,
ou bien sont devenus insolvables. Dans ce cas, les cotes sont dites
irrecouvrables ; le percepteur en dresse un tat qu'il prsente au
prfet dans les deux mois qui suivent l'expiration de l'exercice ;
le prfet le dcharge du montant de ces cotes qu'il impute sur le
fonds de non-valeur.
En cas de refus du prfet d'admettre en non-valeur tout ou partie
de ces cotes, le percepteur peut s'adresser par la voie hirarchique
au ministre des finances mais il ne peut attaquer par la voie contentieuse ni la dcision du prfet ni celle du ministre, parce que
les imputations faire sur le fonds de non-valeur relvent uniquement de l'administration active ('). Les tats de cotes irrecouvrables sont donc pour les percepteurs ce que les demandes en remise
oumodration sont pour les contribuables, c'est--dire des demandes
administratives et gracieuses qui ne peuvent tre portes ni devant
le conseil de prfecture ni devant le Conseil d'tat.
,
tats de cotes indment imposes. Entre la date de la confec

l. Arrt du
27
24 floral an VIII,
art. 28. Conseil d'tat,
mars 1857, percepteur de Coudt,
mars 1853, Sando ;
CHAP. V.
297
tion des rles et celle de leur remise au percepteur, il peut se produire des faits qui modifient ou font disparatre la matire imposable, de telle sorte que la cote n'a plus de raison d'tre aumoment
o le percepteur est charg de la recouvrer. Tel est le cas o le
contribuable impos la contribution mobilire ou la patente a
cess, avant le 1er janvier, d'avoir une habitation meuble ou
d'exercer sa profession, ou le cas o une maison a t dmolie avant
cette date. La cote est dite alors indment impose, car l'impt se
rgle d'aprs les faits existants au 1er janvier et non d'aprs ceux
qui existaient l'poque de la confection des rles, souvent antrieure de plusieurs mois. La cote indment impose ne doit plus
figurer au rle ; mais lorsqu'elle concerne une taxe susceptible de
rimposition, elle ne doit pas grever le fonds de non-valeur, elle
doit tre rimpose l'anne suivante. De l nat un autre recours
qui est, pour le percepteur, ce que la demande en dcharge ou en
rduction est pour le contribuable, et qui est port devant la juridiction contentieuse.
Pendant longtemps ce recours a t exerc sans avoir l'appui
d'aucun texte. Le Conseil d'tat admettait, d'accord avec le ministre des finances, que le percepteur pouvait, raison de sa responsabilit personnelle, exercer l'action en dgrvement qui appartenait au contribuable indment impos, et agir devant le conseil de
prfecture en vertu de l'article 4 de la loi de pluvise an VIII et
des articles 28 et 29 de la loi du 21 avril 1832. Mais cette jurisprudence, qui avait donn lieu, en doctrine, de graves objections ('), fut abandonne en 1844 ; le Conseil d'tat dcida, par un
arrt du 27 dcembre 1844 (percepteur de Limoges), qu'aucune loi
ne confrait aux percepteurs le droit de demander aux conseils de
prfecture la dcharge ou la rduction des taxes inscrites sur les
rles dont le recouvrement leur est confi, et que les percepteurs
n'avaient d'autre droit que de se faire exempter de toute responsabilit, quand ils justifiaient, en fin d'exercice, que les cotes
taient irrecouvrables.
Cette jurisprudence, quoique fonde en droit, avait plusieurs
inconvnients : elle infirmait des pratiques anciennes et officielleJ. Voy. Gabriel Dufour, Droit administratif, t. IV, p. 215 et suiv.
298
LIVRE V.
ment consacres par l'instruction gnrale du ministre des finances

du 17 juin 1840 ; elle faisait retomber sur le fonds de non-valeur
le montant de toutes les cotes indment imposes, lesquelles ne
pouvaient plus dsormais figurer que sur les tats de cotes irrecouvrables ; elle obligeait les percepteurs prouver que la cote tait
irrecouvrable, par des poursuites reconnues inutiles et dont les frais
taient frustratoires. C'est pourquoi le Gouvernement jugea ncessaire de faire coiwacrer par une loi le droit de recours des percepteurs ; l'article 6 de la loi de finances du 3 juillet 1846 les autorisa
prsenter, dans les trois mois de la publication des rles, des
tats de cotes indment imposes, sur lesquels le conseil de prfecture
prononce, aprs une instruction faite par les agents des contributions directes, comme s'il s'agissait de demandes en dgrvement.
Ce texte dcida en outre que le montant des dcharges serait report au rle de l'anne suivante, pour les impts de rpartition
susceptibles de rimposition.
Malgr cette solution lgislative, de nouvelles difficults survinrent. Les percepteurs, ne pouvant pas toujours reconnatre dans
le dlai de trois mois toutes les cotes indment imposes, prirent
l'habitude de les faire figurer, lorsqu'elles leur avaient chapp,
sur les tats de cotes irrecouvrables prsents en fin d'exercice. Le
Conseil d'tat refusa de sanctionner cette pratique qui tendait
luder le dlai fix par la loi de 1846, et faire imputer sur le
fonds de non-valeur des cotes qui auraient d tre rimposes (l).
Cette fois encore la loi est intervenue pour tendre le droit de
recours des percepteurs ; l'article 16 de la loi de finances du 22 juin
1854 les a autoriss demander, en fin d'exercice, au conseil de
prfecture, dcharge des cotes indment imposes qui n'auraient pas
t comprises en temps utile dans l'tat prvu par la loi de 1846,
mais une condition, c'est qu'il s'agisse de cotes dont l'irrecouvrabilit serait d'ailleurs dment constate . Le percepteur ne
peut donc pas, aprs le dlai de trois mois, demander dcharge
d'une cote indment impose, s'il n'a pas fait toutes les diligences
ncessaires pour en dmontrer l'irrecouvrabilit.
Le Conseil d'tat, tout en reconnaissant les nouveaux droits acl.
Conseil d'tat, 17 mars 1853, Leharivel.
CHAP. V.
299
cords aux percepteurs par les lois de 1846 et de 1854, n'a cependant pas pens qu'ils pussent avoir pour consquence de dispenser
les contribuables de former eux-mmes les demandes en dcharge
qui leur incombent, et de faire du percepteur une sorte de negotiorum gestor des redevables ngligents. L'expos des motifs de la loi
du 22 juin 1854 dclare d'ailleurs que les percepteurs ne seront
pas admis inscrire sur leurs tats de fin d'anne des cotes indment imposes, omises dans leurs premiers tats et qui concerneraient des contribuables connus et solvables . C'est pourquoi le Conseil d'tat n'admet pas que le percepteur puisse demander dcharge
au lieu et place de contribuables solvables, qui ont continu de rsider dans la commune ou qui, l'ayant quitte, ont une nouvelle
rsidence connue du percepteur et o celui-ci peut les poursuivre
au moyen de contraintes extrieures (').
En rsum, les percepteurs peuvent se faire dcharger de leur
responsabilit par trois sortes de demandes, qui sont: 1pour les
cotes bien imposes, mais irrecouvrables, des tats prsents en fin
d'exercice au prfet, sauf recours au ministre des finances, et qui
ne peuvent donner lieu aucun dbat contentieux (arrt du 24 floral an VIII, art. 28) ; 2 pour les cotes indment imposes, mme si
elles sont recouvrables, des tats de cotes indment imposes, prsents au conseil de prfecture dans les trois mois de la publication
des rles, et qui ont le caractre de rclamations contentieuses (Loi
du 3 juillet 1846, art. 6) ; 3"pour les cotes qui sont la fois indment imposes et irrecouvrables, des tats prsents en fin d'exercice
au conseil de prfecture et qui ont galement le caractre de rclamations contentieuses (Loi du 22 juin 1854, art. 16).
En dehors des tats que les percepteurs peuvent ainsi prsenter,
l'article 3 de la loi de finances du 21 juillet 1887 prvoit de nouveaux tats de cotes indment imposes qui pourront tre soumis,
toute poque, au conseil de prfecture non par le percepteur,
mais par le directeur des contributions directes : Les cotes ou porformer double emploi, ou
tions de cotes qui seront reconnues
d'erreurs matrielles d'criture ou de
avoir t mal tablies par suite
d'tat, 27 avril 1854, Fontaine; 20 novembre 1856, Brocard;
18 mars 1857, Taquet; 18 janvier 1860, percepteur de Vergt.
1. Conseil
300
LIVRE V.
taxation, pourront en tout temps tre inscrites par le directeur des

contributions directes sur des tats particuliers de cotes indment
imposes, et tre soumises au conseil de prfecture pour qu'il en
prononce le dgrvement .
Pourvoi des percepteurs devant le Conseil d'tat. Les percepteurs sont-ils recevables dfrer au Conseil d'tat, en leur
nom personnel, les dcisions des conseils de prfecture qui refusent de les dcharger d'une cote indment impose? Pendant
longtemps, le Conseil d'tat s'est prononc pour la ngative et n'a
reconnu le droit de recours qu'au ministre des finances (') ; toutefois, il se tenait pour valablement saisi si le ministre, sur la communication qui lui tait faite du pourvoi du percepteur, dclarait
se l'approprier. Cette jurisprudence se fondait sur ce que les rclamations des percepteurs pour cotes indment imposes intressent le service du recouvrement de l'impt qui doit, comme
les autres services publics, tre reprsent devant le Conseil d'tat
par le ministre comptent. Mais une jurisprudence plus rcente a
reconnu qualit au percepteur pour former le pourvoi (2). Nous la
croyons mieux fonde que celle qui avait d'abord prvalu. En effet,
dans les recours dont il s'agit, ce n'est pas proprement parler le
recouvrement de l'impt qui est en jeu, mais la responsabilit personnelle du percepteur ; le service public est dsintress, puisque
si la cote n'est classe ni comme irrecouvrable ni comme indment impose, et si, d'autre part, le contribuable n'en a pas obtenu
dcharge, le percepteur est tenu d'en reprsenter le montant. Par
la mme raison, le percepteur a un intrt personnel et pcuniaire
obtenir du Conseil d'tat la dcharge de responsabilit qui lui
aurait t refuse tort par le conseil de prfecture. Il est donc
juste qu'il pisse lui-mme faire appel, sauf au ministre des
finances mettre tel avis que de droit sur le pourvoi qui lui
sera communiqu.
Toutefois, le Conseil d'tat n'admet pas qu'un percepteur lui
1. Conseil d'Etat, 17 mars 1853, Riquet; 27 avril 1857, percepteur d'Allanche;
26 mars 1863, Linas ; 7 aot 1872, Bacre.
2. Conseil d'tat, 7 mai 1880, percepteur de Baume-lei-Dames ; 12 mai 1882, percepteur de Spincourt; 8 juin 1888, Marx.
CHAP. V.
dfre, par la voie de l'appel, un arrt du conseil de prfecture

qui a accord un contribuable dcharge ou rduction d'une contribution qu'il avait t contraint de payer, et a ordonn que le montant lui en serait rembours. La seule voie de recours ouverte dans
ce cas au percepteur est la tierce-opposition(*).
En ce qui touche les tats particuliers de cotes indment imposes que l'article 3 de la loi du 21 juillet 1887 permet au directeur
des contributions directes de prsenter au conseil de prfecture,
nous ne pensons pas que les dcisions par lesquelles ce tribunal
refuserait de prononcer le dgrvement de tout ou partie de ces
cotes, puissent tre dfres au Conseil d'tat autrement que par
un pourvoi du ministre des finances. Dans ce cas, en effet, le service public est seul en jeu, et non la responsabilit personnelle du
directeur qui prsente l'tat.
VII.
RGLES DE PROCDURE.
Les contributions directes donnent lieu chaque anne plus de

trois cent mille rclamations (2). La procdure doit donc tre trs
rapide pour que le recouvrement des rles ne soit pas longtemps
incertain, trs conomique pour que le contribuable ne soit jamais
gn dans l'exercice de son droit. Elle a pour base trois articles
(28, 29 et 30) de la loi du 21 avril 1832, et l'arrt consulaire du
24 floral an VIII, auxquels se sont ajoutes quelques dispositions
des lois de finances du 29 dcembre 1884 et du 21 juillet 1887.
La loi du 22 juillet 1889 sur la procdure des conseils de prfecture n'a pas modifi ces rgles, pour tout ce qui touche l'introduction et l'instruction des rclamations. Elle les a mme formellement maintenues par son article 11, 1, qui porte que les
rclamations en matire de contributions directes continueront
1. Conseil d'Etat, 3 novembre 1882,
nier ; 13 fvrier 1892, Arnal.
percepteur de Livry; 26 fvrier 1886, Mon-
2. Le chiTre avari, dans ces dix dernires annes, de 300,000 380,000, et mme
400,000 (en 1887), y compris les rclamations contre les impts communaux et les
autres taxes assimiles aux contributions directes qui ont vari de 70,000 plus de
I50,ooo. Voy. les tableaux statistiques, t. I, p. 295.
302
LIVRE V.

tre prsentes et instruites dans les formes prescrites par les lois
spciales de la matire .
La rapidit de la procdure est assure par deux dispositions,
dont l'une oblige le contribuable rclamer dans les trois mois de
la publication des rles, et dont l'autre prescrit au conseil de prfecture de statuer dans les trois mois de la rclamation ; de telle
sorte que, dans le voeu de la loi, toutes les rectifications faire au
rle doivent tre opres dans les six mois de leur publication (x).
L'conomie, on peut mme dire la gratuit des instances, rsulte
de l'exemption de tous frais, sauf ceux du papier timbr de la requte lorsque la cote atteint trente francs, et ceux de l'expertise
lorsque cette mesure d'instruction a t rclame par le contribuable. Aussi, plus des neuf diximes des rclamations ne donnentelles lieu aucune espce de dbourss, et ceux-ci ne dpassent pas
soixante centimes dans la plupart des affaires non gratuites. D'un
autre ct, il est ncessaire que la gratuit des instances ne nuise
pas la vrification attentive des rclamations ; de l des rgles
spciales d'instruction que nous aurons indiquer.
Formes et dlais des rclamations. La requte doit tre prsente sur timbre, non seulement si la cote est suprieure 30 fr.,
mais encore si elle atteint ce chiffre, car l'article 28, 3, de la loi
du 21 avril 1832 n'exempte de timbre que les rclamations ayant
pour objet une cote moindre de 30 fr. . On ne considre que le montant de la cote, non celui du dgrvement demand. Si une mme
requte est signe par plusieurs contribuables ayant des cotes de
30 fr., elle n'est recevable que si la valeur du timbre correspond
l'ensemble de leurs requtes individuelles ; dans le cas contraire,
elle n'est valable que pour le premier signataire, ou pour les suivants
jusqu' puisement de la valeur du timbre (2). Le Conseil d'tat admet que la nullit d'une requte sur papier libre peut tre couverte,
si le contribuable en confirme les conclusions par une requte sur
raliser, depuis que la loi de finances du
21 juillet 1887 a cr, sous forme de dclarations, des rclamationspralables qui peuvent reculer la date des rclamations contentieuses, mais qui, souvent aussi, ont
l'avantage de les prvenir. (Voy. ci-dessus, p. 272.)
2. Conseil d'tat, 14 fvrier 1876, Sabalier; 20 mai 1881, Aldrophe; Ces dcisions visent des requtes multiples formes sur une seule feuille timbre 60. cent.,
1. Ce voeu est devenu plus difficile
CHAP. V.
303
papier timbr prsente avant la dcision du conseil de prfecture (').

La rclamation doit tre accompagne, sous peine de nullit,
de la quittance des termes chus de la cotisation (loi de 1832,
art. 28, 1). Toutefois, le Conseil d'tat admet, dans ce cas encore, que la nullit peut tre couverte par la production ultrieure
de la quittance, pourvu qu'elle ait lieu avant la dcision du conseil
de prfecture (2).
On s'est demand si le contribuable pourrait tre entirement
dgag de l'obligation de produire la quittance, par ce fait que le
rle mis en recouvrement n'aurait t publie qu'aprs l'expiration
de l'anne qu'il concerne. Jusqu'en 1891, le Conseil d'tat s'est
prononc pour la ngative (3) ; mais il est revenu sur cette jurisprudence par une srie de soixante-quinze arrts des 10 et 18 juillet 1891 (Prfet et maire d'Oran c. Marty et autres) qui dcident que
l'obligation de produire la quittance a pour contre-partie la facult
de s'acquitter par douzimes et que, lorsque l'expiration de l'anne
a rendu le rle recouvrable en totalit, le contribuable cesse d'tre
tenu de justifier d'un paiement pralable pour former sa rclamation. Cette jurisprudence est quitable puisqu'elle s'inspire de cette
ide que les retards de l'administration ne doivent pas aggraver la
situation du contribuable, mais on ne peut se dissimuler qu'elle
diminue les garanties que l'article 28 de la loi de 1832 a voulu
donner au Trsor, et quelquefois sans qu'on puisse relever une
vritable ngligence la charge de l'administration, notamment si
le rle mis en recouvrement est un rle supplmentaire du quatrime trimestre.
Il est remarquer que la rclamation, quoique contentieuse, ne
doit pas tre dpose au greffe du conseil de prfecture ; elle doit
qui ne peut videmment servir que pour un seul contribuable. Une autre dcision (31 janvier 1891, Husson) vise le cas o la valeur du timbre correspond l'ensemble des
requtes. Le contribuable avait form une requte unique contre quatre arrts du
conseil de prfecture, mais il l'avait prsente sur deux feuilles timbres chacune
1 fr. 80 c, soit 3 fr. 60 c, excdant par consquent le timbre qu'auraient exig quatre
requtus. Aussi le pourvoi a-t-il t considr comme recevable.
1. Conseil d'tat, 8 janvier 1867, Alata; 8 aot 1884, Bardou.
2. Conseil d'tat, 20 fvrier 1880, Thron ; 2 mars 1833, Duroy ; 25 avril 1891,
Maurel.
3. Conseil d'tat, 16 dcembre 1887 .Leyer ; 14 mars 1891, Hennequin.
304
LIVRE V.
tre adresse au prfet ou au sous-prfet, qui sont chargs de la

faire instruire et de la transmettre au conseil de prfecture. C'est
sans doute pour cela que l'article 29 de la loi du 21 avril 1832
qualifie cette rclamation de ptition, comme si elle tait adresse
l'autorit administrative et non la juridiction contentieuse.
Cela est vrai en ce sens que le prfet doit la recevoir et la mettre,
d'office, en tat d'tre juge (').
Le contribuable doit former sa demande dans un dlai de trois
mois, qui court de la publication des rles et qui se compte de
quantime quantime, sans comprendre ni le jour de la publication ni celui de l'chance. Ainsi, le rle ayant t publi le
1er mai, la rclamation est recevable jusqu'au 2 aot inclusivement (*).
La publication des rles est le point de dpart du dlai, parce
qu'elle met de plein droit en demeure tous les contribuables de la
commune de vrifier leurs cotes de contributions et de rclamer s'il
y a lieu. Us ne sauraient luder les effets de cette mise en demeure
en allguant qu'ils taient momentanment absents de la commune
lors.de la publication(s), ou qu'ils n'ont pas reu l'avertissement
qu'il est d'usage d'adresser aux contribuables (4).
La publication du rle atteint mme les contribuables qui n'habitent pas la commune, mais qui y ont un reprsentant. Sont considrs comme ayant un reprsentant dans la commune tous ceux
qui y possdent soit un immeuble exploit, habit ou surveill par
un tiers, soit une habitation meuble, soit un tablissement comdcision du 18 mars 1892, Mazet, a admis la recevabilit d'une rclamation
dpose dans une mairie de Paris, mais c'est l une dcision d'espce motive par ce
fait que la mairie avait dlivr au contribuable un rcpiss qui doit tre considr
par les indications qu'il contient et les mentions qu'il renferme comme manant de
la prfecture du dpartement de la Seine . Cf. 2 mars 1858, Leroy.
2. La loi du 21 avril 1832 faisait courir le dlai de l'mission des rles ; la loi
du 4 aot 1844 a donn plus de prcision cette disposition en dcidant que ce dlai
ne courrait qu' partir de la publication desdits rles . Cette publication, prvue
par l'arlicle 14 de l'arrt du 16 thermidor an VIII, doit avoir lieu par les soins des
municipalits ; dans la pratique, elle consiste, non dans la publication des rles euxmmes, mais dans celle d'une affiche informant les contribuables que les rles sont
dposs la mairie, et qu'ils peuvent en prendre connaissance.
3. Conseil d'tal, 27 fvrier 1880, Rousseau ; 5 fvrier 1886, Regnault ;
25 avril 1891, Libria.
4. Conseil d'tat, 16 avril 1880, Giafferi; 13 juillet 1883, Vayssires ; 8 juin
1888, Mahieux.
1. Une
CHAP. V.
305
mercial ou industriel gr en leur nom ; dans ce cas, la publication

des rles produit effet pour l'ensemble des contributions imposes
dans la commune, et non pas seulement pour celles qui grvent
l'immeuble ou l'tablissement occup (*).
Mais si le contribuable n'a ni rsidence ni reprsentant dans la
commune, la publication du rle ne suffit pas pour le mettre en
demeure, il faut alors que l'imposition soit officiellement porte
sa connaissance, soit par la remise d'un avertissement, soit par
des actes de poursuites.
En dehors de cette exception consacre par la jurisprudence, il
en est d'autres qui rsultent de dispositions spciales de la loi.
Ainsi, en matire de contribution foncire, les demandes en dgrvement .pour destruction ou dmolition totale ou partielle de btiments ont pour point de dpart les faits qui les motivent (2). En
matire de patentes, le dlai del demande de transfert, lorsqu'il y
a eu cession d'tablissement, court de cette cession, ou de la publication du rle supplmentaire sur lequel le cessionnaire est personnellement impos raison de cet tablissement^). En cas de
fermeture d'tablissement pour cause de dcs ou de faillite, le
dlai court de la date du dcs ou du jugement dclaratif; il peut
courir aussi de la fermeture effective, si celle-ci n'a pas eu lieu
immdiatement (4).
Le point de dpart du dlai peut tre modifi, pour toute natm-e de contribution, lorsque la demande en dgrvement se fonde
sur un faux ou double emploi. L'article 4 de la loi de finances du
29 dcembre 1884 dcide que, dans ce cas, le dlai court du jour
o le contribuable indment impos a eu connaissance des poursuites exerces contre lui.
Enfin, la dure du dlai, aussi bien que son point de dpart,
peuvent tre modifis lorsque la demande en dgrvement a t
prcde de la dclaration prvue par l'article 2 de la loi de finances
du 21 juillet 1887 (5). D'aprs ce texte, les contribuables dont la
d'tat, 23 fvrier 1877, Lavenas.
2. Loi du 15 septembre 1807, art. S7.
4. Conseil d'tat, 20 novembre 1856, Bergeriaux;
vrier 1868, Petit.
1. Conseil
II.
mai 1857,
Pilt;
12 f-
20
306
LIVRE V.
dclaration a t carte doivent en tre aviss par l'administration,

et ils auront la facult de prsenter des demandes en dgrve ment dans un dlai d'un mois partir de la date de la notification,
21 avril 1832,
sans prjudice des dlais fixs par les lois du
du 29 dcembre 1884, art. 4 .
art. 28, et
La rdaction de ce texte laisse beaucoup dsirer. Littralement
il voudrait dire que le dlai de trois mois subsiste toujours, puisqu'il ne lui est pas port prjudice. Mais cette interprtation est
'inadmissible; en effet, le contribuable a un dlai d'un mois pour
faire sa dclaration ; de son ct, le conseil de prfecture (auquel on
a omis d'assigner un dlai) peut ne statuer qu'aprs un ou deux
mois, de sorte que le dlai ordinaire de trois mois serait singulirement rduit et pourrait mme tre entirement puis au moment
o le contribuable serait dans la ncessit de former sa demande
en dgrvement. Le rsultat pourrait tre le mme si le dlai spcial d'un mois, imparti par la loi de 1887, venait simplement
s'ajouter au dlai de trois mois des lois de 1832 et de 1884; il se
pourrait en effet que le contribuable ne ret notification du rej et
de sa dclaration que quatre mois et plus aprs la publication des
rles, et n'et plus alors le temps de rclamer par la voie contentieuse.
La seule interprtation possible nous parat donc tre la suivante : le contribuable peut, quelque poque que sa dclaration
ait t carte par le conseil de prfecture, prsenter sa rclamation
audit conseil dans un dlai d'un mois partir de la notification
l'informant du rejet de sa dclaration. Mais si, au moment o ce
dlai spcial expire, le dlai ordinaire de trois mois court encore,
le contribuable continuera en bnficier jusqu' son entire expiration. En d'autres termes, le dlai spcial de la loi de 1887 peut
proroger, et mme faire revivre pendant un mois, le dlai ordinaire des demandes en dgrvement, mais il ne peut jamais le
rduire Q.
Les demandes en dgrvement sont non recevables, non seulei. Cette interprtation est conforme celle qui rsulte
de la circulaire du directeur
gnral des contributions directes du 19 novembre 1887, o on lit: Les rclamations
seront recevables, au moins et en tout tal de cause, jusqu' l'expiratipn du troisime
mois aprs la publication des rles, d'aprs les rgles actuellement existantes, rgles
CHAP. V.
307
ment quand elles sont tardives, mais encore lorsqu'elles sont prmatures. Elles ne doivent pas prcderla publication des rles ('),
ni devancer les faits sur lesquels elles se fondent, par exemple la
cession ou la fermeture effective d'un tablissement commercial (2).
Les fins de non-recevoir tires de ce que les rclamations sont
tardives ou prmatures sont d'ordre public ; l'administration peut
les opposer en tout tat de cause; le conseil de prfecture et le
Conseil d'tat peuvent mme les opposer d'office.
Mesures d'instruction. L'instruction des rclamations comprend : 1 des vrifications et avis des agents de l'administration, qui sont requis dans toutes les affaires ; 2 des expertises,
qui sont obligatoires toutes les fois qu'elles sont demandes par le
contribuable ; 3 des contre-vrifications administratives, auxquelles.il est procd par l'inspection des contributions directes, et
qui ne sont jamais obligatoires.
Mesures d'instruction administratives. Les vrifications et avis
des agents de l'administration qui sont requis dans toutes les
affaires, sont prvus par l'article 29 de la loi du 21 avril 1832,
ainsi conu : La ptition sera renvoye au contrleur des con tributions directes, qui vrifiera les faits et donnera son avis
celui des rpartiteurs. Si le directeur des con aprs avoir pris
tributions directes est d'avis qu'il y a lieu d'admettre la demande,
il fera son rapport et le conseil de prfecture statuera. Dans le
cas contraire, le directeur exprimera les motifs de son opinion,
<i transmettra le dossier la sous-prfecture et invitera le rcla mant en prendre communication et faire connatre dans les
dix jours s'il veut fournir de nouvelles observations ou recourir
la vrification par voie d'experts...
qui sont maintenues. C'est, du reste, ce qui ressort de la discussion du projet de loi
devant le Snat, dans la sance du 19 juillet 1887.
La jurisprudence du Conseil d'tat s'est prononce dans le mme sens :. 24 mars
1891, Jeanperrin; 13 fvrier 1892, Arnaud; il fvrier 1893, Lacroix.
i. Conseil d'tat, 5 mars 1880, compagnie le Phnix; 16 novembre 1883, petit
sminaire de Bordeaux; 21 mars LS83, Sautire; 27 dcembre 1890, Ravaz.
Il a cependant t jug qu'une rclamation est recevable, quoique antrieure la
publication des rles, si elle est postrieure l'arrt prfectoral qui a rendu le rle
excutoire (21 avril 1864, Piquesnal).
2. Conseil d'tat, 21 avril 1882, Fontalirant; 21 juillet 1882, Domenjoud.
308
LIVRE V.
Toutes ces formalits sont considres comme substantielles par

la jurisprudence du Conseil d'tat ; elle dclare nulles les dcisions rendues la suite d'instructions o quelqu'une d'entre elles
a t omise ou irrgulirement accomplie : tel est le cas o le
maire, les rpartiteurs, le contrleur ou le directeur n'ont pas
donn leur avis (') ; o les rpartiteurs ont dlibr sans tre au
nombre de cinq prescrit par la loi ( 2) ; o l'avis du directeur,
n'tant pas entirement conforme la rclamation, n'a pas t
communiqu au contribuable ou son mandataire (3) ; o cette
communication et celle du dossier de la rclamation n'ont pas dur
pendant dix jours (4).
Dans tous ces cas, l'annulation de la dcision du conseil de prfecture donne lieu un renvoi devant ce tribunal pour qu'il statue
de nouveau aprs instruction rgulire ; le Conseil d'tat n'use jamais du droit qu'il pourrait avoir, comme juge d'appel, d'voquer le
fond aprs avoir annul pour vice de forme la dcision des premiers
juges (art. 47 C. procd. civ.) ; il considre en effet que l'affaire
n'est pas en tat, tant que les mesures d'instructions prescrites par
l'article 20 de la loi de 1832 n'ont pas t rgulirement accomplies, et cela alors mme qu'il s'agit d'une simple question de dchance (5).
Il n'est point drog aux rgles qui prcdent, lorsque la demande en dgrvement se produit aprs une dclaration carte par
les agents des contributions ou par le conseil de prfecture. A la
vrit, la loi du 21 juillet 1887 exige que cette dclaration soit soumise au maire, aux rpartiteurs, au contrleur et au directeur des
contributions directes, mais ce n'est pas une raison pour que l'avis
de ces mmes agents ne soit pas donn de nouveau lorsque la
rclamation se reproduit en forme contentieuse. La loi de 1887
n'autorise sur ce point aucune drogation la loi de 1832.
1. Conseil d'tat, 4 aot 1876, Moulier ; 2 juillet 1886, Perrier.
2. Loi du 3 frimaire an VII, art. 23. Conseil d'tat, 18 dcembre 1874, Leblanc;
21 novembre 1891, Oxner; 2 dcembre 1893, de Ribier.
3. Conseil d'tat, 1er mars 1878, Maire; 20 mars 1885, Lpine; 24 mars 1893,
Lange; 18 janvier 1895, Ribire.

4. Conseil d'tat, 9 avril 1886, Rongieras ; 14 janvier 1893, Calon.
5. Conseil d'tat, 9 mai 1879, Blain; 16 dcembre 1887, Kogus. Voy. cependant 6 juillet 1888, chemin de fer de Lyon. L'vocation n'est pas prononce non
plus lorsque le contribuable a t priv du droit de prsenter des observations orales.
CHAP. V.
309
En dehors des vrifications et avis exigs par la loi, le conseil

de prfecture et le Conseil d'tat peuvent toujours ordonner une
contre-vrification par l'inspecteur des contributions directes, conformment l'article 29 de la loi du 26 mars 1831 ; l'administration peut aussi la prescrire d'office, mais l'absence de cette mesure
d'instruction ne peut jamais vicier la procdure, alors mme que
la partie l'aurait expressment demande.
La contre-vrification par l'inspecteur pourrait-elle tre remplace par une autre mesure d'instruction, par exemple par une
visite sur les lieux confie un membre du conseil de prfecture
conformment l'article 25 de la loi du 22 juillet 1889 ? Nous ne
le pensons pas, l'intention de cette loi, formellement exprime dans
son article 11, ayant t de ne pas innover en matire de contributions directes. Un arrt du 26 dcembre 1891 (de Beausjour) avait
paru admettre implicitement la solution contraire, mais un arrt
trs explicite du 20 avril 1894 (Min. des finances c. Mazuc) a annul
comme entach d'un vice de procdure un arrt rendu la suite
d'une visite de lieux.
Expertise et tierce expertise. L'expertise est obligatoire toutes
les fois qu'elle est rclame par le contribuable, moins cependant qu'elle ne soit manifestement inutile et frustratoire, raison
d'une dchance encourue (') ou du dfaut de pertinence des faits
allgus ( 2) ; ou parce que la solution du litige dpend d'une question de droit que l'expertise ne saurait claircir (3).
D'aprs l'article 29 de la loi de 1832, l'un des experts doit tre
dsign par le sous-prfet, l'autre par le rclamant. Ils peuvent
tre rcuss devant le conseil de prfecture, mais la rcusation
prononce devant le Conseil d'tat serait tardive et non recevable (4).
Les causes de rcusation ne sont fixes par aucun texte. Les dispositions que la loi du 2 messidor an VII contenait cet gard ont
1. Conseil d'Etat, 20 juillet 1853, Renouard; 14 mars 1884, Bonyala; 29 janvier 1886, Rouillier ; 30 novembre 1888, ville de Paris.
2. Conseil d'tat, 22 avril 1857, Maurouard; 28 mars 1860, Bastien; Cf. t. Ier,
p. 326et 327.
3. Conseil d'tat, 4 mai 1894, Jacquier; 18 janvier 1895, Sbul.
4. Conseil d'tat, 30 avril 1875, Blanchard; 30 juillet 1880, Turquand.
310
LIVRE V.
t considres comme implicitement abroges par l'arrt du

24 floral an VIII, qui a cr un nouveau mode d'expertise ; mais
ni cet arrt, ni la lgislation postrieure des contributions directes
n'ont rien statu sur la rcusation. Le Conseil d'tat n'a jamais
admis que les articles 308 et 310 du Code de procdure civile
fussent textuellement applicables en cette matire. L'esprit de sa
jurisprudence est de n'admettre la rcusation que lorsqu'il y a une
vritable incompatibilit entre la situation personnelle de l'expert
et la mission qui lui incombe comme auxiliaire de la justice. Ainsi,
de mme qu'une partie ne pourrait pas expertiser dans sa propre
cause, de mme le mandataire qui la reprsente dans l'instance ne
saurait tre son expert ('). Le Conseil d'tat a galement jug
qu'un expert condamn correctionnellement pour outrages adresss
aux agents des contributions directes pendant les oprations d'expertise est bon droit rcus par l'administration (2). Il en serait
de mme si d'autres circonstances nettement caractrises semblaient faire obstacle la libert des apprciations de l'expert.
Mais la jurisprudence n'admet pas qu'il y ait atteinte prsume
cette libert, par cela seul que l'administration aura choisi pour
expert un agent attach un service public (3).
La tierce expertise n'existe, en matire de contributions directes,
que depuis la loi du 29 dcembre 1884. Antrieurement, il y tait
suppl par l'avis du contrleur prsent aux oprations d'expertise (*) et, s'il y avait lieu, par une contre-vrification de l'inspecteur ordonne par le conseil de prfecture en vertu de l'article 29
de la loi du 26 mars 1831 ; la jurisprudence dclarait illgales les
tierces expertises ordonnes par les conseils de prfecture (5). Cet
tat de choses a t modifi par l'article 5 de la loi prcite de
1884 qui dispose : S'il y a dsaccord entre l'expert de l'adminis tration et celui du rclamant, ce dernier ou l'administration
pourra rclamer une tierce expertise. Le tiers expert sera dsi gn, sur simple requte de la partie la plus diligente et sans
1. Conseil d'Etat, 29 dcembre 1872, Rouill-Gllrais.
2. Conseil d'tal, 27 mai 1887, Berthier.
3. Conseil d'tat, 9 dcembre 1887, Terrier.

4. Arrt du 24 floral an VIII, art. 6.
5. Conseil d'tat, 16 mars 1877, Boillot; 4 avril 1884, Daudin.

frais, par le juge de paix du canton. Le tiers expert devra dpo ser son rapport dans la quinzaine de sa nomination, faute de quoi
le conseil de prfecture pourra refuser de le comprendre dans la
liquidation des dpens.
La jurisprudence de la section du contentieux a interprt cette
disposition comme crant une tierce expertise qui doit avoir lieu
de plein droit si l'une des parties la requiert, et qui dpend exclusivement d'elles et non du juge ; aussi refuse-t-elle au conseil
de prfecture le droit de l'ordonner, soit d'office ('), soit mme si
l'une des parties la requiert, et d'apprcier s'il existe ou non entre
les experts un dsaccord rendant une tierce expertise ncessaire (2).
A plus forte raison ce droit d'apprciation ne saurait appartenir au
juge de paix dont la fonction se borne dsigner le tiers expert
sans rien prjuger sur la rgularit de son intervention. Mais il ne
nous parat pas douteux que ce droit d'apprciation revit tout entier
au profit du conseil de prfecture, lorsque les parties reviennent
devant lui pour faire statuer sur les rsultats de l'expertise. Le
conseil pourra alors refuser de tenir compte d'une tierce expertise
qui n'aurait pas pour cause un vritable dsaccord des experts, et
qui constituerait en ralit la vrification personnelle d'un troisime expert.
La facult, reconnue aux parties par la loi de 1884, de provoquer
une tierce expertise en cas de dsaccord des experts, suppose que
les parties ont connaissance de leurs avis contraires. S'ensuit-il
que ces avis doivent tre officiellement ports lem' connaissance
sous peine d'irrgularit de la procdure ? Le Conseil d'tat a d'abord pens que, dans le silence des textes, cette communication
n'tait pas obligatoire ( 3) ; mais ses arrts les plus rcents ont reconnu l'obligation, et ont considr l'instruction comme irrgulire
CHAP., V.
1. Conseil d'tal, 19 mars 1886,
ministre des finances c. Caslillon.

2. Conseil d'tat, 1" avril 1887, Arnaud; mme date, Germain-Duforestel. On
lit dans ce dernier arrt : Que le texte susvis (loi du 29 dcembre 1884) donnant
la partie la plus diligente le droit de rclamer au juge de paix la dsignation d'un
tiers expert, il n'appartenait pas au conseil de prfecture de dcider s'il y avait lieu
tierce expertise, que dans ces conditions il devait surseoir statuer jusqu' ce qu'il
et l procd par le tiers expert rgulirement dsign... Mme solution : 15 mars
1889, Fieschi; 16 juin 1893, Bellire; 2 dcembre 1893, Masselin.
3. Conseil d'tal, 22 novembre 1890, Perrier.
312

lorsque la communication n'a pas eu lieu('). Nous pensons toutefois que ce serait aller trop loin que d'exiger une notification intgrale du texte des avis, car il suffit que la partie en connaisse les
conclusions pour exercer le droit que la loi de 1884 lui confre.
La disposition prcite de la loi du 29 dcembre 1884 contient
une autre innovation en ce qui touche les frais d'expertise. Antrieurement, et conformment l'article 18 de l'arrt du 24 floral
an VIII, ces frais taient entirement supports par l'administration toutes les fois que la rclamation tait partiellement admise (2).
La loi de 1884 permet de les rpartir suivant l'apprciation du
juge, dans les termes des articles 130 et 131 du Code de proc dure civile .
Avant la loi du 22 juillet 1889, la liquidation des frais d'expertise et de tierce expertise tait faite par le prfet, sauf rclamation
des experts ou des parties devant le conseil de prfecture (s).
Mais d'aprs l'article 23 de cette loi, dont les dispositions sont
gnrales et s'appliquent en matire de contributions, c'est au prsident du conseil de prfecture qu'il appartient de faire cette liquidation (4) ; les parties et les experts ont le droit de faire opposition
la dcision du prsident devant le conseil de prfecture en chambre du Conseil, dans le dlai de trois jours partir de la notification de cette dcision.
Les frais d'expertise taient liquids, avant 1889, soit comme
ceux des expertises civiles, soit d'aprs un tarif tabli dans le dpartement par arrt prfectoral ; mais depuis que l'article 23 de
la loi du 22 juillet 1889 a t reconnu applicable en matire de
contributions, les expertises et les tierces expertises se trouvent
rgies par le tarif du 18 janvier 1890, promulgu en excution
dudit article 23.
LIVRE V.
Dcision du conseil de prfecture. La dcision doit tre rendue dans les formes prescrites par la loi du 22 juillet 1889, et elle
i.
Conseil d'la, 5 fvrier 1892, Leber et Sanguin; 10 dcembre 1892, dame
Biot.
2. Conseil d'tat, 26 mars 1886, Socit du Crdit industriel.
3. Conseil d'tat, 16 avril 1880, Thvenin; 3 juin 1881, Boiscourbeau.
4. Conseil d'tat, 19 janvier 1894, Dumortier.
CHAP. V.
313
doit intervenir dans le dlai de trois mois partir du dpt de la rclamation (Loi du 21 avril 1832, art. 28). Toutefois l'expiration de
ce dlai n'a pas pour effet de rendre nulle la dcision du conseil de
prfecture, ni de faire considrer la rclamation comme rejete et
d'ouvrir de piano le droit de recours au Conseil d'tat (comme en
matire d'lections municipales). Elle a seulement pour rsultat
d'affranchir le contribuable de l'obligation d'acquitter les termes
de la contribution conteste qui viennent cheoir aprs le dlai
de trois mois(').
Recours au Conseil d'tat. Avant la loi de procdure du
22 juillet 1889, le recours au Conseil d'tat tait rgi par l'article 30 de la loi du 21 avril 1832, portant que le recours contre
les arrts du conseil de prfecture ne sera soumis qu'au droit
de timbre. Il pourra tre transmis au Gouvernement par l'inter mdiaire du prfet et sans frais . Ce mode de transmission, que
la loi de 1832 semblait mentionner comme facultatif pour le contribuable, tait considr comme obligatoire parce qu'il avait pour
but d'assurer, en mme temps que la transmission de la requte,
celle de la dcision et de toutes les pices de l'instruction dposes
la prfecture. C'est pourquoi il ne pouvait y tre suppl ni par
un dpt direct de la requte au secrtariat du contentieux (2), ni
par un dpt la sous-prfecture (3). Le dlai du recours tait, pour
le contribuable, le dlai de trois mois partir de la notification administrative de la dcision.
Sur ces deux points les rgles antrieures ont t modifies par
la loi du 22 juillet 1889 (art. 57 61). La requte, au lieu d'tre
ncessairement dpose la prfecture, peut galement l'tre la
sous-prfecture ou au secrtariat du Conseil d'tat. En outre, le dlai
du recours est rduit de trois deux mois, plus les dlais de distance pour les parties domicilies hors de la France continentale.
On aurait pu se demander si la disposition gnrale de la loi de
1. Conseil d'tat, 20 avril 1888, Boisgontier.
2. Le Conseil d'tat n'a pas prononcer par arrt la non-recevabilit des
requtes
dposes au secrtariat du contentieux, parce que celui-ci ne les enregistre pas et les
retourne leurs auteurs avec avis de les faire transmettre par le prfet.
3. Conseil d'tat, 24 mai 1878, Lefvre.
314
LIVRE V.
1889 qui rduit de trois deux mois le dlai du recours contre les
dcisions du conseil de prfecture, tait applicable aux pourvois en
matire de contributions, cette loi ayant rserv la plupart des rgles antrieurement en vigueur pour le contentieux des contributions directes. Mais d'une part l'article 11 de la loi de 1889, qui
contient cette rserve, ne parle que de l'introduction et l'instruction des demandes , ce qui ne comprend pas l'appel des dcisions ;
d'autre part les recours contre les arrts des conseils de prfecture rendus en matire de contributions sont expressment prvus
dans les dispositions de la loi de 1889 relatives au pourvoi devant
le Conseil d'tat (art. 61).
Le dlai de deux mois court de la notification faite au contribuable par le directeur des contributions directes. La qualit de cet
agent pour notifier la dcision rsulte des dispositions combines
de la loi du 2 messidor an VII (art. 28) et de l'arrt du 24 floral
an VIII (art. 23) dont l'application a t consacre par des instructions successives du ministre des finances ou du directeur gnral
des contributions directes (16 septembre 1825 ; 22 avril 1829 ;
18 septembre 1845 ; 31 mai 1849 ; 5 fvrier 1883). On a cependant
soutenu que la notification ne pouvait tre valablement faite sous
l'empire de la loi du 22 juillet 1889, que par le prfet que l'article 51 de cette loi charge de notifier les dcisions lorsque l'instance a t engage par l'tat ou contre lui . Mais le Conseil
d'tat, qui avait toujours reconnu, avant 1889, cette attribution du
directeur des contributions directes (') l'a de nouveau consacre depuis la loi du 22 juillet 1889, en se fondant sur ce que l'article 51,
3, de cette loi dispose qu'il n'est pas drog aux rgles spciales
tablies pour la notification des dcisions en matire de contributions directes et de taxes assimiles (2) .
La jurisprudence est galement fixe en ce sens que la notification faite par le directeur, ou lui signifie par la partie, ne fait pas
courir le dlai du pourvoi contre le ministre. Mme sous l'empire
de la loi de 1889, dont l'article 59 attribue cet effet aux notifications
faites par le prfet, le dlai ne court contre le ministre des finances
1. Conseil d'tat, 26 mai 1876, Paradan; 13 janvier 1893, Bouillant.
2. Conseil d'tat, 29 mars 1895, Socit nouvelle des raffineries de la Mditerrane.
CHAP. V.
315
que de la rception des pices au ministre ou de la communication de la dcision au ministre par le directeur des contributions
directes du dpartement(').
Le recours n'tant pas suspensif, on ne saurait interprter comme
un acquiescement rendant le recours non recevable le paiement
fait par le contribuable dont la requte a t rejete (2), ni le remboursement fait par l'administration au contribuable qui a obtenu
gain de cause devant le conseil de prfecture (3). Il va de soi que
le pourvoi ne saurait arrter des poursuites en cours ("). On ne
pourrait pas mme faire obstacle ces poursuites par un arrt de
sursis demand au Conseil d'tat par application de l'article 3 du
dcret du 22 juillet 1806 en effet, ainsi que nous l'avons vu, les
,
poursuites n'ont pas lieu en vertu d'une condamnation prononce
contre le contribuable par le conseil de prfecture, mais en vertu
de la force excutoire qui est inhrente au rle et la contrainte.
Les pourvois en matire de contributions directes ne sont pas
soumis, en principe, la double procdure des affaires contentieuses ordinaires, d'abord devant la section du contentieux puis devant l'assemble du Conseil d'tat statuant au contentieux. Ils sont
directement jugs, sur le rapport du rapporteur et sur les conclusions du commissaire du Gouvernement, par la section (permanente
ou temporaire) laquelle ils ont t distribus, et cela mme s'il y
a constitution d'avocat. La loi du 26 octobre 1888 a modifi sur ce
point les rgles antrieures d'aprs lesquelles toute affaire, quelle
que ft la nature, dans laquelle un avocat tait constitu, tait porte de plein droit devant l'assemble du contentieux sur le rapport
de la section. Elle a autoris la section connatre, en audience publique, des affaires de contributions (et d'lections) dans lesquelles
il y a constitution d'avocat, et l'assemble du contentieux n'en est
exceptionnellement saisie que si leur renvoi a t rclam par un
juin 1876, ministre des finances c. Supply ; 9 novembre 1877,

Martin; 25 janvier 1885, ministre des finances c. Duhamel; 13 janvier 1893,
Bouillant.
2. Conseil d'tat, 16 avril 1886, Henry.
3. 27 avril 1877, ministre des finances c. Richard; 23 janvier 1885, ministre des
finances c. Roux-Lavergne.
4. Conseil d'tat, 17 juillet 1885, Carraud.
316
LIVRE V.
conseiller d'tat de la section ou par le commissaire du Gouvernement conformment l'article 19 de la loi du 24 mai 1872.
VIII.
RGLES SPCIALES AUX TAXES ASSIMILES.
On dsigne sous la dnomination gnrale de taxes assimiles

un grand nombre de taxes ayant des origines et des destinations
diverses, et qui sont perues : soit au profit de l'tat (taxe des biens
de mainmorte, redevances des mines, taxe sur les billards, sur les
cercles, etc.) ; soit au profit des communes (prestations pour les
chemins vicinaux, taxe des chiens, taxe de pavage, de balayage, de
pturage, etc.) ; soit au profit des associations syndicales, des
tablissements publics et des associations d'habitants dment autorises. Cette dnomination s'applique aussi d'une manire gnrale
toutes les perceptions, mme les plus spciales et les plus accidentelles, qui doivent tre, d'aprs la loi, recouvres dans la
forme des contributions directes ou des contributions publiques .
rsulte de ces expressions, dont l'quivalence a t reconnue

par la jurisprudence, que la perception doit avoir lieu en vertu
d'un rle rendu excutoire par le prfet, et que les rclamations
auxquelles elle peut donner lieu ressortissent au conseil de prfecture.
Il ne faut pas confondre, avec les perceptions ainsi faites au
moyen de rles, celles qui se font, au profit des communes, au
moyen d'tats dresss par le maire et viss par le prfet. Les lois
municipales du 18 juillet 1837 (art. 63) et du 5 avril 1884 (art. 154),
qui ont prvu ces tats, ont eu en vue, ainsi que l'expliquait le rapporteur de la,loi de 1837, un certain nombre de recettes communales dont le recouvrement prouve quelques difficults parce
qu'elles ne peuvent pas s'effectuer dans la forme rapide et nergique que
la loi a imprime au recouvrement des contributions directes, par exemple le prix d'une vente mobilire, d'une location, etc. .
A la vrit, l'article 154 dit que ces tats sont excutoires , mais
ils diffrent un double point de vue des vritables rles excutoires : d'abord en ce que leur effet est suspendu par le seul fait
11
CHAP. V.
317
d'une opposition ; puis en ce que cette opposition ressortit aux

tribunaux judiciaires toutes les fois que la rclamation de la commune est relative des matires de leur ressort (art. 154, 2). Les
tats dont il s'agit n'ont donc en ralit d'autre effet que d'obliger
les dbiteurs prtendus de la commune prendre l'initiative d'une
opposition et agir comme demandeurs, au lieu d'attendre que la
commune les poursuive devant la juridiction comptente. C'est
pourquoi le Conseil d'tat a toujours soigneusement distingu les
recouvrements par tats et les recouvrementspar rles, tant au point
de vue de leur force coercitive que de la comptence (').
Avant la loi du 22 juillet 1889, les rclamations auxquelles
donnent lieu les taxes assimiles recouvres au moyen d'un rle
taient soumises aux mmes rgles que les contributions directes,
sauf certaines particularits spciales quelques-unes de ces taxes.
Mais une distinction a t faite par l'article 11 de la loi de 1889,
selon que l'assiette et la rpartition des taxes sont confies l'administration des contributions directes ou aune autre administration.
Dans le premier cas, il y a assimilation complte du contentieux
de la taxe celui des contributions directes et cette rgle est applicable notamment : la taxe des biens de mainmorte, des chevaux
et voitures, des billards, la taxe militaire, la redevance sur les
mines, aux prestations pour chemins vicinaux ou ruraux. Toutes
les rgles ci-dessus exposes sont applicables au contentieux de ces
taxes.
Dans le second cas, celui o l'assiette de la taxe est confie
d'autres agents que ceux du service des contributions directes, par
exemple aux ingnieurs des ponts et chausses, aux reprsentants
des communes ou des associations syndicales, les rclamations sont
formes et instruites conformment aux rgles dictes par les articles 1 9 de la loi de 1889. En consquence, l'instance est introduite par requte dpose au greffe du conseil de prfecture ou par
assignation (2), et l'instruction se poursuit par les soins du rapporteur et du conseil (s). Cette procdure est applicable notamment :
d'tat, 19 juillet 1878, ville d'Issoudun; 5 janvier 1883, Thlolan;
26 mars 1836, Michaud; 23 mai 1890, ville de Granville; 5 aot 1892, Lemprire.
2-3. Voy. t. Ier, p. 367, 868.
1. Conseil
318
LIVRE V.
aux taxes de curage, d'asschement des mines, d'affouage, de pturage, de balayage, de pavage, aux taxes syndicales, etc.
On s'est demand si, dans ce dernier cas, l'expertise doit ou non
se faire d'aprs les rgles spciales aux contributions directes. La
raison de douter vient de ce que l'article 11 ne dclare applicables
aux taxes de la seconde catgorie que les rgles de procdure ordinaires tablies dans les articles 1 9 de la loi, et que ces textes ne
visent pas l'expertise.
La direction gnrale des contributions directes (circulaire du
1er fvrier 1890) et le ministre des finances (instruction gnrale
du 31 juillet 1890) avaient pens que la rfrence aux articles 1
9 n'tait pas limitative et que les rgles ordinaires de la procdure,
y compris celles de l'expertise, taient applicables dans leur ensemble aux taxes de la seconde catgorie.
Mais la doctrine et la jurisprudence se sont prononces en sens
contraire (') et nous pensons que c'est bon droit, car l'article 11
de la loi de 1889, en se rfrant aux articles 1 9, laisse de ct
l'expertise; et supposer mme que le texte soit douteux, on ne
saurait facilement admettre que la loi de 1889 ait entendu retirer
aux taxes qui ne sont pas tablies par le service des contributions
directes les bnfices de la jurisprudence antrieure, c'est--dire le
caractre obligatoire de l'expertise lorsqu'elle est demande (2), et
la facult de tierce expertise en cas de dsaccord des experts (3).
Il y a des taxes assimiles qui diffrent, en outre, des contributions directes proprement dites, au point de vue de l'mission des
rles et du mode d'acquittement de la taxe : de l dcoulent certaines diffrences relativement aux dlais des rclamations.
Ainsi la jurisprudence admet que la publication des rles ne
suffit pas toujours pour faire courir le dlai quand il s'agit, non de
taxes annuelles, mais de taxes qui correspondent certains travaux et qui ne sont mises en recouvrement que plus ou moins long1. Conseil d'tat, 2
dcembre 1893, Lambert et autres, et les conclusions du commissaire du Gouvernement.

Cf. Picard, Trait des eaux, t. II, p. 277 ; Teissier et Cbapaa), Trait de la procdure devant les conseils de prfecture, p. 200.
2. Conseil d'tat, 30 novembre 1883, Courot (taxe de curage).
3. Conseil d'Etat, 6 dcembre 1890, ministre de l'agriculture.
CHAP. V.
CONTENTIEUX
DES CONTRIBUTIONS, DIRECTES.
319
temps aprs leur excution. On ne peut, en effet, obliger le redevable rester indfiniment en veil pour- surveiller un rle de
taxes syndicales ou de taxes de pavage qui se fera peut-tre attendre pendant plusieurs annes. Dans ce cas, le dlai ne court que
du jour o le redevable a eu effectivement connaissance de son imposition (').
La jurisprudence n'a pas pu non plus soumettre des rgles
identiques les taxes qui sont divisibles par douzimes et celles qui
ne le sont pas. Pour ces dernires (taxes syndicales, taxes de
curage, etc.), il serait injuste que le redevable ft tenu de joindre
sa rclamation la quittance des termes chus, puisque ce serait
l'obliger payer d'avance la totalit de la taxe qu'il conteste.
Aussi le Conseil d'tat n'exige-t-il pas cette quittance (s). Par
contre, le redevable ne peut pas bnficier d'une autre disposition qui se rattache galement la division par douzimes,
celle qui interdit l'administration de poursuivre le recouvrement
des termes venus chance plus de trois mois aprs la rclamation, lorsque la dcision du conseil de prfecture n'a pas t rendue dans ce dlai (loi du 21 avril 1832, art. 28). La t'axe tant
recouvrable en totalit ds que le rle est publi, l'administration
ne peut pas tre entrave dans ses poursuites par les retards de la
procdure contentieuse (3).
Nous n'insisterons pas davantage sur ces particularits. Celles
que nous venons d'indiquer suffisent pour montrer que l'assimilation entre le contentieux des taxes assimiles et celui des contriville de Paris; Cf. 2 fvrier 1883, Langlois.
Dans cette dernire affaire, la publication du rle d'une taxe de pavage avait eu lieu
un au aprs les travaux, et le Conseil a admis qu'elle avait fait courir le dlai. Peuttre pourrait-on mettre fin quelques incertitudes de la jurisprudence sur les effets
de la publication du rle, si l'on admettait que la publication ne suffit pas pour faire
courir le dlai, quand elle n'a eu lieu ni pendant l'anne des travaux, ni pendant
tout le cours de l'anne suivante.
On peut consulter aussi : 18 janvier 1884, ville de Paris; 16 mars 1888, Arizolli;
Dumont.
17 mai 1890, Duverdy ; 29 dcembre 1894,
Lorsque le rle a t publi avant le 1er janvier, ainsi que cela arrive souvent en
matire de prestations, le dlai ne court que du i6r janvier et non de la publication
du rle : 29 janvier 1892, Bonjour ; il fvrier 1893, Dumas.
2. Conseil d'tat, 3 mars 1876, Chabert; 3 aot 1877, ville de Paris. Cf.
30 janvier 1892, syndicat d'Alforlville.
3. Conseil d'tat, 3 aot 1877, ville de Paris.
320
LIVRE V.
butions directes n'est pas sans comporter quelques restrictions,

surtout depuis la loi du 22 juillet 1889. Mais on ne doit droger
aux rgles gnrales de la matire qu'avec beaucoup de rserve, et
seulement si les rgles spciales de la taxe ne peuvent pas se concilier avec elles.
CHAPITEE VI
CONTENTIEUX ELECTORAL
Observation prliminaire. Les lections lgislatives chappent

tout recours contentieux et sont souverainement vrifies par l'une
ou l'autre Chambre du Parlement. Les lections des juges aux tribunaux de commerce sont soumises la juridiction des cours d'appel, en vertu de l'article 621 du Code de commerce modifi par les
lois du 21 dcembre 1871 et du 8 dcembre 1883.
Sous rserve de ces deux exceptions, le contentieux lectoral
ressortit la juridiction administrative. Mais celle-ci n'est pas toujours exerce par les mmes juges et dans les mmes formes ; elle
appartient, d'aprs la nature des lections contestes :
1 Au Conseil d'tat statuant en premier et dernier ressort, pour
les lections des conseils gnraux (loi du 31 juillet 1875) ;
2" Au conseil de prfecture, sauf appel au Conseil d'tat, pour
les lections des conseils d'arrondissement (loi du 22 juin 1833);
pour les lections des conseils municipaux, des maires et des
adjoints (loi du 5 avril 1884) ; pour les lections des dlgus
snatoriaux (loi du 2 aot 1875); des conseils de prud'hommes
(loi du 1er juin 1853) ; des dlgus la scurit des ouvriers
mineurs (loi du 8 juillet 1890) ;
3 Aux conseils du contentieux des colonies, sauf appel au Conseil d'tat, pour les lections des conseils gnraux et municipaux,
des maires, des adjoints et des dlgus snatoriaux des colonies
(textes spciaux de la lgislation coloniale et loi du 2 aot 1875
sur les lections des snateurs) ;
4 Aux ministres, sauf recours au Conseil d'tat, pour les lecLA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
OJ
322
LIVRE V.
tions spciales non dfres d'autres juridictions, telles que les

lections des conseils de l'instruction publique, des conseils de fabrique, des conseils presbytraux de l'glise rforme, etc....
Nous n'avons pas exposer ici les rgles de fond relatives ces
diffrentes espces d'lections, mais seulement celles qui rgissent
leur contentieux. Nous runirons d'abord dans une mme tude
les lections des conseils gnraux, municipaux et d'arrondissement, puis nous indiquerons les particularits qui distinguent les
autres lections administratives.
I.
CONTESTATIONS RELATIVES AUX LISTES LECTORALES

ET AU DROIT DE VOTE.
Comptence judiciaire sur les questions de capacit lectorale.

Les listes lectorales sont dresses la suite de diverses oprations administratives, ayant pour but de recenser les citoyens qui
possdent le droit de vote et qui sont appels l'exercer, soit dans
une commune dtermine, soit dans une de ses sections lorsque la
commune a t l'objet d'un sectionnement en vertu d'une dcision
du conseil gnral. Ces oprations administratives, rgles par le
dcret organique et le dcret rglementaire du 2 fvrier 1852, et
par la loi du 7 juillet 1874, sont successivement confies deux
commissions : l'une, compose du maire, d'un dlgu du prfet et d'un dlgu du conseil municipal, exerce, depuis la loi de
1874, les attributions qui appartenaient au maire seul d'aprs le
dcret de 1852 ; elle dresse la liste et procde sa revision annuelle,
en oprant d'office les additions et les retranchements qui rsultent
ds changements survenus dans la composition du corps lectoral,
ou en excutant les dcisions des juridictions comptentes qui
ordonnent des inscriptions ou des radiations ; l'autre commission, compose des mmes lments que la premire, avec adjonction de deux autres dlgus du conseil municipal, prononce sur
les rclamations auxquelles donnent lieu les oprations prparatoires de la premire commission, statue sur les demandes d'inscription ou de radiation qui peuvent tre formes devant elle par
les intresss, par tout lecteur ou par l'administration reprsente
par le prfet ou le sous-prfet.
CHAP. VI.
323
Les dcisions de cette commission ont donc un caractre juridictionnel ; mais, quoiqu'elles manent d'une autorit administrative, elles relvent de l'autorit judiciaire ; elles peuvent tre attaques devant le juge de paix qui statue comme juge d'appel, et
dont les dcisions ne peuvent tre dfres qu' la Cour de cassation. Cette drogation apparente aux rgles de la comptence en
est en ralit l'exacte application. En effet, l'inscription sur les
listes lectorales constate l'existence et assure l'exercice d'un droit
individuel, d'un vritable droit civique, qui doit tre plac sous la
sauvegarde de l'autorit judiciaire comme les autres droits attachs la personne.
Mais ce droit peut lui-mme dpendre de vritables questions
d'tat sur lesquelles le juge de paix n'est pas moins incomptent
que la juridiction administrative ; il est en effet de principe que
les questions d'tat, c'est--dire les questions d'ge, de nationalit,
de jouissance des droits civils, sont exclusivement du ressort de la
juridiction civile ordinaire, reprsente par les tribunaux civils
d'arrondissement et par les cours d'appel. C'est pourquoi l'article 22 du dcret organique de 1852 dispose que si la demande
(le juge de paix) implique la solution prjudi porte devant lui
cielle d'une question d'tat, il renverra pralablement les parties
se pourvoir devant les juges comptents, et fixera un bref dlai
dans lequel la partie qui aura lev la question prjudicielle
devra justifier de sa diligence .
Il rsulte de ce qui prcde que les questions d'inscription sur
les listes lectorales, quelle que soit la nature des difficults
qu'elles soulvent, ne peuvent pas, en principe, tre discutes
devant le juge de l'lection l'appui des griefs dirigs contre les
oprations lectorales. La juridiction administrative excderait ses
pouvoirs si elle reconnaissait le droit de vote des lecteurs qui
ne sont pas inscrits sur les listes lectorales et qui ne sont pas porteurs de dcisions du juge de paix ordonnant leur inscription, ou si
elle refusait de tenir compte des suffrages d'lecteurs inscrits, en
se fondant sur ce que leur inscription serait irrgulire ('). Nous
Conseil d'tat, 4 juin 1875, El. de Paray-Douaville; 7 mars 1S78, El. de Muralo ; 3 janvier 1880, El. d'Arjuzanx ; 4 janvier 1884, El. de Saint-Thegonnec ;
El. de Grand-Bourg ;
El. de Saint-Cirq.
17 mai 1889,
23 juin 1891,
i.
324
LIVRE V.
verrons cependant plus loin que les lecteurs inscrits n'ont pas
toujours le droit de vote, qu'ils peuvent en tre privs ou dchus
dans des cas prvus par la loi, et qu'il appartient alors au juge de
l'lection de tenir leurs suffrages pour non avenus, sans s'immiscer
pour cela dans la question d'inscription sur les listes.
Le juge de paix exerant une juridiction d'appel l'gard de la
commission municipale, il en rsulte qu'il a le droit de rechercher
non seulement si ses dcisions sont justifies en fait et en droit,
mais encore si elles sont rgulires en la forme et notamment si
la commission a t compose et a fonctionn conformment la
loi. La jurisprudence du Conseil d'tat, d'accord avec celle de la
Cour de cassation, reconnat que ce pouvoir appartient au juge de
paix, nonobstant les actes administratifs qui ont constitu la commission : Considrant, dit un arrt du 4 juin 1875 (Courat),
que la dsignation faite par l'autorit administrative ne faisait pas
obstacle ce que la rgularit de la composition de la commission
qui a statu sur les rclamations ft discute devant le juge de
paix, auquel il appartenait, en vertu du dcret du 2 fvrier 1852
et de la loi du 7 juillet 1874 combins, de connatre par la voie de
l'appel des dcisions de ladite commission.
Faut-il aller plus loin et reconnatre au juge de paix le droit d'apprcier la rgularit de toutes les oprations administrativesqui ont
prcd les dcisions de la commission? Nous ne le pensons pas.
Autant il est conforme aux principes de la comptence et aux pouvoirs gnraux du juge d'appel, que le juge de paix vrifie si les
dcisions du premier juge sont entaches de vices de forme, ou
d'irrgularits dans la composition de la commission, autant il
nous paratrait contraire ces principes que le juge de paix, tendant plus loin son contrle, apprcit toutes les oprations administratives qui concourent la confection des listes lectorales, et
qui n'influent pas directement sur la validit des dcisions qui lui
sont dfres en appel. Les griefs qui peuvent tre soulevs contre
ces oprations prises dans leur ensemble ne peuvent tre discuts
que devant la juridiction administrative ; nous allons voir dans
quelle forme.
CHAP. VI.
325
Du cas o les oprations de revision des listes peuvent tre

annules ou tre dclares irrgulires. Les autorits locales
procdent la revision des listes sous la surveillance des reprsentants du pouvoir central ; elles doivent adresser au sous-prfet
le tableau des additions et retranchements, en mme temps qu'elles
le communiquent aux lecteurs, et y joindre un procs-verbal constatant l'accomplissement des formalits prescrites par la loi. Le
sous-prfet doit, son tour, transmettre ces pices au prfet, avec
ses observations, dans un dlai de deux jours ('). Le prfet apprcie alors s'il doit user du droit de recours qui lui est ouvert par
l'article 4 du dcret rglementaire de 1852, ainsi conu: Si le
prfet estime que les formalits et les dlais prescrits par la loi
n'ont pas t observs, il devra, dans les deux jours de la rcep tion du tableau, dfrer les oprations au conseil de prfecture
du dpartement, qui statuera dans les trois jours et fixera, s'il
y a lieu, le dlai dans lequel les oprations annules devront
tre refaites.
Le recours qui est ainsi ouvert au prfet, lorsqu'il estime que les
oprations sont irrgulires, peut-il galement s'exercer lorsque
les oprations n'ont pas eu lieu et qu'aucun tableau rectificatif n'a
t dress ? Le ministre de l'intrieur s'est d'abord prononc pour
l'affirmative, d'accord avec plusieurs conseils de prfecture qui
estimaient que le droit de faire recommencer la revision lorsqu'elle
a t irrgulire, implique plus forte raison le droit de la prescrire quand elle n'a pas eu lieu. Mais le Conseil d'tat n'a pas
admis cette doctrine, qui n'est nullement conforme au texte de l'article 4, et qui tendrait en ralit transfrer au conseil de prfecture des pouvoirs qui ne doivent tre exercs que par le prfet. Il
appartient en effet ce fonctionnaire, en sa qualit de suprieur
hirarchique, de prescrire l'autorit municipale les actes de sa
fonction qu'elle refuserait ou ngligerait d'accomplir ; il n'a pas
besoin pour cela d'une dcision du conseil de prfecture, laquelle
n'a sa raison d'tre, dans le cas prvu par l'article 4, que parce
qu'il existe des oprations irrgulires et qu'il faut les annuler. Le
droit qu'a le conseil de prfecture de prescrire des oprations noul. Dcret du 2 fvrier 1852, art.
3.
326
LIVRE V.
C0MTENT1EUX DE PLEINE JURIDICTION.
velles n'est qu'une consquence de cette annulation ; il ne saurait

donc s'exercer lorsqu'il n'y a pas d'oprations annuler, mais seulement des instructions donner, des injonctions adresser une
autorit ngligente. C'est pourquoi le Conseil d'tat a dcid, par
un arrt du 22 mars 1875 (El. de Saint-Martin du Bon-Foss), que l'article 4 du dcret de 1852 n'est pas applicable au cas o les oprations de revision n'ont pas eu lieu : C'est au prfet, charg d'assurer dans l'tendue de son dpartement l'excution des lois et
rglements, qu'il appartenait de prendre les mesures ncessaires
pour qu'il ft immdiatement procd au travail de revision.
Le recours de l'article 4 tant exclusivement rserv au prfet,
le conseil de prfecture doit rejeter comme non recevable toute
demande en annulation forme par des lecteurs ('). Le Conseil
d'tat doit galement carter, comme empitant sur les attributions du prfet et du conseil de prfecture, les recours pour excs
de pouvoir qui seraient forms par des lecteurs contre les oprations administratives de revision des listes (2).
Des controverses se sont leves sur le point de savoir si les
dcisions prises par le conseil de prfecture en vertu de l'article 4
sont des actes de juridiction, ou des actes d'administration non
susceptibles d'tre attaqus devant le Conseil d'tat. M. Serrigny
se prononce dans ce dernier sens ; il ne voit dans l'annulation prononce en vertu de l'article 4 qu'une mesure d'ordre prise par
l'administration dans un intrt public (3) ; la mme opinion a
t soutenue devant le Conseil d'tat par le ministre de l'intrieur
et par le commissaire du Gouvernement dans une affaire juge le
21 dcembre 1850 (Coudray et Picard), sous l'empire de la loi du
15 mars 1849, dont l'article 6 instituait un recours identique
celui de l'article 4 du dcret de 1852. Plus hsitant, l'arrt de
1850 s'est born opposer au recours une fin de non-recevoir
tire du dfaut de qualit des requrants, qui n'agissaient que
comme dlgus du conseil municipal, assistant le maire pour la
confection des listes lectorales. Mais l'arrt prcit du 22 mars
1875 et un arrt du 29 juin 1888 (Gamet) ont formellement reconnu
Conseil d'tal, 2 juillet 1880, Quilichini; 27 juillet 1883, Despeaux.
2. Conseil d'tat, 12 novembre 1875, Seguin (implicite).
3. Serrigny, Comptence administrative, t. III, p. 6.
i.
CHAP. VI.
327
le caractre contentieux des dcisions et la possibilit de l'appel,

puisqu'ils ont statu au fond sur cet appel. Cette doctrine nous
parat pleinement justifie, car l'annulation prvue par l'article 4
ne peut se fonder que sur une atteinte porte la loi, et le conseil de
prfecture la prononce comme juridiction, en vertu de conclusions
prises devant lui par le prfet qui ne saurait passer outre sa dcision. Le caractre contentieux de la dcision tant reconnu, le droit
d'appel en dcoule, car le conseil de prfecture ne prononce jamais
comme juridiction de dernier ressort.
Par qui le droit d'appel peut-il tre exerc ? Il ne peut videmment l'tre que par l'administration, lorsque le conseil de prfecture a refus de prononcer l'annulation demande par elle. Mais
qui reprsentera l'administration devant le Conseil d'tat? Est-ce
le prfet auteur du recours primitif, ou le ministre, qui est le reprsentant lgal de l'administration devant le Conseil d'tat, d'aprs
les principes gnraux de la procdure administrative ? Cette dernire solution doit tre prfre ; mais un recours form par le
prfet deviendrait recevable si le ministre de l'intrieur dclarait
se l'approprier (').
Si au contraire la dcision du conseil de prfecture prononce
l'annulation et ordonne une revision nouvelle, doit-on reconnatre
un droit de recours soit aux lecteurs qui taient inscrits sur les
listes annules, soit au maire agissant au nom de la commission
qui les avait dresses ? Cette question fort dlicate nous parat avoir
t tranche ngativement par la jurisprudence, l'gard des lecteurs agissant ut singuli C), mais affirmativement l'gard du maire
agissant au nom de la commune ou comme chef de l'administration
municipale. Sur ce dernier point la jurisprudence n'est qu'implicite,
mais elle n'en est pas moins concluante, car elle rsulte d'arrts
qui ont annul, la requte du maire, des dcisions du conseil de
1. Conseil d'tat, 22 mars 1875, El. de
Saint-Martin du Bon-Foss.
2. Conseil d'tat, 21 dcembre 1850, Coudray ; 27 juillet 1883, Despaux ;
7 aot 1883, commune de Voudenay. Dans cette dernire affaire le ministre de l'intrieur a paru admettre le droit de recours d'un lecteur agissant en son nom personnel.
(Voir les observations analyses au Recueil, 1883, p. 763.) Mais, il est remarquer
que le Conseil d'tat n'a retenu le recours que comme form au nom de la commune.
(Voir les visas de l'arrt.)
328
LIVRE V.
prfecture qui avaient annul des oprations de revision et ordonn

qu'elles seraient recommences (').
Cette distinction nous parat rationnelle ; en effet, s'il ne semble
pas possible de reconnatre un droit personnel de recours aux lecteurs, il n'en est pas de mme de l'autorit municipale dont les actes
sont directement pris partie devant le conseil ; d'autre part, il
est bon que l'intrt collectif du corps lectoral de la commmie
puisse tre dfendu devant le Conseil d'tat, parle chef de l'administration municipale, contre les erreurs de droit qui peuvent tre
commises par le prfet et par le conseil de prfecture, et dont les
arrts prcits ont relev des exemples.
Nous venons de voir un cas d'annulation directe des oprations
de confection des listes lectorales ; ces oprations peuvent aussi,
sans tre annules, tre dclares irrgulires par le juge de l'lection, toutes les fois que leur irrgularit lui parat de nature
compromettre la validit des oprations lectorales. En effet, si le
juge de l'lection n'a pas qualit pour contrler la capacit lectorale des citoyens ports ou omis sur ces listes, il a le droit de
rechercher si les listes ont t dresses conformment la loi, et
si l'lection est l'oeuvre d'un corps lectoral rgulirement recens.
Il peut tre ainsi amen vrifier si les formes et dlais prescrits
pour la revision ont t observs, si des retranchements ou des
additions ont t oprs aprs la clture des listes ou si, ayant t
effectus dans les dlais voulus, ils ont t rgulirement publis (2).
Un arrt du 9 aot 1880 (El. d'Aumale) a mme fait rsulter l'annulation de l'lection d'erreurs commises par le juge de paix qui,
sur l'appel de dcisions de la commission municipale relatives aux
1. Conseil d'tal, 7 aot 1883, commune de Voudenay ; 26 dcembre 1884, de
Matra; 29 juin 1888, Gamet.
2. Conseil d'tat, 13 juin 1878, El. de Gourin; 12 avril 1879, El. de Cauro ;
12 aot 1879, El. de Morosaglia. On lit dans ce dernier arrt : Considrant qu'il est
tabli par l'instruction que des irrgularits ont t commises dans la confection des
listes lectorales, qu'elles sont le rsultat de manoeuvres, et qu'elles ont t de nature
porter atteinte la sincrit des oprations lectorales.
La tendance gnrale de la jurisprudence est de distinguer : d'une pari, les manoeuvres et les irrgularits graves qui mettent obstacle la confection lgale de la
liste, et qui peuvent tre releves par le juge de l'lection ; d'autre part, les erreurs
plus ou moins nombreuses qui auraient pu faire l'objet de rclamations dans les
CHAP.
VI.
329
listes lectorales de 1880, avait ordonn l'inscription de nouveaux

lecteurs sur des listes antrieures, closes le 31 mars 1879, et qui
devaient servir l'lection conteste. L'arrt dclare que ces listes
taient devenues dfinitives, que le juge de paix ne pouvait plus
les modifier, et que l'irrgularit par lui commise a t de nature
modifier le rsultat du scrutin. C'est l une application remarquable du principe de l'indpendance respective des juridictions.
La sentence du juge de paix dont l'irrgularit est constate, reste
debout, les inscriptions qui en rsultent sont acquises, mais le
juge de l'lection, sans s'immiscer dans les questions de capacit
lectorale, constate qu'une atteinte a t porte la permanence
des listes et que celles-ci, ainsi altres, n'ont pas pu servir de
base une lection rgulire.
Du cas o le juge de l'lection peut apprcier le droit de vote.
Examinons maintenant les cas o la juridiction administrative,
en statuant sur l'lection, peut exceptionnellement connatre du

droit de vote de l'lecteur. Nous parlons ici du droit de vote et non
de l'inscription sur les listes lectorales. A premire vue, les
deux choses paraissent se confondre, mais le juge de l'lection est
quelquefois oblig de les distinguer, car les questions d'inscription sur les listes lui chappent toujours, et les questions de droit
de vote lui appartiennent quelquefois. Les questions d'inscription
lui chappent parce qu'elles sont tranches son gard par les autorits administratives et judiciaires prposes la confection des
listes et au jugement de leur contentieux. Les questions de droit
de vote sont de son ressort, lorsqu'elles concernent des personnes
inscrites sur les listes lectorales et nanmoins prives du droit
de voter. En effet, s'il n'y a pas de droit de vote sans inscription
sur les listes (ou sans dcision qui l'ordonne), la rciproque n'est
dlais prvus, tre dnonces la commission ou au juge de paix, et qui ne peuvent
pas tre releves devant le juge de l'lection.
2 juin 1868, El. de flemcen ; 20 janvier 1885, El. de Barbaggio ; 7 aot 1885,
El. deSainl-Didier-la-Sauve; 29 mars 1889, El. del Chausse; 9 dcembre 1893,
El. de Paris.
Cf. 27 dcembre 1890, El. de Saint-Louis, qui se fonde pour annuler les lections
sur ce que de nombreuses radiations opres sur la liste lectorale n'avaient pas t
notifies aux intresss ainsi que le constataient des jugements joints au dossier.
330
LIVRE V.
pas vraie, et le droit de vote peut quelquefois tre refus un lecteur inscrit.
Les exemples ne manquent pas l'appui de cette distinction :
Ainsi, les militaires en activit de service sont lecteurs, ils doivent

tre inscrits sur les listes lectorales, mais ils n'ont le droit de
prendre part aucun vote s'ils ne sont pas en cong rgulier (').
Un citoyen peut tre inscrit sur les listes lectorales de plusieurs
communes, mais il n'a pas le droit de profiter d'une inscription
multiple pour participer des lections de mme nature dans des
communes diffrentes, sinon il s'expose des peines correctionnelles ('). Les individus qui ont perdu la capacit lectorale, soit
par suite d'une condamnation judiciaire, soit par suite d'une faillite
non suivie de rhabilitation, peuvent figurer sur des listes dresses
antrieurement leur dchance, ou y tre maintenus par erreur ;
mais il leur est interdit de voter, sous peine de condamnation correctionnelle (8).
Lorsqu'il y a ainsi opposition entre l'inscription sur les listes et
une situation particulire de l'lecteur qui le met hors d'tat de
voter, quelles consquences doit-on en tirer au point de vue des
oprations lectorales ?
Une chose est certaine : c'est que le bureau charg de recueillir
les votes n'a jamais le droit de refuser le suffrage d'un lecteur
inscrit ; il ne peut que se conformer aux indications de la liste, si
errones qu'elles lui paraissent ; il n'a pas non plus le pouvoir,
lors du dpouillement du scrutin, de n pas compter le suffrage
d'un lecteur dchu, car la mission du bureau se borne constater
les rsultats matriels de l'lection, et il n'a point en apprcier
la lgalit.
Mais si le bureau ne peut exercer aucun contrle sur le vote des
inscrits, le juge de l'lection a des pouvoirs plus tendus. En 1868,
le Conseil d'tat a hsit les lui reconnatre.^) ; mais il n'a pas
persist dans, ses doutes. Il a dcid, en 1878, qu'il n'y avait pas
lieu de tenir compte du vote d'un lecteur inscrit, parce qu'il tait
juillet 1889, art. 9; loi du 30 novembre 1875, art.
2. Dcret org. du 2 fvrier 1852, art. 34.
3. Mme dcret, art. 32.
4. Conseil d'tat, 22 aot 1868, El. de Bziers.
i.
Loi du 15
5.
CHAP.
VI.
331
dchu du droit de vote, et avait t condamn correctionnellement

pour avoir pris part au scrutin ('). Depuis 1881, il dcide de mme,
sans exiger que le caractre dlictueux du vote ait t constat par
une dcision de la juridiction rpressive. Cette jurisprudence a t
applique : des lecteurs dchus de leurs droits lectoraux
par suite de condamnations j udiciaires (2) ; des faillis non
rhabilits (s) ; des lecteurs ayant profit d'une double inscription pour exercer leurs droits lectoraux dans des communes
diffrentes (4).
Cette doctrine est entirement justifie par la mission que le
juge de l'lection doit remplir, et qui consiste contrler la validit, la sincrit et la moralit de l'lection. On ne saurait
admettre, en effet, qu'une lection puisse tre le rsultat d'infractions formelles la loi et de vritables dlits. Cette jurisprudence
nous parat chapper galement toute critique au point .de vue
des comptences. En effet, le juge de l'lection n'empite pas sur
les attributions du juge de la liste, puisqu'il n'exerce son contrle
sur le droit de vote que dans, les cas o la loi supprime elle-mme
ce droit, nonobstant l'inscription sur la liste. Il n'empite pas non
plus sur la juridiction rpressive, puisqu'il se borne constater
l'illgalit d'un vote sans s'immiscer dans les sanctions pnales
qu'elle peut entraner. Ce qu'il retient, ce n'est pas l'existence
d'un dlit, c'est la nullit d'un vote mis contrairement une prohibition lgale.
La jurisprudence que nous venons de rapporter ne doit 'pas tre
tendue au cas o la loi n'a pas elle-mme prononc la dchance
du droit de vote et n'a pas expressment interdit l'lecteur de
faire usage de son inscription, obtenue ou maintenue par erreur.
Ainsi, si l'on a inscrit tort sur les listes- lectorales des mineurs,
1. Conseil d'tat, 6 dcembre 1878,
El. du Sautel.
2. Conseil d'tal, il fvrier 1881, El. de Bugue; 8 juillet 1881, El de Luzy;
25 janvier 1884, El. d'Alger; 9 janvier 1885, El. de Volpajola; 19 mai 1893, El.
d'Yssingeaux; 20 avril 1894, El. de Calacuccia.
3. Conseil d'tat, 3 novembre 1882, El. d'Arles; 9 janvier 1885, El. de SainteMarie-Sich; 7 juin 1889, El. de Saint-Aim ; 5 aot 1893, El. de Riom.
4. Conseil d'tat, 6 fvrier 1885, El. de Francillon; 7 aot 1885, El. de SaintChristophe; 20 juillet 1893, El. de Yilleneuve-Durfort; 16 mars 1894, El. de
Sainle-Anne.
332
LIVRE V.
des trangers, des interdits, des personnes non domicilies dans la

commune, l'irrgularit de ces inscriptions n'autorise pas le juge
de l'lection tenir pour non avenus les votes de ces lecteurs,
parce qu'aucune disposition de loi ne leur dfend de voter, et ne
contredit, leur gard, la prsomption de capacit qui rsulte de
leur inscription sur la liste (').
II. CONTESTATIONS
RELATIVES A L'LIGIBILIT.
Comptence administrative sur les questions d'ligibilit.

L'ligibilit n'est pas comme l'lectorat un droit civique et individuel plac sous la sauvegarde des tribunaux judiciaires ; c'est
une aptitude d'ordre administratif, aptitude la fonction ou au
mandat que l'lection a pour but de confrer. A ce titre, toutes les
questions d'ligibilit ressortissent en principe au juge de l'lection. Il est naturel qu'il en soit ainsi, car on ne saurait statuer sur
la validit d'une lection et consacrer ses rsultats dfinitifs sans
vrifier si elle a pu confrer un titre lgal l'lu.
La plnitude de juridiction qui doit appartenir au juge de l'lection sur les questions d'ligibilit a seulement pour limite le droit
qui appartient aux tribunaux judiciaires, de statuer par des dcisions prjudicielles sur les questions d'tat et de capacit civile
dont l'ligibilit peut dpendre. Mais ce droit n'est pas plus tendu
dans les contestations lectorales que dans toutes les autres affaires
administratives contentieuses que peuvent soulever des questions
de mme nature, par exemple dans les affaires de recrutement et
de pensions : la comptence judiciaire est strictement limite
l'application des lois civiles sur l'tat et l capacit des personnes,
et ne s'tend pas l'application des lois administratives sur l'aptitude lgale du candidat et sur les cas d'inligibilit et d'incompatibilit qui peuvent faire obstacle son lection.
Cette doctrine a t conteste sous l'empire des lois du 21 mars
1831 et du 22 juin 1833, qui renvoyaient devant le tribunal civil
1. Conseil d'tat, 10 mai 1890, El. de
aot 1893, El. de Criqueboeuf.
Trgunc; 1er juillet 1893, El. de Castegude;
CHAP. VI.
333
les rclamations fondes sur l'incapacit lgale d'un ou de plusieurs lus . Ces lois avaient t interprtes par la Cour de cassation comme visant l'inligibilit du candidat aussi bien que son
incapacit civile, et il en tait rsult de graves dissidences entre
sa jurisprudence et celle du Conseil d'tat. Mais toute hsitation
sur la vritable rpartition des comptences a pris fin, depuis que
la loi municipale du 5 mai 1855 (art. 47), puis celle du 5 avril 1884
(art. 39), ont expressment limit la comptence judiciaire au cas
o une rclamation implique la solution prjudicielle d'une question d'tat . A la vrit les termes quivoques de la loi du 22 juin
1833 ont t reproduits par la loi du 31 juillet 1875 relative aux
lections des conseils gnraux ; mais il n'est venu l'esprit
de personne d'en conclure que les rgles de comptence sont
diffrentes selon que la question d'ligibilit se pose dans une
lection dpartementale ou dans une lection municipale. Aussi
est-il aujourd'hui constant, en doctrine et en jurisprudence, que
les dispositions des lois municipales de 1855 et de 1884, qui limitent la comptence judiciaire aux questions d'tat, sont applicables
toutes les lections.
Sous rserve de ces questions prjudicielles d'tat, dont nous
prciserons plus loin l'objet et la porte, toutes les questions d'ligibilit et d'incompatibilit assortissent de la manire la plus
large, en fait aussi bien qu'en droit, au juge de l'lection. Celui-ci
peut mme tre amen, en vrifiant l'aptitude lgale du candidat,
connatre indirectement de questions auxquelles la loi assigne
des juges spciaux, par exemple de questions de capacit lectorale
et de questions d'impt.
Sur ces deux points quelques explications sont ncessaires.
I. Questions relatives la capacit lectorale de l'lu. Les
questions de capacit lectorale sont souvent lies aux questions
d'ligibilit, parce que-, pour tre ligible, il faut d'abord tre lecteur. Mais la possession de la qualit d'lecteur ne doit pas tre ici
confondue avec l'inscription effective sur les listes lectorales.
L'article 31 de la loi du 5 avril 1884 dclare ligibles au conseil
municipal tous les lecteurs de la commune , sans exiger qu'ils
soient rellement inscrits ; l'article 6 de la loi du 10 aot 1871 dclare ligibles au conseil gnral tous les citoyens inscrits sur
334
LIVRE V.
une liste d'lecteurs ou justifiant qu'ils devaient y tre inscrits avant

le jour de l'lection .
Le juge de l'lection peut donc avoir rechercher, pour rsoudre
une question d'ligibilit, si un candidat non inscrit sur les listes
lectorales runit les qualits requises pour tre lecteur. En cela il
n'empite pas sur les attributions du juge de la liste, car il ne confre le droit de vote personne, et il n'inscrit personne sur les
listes lectorales ; il se borne retenir, comme ralisant certaines
conditions d'ligibilit, des faits que le juge de la liste pourrait retenir de son ct comme ralisant des conditions de l'lectorat.
C'est pourquoi le Conseil d'tat s'est reconnu le droit de dclarer ligible, comme ayant acquis ou recouvr la capacit requise
pour tre lecteur : un candidat qui avait acquis la qualit de
Franais en vertu d'un dcret de naturalisation antrieur l'lection ('); un candidat qui avait cess, la date de l'lection,
d'tre sous le coup d'une incapacit pour laquelle on lui avait
refus son inscription sur les listes lectorales (2).
Il n'appartient pas seulement au juge de l'ligibilit de reconnatre la capacit lectorale d'un citoyen non inscrit sur les listes,
il lui appartient aussi de dnier cette capacit un lecteur inscrit, et d'en conclure qu'il n'est pas ligible. C'est l une application du principe souvent rappel de l'indpendance respective des
juridictions ; cette indpendance n'existerait pas pour le juge de
l'lection s'il tait li, au point de vue de l'ligibilit qui ne relve
que de lui, par des constatations faites par un autre juge au point
de vue de l'lectorat. L'identit qui peut exister entre certaines
conditions de l'lectorat et de l'ligibilit n'empche pas que ces
conditions ne soient la base de droits diffrents relevant de juridictions distinctes. La qualit de Franais, par exemple, est galement requise pour l'lectorat et pour l'ligibilit ; mais si un
tranger a t inscrit par erreur sur les listes lectorales, cette
erreur ne saurait lier le juge de l'lection et l'empcher d'invalider
1. Conseil d'tat, 30 janvier 1885, El. de Mangiennes.
2. Conseil d'tat, 15 mars 1878, El. de Moyenneville : 26 novembre 1892 El. de

Rougemontot.
CHAP.
VI.
335
le candidat comme ne satisfaisant pas la premire condition de

l'ligibilit, qui est de possder la qualit de Franais.
Il en est de mme si l'inligibilit rsulte de condamnations.
Ainsi, l'article 27 du dcret organique du 2 fvrier 1852 dclare
indignes d'tre lus les individus dsigns aux articles 15 et 16
de la prsente loi , et ces textes sont ceux qui interdisent de porter sur les listes lectorales diverses catgories de condamns et
les faillis non rhabilits. En termes plus gnraux encore, l'article 32 de la loi du 5 avril 1884 dclare inligibles aux conseils
municipaux les individus privs du droit lectoral . Le juge de
l'ligibilit est donc appel apprcier ces dchances aussi bien
que le juge de l'lectorat, et l'on ne saurait lui opposer comme
ayant autorit de chose juge son gard les dcisions rendues
par un autre juge sur une question d'inscription sur les listes lectorales.
Le Conseil d'tat s'est plusieurs fois prononc en ce sens, notamment par ses arrts du 7 aot 1875 (lection de Prades) et du
12 mai 1882 (lection de Boynes). Ce dernier arrt dispose :
Sur le moyen tir de ce que l'arrt attaqu aurait mconnu

l'autorit de la chose juge en dclarant le sieur G... inligible,
ledit sieur G... ayant t inscrit sur la liste lectorale en vertu
d'une dcision de la commission municipale : Considrant que si
ladite commission a, par sa dcision du 8 fvrier 1880, fait droit
la rclamation du sieur G... et admis qu'il devait tre inscrit sur la
liste des lecteurs de la commune de Boynes, cette dcision ne faisait pas obstacle ce que le conseil de prfecture, juge des questions
d'ligibilit, reconnt que ledit sieur G... n'tait pas ligible au conseil
municipal.
II. Questions relatives aux contributions directes. Le juge
de l'ligibilit peut aussi avoir statuer sur la question de savoir
si le candidat est impos ou tout au moins imposable une contribution directe. En effet, la loi dpartementale du 10 aot 1871
(art. 6) et la loi municipale du 5 avril 1884 (art. 31) admettent
siger dans les conseils gnraux ou municipaux, mais seulement
jusqu' concurrence du quart de leurs membres, des candidats
non domicilis dans le dpartement ou dans la commune, pourvu
qu'ils y soient inscrits au rle d'une des contributions directes au
336
LIVRE V.
l'anne de l'lection, ou qu'ils justifient qu'ils devaient

y tre inscrits cette date ('). L'article 6 de la loi du 10 aot 1871
dclare mme ligible le candidat non impos qui a hrit, depuis
le 1" janvier, d'une proprit foncire dans le dpartement, parce
qu'il est alors considr comme continuant la personne de son
auteur qui tait lui-mme impos ou imposable la contribution
foncire..
Le juge de l'lection se trouve appel par ces dispositions, non
seulement vrifier si le candidat est inscrit sur le rle d'une contribution directe, mais encore rechercher s'il tait susceptible
d'y tre inscrit la date du 1er janvier. Bien entendu, sa dcision
ne saurait empiter sur les attributions du juge de l'impt, elle ne
peut pas ordonner l'inscription du candidat au rle ni, plus forte
raison, lui assigner une cote de contribution, mais elle n'en constate pas moins l'existence de la matire imposable et son attribution mie personne dtermine. De nombreux arrts ont ainsi
dcid qu'un candidat tait imposable comme ayant acquis, par
acte ayant date certaine avant le 1er janvier, un immeuble passible de la contribution foncire (2) ; ou comme tant devenu locataire d'une habitation meuble imposable la contribution mobilire (3) ; d'autres arrts ont prononc sur la qualit de contribuable
qui peut appartenir un pre ayant la jouissance lgale des biens
de son fils (*), ou un mari administrant les biens de sa femme,
sous le rgime de la communaut ou sous le rgime dotal (5).
'k Le juge de l'lection a-t-il galement comptence pour vrifier
1er janvier de
dcret du 3 juillet 1848 sur les conseils d'arrondissement (art. 14) et la loi
municipale du 14 avril 1871 (art. 4) ont confr l'ligibilit ceux qui payent une
contribution directe ; ces dispositions ont d'abord t interprtes comme exigeant
qu'on ft rellement impos et non pas seulement imposable. Mais, depuis que la loi
du 10 aot 1871 a admis les candidats justifier qu'ils devaient tre inscrits sur le
rle des contributions, les lois antrieures ont l interprtes comme soumettant
une mme rgle toutes les lections dpartementales et communales*; la loi du
5 avril 1884 a consacr lgislativementcette interprtation pour les conseils municipaux.
2. Conseil d'tal, 16 dcembre 1881, El. de Saint-Maurice; 3i mars 1882, El.
d'Aunay; 21 avril 1882, El. de Boulouzelles; 14 fvrier 1891, El. de Sainl-MaurlesFosss ; 10 mars 1894, El. de Toureilles.
8. Conseil d'tat, 8 aot 1882, El. de Saint-Aubin ; il juillet 1884, El. de Cancale; 17 mai 1889, El. de Decazeville ; 25 mars 1893, El. de Loxville.
4. Conseil d'tat, 10 novembre 1876, El. de Saint-Flicien.
6. Conseil d'tat, 15 octobre 1878, El. de Coaurs ; 23 mars 1880, El. de SaintMaurice; 31 mai 1889, El. de Dimechaux.
1. Le
CHAP. VI.
337
si un candidat qui justifie de son inscription au rle est rellement

imposable et a t rgulirement inscrit? Cette question peut
paratre dlicate. En effet, les dispositions prcites des lois du
10 aot 1871 et du 5 avril 1884 dclarent ligibles les candidats
non domicilis inscrits au rle des contributions directes... ou justifiant qu'ils devaient y tre inscrits... , d'o il semble rsulter que
les questions d'imposition ne peuvent tre dbattues devant le juge
de l'lection que s'il n'y a pas d'inscription au rle ; si, au contraire, cette inscription existe, ft-elle errone, on a souvent soutenu
que le bnfice en est acquis au candidat, et que sa qualit de contribuable ne peut plus tre conteste devant le juge de l'lection.
Mais cette doctrine n'a pas prvalu devant le Conseil d'tat. En
effet, l'administration des contributions directes, naturellement
dispose accueillir les dclarations d'une personne qui s'offre
elle-mme comme contribuable, ne saurait tre laisse libre de
confrer l'ligibilit par l'impt, pas plus qu'elle n'est libre de la
retirer par une omission au rle. Ce qui confre l'ligibilit,
d'aprs le voeu de la loi, ce n'est pas une cote de contribution et le
versement de son montant dans une caisse publique, c'est l'existence d'une matire imposable qui fait prsumer une certaine solidarit d'intrts entre le candidat non domicili et la commune
ou le dpartement qu'il aspire reprsenter. Ce point a t trs
bien mis en lumire par un arrt du 29 dcembre 1871 (lection
de Sinard), qui dclare inligible un candidat, quoique inscrit au
rle de la contribution foncire, parce qu'il avait vendu sa proprit avant le 1er janvier, et n'tait rest inscrit que faute de mutation de cote : Considrant, dit l'arrt, qu'il n'a plus dans la
commune les intrts dont le paiement d'une contribution est le
signe aux yeux du lgislateur ; qu'on ne saurait admettre qu'une
mme proprit pt servir rendre ligible la fois et son propritaire actuel et le prcdent propritaire encore inscrit sur le rle
des contributions directes ; que s'il en tait autrement le vendeur
pourrait, par une entente avec l'acqureur rester inscrit sur le rle
des contributions, et conserver ainsi ses droits lectoraux dans une
commune laquelle il serait devenu compltement tranger (').
l. Il
est remarquer que cette dcision a t rendue sous l'empire de la loi du

22
LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE. II.
338
LIVRE V.
Le juge de l'lection a donc le droit de rechercher si le candidat

inscrit la contribution foncire avait cess d'tre propritaire
avant le 1er janvier et de considrer, dans ce cas, son inscription
au rle comme non avenue au point de vue de l'ligibilit ('). Il
pourrait aussi vrifier si le candidat inscrit la contribution mobilire avait cess, au 1er janvier, d'avoir une habitation meuble
dans la commune ; si le candidat port sur le rle des patentes
exerait ou non dans la commune une profession pouvant servir de
base cette contribution (2).
Questions prjudicielles rserves l'autorit judiciaire.
Nous avons vu qu'on doit considrer comme applicables toutes
les lections dpartementales et communales, malgr la diffrence
des textes qui les rgissent, les dispositions des lois municipales
du 5 mai 1855 et du 5 avril 1884 qui n'ont rserv aux tribunaux
judiciaires que la solution prjudicielle des questions d'tat. Toutefois, cette expression doit tre entendue dans im sens large. Elle
ne comprend pas seulement les questions d'tat civil proprement
dites, relatives l'ge ou la nationalit du candidat, ou ses
liens de parent ou d'alliance, mais aussi les questions de domicile
lgal et celles qui peuvent se poser relativement l'interdiction,
la faillite, la dation d'un conseil judiciaire. Ces situations tant
rgies par la loi civile, les contestations auxquelles elles peuvent
donner lieu relvent de l'autorit judiciaire.
Rappelons, toutefois, qu'un des caractres essentiels de toute
question prjudicielle, c'est qu'elle soulve une vritable difficult, de nature faire natre un doute dans l'esprit du juge (3).
Mais on ne saurait considrer comme telle une question d'ge ou
de nationalit, dont la solution rsulterait manifestement d'actes
avril 1871, d'aprs laquelle le candidat devait payer une contribution, ce qui pouvait donner encore plus d'importance au fait matriel de l'inscription qui entrane
forcement le paiement de l'impt.
1. Conseil d'tat, 23 mars 1870, El. de Sainl-Pierre-glise; 21 fvrijr 1879, El.
de Monlagnac-d'Auteroche.
2. Conseil d'tat, 21 mars 1883, El. de Vile de Cayenne.
3. Sur les questions prjudicielles, et les conditions qu'elles doivent raliser, voy.
t; Ior, p. 492 et suiv.
14
CHAP. VI.
339
de l'tat civil ou d'un dcret de naturalisation verss au dossier (') ;

ou une question de parent ou d'alliance q' ne donnerait lieu ni
en fait, ni en droit, des discussions srieuses. A l'gard de ces
questions, on comprend que la ncessit d'une question prjudicielle puisse varier selon l'tat de la doctrine et de la jurisprudence judiciaire. Ainsi, pendant longtemps, le Conseil d'tat a
rserv aux tribunaux la question de savoir si les maris de deux
soeurs sont beaux-frres entre eux ; mais la solution ngative est
rsulte de tant de dcisions concordantes de la Cour de cassation
et des cours d'appel qu'il n'y a plus actuellement de question sur
ce point, et que le juge de l'lection n'a plus qu' appliquer la doctrine consacre (2). Au contraire, des doutes peuvent encore subsister sur le point de savoir si l'alliance est dissoute par le dcs de
l'poux qui l'avait forme, lorsqu'il existe des enfants issus du
mariage ; aussi convient-il de rserver cette question aux tribunaux
judiciaires (3).
En ce qui touche les incapacits rsultant des condamnations
pnales numres dans les articles 15 et 16 du dcret organique
de 1852, une distinction est ncessaire. Le juge de l'lection est
comptent pour appliquer les jugements de condamnation dont le
sens et la porte ne prtent pas contestation ; il n'a point demander l'autorit judiciaire si ces condamnations portent ou non
atteinte l'ligibilit du candidat, car il est lui-mme juge de
toutes les questions d'ligibilit qui ne soulvent ni question d'tat,
ni question de capacit civile. Mais le juge de l'lection cesse
d'tre comptent si, pour statuer sur l'incapacit, il est ncessaire
d'interprter le jugement de condamnation, de trancher une contestation relative la dsignation du condamn, la nature de la
condamnation encourue par lui, ou aux effets juridiques de cette
condamnation. La jurisprudence du Conseil d'tat applique alors
1. Conseil d'Etat, 3 dcembre 1830, El. de Zicavo; novembre 1381, El. d'Arsague ; 30 janvier 1885, El. de Mangiennes; 20 mars 1891, El. de Durcet;
13 janvier 1893, El. de Lagleygeolle.
2. Conseil d'tat, 7 novembre 1881, El. de Croix-de-Vie; 27 fvrier I8i5, El. de
Lacapelle-Biron ; 2 aot 1889, El. de Neuvy ; 24 dcembre 1892, El. des Tou-
relles.
3. Conseil d'tal, 15 dcembre 1881, El. de Pommier; 14 novembre 1384, El. de
Villers-les-Pots; 25 novembre 1892, El. de Saint-Vincent.
340
LIVRE V.
les rgles ordinaires de comptence sur l'interprtation prjudicielle des dcisions manes des tribunaux.
On peut cependant se demander si, dans le dernier cas que nous
venons d'indiquer, celui o il s'agit non d'interprter un jugement obscur, mais d'apprcier ses consquences au point de vue de
l'ligibilit, il y a rellement matire une questrbn prjudicielle d'interprtation. N'est-ce pas alors la question d'ligibilit
qui est seule en cause, et n'appartient-il pas au juge de l'lection
de la rsoudre, malgr les difficults que peut quelquefois prsenter
la combinaison de la lgislation lectorale avec la lgislation pnale, moins familire au juge de l'lection?
Cette question est fort dlicate, et nous ne pensons pas que le
Conseil d'tat ait jamais entendu la rsoudre d'une manire doctrinale et absolue. L'esprit de sa jurisprudence nous parat tre
celui-ci : la juridiction administrative est juge de l'ligibilit, mais
il ne lui appartient pas de trancher des controverses de droit pnal
propos d'une question d'lection. Si de telles controverses s'lvent sur la porte lgale d'un jugement de condamnation clair
dans ses termes, mais obscur quant ses consquences juridiques,
le juge administratif doit surseoir jusqu' ce que cette obscurit
ait t dissipe par le juge comptent. C'est ainsi que le Conseil
d'tat a renvoy l'autorit judiciaire la question de savoir : si
une condamnation prononce par un tribunal sarde, avant l'annexion de la Savoie la France, entranait l'incapacit lectorale (l) ; si la loi du 13 mai 1863, qui a correctionnalis certains
faits antrieurement qualifis crimes, a eu pour effet d'assimiler
une condamnation pour dlit une condamnation pour crime prononce antrieurement cette loi (2) ; si l'article 15, 3, du dcret
organique de 1852, qui frappe d'incapacit les individus condamns pour crimes l'emprisonnement par application de l'article 463
du Code pnal, n'a eu en vue que les circonstances attnuantes prvues par cet article, ou aussi celles qui rsultent de dispositions
spciales du Code de justice militaire (3).
1. Conseil d'tat, 7 aot 1875, El. de Saint-Laurent.
2. Conseil d'tat, 7 aot 1875, El. de Prades.
3. Conseil d'tat, 14 mars 1881, El. de Saint-Arnaud.
CHAP. VI.
341
Ces questions et autres analogues, qui prtent des controverses

sur l'interprtation de lois criminelles, sont rellement trangres
la comptence de la juridiction administrative, et l'on comprend
que celle-ci n'ait pas voulu prendre la responsabilit de les r-
soudre.
On peut donc rsumer cette jurisprudence en disant que le juge
de l'ligibilit doit en rfrer l'autorit judiciaire toutes les fois
qu'il existe des doutes srieux non seulement sur le sens d'une
condamnation judiciaire, mais encore sur sa porte juridique en ce
qui touche les droits lectoraux.
Les dcisions du Conseil d'tat qui renvoient aux tribunaux le
jugement d'une question prjudicielle doivent impartir un dlai
la partie qui a invoqu le moyen rendant ce jugement ncessaire.
Faute d'avoir justifi de ses diligences dans ce dlai, la partie doit
tre considre comme n'ayant pas fait la preuve qui lui incombe,
et comme devant, par suite, succomber dans sa rclamation Q.
III.
CONTESTATIONS RELATIVES AUX OPRATIONS

LECTORALES.
Pouvoirs du juge de l'lection comme juge suprieur du recensement des votes. Ce qui fait l'lection, c'est la majorit ; le
juge de l'lection a donc ncessairement le pouvoir d'apprcier
tous les lments qui concourent la former : calcul des votes entrant en compte et de la majorit qui s'en dduit, vrification des
suffrages, attribution des bulletins aux candidats qui y sont dsigns, en un mot tout ce qu'on peut appeler la matrialit du vote,
sauf apprcier ensuite, s'il y a lieu, la validit et la moralit du
voie.
Le jugement d'une lection ne constitue cependant pas une vrification de pouvoirs laquelle la juridiction administrative puisse
spontanment se livrer. Il faut, pour que le juge de l'lection soit en
mesure de contrler les rsultats matriels du vote et faire ainsi
fonction de bureau suprieur de recensement, qu'il soit saisi de con1. Conseil d'Etat,
les-Rebais.
dcembre 1889, El. d'Aydins ; Mme date, El. de Saint-Denis-
342
LIVRE V.
CONTENTIEUX
clusions contestant la majorit attribue un candidat ou rclamant

cette majorit pour un autre. Une fois saisi de telles conclusions; le
juge de l'lection est investi de plein droit du pouvoir de reviser le
recensement, et il peut faire porter son contrle non seulement sur
les points qui lui sont signals par la protestation, mais encore sur
tous ceux qui peuvent exercer une influence sur le calcul de la majorit. 11 peut donc, il doit mme, dans certains cas, soumettre
d'office un examen rigoureux les procs-verbaux des bureaux de
vote ou des commissions de recensement, les bulletins qui y sont
annexs, refaire tous les calculs et toutes les vrifications ncessaires pour tablir les vritables rsultats de l'lection.
En remettant ainsi en question l'ensemble du recensement,
quand mme on ne lui en a signal que des lments dtermins,
le juge de l'lection n'excde point ses pouvoirs et ne statue pas
ultra petita. En effet, par cela seul qu'on discute une question de
majorit, on conteste le recensement ; cette opration, une fois
soumise au contrle de la juridiction contentieuse, lui est soumise
tout entire, parce qu'elle est indivisible, et que toutes ses parties
s'enchanent comme les divers lments d'une mme opration
arithmtique. Peu importent donc les moyens mis en avant par les
parties intresses pour critiquer un calcul de majorit ; le seul
point retenir c'est que ce calcul est argu d'inexactitude et
d'erreur, d'o il suit qu'il doit tre vrifi, c'est--dire revu et
refait dans son entier (').
La juridiction contentieuse, ainsi appele faire fonction de
bureau suprieur de recensement, a le droit de substituer la proclamation d'un candidat un autre ; elle a le droit, plus forte raison, de proclamer l'lu lorsque le bureau ou la commission de
recensement se sont abstenus de le faire. La proclamation n'tant
que la constatation officielle des rsultats du vote, il s'ensuit que
son omission ne peut vicier le vote, ni mme ncessiter le renvoi
des procs-verbaux l'autorit locale pour qu'elle procde ellemme la proclamation. C'est au juge de l'lection qu'il apparaot 1882, El. de Gadagne; 23 mars 1888, El. de Paris
(quartier de Javel); 24 fvrier 1892, EL-de Miradoux; 16 mars 1894, El. de
Forcal^uier.
l. Conseil d'tat,
CHAP. VI.
343
tient de vrifier ces procs-verbaux et les bulletins annexs, et de

proclamer les rsultats de l'lection (').
Il en est ainsi mme si le scrutin n'a pas t dpouill par le
bureau, et si l'on a envoy au conseil de prfecture ou au Conseil
d'tat, non le procs-verbal des oprations, mais l'urne mme du
scrutin. Ce cas exceptionnel s'est plusieurs fois produit : les urnes
scelles ont t envoyes soit au conseil de prfecture, soit au
Conseil d'tat et ont t ouvertes et dpouilles par ces juridictions
qui ont proclam les candidats lus(2).
Il est remarquer que si le juge de l'lection, en procdant
comme bureau suprieur ou unique de recensement, reconnat
qu'aucun des candidats n'a obtenu une majorit suffisante au premier tour de scrutin, il doit prononcer l'annulation des oprations
lectorales, mais non prescrire un second tour de scrutin. Sa dcision diffre, ce point de vue, de celle que le bureau ou la commission de recensement aurait d rendre. La jurisprudence qui
consacre cette rgle se fonde sur ce que le premier et le second
tour de scrutin ne sont pas, proprement parler, deux oprations
distinctes, mais une mme opration continue. Cette continuit
est dfinitivement rompue lorsque les dlais prvus par le second
tour sont expirs ; elle ne peut plus tre rtablie par le conseil de
prfecture ou par le Conseil d'tat, dont la dcision intervient trop
tard pour renouer les oprations closes prmaturment ; celles-ci
sont irrmdiablement vicies dans leur ensemble et il faut que
l'lection soit entirement recommence (3).
Apprciation de la rgularit des oprations lectorales et des
actes administratifs qui s'y rattachent. Le juge de l'lection a
pleine comptence pour apprcier la rgularit des oprations lec1. Conseil d'tat, 31 dcembre 1877, El.
d'Alger; 1er aot 1884, El. de Salice;

mars 1890, El. d'Abbeville; 5 mai 1894,
janvier 1887, El. de Valensolle; 15

El. de Davignac.
2. Conseil d'tat, 8 mars 1878, El. de la Porta; 24 dcembre 1880, El. de Campile; 7 juin 1889, El. de Bonifacio; 25 mars 1893, El. de Mayei de Montagne;
El. de Saint-Pierre.
3 janvier 1894,
3. Conseil d'tat, 25 octobre 1878, El. de Naveil; 9 novembre 1883, El. de Lzardrieux; 3 mars 1893, El. de Flines-ls-Raches ; 24 fvrier 1894, El. de Labruguire.
344
LIVRE V.
CONTENTIEUX
torales, et pour annuler celles dont la lgalit lui semblerait compromise par l'omission de formalits essentielles. Ces formalits
sont minutieusement rgles par la loi : l'heure de l'ouverture et
de la clture du scrutin, la composition du bureau, le mode de rception et de dpouillement des votes, les dispositions matrielles
de la salle, etc., font l'objet de prescriptions dont aucune n'est indiffrente, car toutes concourent assurer la libert et le secret du
vote, la sincrit du dpouillement, le droit de surveillance des
lecteurs. Mais si toutes ces mesures taient prescrites peine
de nullit des oprations lectorales, peu d'lections seraient tout
fait inattaquables. Trop souvent, en effet, surtout dans les communes rurales, l'ignorance ou la ngligence des municipalits favorisent des omissions, des irrgularits qui sont toujours regrettabls, mme lorsqu'elles ne rvlent aucun esprit de fraude.
Le Conseil d'tat a l'habitude de rechercher si les irrgularits
qu'on lui dnonce et dont on lui fournit la preuve sont de nature
compromettre le secret ou la libert du vote ou jeter un doute
sur le rsultat rel des oprations. Lorsque ces irrgularits lui
paraissent exemptes d'esprit de fraude et sans influence sur les
oprations, il maintient l'lection. Il dcide de mme, lorsque les
irrgularits ont une certaine gravit, mais pas assez pour remettre
en question les rsultats du scrutin ; de mme encore, lorsque les
irrgularits relles, ayant pu empcher un certain nombre d'lecteurs de prendre part au vote (publicit insuffisante, abrviation de
la dure du scrutin), n'ont pas pu, raison du nombre des votants
et de la majorit obtenue par le candidat lu, modifier les rsultats de l'lection. L'annulation ne saurait donc rsulter de toutes
les infractions commises aux rgles de la procdure lectorale,
mais seulement de celles qui font suspecter la loyaut des oprations ou l'exactitude de leurs rsultats.
La validit de l'lection peut aussi tre influence par des actes
administratifs de nature diverse, qui ne se confondent pas avec les
oprations lectorales proprement dites, mais qui les prparent et
en rglent certaines conditions. Telles sont, en premier lieu, les
dcisions des conseils gnraux qui oprent le sectionnement d'une
commune. Elles tombent sous la juridiction du juge de l'lection
lorsqu'elles lui sont dnonces, l'appui d'une protestation, comme
CHAP. VI.
345
tant entaches d'irrgularit et comme ayant pu nuire la sincrit des oprations lectorales. Le conseil de prfecture ne doit
donc pas dcliner sa comptence sur les griefs dirigs contre le
sectionnement, sous prtexte que le conseil gnral n'est pas une
autorit qui lui ressortit. Il ne s'agit en effet pour lui, ni d'annuler
ni de modifier l'acte, mais d'apprcier s'il a compromis la validit
de l'lection. C'est pourquoi le Conseil d'tal annule les dcisions
des conseils de prfecture qui refusent de prononcer sur la lgalit
des sectionnements oprs par les conseils gnraux : Considrant, disent plusieurs arrts, qu'il appartenait au conseil de prfecture, juge de la validit des lections, d'apprcier si la division de
la commune en sections et la rpartition des conseillers municipaux
entre ces sections ont t faites conformment la loi ; qu'ainsi
c'est tort que le conseil de prfecture s'est dclar incomptent
pour statuer sur la protestation (').
Comme consquence de cette jurisprudence, le Conseil d'tat
dclare non recevables les recours pour excs de pouvoir directement forms devant lui contre les actes dont il s'agit (2). C'est l
une application de la doctrine dite du recours parallle, que nous
exposerons en traitant de la recevabilit du recours pour excs de
pouvoir. Il peut cependant arriver que cette fin de non-recevoir,
quoique strictement juridique, produise des effets fcheux : en
effet, s'il est reconnu qu'un sectionnement est illgal, et si cependant il n'est pas annul, il continuera rgir les lections venir,
jusqu' ce qu'il soit rapport ou modifi par une nouvelle dcision
(loi du 5 avril 1884, art. 12, 3), et ces nouvelles lections, entaches de la mme irrgularit que les premires, seront fatalement
voues la mme annulation. Pour obvier cet inconvnient,
diverses propositions furent faites au Snat, lors de la discussion
de la loi municipale de 1884, afin d'autoriser les lecteurs, les
membres du conseil gnral ou du conseil municipal intress,
provoquer directement l'annulation du sectionnement, soit par un
d'tat, 23 juillet 1875, El. de Cahan; 28 fvrier 1879, El. de SaintGeorges; 23 novembre 1889, El. d'Ardres; 10 juin 1893, El. de Puech.
2. Conseil d'tat, 9 avril 1875, Testelin; 7 aot 1875, El. de SaintOmer;
27 juin 1884, Luchetti; 8 aot 1888, Gapail.
1. Conseil
346
LIVRE V.
recours administratif, soit par un recours contentieux ('). Aucune

de ces propositions ne fut admise ; mais il fut reconnu que les lois
en vigueur suffisent pour que les annulations ncessaires soient
prononces. En effet, en vertu de l'article 47 de la loi du 10 aot
1871, les dlibrations excutoires des conseils gnraux peuvent
tre annules par dcret en Conseil d'tat, pour excs de pouvoir
ou violation de la loi ; cette disposition permet d'annuler les sectionnements oprs en dehors des formes et conditions prescrites
par les articles 11 et 12 de la loi du 5 avril 1884, et d'empcher
qu'ils ne vicient les lections venir (2).
Le droit de contrle qui appartient au juge de l'lection sur la
lgalit des actes administratifs qui intressent l'lection, peut
galement s'exercer sur les actes qui concernent : la division des
communes en bureaux de vote, opre par les prfets (3) ; les
dlais observer entre le dcret ou l'arrt prfectoral convoquant
les lecteurs et le jour du vote (4) ; la dsignation par le prfet
du local dans lequel le vote doit avoir lieu (5) ; les mesures de
police prises par le maire en vue des oprations lectorales (6). Par
la mme raison que ci-dessus, ces actes troitement lis au contentieux de l'lection ne peuvent pas tre attaqus par la voie du
recours pour excs de pouvoir (7). Cette rgle ne comporte excepVoy. les sances du Snat des 29 fvrier, 1er,
Loi municipale, t. Ier, p. 112, note 2 (3e dit.).
i.
et 10mars 1884.-Cf. Morgand,
2. Jusqu'en 1884, le Gouvernement n'avait peut-tre pas suffisamment us du droit

que lui confre l'article 47 de la loi de 1871, et que le Conseil d'tat lui avait for-
mellement reconnu en matire de sectionnement (Dcrets en Conseil d'tat du 9 janvier 187S, Arige; du 8 novembre 1880, Vienne; du 13 novembre 1880, Tarn). Depuis la loi de 1884, le ministre de l'intrieur a fait appel la vigilance des prfets
pour que les sectionnements irrguliers soient attaqus par eux dans les formes et
dlais fixs par l'article 47, aussi les dcrets d'annulation ont t beaucoup plus nombreux.
3. Conseil d'tat, 7 avril 1876, El. de Nantes; 8 fvrier 1884, El. de Valence;
El. d'Aignan.
17 fvrier 1893,
4. Loi du 10 aot 1871, art. 12 ; loi du 5 avril 1884, art. 15. Conseil d'tat, 16 fvrier 1878, El. de Vico; 27 novembre 1885, El. de Montesquieu ; 14 fvrier 1891,
El. de Villebrel;
El. de Rodez.
17 fvrier 1891,
5. Conseil d'tat, 7 mars 1884, El. de Pulanges; 18 dcembre 1885, El. de Val
d'Orezza; 25 novembre 1892, El. de Saint-Jusl-en-Chevalel.
6. Conseil d'tat, 13 juin 1879, El. de Cauro; 1er mai 1885, El. de Saubrigues ;
El. de Grand-Bourg ;
El. d'Hermaya.
17 mai 1889,
23 dcembre 1892,
7. Conseil d'tat, 7 avril 1876, El. de Polvoroso; 28 mars 1879, El. de PaisyCosdon.
CHAP. VI.
347
tion que lorsqu'il s'agit de dcisions individuelles portant atteinte

au droit personnel de l'lecteur, et dont il a intrt poursuivre
l'annulation en dehors de toute contestation sur les oprations
lectorales ; telles sont les dcisions portant refus de communiquer
les listes lectorales ou les listes d'margement ('). Cette exception
a t tendue au cas o un arrt municipal interdit la circulation
sur une place publique un jour d'lection. Cet arrt peut, en
effet, tre critiqu non seulement raison de son influence sur les
oprations lectorales, mais encore raison de l'atteinte qu'il peut
porter aux droits des habitants, en restreignant l'usage de la voie
publique (2).
Apprciation de la moralit de l'lection. Sur les questions
de moralit de l'lection, il ne peut y avoir aucun partage de comptence entre le juge de l'lection et d'autres juges. Ce n'est pas
dire qu'il ait seul qualit pour apprcier le caractre licite ou illicite des actes reprochs aux lecteurs, aux candidats ou aux autorits charges de diriger et de surveiller les oprations lectorales ;
l'autorit judiciaire a, elle aussi, une mission importante remplir
cet gard, puisqu'elle peut seule rechercher et punir les dlits
lectoraux ; ce titre ses dcisions peuvent fournir au juge de
l'lection des constatations utiles dont il a le droit de faire tat,
mais elles ne peuvent pas lui dicter ses solutions, et elles n'ont
jamais pour lui le caractre de dcisions prjudicielles. Il se peut,
en effet, que des dlits soient constats dans une lection, sans que
son annulation s'ensuive, et peine est-il besoin d'ajouter que
l'lection peut tre annule pour manoeuvres et pour fraudes, sans
que leurs auteurs soient punis et mme sans qu'ils soient punissables.
Lors donc qu'une protestation dnonce des faits contraires la
libert et la sincrit du vote, le juge de l'lection n'a pas se
demander si ces faits constituent ou non des dlits, mais s'ils
excdent les facults lgales du fonctionnaire, du candidat, de
l'lecteur, et en outre si ces faits, une fois leur caractre illicite
d'tat, 19 juin 1863, de Sonnier;
28 janvier 1861, Anglade;
1883, relahaye; 2 mars 1888, Despetis.
2. Conseil d'tat, 28 mars 1885, Marie.
1. Conseil
juin
348
LIVRE V.
labli, ont pu exercer une relle influence sur les rsultats du

scrutin.
Ce dernier point a son importance : il ne faut pas confondre, en
effet, le jugement porter sur des actes illicites, immoraux, dlictueux, avec le jugement mme de l'lection. Celle-ci peut tre
valable, quoiqu'on y relve des cas isols de corruption ou d'abus
d'influence, lorsqu'il est avr qu'ils n'ont pu agir que sur un
nombre restreint d'lecteurs, et que l'annulation de leurs suffrages,
en les supposant acquis l'lu, ne l'empche pas de conserver une
majorit apprciable.
Si, au contraire, il est impossible de limiter les effets de la manoeuvre, de savoir combien d'lecteurs ont t exposs la corruption ou l'intimidation, de mesurer l'effet produit par des imputations mensongres ou par tout autre procd de polmique
dloyale, l'annulation doit tre prononce. En d'autres termes, il
n'est pas ncessaire, pour qu'une lection soit invalide, qu'elle
soit srement vicie, il suffit qu'elle puisse l'tre ; tout soupon
lgitime se retourne contre l'lu, parce que son titre doit tre hors
de doute. Cette ide apparat nettement dans la jurisprudence du
Conseil d'tat, et elle explique cette formule reproduite dans un
grand nombre d'arrts d'annulation : que les faits constats ont
t de nature altrer la libert et la sincrit du vote , sans qu'il
soit besoin d'affirmer qu'ils l'ont rellement altre.
Remarquons, en terminant sur ce point, une consquence de la
dualit que nous avons signale dans la mission du juge de l'lection, en tant qu'il fait office de bureau suprieur de recensement
ou djuge des oprations lectorales et de la moralit du vote. Il
peut arriver, en effet, qu'en revisant le recensement, il dclare la
majorit acquise un candidat et dcide qu'il aurait d tre proclam, et qu'ensuite, dans le mme arrt, il statue sur une protestation ventuelle dirige contre ce candidat qu'il vient de dclarer
lu, et qu'il annule .son lection pour irrgularit ou pour fraude.
La jurisprudence du Conseil d'tat en offre plusieurs exemples (').
Conseil d'tat, 10 mai 1878, El. de Montceau-les-Mines; 24 dcembre 1880,
El. de Sari d'Arcino;
El. de Vieille-Aure;
El. de
25 mars 1887,
8 juillet 1837,
Catlelbajoux. Ce dernier arrt mrite d'tre signal : il dcide d'abord que le
sieur Col s'est trouv lu au premier tour de scrutin, que par suite il y a lieu de le
1.
CHAP. VI.
IV. EGLES
349
DE PROCDURE.
Sous le rgime du suffrage universel, le droit de rclamer contre

les lections doit tre largement accord tout le corps lectoral ;
il doit l'tre aussi l'administration, non dans l'intrt de ses prfrences, mais dans un intrt suprieur de lgalit et de bon ordre.
Cette procdure doit tre simple, rapide et gratuite. Tel est le but
auquel tend la loi franaise, plus librale en cela que la loi anglaise
qui n'admet que les protestations signes d'un candidat ou de
quatre lecteurs, et qui les oblige fournir une caution pouvant
s'lever 500 livres (12,500 fr.) pour les frais du procs (').
La procdure des rclamations lectorales a t rgle par les
lois qui rgissent les lections ; les dispositions de ces lois n'ont
pas t abroges par la loi nouvelle du 22 juillet 1889 sur la procdure des conseils de prfecture, dont l'article 11 rserve expressment les rgles antrieurement tablies. Il y a cependant quelques points sur lesquels cette loi modifie des rgles qui rsultaient
de la jurisprudence et mme de certains textes, notamment en matire d'enqutes lectorales ; nous les signalerons mesure qu'ils
se prsenteront au cours de cette tude.
Qualit pour rclamer. Le droit de former une rclamation
ou protestation contre les lections aux conseils gnraux, municipaux ou d'arrondissement appai'tient tout lecteur du canton ou
de la commune o se fait l'lection (2). Il appartient galement
proclamer membre du conseil gnral et d'annuler les oprations du deuxime tour
de scrutin, la suite desquelles le sieur Martin a t proclam lu . Puis il constate
que les lecteurs ont vot pour le sieur Col, soit la suite de manoeuvres pratiques leur gard dans le but de surprendre leur vote en faveur de ce candidat,
soit la suite de menaces et par intimidation . En consquence le dispositif porte :
proclam lu au premier tour de scrutin; 2 les oprations du
1 le sieur Col est
second tour sont annules ; 3 l'lection du sieur' Col est annule.
1. Acte du 6 aot 1872 concernant la rpression des fraudes dans les lections
municipales et l'tablissement d'un tribunal pour juger la validit des lections .
La mme disposition est reproduite dans l'acte du 13 aot 1888 sur les conseils de
comt. (Voy. t. I", p. 117.)
2. Ce droit appartient tout lecteur de la commune mme quand celle-ci est divise en sections pour les lections municipales. Avant la loi du 5 avril 1881 (art. 37,
30
LIVRE V.
tout candidat,, mme s'il n'est pas lecteur dans la circonscription.

Les lois du 22 juin 1833 et du 5 mai 1855 n'avaient pas explicitement reconnu ce droit du candidat, elles n'avaient prvu que le recours des lecteurs ; mais la jurisprudence du Conseil d'tat avait
suppl leur silence en admettant que le droit de recours du candidat non lecteur rsulte de sa qualit de partie intresse (') ; les
lois du 31 juillet 1875 (art. 51) et du 5 avril 1884 (art. 37) ont expressment consacr cette jurisprudence. La loi de 1884 va mme
plus loin ; elle confre le droit de recours tout ligible, c'est--dire
tout citoyen g de 25 ans et inscrit au rle d'une des contributions
directes, alors mme qu'il ne serait pas candidat. Peut-on conclure
de l'expression employe par ce texte qu'on pourrait dnier le droit
d'un candidat, en soutenant qu'il n'est pas ligible, soit raison
des fonctions qu'il exerce, soit raison de condamnations qu'il
aurait encourues ? Nous ne le pensons pas; la loi de 1884 n'a pas
entendu rester en de de la loi de 1875, qui admet le recours de
tout candidat ; elle a voulu au contraire aller au del, et assimiler
ceux qui sont effectivement candidats ceux qui auraient pu l'tre
raison de leur qualit de contribuables. Mais elle n'a pas voulu
qu'on pt se livrer un vritable dbat sur l'ligibilit pour apprcier la recevabilit d'une protestation (2).
La loi du 31 juillet 1875 a donn, en outre, le droit de recours
tous les membres du conseil gnral, quoiqu'on n'et point jusqu'alors admis les membres d'un corps lectif rclamer personnellement, en cette seule qualit, contre les lections qui concourent la formation de ce corps. Le mme rsultat nous parat
avoir t indirectement atteint, pour les conseillers municipaux,
par la loi de 1884, puisque les conseillers en exercice sont toujours
prsums ligibles, et qu'ils perdent leur sige s'ils deviennent
n'admettait l'lecteur
rclamer que contre les oprations de l'assemble dont il fait partie , ce qui
excluait le recours des lecteurs d'une section contre les lections faites dans une
autre section.
1. Conseil d'tat, 20 juin 1865, El. de Fresnes, et jurisprudence constante rsultant implicitement d toutes les dcisions rendues sur les rclamations de candidats
non lecteurs.
2. Conseil d'tat, 12 mars 1886, El. d'Oued-Zenati. Dans cette affaire, le Conseil
d'tat a statu sur la requta d'un candidat bien qu'il ft inligible raison de ses
fonctions.
8
l) qui consacre explicitement ce droit, la loi du
5 mai 1855
CHAP. VI.
351
inligibles pour une cause postrieure leur nomination ('). Mais

aucune disposition de la loi du 22 juin 1833 ne permet d'tendre
ce droit aux membres des conseils d'arrondissement.
Si le droit de protestation appartient un grand nombre d'intresss, il est pour chacun d'eux rigoureusement personnel ; aussi
les irrgularits ou les omissions d'une protestation ne sauraient
tre corriges par les protestations que d'autres lecteurs auraient
formes en dehors des dlais ('j. Par la mme raison, si l'auteur
d'une protestation se dsiste, ses conclusions ne peuvent pas tre
reprises par d'autres lecteurs ( 3) ; s'il meurt, ses hritiers sont
sans qualit pour reprendre l'instance qui s'teint de plein droit,
si elle n'est pas soutenue par d'autres rclamants (").
Le prfet peut aussi attaquer les oprations lectorales. Ce droit
lui est reconnu : pour les lections des conseils gnraux, par la
loi du 31 juillet 1875 (art. 15, 6) ; pour les lections des conseils d'arrondissement, par la loi du 22 juin 1833 (art. 50);
pour les lections des conseils municipaux, par la loi du 5 avril
1884 (art. 37, 3). Mais il rsulte de tous ces textes que le droit
de recours du prfet n'est pas aussi tendu que celui des lecteurs ;
il ne peut se fonder que sur l'inobservation des conditions et
formalits prescrites par les lois .
Ces expressions doivent tre entendues dans un sens large ; elles
s'appliquent non seulement l'inobservation des formes et dlais
prescrits pour- les oprations lectorales, mais encore aux questions
d'inligibilit, de majorit, d'attribution de bulletins, car ce sont
l des conditions de l'lection (5). Mais nous ne saurions admettre
avec M. Morgand que le droit du prfet puisse tre entirement
assimil celui des lecteurs : L'administration, dit cet auteur,
1. Loi du 5 avril 1884, art. 36.
2. Conseil d'tal, 25 octobre 1878, El. de Monlvalent.
3. Conseil d'tat, 7 janvier 1881, El. de Pellegrue; 23 juin 1833, El. de
Fanlac.
Rciproquement si le dsistement mane d'un avocat ou mandataire dclarant agir
au nom des auteurs de la protestation, il n'est opposable qu' ceux qui lui ont donn
mandat cet effet, et il n'engage pas de plein droit l'ensemble des signataires de la
protestation : 1er juillet 1893, El. de Lauzerle.
4. Conseil d'tat, 26 fvrier 1875, Delhomel; 18 juillet 1884, El. de Luzech;
El. de Puy-l'oque;
14 novembre 189J, de Yeye.
17 dcembre 1886,
5. Conseil d'tat, 19 juillet 1889, El. de Puyraux ; 16 dcembro 1892, El. d'Apptville; 3 mai 1893, El. de Lacauns; 21 dcembre 1391, El. de Carla-Bayle.
352
LIVRE V.
dont le devoir est de veiller l'excution complte de la loi, la

libert et la sincrit du scrutin, doit avoir des droits gaux sinon
suprieurs ceux des simples particuliers (') Si telle avait t
la pense du lgislateur, on ne s'expliquerait pas que tous les
textes qui ont consacr le droit du prfet, depuis 1833 jusqu'en
1884, aient pris soin de le limiter au cas o les conditions et formalits n'ont pas t observes, et surtout que la loi du 31 juillet 1875
ait accentu cette restriction en disant : sa rclamation... ne
pourra tre fonde que sur l'inobservation, etc.. , ce qui exclut
videmment les griefs d'une autre nature. Cette restriction est
d'ailleurs justifie, car le prfet ne peut constater par lui-mme que
les irrgularits rvles par les procs-verbaux ou autres pices,
ou celles qui rsultent de la situation lgale du candidat. Quant
aux faits qui entachent la moralit de l'lection, il ne les connat
que par ou-dire, ou d'aprs des rapports administratifs(2).
Formes et dlais des rclamations. Les rclamations peuvent
tre consignes, sance tenante, au procs-verbal des oprations.
Elles peuvent aussi tre formes par acte spar, dans les conditions prvues par la loi.
Pour les lections au conseil gnral, dont le Conseil d'tat connat
en premier et dernier ressort, les protestations doivent tre dposes, dans les dix jours qui suivent l'lection, soit au secrtariat
du contentieux du Conseil d'tat, soit au secrtariat de la prfecture ; pour les lections au conseil d'arrondissement, le dpt doit
avoir lieu dans le dlai de cinq jours au secrtariat de la sous-prfecture ; pour les lections au conseil municipal, dans le dlai de
cinq jours au secrtariat de la mairie, de la sous-prfecture ou de
la prfecture. L'indication de ces dlais et de ces lieux de dpt
doit tre rigoureusement observe ; ainsi une rclamation contre
une lection au conseil gnral qui serait dpose la sous-prfecture, ne prendrait date qu' partir du jour o elle aurait t enregistre la prfecture, qui est le lieu lgal de dpt (3).
1. Morgand, la Loi municipale, t. Ier, p. 227 (3 rlit.).
2. Le Conseil d'tat s'est prononc en ce sens et a dclar
non recevable un dfr du prfet se fondant sur des faits de corruption et d'intimidation (5 juillet 1889,
El. d'tivareilles).
3. Conseil d'tat, 18 janvier 1884, El. de Mortain; 18 janvier 1890, El. deSainlHilaire; 7 juillet 1898, El. de Montesquieu.
CHAP. VI.
353
Ces rclamations sont affranchies de tout droit de timbre et

d'enregistrement. Le Conseil d'tat n'exige mme pas que les
signatures soient lgalises, ce qui pourrait entraner des retards
prjudiciables aux intresss raison de la brivet du dlai (') ;
mais il se rserve d'en faire vrifier l'authenticit par une instruction administrative, en cas de contestation de la partie adverse, et
mme d'office.
En ce qui touche le recours du prfet, le dlai est de vingt jours
pour les lections au conseil gnral, de quinze jours pour les lections au conseil municipal ou d'arrondissement ; il court de la
rception des procs-verbaux ; il doit tre directement adress la
juridiction qui doit en connatre, c'est--dire au Conseil d'tat
dans le premier cas, au conseil de prfecture dans les deux autres.
Le dlai des protestations ne comprend pas le jour de l'lection,
qui est le dies quo ; mais il comprend le jour du dpt, qui est le
dies ad quem. Ainsi, une lection ayant eu lieu le lor, la rclamation doit tre dpose au plus tard le 11 pour une lection au conseil gnral, le 6 pour une lection au conseil municipal ou d'arrondissement (2). Il faut qu' cette date elle soit non seulement
expdie (par exemple remise la poste), mais parvenue destination ).
Que doit-on entendre par l'lection ou le jour de l'lection , qui est le point de dpart du dlai? Est-ce la journe du
vote, celle du recensement ou de la proclamation? Sous l'empire
1. Conseil d'tat, 7
dcembre 1883, El. d'Aire; 8 juin 1888, El. de Sainl-PardouxLarrivire; 31 janvier 1890, El. de Castifao.
2. Conseil d'tat, 1er fvrier 1878, El. de Saint-Girons; 21 dcembre 1883, El.
d'Arc-en-Barrois; 16 mars 1889, El. de Mazamet; 10 juillet 1893, El. de Sartne.
La jurisprudence est ici moins large que dans d'autres matires o le dies ad
quem n'est pas compt; en effet-la loi du 31 juillet 1875 veut que les rclamations
soient dposes dans les dix jours qui suivent l'lection, la loi du 5 avril 1884 dans
les cinq jours, ce qui ne permet pas d'aller au del du diximo ou du cinquime *
our.
3. Conseil d'tat, 1er juillet 1881, El. de Marcilly; 23 dcombro 1881, El. de
Yrigne-sous-Bois ; 19 mai 1893, El. de la Chtre.
Le Conseil d'tat admet que la date d'arrive rsultant de l'enregistrement dans
les bureaux n'exclut pas toute preuve contraire: il novembre 1881, El. de Florentin;
El. de Cascatel.
14 mai 1886,
Lorsque le dernier jour du dlai est un jour
fri, l'chance n'est pas proroge au lendemain et l'on ne saurait invoquer l'article 1033 du C. de procd. civ. pour chapper aux dchances prvues par les lois
lectorales : 16 janvier 1885, El. de Pranqucvielle.
2J
II.
354
LIVRE V.
des lois de 1831 et de 1833, le Conseil d'tat avait d'abord admis

que le jour de l'lection tait celui du vote; il n'y avait en effet
qu'un seul vote, soit la commune pour les lections municipales,
soit au canton pour les lections dpartementales, de sorte que son
dpouillement constituait en mme temps un recensement et faisait
connatre l'ensemble des rsultats. Il en a t autrement aprs
1852, du moins pour les lections dpartementales, lorsque le vote
a t transfr du canton la commune, et qu'il a fallu concentrer
les rsultats au chef-lieu du canton et les faire recenser par une
commission spciale; la jurisprudence a alors dcid que le dlai
ne commenait courir qu' partir du recensement des votes et de
la proclamation des rsultats ('). Cette jurisprudence a conserv
sa raison d'tre sous la lgislation actuelle et a reu-de nouvelles
et nombreuses applications (2).
La distinction entre l'lection et le recensement tant ainsi justifie,
faut-il en outre distinguer entre le recensement et la proclamation?
Recenser, c'est faire le relev des rsultats partiels, en rectifier au
besoin les erreurs, et en fixer le rsultat-total ; proclamer, c'est
dclarer qui est lu. Un recensement non suivi de proclamation
fait-il courir le dlai ? La jurisprudence du Conseil d'tat s'est
prononce pour l'affirmative (3). En effet, il suffit que l'opration
matrielle du recensement ait eu lieu pour que chaque intress
puisse en dduire les rsultats de l'lection, et par suite les attaquer sans attendre la proclamation, formalit utile mais qui n'a
rien de sacramentel. La mme observation s'applique aux lections
communales qui se trouvent recenses par cela seul que les rsultats du scrutin sont consigns au procs-verbal.
Enfin, dans l'hypothse exceptionnelle, mais qui s'est quelquefois prsente, o les urnes sont transmises au conseil de prfecture ou au Conseil d'tat sans avoir t ouvertes par le bureau, et
o le juge de l'lection procde lui-mme au dpouillement, le
1.
Conseil d'tat, 26 novembre 1863, El. de Croisic; 25 avril 1866, El. de Nancy;
El. de Ferrelle.
19 mai 1868,
2. Conseil d'tat, 22 fvrier 1889, El. de Roubaix; 16 dcembre 1892, El. de
Morosaglio.
3. Conseil d'tal, 8 mars 1878, El. de Limas; 25 novembre 1881, El. de SaintLaurenl; 10 mars 1894, El. de Toureilles; 5 mai 1894, El. de Davignac.
CHAP.
VI. CONTENTIEUX LECTORAL.
355
dlai de la rclamation ne court que du jour o la dcision constatant les rsultats de l'lection a t notifie (l).
Lorsque l'lection a donn lieu deux tours de scrutin, le dlai
des rclamations diriges contre le premier tour court de sa date
et non de celle du second tour ; peu importe d'ailleurs que le premier tour ait t considr comme ne donnant aucun rsultat; il
n'en doit pas moins tre attaqu par ceux qui prtendent qu'un ou
plusieurs candidats auraient d tre proclams (2).
Signalons cependant un cas exceptionnel o l'on peut attaquer
les oprations du premier tour aprs l'expiration du dlai, non par
voie principale, mais par une sorte de demande reconventionnelle
mane d'un lu qui dfend sa propre lection. Prcisons l'hypothse. Une lection donne lieu deux tours de scrutin dont
le second aboutit la proclamation d'un candidat. Dans l'intervalle
de ces deux tours, un comptiteur attaque le premier tour, et
demande la juridiction comptente de dclarer qu'il a t lu
ce premier tour, et d'annuler, par voie de consquence, l'lection
du candidat proclam. Alors, mais alors seulement, ce candidat a
intrt relever contre son adversaire, qui demande tre lu
sa place, des griefs de nature faire annuler les oprations du
premier tour ; le Conseil d'tat a admis qu'il tait recevable le
faire (3). Cette solution est juridique ; il est vident, en effet, que
l'lu du second tour n'avait aucun gref contre le premier tour,
jusqu'au moment o l'on a prtendu qu'il en tait rsult une
lection excluant la sienne.
On peut mme se demander si, par une application logique de
cette jurisprudence, on ne devrait pas considrer toute dcision
contentieuse, faisant revivre une lection du premier tour, comme
l'quivalent d'une revision du recensement et d'une proclamation
de candidat, de telle sorte que l'lection ainsi proclame par le
juge pt tre attaque dans le mme dlai que si elle tait rsulte
1. Conseil
Pierre.
d'tat,
27
juillet 1893, El. d'Albas;
13
janvier 1894, El. de Saint-
2. Conseil d'tat, 6 dcembre 1878, El. de Gournay; 6 janvier 1882, El. d'Hondschote; 19 juin 1885, El. de Saint-Baldoph; 25 novembre 1892, El. de Ver-
rires.
3. Conseil d'tat, 25 mars 1887, El. de Vieille-Aure. (Voy. les conclusions du com-
missaire du Gouvernement au Recueil, 18 37, p. 266.)
356
LIVRE V.
du recensement primitif. Le point de dpart du dlai serait alors ce

recensement nouveau effectu par la voie contentieuse, ou plutt la
connaissance qu'en auraient les intresss, soit par la notification
de la dcision, soit par l'installation du candidat proclam. S'il en
tait autrement, un grand nombre d'lecteurs tous peut-tre
l'exception du candidat qui la protestation aurait t communique seraient privs du droit d'attaquer l'lection, droit qu'ils
ne peuvent videmment exercer que du jour ,o cette lection
existe et o ils en ont connaissance.
Les rgles relatives au dlai des protestations ne s'appliquent
pas seulement la rclamation primitive et aux conclusions qu'elle
doit formuler, mais encore aux moyens et griefs invoqus l'appui
de ces conclusions.
Cette rgle mrite d'tre signale, car elle droge celle qui est
admise en procdure, et d'aprs laquelle les forclusions n'atteignent
que les demandes nouvelles et non les moyens nouveaux. Cette drogation est justifie par la ncessit de soumettre autant que possible une mme instruction tous les griefs qui peuvent faire
annuler ou modifier le rsultat des oprations. C'est pourquoi la
jurisprudence dclare non recevables les griefs formuls en dehors
des dlais de la protestation, alors mme que les rclamants s'taient rservs de les produire ultrieurement (').
Mais il ne faut pas confondre avec des griefs nouveaux les articulations qui ne sont que le dveloppement et la justification des
griefs formuls dans la protestation. La jurisprudence admet que
la protestation primitive peut se borner faire connatre en termes
gnraux la nature des griefs, sans en prciser toutes les circonstances ; celles-ci peuvent tre exposes dans des mmoires ampliatifs pendant toute la dure de l'instruction crite (2).
Pourvoi au Conseil d'tat. Dans les affaires dont le conseil
de prfecture connat en premier ressort, le droit d'appel n'est oud'Etat, 13 mars 1885, El. de Mrignac; 25 novembre 1892, El. de
Chaunay; 2 fvrier 1894, El. de Paris (Charonne).
2. Conseil d'tat, 27 juin 1879, El. de Saint-Cernin; 12 mai 1882, El. de Camars;. 6 mars 1885, El. de Plouhinec; 14 fvrier 1891, El. de Nmes; 4 aot
1893, El. de Rocheneuve.
1. Conseil
CHAP.
VI.
357
vert que contre les dcisions qui statuent sur l'lection, non contre
celles qui ordonnent des enqutes ou toute autre mesure d'instruction pralable (').
Le recours au Conseil d'tat est galement ouvert lorsque le
conseil de prfecture n'a pas statu sur la rclamation dans les
dlais d'un mois ou de deux mois, fixs par les articles 38 et 39 de
la loi du 5 avril 1884, et que nous aurons prciser quand nous
parlerons du jugement des protestations. Ce recours peut tre compar un appel parce que, d'aprs l'article 38, la rclamation qui
n'est pas juge dans les dlais est considre comme rejete, c'est
alors cette dcision implicite de rejet qui est dfre au Conseil
d'tat ; mais en ralit, il y a plutt l une vocation qu'un appel,
puisque le premier degr de juridiction se trouve entirement supprim, et qu'aucun arrt du conseil de prfecture n'est attaqu
devant le Conseil d'tat qui juge la protestation en premier et en
dernier ressort. Quoique la mme rgle n'ait pas t expressment
dicte pour les lections aux conseils d'arrondissement, la jurisprudence a admis qu'elle leur tait applicable, comme sanction de
l'obligation que l'article 51 de la loi du 22 juin 1833 impose au
conseil de prfecture de statuer dans le dlai d'un mois (2).
I. Qualit pour former le pourvoi. Le droit de former un pourvoi devant le Conseil appartient toute partie dont les conclusions n'ont pas t accueillies par le conseil de prfecture, soit
qu'il les ait cartes par un arrt, soit qu'il les ait implicitement
rejetes en ne statuant pas dans les dlais. Ce droit peut en outre
appartenir des parties qui ne figuraient pas en premire instance,
lorsque leur intrt se pourvoir nat de situations nouvelles
cres par la dcision du conseil de prfecture. L'arficle 40 de la
loi de 1884 disposant que le recours au Conseil d'tat est ouvert
aux parties intresses, la jurisprudence en a conclu que tous les
1. Conseil d'Etat, 31 juillet 1885, El. de Mugon; 24 juillet 1890, El. de SaintDi; 29 juin 1894, El. de Brassac. Il peut y avoir des cas o la dcision or-
donnant l'enqute a un caractre interlocutoire, comme subordonnant le sort de l'lection la preuve de certains faits, mais la jurisprudence- ne distingue pas, elle
dclare l'appel non recevable toutes les fois qu'il n'y a pas de jugement rendu sur
l'lection.
2. Conseil d'tat, 12 juillet 1878, El. de Bagnols; 9 aot 1880, El. de Douai;
7 juillet 1893, El. de Saint-Valry; 2 fvrier 1894, El, de Marvjols.
358
LIVRE V.
lecteurs de la commune ont qualit pour se pourvoir contre

l'arrt qui annule une lection, alors mme qu'ils ne sont pas
intervenus pour la dfendre ('). Cette jurisprudence est fonde,
car les protestations ne sont communiques qu'aux conseillers
dont l'lection est conteste, et elles ne peuvent pas l'tre l'ensemble des lecteurs (loi de 1884, art. 37, 4); ceux-ci ont cependant le droit de dfendre l'lection de leur candidat aussi bien
que d'attaquer celle de l'adversaire ; n'ayant pu exercer ce droit en
premire instance, il est juste qu'ils puissent l'exercer en appel,
en prenant fait et cause pour ce candidat contre l'arrt d'annulation (2).
Le droit d'appel appartient, plus forte raison, au candidat
contre lequel aucune protestation n'avait t dirige, mais dont
l'lection a t annule par voie de consquence, notamment comme
ayant t faite au second tour de scrutin alors que ls oprations
du premier tour taient reconnues valables par le conseil de prfecture. Ce droit appartient aussi aux lus qui, sans tre invalids,
voient l'ordre des nominations interverti, et leur rang .au tableau
modifi par suite de la dcision du conseil de prfecture. Toutes
ces personnes sont des parties intresses dans le sens de l'article
40 de la loi de 1884.
En ce qui touche le droit de recours de l'administration, reprsente par le prfet ou par le ministre de l'intrieur, la question
a donn lieu plus de difficults.
La loi du 21 mars 1831 (art. 51), qui donnait au prfet le droit
de dfrer les lections municipales au conseil de prfecture, tait
muette sur son droit de recours au Conseil d'tat. On en avait
conclu que le ministre seul pouvait se pourvoir, conformment
aux rgles ordinaires sur les recours forms au nom de l'administration (3).
Mais la loi du 5 mai 1855 (art. 46) a consacr explicitement le
i. Conseil d'tat, 3 mars
1876, El. de Lamieray; 15
juillet 1881, El. de CelUer-du-Luc; 16 janvier 1885, El. de Carmires ; 10 juillet 1893, El. de Sartne.
2. La rgle est la mme si l'annulation a t prononce sur un dfr du prfet
(4 janvier 1889, El. de Rallon),
3. Conseil d'tat, 7 mai 1847, El. de Bantouzel; 24 juillet 1847, El. de Neuvillette; 24 aot 184H, Prfet de Scine-et-Oise.
CUAP. VI.
CONTENTIEUX ELECTORAL.
359
droit du prfet, en dcidant que le recours au Conseil d'tat con tre la dcision du conseil de prfecture est ouvert soit au prfet,
la
soit aux parties intresses ; cette disposition reproduite par
loi du 5 avril 1884 (art. 40, 1) tranche la question dans le cas
prvu par l'article 37, c'est--dire lorsque le conseil de prfecture
a statu sur une rclamation du prfet, fonde sur ce que les conditions et les formes lgalement prescrites n'auraient pas t remplies : nul doute que, dans ce cas, le prfet ne puisse dfrer au
Conseil d'tat la dcision du conseil de prfecture qui rejette ses
conclusions.
Mais l'administration n'a-t-elle pas devant le Conseil d'tat, un
droit de recours plus tendu que celui qui est attribu au prfet
par l'article 40? Ne peut-elle pas, mme quand elle est reste
trangre l'instance devant le conseil de prfecture, se prsenter
devant le Conseil d'tat comme tant une de ces parties intresses auxquelles le recours est ouvert, comme ayant faire
valoir des intrts permanents de lgalit et de bon ordre qui peuvent avoir t mconnus par le conseil de prfecture? N'est-ce pas
alors au ministre de l'intrieur, et non au prfet, qu'il appartient
de se pourvoir? La jurisprudence s'est prononce dans ce dernier
sens ; elle a admis le recours du ministre ('), en excluant celui du
prfet toutes les fois qu'il s'agit d'lections dont il n'a pas saisi
lui-mme le conseil de prfecture (2).
Mais, le droit du ministre tant admis en principe, faut-il le restreindre au cas o le conseil de prfecture a annul les oprations lectorales, ou l'tendre au cas o il s'est born les maintenir en rejetant les protestations dont il tait saisi? Pendant
longtemps la jurisprudence du Conseil d'tat, conforme la doctrine du ministre de l'intrieur, s'est abstenue de faire cette distinction et elle a dcid que le ministre a qualit pour se pourvoir,
mme contre les dcisions qui ne modifient pas les rsultats de
l'lection (3).
d'tat, 9 dcembre 1871, El. d'Artigueloutan; 9 juillet 1875, El. de
Conseil
.
Fontenet; 7 avril 1876, El. de Polveroso; 2 mars 1883, El. d'Ajaccio; 14 novembre 1884, El. de Prone.
2. Conseil d'tat, 26 dcembre 1884, El. de Dions; 16 janvier 1885, El. de
Nieppe; 22 mars 1889, El. de Gilhoc; 25 novembre 1892, El. de Lapasset.
3. Conseil d'tat, 9 juillet 1875, El. de Fontenet; 2 mars 1883, El. d'Ajaccio.
l.
360
LIVRE V.
Mais le Conseil d'tat parat tre revenu sur cette jurisprudence

et avoir admis la distinction ci-dessus indique, par un arrt du
9 juin 1894 (El. de Pantin). Cet arrt dcide que s'il appartient
au ministre de l'intrieur de se pourvoir contre les arrts du conseil de prfecture, soit dans le cas o ils sont intervenus sur le recours du prfet, soit quand ils ont modifi les rsultats de l'lection,
il n'est pas recevable dfrer un arrt qui a rejet la protestation
d'un lecteur (*).
Cette distinction nous parat entirement justifie. En effet,
lorsque le conseil de prfecture s'est born rejeter la protesta-
tion d'un lecteur contre une lection que l'administration, reprsente par le prfet, s'tait abstenue d'attaquer, le pourvoi du
ministre quivaut en ralit une protestation nouvelle, il fait
revivre, longtemps aprs l'expiration des dlais lgaux, le droit de
recours que le prfet a laiss primer. En pareil cas, il nous parat
plus juridique de ne reconnatre d'autre droit au ministre que
celui de former un pourvoi dans l'intrt de la loi, qui permettrait
de redresser toute erreur de droit commise par le premier juge,
sans remettre en question, pendant un dlai indtermin, la situation acquise au candidat.
Au contraire, le droit de recours du ministre est justifi, lorsque
la dcision du conseil de prfecture a cr une situation nouvelle,
soit en annulant une lection, soit en proclamant un nouvel lu.
Il est alors ncessaire que l'administration puisse, aussi bien que
les candidats vincs ou les lecteurs, attaquer les rsultats des
lections, tels qu'ils rsultent de la dcision du conseil de prfecture Il est naturel aussi que l'administration soit alors reprsente
.
par le ministre et non par le prfet, puisqu'il s'agit d'un droit de
rclamation qui ne peut tre exerc qu'en appel, et puisque le ministre est le reprsentant lgal de l'administration devantle Conseil
d'tat, comme le prfet devant le conseil de prfecture.
II. Formes et dlais du pourvoi. Jusqu'en 1884, les diverses
lections dont le conseil de prfecture connat en premier ressort
n'taient soumises, quant au dlai du pourvoi au Conseil d'tat,
l. Voy. les observations publies sur cet arrt par la Revue gnrale d'administration, aot 1891.
CHAP. VI.
361
aucune rgle spciale ; il en rsultait que le dlai ordinaire de

trois mois prvu par l'article 11 du dcret du 22 juillet 1806
leur tait applicable.
La loi du 5 avril 1884 a d'abord modifi cet tat de choses, poulies lections municipales, en rduisant le dlai du pourvoi un
mois. Puis, la loi de procdure du 22 juillet 1889 a rduit de trois
mois deux mois le dlai ordinaire des pourvois contre les arrts
des conseils de prfecture. Il en est rsult que les pourvois relatifs
aux lections des conseils d'arrondissement et du conseil gnral
de la Seine se sont trouvs rgis, dfaut de textes spciaux, par
la loi de 1889, comme ils l'taient antrieurement par'le dcret de
1806 ; ils doivent donc tre actuellement forms dans un dlai de
deux mois (').
Les pourvois relatifs ces dernires lections peuvent tre dposs, par application des mmes rgles gnrales dictes par la
loi du 22 juillet 1889 (art. 61), soit la prfecture ou la sousprfecture, soit au secrtariat gnral du Conseil d'tat.
En ce qui touche les lections municipales, la loi de 1889 n'ayant
pas modifi les rgles spciales de l'article 40 de la loi du 5 avril
1884, celles-ci demeurent applicables, soit en ce qui concerne le
dlai du recours fix un mois (2), soit en ce qui touche le point
de dpart de ce dlai, qui reste, pour les parties, la date de la notification de l'arrt, et la date mme de l'arrt pour le ministre ou
le prfet (3).
Que dcider l'gard des parties qui, tant restes trangres
la protestation, sont cependant recevables se pourvoir contre une
dcision du conseil de prfecture modifiant les rsultats de l'lection ? L'article 40 de la loi de 1884 n'a pas prvu ce recours, mais
il n'est pas douteux qu'il doit tre form dans le dlai d'un mois
puisque c'est le dlai lgal des pourvois en matire d'lections
municipales, et puisque la loi de 1889 (art. 11), en maintenant les
rgles en vigueur pour le contentieux lectoral, a cart elle-mme
1. Conseil d'tat, 3 mai 1890, El. de Craon; 4 avril 1S93, El. de Vienne.
2. Conseil d'tat, 17 mai 1892, El. de B; 13 janvier 1893, El. de Champs;
4 mai 1894, El. de Mazerolles ; 2 mars 1895, El. de Verdun.

3. Loi du 5 avril 1881, art. 40, \ 2. Antrieurement, le dlai ne courait, l'gard
du ministre, que du jour o il avait eu officiellement connaissance de l'arrt (7 avril

1876, El. de Polveroso),
362

l'application du dlai de deux mois prvu par son article 61. Quant
au point de dpart du dlai, ce ne peut tre ici la notification de
LIVRE V.
l'arrt la partie qui se pourvoit, puisqu'elle a t trangre

l'instance suivie devant le conseil de prfecture. Nous pensons que
ce n'est pas non plus la date de la dcision, car, d'aprs les rgles
en vigueur, c'est seulement l'gard de l'administration que cette
date peut, dans certains cas, faire courir le dlai. Nous concluons
de l que le dlai courra, pour les tiers, du jour o l'arrt aura
t notifi aux auteurs de la protestation, car ceux-ci peuvent tre
considrs comme reprsentant l'ensemble des lecteurs intresss
la vrification de l'lection Q.
En matire d'lections municipales, le pourvoi doit tre dpos,
non au secrtariat du contentieux, mais au secrtariat de la sousprfecture ou de la prfecture. Celte disposition, qui doit tre observe peine de nullit (art. 40, 2), a eu pour but d'acclrer
l'instruction; le prfet doit immdiatement donner connaissance
du pourvoi aux parties intresses, en les prvenant qu'elles ont
quinze jours pour tout dlai l'effet de produire leurs dfenses
(art. 40, 3). A l'expiration de ce dlai, le prfet transmet au
ministre de l'intrieur, qui les adresse au Conseil d'tat, le pourvoi, les dfenses et les pices, auxquelles il joint son avis motiv
(art. 40, 4).
Cette procdure est galement applicable lorsque l conseil de
prfecture n'a pas statu dans le dlai d'un mois qui lui est imparti
par l'article 38 de la loi de 1884, et qu'un pourvoi est form contre
la dcision implicite de rejet rsultant de l'expiration du dlai.
Seulement, dans ce cas, le pourvoi doit tre dpos la prfecture
dans un dlai de cinq jours, partir du jour o le prfet aura fait
connatre que le conseil de prfecture est dessaisi (2).
1. Ces questions ont t souleves mais non rsolues dan3 une affaire juge le
14 janvier 1893 (El. de Bujaleuf). Le ministre de l'intrieur proposait, dans son avis
sur le pourvoi, de faire courir le dlai du jour o l'arrt a t rendu, ce qui ferait
aux tiers une situation plus rigoureuse qu'aux parties en cause. La solution que
nous proposons viterait cette anomalie, et elle serait en harmonie avec la jurisprudence qui dcide que, lorsqu'une protestation est faite dans un intrt public, non
dans un intrt personnel, la notification faite l'un des signataires fait courir le dlai
l'gard d tous (ler juillet 1889, El. de Castelnau; 3 mars 1893, El. de Sonnac).
2. Conseil d'tat, 6 fvrier 1885, El. de Genvriere; 7 mars 1890, El. de Gours ;
El. de Fourns.
9 mai 1890,
CHAP. VI.
363
La jurisprudence a cependant admis que si le conseil de prfecture a illgalement statu quoique dessaisi, le pourvoi form contre
son arrt peut tre form dans le dlai d'un mois (*) ; on n'est plus
alors dans le cas spcial prvu par l'article 38 et le dlai rigoureux
que ce texte impose ne doit pas tre appliqu par analogie.
III. Effet suspensifdu pourvoi. La lgislation des conseils d'arrondissement et des conseils municipaux droge la rgle gnrale
d'aprs laquelle le pourvoi au Conseil d'tat n'a pas d'effet suspensif. Pour les conseils d'arrondissement, cette drogation rsulte
de l'article 54 de la loi du 22 juin 1833, d'aprs lequel le
d'tat sera suspensif lorsqu'il sera exerc par
recours au Conseil
le conseiller lu . Pour les conseils municipaux, elle rsulte
de l'article 40, 7, d'aprs lequel les conseillers municipaux
proclams restent en fonctions jusqu' ce qu'il ait t dfinitive ment statu sur les rclamations .
Il rsulte de l que les conseillers lus conservent leur sige,
bien que leur lection ait t annule par le conseil de prfecture,
tant que le pourvoi form contre l'arrt d'annulation n'a pas t
rejet par le Conseil d'tat. Cette disposition, va bien au del de
la rgle pose par la loi des 15-27 mars 1791, d'aprs laquelle
l'exercice provisoire appartient ceux dont l'lection est attaque
tant qu'elle n'a pas t annule .
L'article 40 a pour effet d'assimiler une lection annule en premier ressort une lection simplement attaque. Mais il renverse
ainsi l'ordre des prsomptions lgales; car s'il est vrai qu'une protestation ne saurait suffire pour mettre en chec la proclamation
d'un candidat faite par un bureau lectoral, il est naturel que cette
proclamation cesse provisoirement de produire ses effets ds qu'elle
est infirme par un jugement de premier ressort. Sans doute, il
peut y avoir des inconvnients considrer trop tt comme invalid un candidat lu qui obtiendra peut-tre gain de cause en appel ;
mais ces inconvnients ne sont pas plus graves que ceux que la
1. Conseil d'tat, 2 dcembre 1888, El. de Kellermann; 17
juin 1893, El. de Tain.

Les solutions de ces arrts ne sont qu'implicites, mais elles rsultent de ce que le
Conseil d'tat a statu quoique les pourvois eussent t forms bien aprs l'expiration du dlai de cinq jours (15 jours aprs dans la premire affaire, 19 dans la seconde).
364
LIVRE V.
rgle nouvelle a fait natre. Ainsi qu'il tait facile de le prvoir, le

pourvoi au Conseil d'tat est souvent devenu, de la part des candidats invalids par le conseil de prfecture, un simple expdient
de procdure destin prolonger l'exercice provisoire d'un mandat
usurp. Il pourrait mme arriver et ce n'est malheureusement
pas une simple hypothse que des bureaux lectoraux, plus attachs des intrts de parti qu' la loi, proclament lus des candidats qui ne le sont pas, qu'ils savent ne pas l'tre, mais qui ils
veulent assurer un sige au conseil municipal jusqu' ce que le
vice de leur titre ait t successivement reconnu par le conseil de
prfecture et par le Conseil d'tat(1).
Instruction et jugement. La procdure contentieuse n'est

rellement engage que lorsque la protestation ou le pourvoi a fait
l'objet des notifications ou communications administratives destines provoquer les observations en dfense des parties intresses, et lorsque le dossier est parvenu la juridiction comptente (2). Ces notifications et communications, au lieu d'tre rgles
par le conseil de prfecture comme dans les matires ordinaires,
s'oprent par les soins du prfet. Celui-ci donne connaissance des
protestations, par la voie administrative, aux conseillers dont l'lection est conteste, et il doit les prvenir qu'ils ont un dlai de
cinq jours pour produire leurs dfenses et faire connatre s'ils entendent prsenter des observations orales l'audience (8). Dans ce
dernier cas, les parties doivent tre averties du jour de l'audience
quatre jours au moins l'avance sous peine de nullit de la dcision intervenir (").
Cet avertissement peut tre envoy par simple lettre recommande exempte de taxe par suite de la gratuit des procdures
lectorales soit aux signataires de la protestation ou seulement
1. L'abrogation de cette disposition a fait l'objet d'une proposition prsente au
Snat le 28 fvrier 1890 par MM. Morel, Lenol et Le G-uay.
2. Voy. pour les lections aux conseils gnraux, la loi du 31 juillet 1875, art. 15,
g 3; pour les lections municipales, la loi du 5 avril 1884, art. 37, 38 et 39; pour
les lections aux conseils d'arrondissement, les articles
61
et 52 de la loi du 22 juin
1833.
avril 1384, art. 37, et loi du 22 juillet 1889, art. il, 2.

4. Conseil d'tat, 3 mars 1893, El. de Nieul; 10 juillet 1893, El. de Chtenois.
3. Loi du 5
CHAP. VI.
365
au premier d'entre eux, soit leur mandataire commun (l) ; quant

aux conseillers dont l'lection est conteste et qui ont demand
prsenter des observations orales, chacun d'eux doit recevoir l'avertissement, leurs intrts tant distincts. L'affaire, ainsi introduite, suit son cours conformment aux rgles ordinaires de l'instruction et du jugement, qui ne sont modifies que sur deux points :
1 en ce que l'affaire est juge sans aucuns frais, mme ceux de
timbre, et qu'elle est dispense du ministre de l'avocat lorsqu'elle
est porte devant le Conseil d'tat (2) ; 2 en ce qu'elle doit tre
juge dans des dlais que la loi a dtermins et que nous allons
indiquer.
I. Dlais du jugement par le conseil de prfecture. Lorsqu'il
s'agit d'lections au conseil municipal, le conseil de prfecture
doit, en principe, statuer dans le dlai d'un mois, qui court de l'enregistrement des pices au greffe du conseil de prfecture (loi du
5 avril 1884, art. 38, 2). Ce dlai peut tre prorog dans les cas
.suivants :
1 En cas de renouvellement gnral des conseils municipaux, le
dlai est doubl et port deux mois raison du grand nombre des
affaires juger (art. 38, 3).
2 Si le conseil de prfecture a rendu une premire dcision ordonnant une enqute, le dlai d'un mois ne court que de la date
de cette dcision (art. 38, 3). Il est remarquer que la rgle est
ici la mme, qu'il s'agisse d'lections partielles ou d'lections gnrales, et que la dcision ordonnant une preuve ne fait jamais
courir qu'un dlai d'un mois(3). Mais si, dans le cas d'lections
gnrales, le conseil de prfecture dpasse ce dlai d'un mois, sans
cependant excder le dlai de deux mois auquel il a droit, il va de
soi que sa dcision est rgulire (4).
3 Si le conseil de prfecture a renvoy une question prjudicielle de nationalit, de domicile, etc., l'autorit judiciaire, le
dlai d'un mois ne court que du jour o un jugement dfinitif est
intervenu sur cette question prjudicielle (art. 38, 4).
1. Loi du 22 juillet 1889. art. 44.
2. Loi du 31 juillet 1875, art. 16, g l; loi du 5 avril 1884, art. 40, g 6.
3. Conseil d'tat, 13 fvrier 1885, El. de Fontcouverte.
4. Conseil d'tat, 13fvrier 1885, El. de Remze; 28 juin 1889, El. de Montrejeau.
366
LIVRE V.
Lorsqu'il s'agit d'lections au conseil d'arrondissement, le conseil de prfecture doit statuer dans un dlai d'un mois partir de
la rception de la protestation la prfecture (loi du 22 juin 1833,
art. 51).
La loi de 1833 n'a prvu aucune prorogation de dlai pour le cas
o le conseil de prfecture ordonne une preuve ou renvoie une
question prjudicielle aux tribunaux ; l'article 38 de la loi de 1884
n'a pas suppl son silence puisqu'il vise exclusivement les lections municipales; la loi du 22 juillet 1889 a remdi en partie
cette situation en dcidant, par son article 34, que la prorogation
de dlai prvue par l'article 38 de la loi municipale s'appliquerait
toutes les lections juges par les conseils de prfecture lorsqu'elles seraient l'objet d'une enqute. Mais elle est reste muette
sur le cas de renvoi d'une question prjudicielle l'autorit judiciaire ; il nous parat en rsulter que le jugement des lections au
conseil d'arrondissement ne peut pas tre prorog dans ce dernier
cas, mais seulement dans le cas d'enqute.
II. Dlai du jugement par le Conseil: d'tat. Aucun dlai spcial n'est assign au Conseil d'tat pour statuer en appel sur les
lections des conseils d'arrondissement ou des conseils municipaux. Pour ces dernires, l'article 40, 5 de la loi de 1884, dcide seulement que le pourvoi est jug comme affaire urgente ,
il ne prescrit point ainsi un mode spcial d'instruction ou de jugement, mais il manifeste un voeu du lgislateur dont le conseil
doit s'inspirer pour hter autant que possible le jugement des
pourvois.
La rgle est plus prcise quand il s'agit des lections aux conseils gnraux juges en premier et dernier ressort par le Conseil
d'tat. La loi du 31 juillet 1875 dispose que les rclamations
seront juges dans le dlai de trois mois partir de l'arrive des
Conseil d'tat . Les pices vises par
pices au secrtariat du
ce texte ne sont pas seulement les rclamations, mais aussi les autres pices ncessaires au jugement, notamment les documents et
avis transmis par le ministre de l'intrieur en rponse la communication qui lui a t donne du pourvoi. Le Conseil d'tat
estime qu'il est satisfait au voeu de la loi par un arrt ordonnant
une enqute ; le plus souvent, en effet, il serait matriellement
CHAP. VI.
367
impossible d'ordonner cette mesure, d'y faire procder, et d'en

apprcier les rsultats par arrt dfinitif, dans le dlai de trois mois.
A peine est-il besoin d'ajouter que l'inobservation du dlai par
le Conseil d'tat n'aurait pas pour effet de le dessaisir comme elle
dessaisit le conseil de prfecture, puisque dans ce cas la rclamation resterait sans juge. A la vrit on pourrait invoquer l'adage :
factum judicis, factum partis, prtendre que la rclamation est frappe de dchance l'expiration du dlai et que, par suite, l'lection attaque doit tre considre comme dfinitive ; mais cette
prtention ne saurait tre admise, aucune disposition de la loi ne
l'ayant consacre.
III. Enqutes lectorales. La loi du 22 juillet 1889 sur la procdure devant les conseils de prfecture a dtermin, pour la premire fois, les rgles des enqutes lectorales ; la loi municipale
de 1884 avait dj prvu cette mesure d'instruction en prorogeant
le dlai du jugement quand le conseil de prfecture aurait rendu
une dcision ordonnant une preuve (art. 38, 3), mais elle
n'avait trac aucune rgle de procdure. Cependant, antrieurement ces lois, la jurisprudence reconnaissait aux conseils de prfecture le droit de procder des enqutes, droit dont ils ne pouvaient gure user sous l'empire de la loi de 1855 qui les obligeait
statuer, dans tous les cas, dans le dlai d'un mois ; aprs la loi de
1884, qui a cr des facilits nouvelles en prorogeant le dlai du
jugement, en cas d'enqute, cette mesure d'instruction est devenue
plus frquente.
L'enqute n'a t rgie, jusqu'en 1889, que par la jurisprudence
qui, sans lui appliquer les rgles du Gode de procdure civile, s'inspirait des principes essentiels de la matire. Le Conseil d'tat exigeait notamment que toute enqute ft contradictoire, et que ses
rsultats fussent consigns dans un procs-verbal vers au dossier
et livr la discussion des parties, mais il n'astreignait pas les
tmoins au sei-ment et ne prcisait pas les cas de rcusation ; il autorisait le conseil de prfecture faire procder l'enqute soit par
un de ses membres, soit par un commissaire enquteur pris en
dehors du conseil (').
l. On peut consulter, sur les principales rgles tablies en matire d'enqutes
368
LIVRE V.
Toute incertitude sur les rgles suivre dans les enqutes est
actuellement supprime par les dispositions du titre II, 3, de la
loi de 1889 relatives aux enqutes. A la vrit, l'article 11 de la.loi
de 1889 dispose que les rclamations en matire lectorale continueront tre prsentes et instruites dans les formes prescrites
par les lois spciales de la matire. Mais cette rserve ne saurait
tre applicable aux enqutes: d'abord parce qu'elles ne sont l'objet
d'aucune disposition spciale de la lgislation lectorale, puis
parce que la loi de 1889 a expressment vis les enqutes lectorales dans deux dispositions du titre qu'elle consacre aux enqutes,
les articles 34, 1, et 35, 2.
Les rgles essentielles suivre en vertu de ces dispositions sont
les suivantes :
L'enqute peut avoir lieu sous deux formes : en sance publique
ou devant un membre du conseil dlgu cet effet (art. 27); elle
ne peut tre confie ni un maire (*), ni un sous-prfet (2), ni
un commissaire de police (3).
Les tmoins sont cits aux frais des parties (art. 28), et ils ne
peuvent tre rcuss que dans le cas de parent ou d'alliance en
ligne directe, ou s'ils sont sous le coup d'incapacits lgales (art. 29) ;
la jurisprudence admet cependant que les auteurs des protestations
ne peuvent pas tre entendus comme tmoins, raison de l'incompatibilit qui existe de plein droit entre ces deux qualits (4).
Les tmoins sont astreints au serment (art. 30) ils ne peuvent
rclamer aucune taxe, toutes les procdures tant gratuites en matire lectorale (art. 35).
L'enqute tant un lment de l'instruction crite, ses rsultats
doivent tre consigns dans un procs-verbal spcial qui est dress
par. le greffier quand l'enqute se fait l'audience, par le commissaire enquteur quand elle se fait par dlgation (art. 31 et 32).
,
lectorales par la jurisprudence du Conseil d'lat avant la loi du 22 juillet 1889, les
arrts suivants : 21 janvier 1881, El de Rabaslens ; 6 mai 1881, El. de Saint-Denis;
El. de Salignac;
El. de Buzanais ;
23 mai 1884,
G mars
21 novembre 1884,
1885, El. d'Arreau; 24 avril 1885, El. de Roquebrun.
1. Conseil d'tat, 13 janvier 1894, El. de Bouzigues; 20 janvier 1894, El. de
Vieux-Boneau.
2. 28 juillet 1893, EL de Magland.
3. 7 aot 1890, El. de Saint-Quentin ; 19 mai 1893, El. de Montgaillard.
l. Conseil d'tat, 24 juin 1893, El. de Sainl-Laurent du Mottay.
CHAP. VI.
369
Dans tous les cas, le procs-verbal est dpos au greffe o les parties peuvent en prendre connaissance. Celles de ces parties qui
n'ont pas assist l'enqute doivent tre averties du dpt au greffe
par une notification spciale (art. 33), et le Conseil d'tat dcide
que l'omission de cet avertissement entrane l'annulation de l'arrt intervenu sur l'enqute (*) ; elle enlve en effet la discussion
de l'enqute son caractre contradictoire.
Le conseil de prfecture pourrait-il, sans ordonner une enqute
proprement dite, entendre, l'audience, titre de renseignement
et sans prestation de serment, une partie ou des fonctionnaires par
lui dsigns? Le Conseil d'tat l'avait admis avant la loi de 1889 (2),
mais il nous parat douteux que ces mesures, non prvues par la
loi, et qui constitueraient en ralit des enqutes restreintes et dgages des formalits lgales, puissent tre admises depuis que le
lgislateur a dtermin lui-mme la nature et les formes des mesures d'instruction en matire lectorale.
En ce qui touche les enqutes qui se feraient, non devant le
conseil de prfecture, mais devant le Conseil d'tat, soit en appel,
soit dans les affaires lectorales dont il connat comme juge unique,
la loi du 22 juillet 1889 n'est pas textuellement applicable puisqu'elle ne rgle que la procdure des conseils de prfecture ; celle
du Conseil d'tat demeure rgie par le dcret du 22 juillet 1806
dont l'article 14 dispose que s'il y a lieu d'ordonner que des faits
ou des critures soient vrifis ou qu'une partie soit interroge, il
y est procd dans les formes prescrites par le grand juge , aujourd'hui par la section du contentieux. Le Conseil d'tat, malgr cette plus grande latitude de dcision, ne saurait s'carter
des formes substantielles de l'enqute prvue par la loi de 1889,
notamment de celles qui assurent le caractre contradictoire de
cette mesure d'instruction, la constatation crite de ses rsultats
dans un procs-verbal spcial, et la communication de ce procsverbal aux parties ou leurs avocats. Mais la disposition de la
loi de 1889 qui exige que l'enqute ait lieu devant le conseil de
prfecture, ou devant un de ses membres, ne saurait s'appliquer
d'tat, 29 juin 1894, El. de Brassac.
2. Conseil d'tat, 6 mai 1881, El. de Sainl-Denii,
1. Conseil
LA JUKIDICTIOX ADMINISTRATIVE.
II.
mars 1885, El. de Caillas.
2i
370
psr analogie au Conseil d'tat qui est loign du lieu du litige.

Aussi rien ne nous parat faire obstacle ce qu'il dsigne un commissaire enquteur rsidant dans le dpartement, et notamment le
vice-prsident du conseil de prfecture quand il s'agit d'lections
au conseil gnral dont ce conseil n'a pas connu (').
IV. Annulation par voie de consquence. Il est d'ordre public
qu'un corps lectif ne soit pas compos de plus de membres que la
loi ne lui en assigne, et qu'un collge lectoral n'ait pas plus de
reprsentants qu'il n'en doit lgalement avoir. Si donc les changement apports un premier tour de scrutin par une dcision contentieuse, combins avec les rsultats primitivement proclams du
second tour, doivent avoir pour effet d'altrer la composition lgale d'un corps lectif, il faut que le juge administratif remdie
de lui-mme cette consquence de sa dcision ; il faut qu'il ramne le corps lectif son effectif lgal il ne peut le faire qu'en
annulant d'office les rsultats du second tour, qui sont devenus incompatibles avec ceux du premier. C'est ce que l'on appelle l'annulation par voie de consquence. Il ne faut pas chercher la raison
d'tre du pouvoir ainsi exerc par le juge de l'lection dans les
conclusions que les rclamants du premier tour auraient prises devant lui au sujet du second tour; sa dcision devrait tre la mme
si ces conclusions n'existaient pas, et mme si on les avait prises
en sens contraire. Le pouvoir du juge de l'lection repose exclusivement sur les raisons d'ordre public que nous venons d'indiquer.
Appliquons ces principes, soit aux lections des conseils gnraux et d'arrondissement, qui se font au scrutin uninominal, soit aux
lections des conseils municipaux, qui se font au scrutin de
liste.
Pour les lections uninominales, cette application est sans difficult : le second tour n'a de raison d'tre que si le premier n'a
pas donn de rsultats ; si donc il est jug qu'un candidat avait t
lu au premier tour, il s'ensuit que personne ne pouvait tre lu
au second ; sinon le canton, qui n'a droit qu' un reprsentant, en
aurait deux. L'annulation par voie de consquence de l'lection
faite au second tour s'impose donc.
-,
janvier 1887, El. de Jugon ;
21
janvier 1890, El. de Payruc.
CHAP. VI.
371
Pour les lections faites au scrutin de liste, la solution est moins

simple, parce que les rsultats du premier tour de scrutin peuvent
tre modifis de manires diffrentes.
Supposons d'abord qu'il y a eu des lus proclams chaque
tour, et que la dcision contentieuse a rduit le nombre des lus
du premier tour. Dans ce cas, on ne peut pas craindre que l'effectif
lgal soit dpass ; aucune atteinte ne sera donc porte aux droits
des lus du second tour ; il y aura seulement lieu de faire ultrieurement des lections complmentaires pour combler les vides
que l'annulation aura produits dan6 le conseil municipal (').
Si, au contraire, le juge de l'lection a dclar lus au premier
tour plus de membres que le bureau n'en avait proclam, il en
rsultera que le second tour aura eu lieu pour plus de siges qu'il
n'y avait de siges vacants ; l'effectif lgal sera dpass d'autant
et il sera ncessaire d'annuler par voie de consquence. Mais que
devra-t-on annuler? Est-ce seulement l'lection des derniers lus,
en commenant par celui qui a eu le moins de voix, ou bien est-ce
l'ensemble des oprations du second tour?
Cette question est dlicate et a donn lieu des variations de la
jurisprudence. Jusqu' 1885, le Conseil d'tat n'a pas suivi de
rgle uniforme : tantt il a dcid qu'il n'y avait lieu d'annuler
que l'lection des derniers lus (2), tantt il a annul l'ensemble du
second tour, spcialement lorsqu'il y avait un cart notable entre
le nombre des lus et celui des conseillers lire, et surtout lorsqu'on avait procd plusieurs lections au lieu d'une seule (3).
Depuis 1885, l'annulation intgrale a t admise, quel que ft
l'excdent des lus du second tour (4).
Conseil d'tal, 28 mars 1879, El. de Vers; 8 mai 1885,El. de Rupt-sur-Saone ;
El. de Hougres;
El. de Pringy.
10 dcembre 1892,
28 janvier 1893,
2. Conseil d'tat, 25 avril 1866, El. de Caslelsarrasin; 6 aot 1878, El. du Louroux; avril 1879, El. de Monlignac.
3. Conseil d'tat, 20 mars 1866, El. de Say; 26 juillet 1878, El. de Maizet;
i.
El. d'Arsonval.
24 juin 1881,
4. Conseil d'tat, 6 mars 1885, El. de Montcel; 16 dcembre 1892, El. de Loche;
16 mars 1894, El. de Forcalquier.
Exceptionnellement l'annulation peut tre limite aux derniers lus si leur proclamation a eu lieu par erreur, et contrairement aux indications contenues dans l'arrt
convoquant les lecteurs, lequel indiquait exactement le nombre des conseillers restant lire ; dans ce cas, en effet, les lecteurs n'ont pas t induits en erreur sur
le nombre de siges pourvoir, et n'ont pas t convoqus pour un nombre de con-
372
LIVRE V.
Cette dernire solution parat prfrable plusieurs points de

vue : d'abord elle vite les apprciations ncessairement arbitraires qu'entranaient les distinctions prcdemment admises ; en
second lieu, elle est en harmonie avec la jurisprudence depuis
longtemps tablie, qui annule l'ensemble des lections d'un premier tour lorsqu'elles ont eu lieu pour un plus grand nombre de
conseillers municipaux que n'en comporte la population de la
commune Q.
Ne perdons pas de vue cependant que l'annulation par voie de
consquence ne se justifie que par la ncessit de dfendre l'effectif normal du conseil municipal contre les rsultats d'un second
tour plus nombreux qu'il n'aurait d l'tre. Il en rsulte que si ce
second tour, quoique plus nombreux, n'a pas pu avoir pour effet de
dpasser cet effectif normal, il ne doit pas tre annul. Cette hypothse, difficile concevoir premire vue, se prsente lorsque
le juge de l'lection a proclam lus au premier tour des candidats qui avaient t lus au second ; il se produit alors un changement dans les rsultats respectifs des deux tours, mais le nombre
total des lus n'est pas augment (2).
Supposons enfin un dernier cas : celui o les oprations du premier tour ont t annules dans leur ensemble raison d'un vice
gnral qui entachait l'lection. Le second tour doit alors tomber
tout entier : non par application des rgles ci-dessus, car il est
vident que le nombre des conseillers municipaux n'est pas dpass, puisque tous les lus du premier tour disparaissent, mais
par application de cette autre rgle que le second tour est le complment du premier et qu'il n'a plus de raison d'tre quand le
premier tour n'existe plus. Dans ce cas, ce n'est plus l'lection de
tel ou tel candidat qui est annule, ce sont les oprations lectorales tout entires (3).
seillers suprieurs celui des conseillers restant lire (21 mars 1893, El. de Torlequesne).
1. Conseil d'tat, 16 janvior 1885, El. d'Ennery; 6 fvrier 1885, El. de Castelnaudary; 25 novembre 1892, Et. des Vans; 19 mai 1893, El. d'Erbajolo.
2. Conseil d'tat, 6 mars 1885, El. de Saint-Broingl; 17 mai 1889, El. de Salies
de Barn; 24 dcembre 1892, El. de Versigny.
3. Conseil d'tat, 10 juillet 186G, El. d'Aix-en-Othe ; 18 fvrier 1876, El. de Nistos ; 12 aot 1870, El. d'Aubiel ; 24 dcembre 1892, El. de Sainl-Bendelle;
16 fvrier 1894, El. de Saint-Porquier.
CHAP. VI.
373
V. OPTION ET DMISSION D'OFFICE.
Nul ne peut tre simultanment membre de plusieurs assembles dpartementales ou municipales, ni d'un conseil gnral et
d'un conseil d'arrondissement, ni reprsenter plus d'un canton
dans un de ces conseils. Toute lection multiple rend donc ncessaire une option qui maintient une des lections et fait tomber celles
qui taient incompatibles avec elle. A dfaut d'option dans les dlais, il doit tre procd d'office la dsignation du sige assign
l'lu : s'il s'agit d'un conseiller gnral, cette dsignation est
faite par le conseil gnral par voie de tirage au sort ; s'il s'agit
d'un conseiller municipal, il sige de plein droit dans le conseil
municipal de la commune qui compte le moins d'lecteurs (').
Il y a galement lieu d'liminer d'office les conseillers forains,
c'est--dire non domicilis dans le dpartement ou dans la commune, qui ont t lus membres d'un conseil gnral ou municipal
au del de la proportion du quart fixe par la loi. Dans ce cas, il
est procd par la voie du sort pour les conseillers gnraux, et
d'aprs l'ordre inverse du tableau pour les conseillers municipaux(2).
Enfin, tout membre d'un corps lectif qui se trouve, postrieurement son lection, dans un des cas d'inligibilit ou d'incompatibilit prvus par la loi doit tre dclar d'office dmissionnaire.
Cette dclaration est faite par le conseil gnral pour les membres
de cette assemble, par le prfet pour les membres des conseils
d'arrondissement ou des conseils municipaux.
L'option et la. dmission d'office peuvent donc soulever des
questions trs analogues, quelquefois mme identiques celles
qui se posent dans une contestation lectorale. C'est pourquoi il
convient de les en rapprocher et d'examiner ici le contentieux spcial auquel elles peuvent donner lieu.
Option. L'opration de tirage au sort laquelle procde le
1, Pour les conseils d'arrondissement : loi du 22 juin 1883, art, 10 ; pour les
conseils gnraux, loi du 10 aot 1871, art. 17, et loi du 31 juillet 1875, art. 17;
pour les conseils municipaux, loi du 3 avril 1884, art. 35.
2. Loi du 10 aot 1871,
art. 18 ; loi du 5 avril 1884, art 31 et 49.
374
LIVRE V.
conseil gnral n'est pas, par elle-mme, susceptible de dbat contentieux ; mais il peut se prsenter des cas o la dcision qui est
prise la suite du tirage au sort, et qui assigne un canton au conseiller lu dans plusieurs, ou qui vince un lu non domicili
comme excdant la proportion lgale des conseillers forains, peut
tre l'objet d'un recours.
Ce recours pourrait tre fond sur ce que l'on aurait procd au
tirage avant l'expiration du dlai d'option fix par l'article 17 de
la loi du 31 juillet 1875, dlai de trois jours qui court de l'ouverture de la session, mais dont le point de dpart est retard, en
cas de contestation sur la validit de l'lection, jusqu' la notification de la dcision du Conseil d'tat.
Un conseiller vinc comme domicili hors du dpartement
pourrait aussi prtendre qu'il y est domicili ; en cas de contestation, la question prjudicielle de domicile devrait tre soumise
l'autorit judiciaire (*), et le conseil gnral ne pourrait pas procder au tirage avant qu'elle et t rsolue. L'annulation de la
dcision irrgulire pourrait tre demande par le conseiller intress ou par le ministre de l'intrieur, mais non par les lecteurs
qui sont dsintresss dans le dbat, puisque le choix du sige
dpend d'une option de l'lu. Le recours serait directement port
devant le Conseil d'tat, statuant soit comme juge d'un excs de
pouvoir, soit comme juge d'une difficult se rattachant des lections au conseil gnral.
En ce qui touche le conseiller municipal lu dans plusieurs
communes, et qui est dclar d'office reprsentant de celle qui
compte le moins d'lecteurs (loi de 1884, art. 35), il peut contester
la dcision s'il prtend qu'elle a t rendue avant l'expiration du
dlai de dix jours qui lui est accord pour opter. La loi de 1884
n'a pas dcid, comme celle de 1875, que le dlai ne court, en cas
d'lection conteste, que du jour o elle aurait t l'objet d'un
jugement dfinitif. On s'est demand si cette disposition doit tre
applique par analogie. La solution ngative a t consacre par la
jurisprudence qui dcide que le dlai de dix jours a toujours pour
point de dpart le jour de l'lection(2). On peut aussi concevoir un
1. Loi du 31 juillet 1875, art. 17, 3.
2. Conseil d'tat, 26 janvier 1889, El. de Neuvy-Sainl-Spulchre ; 22 fvrier 1889,
CHAP. VI.
375
dbat sur la question de savoir si toutes les rgles applicables au

cas o un candidat est lu dans plusieurs communes s'appliquent
galement lorsque l'lection a eu lieu dans plusieurs sections
d'une mme commune. La ncessit d'une option s'impose assurment dans ce cas comme dans l'autre. Mais dfaut de cette option, comment devra-t-on dterminer la section laquelle appartiendra le conseiller municipal? Sera-ce d'aprs le nombre des
lecteurs, d'aprs le chiffre des voix obtenues par le candidat, ou
d'aprs le rang qu'il occupe sur la liste des lus de chaque section ? Ce sont l des questions dlicates, que la loi n'a pas tranches, et sur lesquelles un dbat contentieux doit pouvoir s'ouvrir.
L'option doit tre expresse et rsulter d'une dclaration adresse
aux prfets des dpartements intresss. On ne saurait y suppler
par des actes d'o semblerait rsulter le choix de telle commune fait
par le conseiller lu ('). Faute d'option rgulire, il est rput avoir
toujours fait partie du conseil municipal de la commune qui compte
le moins d'lecteurs.
Le recours du conseiller municipal contre l'arrt prfectoral
qui lui assigne un sige, doit tre port devant le conseil de prfecture. Il ne serait pas recevable s'il tait port directement devant le Conseil d'tat par la voie du recours pour excs de pouvoir (*).
Dmission d'office prononce pour perte de l'ligibilit. Plus
encore que l'option impose, la dmission d'office a un caractre
essentiellement contentieux, puisqu'elle statue sur des cas d'inligibilit ou d'incompatibilit survenus aprs l'lection ; il est donc
naturel qu'elle soit soumise au mme juge que l'lection.
l. de Chamaillard. Voy. en sens contraire Morgand (Loi municipale, t. Ier, p. 208).
Cet auteur pense que la raison de dcider est la mme pour les lections municipales
que pour les lections dpartementales. Mais la situation n'est pas identique, raison
du double degr de juridiction et du pourvoi suspensifqui existent pour les lections
municipales, et qui pourraient avoir pour effet de doubler ou de tripler le dlai d'option. La prorogation de dlai pouvant tre ainsi beaucoup plus large que lorsqu'il
s'agit d'lections au conseil gnral, et la loi de 1884 ne l'ayant pas explicitement
admise, quoique le projet primitif l'et propose, la jurisprudence nous parat avoir
consacr la solution la plus juridique en faisant courir le dlai du jour mme de
l'lection.
1. Conseil d'tat, 26 janvier 1889, l. de Neuvy-Saint-Spulchre.
2. Conseil d'tat, 26 juillet 1889, Normand.
376
LIVRE V.
Cependant la loi du 31 juillet 1875 n'a rien statu en ce qui

touche les dmissions d'office des conseillers gnraux et les recours
dont elles seraient susceptibles. Elle a simplement laiss subsister
l'article ,18 de la loi du 10 aot 1871, d'aprs lequel la dmission
est prononce par le conseil gnral, soit d'office, soit sur la rclamation de tout lecteur. Avant la loi de 1875, cette dcision
n'aurait pas t susceptible de recours, puisque le conseil gnral
vrifiait souverainement les lections de ses membres, mme lorsqu'une question d'ligibilit soulevait une question d'tat ou de
capacit civile. Mais il n'en saurait tre de mme depuis que la
loi du 31 juillet 1875 a transfr au Conseil d'tat le contentieux
de l'lection, sauf les questions prjudicielles rserves aux tribunaux judiciaires. Le Conseil d'tat, seul comptent sur les questions
d'ligibilit qui se posent lors de l'lection, l'est galement sur
les questions de mme nature qui surgissent aprs l'lection. Aussi
n'est-il pas douteux, malgr le silence de la loi de 1875, que la
dclaration de dmission mane du conseil gnral pourrait tre
attaque devant le Conseil d'tat (*).
La dmission d'office de conseillers municipaux devenus inligibles est prvue par l'article 36 de la loi municipale de 1884.
D'aprs ce texte, la dmission est prononce par le prfet, sauf
rclamation au conseil de prfecture dans les dix jours de la notid'tat conformment aux
fication, et sauf recours au Conseil
articles 38, 39 et 40 ci-aprs . Il rsulte de cette rfrence aux
articles 38 et 39 que le conseil de prfecture doit statuer dans le
mme dlai que sur les contestations lectorales, et qu'aprs expiration de ce dlai la rclamation doit tre considre comme rejete
et peut tre porte devant le Conseil d'tat.
Il rsulte galement de la rfrence l'article 40 que le pourvoi
l.
Le recours serait-il ouvert aux lecteurs contre une dlibration du conseil gnral refusant de prononcer la dmission ? La ngative semble rsulter d'un arrt du
12 juillet 1882 (Couvert), qui refuse de statuer sur un recours pour excs de pouvoir
form par des lecteurs contre une dlibration du conseil gnral de l'Ain, dcidant
qu'un membre de ce conseil n'tait pas devenu entrepreneur d'un service dpartemental dans le sens de l'article 10 de la loi de 1871. Mais cet arrt parat se fonder
sur ce que le conseil gnral avait souverainement statu sur une question de fait,
no relevant pas de la juridiction du Conseil d'tat comme juge de l'excs de pouvoir ; il n'oppose pas une fin de non-recevoir absolue tout recours des lecteurs.
CHAP. VI.
377
form contre la dcision du conseil de prfecture prononant une

dmission d'office est suspensif, de mme que le pourvoi form
contre l'annulation d'une lection (').

Dmission d'office par mesure disciplinaire. Les dmissions
d'office pour inligibilit ou incompatibilit, dont nous venons de
parler, ne doivent pas tre confondues avec une autre espce de
dmissions galement prononces d'office, mais qui proviennent
d'autres causes.
Le conseiller gnral qui, sans excuse lgitime, manque une
session ordinaire, peut tre dclar dmissionnaire par le conseil
gnral dans la dernire sance de la session (loi du 10 aot 1871,
art. 19). La mme mesure peut tre prise par le prfet contre le
conseiller municipal qui a manqu trois convocations successives,
sans motifs reconnus lgitimes par le conseil, qui doit pralablement inviter le conseiller fournir ses explications (loi du 5 avril
1884, art. 60). Ce dernier texte prvoit expressment un recours
contentieux, qui doit tre form devant le conseil de prfecture
dans les dix jours de la notification de l'arrt prfectoral. La dcision du conseil de prfecture est susceptible d'appel devant le
Conseil d'tat ; mais le Conseil d'tat ne pourrait pas tre saisi
directement d'un recours pour excs de pouvoir form contre l'arrt prfectoral prononant la dmission. Ces contestations n'ayant
pas le caractre de contestations lectorales, et aucune disposition lgislative ne les ayant dispenses de frais de procdure, le
Conseil d'tat en a conclu que le ministre d'un avocat est ncessaire pour les pourvois forms devant lui (2).
Nous pensons que le droit de recours appartient galement au
conseiller gnral dclar dmissionnaire, bien que les lois de
1871 et de 1875 soient restes muettes sur ce point. En effet, le
retrait d'un mandat confr par l'lection constitue une dcision
1. Parmi les dcisions du Conseil d'tat statuant en matire de dmissions d'office
pour inligibilit ou incomptabilit survenue postrieurement l'lection, on peut

citer : 28 avril 1888, l. de Bourganeuf; 18 dcembre 1835, l. de Saint-Florent ;
l. de Begay ; 5 dcembre 1891, Carbonari.
lBr fvrier 1890,
2. Conseil d'tat, il novembre 1887, Daunes; 17 fvrier 1888, Andreucci ;
29 avril 1892, Vinsonnaud. La jurisprudence tait la mme sous l'empire de la loi
du 5 mai 1855 (8 dcembre 1857, Pambel).
378
LIVRE V.
CONTENTIEUX
administrative qui peut porter atteinte un droit et tre ainsi susceptible de recours contentieux. Ce recours ressortirait directement
au Conseil d'tat.
Mentionnons enfin les dmissions prvues par la loi du 7 juin
1873 d'aprs laquelle le ministre de l'intrieur peut demander au
Conseil d'tat, statuant au contentieux, de dclarer dmissionnaire
tout membre d'un conseil gnral de dpartement, d'un conseil
d'arrondissement ou d'un conseil municipal qui, sans excuse
valable, aura refus de remplir une des fonctions qui lui sont
dvolues par la loi (').
La dmission tant prononce, dans ce cas, par arrt du Conseil
d'tat ne peut videmment faire l'objet d'un recours contentieux.
VI.
LECTIONS SPCIALES.
En dehors des lections que nous venons d'tudier et qui servent

de base la reprsentation du dpartement, de l'arrondissement et
de la commune, il existe un assez grand nombre d'lections spciales, dont le contentieux n'a pas toujours t bien dfini par le
lgislateur. Nous les grouperons en trois sries, selon qu'elles rassortissent aux conseils de prfecture, aux ministres sauf recours au
Conseil d'tat, ou qu'elles ne relvent d'aucune juridiction dtermine. Nous nous bornerons a signaler pour chacune d'elles les
particularits que prsente leur contentieux.
lections relevant des conseils de prfecture.
Dans cette
catgorie nous trouvons d'abord un certain nombre d'lections qui
ont un caractre municipal : ce sont les lections des maires et des
adjoints, des dlgus snatoriaux, et de certaines commissions
charges de reprsenter, en vue d'objets spciaux, des communes
d'tat a t saisi trois fois do conclusions du ministre de l'intrieur
tendant l'application de cette loi. Deux fois elles ont t cartes par une fin de
non-recevoir tire de l'inobservation du dlai do trois mois imparti au ministre par
l'article 4. Elles ont t accueillies par un arrt du 4 juillet 1884 (ministre de l'intrieur c. Catala) qui dclare dmissionnaire un membre d'un conseil d'arrondissement
qui avait refus de siger au conseil de revision.
1. Le Conseil
CHAP.
379
ou des sections de communes ; ce sont en outre des lections diverses : prud'hommes, dlgus mineurs.
I. lections des maires et des adjoints. Les rclamations sont
soumises aux mmes rgles que lorsqu'il s'agit d'lections de conseillers municipaux. L'article 79 de la loi du 5 avril 1884 confirme
sur ce point la jurisprudence que le Conseil d'tat avait adopte,
lorsque les lois du 22 juillet 1870 et du 14 avril 1871 avaient tabli l'lection des maires sans rien statuer sur leur contentieux.
D'aprs cet article 79, l'lection peut tre argue de nullit
dans les conditions, formes et dlais prescrits pour les rclama tions contre les lections du conseil municipal . Elle peut donc
tre attaque, non seulement par les conseillers municipaux qui
ont pris part l'lection, mais encore par tous les lecteurs de
la commune, et par le prfet. D'aprs une disposition spciale de
l'article 79, le dlai de cinq jours ne court pas du jour de l'lection, mais partir de vingt-quatre heures aprs l'lection .
Cette disposition s'explique par l'article 78, qui exige que les nominations soient rendues publiques dans les vingt-quatre heures
de leur date par voie d'affiche la porte de la mairie ; mais alors
mme que l'affichage serait immdiat, le supplment de dlai n'en
serait pas moins.acquis, et il ne pourrait pas tre tendu, quand
mme cet affichage aurait t retard. En somme, cela revient dire
que le dlai des protestations est de six jours au lieu de cinq (').
L'assimilation que l'article 79 tablit, quant aux rgles des rclamations, s'tend aussi aux rgles dujugement, notamment en ce
qui touche le dlai d'un mois (deux mois en cas d'lections gnrales) imparti au conseil de prfecture pour rendre sa dcision (2),
et en ce qui touche les formes et dlais des pourvois au Conseil
d'tat mans des candidats, des lecteurs ou du ministre de l'int-
rieur (3).
II.
Elections des dlgus snatoriaux. Le contentieux de ces
lections est rgl par la loi organique du 2 aot 1875 sur l'lection
1. Conseil d'tat,
l" juillet
1887. l. de Belleau; 17 mai 1889, l. de Saint-
Barthlmy; 3 mars 1893, l. de Fort-de-France.

2. Conseil d'tet, 3 mars 1893, l. de Forl-de-France.
3. Conseil d'tat, 2 mars 1883, l. d'Ajaccio; 27 mars 1SS5, El. de Bez ;
14 juin 1890, l. de Sre Rustaing; 20 juillet 1891, l. de Cassagnes.
380
LIVRE V.
des snateurs, modifie par celle du 9 dcembre 1884. D'aprs les

articles 7 et 8, l'lection peut tre attaque par tout lecteur de la
commune et par le prfet (').
Ces textes manquant de prcision sur certains points, la jurisprudence du Conseil d'tat a adopt leur gard la mthode
d'interprtation suivante : les rgles qu'ils dictent doivent tre
textuellement appliques ; celles qu'ils omettent doivent tre compltes l'aide des textes relatifs aux lections municipales. Ainsi
l'article 7 dispose que l'lecteur doit adresser directement sa protestation au prfet dans un dlai de trois jours ; il se tait sur le point
de dpart du dlai, et l'on supple son silence en le fixant au jour
de l'lection, conformment l'article 37 de la loi de 1884, et sans
comprendre ce jour dans le dlai. Mais comme ce mme article 7
dit que les protestations doivent tre adresses, et non dposes,
dans le dlai, la jurisprudence admet, contrairement la rgle suivie
pour les lections municipales, qu'il suffit qu'elles soient envoyes
la prfecture dans ce dlai, quand mme elles n'y seraient pas
parvenues^).
En ce qui touche le recours du prfet, l'article 7 n'indique ni
dlai ni point de dpart. Faut-il en conclure qu'il bnficie du
dlai de quinze jours prvu par l'article 37, 3, de la loi municicipale de 1884 ? Il nous semble difficile de dcider autrement. Nous
pensons aussi que la protestation non juge par le conseil de prfecture dans le dlai d'un mois doit tre considre comme rejete,
et que le recours au Conseil d'tat est ouvert.'
Mais il nous parat impossible d'admettre que ce recours soit suspensif par application de l'article 40, et que le dlgu dont l'lection est annule par le conseil de prfecture puisse prendre part
l'lection, en se prvalant de son pourvoi et en soutenant que
doit entendre ici par lecteur non seulement l'lecteur inscrit sur les listes
lectorales de la commune, mais encore le conseiller municipal non lecteur dans
la commune, car il est appel lire le dlgu.
2. Conseil d'tat, 29 janvier 1886, l. de Brueamps. Celte jurisprudence est
plus large que celle qui a prvalu pour les rclamations en matire de contributions
directes, lesquelles doivent tre parvenues dans les dlais, bien que la loi du 21 avril
1832 se soit aussi servie de l'expression : adresses (26 fvrier 1867, Chanal;
8 novembre 1872, Masse). La brivet du dlai imparti pour protester contre l'lection des dlgue's a sans doute motiv cette interprtation bienveillante, mais peu
concordante avec l'interprtation donne ailleurs aux mmes mots.
1. On
CHAP.
VI.
381
l'annulation n'est pas dfinitive tant que le Conseil d'tat ne l'a pas
confirme. Une telle solution paralyserait, en fait, le droit d'annulation du conseil de prfecture, car il est peu prs impossible
que le Conseil d'tat puisse rendre son arrtr avant le jour de
l'lection du snateur. L'article 8, 3, de la loi de 1875 permet
d'ailleurs d'chapper cette application de la loi de 1884, car il
dispose que le dlgu dont l'lection est annule est remplac
par le supplant , et que, en cas d'annulation de l'lection du
dlgu et du supplant, il est procd de nouvelles lections au
jour fix par un arrt du prfet ; l'annulation que ce texte a en
vue est manifestement celle que le conseil de prfecture a prononce, et il n'est point question ici d'attendre l'arrt confirmatif du
Conseil d'tat. On doit donc admettre que la loi de 1875 a implicitement dcid que le pourvoi ne serait pas suspensif, conformment
d'ailleurs la rgle qui tait en vigueur avant la loi de 1884 (').
Le dlai du recours au Conseil d'tat est d'un mois par application de l'article 40, 2, de la loi du 5 avril 1884, il court, l'gard
des parties, de la notification de la dcision et, l'gard du prfet,
du jour mme de la dcision. Le pourvoi peut tre dpos soit la
sous-prfecture ou la prfecture conformment l'article 40 de la
loi de 1884, soit au secrtariat du Conseil d'tat en vertu de l'article 61 del loi du 22 juillet 1889 applicable en matire d'lections
municipales.
III.
lections des commissions syndicales reprsentant des sections
La loi municipale prvoit deux cas o des sections

de commune peuvent tre reprsentes par une commission lue
en vue d'un objet dtermin.
Tel est d'abord le cas, prvu par l'article 4 de la loi du 5 avril
1884, o la commission est forme pour mettre un avis sur un
projet tendant riger une section en commune distincte. La commission est alors lue par les lecteurs domicilis dans la section.
La jurisprudence admet que les rclamations relatives cette lecde commune.
La jurisprudence n'a pas encore eu se prononcer expressment sur la question.

Mais on peut mentionner un arrt du 17 fvrier 1888, l. de Gots, qui, tout en dclarant que les H l 6 de l'article 40 de la loi de 1884 sont applicables aux lections des dlgus snatoriaux, passe sous silence le \ 7. Or c'est prcisment ce
l.
g 7
qui dclare le pourvoi suspensif.
382
LIVRE V.
tion sont soumises aux mmes rgles qu'en matire d'lections

municipales (l). Ce sont, en effet, de vritables lections municipales restreintes mie seule section.
Il en est de mme des commissions syndicales nommes, en
vertu de l'article 129 de la loi du 5 avril 1884, pour soutenir, au
nom d'une section, un procs contre une autre section ou contre
la commune. Leurs membres, qui taient dsigns par le prfet
d'aprs la loi du 18 juillet 1837 (art. 56), sont actuellement lus
par les lecteurs qui habitent la section intresse, et par les propritaires fonciers non ports sur la liste lectorale. Les raisons
sont les mmes, en l'absence de rgles spciales, pour assimiler
ces lections des lections municipales (2).
Mais la jurisprudence n'a pas tendu cette assimilation au cas o
d'autres commissions sont lues, non par le corps lectoral, mais
par un ou plusieurs conseils municipaux. Telles sont-: les commissions syndicales lues en vertu de l'article 161 de la loi de 1884,
pour administrer des biens ou des droits indivis entre plusieurs
communes; les commissions spciales prvues par l'article 117,
qui sont lues par chacun des conseils municipaux intresss,
lorsqu'il y a lieu d'instituer des confrences intercommunales pour
traiter des questions concernant plusieurs communes ; les commissions administratives des hospices, hpitaux et bureaux de bienfaisance, en tant que leurs membres sont lus par le conseil municipal, en vertu de la loi du 5 aot 1879; les commissions
scolaires, dont la plupart des membres sont lus par les conseils
municipaux, en vertu de la loi du 28 mars 1882 (art. 5).
Toutes ces commissions ont pour caractre commun d'tre des
dlgations lectives du conseil municipal. Il est donc naturel que
les difficults relatives leur lection soient, en l'absence de textes
spciaux, soumises des rgles communes. Le Conseil d'tat n'a
encore eu se prononcer qu' l'gard des commissions syndicales
cres pour l'administration de biens indivis, et il a refus commai 1866, El. de Noyai; 8 juillet 1881, Breuil; 21 mars
1891, l. de Ballville; 25 mai 1894, l. de Saint-lix-Theux.
3. Conseil d'tat, 15 janvier 1886, l. de Saint-Symphorien ; 4 fvrier 1893, l.
de Villechanlria.
l. Conseil d'Etat,
16
383
ptence au conseil de prfecture pour connatre de leurs lections (').
A dfaut de ces conseils, qui les rclamations pourront-elles tre
adresses? Au ministre de l'intrieur? C'est ce qui a t dit, lors
de la discussion de la loi du 5 aot 1879, par M. Martin-Feuille,
sous-secrtaire d'tat de l'intrieur (2). Mais, si les ministres peuvent tre appels vrifier la lgalit et la sincrit de certaines
CHAP. VI.
lections, nous pensons que ce droit ne leur appartient, dans le

silence des textes, que s'il n'existe aucune autre procdure permettant de saisir une juridiction contentieuse. Or, cette procdure
nous parat exister quand il s'agit d'lections faites par des conseils
municipaux, lesquelles sont assimilables aux autres dcisions excutoires de ces conseils ; ce titre, elles sont susceptibles d'tre
dfres au prfet, sauf recours au Conseil d'tat, par application
des articles 63 67 de la loi municipale de 1884 (3).
IV. lections des-conseils de prud'hommes. Les lections des
conseils de prud'hommes ont t dfres au conseil de prfecture
par l'article 8 de la loi du 27 mai 1848.
D'un autre ct, l'article 8 de la loi du 1er juin 1853 dispose :
En cas de rclamation, le recours est ouvert devant le conseil de
prfecture ou devant les tribunaux civils, suivant les distinctions
tablies par la loi sur les lections municipales. Si l'on rapproche
ce texte de l'article 7 de la loi du 1er juin 1853, qui est relatif la
confection des listes lectorales ; si, d'autre part, on se rfre la
loi du 21 mars 1831, qui rgissait alors les lections municipales,
on voit que l'article 8 de la loi de 1853 soumet en principe le
contentieux de la liste lectorale au conseil de prfecture (loi du
1. Conseil d'Etat, 3 mai 1845,
gnalat.
Barb;
juillet 1866, Luz;
aot 1875, Vi-
2. Voy. Duvergier, Lois et dcrets, anne 1879, p. 509, notes.

3. Telle est aussi l'opinion de M. Morgand (Loi municipale, t. II. p. 219). Cf.
une tude de M. Puibaraud sur les commissions administratives des hospices (Revue
gin. d'administration, mai 1881). Une solution analogue pourrait tre adopte
pour les lections des commissions dpartementales. Le Conseil d'tat a dclar
non recevable une protestation forme devant lui, par application de la loi du 31 juillet 1875, contre l'lection de membres de ces commissions (8 mai 1885, Lpiney);
mais il ne nous semble pas rsulter de l que l'lection chappe tout recours, car
elle constitue une dlibration dfinitive du conseil gnral susceptibled'tre annule
par dcret en Conseil d'tat pour excs de pouvoir ou violation de la loi (loi de
1871, art. 47), et aussi par la voie du recours pour excs de pouvoir, pourvu que
ce recours soit form par une personne ayant qualit.
384
LIVRE V.
21 mars 1831, art. 36), et exceptionnellement aux tribunaux civils

quand il s'agit de questions relatives la jouissance des droits
civiques ou civils ou au domicile (loi de 1831, art. 42). Il est donc
drog, pour ces lections spciales, la rgle qui est actuellement
en vigueur pour les lections politiques, dpartementales ou communales, et d'aprs laquelle le contentieux de la liste est toujours
judiciaire.
La jurisprudence a interprt d'une manire large l'article 8 de
la loi du 1er juin 1853, en dclarant que ce texte a rendu applicables aux lections des prud'hommes, dfaut de dispositions
spciales, les rgles qui rgissent les lections municipales. Ainsi
que nous venons de le voir, la rfrence ces rgles n'existe en
termes exprs que pour le contentieux des listes lectorales, tel
qu'il tait rgl par l'ancienne loi municipale de 1831. Cependant
la jurisprudence dcide que l'article 8 a une porte gnrale, et
qu'il l'end notamment applicable aux lections des prud'hommes
l'article 37 de la loi municipale de 1884 qui rgit les formes et dlais des protestations (').
Par application de cette jurisprudence, le Conseil d'tat a reconnu qualit au prfet pour attaquer les lections. Il a galement
reconnu qualit au ministre du commerce pour dfrer au Conseil
d'tat la dcision du conseil de prfecture, mais seulement en
vertu des principes gnraux sur les recours des ministres, et non
en vertu de textes spciaux (2).
V. Elections des dlgus la scurit des ouvriers mineurs. La
loi du 8 juillet 1890 a institu des dlgus la scurit des ouvriers mineurs pour visiter les travaux souterrains des mines,
1. Conseil d'tat, 23 novembre 1S83, Ollivier, dclare applicable l'article 46 de la
loi municipale du 5 mai 1855 alors en vigueur; 18 dcembre 1891, Bertrand, dclara applicable l'article 34 de la loi de 1884.
d'tat, 23 juin 1882, ministre du commerce.

Un arrt du 19 dcembre 1891 (Prud'hommes d'Oran) met un doute sur la question do savoir si le ministre pourrait dfrer un arrt validant les lections : en admettant, dit cet arrt, que le ministre du commerce soit recevable... La jurisprudence
inaugure par l'arrt du 9 juin 1894 (El. de Pantin), qui refuse qualit au ministre de
l'intrieur lorsque le conseil de prfecture n'a pas t saisi par le prfet et que sa
dcision n'a pas modifi les rsultats dos loclions, confirme cette rserve; cette jurisprudence nous parait applicable, par analogie, aux recours que formerait le ministre
du commerce contre un arrt du conseil de prfecture rejetant des protestations
contre l'lection de prud'hommes. (Voy. ci-dessus, p. 359-360.)
2. Conseil
CHAP.
385
minires ou carrires, dans le but exclusif d'en examiner les

conditions de scurit pour le personnel qui y est occup et, en
cas d'accident, les conditions dans lesquelles cet accident se se(art. 1"). Le dlgu est assist d'un dlgu sup rait produit
plant et l'un et l'autre sont lus pour trois ans au scrutin de liste
par les ouvriers d'une circonscription minire qui y travaillent
au fond (art. 4, 5). Les contestations relatives aux listes lectorales sont juges par le juge de paix (art. 7) ; les rclamations diriges contre les oprations lectorales sont portes devant le conseil
de prfecture (art. 12), sauf recours au Conseil d'tat conformment aux principes gnraux. Le droit de dfrer les lections appartient aux lecteurs, aux exploitants, et au prfet lorsqu'il estime
que les conditions prescrites par la loi ne sont pas remplies
(art. 12).
Le prfet nous parat avoir, en cette matire, des pouvoirs plus
tendus qu'en matire d'lections municipales, car il semble naturellement appel dnoncer, dans un intrt d'ordre public, la
manoeuvre que l'article 11 a prvue, et qui consiste influencer le
vote en promettant de s'immiscer dans des questions ou revendications trangres l'objet des fonctions de dlgu . Nous avons
vu au contraire que, dans les lections municipales, les manoeuvres ne sont pas au nombre des moyens que le prfet peut invoquer
pour dfrer les oprations lectorales au conseil de prfecture.
Devant le Conseil d'tat, le ministre des travaux publics a le
droit d'exercer, soit dans l'intrt de la loi, soit au fond, les recours qui appartiennent au ministre de l'intrieur en matire d'lections municipales (').
lections soumises aux ministres sauf recours au Conseil

d'tat.
Nous avons dj eu l'occasion d'expliquer que si les ministres ne sont pas juges du contentieux administratif, ils sont
cependant appels rendre des dcisions contentieuses, et que la
loi leur dfre notamment certaines lections spciales (2). Il est
en effet naturel que les ministres, ayant la responsabilit des serrecours du ministre des travaux publics n'ont t exercs, jusqu'en 1895,
que dans l'intrt de la loi : 22 fvrier 1895, l. des Issards,
2. Voy. t. Ier, p. 462 et suiv.
1. Les
II.
25
386
LIVRE V.
vices publics relevant de leur dpartement, puissent vrifier le titre

en vertu duquel des dlgus lectifs viennent prendre part au
fonctionnement de ces services. Dans certains cas, ce droit leur a
t reconnu par des textes spciaux, dans d'autres, par la jurisprudence, mais toujours sous rserve de recours au Conseil d'tat (').
I. Le ministre de l'instruction publique connat des lections au
Conseil suprieur de l'instruction publique et aux conseils acadmiques, en vertu des articles 12 et 13 du dcret du 16 mars 1880.
Les protestations doivent tre formes devant lui dans un dlai
de cinq jours partir de la publication des rsultats de l'lection
au Journal officiel. La dcision du ministre peut tre attaque devant le Conseil d'tat dans un dlai de quinze jours partir de la
notification. Faute par le ministre d'avoir statu dans le dlai d'un
mois, la rclamation est considre comme rejete et peut tre
porte devant le Conseil d'tat statuant au contentieux.
Les mmes rgles sont applicables aux lections des conseils
dpartementaux de l'instruction publique, en vertu de l'article 12
du dcret du 12 novembre 1886, sauf en ce qui touche le dlai des
protestations, qui est de quinze jours au lieu de cinq, et qui court
de la publication du procs-verbal de l'lection au Bulletin dpartemental ou au Recueil des actes administratifs.
II. Le ministre des cultes est comptent pour statuer sur les lections des conseils de fabrique (2), des conseils presbytraux et des
consistoires.
A l'gard des conseils presbytraux, des rgles prcises ont t
dictes par le dcret du 12 avril 1880, tant sur le contentieux
des inscriptions lectorales que sur celui des lections. Les contestations relatives l'inscription sur le registre lectoral sont
portes devant le consistoire, dont les dcisions peuvent tre df la page suivante, l'exception unique faite cette rgle, pour les lections des consistoires isralites.
2. Conseil d'tat, 11 aot 1859, Laginesle. Cf. avis du Conseil d'tat du 15 janvier 1845. Les conseils de fabrique sont d'abord organiss en vertu de nominations
faites par le prfet et par l'vque; ils sont rorganiss de la mme manire, s'ils
ont encouru la rvocation que le ministre des cultes peut prononcer sur la demande
de l'vque et l'avis du prfet; mais, en dehors de ces deux cas, ils se renouvellent
partiellement tous les trois ans par l'lection. (Dcret du 30 dcembre 1809, art. 6
et suiv.)
1. Voy.
387
res, dans le dlai de dix jours, deux juridictions diffrentes : au
tribunal civil, sauf pourvoi en cassation, si la contestation porte
sur les conditions civiles de l'lectorat; au ministre des cultes,
sauf recours au Conseil d'tat, si elle porte sur les conditions
religieuses (l).
En ce qui touche les oprations lectorales, elles peuvent tre
annules d'office, soit par le consistoire, soit par le ministre des
cultes. Le consistoire statue galement, sauf recours au ministre
des cultes, sur les protestations que les lecteurs peuvent former au
cours des oprations lectorales ou dans les dix jours qui suivent
la proclamation du scrutin (art. 12 et 13). Faute par le consistoire de statuer dans le dlai d'un mois, la rclamation peut tre
porte devant le ministre des cultes et, faute par le ministre de
statuer dans le dlai de quatre mois, elle peut tre porte directement devant le Conseil d'tat (art. 14 et 15). Le pourvoi au Conseil d'tat peut tre form dans les formes prvues par l'article
1" du dcret du 2 novembre 1864, c'est--dire qu'il est dispens
du ministre de l'avocat, mais non des droits de timbre et d'enregistrement (dcret de 1880, art. 16).
A l'gard des consistoires isralites, le droit de dcision du ministre des cultes a t reconuu par l'article 34 de l'ordonnance
du 25 mai 1844, qui permet de lui dfrer les dcisions rendues
par le bureau sur les oprations lectorales de l'assemble des
notables . Ce texte ajoute que le ministre prononce dfinitivement,
et c'est avec raison qu'il a t interprt comme supprimant exceptionnellement l'appel au Conseil d'tat sur les questions de validit des oprations lectorales (2). Mais il ne ferait pas obstacle
la recevabilit d'un recours en annulation pour incomptence ou
excs de pouvoir : il est, en effet, de principe que les dcisions juridictionnelles de dernier ressort sont susceptibles d'un recours en
cassation devant le Conseil d'tat. A la vrit, lorsque ces dciCHAP. VI.
jurisprudence antrieure 1880 hsitait beaucoup admettre la comptence

du ministre et du Conseil d'tat quand il s'agissait des conditions religieuses fixes par
les consistoires (u aot 1866, Febvre; 22 dcembre 1869, Consistoire de Caen).
Mais cette comptence est actuellement hors de doute, d'aprs les dispositions du
dcret du 12 avril 1880, et plusieurs arrts en ont fait l'application : 17 avril 1885,
Consistoire de Paris; 29 dcembre 1893, Laune; 19 janvier 1894, Jolly.
2. Conseil d'tat, 6 juin 1862, Lang.
1. La
388
LIVRE V.
sions sont qualifies de dfinitives, elles ne peuvent pas tre attaques pour violation ou fausse application de la loi sans qu'un
texte l'autorise, mais elles peuvent toujours l'tre pour incomptence ou excs de pouvoir, en vertu des principes gnraux (').
III. Le ministre du commerce statue, en vertu de la jurisprudence,
sur les lections aux chambres de commerce (*) et aux chambres
consultatives des arts et manufactures (3). Mais si le ministre, au
lieu de rendre une dcision contentieuse sur la validit de l'lection, use du droit qui lui appartient, d'aprs l'arrt du 3 nivse
an XI, de refuser son approbation l'lection, cette dcision, purement administrative et discrtionnaire, n'est pas susceptible de
recours contentieux (4).
Le ministre du commerce prononce galement sur l'lection des
reprsentants des caisses d'pargne la Commission suprieure de
ces caisses institue par l'article 11 de la loi du 20 juillet 1895.
Cette attribution lui a t confre par le rglement d'administration publique du 17 aot 1895, rendu par dlgation de cette loi,
et dont l'article 9 a appliqu au contentieux de ces lections les
rgles qui ont t tablies par le dcret du 16 mars 1880 pour les
lections au conseil suprieur de l'instruction publique.
IV. Le ministre de la justice a t reconnu comptent pour connatre des lections des chambres de notaires (29 janvier 1857,
Goulley). La doctrine de cet arrt, qui pourrait tre facilement
tendue par analogie aux chambres de discipline des autres officiers ministriels, et mme au conseil de l'ordre des avocats au
Conseil d'tat et la Cour de cassation, nous parat trs contes1. Voy. ci-aprs, livre VI, chap. v.
2. Conseil d'tal, 22 aot 1853, de Rochetaille; 2 novembre 1877, BerlrandBinel; 8 aot 1890, Seberl.
s. Conseil d'tat, 23 dcembre 1887, Courvesy.
4. Voy. les dcrets du 30 aot 1852 et du 22 janvier 1872 sur l'lection et les con-
ditions d'ligibilit des chambres de commerce et des chambres consultatives des

arts et manufactures.
Dans la pratique, le ministre du commerce n'exerce plus le droit d'approbation
prvu par l'arrt du 3 nivse an XI et qui a paru en opposition avee le principe
lectif. 11 vrifie seulement la lgalit des lections. Plusieurs propositions ont t
prsentes aux Chambres en vue d'attribuer ce contentieux aux conseils de prfecture. [Voy. les propositions de MM. Flix Faure, Siegfried, Mline (Chambre des dputs, 1880, annexes ns 34 et 115); le projet de loi de M. Tirard (Snat, 1890,
n 397) ; la proposilion de M. Durand-Savoyat (Snat, 1895, n 11).]
CHAP.
VI.
389
table. En effet, les chambres de discipline de ces compagnies ne

sont pas assimilables aux corps administratifs ou ecclsiastiques
dont il vient d'tre parl et qui sont plus ou moins directement
associs au fonctionnement de services publics, civils ou religieux. Bien que ces chambres puissent tre quelquefois appeles
mettre des avis la demande du Gouvernement, elles ont plutt
le caractre d'autorits corporatives destines assurer la police
intrieure des compagnies.
Mais, en admettant que la juridiction ministrielle puisse s'exercer en cette matire, elle ne saurait tre une juridiction de dernier
ressort, puisqu'elle se prononce sur des questions contentieuses.
Aussi le Conseil d'tat a-t-il cart, par l'arrt prcit du 29 janvier 1857, des conclusions du ministre de la justice tendant faire
dclarer que sa dcision n'tait susceptible d'aucun recours contentieux. Considrant, dit cet arrt, que le droit de nommer euxmmes par la voie de l'lection les membres de leur chambre de
discipline, a t confr aux notaires par l'arrt du 2 nivse an XII
et par l'ordonnance royale du 4 janvier 1843, qui ont rgl les conditions et les formes de ces lections ; que, ds lors, dans le cas o
le ministre de la justice a prononc sur la validit des lections et
sur la capacit des candidats lus, les notaires sont recevables
attaquer sa dcision par la voie contentieuse.
V. Le ministre des travaux publics est comptent, d'aprs la jurisprudence, pour statuer sur les lections des syndics des associations syndicales autorises. Le Conseil d'tat a cependant hsit
entre la juridiction du ministre et celle du conseil de prfecture.
Cette dernire a d'abord t implicitement admise par un arrt du
4 juillet 1867 (syndicat de Langres); mais elle a t carte par des
dcisions postrieures fondes sur ce que : aucune disposition
de la loi n'a attribu aux conseils de prfecture la connaissance
des demandes tendant faire annuler les lections des syndicats
institus en vertu de la loi du 21 juin 1865 C) . Une troisime
solution, indique par M. Aucoc, tendrait distinguer, selon que
l'acte constitutif de l'association aurait prvu la comptence du
conseil de prfecture, soit explicitement, soit en s'en rfrant aux
1. Conseil d'tat, 18 dcembre 1875, Toulain; 14 janvier 1880, Aprille.
390
LIVRE V.
rgles des lections municipales ('). Mais nous ne pensons pas

qu'un acte de cette nature puisse tre attributif de juridiction, les
comptences ne pouvant rsulter que de la loi, ou de rglements
d'administration publique rendus en vertu d'une dlgation du
lgislateur.
On peut seulement se demander si la loi du 21 juin 1865 n'aurait pas pu servir de base la comptence du conseil de prfecture. A la vrit, elle est muette sur les lections syndicales,
car son article 16 ne dfre explicitement au conseil de prfecture
que les contestations relatives au primtre, au classement, aux
taxes et l'excution des travaux. Mais ces contestations ne sont
en ralit que les difficults les plus frquentes auxquelles donne
lieu l'acte d'association, dont le contentieux est ainsi dvolu, en
tout ce qu'il a d'essentiel, au conseil de prfecture. Il n'aurait pas
fallu un grand effort de jurisprudence pour y faire rentrer le contentieux des lections, qui se rattache directement l'excution de
l'acte d'association, puisque, d'aprs les articles 20 et 21 de la loi
de 1865, c'est cet acte qui fixe le nombre des syndics lire, leur
rpartition, et le nombre de voix attribues aux divers intresss.
L'analogie dont on aurait pu ainsi s'inspirer et t certainement
aussi justifie que celle qui a fait attribuer au conseil de prfecture les lections des commissions syndicales des sections de
commune, quoique aucune disposition lgislative ne les leur ait
expressment dfres.
i. Aucoc, Confrences, t. II,
n 883.
LIYRE VI
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION
SOMMAIRE DU LIVRE VI
CHAPITRE 1er.
NOTIONS GNRALES ET HISTOB.IO.ITES SUE LE RECOURS
POUR EXCS DE POUVOIR.
1. De l'excs de pouvoir en matire judiciaire.

Lgislation. Aperu de la jurisprudence de la Cour de cassation.
2. Historique du recours pour excs de pouvoir en matire administrative.
Lgislation. Origine et dveloppement de la jurisprudence du
Conseil d'tat.
3. Distinction du recours pour excs de pouvoir et des recours en
annulation par la voie administrative.
CHAPITRE
II. CONDITIONS DE
RECEVABILIT DU RECOURS POUR EXCS DE
POUVOIR.
1. Recevabilit d'aprs la nature de l'acte.

Des actes qui ne sont pas de nature tre attaqus pour excs
de pouvoir. Des actes dpure administration. Des actes
n'ayant pas le caractre de dcisions excutoires. Du silence
gard par l'administration.
2. Recevabilit d'aprs la qualit de la partie.
Conditions gnrales. Intrt direct et personnel. Recours
forms par les contribuables au nom des communes ; par
les autorits locales ; par les fonctionnaires administratifs;
par les ministres.
3. Recevabilit d'aprs les formes et dlais du recours.
Formes du recours. Recours omisso medio.Dlai du recours.
Point de dpart du dlai. Calcul du dlai. Du cas o le
recours pour excs de pouvoir est prcd d'un recours au
392
SOMMAIRE DU LIVRE VI.
ministre. Du cas o l'acte attaqu est devenu dfinitif avant

l'expiration du dlai de trois mois. Des effets de l'acquiescement.
4. De la fin de non-recevoir rsultant du recours parallle.
Position de la question. Examen de la doctrine du recours
parallle. Du recours ouvert devant les tribunaux judiciaires ; devant les conseils de prfecture ; devant le
Conseil d'tat ; devant les juridictions administratives
spciales.
CHAPITRE
m.
MOYENS D'ANNULATION DES ACTES ADMINISTRATIFS ATTA-
QUS POUR EXCS DE POUVOIR.
1. Incomptence.
Division. De l'usurpation de pouvoir. De l'empitement
d'une autorit infrieure sur l'autorit suprieure. De la
comptence exerce par supplance ou par dlgation (Prsident de la Rpublique ; ministres ; prfets ; maires ; corps
administratifs et lectifs). Exercice provisoire de la fonction
jusqu' l'installation du successeur. De l'empitement de
l'autorit suprieure sur une autorit infrieure. Cas o
l'autorit municipale peut tre exerce par le prfet. De
l'empitement entre autorits de mme ordre. Questions de
comptence territoriale. Du cas o une autorit dcline
sa comptence.
S. Vice dforme.
De l'omission des formes prescrites. Des irrgularits commises dans l'accomplissement des formalits. De la recherche et de la constatation du vice de forme. Questions relatives aux avis.
3. Violation de la loi et des droits acquis.
Notions gnrales sur l'annulation pour violation de la loi.
Applications par la jurisprudence. Atteintes la proprit
et aux droits qui en drivent ; la libert du commerce et
de l'industrie ; aux droits attachs des fonctions, grades
et titres ; aux droits acquis rsultant de dcisions antrieures. Refus de prendre une dcision lgalement obligatoire.
4. Dtournement de pouvoir.
Notions gnrales sur le moyen d'annulation tir du dtournement de pouvoir. Applications par la jurisprudence. Cas
de dtournement de pouvoir en matire de police du domaine
public (voies publiques ; rivages de la mer ; chemins de fer) ;
en matire de police des cours d'eau non navigables ;
SOMMAIRE DU LIVRE VI.
CHAPITRE
393
de police de la salubrit ; de police municipale.

Conclusion.
IV. DE LA PROCDURE DU RECOURS POUR EXCS DE POUVOIR
ET DE l'EFFET DES DCISIONS.
1. Procdure.
Introduction du recours. Communications et dfenses.
Intervention. Tierce opposition. Dpens.
2. Nature et effets de la dcision.
Nature de la dcision. Effets de la dcision : 1 l'gard du
demandeur en annulation ; 2" l'gard de l'administration ;
3 l'gard des tiers.
CHAPITRE V.
Du RECOURS EN CASSATION CONTRE LES DCISIONS JURIDICTIONNELLES.
1. Notions gnrales.
Diffrence entre le recours en cassation et le recours pour excs
de pouvoir. Dcisions susceptibles de recours en cassation.
2. Recours en cassation contre les dcisions du Conseil suprieur de
l'instruction publique.
3. Recours en cassation contre les arrts de la Cour des comptes.
Des cas o le recours peut tre form. Contre quels arrts le
recours est ouvert. Quelles parties peuvent former le recours.
Effets de l'annulation.
4. Recours en cassation contre les dcisions des conseils de rvision.
Recours pour incomptence et excs de pouvoir. Recours pour
violation de la loi. Recours dans l'intrt de la loi.
LIVRE VI
OBSERVATION PRLIMINAIRE
Le prsent livre est consacr au Contentieux de l'annulation, c'est-dire l'tude des recours contentieux qui ont, et qui ne peuvent
avoir pour objet, que l'annulation des dcisions attaques, non leur
rformation. Ces recours ne peuvent tre fonds que sur l'illgalit des dcisions, non sur les erreurs de fait ou d'apprciation
dont elles seraient entaches.
Le Conseil d'tat est seul investi du droit de statuer sur ces
recours, et c'est raison de cette attribution qu'on l'a quelquefois
compar "une Cour de cassation de l'ordre administratif :
Annuler, disait M. Vivien, les dcisions de premier et de dercelles
excs
de
pouvoir
et
contiendraient
des
qui
nier
ressort
l'ordre administra mmes qui violent la loi ; remplir ainsi dans

maintenir l'observation
tif l'office de cour de cassation ; ce titre,
dans le cercle qui leur
de la loi, renfermer toutes les autorits
tel est l'office
est trac et assurer l'unit de la jurisprudence,
(*).
rserv la juridiction administrative suprieure
Ce pouvoir rgulateur qui appartient au Conseil d'tat s'exerce
l'gard de deux espces de dcisions : d'une part, les actes
administratifs mans des autorits centrales ou locales qui exercent
des pouvoirs de puissance publique ; d'autre part, les dcisions
juridictionnelles rendues par les tribunaux ou les corps administratifs qui exercent une juridiction de dernier ressort.
Les recours contentieux en annulation qui peuvent tre forms
devant le Conseil d'tat contre ces deux espces de dcisions se
rattachent un mme principe gnral, consacr par les lois des
7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872, et d'aprs lequel les dcisions administratives de toute nature sont susceptibles d'annulation quand elles sont entaches d'incomptence ou d'excs de poul. Vivien, ludes administratives, t.
Ier, p. 158.
LIVRE VI.
OBSERVATION PRLIMINAIRE.
395
voir. Mais l'application de ce principe comport des nuances assez

sensibles, selon que la dcision attaque est un acte de juridiction
ou un acte d'administration.
Les deux principales diffrences sont les suivantes :
A l'gard des actes de juridiction, la notion de l'excs de pouvoir n'a pas t tendue par la jurisprudence au del de son acception juridique ordinaire. L'excs de pouvoir est demeur distinct
de la violation et de la fausse application de la loi, d'o il suit que
ces derniers vices ne constituent des moyens de recours contre les
dcisions juridictionnelles, que si le lgislateur les a lui-mme
prvus comme causes d'annulation. A l'gard des actes administratifs au contraire, et par des raisons que nous aurons expliquer,
la notion de l'excs de pouvoir a t notablement largie par la
jurisprudence, et elle comprend dans beaucoup de cas la violation
et la fausse application de la loi.
Une seconde diffrence apparat dans les effets de l'annulation
prononce par le Conseil d'tat. L'annulation d'une dcision juridictionnelle, rendue par un tribunal administratif statuant en
dernier ressort, ne produit d'effet que inter partes, c'est--dire
l'gard des parties qui taient en cause dans le litige. Au contraire,
l'annulation d'un acte administratif opre erga omnes , elle met
l'acte nant, tant l'gard de l'administration que de toutes les
personnes que l'acte pourrait atteindre, alors mme qu'elles sont
restes trangres au recours.
Ces deux principales diffrences ne sont pas les seules, mais
elles suffisent pour justifier ds prsent la division du contentieux
de l'annulation en deux branches, selon que la dcision attaque
est un acte d'administration ou un acte de juridiction. Nous tudierons donc sparment les deux espces de recours en annulation, et nous proposerons de leur appliquer, pour les distinguer,
deux dnominations diffrentes : celle de recours pour excs de pouvoir aux demandes d'annulation des actes administratifs, et celle de
recours en cassation aux demandes d'annulation des dcisions juridictionnelles (').
est applique par la loi du 16 septembre 1807 (art. 17) aux demandos en annulation, des arrts de la Cour des comptes.
l. L'expression de demande
en cassation
CHAPITRE
I"
NOTIONS GNRALES ET HISTORIQUES SUR LE RECOURS

POUR EXCS DE POUVOIR (')
Avant d'exposer les rgles du recours pour excs de pouvoir,

telles que la jurisprudence, la doctrine et les textes les ont progressivement tablies, il est ncessaire d'expliquer comment elles
se sont formes.
On sait, en effet, que les rgles actuellement en vigueur sur
l'annulation des actes administratifs par la voie contentieuse sont
oeuvre de jurisprudence plutt que de lgislation. A la diffrence
Comment doit-pn orthographier l'expression : excs de pouvoir ? Pouvoir

doit-il tre crit au singulier ou au pluriel ? Les textes, les arrts, les auteurs ne
fournissent point de rgles certaines sur ce point.
On est d'accord pour crire pouvoirs au pluriel quand on dit : telle autorit a excd ses pouvoirs, ou la limite de ses pouvoirs. Peut-tre serait-ce une raison pour
conserver le pluriel dans l'expression i excs de pouvoirs . On la trouve ainsi
crite dans l'article 9 de la loi du 24 mai 1872 sur le Conseil d'tat, dans l'article 30
de la loi du 27 juillet 1872 sur le recrutement de l'arme, dans la plupart des arrts
du Conseil d'tat postrieurs 1852, et dans les Confrences de M. Aucoc.
Le mot pouvoir est, au contraire, crit au singulier dans les lois du 14 juillet 1837
(art. 26) et du 13 juin 1851 (art. 30) sur les recours contre les dcisions des jurys
de revision ; dans le dcret du 2 novembre 1864 sur la procdure devant le Conseil
d'tat ; dans les lois du 18 juillet 1866 (art. 3) et du 10 aot 1871 (art. 47 et 88) sur
l'annulation des dcisions des conseils gnraux et des commissions dpartementales ;
dans la loi municipale du 5 avril 1884 (art. 67) ; dans la loi sur le recrutement de
l'arme du 15 juillet 1889 (art. 32), etc. ; dans un grand nombre d'arrts du Conseil
d'tat; dans les'arrts de la Cour de cassation; enfin dans presque tous les auteurs
anciens ou modernes : MM. de Cormenin, Macarel, Henrion de Pansey, FaustinHlie, F. Laferrire, Gabriel D.ufour, Batbie, Ducrocq, etc., ainsi que dans les dictionnaires de l'Acadmie et de Littr.
Le Conseil d'tat ayant eu prendre parti entre ces deux versions, pour la rdaction de ses arrts et de ses rles d'audience, s'est ralli ces dernires autorits,
lors d'une affaire juge le 19 juin 1891 (Ville d'Angers).
l.
EXCS DE POUVOIR. NOTIONS GNRALES.

397
I.
de la plupart des rgles de droit, qui sont d'abord formules par
les textes, puis sont commentes et dveloppes par les auteurs et
par les arrts, les rgles du recours pour excs de pouvoir ont pris
place dans les arrts avalnt d'tre consacres par les textes. Ceux-ci
n'ont fait en quelque sorte que ratifier, par des dispositions trs
brves, l'oeuvre accomplie par la jurisprudence. La dnomination
mme de recours pour excs de pouvoir n'a trouv place dans nos
lois administratives que longtemps aprs qu'elle tait usite en
CHAP.
jurisprudence.
De l l'intrt particulier que prsentent, en cette matire, les
origines et la progression des doctrines.
Recherchons d'abord quelles inspirations la jurisprudence administrative pouvait puiser dans les lois et dans la jurisprudence de
la Cour de cassation relatives l'excs de pouvoir en matire judiciaire.
I.
DE L'EXCS DE POUVOIR EN MATIRE JUDICIAIRE.
Lgislation. Les mots excs de pouvoir ont t employs

pour la premire fois dans les Constitutions de 1791 et de l'an III,
pour dsigner la plus grave infraction que le juge puisse commettre, celle qui consiste violer le principe de la sparation des
pouvoirs en empitant sur la fonction lgislative ou executive.
D'aprs la Constitution du 3 septembre 1891 (titre III, chap. V,
art. 27), le ministre de la justice dnoncera au tribunal de cas sation les actes par lesquels les juges auraient excd les bornes 'de
leurs pouvoirs . D'aprs l'article 262 de la Constitution du 5 fructidor an III, le Directoire excutif dnonce au tribunal de cassa tion par la voie de son commissaire les actes par lesquels les juges
ont excd leurs pouvoirs . Ces dispositions se retrouvent dans
l'article 80 de la loi du 27 ventse an VIII, aux termes duquel le
Gouvernement, par la voie de son commissaire, et sans prjudice
du droit des parties intresses, dnoncera au tribunal de cassa tion, section des requtes, les actes par lesquels les juges auront
excd leurs pouvoirs .
L'excs de pouvoir prvu par ces textes est celui qui rsulte
398
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
non de jugements proprement dits, mais 'actes faits par des juges
en dehors de leurs attributions constitutionnelles. C'est l l'excs
de pouvoir pris dans son sens le plus strict, celui dont Henrion de
Pansey a pu dire : Un juge excde ses pouvoirs lorsque, franchissant les limites de l'autorit judiciaire, il se porte dans le domaine d'une autre autorit. Celui-l seulement commet un excs
de pouvoir, qui usurpe des fonctions trangres celles dont il est
investi et que la constitution de l'tat avait places dans les attributions d'un autre pouvoir (').
Lorsqu'il s'agit non plus d'actes, mais de jugements, l'excs de
pouvoir peut galement se produire, mais il commence prendre
une signification plus large. Les textes qui le prvoient ne sont
plus les mmes : les dispositions prcites des Constitutions de
1791 et de l'an III et l'article 80 de la loi de ventse an VIII cessent d'tre applicables ; on se trouve seulement en prsence des
articles 77 et 88 de la loi de ventse an VIII. D'aprs l'article 88,
Gouvernement apprend qu'il a t rendu en
si le commissaire du
lois ou aux formes de
dernier ressort un jugement contraire aux
lesquels un juge ait excd ses pouvoirs, il en
procder, ou dans
donnera connaissance au tribunal de cassation... Ce texte ne
prvoit plus, comme les prcdents, la dnonciation d'un acte contraire la Constitution, mais seulement le pourvoi dans l'intrt de
la loi form contre un jugement entach d'illgalits plus ou moins
graves, parmi lesquelles peut figurer l'excs de pouvoir. C'est dans
ce mme sens que l'article 77 de la loi de ventse, et plus tard
l'article 14 de la loi du 25 mai 1838, ont prvu l'excs de pouvoir
des juges de paix, et que ce mme article 77 a prvu l'excs de
pouvoir des tribunaux militaires.
Aperu de la jurisprudence de la Cour de cassation. L'excs
de pouvoir des jugements et celui des actes diffrent, non seulement par la nature du recours dont ils sont l'objet, mais encore
par la juridiction laquelle ils sont soumis, et qui est la Chambre
des requtes pour les actes, la Chambre civile ou criminelle poulies jugements. Ils diffrent aussi par le caractre de l'annulation
l. Henrion de Pansey, Autorit judiciaire, chap.
33.
CHAP.
I.
399
prononcer : lorsqu'il s'agit des actes, cette annulation a un tel

caractre d'ordre public et constitutionnel, que la jurisprudence
de la Cour de cassation refuse tout droit de dfense ou d'intervention aux parties qui l'acte a pu profiter, et dcide que l'annulation produit ses effets erga omnes. Au contraire, lorsqu'il s'agit
des jugements, l'annulation prononce dans l'intrt de la loi par
application de l'article 88, laisse subsister la dcision l'gard
des parties celles-ci ne peuvent pas s'en prvaloir pour luder les
dispositions du jugement cass, lequel vaudra transaction pour
elles .
Enfin la notion mme de l'excs de pouvoir varie selon qu'il
s'agit d'actes ou de jugements. Pour les actes, l'excs de pouvoir
est synonyme d'inconstitutionnalit ; pour les jugements, il peut
s'tendre des illgalits d'une autre nature, des violations trs
diverses des rgles essentielles qui rgissent l'office du juge, sa
comptence, les formes substantielles de ses dcisions.
C'est ici que nous apparat, dans la jurisprudence mme de la
Cour de cassation, l'extension dont est susceptible l'ide d'excs de
pouvoir en matire judiciaire, extension trs relle quoique moins
large que Celle qui s'est produite en matire administrative.
Ainsi la Cour de cassation admet comme excs de pouvoir les
cas les plus graves d'incomptence : non seulement ceux qui veillent l'ide d'une atteinte la sparation des pouvoirs, mais encore
ceux qui constituent l'empitement d'un corps judiciaire sur les
attributions d'un autre corps judiciaire ayant une juridiction suprieure ou de nature diffrente : tel est l'empitement commis par
un juge d'exception sur un. juge ordinaire, ou par un tribunal de
rpression sur un tribunal civil, ou par un tribunal de premier
ressort sur une juridiction d'appel, ou encore par un tribunal correctionnel sur la cour d'assises.
En dehors de ces cas graves d'incomptence ratione materioe, qui
veillent l'ide d'une vritable usurpation, l'excs de pouvoir peut
comprendre des manquements au devoir du juge, tels que le refus
d'accomplir un acte de sa fonction, refus qui prend sa forme la plus
accentue dans le cas de dni de justice ; l'obstacle mis l'exercice
des droits que la loi assure aux parties ou au ministre public ;
l'infraction aux rgles substantielles des jugements, telle que celle
,
400
LIVRE VI.
qui rsulte de la composition irrgulire du tribunal, de l'absence

de publicit, de l'inobservation des rgles sur les dlibrations ou
sur les partages.
L'excs de pouvoir en matire judiciaire peut donc tre ramen,
d'aprs la jurisprudence de la Cour de cassation, l'une de ces
trois ides : l'usurpation d'un pouvoir interdit l'autorit
judiciaire ; l'usurpation d'un pouvoir appartenant une autorit judiciaire de nature diffrente ou d'ordre plus lev ; la
violation des rgles substantielles qui assurent la validit des
jugements. En d'autres termes, les cas les plus caractriss d'incomptence et de vice de forme rentrent, d'aprs cette jurisprudence,
parmi les cas d'excs de pouvoir.
C'est l un point retenir, car nous verrons bientt que la jurisprudence primitive du Conseil d'tat, sur l'excs de pouvoir en
matire administrative, a peu diffr de la jurisprudence de la
Cour de cassation sur l'excs de pouvoir judiciaire. Ajoutons
qu'une telle jurisprudence ne va point au del de la stricte notion
d'excs de pouvoir et ne la dtourne pas de son sens tymologique.
C'est en effet sortir de son pouvoir que d'empiter sur un pouvoir
suprieur ou diffrent, ou bien d'exercer son pouvoir propre, en
s'affranchissant des conditions auxquelles il est subordonn par
la loi. Il y a, dans ces diffrents cas, soit pour l'administrateur,
soit pour le juge, une transgression des limites assignes son
pouvoir, d'o il suit qu'il dpasse et excde ce pouvoir.
Peut-on aller plus loin, et faire rentrer aussi dans l'excs de pouvoir l'abus ou l'erreur du juge qui viole la loi, ou qui en fait une
application errone ? La jurisprudencejudiciaire n'a jamais franchi
la distance trs relle qui spare ces deux ides. On ne peut pas
dire en effet qu'un juge excde ses pouvoirs parce qu'il se trompe
en les exerant. Si l'erreur de droit, la diffrence de l'erreur de
fait, donne ouverture cassation, c'est parce qu'il importe d'assurer
l'unit de la loi par la jurisprudence d'une cour rgulatrice, ce
n'est pas uniquement pour faire rentrer dans leurs attributions
lgales des autorits qui en seraient sorties. Aussi les lois d'organisation judiciaire et la jurisprudence de la Cour de cassation ontelles toujours soigneusement distingu entre l'excs de pouvoir et
la violation de la loi. Une telle extension de la notion d'excs de
CHAP.
I.
401
pouvoir n'tait d'ailleurs provoque par aucun intrt public, car

le pourvoi en cassation permet d'atteindre et d'annuler les dcisions judiciaires entaches de toute autre illgalit que l'excs de
pouvoir, sauf dans les cas trs rares o des dispositions lgislatives
toutes spciales ne permettent de relever que ce dernier vice.
Remarquons toutefois que si la jurisprudence de la Cour de
cassation a toujours maintenu, entre l'excs de pouvoir et la violation de la loi, une ligne de dmarcation que nul intrt social ne
la portait franchir, elle n'a pas hsit tendre la notion mme
de la violation de la loi, lorsqu'elle s'est trouve en prsence de
textes qui paraissaient trop la restreindre.
En effet, la loi du 27 novembre 1790 (art. 3) n'ouvrait le recours
en cassation que contre les jugements contenant une contravention
expresse au texte de la loi; la loi du 20 avril 1810 (art. 7), tout en
attnuant cette formule, exige encore une contravention expresse la
loi. Ces expressions rvlent, n'en point douter, une intention
restrictive ; elles ne s'appliquent point littralement toute fausse
interprtation ou fausse application de la loi. Henrion de Pansey
l'avait fort bien compris lorsqu'il exigeait, pour qu'il y et ouverture cassation, que le jugement et la loi fussent en opposition
diamtrale, ce qui ne peut arriver, disait-il, que lorsque le point
litigieux est rgl par une loi formelle et qu'aucune circonstance
de fait n'en peut dtourner l'application . On sait que cette stricte
interprtation des lois de 1790 et de 1810 n'a jamais t admise
par la Cour de cassation. Trop d'illgalits, trop d'erreurs de droit
altrant le sens et l'esprit de la loi sans en violer expressment les
termes, auraient pu demeurer inattaquables, s'il n'y avait eu ouverture cassation que dans les cas de contravention expresse la loi.
Aussi, d'aprs la jurisprudence, il n'est pas ncessaire que la violation ou la fausse interprtation de la loi soit explicite, qu'elle se
manifeste par une fausse thse de droit dveloppe dans le jugement ; il suffit qu'elle soit implicite et qu'elle rsulte d'une fausse
application de la loi, d'une simple opposition entre les faits constats et les consquences juridiques que le juge en a tires. De l
cette formule trs habituelle des arrts de cassation dclarant que
l'arrt attaqu a faussement appliqu et par suite viol telle disposition de loi.
II.
26
402
LIVRE VI.
Ce rapide aperu de la jurisprudence judiciaire ne nous sera

point inutile pour suivre les dveloppements de la jurisprudence
administrative. L'une et l'autre, tout en s'appuyant sur des textes
diffrents, ont tendu vers le mme but : assurer le plus compltement possible la rpression des illgalits commises soit par les
juges, soit par les administrateurs. En vue de cet intrt gnral,
la Cour de cassation et le Conseil d'tat ont largement interprt
les lois qui servent de base leurs pouvoirs ; mais pour atteindre
l'illgalit dans l'ordre administratif, il a fallu que le Conseil

d'tat ft un effort plus long et plus difficile, parce que les textes
ne lui offraient qu'un faible et troit point d'appui. De l ce long
travail de jurisprudence dont nous devons maintenant retracer les
principales phases.
II.
HISTORIQUE DU RECOURS POUR EXCS DE POUVOIR

EN MATIRE ADMINISTRATIVE.
Lgislation. Quels sont les textes lgislatifs qui ont servi de

point de dpart la jurisprudence du Conseil d'tat en matire
d'excs de pouvoir? On enseigne gnralement que c'est la loi des
7-14 octobre 1790, d'aprs laquelle les rclamations d'incomp tence l'gard des corps administratifs seront portes au roi,
chef de l'administration gnrale .
Il est cependant remarquer que les arrts rendus sous le premier Empire et sous la Restauration n'ont pas mentionn cette loi.
C'est seulement aprs 1830 que le Conseil d'tat a pris l'habitude
de l'invoquer dans ses dcisions : on la voit apparatre pour la
premire fois dans deux arrts en date du 15 juillet et du 28 dcembre 1832 0.
Les auteurs s'abstiennent aussi, jusqu' cette poque, de mentionner la loi des 7-14 octobre 1790 comme base du recours pour
excs de pouvoir. Ni M. Macai*el, ni M. de Cormenin, ni M. de
Conseil d'tat, 15 juillet 1832, Garde nationale de Paris, au rapport de M. Macarel, et 28 dcembre 1832, Prfet de la Seine, au rapport de M. Vivien. Ces
deux arrts statuaient sur des recours forms contre dos dcisions rendues en dernier ressort par des jurys de revision de la gardo nationale.
l.
403
I.
Grando n'y font allusion dans les ditions de leurs traits antrieures 1830 (').
Il est permis de conclure de l que la loi des 7-14 octobre 1790
n'a pas eu, ds le dbut de la jurisprudence, l'influence qu'elle a
exerce plus tard sur la thorie de l'excs de pouvoir. On ne saurait s'en tonner lorsqu'on se rend compte du vritable caractre
de cette loi. Elle tait moins une loi de principe qu'une sorte de
rsolution de l'Assemble nationale, destine mettre en oeuvre des
rgles dj poses par des lois antrieures. Son prambule indique
qu'elle a eu pour but de rsoudre des difficults d'interprtation et
d'excution auxquelles ces lois avaient donn lieu, et spcialement
de rgler des contestations survenues entre le directoire du dpartement de la Haute-Sane et la municipalit de Gray, au sujet
d'une route royale traversant cette ville.
L'Assemble, conformment aux conclusions de son comit de
constitution qui elle avait demand un rapport sur cette affaire,
vota trois rsolutions : la premire interprte le dcret du 6 septembre 1790 sur les attributions des corps administratifs en matire de grande voirie ; la seconde interprte les dispositions des
lois du 22 dcembre 1789 et des 16-24 aot 1790 sur l'interdiction
faite aux tribunaux de connatre des actes d'administration, et elle
en conclut qu'aucun administrateur ne peut tre traduit devant les
tribunaux pour raison de ses fonctions, moins qu'il n'y ait t
renvoy par l'autorit suprieure ; enfin la troisime dcide que
CHAP.
de Cormenin, dans les premires ditions de ses Questions de droit administratif, mentionne les recours pour incomptence et excs de pouvoir sous la mme
rubrique que les conflits, et il pose en principe que le Conseil d'tat a le suprme rglement des comptences (dit. de 1826, t. Ier, p. 29 et 80 et p. 157);
mais il ne fait point reposer ce principe sur la loi des 7-14 octobre 1790. Le mme
auteur, dans ses ditions postrieures 1830, cite cette loi, tout en faisant remarquer que son texte ne s'applique qu'aux recours pour incomptence (dit. de 1840,
t. Ier, p. 208 et notes). M. de Grando, dans ses Institutes de droit administratif publies en 1829 (t. Ier, p. 273), mentionne, comme pouvant servir de base aux pouvoirs du Conseil d'tat, la loi des 27 avril et 25 mai 1791 qui renvoie au conseil des
ministres, dsign sous le nom de Conseil d'tat, l'examen des difficults et la discussion des affaires dont la connaissance appartient au pouvoir excutif ; mais cet
auteur ne propose pas d'appliquer la loi des 7-14 octobre 1790.
Voy. aussi l'intressante tude de M. Aucoc sur les Recours pour excs do pouvoir, publie dans les Comptes rendus de l'Acadmie des sciences morales et politiques (anne 1878) et dont les principales parties ont trouv place dans la 3e dition
des Confrences, t. I", p. 510 et suiv.
l.
M.
404
LIVRE VI.
les rclamations d'incomptence l'gard des corps administra tifs ne sont dans aucun cas du ressort des tribunaux : elles seront
portes au roi, chef de l'administration gnrale ; et, dans le cas
o l'on prtendrait que les ministres de Sa Majest auraient fait
rendre une dcision contraire aux lois, les plaintes seront adres ses au Corps lgislatif . Enfin la loi se termine en ordonnant
l'apport de la procdure commence au bailliage de Gray, l'occasion de l'une des traverses de cette ville, pour tre sur ladite
procdure statu ce qu'il appartiendra .
Telle est, dans son ensemble, la loi des 7-14 octobre 1790. On
comprend que le Conseil d'tat ait pu ne pas voir immdiatement
en elle un texte formel, instituant le recours pour excs de pouvoir
en matire administrative, comme d'autres textes l'avaient institu
en matire judiciaire.
A dfaut de celte loi, sur quels textes pouvait s'appuyer la jurisprudence antrieure 1830, pour atteindre les actes administratifs
entachs d'excs de pouvoir ? Les anciens arrts ne paraissent j>as
s'en tre beaucoup proccups ; ils ne contiennent ni visas, ni motifs destins tablir la comptence du Conseil d'tat en matire
d'excs de pouvoir ; ils semblent admettre que cette comptence
est inhrente l'institution mme du Conseil d'tat, et s'inspirer
des traditions de l'ancien Conseil du roi, qui tait charg de rgler
souverainement les comptences, de rprimer tous les empitements, et de vider tous les conflits survenus entre les dpositaires
de l'autorit publique.
Cette ancienne rgie tait d'ailleurs rappele en termes gnraux dans les lois fondamentales du Conseil d'tat de l'an VIII :
dans l'article 52 de la Constitution consulaire, d'aprs lequel le
Conseil d'tat est charg de rsoudre les difficults qui s'lvent
en matire administrative ; dans l'article 11 de l'arrt du 5 nivse an VIII, qui appelle le Conseil d'tat prononcer sur les
conflits qui peuvent s'lever entre l'administration et les tribunaux .
Aprs les lois de 1790 et de l'an VIII, on ne peut citer, comme
dispositions gnrales relatives au recours pour excs de pouvoir,
que le dcret du 2 novembre 1864 et l'article 9 de la loi du 24 mai
1872. Le dcret de 1864 ne rgle qu'une question de procdure : il
405
I.
dispense de tous autres frais que les droits de timbre et d'enregistrement les recours ports devant le Conseil d'tat en vertu
de la loi des 7-14 octobre 1790 contre les actes des autorits
administratives pour incomptence ou excs de pouvoir (') .
L'article 9 de la loi du 24 mai 1872 dispose que le Conseil
d'tat statue souverainement... sur les demandes d'annulation
pour excs de pouvoirs (2) formes contre les actes des diverses
autorits administratives . Ce texte consacre expressment le
recours, et lui donne une base lgislative plus solide que la loi des
7-14 octobre 1790; il peut en outre tre considr comme ayant
implicitement ratifi l'acception large dans laquelle la jurisprudence avait employ les mots excs de pouvoir , car en les
reproduisant sans aucune interprtation restrictive, il est prsum
les avoir pris dans le sens que le Conseil d'tat leur donnait depuis
longtemps dans les matires administratives, et non dans le sens
plus restreint que la Cour de cassation leur a assign dans les
CHAP.
matires judiciaires.
En dehors de ces textes gnraux, on peut citer un certain nombre de textes spciaux qui prvoient un recours en annulation, soit
contre des dcisions de juridictions administratives statuant en
dernier ressort, soit contre des actes d'autorits administratives.
Parmi les premiers, on doit mentionner : la loi du 16 septembre 1807 (art. 17) qui prvoit la cassation d'arrts de la Cour
des comptes pour violation des formes ou de la loi ; la loi
du 14 juillet 1837 (art. 26) qui ouvrait le recours au Conseil d'tat
contre les dcisions des jurys de revision de la garde nationale de
la Seine pour incomptence, excs de pouvoir et violation de la
loi ; la loi du 13 juin 1851 (art. 30) qui ouvrait le recours,
dans les mmes cas, contre les dcisions de tous les jurys de
revision : la loi sur le recrutement de l'arme, du 27 juillet 1872
(art. 30), qui n'ouvrait le recours aux parties intresses, contre les
dcisions dfinitives des conseils de revision, que dans le cas
d'incomptence et d'excs de pouvoirs, et rservait au ministre de
la guerre, agissant dans l'intrt de la loi, le recours pour violation
1-2. Nous conservons, pour ces lois
et pour celles qui sont cites plus bas, l'orthographe que chacune d'elles a adopte pour l'expression d'excs de pouvoir. (Voir la
note de la page 896.)
406
LIVRE VI.
de la loi ; la loi sur le recrutement de l'arme du 15 juillet 1889

(art. 32) qui ouvre toute partie intresse, aussi bien qu'au ministre de la guerre, le recours pour incomptence, excs de pouvoir
ou violation de la loi.
Parmi les textes qui prvoient l'annulation d'actes d'administration, nous citerons : l'article 88 de la loi dpartementale du 10 aot
1871, qui dispose que les dcisions des commissions dpartementales pourront tre dfres au Conseil d'tat statuant au conten tieux, pour cause d'excs de pouvoir et de violation de la loi ou
d'un rglement d'administration publique ; les articles 63
et 67 de la loi municipale du 5 avril 1884, d'aprs lesquels les
dlibrations des conseils municipaux prises en violation d'une
loi ou d'un rglement d'administration publique peuvent tre
annules par le prfet en conseil de prfecture, sous rserve d'un
recours au Conseil d'tat contre l'arrt prfectoral, recours qui
est instruit et jug dans les formes du recours pour excs de pouvoir .
Nous ferons remarquer, sans y insister quant prsent, cette frquente association des ides d'excs de pouvoir et de violation de
la loi; elle se retrouve galement dans l'article 3 de la loi du
18 juillet 1866, et dans l'article 47 de la loi du 10 aot 1871, qui
prvoient l'annulation par dcret en Conseil d'tat des dlibrations
dfinitives des conseils gnraux pour excs de pouvoir ou pour
violation d'une disposition de la loi ou d'un rglement d'adminis tration publique .
Tels sont les textes. Voyons maintenant quel usage en a fait la
jurisprudence.
Origine et dveloppements de la jurisprudence. Nous avons
dit que le Conseil d'tat, depuis l'an VIII jusqu' 1830, n'avait
pas cherch de points d'appui, pour sa juridiction en matire
d'excs de pouvoir, en dehors des traditions, des analogies empruntes la jurisprudence judiciaire, et des dispositions gnrales de
la lgislation de l'an VIII. L'article 11 de l'arrt du 5 nivse
an VIII, qui le chargeait de prononcer sur les conflits qui s'lvent
entre l'administration et les tribunaux , consacrait certainement la
juridiction du Conseil d'tat l'gard des actes administratifs
CHAP.
I.
407
empitant sur la fonction judiciaire, aussi bien qu' l'gard des

dcisions judiciaires dnonces par la voie du conflit comme empitant sur.la fonction administrative. Aussi le Conseil d'tat n'a
jamais hsit, ds le dbut de son institution, annuler pour
incomptence et excs de pouvoir les dcisions administratives qui
statuaient sur des questions rserves aux tribunaux. Ces anciens
arrts nous paraissent tre le point de dpart le plus certain de la
jurisprudence des excs de pouvoir. On en peut citer d'assez nombreux rendus sous le premier Empire (').
D'aprs cette ancienne jurisprudence, l'annulation pour incomptence et excs de pouvoir n'atteint pas seulement les actes administratifs qui empitent sur la fonction judiciaire, mais encore
ceux qui violent les rgles de la comptence administrative en empitant sur les attributions d'un autre administrateur ou d'un juge
administratif. De 1807 1815 on relve plusieurs arrts qui annulent pour excs de pouvoir des arrts prfectoraux statuant sur des
questions qui ne pouvaient tre tranches que par des dcrets ou
des dcisions ministrielles, ou par des dcisions contentieuses du
Conseil d'tat, de la Cour des comptes ou des conseils de prfecture (2). Sous la Restauration, cette jurisprudence arrive se formuler dans de vritables arrts de doctrine, notamment dans un
arrt du 18 novembre 1818 (Egret Thomassin) o on lit : C'est
devant nous, en notre Conseil d'tat, que doivent tre dfrs les
un arrt prfectoral statuant sur
la proprit d'alluvions par des riverains : Considrant que le prfet n'tait pas
comptent pour oprer le partage entre les propritaires riverains, cette opration
ne pouvant lgitimement rsulter que de l'examen de leurs droits de proprit qui
ne comple qu'aux tribunaux. 22 janvier 1808 (Hours), qui annule un arrt
prfectoral statuant sur des difficults entre usiniers au sujet de la jouissance des
eaux : Considrant que pour tout ce qui touche aux intrts des divers propritaires riverains qui peuvent tre en litige entre eux, c'est tort que le prfet a cru
pouvoir statuer sur le litige, qui est entirement de la comptence des tribunaux.
25 mai 1811 (Outin), qui annule un arrt prononant la suppression d'un vannage,
parce qu'il statue non dans un intrt gnral, mais pour trancher une contestation
du ressort des tribunaux. Ce dernier arrt est remarquable en ce qu'il applique dj
la thorie du dtournement de pouvoir en la rattachant l'empitement sur la fonction judiciaire.
Voy. aussi : 22 janvier 1808, Delamotte; 12 avril 1812, Royre ; ior janvier
1813, Tailtard.
2. 1er septembre 1807, Lavocat ; 7 octobre 1807, hameau de Pr-l'vque;
14 juillet 1811, habitants de Montgard; 25 janvier 1813, Pellerin.
1. Voy. 28 mars 1807 (Dupuy-Briac), qui annule
408
LIVRE VI.
actes administratifs attaqus pour incomptence et excs de pouvoir. Un autre arrt du 18 janvier 1826 (Bouis) dcide en termes
exprs que les arrts prfectoraux argus d'incomptence peuvent
tre attaqus devant le Conseil d'tat, sans recours pralable au
ministre de l'intrieur.
Outre ces deux cas d'excs de pouvoir, la premire jurisprudence du Conseil d'tat en admet un troisime : la violation des
formes substantielles. Les dcisions anciennes sont moins nombreuses sur ce point, mais la doctrine n'est pas moins certaine, et,
dans ce cas encore, elle s'appuie moins sur des textes que sur une
ide gnrale des conditions de validit qui s'imposent tous les
actes. Deux dcrets en Conseil d'tat du 4 juillet 1813 (Berlau) et
du 1er mars 1814 (Bruher), rendus, il est vrai, sur le rapport des
sections de lgislation et de la guerre et non de la commission du
contentieux, mais qui n'en attestent pas moins l'esprit de la jurisprudence, annulent des dcisions d'une juridiction militaire
irrgulirement constitue : C'est un principe constant, portent les
considrants de ces dcrets, qu'il n'y a pas de plus grand dfaut
que le dfaut de pouvoir, et que ce vice doit tre reproch tout
tribunal non rgulirement compos. Sous la Restauratiou, le
Conseil d'tat appliqua le mme principe aux conseils de revision,
bien que la loi du 10 mars 1818 n'et prvu aucun recours contre
leurs dcisions (').
L'assimilation du vice de forme l'excs de pouvoir tait galement admise pour les actes d'administration proprement dits. Ces
actes taient annuls lorsqu'ils taient faits sans les mesures d'instruction prescrites par les lois et rglements (2).
On voit que la doctrine de l'excs de pouvoir, telle que le Conseil d'tat l'a conue ds l'origine, est trs analogue celle de la
Cour de cassation. L'une et l'autre font rentrer dans l'excs de
pouvoir l'atteinte la sparation des pouvoirs, l'empitement d'une
autorit ou d'une juridiction sur une autre, la violation des formes
substantielles, mais elles n'assimilent point l'excs de pouvoir la
violation ou la fausse application de la loi.
d'tat, 21 janvier 1829, Brire.
2. Conseil d'tat, 2 juillet 1820, Biberon; 10 aot 1828, Rodier.
1. Conseil
409
I.
Le paralllisme des deux jurisprudences ne s'est pas maintenu. Tandis que l'ide d'excs de pouvoir est demeure la mme
en matire judiciaire, elle s'est largie en matire administrative, elle s'est tendue peu peu toutes les espces d'illgalits
qui peuvent entacher les actes de l'administration. Le recoui's pour
excs de pouvoir s'est ainsi progressivement transform en une
sorte de pourvoi en cassation, l'appui duquel les parties ont pu
invoquer des griefs tirs de la violation de la loi et de l'atteinte aux
droits acquis.
Par quel moyen s'est opre cette difficile transition entre l'ide
d'excs de pouvoir et celle de violation de la loi ? Au moyen d'une
volution de jurisprudence, qui a peut-tre t moins profonde et
moins hardie qu'on ne le pense gnralement, car elle a plutt
port sur des questions de procdure et de terminologie juridique
que sur des questions d'attributions.
En effet, le Conseil d'tat a admis, de tout temps, d'une manire plus ou moins large, que les parties pouvaient rclamer devant lui l'annulation d'actes administratifs faits en violation de la
loi et portant atteinte leurs droits. A la vrit, ces recours n'taient presque jamais considrs comme des recours pour excs de
pouvoir; on les dsignait sous le nom de recours contentieux...
recours par la voie contentieuse ; on ne leur donnait pas pour
base la loi des 7-14 octobre 1790, mais le principe gnral d'aprs
lequel l'acte administratif qui porte atteinte un droit peut donner
naissance une rclamation devant le juge administratif. C'est en
vertu de ce principe que le Conseil d'tat, aprs 1830, admettait
les recours des officiers contre les dcisions ministrielles ou les
ordonnances royales qui portaient atteinte leur grade ou leurs
droits l'avancement ; les recours des communes contre les arrts
prfectoraux, qui inscrivaient d'office des crdits leur budget
pour des dpenses n'ayant pas un caractre obligatoire, ou pour
des sommes suprieures au montant de l'obligation ; d'autres recours encore, forms dans des matires trs diverses, contre des
actes administratifs rapportant ou modifiant des actes antrieurs
qui avaient cr des droits des particuliers ou des communes.
Mais, aprs le dcret du 2 novembre 1864, le Conseil d'tat a
pris l'habitude de viser la loi des 7-14 octobre 1790 dans les
CHAP.
410
LIVRE VI.
affaires de cette nature, et de faire ainsi rentrer dans les cas d'excs de pouvoir les diverses illgalits qui peuvent porter atteinte
un droit. On comprend l'influence exerce par ce dcret : il permettait aux parties de former, sans le ministre d'un avocat, et
sans autres frais que les droits de timbre et d'enregistrement, les
recours ports devant le Conseil d'tat en vertu de la loi des 7-14 octobre 1790, contre les actes administratifs, pour incomptence et excs
de pouvoir ; le Conseil d'tat pensa que l'esprit de cette disposition qu'il avait lui-mme rdige et dont il devait connatre
la vritable porte tait d'tendre cette procdure toutes
les demandes d'annulation d'actes administratifs contraires la
loi et au droit ; il estima qu'une partie ne mrite pas moins de faveur lorsqu'elle dnonce un acte violant son droit individuel, que
lorsqu'elle relve un cas d'incomptence ou de vice de forme
contre un acte administratif qui ne blesse que son intrt. De l
l'assimilation que la jurisprudence fit de plus en plus entre les recours contentieux en annulation fonds sur la violation de la loi et
des droits acquis, et le recours pour excs de pouvoir proprement dit.
Nul arrt de principe n'rigea cette assimilation en doctrine, mais
elle n'en fut pas moins ralise en jurisprudence. En cette matire
comme en beaucoup d'autres, le Conseil d'tat dmontra le mouvement en marchant (').
La fusion qui s'est ainsi opre entre l'ancien recours contentieux en annulation et le recours pour excs de pouvoir n'allait pas
sans soulever quelques objections ; elle troublait, il faut le reconnatre, la terminologie consacre ; elle tendait la dnomination
d'excs de pouvoir des illgalits qui ne la comportent pas dans
la langue ordinaire du droit ; mais il faut reconnatre aussi que
cette jurisprudence si favorable aux parties, ne portait pas atteinte
au fond mme des doctrines. En effet, le recours contentieux,
l. Rapprocher tes arrts rendus, en matire de grades, avant et aprs
1870.
Avant 1870, ils ne visent jamais la loi des 7-14 octobre 1790, mais seulement les
lois sur l'avancement et sur l'tat des officiers. (Voy. 21 mai 1840, Tirlel ; 23 juin
dcembre 1848, Hlie; 21 avril 1853,
1841, Darthes ; 23 dcembre 1842, Fontan;
Rigollot; 12 mai 1868, Renno ; 26 juin 1869, Lullier.)
Au contraire, la loi des 7-14 octobre 1790 et celle du 24 mai 1872 sont vises dans
les arrts plus rcents du 23 mars 1872, Pichon; 6 fvrier 1874, Houneau ; 28 dcembre 1877, West; 4 juillet 1879, Roch; 22 juillet 1881, Thile, etc.. 9 mars 1894, Layrle,
CHAP.
I.
411
quand il est dirig contre un acte de puissance publique, ne peut,

comme le recours pour excs de pouvoir, tendre qu' l'annulation
de l'acte attaqu, non sa rformation. Il ne saurait donc y avoir
de diffrence entre les deux recours au point de vue du rsultat
que la partie peut obtenir. La diffrence n'aurait subsist qu'au
point de vue des procdures, puisque le dcret de 1864 ne permet
d'introduire sans avocat que les recours pour excs de pouvoir, et
non les autres recours contentieux en annulation. Mais il aurait t
trs difficile, dans la pratique, de maintenir cette distinction, et
d'exiger ou non le ministre de l'avocat selon que le grief invoqu
l'appui d'une demande d'annulation aurait t un excs de pouvoir proprement dit ou une autre espce d'illgalit. Telles sont les
considrations qui paraissent avoir dtermin le Conseil d'tat
faire subir cette volution la doctrine de l'excs de pouvoir.
La jurisprudence a fait plus encore. Elle a trouv moyen d'tendre aux actes faits par l'administration en vertu de ses pouvoirs
discrtionnaires un contrle de lgalit auquel il semblait difficile
de les soumettre. Ce contrle ne pouvait pas s'exercer sur des
questions de violation ou de fausse application de la loi, puisque
les actes discrtionnaires ne sont point rgls d'avance par des
prescriptions lgales et qu'ils relvent de la libre apprciation de
leurs auteurs. Mais si la loi ne fixe pas d'avance la teneur de ces
dcisions, elle dtermine du moins leur but gnral et l'esprit
dans lequel elles doivent tre prises : ainsi les pouvoirs de police
n'ont t donns l'administration que dans un but d'intrt gnral, et ils seraient dnaturs s'ils taient exercs dans un but de
fiscalit ou pour favoriser des entreprises particulires. S'inspirant
de cette vrit, la jurisprudence a admis et c'est l une de ses
plus ingnieuses crations que les actes discrtionnaires peuvent
tre annuls comme illgaux lorsqu'ils sont faits dans un but
tranger celui que la loi a eu en vue. Elle dcide que, dans ce
cas, le pouvoir discrtionnaire est dtourn de sa destination lgale,
et que l'administration commet une espce particulire d'excs de
pouvoir que l'on appelle le dtournement de pouvoir.
Telle a t, dans ses dveloppements principaux, cette jurisprudence de l'excs de pouvoir, qu'on a qualifie quelquefois de prtorienne . Elle l'a t, en effet, par les transformations qu'elle a
412
LIVRE VI.
fait subir aux rgles primitives, au moyen de dductions ingnieuses et parfois un peu subtiles ; elle l'a t aussi par le but
qu'elle a poursuivi : combler les lacunes de l'ancien droit et en
adoucir la rigueur en vue de l'intrt public (') .
Pour terminer cet aperu, nous devons dire un mot des efforts
faits, depuis 1872, pour affermir et prciser la doctrine juridique
du recours pour excs de pouvoir.
Ainsi que nous l'avons vu, l'extension du droit de recours et des
moyens d'annulation s'est principalement opre sous le rgime de
la justice retenue, antrieurement la loi du 24 mai 1872. Le
Conseil d'tat, qui rendait ses dcisions au nom du chef suprme de l'administration, avait alors plus de latitude que n'en
pourrait avoir un tribunal administratif, si haut qu'il ft plac,
pour crer en dehors des textes, et pour faire accepter aux administrateurs de tout ordre, un contrle chaque jour plus svre
de la lgalit de leurs actes. Cette oeuvre une fois accomplie, il
n'tait pas inutile de la complter un autre point de vue. En effet,
dans les dernires annes de l'Empire, la thorie de l'excs de
pouvoir s'tait quelque peu ressentie de l'omnipotence du souverain sous les auspices duquel on l'avait dveloppe (2). A force de
faire intervenir les pouvoirs propres du chef de l'tat et sa responsabilit personnelle, on en tait arriv un certain relchement
de la doctrine juridique. Des apprciations d'quit, d'opportunit
politique qui presque toujours, il est vrai, taient profitables
aux justiciables tenaient quelquefois lieu de rgle, mme dans
des questions de recevabilit, de procdure, de dlais qui exigent
des solutions fixes et concordantes. Ces solutions ont t tudies
de plus prs depuis 1872. Le Conseil d'tat, investi d'une juridiction propre, a prouv le besoin de mieux dterminer, sans cependant les restreindre, ses attributions et l'tendue des droits des
parties. De l des doctrines plus nettes sur les conditions de recevabilit du recours, sur les dlais, sur la comptence respective
du Conseil. d'tat et des autres tribunaux administratifs ou judiciaires lorsqu'une mme question de lgalit peut relever de plu1. Adjuvandi, vel supplendi, ve.l corrigendi jtiris civilis gralia, propler ulilitalem
publicam... (Dig., L. I, tit. 1, L. 7.)
2. Voy. sur l'esprit de la jurisprudence cette poque, t. Ior, p. 257.
CHAP.
I.
413
sieurs juridictions. Dans le cours de cette tude nous aurons

prciser ces doctrines, qui ont donn plus de cohsion juridique
la thorie du recours pour excs de pouvoir.
III. DISTINCTION DU
RECOURS POUR EXCS DE POUVOIR
ET DS RECOURS EN ANNULATION PAR LA VOIE ADMINISTRATIVE.
Nous avons dj fait remarquer combien il est peu conforme

une bonne classification juridique d'opposer, comme on l'a fait si
souvent, le recours pour excs de pouvoir au recours contentieux. Le
recours pour excs de pouvoir est en effet, par son essence mme,
un recours contentieux ; il s'exerce, d'aprs une procdure dtermine, devant le Conseil d'tat constitu en tribunal, il provoque
une dcision qui est un acte de juridiction. Par ce caractre contentieux, il diffre d'autres recours qui tendent eux aussi l'annulation d'actes administratifs illgaux, mais qui sont ports devant
le Gouvernement en Conseil d'tat, et qui ne sont pas des recours
pour excs de pouvoir, parce qu'ils provoquent une annulation administrative, non une annulation contentieuse, et parce que le Conseil d'tat en connat comme corps consultatif, dlibrant sur des
projets de dcrets, non comme cour souveraine statuant par arrt.
Ces recours en annulation par la voie administrative sont les
suivants :
1 Les recours pour avus en tant qu'ils tendent la suppression ou l'annulation d'actes entachs d'abus ecclsiastique ou
d'abus civil, par application des articles 6 et 7 de la loi du 18 germinal an X. Ainsi que nous l'avons expliqu dans le chapitre relatif au recours pour abus, le Gouvernement en Conseil d'tat a seul
comptence pour prononcer ces annulations ou suppressions, soit
qu'il s'agisse d'actes mans de l'autorit ecclsiastique, soit qu'il
s'agisse d'actes administratifs mans de l'autorit civile, par
exemple d'arrts de prfet ou de maires argus d'excs de pouvoir
comme portant atteinte l'exercice public du culte et la libert
que les lois et rglements assurent ses ministres (*) .
1. Voy. ci-dessus, p. 84 et suiv.
414
LIVRE VI.
2 Les recours des prfets tendant l'annulation des dlibrations des conseils gnraux, soit parce qu'elles ont t prises sur
des objets qui ne sont pas lgalement compris dans les attributions
de ces conseils (loi du 10 aot 1871, art. 33), soit parce qu'elles
sont entaches d'excs de pouvoir ou de violation d'une disposition
de la loi ou d'un rglement d'administration publique (loi du
10 aot 1871, art. 47). Bien que ces recours tendent l'annulation
d'actes administratifs illgaux, et qu'ils soient ports devant le
Conseil d'tat, ce ne sont pas des recours pour excs de pouvoir
dans le sens juridique du mot, parce que les articles 33 et 47 prcits portent que l'annulation ne peut tre prononce que par un
dcret rendu dans la forme des rglements d'administration publique .
Ces recours peuvent galement tre dirigs, d'aprs une jurisprudence constante, contre des dlibrations de commissions dpartementales entaches des illgalits prvues par les articles 33
et 47. Dans ce cas, le recours se distingue nettement de celui qui
est prvu par l'article 88 de la loi du 10 aot 1871, et par lequel les
parties peuvent demander l'annulation contentiuse des dcisions
des commissions dpartementales.
3 Les recours forms en vertu de l'article 13 de la loi du 21 juin
1865 sur les associations syndicales, par les propritaires intresss
ou par les tiers, contre les arrts prfectoraux qui creraient une
association autorise en dehors des cas o cette forme de syndicat
est prvue par la loi. D'aprs cet article 13, le recours est dpos
la prfecture et transmis avec le dossier au ministre dans le dlai
d'tat.
de quinze jours. Il est statu par un dcret en Conseil
On s'est demand si ce texte, rdig une poque o les dcisions
contentieuses du Conseil d'tat taient rendues en forme de dcrets, prvoyait un recours par la voie contentiuse ou par la voie
administrative. Cette dernire .interprtation, conforme aux travaux prparatoires de la loi, a t consacre par plusieurs dcrets
dlibrs en Conseil d'tat ('). On est donc l encore en prsence
d'uri recours en annulation fond sur l'illgalit d'un acte administratif, mais qui n'est pas un recours pour excs de pouvoir.
l. Dcrets des il janvier 1873, canal de Cresl;
kan; 8 juillet 1886, marais de Sabarges.
23 juin 1881, syndicat de Meil-
CHAP*
I.
415
par l'article 40 du dcret du 22 juillet 1806,

qui tendent faire rapporter ou rformer par la voie administrative des dcrets rendus aprs dlibration du Conseil d'tat.
Arrtons-nous un instant sur ce texte qui a donn lieu des difficults d'interprtation. Il est ainsi conu : Lorsqu'une partie se
4 Les recours prvus
croira lse dans ses droits ou dans sa proprit, par l'effet d'une
d'tat rendue en matire non conten dcision de notre Conseil
tieuse, elle pourra nous prsenter une requte pour, sur le rapport
qui nous en sera fait, tre l'affaire renvoye, s'il y a lieu, soit
d'tat, soit une commission.
une section du Conseil
On s'est demand si ce texte est encore en vigueur, si ses dispositions peuvent se concilier avec les principes actuels du contentieux administratif, et s'il ne doit pas tre considr comme dnu
de toute application, depuis qu'on admet que l'atteinte porte un
droit ouvre la partie lse un recours contentieux, et non une
simple rclamation par la voie administrative.
Pour claircir ce point, il faut remonter aux origines de l'article 40 et aux applications qu'il a reues en jurisprudence.
Il est hors de doute que, de l'an VIII 1806, lorsque la commission du contentieux n'tait pas encore institue, il n'existait
aucune espce de recours contre les dcisions administratives ou
contentieuses rendues en Conseil d'tat. Lorsque fut labor le
dcret de procdure du 22 juillet 1806, la commission du Conseil
d'tat charge de le prparer eut la pense d'admettre un recours contentieux contre les dcisions administratives dlibres
en Conseil d'tat; elle proposa en ce sens une disposition ainsi
conue : Lorsqu'une partie se croira lse dans ses droits ou dans
sa proprit par l'effet d'uue dcision de notre Conseil d'tat rendue en matire non contentiuse, elle pourra prsenter une requte
qui sera dpose avec les pices au secrtariat du Conseil. Il en
sera donn connaissance par un auditeur au ministre du dpartement que l'affaire concerne ; et si la Commission du contentieux estime
qu'il y a lieu de recevoir la rclamation, elle fera son rapport au Conseil, qui statuera.
Cette disposition ne fut pas adopte, l'article fut remani et le recours contentieux prvu par le projet fut transform en un recours
administratif soumis d'abord l'apprciation du Gouvernement,
416
.LIVRE VI.
puis, sur son renvoi, l'examen d'une section ou d'une commission

spciale, puis de l'assemble gnrale du Conseil d'tat. Toute intervention de la commission du contentieux fut ainsi carte par
l'article 40, tel qu'il a t insr dans le dcret de 1806 (').
Conformment la rgle ainsi tablie, plusieurs anciens arrts
du Conseil d'tat ont dcid que le recours de l'article 40 tait le
seul que l'on pt former contre des dcrets rendus aprs avis du
Conseil d'tat, et qu'il excluait toute rclamation par la voie contentiuse (2).
Ces solutions taient conformes l'esprit de la lgislation de 1806
qui, ainsi que nous venons de le voir, n'admettait pas que le Conseil d'tat pt annuler ou rformer comme juridiction contentiuse
une dcision laquelle il avait concouru comme conseil du Gouvernement. Mais la jurisprudence se relcha de cette rigueur et
admit que le recours contentieux tait recevable contre des dcisions ministrielles et mme contre des ordonnances rendues en
Conseil d'tat. Elle fut implicitement consacre par l'article 3 de
l'ordonnance du 12 mars 1831, qui prvoit des recours contentieux
forms contre des dcisions dlibres par un des comits du Conseil d'tat, et qui dcide que les membres de ce comit ne doivent
pas participer au jugement de l'affaire.
Le recours de l'article 40 a cependant continu d'tre pratiqu
depuis que le recours contentieux a t reconnu recevable : avec
raison, car il a une porte plus grande ; il permet d'obtenir la rformation d'une dcision errone, tandis que le recours pour excs
de pouvoir ne pourrait aboutir qu' l'annulation d'une dcision
remaniement de l'article 40 explique la place qu'il occupe dans le paragraphe
du dcret de 1806 relatif la tierce opposition. Dans l'esprit du projet, cette place
tait justifie, puisque la commission avait propos une vritable tierce opposition
contentiuse des dcisions administratives. En substituant un recours administratif
un recours contentieux, on a transform le systme, mais on n'a pas dplac l'article : de l un dfaut de concordance entre la teneur de l'article 40 et l'intitul du
paragraphe dont il a continu de faire partie.
2. il mai 1807, Desmazures ; 13 janvier 1813, Verneur; 28 juillet 1819, commissaires-priseurs; 22 fvrier 1821, Truffault. Il tait galement de jurisprudence qu'aucun recours par la voie contentiuse ne pouvait tre form soit contre
la dcision du garde des sceaux refusant de donner suite la requte et d'en saisir
une commission (17 dcembre 1828, Vandenberghe), soit contre la dcision du Conseil d'tat rendue sur le rapport de la commission (15 fvrier 1823, Truffault).
1. Ce
417
I.
illgale. Il permet mme, du moins nous le pensons, au Gouvernement en Conseil d'tat, de tenir compte de rclamations qui ne
seraient pas fondes sur un droit proprement dit, mais qui invoqueraient un de ces intrts respectables qu'on a quelquefois appels
des intrts imprgns de droit . Tel serait le cas de l'inventeur
d'une mine qui le dcret de concession aurait refus une indemnit d'invention faute de renseignements suffisants sur la valeur de
ses recherches ; le cas de riverains d'un cours d'eau non navigable
qu'on aurait omis de comprendre dans un dcret de rpartition des
eaux entre l'agriculture et l'industrie, et les cas o des tiers, rests trangers l'instruction administrative qui a prcd le dcret,
seraient lss par quelqu'une de ses dispositions (*).
On ne doit donc pas considrer l'article 40 du dcret de 1806
comme inconciliable avec le recours contentieux, ou comme faisant double emploi avec lui. Aussi le Conseil d'tat, consult
1878 sur la question de savoir si l'article 40 est encore en
en
vigueur, a rpondu affirmativement par un avis des sections runies
de l'intrieur et du contentieux en date du 4 juin 1878. On lit
dans cet avis : L'article 40 du dcret de 1806 a eu pour but
d'ouvrir aux tiers, dfaut de recours par la voie contentiuse,
une voie rgulire pour solliciter la rformation de dcrets rendus
en Conseil d'tat et par lesquels ils se croiraient lss dans leurs
droits ou leur proprit. Il n'est pas impossible qu'il se prsente
des cas o des droits seraient lss par un dcret en Conseil d'tat,
sans que cependant le recours pour excs de pouvoir ft ouvert.
D'autre part, l'article 40 n'ouvre pas un recours dans le sens juridique du mot, tel que Je recours contentieux saisissant une juridiction qui est tenue de statuer et dont la dcision s'impose tous
avec l'autorit de la chose juge ; il autorise seulement prsenter
une requte qui provoque plus nergiquement qu'une ptition ordinaire l'examen des dpositaires du pouvoir ; mais le chef de
l'tat reste libre de ne donner aucune suite la requte.
L'avis du 4 juin 1878 dcide en outre : que la commission prCHAP.
l.
Les dcrets rendus en vertu de l'article 40, pendant la priode moderne, sont
rares; ils ont surtout t rarement publis. On peut cependant en citer un, en date
du 21 juin 1864, rendu sur un avis de la section des travaux publics, et rapport au
Recueil des arrts du Conseil d'tat, anne 1882. p. 412, note 2.
II.
27
418
LIVRE VI.
vue par l'article 40 doit tre forme dans,1e sein du Conseil d'tat ;
qu'elle ne peut que donner un avis et non rendre une dcision ; que
la revision du dcret attaqu ne peut rsulter que d'un nouveau dcret propos et contresign par le mme ministre que le dcret primitif ('). Il ajoute que si ce nouveau dcret porte lui-mme atteinte
la loi ou des droits acquis, l'article 40 ne fait pas obstacle ce
qu'il soit attaqu par la voie contentiuse.
Le recours de l'article 40 doit donc continuer figurer parmi
les recours par la voie administrative dont le Conseil d'tat ne
connat que comme corps consultatif, et qui doivent tre soigneusement distingus du recours en annulation par la voie contentiuse.
Il a en outre un caractre particulier, qui ne se retrouve ni dans
les autres recours administratifs prcdemment noncs, ni dans
le recours pour excs de pouvoir, et qui lui permet de faire prononcer non seulement l'annulation, mais encore la rformation
plus ou moins complte de l'acte attaqu.
Abordons maintenant l'tude du recours pour excs de pouvoir,
d'aprs la jurisprudence et la doctrine en vigueur : celles-ci ne sont
elles-mmes que le rsultat des efforts et de l'exprience accumuls depuis le commencement du sicle, et qu'on a quelquefois
compars la force imperceptible et continue qui finit par former
une solide alluvion : incrementum latens.
1. D'aprs le systme du dcret de 1806, c'tait uniquement le ministre de la jus
tice qui proposait et coutresignait les dcrets rendus en vertu de l'article 40 ; mais
l'avis de 1878 a reconnu que ce droit devait appartenir, en vertu du principe de la
responsabilit ministrielle, au ministre qui avait fait rendre le dcret primitif.
CHAPITRE II
CONDITIONS DE RECEVABILIT DU RECOURS
POUR EXCS DE POUVOIR
Division. Le recours pour excs de pouvoir est soumis deux

sortes de rgles. Les unes sont relatives la recevabilit du recours ; les autres, aux moyens d'annulation qui peuvent tre invoqus contre les actes administratifs.
Cette division correspond la distinction qui doit tre faite,
dans l'tude de toute action, entre les rgles de recevabilit et
celles du fond. Quelle que soit en effet la juridiction devant laquelle une action est porte et le but auquel elle tend, elle soulve
toujours deux questions pour le juge : l'action est-elle recevable?
est-elle fonde ? L'action est dite recevable lorsqu'elle remplit les
conditions ncessaires pour qu'elle soit reue par le juge et examine dans ses moyens et conclusions ; elle est dite bien ou mal fonde, selon que les conclusions de la demande paraissent ou non
justifies.
Il suit de l qu'il ne faut pas confondre la non-recevabilit d'un
recours pour excs de pouvoir avec celle de tel ou tel moyen d'annulation que ce recours aurait invoqu tort contre un acte administratif. Si, par exemple, on attaque pour vice de forme un acte
qui n'est soumis aucune forme particulire, il est certain qu'on
invoque un moyen inefficace, inexistant en droit, et qui peut tre
qualifi de moyen non-recevable. Mais pour arriver qualifier ainsi
ce moyen, il faut l'apprcier, c'est--dire juger une des conclusions du recours. Or le propre du recours non recevable, c'est d
420
LIVRE VI.
se heurter une fin de non-recevoir qui dispense le Conseil d'tat

d'examiner les moyens d'annulation proposs, de rechercher s'ils
ont quelque valeur en fait ou en droit.
Cette distinction n'a pas toujours t exactement observe par
la jurisprudence. On peut citer de nombreux arrts qui dclarent
des recours non recevables, bien qu'ils ne les cartent pas par une
fin de non-recevoir proprement dite, mais les rejettent comme dnus de moyens suffisants. On est mme quelquefois all jusqu'
dire qu'un recours n'est pas recevable attendu qu'il n'est pas fond.
Ce sont l des confusions qu'il importe d'viter si l'on veut mettre
un peu de clart dans la doctrine de l'excs de pouvoir.
Nous croyons donc ncessaire de renfermer la notion de non-recevabilit dans sa vritable acception juridique, celle qui veille
l'ide d'une fin de non-recevoir oppose une action et faisant
chouer cette action avant tout examen de ses moyens. Ainsi circonscrites, les questions de recevabilit n'en conservent pas moins
une grande importance dans la matire du recours pour excs de
pouvoir. Elles sont relatives : 1 la nature de l'acte attaqu ;
2 la qualit des parties qui l'attaquent ; 3 aux formes et
dlais du recours ; 4" l'existence d'un recours parallle ouvert
devant une autre juridiction.
Nous examinerons successivement ces quatre questions de recevabilit. Nous tudierons ensuite les moyens d'annulation qui
peuvent tre invoqus l'appui d'un recours reconnu recevable.
I.
EECEVABILIT D'APRS LA NATURE DE L'ACTE.
nature tre attaqus pour excs

de pouvoir. La premire condition pour qu'un recours pour
excs de pouvoir soit recevable, c'est que l'acte attaqu soit un
acte administratif, man d'une des autorits comprises dans la
hirarchie administrative.
Pour assurer l'observation de cette rgle, il suffit de se reporter
Des actes qui ne sont pas de
aux principes qui ont t exposs dans d'autres parties de cet ouvrage sur les limites de la comptence administrative l'gard de
l'autorit judiciaire (livre III), et l'gard du Gouvernement et des
Chambres (livre IV).
CHAP.
II, 1.
EXCS DE POUVOIR. NATURE DE L'ACTE ATTAQU.
421
Faisant application de ces principes la matire du recours pour

excs de pouvoir, nous nous bornerons mentionner les actes suivants comme chappant d'une manire absolue au recours, parce
qu'ils chappent la comptence mme du Conseil d'tat statuant
au contentieux :
I. Les actes judiciaires et de police judiciaire (') mme s'ils manent d'autorits comprises dans la hirarchie administrative, et notamment :
1 Les dcisions prises par le ministre de la justice lorsqu'il
exerce les pouvoirs de haute surveillance judiciaire qui lui ont fait
autrefois attribuer le titre de Grand-Juge, par exemple lorsqu'il
exerce le droit d'injonction prvu par l'article 274 du Code d'instruction criminelle. Cette attribution exceptionnelle ne doit pas
tre confondue avec celles que le ministre de la justice exerce
l'gard du personnel des cours et tribunaux, soit en nommant ou
en rvoquant des magistrats, soit en prononant leur mise la retraite, soit en exerant les attributions disciplinaires prvues par la
loi du 21 avril 1810 et par celle du 30 aot 1883. Ce sont l des
pouvoirs d'administration qui se rattachent la fonction ministrielle, et dont l'exercice peut donner lieu des recours devant la
juridiction contentiuse ;
2 Les dcisions des consuls, lorsqu'elles ont le caractre d'actes
de juridiction ;
3 Les actes d'instruction faits par le prfet de police Paris et
par les prfets dans les dpartements, en vertu de l'article 10 du
Code d'instruction criminelle, l'effet de rechercher et de constater les crimes, dlits et contraventions ;
4 Les actes de mme nature faits par les commissaires de police, agissant comme officiers de police judiciaire auxiliaires du
procureur de la Rpublique, en vertu des articles 11 et suivants du
Code d'instruction criminelle ;
5 Les actes faits par les maires et autres officiers municipaux,
soit en qualit d'officiers de police judiciaire, soit en qualit d'officiers de l'tat civil.
l.
Voy. tome I8r, p. 486.
422
LIVRE VI.
II. Les actes lgislatifs ('), mme lorsqu'ils manent du chef de l'-
tat participant l'exercice du pouvoir lgislatif, ce qui comprend :

1 Les dcrets dits dictatoriaux qui ont reu force de loi dans des
circonstances politiques exceptionnelles ;
2 Les dcrets du chef de l'tat rglant des matires sur lesquelles la Constitution ou les lois lui ont confr la puissance
lgislative, notamment des matires de lgislation algrienne et
coloniale ;
3 Les rglements d'administration publique faits en Conseil
d'tat en vertu d'une dlgation spciale du lgislateur.
III. Les actes de gouvernement (2) faits parle pouvoir excutif dans
l'exercice de ses attributions politiques et gouvernementales, et
notamment :
1 Les dcrets par lesquels le Prsident de la Rpublique convoque et proroge les Chambres lgislatives, ou prononce la dissolution de la Chambre des dputs ;
2 Les actes diplomatiques(8), c'est--dire les actes et dcisions
du Prsident de la Rpublique, du ministre des affaires trangres
ou des agents qui leur sont subordonns, concernant les rapports
du gouvernement franais avec les puissances trangres ;
3 Les actes dits de sret publique (*), tels que la dclaration
d'tat de sige dans les cas o elle relve du pouvoir excutif ; les
mesures prises en vue de protger le territoire contre l'invasion des
pidmies, et consistant dans l'tablissement de quarantaines et de
cordons sanitaires; et, d'aprs certains auteurs, les dcisions exceptionnelles de haute police gouvernementale que le Gouvernement
prend, sous sa responsabilit, en vue de conjurer un pril public.
4 Les faits de guerre (5).
IV. Certains actes d'administration peuvent aussi chapper, par
leur nature mme, au recours pour excs de pouvoir, lorsqu'ils
manent d'autorits qui ne sont pas comprises dans la hirarchie
administrative.
1. Voy.
2. Voy.
3. Voy.
4. Voy.
6. Voy.
tome II. p. 5.
tome II, p. 82.
tome E, p. 46.
tome II, p. 35.
tome II, p. 63.
CHAP. H,
1.
423
Tels sont les actes d'administration que les Chambres accomplissent en forme de lois (') : dclaration d'utilit publique, autorisations et concessions de travaux publics, actes de tutelle administrative concernant l'tat, les dpartements et les communes. Telles
sont aussi les dcisions prises par les assembles parlementaires,
par leurs commissions ou par leurs bureaux l'gard des membres
de ces assembles, de leurs auxiliaires ou des tiers.
Il en est de mme des actes d'administration accomplis par les
autorits ecclsiastiques, mme en vue du temporel des tablissements religieux. Ces autorits ne sont pas en effet des corps
administratifs , des autorits administratives , dans le sens des
lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872. Si leurs dcisions relvent, dans certains cas, du Conseil d'tat agissant comme conseil
du Gouvernement en matire d'abus, elles ne relvent pas du Conseil d'tat statuant au contentieux comme juge des excs de pouvoir (2).
Des actes de pure administration. Doit-on considrer comme
chappant de plein droit tout recours en annulation pour excs
de pouvoir certains actes d'administration, manant d'autorits

comprises dans la hirarchie administrative, et dsigns en doctrine
et en jurisprudence sous le nom d'actes de pure administration ?
Cette dnomination est souvent applique des actes que l'administration accomplit d'aprs sa libre apprciation, afin de pourvoir
aux intrts gnraux ou particuliers, et non pour satisfaire des
droits ou la loi. Tels sont les rglements administratifs faits dans
un intrt gnral ; les mesures de police, spcialement celles
qui intressent la salubrit et la scurit publiques ; les actes de
tutelle administrative ; les nominations et rvocations de fonctionnaires, lorsqu'il n'existe pas de lois qui fixent leur tat et leurs
droits l'avancement ; les mesures disciplinaires ; les suspensions
ou dissolutions de corps administratifs lectifs ; le refus ou le retrait
d'autorisations ou de concessions rvocables, et un grand nombre
d'autres actes, dans lesquels domine galement la libre apprciation
de l'administrateur.
1. Voy. tome II, p. 16.
2. Voy. tome II, p. 82.
424
Des recours forms contre des actes de cette nature ont souvent
t carts par une fin de non-recevoir tire de ce que la dcision
tre
est un acte de pure administration qui n'est pas de nature
dfr par la voie contentiuse .
Faut-il conclure de l qu'il existe toute une catgorie d'actes
LIVRE VI.
d'administration chappant d'une manire absolue au recours pour

excs de pouvoir ? Nous ne pensons pas, car de nombreux arrts
ont accueilli des recours forms contre des rglements de police,
des actes de tutelle, des actes d'autorit hirarchique et d'autres
mesures souvent qualifies d'actes de pure administration. Ce qui
est vrai, c'est que ces sortes de dcisions, raison du caractre facultatif et discrtionnaire qui leur appartient le plus souvent, ne
comportent pas de discussion sur le terrain des droits acquis ou
de la violation de la loi : c'est pour cela que les anciens arrts dclaraient que ces actes n'taient pas susceptibles de recours contentieux, c'est--dire d'un recours fond sur un droit ls; mais
il n'en rsultait pas qu'ils fussent affranchis de tout recours, car
on a pu de tout temps invoquer contre eux les griefs tirs de l'incomptence ou du vice de forme.
Il n'est donc point exact de dire, comme l'ont fait quelques
arrts, que les actes de pure administration, les actes discrtionnaires ne sont pas de nature tre dfrs par application des lois
des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872 ; leur nature ne rpugne
point tout recours devant le Conseil d'tat, et il n'y a, sous ce
rapport, aucun rapprochement faire entre eux et les actes de
gouvernement. Seulement, il va de soi qu'ils ne peuvent tre
attaqus que pour les griefs d'illgalit auxquels se prte leur
nature plus ou moins discrtionnaire, griefs qui sont quelquefois
trs restreints, et qui peuvent se rduire au seul cas d'incomptence (').
l.
Ces solutions ne font pas plus de doute en doctrine qu'en jurisprudence. On Ut

dans le trait de la Comptence administrative de M. Serrigny (t. Ier, p. 35 et suiv.) :
Si l'acte man de l'autorit executive est l'exercice d'un pouvoir discrtionnaire qui lui est confi, il est de pure administration; mais l'omission ou la violation des formes tablies par les lois et rglements suffit en gnral pour faire passer
un acte de pure administration dans la classe des actes qui donnent ouverture la
voie contentiuse.
On lit aussi dans l'article Conseil d'tat de M. Dalloz (rdig par M. A. Dalloz, l'un
CHAP.
II, 1.
425
Le Conseil d'tat a tenu compte de ces nuances dans plusieurs

arrts rendus depuis 1872. On peut citer notamment: l'arrt du
10 juillet 1874 (de Grand'maison) sur un recours form contre un
dcret approuvant un plan gnral d'alignement ; on y lit que le
dcret attaqu constitue un acte d'administration pris par l'autorit
administrative en vertu des pouvoirs qui lui ont t attribus par
l'article 52 de la loi du 16 septembre 1807, que ds lors il n'est
susceptible de recours par la voie contentiuse que pour violation
ou inobservation des formalits prescrites par la loi... ; l'arrt
du 17 janvier 1879 (Spindler), rendu sur un recours contre un
arrt prfectoral qui prononait le remplacement d'un mdecin
des indigents, porte que le requrant n'est pas fond contester
qu'il appartient au prfet de procder son remplacement en observant les mmes formes... et qu'il n'est pas recevable discuter
devant le Conseil d'tat les motifs de celte mesure de pure administration (').
On peut cependant se demander si, parmi les actes discrtionnaires et de pure administration, il n'en est pas qui chappent
vritablement tout recours par la voie contentiuse, quel que soit
le grief invoqu contre eux, mme celui d'incomptence ou de vice
de forme. La raison de douter vient de ce qu'il existe des actes
administratifs ayant un caractre si gnral et si impersonnel qu'on
a peine concevoir quelle partie pourrait les attaquer s'ils taient
entachs d'excs de pouvoir. Tels sont, par exemple, les rglements qui dterminent la marche d'un service public, qui tracent
des rgles aux subordonns pour le fonctionnement de ce service,
des rapporteurs'de la loi organique de 1846) : Remarquons que les actes de

pure administration peuvent tre dfrs au Conseil d'Etat par voie contentiuse
lorsque le fonctionnaire dont ils manent ne s'est pas renferm dans les limites des
lois et rglements. (Rpertoire, v Conseil d'tat, n 74.)
peut citer plusieurs exemples de rdactions analogues qui distinguent trs

justement entre la discussion de la lgalit de l'acte, qui appartient au Conseil d'tat,
et la discussion de ses motifs qui lui chappe : Cf. 14 dcembre 1883, Lequeuw;
18 fvrier 1887, Sortino Valentino ; 3 fvrier 1888, Buisson; 22 mars 1889,
l.
On
Dlai ne ; 25 novembre 1892, Schwalbach.

Nous verrons plus loin que mme les motifs de l'acte de pure administration peuvent quelquefois tre discuts devant le Conseil d'tat, lorsqu'on soutient qu'ils rvlent un dtournement de pouvoir, c'est--dire l'usage du pouvoir discrtionnaire
en dehors du but pour lequel il a t institu par la loi.
426
LIVRE VI.
CONTENTIEUX
DE L'ANNULATION.
mais qui n'adressent aucune prescription aux personnes trangres

l'administration. Alors mme que les rglements de cette nature
seraient entachs d'incomptence ou de vice de forme, il semble
douteux qu'ils puissent tre attaqus devant le Conseil d'tat. Qui
les attaquerait en effet ? Ni les simples citoyens, ni les agents
du service intress ne semblent avoir qualit pour se constituer
les dfenseurs officieux de la lgalit mconnue, ou les censeurs
d'un suprieur hirarchique. Aussi est-ce avec raison que le Conseil d'tat a oppos une fin de non-recevoir des recours forms
par des militaires contre des dcisions du ministre de la guerre
rglant leur uniforme et les insignes de leur grade (*).
Mais cette fin de non-recevoir se rattache-t-elle rellement la
nature de l'acte ? Ne tient-elle pas plutt au dfaut de qualit des
parties qui prtendraient l'attaquer?
Quoi qu'il en soit, nous pensons qu'on doit tre trs sobre de la
formule : tel acte n'est pas de nature tre attaqu par la voie
contentiuse et qu'on devrait la rserver pour les actes qui chappent absolument tout recours devant le Conseil d'tat, quelle que
soit la partie qui les dfre et quelle que soit l'illgalit dont on
les prtend entachs.
Ce que nous venons de dire des actes de pure administration
s'applique galement aux actes dits de haute administration, qui ne
sont en ralit qu'une varit des premiers et qui n'en diffrent
que par l'importance des dcisions et par le rang lev de l'autorit
dont elles manent. Cette dnomination a t quelquefois applique
des dcrets prononant la dissolution de corps administratifs
lectifs, crant ou modifiant des circonscriptions administratives
ou ecclsiastiques, supprimant des offices ministriels, et d'autres actes relevant de l'apprciation souveraine du chef de l'tat.
Si restreints que puissent tre les moyens d'annulation opposables
ces dcisions, on ne doit pas dire qu'elles chappent par leur
nature tout recours pour excs de pouvoir ; elles peuvent tomber
sous la juridiction du Conseil d'tat si elles sont entaches d'incomptence ou de vice de forme. C'est pourquoi il faut viter de
confondre, comme on l'a fait quelquefois, les actes dits de haute
l.
18
novembre 1885, Svigny; mme date, Dalard.
CHAP.
II, 1.
427
administration, qui sont des actes administratifs, avec les actes dits
de gouvernement dont la nature est diffrente.
Des actes n'ayant pas le
caractre de dcisions excutoires.

L'acte administratif est, comme nous venons de le voir, l'objectif
du recours pour excs de pouvoir ; mais toute manifestation des
intentions d'un administrateur n'est pas par elle-mme un acte
sur lequel un dbat contentieux puisse s'engager. Pour que le
recours soit recevable, il faut qu'il existe une dcision susceptible
d'tre excute ; si l'administrateur s'est born manifester des
intentions qui ne pourraient se raliser que par des actes ultrieurs,
la partie doit attendre que ces actes l'atteignent. Le recours pour
excs de pouvoir ne saurait, en effet, tre un simple procs de tendance ; pour le former valablement, il ne suffit pas qu'on se croie
menac par une dcision ventuelle, il faut qu'on soit rellement
touch par une dcision actuelle.
La jurisprudence a fait de nombreuses applications de cette
rgle, en rejetant comme non recevables des recours forms contre
des mesures purement prparatoires ou comminatoires, telles que
les suivantes :
1 Les instructions donnes par les suprieurs hirarchiques
leurs subordonns, en vue de leur faire prendre des dcisions de
leur ressort. Ces instructions n'ont point d'effet direct sur les tiers,
qui doivent attendre, pour se pourvoir, que ces dcisions soient
rendues (*).
2 Les prtentions que l'administration met au cours d'une discussion avec une partie, et qui n'ont point par elles-mmes un
caractre dcisoire ; elles ne peuvent donner lieu un recours que
lorsqu'elles se sont traduites en dcisions excutoires (2).
Quelquefois le Conseil d'tat, en prsence de vritables dcisions qu'il n'appartenait pas l'administration de prendre, les a
qualifies de simples prtentions et leur a dni par ce moyen
1. Conseil d'tat, 9 fvrier 1870, commune de Beaumont-le-Roger; 16 janvier 1880,
fabrique d'Astafforl; 15 mars 1889, Dubois; 25 juillet 1890, commune de Phi-
lippeville; 9 juin 1893, Delhomme.

. Conseil d'tat, 22 janvier 1863, de la Moskowa ;
juillet 1877, Roussel.
428
LIVRE VI.
toute force excutoire (l). Mais ce procd d'interprtation ne doit

tre employ qu'avec rserve, car lorsqu'une partie dfre au Conseil d'tat une dcision excutoire qui est entache d'illgalit,
elle a en principe le droit d'en obtenir l'annulation moins que
l'auteur de l'acte ou son suprieur hirarchique ne le mettent euxmmes nant.
3 Les mesures d'instruction que l'administration prescrit pour
prparer la solution d'une affaire. La dcision qui prescrit ces
mesures est, la vrit, susceptible d'excution en ce qui concerne
les vrifications oprer, mais elle ne prjuge pas par elle-mme
le fond du droit ; elle ne sert qu' prparer une dcision ultrieure
contre laquelle on se pourvoira s'il y a lieu. La rgle est ici la
mme que pour les jugements prparatoires des juridictions contentieuses(2).
4 Les mises en demeure, qui prcdent et font pressentir des
dcisions excutoires, mais qui ne constituent en ralit que des
prtentions mises par l'administration et auxquelles la partie peut
ne pas dfrer. Il lui suffit de se pourvoir contre la dcision qui
suivrait la mise en demeure, ou de se dfendre contre les poursuites
qui seraient engages si l'infraction la mise en demeure donnait
lieu un procs-verbal de contravention (3).
Il peut cependant arriver qu'une mise en demeure perde son
caractre purement comminatoire et se transforme en une vritable
dcision susceptible d'tre ultrieurement excute. Tel est le cas
o l'administration fait savoir que, faute de satisfaire une injonction dtermine, elle procdera d'office des mesures d'excution,
aprs tel dlai et sans dcision nouvelle. En pareil cas, il y a une
vritable dcision terme, qui peut tre l'objet d'un recours, aussi
bien qu'une dcision susceptible d'excution immdiate (").
d'tat, 2t juin 1881, vque de Coutunces;
25 juillet 1884, Pacte social de Briche.
2. Conseil d'tat, 6 aot 1886, ville de Dijon; 17 fvrier 1888, Veyrires:
15 mars 1889, ville de Douai.
3. Conseil d'tat, 10 dcembre 1875, Bhic; 29 dcembre 1876, Pomel;
5 avril 1884, Compagnie parisienne du gaz, 7 mars 1890, Phlippon; 5 fvrier
1892, Courmont.
4. Conseil d'tat, 2 juillet 1875, Fouques de Wagnonville;23 mars 1877, Sadoul;
21 novembre 1834, fabrique Saint-Nicolas-des-Champs. Voy. cependant y mai
1890, commune de Saini-Leu-Taverny.
1. Conseil
CHAP.
II, 1. EXCS
DE POUVOIR. NATURE DE L'ACTE ATTAQU.
429
l'administration. Si les dcisions purement prparatoires de l'administration ne peuvent pas donner lieu
un recours, plus forte raison l'absence complte de dcision, le
silence et l'inaction de l'administration ne sauraient, en principe,
faire natre une action devant la juridiction contentiuse. Il n'appartient pas cette juridiction d'intervenir par voie d'injonction dans
le domaine de l'administration active ; or, quoi pourrait tendre
une rclamation contentiuse forme contre l'inaction d'une autorit administrative, sinon faire juger que cette autorit doit agir
et comment elle doit agir ? On placerait ainsi une certaine part
d'impulsion et d'action administratives dans le domaine d'une juridiction, c'est--dire l o ne sauraient rsider ni l'exercice direct
de la puissance publique ni la responsabilit qui s'y rattache.
Il est cependant hors de doute que le silence de l'administration,
son abstention systmatique, peuvent avoir quelquefois pour effet
de lser un droit. Tel serait le cas o un ministre laisserait sans
rponse une demande tendant faire liquider une crance sur
l'tat ou une pension de retraite ; le cas o un prfet ou un maire,
saisi d'une demande d'alignement, s'abstiendrait d'y donner aucune
suite ; celui o uu suprieur hirarchique affecterait de ne tenir
aucim compte des rclamations formes contre les actes d'autorits
infrieures et ne rendrait aucune dcision. L'incorrection administrative prendrait alors le caractre d'une sorte de dni de justice
et l'on serait tent d'y voir un vritable excs de pouvoir. Comment
concilier le principe de justice, qui semblerait en pareil cas autoriser un recours, avec la rgle de droit qui l'interdit ?
Cette conciliation ne peut rsulter que de dispositions lgislatives
assimilant, par une fiction lgale, le silence de l'administration
une dcision de rejet, et permettant de recourir contre cette dcision
suppose comme contre une dcision vritable.
L'article 7 du dcret du 2 novembre 1864 contient une disposition de ce genre l'gard des ministres. Il dispose que, lorsque
les ministres statuent sur des recours contre les dcisions d'auto rites qui leur sont subordonnes, leur dcision doit intervenir
dans le dlai de quatre mois dater de la rception de la rcla mation. Aprs l'expiration de ce. dlai, s'il n'est intervenu
Du silence gard par
aucune dcision, les parties peuvent considrer leur rclamation
430
LIVRE VI.
d'tat.
On voit
comme rejete et se pourvoir devant le Conseil
que ce texte assimile fictivement le silence du ministre, prolong
pendant plus de quatre mois, aune dcision de rejet ; c'est en vertu
de cette fiction qu'il autorise le recours (').

Cette disposition, raison de son caractre exceptionnel, n'a pas
paru au Conseil d'tat susceptible d'tre tendue par voie de jurisprudence. Elle demeure limite au cas o le ministre est saisi, en
qualit de suprieur hirarchique, d'un recours contre un acte
d'une autorit infrieure ; elle ne s'applique pas quand le ministre
est sollicit de prendre une dcision tout autre titre, par exemple
comme reprsentant de l'tat, comme liquidateur de ses dettes, ou
comme dpositaire direct de la puissance publique (2).
Cette fiction lgale ne s'applique pas non plus aux autorits
autres que les ministres ; sans qu'il y ait lieu de distinguer si ces
.
autorits son t subordonnes aux ministres, comme les prfets, ou sont
seulement places sous leur surveillance, comme les conseils gnraux ou les commissions dpartementales ou comme l'autorit
municipale, dans les matires o elle possde un droit de dcision
propre. Quelque prolong que soit le silence gard par ces autorits, il ne peut pas, dans l'tat actuel de la lgislation, tre assimil une dcision"de rejet susceptible d'tre directement dfre
au Conseil d'tat pour excs de pouvoir. Cette solution a t explicitement consacre, l'gard des prfets, par plusieurs arrts du
Conseil d'tat, notamment par celui du 6 mars 1869 (Herv), rendu
sur un recours qui attaquait le silence gard par un prfet sur une
demande d'autorisation de travaux. Considrant, porte cet arrt,
qu'aucune disposition de loi ou de rglement n'autorisait le requrant se pourvoir directement devant nous, contre le refus d'autorispciaux ont cr une fiction semblable en matire de contentieux
lectoral. Voy. l'article 38, % 4, de la loi du 5 avril 1884 (reproduisant l'article 45, g 4,
de la loi du 5 mai 1855), qui considre comme rejete par le conseil de prfecture
une protestation forme contre une lection municipale, si le conseil n'a pas statu
dans le dlai d'un mois. Voy. aussi les articles il et 12 du dcret du 16 mars
1880, relatif aux lections du Conseil suprieur de l'instruction publique et des
conseils acadmiques, qui contiennent une disposition semblable lorsque le ministre
de l'instruction publique n'a pas, dans le mme dlai d'un mois, statu sur les protestations.
2. Conseil d'tat, 19 juillet 1872, Drouard; 21 mars 1879, Guimard; 27 mai
1881, ville de Beauvais.
1. Des textes
CHAP.
II, 1.
431
sation qu'il prtendait rsulter implicitement du silence gard par

le prfet.
Mais si l'on ne peut pas, en pareil cas, se pourvoir directement
au Conseil d'tat contre le silence d'une autorit subordonne,
a-t-on du moins la facult de dnoncer ce silence au ministre, puis
de se pourvoir au contentieux, si le ministre s'abstient son tour
de statuer pendant plus de quatre mois? Prcisons la question
par un exemple. Un propritaire, voulant construire le long d'une
route nationale, demande un alignement au prfet qui laisse cette
demande sans rponse ; il se plaint au ministre qui s'abstient de
statuer pendant quatre mois ; ce propritaire pourra-t-il assimiler
ce double silence une dcision portant refus d'alignement ?
L'affirmative a t admise par deux arrts du 11 janvier 1866
(Chabanne) et du 6 mars 1869 (Herv). Dans ce cas, disait le commissaire du Gouvernement (M. Aucoc), le refus de statuer du prfet et le refus de statuer du ministre ne font qu'un ('). Malgr
l'autorit de ces dcisions, nous prouvons des doutes srieux sur la
solution qu'elles consacrent. En effet, l'article 7 du dcret de 1864
ne cre d'assimilation entre le silence du ministre et une dcision
implicite de rejet que lorsque les ministres statuent sur des recours contre les dcisions d'autorits subordonnes ; or, dans les
espces juges en 1866 et en 1869, il n'existait pas de dcision de
l'autorit infrieure, puisqu'on se plaignait prcisment de ce
qu'elle n'en voulait rendre aucune. Les arrts prcits en arrivent
donc assimiler le silence du prfet une dcision de rejet quand
on se pourvoit devant le ministre, tout en dclarant cette assimilation impossible quand on se pourvoit directement devant le Conseil d'tat. Nous ne voyons pas comment une telle distinction
pourrait se justifier.
Cette application du dcret de 1864 soulve deux autres objections : en premier lieu elle laisse sans solution la question de savoir aprs quel dlai le silence du prfet pourrait tre assimil
une dcision susceptible d'tre dfre au ministre : on ne peut
pas appliquer ici le dlai de quatre mois qui est exclusivement
prvu pour les ministres ; on ne peut pas non plus admettre que
l.
Voy. ces conclusions, au Recueil, sous l'arrt Chabanne du
il janvier 1868.
432
LIVRE VI.
ce dlai soit indtermin ou puisse varier au gr de l'impatience

des parties ; on est donc en dehors de tout terrain lgal. En second
lieu, si l'on acceptait la doctrine de ces anciens arrts, il est clair
qu'on pourrait, au moyen d'une simple volution de procdure,
former un recours contentieux contre le silence de toute autorit
subordonne : il suffirait pour cela de remonter l'chelle des re-
cours hirarchiques jusqu'au ministre, dont la dcision ou le silence fournirait la matire du dbat contentieux, non seulement
contre le ministre lui-mme, mais encore contre toutes les autorits dont on lui aurait signal l'inaction. Un tel systme de recours
n'aurait certainement rien de commun avec celui que le dcret de
1864 autorise.
Au surplus, les arrts prcits n'ont pas eu pour but, dans la
pense mme de leurs auteurs, de fonder une jurisprudence extensive du dcret de 1864 et de gnraliser le droit de recours en
cas de silence des autorits administratives ; ce sont plutt des
arrts d'espce et d'quit, tels que le Conseil d'tat s'est cru autoris en rendre, pendant une certaine priode, pour djouer les
procds blmables d'une grande administration qui tait parvenue
se soustraire au contrle ministriel, et qui avait voulu se soustraire aussi au contrle du Conseil d'tat, en dguisant ses refus
sous un silence systmatique afin d'viter tout dbat contentieux.
De l l'effort de jurisprudence fait par le Conseil d'tat pour ouvrir son prtoire aux parties lses, nonobstant les expdients
imagins pour le leur fermer. Mais, tout en reconnaissant les services que de telles dcisions ont pu rendre dans des circonstances
exceptionnelles, il faut se garder d'en gnraliser la doctrine qui
n'est point celle de la loi.
Si maintenant on voulait examiner, non en droit positif mais en
lgislation, la dlicate question des refus de statuer ou d'agir, il serait certainement permis de concevoir un autre systme que celui
du dcret de 1864. Le dcret ne vise que les ministres, et seulement lorsqu'ils agissent comme suprieurs hirarchiques ; nous ne
verrions pas d'objection grave ce que l'assimilation entre un silence prolong et une dcision de rejet ft applicable toute autorit investie d'un droit de dcision propre, surtout depuis que
la lgislation a soustrait au contrle hirarchique des ministres
CHAP.
II, 1. EXCS DE POUVOIR. NATURE DE L'ACTE ATTAQU. 433
plusieurs de ces autorits, telles que les commissions dpartementales, les conseils gnraux et mme, dans certains cas, les maires
et les conseils municipaux. Il ne nous rpugnerait pas non plus
que les ministres eux-mmes, lorsqu'ils ont statuer directement
comme reprsentants de l'tat ou comme dpositaires de la puissance publique, fussent tenus de prononcer sur les requtes des
parties dans un dlai dtermin (').
Mais cette extension des rgles en vigueur ne saurait tre spare d'une restriction importante : l'assimilation du silence une
dcision de rejet ne pourrait, selon nous, tre admise que si ce
silence constituait un vritable dni de justice, c'est--dire si l'autorit qui s'abstient de statuer tait lgalement tenue de rendre
une dcision. Tel serait le cas o le ministre serait saisi d'une
demande de pension ou de liquidation d'une crance sur l'tat ;
le cas o les prfets sont chargs de statuer sur les recours de particuliers contre des dlibrations de conseils municipaux attaques
comme illgales ; celui o les prfets ou les maires ont prononcer
sur des demandes d'alignement ; tels seraient, en termes plus
gnraux, les cas o une autorit, hirarchise ou lective, a mission de statuer sur une demande qui s'appuie sur un droit et qui,
par suite, exige une dcision. Si libre que l'administration puisse
tre de faire une rponse ngative, il n'en peut rsulter pour elle
le droit de ne faire aucune rponse, et de supprimer indirectement
tout contentieux sur la demande, en refusant la dcision qui peut
seule ouvrir l'accs du tribunal administratif. Un tel refus constituerait un vritable dni de justice, et il pourrait, ce titre, tre
assimil un excs de pouvoir. Mais de telles innovations, si
jamais elles semblaient ncessaires, ne sauraient tre l'oeuvre de
la jurisprudence ; elles ne pourraient rsulter que d'une loi qui
remanierait le systme du dcret de 1864, dterminerait les dlais
opposables aux diverses autorits, crerait enfin de nouveaux cas
d'assimilation entre le silence et la dcision, vritable fiction lgale qui ne peut tre que l'oeuvre du lgislateur (2). [y*. '- l'i^lti" t
sens ont t proposes dans un projet de loi relatif au
Conseil d'tat, labor par une commission de la Chambre des dputs, et dont le
rapport a t dpos le 21 juillet 1894 (annexe n 869). Ce projet contient un article 12
ainsi conu : Dans les affaires contentieuses qui ne peuvent 'tro introduites
1-2. Des dispositions en ce
LA JUKIDICTIOM ADMIHISTEATIVH.
II.
23
434
LIVRE VI.
II. RECEVABILIT
D'APRS LA QUALIT DE LA PARTIE.
Conditions gnrales. Le recours pour excs de pouvoir doit,

pour tre recevable, tre form par une partie ayant qualit pour
en saisir le Conseil d'tat.
L'ide de qualit peut tre ici envisage sous deux aspects diffrents : au point de vue des conditions gnrales d'aptitude juridique qu'une partie doit remplir pour exercer une action, et au
point de vue des conditions spciales que comporte le recours pour
excs de pouvoir.
devant le Conseil d'tat que sous la forme de recours contre une dcision'minis lrielle, lorsqu'un dlai de plus de quatre mois s'est coul sans qu'il soit inter venu aucune dcision, les parties intresses peuvent considrer leur demande
le Conseil d'tat.
comme rejete et se pourvoir devant
Tout en approuvant l'ide dont s'inspire l'innovation propose, nous pensons que
cette disposition serait trop absolue l'gard des ministres, et qu'elle aurait besoin
d'tre complte de manire atteindre des autorits autres que les ministres.
Elle nous parait trop absolue l'gard des ministres, parce qu'elle no distingue
pas entre le silence qui constituerait un vritable dni de justice (tel qu'un refus de
rpondre une demande de pension, de liquidation d'une crance sur l'tat), et lo
silence que le ministre croirait devoir garder en prsence de rclamations ou d'injonctions ne reposant sur aucun droit acquis. La facult donne la partie d'actionner,
dans tous les cas, le ministre devant le Conseil d'tat pourrait avoir pour consquence
non seulement d'encourager des procs tmraires, mais encore, ainsi que nous l'avons fait remarquer ci-dessus, d'introduire la juridiction contentiuse dans le domaine
de l'action administrative.
A un autre point de vue; la disposition nous parait trop restreinte, car elle n'ouvre
le droit de recours que contre les ministres, non contre les autorits dpartementales ou municipales qui sont investies, elles aussi, de certains droits de dcision, et
qui peuvent commettre des dnis de justice par leur silence systmatique.En matire
de pensions par exemple, si l'on cre un recours contre le silence des ministres
chargs de liquider les pensions de l'tat, il nous paratrait rationnel de le crer
galement contre le silence des prfets ou des conseils gnraux chargs de liquider
les pensions dues par les communes ou les dpartements.
Remarquons aussi que le silence gard sur des demandes d'alignement, c'esl-dire le genre d'abus qui s'est le plus rvl dans la pratique et qui a donn lieu aux
arrts prcits du 11 janvier 1866 et du 6 mars 1869, ne pourrait pas tre rprim par le texte propos, puisque ce n'est point aux ministres, mais aux prfets ou
aux maires qu'il appartient de statuer sur ces demandes.
L'innovation dont il s'agit pourrait donc, ce semble, tre mieux ralise par une
disposition qui s'appliquerait aux diverses autorits administratives investies d'un
droit propre de dcision, mais qui ne viserait que les demandes formes en vertu
d'un titre ou d'une disposition do loi, et l'gard desquelles un refus de statuer
quivaudrait un dni de justice.
CHAP.
II, 2.
EXCS DE POUVOIR. QUALIT DE LA PARTIE.
435
En ce qui touche les conditions gnrales, nous nous bornerons

rappeler les rgles du droit commun qui refusent le droit d'ester
en justice aux mineurs, aux interdits et autres incapables, s'ils ne
sont pas assists de leurs reprsentants lgaux, aux femmes maries
si elles ne sont pas autorises de leurs maris, aux communes et aux
tablissements publics si ceux qui les reprsentent ne sont pas
pourvus des autorisations exiges par la loi. Ces rgles s'appliquent, selon nous, au recours pour excs de pouvoir dans la mme
mesure qu'aux autres actions portes devant la juridiction administrative.
Ce point pourrait faire doute si l'on considrait, comme on l'a
fait de certaines poques, le recours pour excs de pouvoir comme
un recours suprme au chef de l'tat, comme une sorte de ptition
au souverain sigeant en son Conseil, en un mot, comme la forme
la plus leve du recours hirarchique. En effet, les ptitions adresses aux pouvoirs publics, ou les recours purement administratifs
ne sont pas rigoureusement soumis aux mmes conditions d'aptitude lgale que les actions proprement dites; il est dans leur nature d'tre plus librement accessibles. Mais depuis que le recours
pour excs de pouvoir a dfinitivement pris le caractre d'une action contentiuse, sur laquelle le Conseil d'tat statue souverainement en vertu de l'article 9 de la loi du 24 mai 1872, il ne nous
semble pas qu'on puisse lgalement l'affranchir des conditions gnrales d'aptitude juridique imposes ceux qui agissent en justice.
On devra donc appliquer au recours pour excs de pouvoir les
rgles relatives la reprsentation lgale des incapables. Si, par
exemple, un mineur veut attaquer une dcision d'un conseil de revision ou du ministre de la guerre en matire de recrutement, le
pourvoi devra tre form avec l'assistance de son pre ou tuteur.
S'il s'agit d'un recours intressant une commune, il devra tre
form par le maire ce autoris par le conseil municipal, ou par
un contribuable dment autoris exercer les actions des communes (').
Remarquons cependant que les recours pour excs de pouvoir
forms par les communes sont dispenss de l'autorisation du conl.
Conseil d'tat,
novembrj 1882, Duffaul;
20
novembre 1885, Rule.
436
LIVRE VI.
seil de prfecture, prvue par l'article 121 de la loi du 5 avril 1884

pour les actions judiciaires exerces parles communes. Cette dispense n'est pas spciale ce recours ; on sait qu'elle s'applique galement toutes les actions portes devant lajuridiction administrative, soit en premier ressort, soit en appel.
Nous n'insisterons pas davantage sur ces rgles gnrales, notre
attention devant plus particulirement se porter sur les rgles qui
sont spciales au recours pour excs de pouvoir.
Intrt direct et personnel. La qualit requise pour former

un recours nat de l'intrt direct et personnel que la partie peut
avoir l'annulation de l'acte. C'est l une rgle depuis longtemps
consacre par la jurisprudence. Elle semble plus large que la rgle
ordinaire relative aux actions en justice, car celui qui exerce une
action doit, en principe, invoquer la fois un droit et un intrt :
un droit, parce que l'action est proprement parler le moyen de
poursuivre en justice ce qui vous est lgalement d, jus persequendi
injudicio quod s'ibi debetur; un intrt, parce qu'on n'a pas d'action
si l'on ne peut retirer aucun effet utile du jugement qu'on sollicite.
Si l'on avait exig, pour la recevabilit du recours pour excs
de pouvoir, que la partie se prvalt d'un droit contre l'acte administratif attaqu, on n'aurait en ralit ouvert ce recours que contre
ls actes qui lsent les droits acquis. Ceux qui ne lsent que des
intrts auraient chapp au recours, alors mme qu'ils auraient
t entachs d'incomptence ou de vice de forme ; il tait cependant ncessaire que ces irrgularits pussent tre releves, mme
dans les actes facultatifs et discrtionnaires de l'administration,
car la vigilance des intrts lss est ici la meilleure sauvegarde
del lgalit. On doit d'ailleurs remarquer que si une dcision
discrtionnaire ne peut jamais blesser que de simples intrts par
les dispositions qu'elle dict, elle peut nanmoins blesser de vritables droits par la manire dont elle est rendue ; c'est ce qui
arrive lorsque les rgles de comptence ou de forme ne sont pas
observes, car chacun a le droit d'exiger, dans toute dcision qui
le touche, l'observation de ces rgles qui sont la garantie commune
d tous les intresss. C'est ainsi que l'ide de droit ls, cette
ide-mre de tout le contentieux administratif, apparat aussi dans
EXCS DE POUVOIR. QUALIT DE LA PARTIE. 43?

II, 2.
la matire de l'excs de pouvoir : sans doute, en prsence d'actes
CHAP.
discrtionnaires, on n'a pas le droit d'exiger que l'autorit prononce dans tel ou tel sens, mais on a le droit d'exiger qu'elle
prononce dans les formes de droit et dans les limites de sa comptence.
L'intrt doit tre direct et personnel; il ne saurait se confondre
avec l'intrt gnral et impersonnel que tout citoyen peut avoir
ce que l'administration se renferme dans les bornes de la lgalit;
un tel intrt peut suffire pour inspirer une ptition aux pouvoirs
publics, mais non pour justifier une action devant une juridiction
contentiuse ; cette action ne peut se fonder que sur les intrts
propres du rclamant, car les intrts gnraux ont des reprsentants investis d'un caractre public, auxquels de simples particuliers n'ont pas le droit de se substituer.
L'intrt direct et personnel que la partie doit avoir l'annulation de l'acte attaqu n'est pas ncessairement un intrt pcuniaire ou matriel ; un intrt moral peut suffire, pourvu qu'il touche directement l'auteur du recours : tel est l'intrt qu'un corps
constitu peut avoir faire respecter ses prrogatives, en attaquant
une dcision de l'administration suprieure qui les aui'ait mconnues ; tel est aussi l'intrt que peuvent avoir des particuliers
faire annuler un acte dj excut par l'administration, bien que
l'arrt qu'ils sollicitent ne soit plus susceptible d'aucune application pratique.
Le Conseil d'tat-s'est quelquefois demand si, dans ce dernier
cas, le recours n'a pas plutt le caractre d'une protestation contre
un fait accompli que d'une procdure fins utiles, motive par un
intrt direct et personnel; mais il s'est toujours prononc pour
l'affirmative, estimant qu'une partie est suffisamment intresse
obtenir la condamnation mme tardive d'un acte illgal qui l'a
lse ('). Il y aurait d'ailleurs de graves inconvnients ce que
sur ce point n'est qu'implicite; elle rsulte des arrts qui ont
pass outre au jugement du pourvoi, bien que les actes attaqus eussent reu toute
l'excution dont ils taient susceptibles. On en trouve des exemples dans plusieurs
dcisions qui ont statu sur des arrts prfectoraux ordonnant des battues dans les
bois de particuliers, quoique ces battues fussent depuis longtemps excutes lorsque
les arrts ont t rendus : l8r avril 1881, Schneider ; mme date, Gravier, Larochefoucauld-Bisaccia. Cf. 12 avril 1889, vque de Marseille; cet arrt statue sur un
1. La jurisprudence
438
LIVRE VI.
l'excution prcipite d'une dcision irrgulire pt de plein droit

paralyser un recours que la loi laisse ouvert pendant trois mois.
L'intrt du recours n'est prsum compltement disparatre
que si l'acte attaqu est rapport par son auteur ou annul par le
suprieur hirarchique avant le jugement du pourvoi ; dans ce cas,
le Conseil d'tat ne dclare pas la requte non recevable, si elle
avait sa raison d'tre au moment o elle a t forme ; mais il dcide qu'il n'y a lieu statuer. Il n'y a plus en effet matire arrt
lorsque la dcision attaque n'existe plus ).
Cherchons maintenant distinguer l'intrt direct et personnel
des intrts plus vagues et plus gnraux qui ne peuvent pas servir
de base au recours.
Il n'est pas ncessaire, pour que l'intrt soit rput direct et
personnel, que l'auteur du recours soit nommment dsign dans
l'acte attaqu, il suffit qu'il soit atteint. Ainsi, un rglement de
police qui impose des obligations tous les habitants d'une commune peut tre attaqu par chacun de ceux qui ces obligations
sont imposes et qui ont intrt s'y soustraire. De mme, si des
plans d'alignement doivent avoir pour effet de modifier l'tat de
voies publiques et d'enlever des proprits riveraines l'accs,
l'espace, la vue dont elles jouissaient, les propritaires sont personnellement intresss dfrer les actes qui approuvent ces
plans. Il peut arriver que cet intrt soit trs distinct d'un droit
indemnit pour dommage, car tel propritaire qui ne pourrait
rclamer aucune indemnit devant le conseil de prfecture parce
qu'il ne subirait pas un dommage direct et matriel, n'en serait
pas moins recevable former un recours pour excs de pouvoir en
invoquant un dommage moins caractris, n'affectant que la commodit ou l'agrment de son immeuble (2).
Dans le mme ordre d'ides, la jurisprudence a reconnu qualit
des aubergistes et des commerants, tablis auprs d'un champ
de foire pour attaquer un arrt modifiant son emplacement et enrecours form contre un dcret de dsaffectation d'un difice consacr au culte, quoique l'difice fut dj dmoli lors du recours.
1. Conseil d'tat, 9 aot 1880, hospice de Chaumont ; 20 dcembre 1835, commune des Fins; 17 mai 1896, commune de Viihral.
2. Conseil d'tat, 21 mai 1867, Cardeau.
CHAP.
II, 2.
439
tranant pour eux une diminution de clientle ('); des ngociants,

voisins d'une gare de chemin de fer o ils faisaient leurs expditions, pour attaquer une dcision ordonnant le dplacement de
cette gare (2) ; des habitants non compris dans le primtre d'un
octroi, pour attaquer un dcret qui tendait ce primtre et devait
avoir pour effet de les assujettir l'octroi (3).
Mais le recours serait non recevable pour dfaut de qualit, si
son auteur n'invoquait pas d'autre intrt que celui du public et
de la gnralit des habitants. Dans ce cas, en effet, ce n'est pas
sa personne qui est en jeu, c'est la commune, la ville, la collectivit
tout entire, laquelle a des reprsentants lgaux ayant seuls qualit pour agir en son nom. En d'autres termes, tout ceux qui font
partie d'une collectivit peuvent bien agir ut singuli raison de
leurs intrts particuliers, mais ils ne peuvent pas agir ut universi
pour la dfense d'intrts gnraux qu'ils n'ont pas mission de dfendre. Ainsi, des dcisions relatives aux chemins d'une commune
ne peuvent pas tre attaques par tout habitant de cette commune,
mais seulement par ses reprsentants lgaux ou bien par les propritaires riverains du chemin, justifiant d'un intrt direct et
personnel ce que la dcision soit annule (4).
Il peut se prsenter d'autres cas trs varis o des personnes
appartenant des associatious, corporations, professions, peuvent
se croire autorises attaquer des dcisions intressant tout le
groupe dont elles font partie. Leur recours est ou non recevable,
selon qu'elles justifient ou non d'une atteinte porte leur intrt
personnel. Ainsi, le Conseil d'tat n'a pas hsit statuer sur des
recours forms par des facteurs la halle de Paris, par des propritaires de bateaux-lavoirs ou d'tablissements de bains, contre
des actes administratifs imposant des obligations tous les membres de ces professions (5) ; mais il n'a pas admis les membres d'un
tribunal, les professeurs d'une facult, les notaires d'un canton,
1. Conseil d'tat, 14 aot 1835,
habitants de Richelieu; 29 juin 1894, Debral.

2. Conseil d'tat, 20 aot 1864, Mesmer; 22 janvier 1892, Jaulerry.
3. Conseil d'tat, 28 dcembre 1851, Rousset.
4. Conseil d'tat, 17 juillet 1835, Guillon.
5. Conseil d'tat, 30 juillet 1880, Brousse; 25 mars 1887, syndicat des propritaires de bains de Paris.
440
LIVRE VI.
attaquer des dcrets de nomination d'un magistrat, d'un professeur,

d'un notaire, qu'ils estimaient ifrguliers, ou des arrts ministriels fixant l'ouverture d'un concours en vue de pourvoir des
chaires vacantes ('). Il a galement cart comme non recevables
pour dfaut de qualit les recours forms, sous l'empire de la loi
sur l'enseignement du 15 mars 1850, par des suprieurs de congrgations religieuses ou par des consistoires, contre des arrts
remplaant des instituteurs qui avaient t nomms sur leur prsentation^). Dans ces diffrents cas, en effet, l'auteur du recours
n'est pas atteint dans sa situation propre, il ne justifie pas d'un
intrt direct et personnel.
Recours forms par les contribuables au nom des communes.
Les contribuables d'une commune, de mme que ses habitants, ne"

sont pas recevables, en cette seule qualit, attaquer des dcisions
intressant les finances de.la commune et la bonne gestion de ses
biens ; en vain allgueraient-ils que leur intrt pcuniaire peut
tre affect si ces dcisions imposent la commune des charges
nouvelles dont ils auraient supporter leur part sous forme d'impt ; un tel intrt n'est pas direct, car il ne peut que driver de
l'intrt des finances municipales, lequel a ses reprsentants (3).
La loi a cependant prvu des cas o le contribuable peut agir
pour la commune, sans justifier d'un intrt personnel. D'aprs
l'article 123 de la loi du 5 avril 1884, qui reproduit sur ce point
l'article 49, 3, de la loi du 18 juillet 1837, tout contribuable
inscrit au rle de la commune a le droit d'exercer ses frais et
risques, avec l'autorisation du conseil de prfecture, les actions
qu'il croit appartenir la commune ou section, et que celle-ci,
pralablement appele en dlibrer, a refus ou nglig d'exerConseil d'tat, 23 octobre 1835, Bugnet; 7 mars 1849, Bidard;
7 juillet
1863, Bonnet.
Exceptionnellement, la loi du 18 mars 1889 (art. 24) autorise les sous-officiers rengags, candidats des emplois civils, attaquer par la voie contentiuse les nominations d'autres candidats qui seraient faites au prjudice do leurs droits.
2. Conseil d'tat, 16 fvrier 1878, Maraval; 9 dcembre 1879, Thomas;
16 janvier 1880, Legoff; Il fvrier 1881, .Roua;.
'3. Conseil d'tat, 8 aot 1873, Delucq;
26 novembre 1830, d'Anvin de fjardenthum; 13 janvier 1882, Albert; 15 novembre 1889, Vannaire;
10 fvrier
1893, Bied-Charreton.
1.
CHAP.
II, 2.
441
cer . La jurisprudence n'a pas hsit comprendre le recours

pour excs de pouvoir parmi les actions que les contribuables,
dment autoriss, peuvent exercer au nom des communes ou sections (').
On s'est demand si le contribuable a besoin, dans ce cas, d'une
autorisation du conseil de prfecture. On a cru trouver la raison
d'en douter dans la jurisprudence qui dispense de cette autorisation les instances engages par les communes devant la juridiction
administrative. Mais les deux cas sont trs diffrents : l'autorisation de plaider, qui est ncessaire aux communes d'aprs l'article
121 de la loi municipale, a pour but d'habiliter la commune ester
en justice, mme quand elle agit par ses mandataires lgaux ;
l'autorisation de reprsenter la commune, qui est ncessaire au
contribuable d'aprs l'article 123, a pour but d'habiliter ce contribuable agir au nom de la commune. On comprend que l'autorisation de plaider soit inutile la commune quand elle plaide devant
le conseil de prfecture ou le Conseil d'tat, qui le droit d'autorisation appartient en premier ou dernier ressort ; mais quand il
s'agit d'autoriser le contribuable exercer une action au lieu et
place de la commune, le conseil de prfecture n'a plus seulement
rechercher si la commune a intrt plaider, mais s'il est opportun qu'elle plaide par l'organe du contribuable, nonobstant le refus
de ses reprsentants lgaux d'exercer eux-mmes l'action. Cette
dernire apprciation conserve toute son utilit pour les recours
ports devant la juridiction administrative ; spcialement, quand il
s'agit de recours pour excs de pouvoir, la commune peut avoir
intrt laisser subsister l'acte irrgulier, pour viter un acte nouveau qui pourrait lui tre plus prjudiciable. Aussi la jurisprudence
de la section de l'intrieur statuant en matire d'autorisation de
plaider est-elle d'accord avec celle du Conseil d'tat statuant au
contentieux, pour exiger que le contribuable, qui veut reprsenter
la commune devant la juridiction administrative, soit autoris cet
effet par le conseil de prfecture (2).
d'tat, 15 janvier 1868, Ruby ;

4 mars 1887, Mainguel.
2. Dcret du 27 mai 1867, Barba, sur le rapport de la section de l'intrieur, annulant une dcision du conseil de prfecture de Seine-et-Oise qui avait dcid qu'un
contribuable peut, sans autorisation, agir au nom de la commune devant la juridic1. Conseil
442
LIVRE VI.
Il y a cependant un cas o le contribuable peut, d'aprs les dispositions de la loi municipale de 5 avril 1884 (art. 66 et 67), agir
au nom de la commune sans aucune autorisation. D'aprs l'article 66, toute personne intresse, et en outre tout contribuable
de la commune , mme s'il n'invoque aucun intrt personnel,
peut demander au prfet de prononcer en conseil de prfecture
l'annulation des dlibrations des conseils municipaux dclares
annulables par l'article 64, c'est--dire de celles qui ont t prises
avec la participation de conseillers municipauxintresss l'affaire
sur laquelle porte la dlibration. D'aprs l'article 67, le conseil
municipal, et en dehors du conseil toute partie intresse, peut se
d'tat ; le
pourvoir contre l'arrt du prfet devant le Conseil
pourvoi est instruit et jug dans les formes du recours pour excs
de pouvoir . Bien que le contribuable ne soit pas spcialement
dsign dans ce dernier texte, la jurisprudence du Conseil d'tat
admet qu'il a le droit de se pourvoir en son nom personnel si son
recours a t rejet par le prfet (').
La rgle ne serait pas la mme s'il s'agissait, non des dlibrations annulables prvues par l'article 64 de la loi de 1884, mais des
dlibrations nulles de plein droit comme entaches d'excs de pouvoir ou de violation de la loi, prvues par l'article 63. A l'gard
de ces dernires, la loi ne mentionne pas le droit de recours du
contribuable ; la jurisprudence du Conseil d'tat en a conclu que
celui-ci n'a pas qualit soit pour dfrer la dlibration au prfet,
soit pour dfrer au Conseil d'tat l'arrt prfectoral qui a refus
d'en prononcer l'annulation (2).
Les communes et les sections de commune sont les seules collectivits au nom desquelles un contribuable peut, dans les cas
prvus par la loi, former un recours pour excs de pouvoir sans
avoir justifier d'un intrt direct et personnel. Les dispositions
qui lui ont confr ce droit sont exceptionnelles, et elles ne sauraient tre tendues, par voie d'analogie, aux recours intressant
d'autres collectivits. Un contribuable ne saurait donc, en sadite
tion administrative. Conseil d'tat au contentieux, 20 novembre 1840, Garnier ;
23 fvrier 1841, de Vilette; 15 janvier 1888, Ruby; 30 mai 1890, Simon et Millot.
l. Conseil d'tat, 22 janvier 1886, Caslex.
. Conseil d'tat, 22 janvier 1886, Caslex; 8 mars 1889, Vditr,
CHAP.
II, 2. EXCS
DE POUVOIR. QUALIT DE LA PARTIE.
443
qualit, former un recours dans l'intrt de l'tat, d'un dpartement,

ou d'un tablissement public ayant une personnalit distincte de
celle de la commune.
Recours forms par les autorits locales. En dehors du cas
spcial que nous venons d'examiner, les autorits charges de
reprsenter les diverses collectivits ont seules qualit pour former
un recours en leur nom ; en d'autres termes, le recours doit tre
form par la collectivit elle-mme, vritable partie intresse
agissant par ses organes lgaux. Il suit de l que des personnes
mme investies d'un mandat public, telles que des conseillers gnraux ou municipaux, ne peuvent pas former un recours au nom du
dpartement ou de la commune ; les membres des corps lectifs ne
peuvent pas davantage assimiler un intrt personnel l'intrt
qu'ils portent, raison de leur mandat, aux affaires qu'ils contribuent administrer. Aussi de nombreux arrts ont dclar non
recevables des recours forms par des membres de conseils gnraux
ou municipaux, de conseils de fabrique, de commissions administratives, d'tablissements hospitaliers, etc., qui ne justifiaient pas
d'un intrt personnel distinct de l'intrt de la collectivit (').
Il ne faut pas confondre avec les recours forms par des autorits locales au nom des collectivits qu'elles administrent, les recours
que ces autorits peuvent quelquefois former en leur nom propre,
dans l'intrt de leurs prrogatives qu'elles croiraient mconnues
par un acte de l'autorit suprieure. En effet, ces autorits, et
spcialement les assembles lectives charges d'administrer les
intrts locaux, ont une personnalit, des droits qu'elles ont intrt dfendre, par exemple si elles se plaignent d'obstacles mis
leurs sessions lgales, leur organisation intrieure, leur
fonctionnement. Ainsi, un conseil gnral aurait certainement qualit pour dfrer au Conseil d'tal un dcret de dissolution ou de
suspension, ou un arrt prfectoral enjoignant au conseil de se
sparer comme sigeant en dehors de ses sessions lgales (2). Un
d'tal, 5 dcembre 1873, commune de Saint-Maurice; 21 janvier 1881,
Fortin; 3 novembre 1882, Duffaut; 4 mars 1887, Mainguel ; 14 mars 1890,
Duchasseint; 4 janvier 1895, Corps et autres.
2. Conseil d'tat, 8 aot 1872, Laget. Cf. 17 avril 1885, Consistoire de l'glise
rforme de Paris.
1. Conseil
444
LIVRE VI.
conseil municipal pourrait galement attaquer la dcision qui le dissoudrait en dehors des formes prvues par l'article 43 de la loi municipale. Dans ces cas et autres semblables, les corps administratifs ont
qualit pour se pourvoir, au mme titre qu'un fonctionnaire qui se
prtendrait frapp d'une rvocation ou d'une suspension illgale.
Les conseils gnraux ou municipaux auraient-ils galement
qualit pour attaquer, en leur nom personnel, une dcision de
l'autorit suprieure qui prononcerait l'annulation de leurs dlibrations en dehors des formes prescrites, ou qui dclarerait tort
illgales des dlibrations qui ne le seraient pas ?
Cette question est plus dlicate, parce qu'il ne s'agit plus ici
d'une atteinte directement porte aux prrogatives du corps lectif,
mais de l'usage irrgulier que l'autorit suprieure aurait fait des
pouvoirs de surveillance hirarchique qui lui appartiennent. C'est
pourquoi la loi du 5 mai 1855 (art. 23 et 24) n'avait autoris les
conseils municipaux rclamer contre les arrts prfectoraux
annulant leurs dlibrations comme illgales, que par un recours
administratif sur lequel il tait statu par dcret rendu aprs avis
de la section de l'intrieur du Conseil d'tat. Lorsque ces recours
taient forms par la voie contentiuse, ils taient dclars non
recevables en vertu d'une jurisprudence constante.
La loi municipale du 5 avril 1884 a modifi cet tat de choses :
les conseils municipaux peuvent, en vertu de l'article 67, attaquer
pour excs de pouvoir l'arrt prfectoral qui annule leurs dlibrations. Faut-il en conclure que le lgislateur de 1884 a implicitement reconnu qualit tous les corps administratifs lectifs pour
attaquer par la voie contentiuse les dcisions qui annulent leurs
dlibrations ? Nous ne le pensons pas : la loi municipale de 1884
comme celle de 1855, a voulu que les conseils municipaux pussent
faire contrler les arrts d'annulation des prfets par le- Conseil
d'tat; la loi actuelle, en convertissant en recours contentieux le
recours administratif prvu par la loi de 1855, a voulu donner aux
conseils municipaux une garantie plus complte contre les erreurs
ou les abus de l'autorit prfectorale. Mais on ne saurait tirer de
l une conclusion gnrale et dire que tout corps lectif a le droit
d'attaquer, en son nom personnel, les dcisions de l'autorit suprieure qui annulent ses dlibrations comme illgales.
EXCS DE POUVOIR. QUALIT DE LA PARTIE. 445

II, 2.
Ce droit de recours contentieux doit notamment tre refus aux
conseils gnraux contre les dcrets en Conseil d'tat qui annulent
leurs dcisions. Si ces conseils pouvaient attaquer par la voie contentiuse les dcrets d'annulation rendus en vertu des articles 33 et
47 de la loi du lOaot 1871, le contrle de leurs dlibrations n'appartiendrait plus qu'en apparence au Gouvernement en Conseil
d'tat, il appartiendrait en ralit au Conseil d'tat statuant au
contentieux, qui prononcerait en dernier ressort sur la lgalit de
leurs dcisions.
Cependant il existe un cas o l'on ne saurait refuser au conseil
gnral le droit d'attaquer pour excs de pouvoir un dcret d'annulation, c'est celui o le recours relverait une illgalit inhrente
au dcret lui-mme, par exemple un vice de forme rsultant de
ce qu'il n'aurait pas t rendu aprs avis de l'assemble gnrale
du Conseil d'tat, ou de ce qu'il n'aurait pas t prcd de la notification prescrite par l'article 47 de la loi du 10 aot 1871. Cet
avis et cette notification sont en effet des garanties lgales que la
loi accorde aux conseils gnraux et qu'il ne peut dpendre du Gouvernement de leur retirer.
Les recours qui appartiennent un corps administratif pour la
dfense de ses droits et prrogatives doivent tre exercs par ce
corps lui-mme, lgalement reprsent, et non par un ou plusieurs
de ses membres agissant individuellement. Le prsident lui-mme
ne peut agir qu'en vertu d'une dlgation spciale rsultant d'une
dlibration rgulire (').
On peut cependant se demander si le droit de recours n'appartiendrait pas aux membres d'un corps lectif agissant ut singuli,
en prsence d'une dcision de l'autorit suprieure prononant la
suspension ou la dissolution de ce corps. Une telle dcision, ayant
pour effet de paralyser le mandat individuel de chaque membre
en mme temps que la fonction collective de l'assemble, nous pensons qu'elle pourrait tre attaque par chacun des intresss (2).
CHAP.
d'tat, 19 novembre 1880, Kerjgu;

3 novembre 1882, Conseil gnral de la Martinique.
2. Celte solution parait avoir t implicitement admise par un arrt du 22 aot
1853 (Warnier), qui, tout en dclarant non recevable le recours form par les lecteurs contre l'arrt d suspension d'un conseil municipal, relve la circonstance
1. Conseil
446
<
LIVRE VI.
Recours forms par les fonctionnaires. Il va de soi que les

fonctionnaires de tout ordre, civils ou militaires, peuvent demander l'annulation pour excs de pouvoir des dcisions prises leur
gard qu'ils estimeraient contraires leurs droits, aux rgles d'avancement, d'inamovibilit, de discipline, auxquelles leur fonction
est soumise. Le principe de la subordination hirarchique n'est
pas considr, en France, comme faisant obstacle aux recours lgaux d'un infrieur contre les infractions la loi ou aux droits
acquis que le suprieur commettrait son prjudice.
Mais si la dcision du suprieur hirarchique, au lieu d'atteindre
la personne mme du fonctionnaire, atteint ses actes, les rforme,
les annule, celui-ci n'a aucune qualit pour se pourvoir devant la
juridiction contentiuse. Ce n'est pas que le fonctionnaire infrieur
ne puisse avoir un certain intrt voir tomber la dcision qui
annulerait illgalement la sienne; mais, d'une part, cet intrt
n'est pas personnel; il concerne la fonction et non l'agent qui
l'exerce; d'autre part, les principes de la hirarchie et de la subordination administrative s'opposent ce que l'infrieur puisse entraver l'action de son suprieur et lui susciter une opposition devait
un juge. A ce point de vue, la situation du fonctionnaire subordonn, agissant sous l'autorit d'un suprieur hirarchique, est trs
diffrente de celle d'une administration dcentralise, qui n'est
soumise qu' la surveillance de l'autorit centrale, en v> d'infractions dtermines.
C'est pourquoi le Conseil d'tat a souvent dcid que les maires
ne sont pas recevables dfrer pour excs de pouvoir les arrts
prfectoraux qui annulent les mesures par eux prises en qualit
de reprsentants du pouvoir central dans la commune, ou qui suspendent ou annulent leurs arrts de police municipale en vertu
des pouvoirs confrs aux prfets par les articles 92 et 95 de la loi
du 5 avril 1884 C).
Au contraire, un maire est recevable se pourvoir en son nom
personnel lorsqu'il dfend une attribution qui lui appartient en
qu'aucun des requrants ne justifiait tre membre de ce conseil; d'o, il est permis
de conclure que le Conseil d'lat aurait reconnu qualit tout membre du conseil
municipal,
l. Conseil d'tat, s janvier 1853, Bxrrau; 29 janvier 1886, maire de Vassy.
CHAP.
II, 1. -EXCS
DE POUVOIR. QUALIT DE LA PARTIE.
447
propre, et lorsqu'il soutient que le prfet a illgalement empit

sur les attributions municipales. La- subordination hirarchique ne
serait plus en cause en pareil cas, puisque le prfet aurait, par hypothse, agi en dehors de ses pouvoirs et exerc une attribution qui
lui serait trangre (').
11 peut aussi se prsenter des cas o le maire aurait qualit
pour agir, non plus en son nom personnel, mais comme reprsentant de la commune et avec l'autorisation du conseil municipal :
par exemple, si un arrt prfectoralannulait ou rformait un arrt
du maire pris au sujet de biens communaux ou d'autres proprits
municipales. Mais alors ce n'est plus le maire c'est la commune
qui se pourvoit (2).
Les fonctionnaires soumis la hirarchie administrative sont
galement sans qualit pour dfrer au Conseil d'tat des dcisions
du suprieur hirarchique confrant un autre fonctionnaire une
attribution qu'ils croiraient leur appartenir. Aussi le Conseil d'tat
a-t-il dclar non recevable un recours form par le prfet de la
Seine contre une dcision du ministre des travaux publics qui chargeait le prfet de Seine-et-Marne de prendre certaines dcisions
concernant la rivire l'Ourcq, alors que le prfet de la Seine
revendiquait pour lui-mme ce droit de dcision (3).
Recours forms par les ministres. La question de savoir si
les ministres ont qualit pour former un recours par la voie contentiuse contre des dcisions administratives entaches d'excs de
pouvoir ne peut se poser que rarement dans la pratique. Le plus
souvent, en effet, le ministre a le droit d'annuler lui-mme les
dcisions des autorits qui ressortissent son dpartement, ou bien
d'en provoquer l'annulation par dcret lorsqu'elles chappent son
action hirarchique directe.
Il peut cependant arriver que le ministre se trouve en prsence
d'autorits dont les dcisions ne peuvent pas tre annules admii. Conseil d'tat,
Rennes; 17
juillet 1883, maire de Bourges; 8 avril 1892, maire de

novembre 1893, maire de Lavardin; 8 dcembre 1893, maire de
13
Geste.
2. Conseil d'tat, 3 juin 1892, commune de Mustapha.
3. Conseil d'tat, 6 janvier 1865, prfet de la Seine.
448
LIVRE VI. CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
nistrativement et ne peuvent l'tre que par la voie contentiuse.

Telles sont les autorits administratives investies d'une juridiction
ou d'une quasi-juridiction de dernier ressort, par exemple les conseils de revision, les commissions spciales prvues parla loi du
16 septembre 1807, les commissions charges de liquider certaines
indemnits ; telles taient aussi les commissions scolaires avant
que la loi du 30 octobre 1886 (art. 59) et soumis leurs dcisions
un appel devant les conseils dpartementaux de l'instruction publique.
Dans ces cas et autres semblables, o il n'existerait pas d'autre
moyen d'annulation que le recours par la voie contentiuse pour
faire tomber une dcision illgale, les ministres auraient qualit
pour saisir le Conseil d'tat. Ce droit leur a t formellement reconnu par la jurisprudence: Le leur dnier, disait trs justement
le commissaire du Gouvernement dans une affaire juge le 16 mars
1883, ce serait reconnatre que des intrts privs et individuels
sont mieux protgs que les intrts gnraux et collectifs du pays,
en vue desquels les dpartements ministriels ont t institus. Si
une dcision peut compromettre l'excution d'une loi intressant
le service public que le ministre a mission d'assurer sous sa responsabilit, ce ministre a non seulement le droit, mais encore le
devoir de la dfrer au Conseil d'tat, quand c'est le seul moyen
de la faire disparatre. Aussi le Conseil d'tat a-t-il reconnu qualit au ministre de l'instruction publique pour former un recours
contre les dcisions des commissions scolaires entaches d'excs
de pouvoir, une poque o ces dcisions n'taient pas encore
susceptibles d'appel devant le conseil dpartemental. L'arrt du
16 mars 1883 (minisire de l'instruction publique) se fonde sur ce que
l'article 9 de la loi du 24 mai 1872 ouvre le recours au Conseil
d'tat contre toute dcision administrative entache d'excs de
pouvoir, et il justifie la qualit du ministre par le motif qu'il est
charg de veiller l'observation des lois et au maintien des comptences parmi les autorits ressortissant son dpartement .
Cette doctrine n'est d'ailleurs pas nouvelle ; on la retrouve dans
un arrt du 26 aot 1842 (ville de Lyon), rendu sur un recours du
ministre de l'intrieur contre une dcision d'une commission spciale. Une fin de non-recevoir tire du dfaut de qualit du minis-
449
EXCS DE POUVOIR. FORMES ET DLAIS.
II, 3.
tre ayant t oppose au pourvoi, cet arrt l'cart en disant que
le ministre de l'intrieur avait dans ses attributions l'excution de
la loi du 16 septembre 1807 ; que d'ailleurs l'excution des ordonnances du... lui tait confie; que ds lors, s'il pensait que la
commission spciale avait excd les pouvoirs qui lui avaient t
confis par lesdites ordonnances, il avait le droit et l'obligation de
nous dfrer cette dcision .
Les principes poss par cette jurisprudence peuvent tre d'autant moins contests que la loi les applique elle-mme quand il
s'agit de dcisions juridictionnelles qui ne peuvent tre annules
que par la voie du recours en cassation : c'est ainsi qu'elle reconnat aux ministres comptents le droit de se pourvoir pour excs de
pouvoir ou violation de la loi contre les dcisions dfinitives de
la Cour des comptes et des conseils de revision (voy. ci-aprs,
chap. V). La raison de dcider est la mme quand il s'agit d'autres
dcisions dfinitives dont l'annulation ne peut tre poursuivie que
par la voie contentiuse.
CHAP.
III. RECEVABILIT
D'APRS LES FORMES ET DLAIS

DU R COURS.
Le recoui's pour excs de pouvoir n'est pas recevable s'il n'est

pas introduit dans les formes et les dlais dtermins par la loi.
Formes du recours. Jusqu'en 1864, le recours pour excs de

pouvoir tait soumis aux mmes rgles que les autres recours forms devant le Conseil d'tat ; il tait rgi par l'article 1er du dcret
du 22 juillet 1806 qui exigeait le ministre d'un avocat au Conseil.
Le dcret du 2 novembre 1864, voulant faciliter l'accs du Conseil
d'tat aux parties lses par un acte administratif illgal, les a autorises prsenter elles-mmes leurs requtes et mmoires, sans
l'assistance d'un avocat. D'aprs l'article 1er de ce dcret, seront
les droits de timbre et d'enregistre jugs sans autres frais que
d'tat
Conseil
lles
devant
le
ports
ment
recours
en vertu de
:
7-14 octobre 1790 contre les actes des autorits admi la loi des
nistratives pour incomptence ou excs de pouvoir... .
&
I.A JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
29
450
LIVRE VI.
Il suit de l que le recours n'est pas recevable s'il est prsent

sur papier non timbr ou si les droits d'enregistrement n'ont pas
t acquitts (').
Par exception, l'exemption de frais est complte et s'tend mme
aux droits de timbre et d'enregistrement, dans les deux cas suivants :
En premier lieu, s'il s'agit de recours dirigs contre les dcisions des commissions dpartementales en vertu de l'article 88 de
la loi du 10 aot 1871. D'aprs ce texte, les dcisions prises par
dpartementale sur les matires numres aux
la commission
86 et 87 de la prsente loi... pourront tre dfres au
articles
d'tat
Conseil
statuant au contentieux pour cause d'excs de
violation de la loi ou d'un rglement d'adminis pouvoir ou de

Conseil d'tat peut tre form sans
tration publique. Le recours au
frais. L'exemption de frais est donc ici complte, et comprend
celle des droits fiscaux. Mais on peut se demander si cette disposition s'applique indistinctement tous les recours pour excs de
pouvoir qui peuvent tre forms contre des dcisions prises par
une commission dpartementale. Remarquons en effet que l'article 88 ne parle que des dcisions prises dans les cas prvus par les
articles 86 et 87, c'est--dire lorsque la commission exerce un droit
de dcision propre en matire de vicinalit et d'valuations cadastrales ; mais elle peut, en outre, prendre des dcisions de nature
trs diverse, au lieu et place du conseil gnral, en vertu d'une
dlgation de cette assemble (loi du 10 aot 1871, art. 77);
l'exemption totale des frais s'appliquerait-elle galement ces dcisions? Nous ne le pensons pas : d'une part, en effet, la disposition exceptionnelle de l'article 88 vise limitativement les dcisions
prises en vertu des articles 86 et 87 et non les dcisions d'une nature toute diffrente prvues par l'article 77 (2); d'autre part, lorsqu'il s'agit d'affaires ressortissant au conseil gnral, l'exemption
de frais ne s'appliquerait certainement pas si le recours tait dirig
contre la dcision de ce conseil ( 3) ; la rgle ne saurait tre diffs'lvent actuellement 46 fr. 90 c, quelle que soit la dcision
contre laquolle est form le recours.
2. Conseil d'tat, 17 mai is9, commune de Moltifao.
3. Conseil d'lat, 22 mars 1S89. Joly de llrsillon.
1. Ces droits
CHAP.
II,
3.
451
rente quand le recours est form contre la dcision de la commission statuant au lieu et place du conseil gnral.
L'exemption complte de frais s'applique, en second lieu, aux
recours pour excs de pouvoir forms contre les dcrets ou arrts
portant dclaration d'utilit publique. La jurisprudence s'inspire ici
de l'article 58 de la loi sur l'expropriation du 3 mai 1841, d'aprs
lequel les plans, procs-verbaux, certificats, significations, juge ments, contrats, quittances et autres actes faits en vertu de la pr sente loi seront viss pour timbre et enregistrs gratis lorsqu'il y
aura lieu la formalit de l'enregistrement . On aurait pu certainement soutenir qu'un recours pour excs de pouvoir form contre
une dclaration d'utilit publique ne rentre pas dans les prvisions
de ce texte ; cependant le Conseil d'tat, s'inspirant de l'esprit de
la loi de 1841, qui tend exempter de frais toutes les procdures
relatives l'expropriation, a admis que le recours tait recevable
bien que form sur papier libre et non enregistr ; de son ct, l'administration de l'enregistrement a renonc toute perception sur
la requte et sur l'arrt.
Recours omisso medio . Le recours pour excs de pouvoir
peut toujours tre form omisso medio, sans recours pralable au ministre. Cette rgle tait admise mme l'poque o la doctrine du
ministre-juge tait le plus en faveur ('); plus forte raison ne peutelle faire aucun doute depuis qu'il est reconnu par la jurisprudence
que Pon peut se pourvoir au Conseil d'tat contre les dcisions
des autorits infrieures, lorsqu'elles ont le caractre d'actes administratifs excutoires par eux-mmes (2).
Il n'est donc plus ncessaire d'invoquer aujourd'hui, pour justifier le recours direct au Conseil d'tat, dans le'cas d'excs de
pouvoir, les motifs trs contestables auxquels s'taient arrts les
auteurs. La jurisprudence est fonde, disait M. Serrigny, sur ce
qu'il importe de rprimer promptement les actes d'incomptence
qui troublent plus ou moins l'ordre public, d'o l'on a conclu que
1. Conseil d'tat,-18 janvier 1826, Bonis; 25 mars 1835,
1836, Saint-Didier ; 6 mai 1853, Perruche.
2. Voy. t. Ier, p. 316 et 322.
Krils
4 fvrier
452
LIVRE VI.
le recours au Conseil d'tat faisant office de Cour de cassation doit

tre ouvert immdiatement ('). Mais cette raison perd beaucoup
de sa valeur lorsqu'on remarque que le recours direct au Conseil
d'tat est une simple facult pour la partie, que celle-ci peut toujours demander d'abord au ministre l'annulation de la dcision
rendue par son subordonn, et que le dcret du 2 novembre 1864 a
mme organis une procdure spciale cet effet.
Or il est difficile d'admettre qu'il puisse dpendre des parties
de rtablir un premier degr de juridiction que des raisons d'ordre public auraient fait supprimer. Le motif tir de l'urgence
s'i concilierait d'autant moins avec la facult laisse la partie
d'adresser d'abord un recours au ministre, que ce recours a t
'longtemps considr comme affranchi de tout dlai ; la procdure
d'excs de pouvoir, rpute si urgente par les commentateurs, pouvait ainsi tre la plus lente de toutes les procdures administratives.
Ces anomalies disparaissent lorsqu'on rattache la facult de
recourir omisso medio au Conseil d'tal, dans le cas d'excs de
pouvoir, non plus des motifs d'ordre public et d'urgence, mais
la nature mme de la juridiction du Conseil d'tat telle que nous
avons cherch la dfinir dans notre premier volume (2). tant
admis que le Conseil d'tat a juridiction sur tous les actes administratifs qui violent la loi ou les droits acquis, il s'ensuit que l'on
peut recourir directement devant lui, aussi bien contre l'acte d'une
autorit infrieure investie du droit de dcision, que contre l'acte
d'un ministre ou du chef de l'tat.
Dlai du recours. Aucun des textes sur lesquels repose le recours pour excs de pouvoir n'en a dtermin le dlai. La loi des
7-14 octobre 1790, le dcret du 2 novembre 1864 et l'article 9 de
la loi du 24 mai 1872 sont galement muets sur ce point. A dfaut
de textes spciaux, on applique la rgle gnrale pose par l'article
11 du dcret du 22 juillet 1806, d'aprs lequel le recours au
d'tat contre la dcision d'une autorit qui y ressortit
Conseil
1. Serrigny, Comptence administrative, t, Ier, p. 3J7.
2. Voy. tome Ier, p. 316 et suiv.
CHAP.
II, 3.
453
ne sera pas recevable aprs trois mois du jour o cette dcision

aura t notifie .
Toutefois, l'application de cette rgle n'a pas toujours t unanimement admise. Quelques auteurs, parmi lesquels M. Gabriel
Dufour, ont soutenu que l'article
du dcret de 1806, en parlant
d'autorits qui ressortissent au Conseil d'tat, n'a eu en vue que
le cas d'appel et non celui de cassation. Le mme auteur ajoute
que la dchance de l'article 11 repose sur une prsomption d'acquiescement et que l'acquiescement ne peut pas se prsumer en
prsence de moyens d'annulation intressant l'ordre public Q).
Mais, avant mme que la jurisprudence se ft dfinitivement
prononce, la grande majorit des auteurs, parmi lesquels MM. de
Cormenin (2), Ghauveau, Serrigny, enseignaient que le dlai de
trois mois s'applique au recours en annulation aussi bien qu' l'appel, parce que toute autorit administrative ressortit au Conseil
d'tat pour les questions d'excs de pouvoir (3).
C'est aussi la solution que la jurisprudence a toujours consacre,
bien qu'on ait cherch la mettre en doute une poque o l'on
souhaitait, pour des raisons d'ordre politique, une extension presque illimite du recours pour excs de pouvoir, o on le prsentait
comme la soupape de sret du rgime existant, et o on allait
jusqu' le comparer au droit de ptition (4). Plusieurs arrts de
principe dcidrent nanmoins que le dlai du dcret de 1806 est
applicable au recours pour excs de pouvoir (5).
il
1. Dufour, Droit administratif appliqu, t. I", p. 389.

2. M. Dufour invoquait tort l'opinion de M. de Cormenin, qui enseigne au con-
traire que le dlai de l'article il s'applique aux recours contre les arrts des
prfets quand ils ont excd leur comptence, contre les dcisions des conseils de
revision pour incomptence ou excs de pouvoir, etc. (Droit administratif, t. Ier, p. 53
et note 2). Le passage de M. de Cormenin invoqu tort par M. Dufour (t. I6r,
p. 38l), ne vise pas le recours direct au Conseil d'tat, mais le recours au ministre
prcdant un recours au Conseil d'tat. Cette question spciale est examine plus
loin.
3. Serrigny, Comptence administrative, t. Ier, p. 381.
4. Voy. les conclusions de M. Aucoc, commissaire du Gouvernement dans l'affaire
Bizet (13 mars 1867), et celles de M. Charles Robert dans l'affaire Acadmie des
Beaux-Arts (21 juillet 1864).
5. Conseil d'tat, 8 dcembre 1859, commune de Saint-Pierre; 20 mars 1862,
ville de Chaton; 5 juin 1862, 'Andign de Resteau; 16 avril 1863, Guibert.
Le projet de loi de 1894 sur le Conseil d'tat, que nous avons dj eu occasion de
mentionner, contient un article il portant que le dlai du recours au Conseil d'-
454
LIVRE VI.
La dchance rsultant de l'inobservation du dlai est d'ordre

public, d'o il suit qu'elle peut tre prononce d'office ('). Le Conseil d'tat s'est souvent abstenu de le faire quand le recours lui
semblait fond et que la dchance n'tait pas releve par des conclusions formelles. Toutefois, depuis qu'il statue comme juridiction souveraine en vertu de la loi de 1872, il hsite davantage
laisser les parties exercer devant lui un recours prim. Il pourrait
d'ailleurs y avoir un certain danger d'arbitraire, si des recours reconnus tardifs taient ou non l'objet d'une dcision au fond, selon
que la requte paratrait plus ou moins fonde.
Le dlai de trois mois est exceptionnellement rduit deux
mois, en vertu de l'article 88 de la loi du 10 aot 1871, quand il"
s'agit des recours forms contre les dcisions des commissions dpartementales. Mais nous reproduirons ici l'observation que nous
avons dj faite sur ces recours en parlant du timbre et de l'enregistrement des requtes : les rgles spciales de l'article 88 ne sont
applicables que si les dcisions attaques ont t prises par la commission dpartementale en vertu des pouvoirs propres qu'elle tient
tat, fix trois mois par l'article 11 du dcret du 22 juillet 1806, est rduit deux
mois. .
Le rapport donne pour motif de cette abrviation du dlai qu'il y a lieu de gnraliser la rgle admise par la loi du 22 juillet 1889 pour l'appel des dcisions des
conseils de prfecture, et d'uniformiser les dlais devant le Conseil d'tat et devant
la Cour de cassation .
L'assimilation qui est ainsi faite entre les dlais de l'appel ou du pourvoi en |cassation, et ceux des recours dont le Conseil d'tat connat en premier et dernier ressort, ne nous parat point exacte. La partie qui fait appel ou se pourvoit en cassation
est depuis longtemps, claire sur les lments d'un litige qui a dj donn lieu
une on deux instances ; un court dlai peut lui suffire pour dcider si elle se pourvoira ou non devant une nouvelle juridiction.
Au contraire les recours pour excs de pouvoir, ainsi que les recoura contre
ls dcisions ministrielles et tous ceux dont le Conseil d'tat connat comme juge
unique sont des demandes initiales, de vritables actions sur lesquelles la partie
doit avoir le temps de dlibrer et de consulter.
Le dlai de trois mois, auquel ces recours sont soumis, est dj trs bref si on le
compare au dlai ordinaire des actions en justice, et sa rduction deux mois constituerait une innovation peu favorable aux parties.
1. La question avait fait doute lorsque le Conseil d'tat avait t investi pour la
premire fois d'une juridiction propre en 1849, mois elle fut rsolue affirmativement
par un arrt du 9 juin 1849 (de Carbon). Depuis, le droit d'opposer d'office la dchance n'a jamais fait doute, soit sous le rgime de la justice retenue, soit sous
celui de la justice dlgue. Cf. Serrigny, Comptence administrative, t. Ier, p. 401.
EXCS DE POUVOIR. FORMES ET DLAIS. 455

II, 3.
des articles 86 et 87, mais non si ces dcisions ont t prises par
dlgation du conseil gnral. Dans ce dernier cas, les conditions
CHAP.
du recours restent les mmes que si le conseil gnral avait luimme statu.
Le dlai ordinaire de trois mois peut s'augmenter des dlais de
distance prvus par l'article 13 du dcret du 22 juillet 1806. Du
moment que l'article 11 et le dlai de trois mois qu'il dict sont
applicables au recours pour excs de pouvoir, on ne peut refuser
ce recours le supplment de dlai dont bnficient tous les pourvois rgis par l'article 11. D'aprs l'article 13, ceux qui dla France continentale auront, outre le dlai de
fi meurent hors de
trois mois, celui qui est rgl par l'article 73 du Code de proc dure civile . D'aprs cet article 73, modifi par la loi du 3 mai
1862, les dlais de distance varient de un huit mois, selon la rgion dans laquelle le requrant a sa rsidence, et il est doubl pour
les pays d'outre-mer en cas de guerre maritime (').
Point de dpart du dlai. D'aprs l'article 11 du dcret de
1806, le dlai de trois mois ne court que du jour o la dcision
aura t notifie . Cette rgle est applicable en principe au recours
pour excs de pouvoir, mais elle comporte certaines exceptions
qui tiennent la nature mme des dcisions attaques. Il faut distinguer, cet gard, entre les actes qui sont susceptibles d'une
notification individuelle, parce qu'ils visent des personnes ou des administrations dtermines, et" ceux qui ne sont susceptibles que
d'une publicit plus ou moins tendue, parce qu'ils s'adressent
un ensemble d'intresss qui ne pourraient pas tre individuellement avertis.
Lorsque l'acte vise une personne dtermine, la notification
peut et doit tre faite, et le dlai ne court que du jour o elle a
eu lieu. Cette notification doit maner de l'autorit qui a fait l'acte
ou d'un de ses subordonns ; elle se fait administrativement et
non par acte exlrajudiciaire, car l'administration n'a jamais besoin
de recourir au ministre d'un huissier pour signifier ses propres
juillet 1877, de Malhos et Green.
456
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNLLATION.
dcisions. Elle n'est assujettie aucune forme sacramentelle et elle

est ordinairement constate, soit par un rcpiss de la partie intresse, soit par un procs-verbal dress par l'agent de transmission,
soit par une mention consigne sur l'original, ou par toute autre
dclaration crite de l'agent. Toutefois, ces procs-verbaux, mentions ou dclarations ne font foi que jusqu' preuve contraire. Ils
ne constituent d'ailleurs que des procds de constatation, non des
formalits substantielles, d'o il suit qu'il peut y tre suppl par
d'autres moyens de preuve, notamment par l'aveu de la partie,
consign dans sa correspondance avec l'administration ou dans ses
mmoires devant le Conseil d'tat ).
La notification pourrait aussi rsulter d'une lettre missive et
mme d'un tlgramme portant officiellement la dcision la connaissance de l'intress, mais non d'une simple communication
verbale, car toute notification suppose l'existence d'un document
crit remis un tiers (2).
Dans tous les cas, la notification doit faire suffisamment connatre la teneur de la dcision, et non pas seulement son existence
et l'nonc sommaire de son dispositif (3).
La notification ne doit pas tre confondue avec la simple communication, qui n'implique pas la remise effective d'un document la
partie, mais seulement une autorisation ou une invitation de
prendre connaissance de certaines pices dans les bureaux de
l'administration. Si ce mode de divulgation peut suffire pour les
actes qui ne sont pas susceptibles de notification individuelle, il
ne suffirait pas pour ceux qui visent des personnes dtermines.
Celles-ci ne sont pas tenues d'aller la recherche des documents
qui les touchent personnellement; ce sont ces documents qui doivent se manifester elles au moyen de la notification.
Des quivalents la notification peuvent plus facilement tre
admis lorsque l'acte intresse non un particulier mais une administration publique. Sans doute, il est possible d'adresser ces
administrations une notification individuelle en la personne de
leur reprsentant lgal, et il sera toujours plus rgulier de pro1. Conseil d'tat, 7 dcembre 1877, Meinier.
2. Conseil d'tat, 3 dcembre 1864, Lemoine; 30 avril 1868, Desanges.
3. Consoil d'tat, il dcembre 1871, Roussel.

Il, 3.
cder ainsi. Mais la jurisprudence admet que le dlai peut courir
leur gard du jour o elles sont en possession de la dcision,
alors mme qu'il n'est pas justifi d'une notification rgulire ; elle
tient ainsi compte des rapports que ces administrations ont avec les
autorits dont elles relvent, rapports plus frquents et plus troits
que ceux des particuliers, et qui leur fournissent de nombreux
moyens de connatre les documents qui les intressent et d'en faire
prendre copie.
C'est pourquoi plusieurs arrts ont fait courir le dlai, l'gard
d'une commune ou d'une fabrique, du jour o le conseil municipal
ou le conseil de fabrique a dlibr sur un dcret ou sur un arrt
prfectoral, en a discut les dispositions et a agit la question de
savoir s'il y avait lieu de former un recours^). Ces discussions
prouvent en effet que l'administration intresse tait en possession de la dcision et qu'elle en avait le texte sous les yeux. Mais
encore faut-il qu'il y ait possession de ce texte, et non simple connaissance acquise, plus ou moins complte, du contenu de la dcision.
A dfaut de notification individuelle, dans les cas o elle est
ncessaire, le dlai du recours courrait-il du jour o la dcision a
reu son excution l'gard de la partie ? Nous ne parlons ici que
d'une excution force, car la question ne peut gure se poser dans
le cas d'une excution volontaire et sans rserve, qui quivaudrait
un acquiescement et impliquerait renonciation tout recours.
On peut certainement soutenir que l'excution force rvle avec
une nergie toute particulire l'existence de la dcision ; mais elle
n'en rvle pas ncessairement la teneur et les motifs ; elle ne permet pas de vrifier les vices de forme ou autres irrgularits dont
elle peut tre entache ; elle ne peut, en tout cas, quivaloir qu'
la notification d'un extrait, d'un simple dispositif, laquelle ne suffit
pas pour faire courir le dlai (2).
CHAP.
1. Conseil d'tat, 8 dcembre 1859, commune de Saint-Pierre de Smilly; 10 d-
cembre 1870, commune de Lugo-di-Nazza ; 7 juin 1881, fabrique de Nailloux ;

10 mai 1885, hospice de Fontenay-le-Comle; -^ 8 aot 1890, commune de Mantes;
20 juillet 1894, commune de Proviseux.
2. Conseil d'tat, 22 janvier 1863, Milon. Cet arrt dclare recevable le recours
form par un notaire contre un dcret prononant la suppression do son tude, bien
qu'il et t invit, depuis plus de trois mois, excuter ce dcret en remettant ses
458
LIVRE VI.
Parlons maintenant des actes qui ne sont pas susceptibles de

notification individuelle parce qu'ils ne s'adressent pas - des personnes ou des administrations ' dtermines, mais un public
plus ou moins nombreux. Tels sont les actes rglementaires, les
mesurs de police gnrale ou locale, les dcisions qui prononcent
des dclarations d'utilit publique, des classements ou dclassements de routes, chemins ou rues, etc.
Le dlai dans lequel ces actes peuvent tre attaqus court,
l'gard de tous les intresss, du jour o ils ont t ports la
connaissance du public par un mode de divulgation appropri la
nature de l'acte et, le plus souvent, par une publication dans un recueil officiel. Cette espce de notification erga omnes rsulte d'une
insertion au Journal officiel ou au Bulletin des lois pour les actes du
pouvoir central, au Journal militaire pour les dcisions de l'autorit
militaire, au Recueil des actes administratifs du dpartement pour les
arrts prfectoraux.
Il convient aussi de tenir compte des dispositions de loi qui dterminent la manire dont certains actes administratifs doivent.tre
publis. Ainsi, les arrts des maires contenant des dispositions
gnrales doivent tre ports la connaissance des intresss par
voie d'affiches et de publications (loi du 5 avril 1884, art. 96) [*] ;
les dcisions des commissions dpartementales sont l'objet d'une
simple communication aux intresss (loi du 10 aot 1871, art. 88).
La distinction que nous venons d'indiquer entre les cas o le
dlai court d'une notification individuelle ou d'une simple publication a t faite de tout temps par la jurisprudence (2), mais elle
minutes un do ses collgues. L'arrt dcide que le dlai n'avait couru que du jour
o le requrant avait ultrieurement reu une notiflcalion rgulire du dcret.
Nous n'hsitons pas prfrer cette dcision un arrt du 9 fvrier 1870 (Poulizac)
qui dclare tardif le recours form par un officier contre un dcret de mise en rforme dont la notiflcalion n'tait pas tablie, parce qu'il s'tait coul plus de trois
mois depuis que le requrant avait su qu'il tait ray des contrles de son rgiment
en excution de ce dcret. Cette radiation rvlait saDS doute l'existence du dcret,
mais elle n'en faisait pas connatre la teneur et, par suite, elle n'quivalait pas la
noliflcation.
1. Les publications prvues par ce texte sont des publications son de caisse ou
de trompe faites par le crieur public, et non la publication crite ; celle-ci rsulte
des affiches qui peuvent n'tre que manuscrites.
2. On peut consulter les arrts suivants : pour des dcrets portant dclaration d'utilit publique, 9 juin 1849, de Carbon; pour des dcrets rglementaires, l" juil-
CHAP.
II, 3.
45,9
a t pour la premire fois .affirme en doctrine par un arrt du

30 avril 1880 (Albrecht), portant que si, aux termes de l'article 11
du dcret du 22 juillet 1806, le dlai de trois mois pendant lequel
le recours au Conseil d'tat est recevable ne court que du jour de
la notification de la dcision attaque, cette rgle ne saurait s'appliquer aux recours forms contre les actes qui ne sont pas susceptibles de notification individuelle et qui sont ports la connaissance du public par leur insertion au Bulletin des lois ou au Journal
officiel ; que pour ces actes, le dlai du recours ne commence
courir qu' partir de la publication qui rsulte de cette insertion.
Le voeu de la loi tant que chaque partie intresse reoive la
notification prvue par l'article 11, la jurisprudence vite d'tendre
les cas o il peut y tre suppl par une simple publication. Elle
n'admet pas que celle-ci suffise toutes les fois que l'acte s'adresse
un groupe plus ou moins nombreux d'intresss et surtout quand il
s'agit de propritaires ou de commerants que l'administration peut
connatre et mettre nominativement en demeure. Aussi le Conseil
d'tat a-t-il dcid que les loueurs de voitures de Paris, auxquels
un arrt du prfet de la Seine imposait l'emploi d'un compteur
kilomtrique et horaire, avaient le droit de recevoir une notification individuelle parce qu'ils taient suffisamment connus de l'ad-
ministration (').
Dans les cas o une publication peut suffire parce que l'acte n'est
pas susceptible de notification individuelle, la jurisprudence admet
qu'il peut y tre suppl par l'excution mme de l'acte, et nous acceptons ici cette rgle que nous avons carte quand il s'agit d'actes
susceptibles de notification individuelle. Mais encore faut-il que
l'excution ait effectivement atteint le requrant, par exemple si on
l'a mis personnellement en demeure d'excuter les prescriptions de
l'acte ( 2) ; il faut tout au moins que l'excution ait t publique, nolet 1839, Fermy de Saint-Martin; 30 avril 1880, Albrecht; 17 juillet 1885,
Chambre de commerce de Dunkerque; pour des arrts de curage, 5 juin 1862,
d'Andign de Resteau; 8 fvrier 1846, Marqu; pour des dcrets dterminant le
rang d'anciennet des officiers, 27 mars 1874, Faidherbe; pour des dlibrations
de constils gnraux, 14 mai 1S86, Teste.
1. Conseil d'tat, 9 aot 1893, Chambre syndicale des entrepreneurs de voilures.
2. 1869, p. 469; 24 janvier 1879, Le Marrois; 19 dcembre 1879, Briet. Dam
celte dernire affaire, le Conseil d'tat a retenu comme point de dpart du dlai la
460
LIVRE VI.
toire et de nature s'imposer l'attention de tous les intresss (').

Calcul du dlai. Le point de dpart du dlai tant dtermin,
les trois mois sont compts de quantime quantime, quel que
soit le nombre de jours de chaque mois. On ne fait entrer dans le
calcul du dlai ni les dies quo, c'est--dire celui de la notification
ou de l'acte quivalent, ni le dies ad quem, c'est--dire celui de
l'enregistrement du pourvoi. En consquence, la notification ayant
eu lieu, par exemple, le 15 janvier, le dlai courra du 16 janvier
au 15 avril inclus, et le pourvoi pourra encore tre form le 16 avril.
En d'autres termes, la partie a droit un dlai franc de trois mois
pour dlibrer sur le pourvoi, ce dlai se place entre le jour de la
notification et celui du pourvoi qui lui servent de limite et de
cadre, mais qui n'empitent pas sur lui (2).
Ce mode de calcul, consacr par la jurisprudence, est conforme
aux dispositions gnrales de l'article 1033 du Code de procdure
civile et celles des lois du 1er frimaire an II et du 2 juin 1862
sur le pourvoi en cassation. Mais est-il galement d'accord avec
l'article 11 du dcret de 1806, plus directement applicable notre
matire ? Le doute est permis. En effet, ce texte porte que le recours au Conseil d'tat ne sera pas recevable aprs trois mois du jour
o la dcision aura t notifie ; il exclut certainement ainsi le
jour de la notification, mais il semble bien comprendre dans les
trois mois le jour du pourvoi, puisque le recours n'est plus recevable une fois ces trois mois accomplis ; or, dans l'exemple cit plus
haut, les trois mois commencs le 16 janvier seront accomplis le
15 avril minuit, car il ne peut y avoir quatre 16 dans trois mois.
Quoi qu'il en soit, la pratique est constante, et les auteurs l'ont accepte (3), ce qui nous dispense d'insister davantage sur la ques-
tion.
date d'une condamnation prononce contre le requrant pour infraction un rglement et a dclar tardif le reconrs form plus de trois mois apra cette condamnation.
1. Conseil d'tat, 22 fvrier 1878, Choppin.
2. Conseil d'tat, 14 dcembre 1843, Colonna; 23 novembre 1850, Mourier;
20 janvier 1859, Chemin de fer du Midi; 22 janvier 1863, Milon.
S. Aucoc, Confrences, t. Ier, p. 672; Serrigny, Comptence administrative,t. Ier,
p. 389.
CHAP.
II, 3.
461
L'acte que la partie est tenue d'accomplir dans le dlai lgal

consiste dans le dpt de son recours au secrtariat du contentieux,
dpt qui est constat par l'inscription du pourvoi sur un registre
ad hoc et par un timbre appos sur la requte. Il ne faut pas confondre cette inscription (appele aussi dans la pratique enregistrement du poui'voi) avec la formalit fiscale de l'enregistrement
laquelle sont soumis tous les recours que la loi n'a pas dclars
sans frais. D'un autre ct, les rglements fiscaux s'opposant
ce que le secrtariat du contentieux inscrive sur son registre un
recours qui n'a pas acquitt les droits, il peut arriver que la date
de cette inscription ne concide pas avec celle du dpt effectif du
recours, par suite d'un retard dans le paiement des droits d'enregistrement. Dans ce cas, le Conseil d'tat, par une jurisprudence
plus bienveillante pour les parties qu'elle n'est peut-tre strictement lgale, s'attache la date de ce dpt, et il dcide que le
pourvoi est recevable s'il a t dpos dans les dlais, bien qu'il
n'ait t rgularis que plus tard par la formalit de l'enregistrement (').
Du cas o le recours pour excs de pouvoir est prcd d'un
recours au ministre. Les ministres sont investis d'un pouvoir hirarchique qui leur permet d'annuler et de rformera toute poque,
soit spontanment, soit sur la demande de parties intresses, les
dcisions des autorits infrieures. Aucun dlai ne peut tre assign l'exercice de ce droit : un ministre peut mettre nant aujourd'hui un arrt d'un prfet de l'an VIII, aussi bien qu'un
arrt sign d'hier ; son droit est illimit dans sa dure : il n'est
limit dans ses effets que par l'obligation de respecter les droits
acquis.
Un pouvoir analogue appartient aux prfets l'gard des maires
agissant comme agents de la puissance publique : ils peuvent,
toute poque, annuler les arrts municipaux, soit d'office, soit
sur la rclamation des intresss, soit sur l'invitation du ministre
comptent, condition de respecter les droits acquis et les faits
accomplis.
l. Conseil d'tat,
28 novembre 1873, Aym; 10 fvrier 1882,
Brun.
462
LIVRE VI.
Cette perptuit du pouvoir hirarchique, cette prennit du recours qui peut en provoquer l'exercice, se retrouvent-elles galement dans le recours contentieux, et dans les pouvoirs du Conseil
d'tat, statuant pur une demande en annulation d'un acte administratif pralablement examine et rejete par le ministre? Telle
est la question sur laquelle la doctrine s'est divise et qui a donn
lieu, en 1881, une volution trs remarque de la jurisprudence
du Conseil d'tat.
Notons d'abord un point qui n'a jamais fait doute. Lorsque le
ministre ou tout autre suprieur hirarchique, agissant spontanment ou l'instigation d'autrui, annule ou rforme la dcision d'une
autorit infrieure investie d'un pouvoir propre, il fait un acte
nouveau, il substitue sa dcision celle de son subordonn. La dcision du suprieur hirarchique peut alors soulever des griefs entirement distincts de ceux que l'acte primitif aurait pu provoquer ;
par suite, un recours est ouvert contre cette dcision nouvelle dans
le dlai ordinaire de trois mois.
Mais s'il n'y a pas de dcision nouvelle ; si le ministre refuse de
la prendre, et se borne laisser subsister l'acte ancien, la question
est de savoir si sa dcision purement confirmative, quelque poque qu'elle ait t provoque et rendue, fait revivre le dlai du recours l'gard de l'acte man d'une autorit infrieure.
Cette question a t longtemps rsolue dans le sens de l'affirmative, plutt, il est vrai, par des dcisions implicites du Conseil
d'tat que par des arrts formels, jusqu'en 1862. Elle n'avait
d'ailleurs qu'un intrt pratique assez limit, raison du petit
nombre des recours, et avant que le dcret du 2 novembre 1864
et permis d'assimiler le silence des ministres, prolong pendant
quatre mois, une dcision de rejet (').
d'intrt de la question, avant le dcret du 2 novembre 1864, a fait que
les anciens auteurs ne s'en sont gure proccups. M. Macarel n'en dit rien, M. de
Cormenin se borne y faire brivement allusion dans une note o il cite quelques
arrts dans les deux sens : ceux du 28 juillet 1820 (Ogier) et du 30 juin 1839 (Cogordan). dans le sens de la recevabilit du recours ; en sens contraire, d'anciens arrts du 18 aot 1807 et du 9 dcembre sio. (Cf. Questions de droit, dit. de 1826,
t. Ier, p. 159, et note 1; et dit. de 1840, t. I, p. 169, et note 2.)
L'arrl Cogordan, de 1839, dit explicitement que la loi n'a prescrit aucun dlai
pour attaquer devant le ministre les arrts pris par les prfets ; mais il ne vise
pas noire question; il s'agissait, en effet, dans cette espce, d'une dcision minis1. Le peu
463
II, 3.
La question s'est, au contraire, trs nettement pose aprs le
dcret du 2 novembre 1864, notamment dans une affaire d'Andign
de Resteau. Un premier arrt du 5 juin 1862 avait dclar non recevable, par application de l'article 11 du dcret du 22 juillet 1806,
un recours directement form devant le Conseil d'tat contre un
arrt prfectoral rendu cinq ans auparavant. Par une ingnieuse
volution de procdure, le rclamant alla porter au ministre la requte que le Conseil d'tat avait carte comme tardive. Le ministre l'ayant rejete son tour, le sieur d'Andign de Resteau revint
devant le Conseil d'tat ; il soutint que l'arrt prfectoral ainsi
confirm faisait dsormais corps avec la dcision ministrielle, et
qu'il pouvait tre annul en mme temps qu'elle, en vertu d'un
nouveau pourvoi form contre cette dcision.
Cette prtention fut accueillie par un arrt du 9 fvrier 1865
(d'Andign de Resteau), rendu conformment aux conclusions de
M. le commissaire du Gouvernement L'Hpital, qui ne se dissimulait pas, disait-il, la bizarrerie de la solution ). Il tait en effet
singulier qu'un recours, dclar tardif parce qu'il tait form cinq
ans aprs l'acte attaqu, cesst de l'tre en se reproduisant trois
ans plus tard.
La doctrine ainsi adopte en 1865 se comprend mieux lorsque
CHAP.
trielle qui avait modifi un arrt prfectoral. Le pourvoi soutenait quo l'arrt avait
acquis autorit de chose jugo l'gard du ministre par suite de l'expiration du dlai
de trois mois et de l'excution donne l'arrt ; l'arrt rpond avec raison que ces
circonstances ne pouvaient pas faire obstacle l'exercice de l'autorit ministrielle ;
avec raison aussi, il statue au fond sur le recours form contre la dcision ministrielle qui constituait un acte nouveau.
Les autres dcisions antrieures l'arrt de 1865 dont nous parlons ci-aprs, ne
sont qu'implicites; mais comme aucune d'elles n'oppose de fin de non-recevoir des
recours forms contre des arrts prfectoraux souvent fort anciens, pourvu que ces
recours aient t forms en mme temps contre une dcision ministrielle confirmativo notifie depuis moins de trois mois, on doit certainement en conclure que la jurisprudence du Conseil d'tat admettait la recevabilit du recours, sans avoir gard
la dale de l'acte primitif.
l. Cet arrt est ainsi conu sur la queslion du dlai : Considrant quo notre
ministre a statu sur le pourvoi form devant lui par le sieur d'Andign do Resteau
contre les arrts du prfet de la Sartbe; que celte dcision peut nous tre dfre
par la voie contentiuse ; et que le dcret qui a dclar que le requrant n'tait plus
recevable se pourvoir directement devant nous pour excs de pouvoir contre los
arrts du prfet no faisait pas obstacle ce qu'il altaque devant nous la dcision
prise par le ministre... Voy. los conclusions du commissaire du Gouvernement
au Recueil des arrts du Conseil d'tat, anne 1865, p. 171.
464
l'on fait la part des proccupations politiques qui exeraient leur
influence sur la jurisprudence de cette poque, et'qui tendaient
faciliter le recours pour excs de pouvoir, l'affranchir de toute
entrave de procdure, afin d'en faire une soupape de sret
donnant issue aux mcontentements ns d'erreurs ou d'abus de
LIVRE VI.
l'administration(*).
Aussi, lorsque la question du dlai du recours pour excs de
..
pouvoir, en cas de recours pralable au ministre, s'est pose de nouveau aprs 1872, a-t-elle t rsolue autrement qu'en 1865. Elle l'a
t sans prcipitation, car tout changement important de jurisprudence doit trelonguement mdit et l'on pourrait encore citer, dans
la priode 1872-1880, plus d'un arrt qui omet d'appliquer la dchance. Mais il vint un moment o il fallut prendre parti entre
4a jurisprudence de 1865 et les principes gnraux de la procdure
administrative.' Dans une affaire juge le 13 avril 1881 (Bansais),
1. Ces proccupations ont t fidlement rapportes par M. Aucoc, dans ses conclusions souvent cites du 13 mars 1867, dans l'affaire Bizet : Le Gouvernement,
disait-il, sur qui retombe la responsabilit des fautes de ses agents, a grand intrt
arriver jusqu' lui, parce que les
ce que les plaintes qu'elles soulvent puissent
i griefs les plus minimes peuvent, en se multipliant, amener de graves mcontenlel une soupape de sret qui doit rester toujours ouverte.
ments. Il y a
" Un autre organe autoris du Conseil d'tat cette poque, M. le commissaire du
Gouvernement Charles Roborl, dveloppait le mme ordre d'ides dans des conclusions'qui furent juges dignes, par leur haute porte politique, d'tre insres in extenso dans le Moniteur universel. Oui, Messieurs, disait-il dans l'affaire juge le
(Acadmie des Beaux-Arts), ouvrir un droit de recours direct au sou 2t juillet 1861
autorit
verin contre toute irrgularit commise dans l'tendue de l'Empire par une
contrle srieux et
administrative, organiser au sein mme du Gouvernement le
efficace des subordonns par le chef suprme, c'ost videmment une grande pense.
On comprend que, sous le rgime parlementaire, il n'ait paru ni opportun ni utile
l'extension qu'il comporlo, mais
de donner au recours pour excs de pouvoir toute
prsent, la loi de 1790, ou plutt son principe dvelopp et rajeuni, est appele
plus en plus importante dans l'conomie des institutions
prendre une place do
impriales. Notre Constitution dclare l'Empereur responsable devant le pays, quoi
ls moyens de redresser lui do plus naturel et de plus logique que de lui donner
mme, avec l'aide de son Conseil, les actes qui lui sont signals comme lsant les
imp droits acquis? Aussi appelons-nous de nos voeux le jour o le Gouvernement
d'tal en rendant
rial croirait possible d'ouvrir toute grande la porte du Conseil
le recours pour excs de pouvoir gratuit comme le droit de ptition.
On voit par ces citations que la procdure administrative, avec ses rgles strictes,
ses dlais et ses dchances, devait mal se concilier avec l'ide d'un recours au chef
de l'tat exerant une de ses plus prcieuses prrogatives. Cette procdure devait paratre importune, presque irrespectueuse, quand elle prtendait limiter par de froids
' calculs de dlais l'action personnelle du souverain, et lui interdire des dcisions capables d'allger sa responsabilit constitutionnelle.
CHAP.
II, 3.
465
le Conseil d'tat se trouvait en prsence d'un arrt d'alignement

en date du 14 avril 1831, qui n'avait t attaqu devant le prfet,
puis devant le ministre de l'intrieur, qu'en 1879, quarante-huit
ans aprs avoir t excut. Le recours form contre cet arrt, en
mme temps que contre les dcisions confirmatives du prfet et du
ministre, tait-il encore recevable ? Avec la jurisprudence de 1865,
il aurait fallu rpondre affirmativement, mais le Conseil d'tat,
abandonnant ouvertement cette jurisprudence, a dclar le recours
tardif.
D'autres arrts du 14 janvier 1887 (Socit de l'Union des Gaz) et
du 14 mars 1890 (ville de Constantine), ont appliqu et confirm la
jurisprudence de l'arrt Bansais (').
Ces dcisions reposent sur la distinction que nous avons prcdemment indique entre le recours hirarchique, affranchi de
tout dlai, et le recours contentieux, ncessairement soumis des
L'arrt du 14 janvier 1887 (Socit de l'Union des Gaz), qui reproduit tous les
considrants de doctrine de l'arrt Bansais, est ainsi conu :
d'tat par la Socit l'Union
Considrant que le recours form devant le Conseil
des Gaz tend obtenir, d'une part, l'annulation d'une dcision du 20 novembre
1884, par laquelle le ministre des travaux publics a refus d'annuler deux arrts du
prfet du dpartement du Gard du 24 janvier 1881, d'autre part et par voie de consquence, l'annulation desdits arrts prfectoraux; Considrant qu'il rsulte de l'instruction et qu'il n'est pas contest qu' la date du recours form par la Socit
l'Union des Gaz devant le ministre des travaux publics, il s'tait coul plus de
trois mois depuis que les arrts attaqus avaient t excuts l'gard de la Socit
requrante; qu'ainsi et par application de l'article il du dcret du 22 juillet 1806,
lesdils arrts n'taient plus, la date prcite, susceptibles d'tre dfrs au Conseil
d'tat par la voie du recours pour excs de pouvoir; Considrant que si la Socit
requrante, au lieu de porter directement son recours au Conseil d'tat, l'a pralablement soumis au ministre des travaux publics, ce mode de procder n'a pu avoir
pour effet de proroger le dlai pendant lequel elle pouvait se pourvoir contre l'arrt prcit par la voie contentiuse ; Considrant, en effet, que si le recours
pour excs de pouvoir peut tre, au gr do la partie intresse, form directement
devant le Conseil d'tat, ou pralablement port devant le suprieur hirarchique
de l'autorit dont la dcision est attaque, ledit recours ne saurait tre affranchi,
dans ce dernier cas, du dlai de trois mois qui lui est impos quand le Conseil d'tat
en est directement saisi; qu'il suit de l qu'en admettant qu'en 1878 le recours par
la voie administrative et hirarchique contre l'arrt d'alignement du 14 avril 1831
ft rest ouvert la Socit requrante, la rclamation par elle forme cette date
n'a pu avoir pour effet d saisir valablement la juridiction contentiuse ; qu'ainsi
son recours doit tre dclar non recevable...
Cf. Revue d'administration (mai 1881, p. 68) l'article de M. Le Vavasseur de Prcourt sur cette jurisprudence.
En sens contraire, Recueil des arrts du Conseil d'tat, note sou3 l'arrt du 14
janvier 1887 (p. 43).
l.
LA JURIDICTION ADMINISTB ATIVK.
II.
30
466
LIVRE VI.
dlais de procdure. En vertu d'une jurisprudence immuable,

aussi ancienne que le recours pour excs de pouvoir lui-mme, les
demandes tendant l'annulation d'actes administratifs par la voie
contentiuse peuvent tre prsentes, au gr de la partie, soit au
Conseil d'tat, juge de premier et dernier ressort, soit au ministre,
sauf recours au Conseil d'tat. Quelle que soit la voie suivie, l'action est la mme et le Conseil d'tat dcide qu'elle est soumise au
mme dlai de trois mois : soit par un texte formel, l'article 11 du
dcret du 22 juillet 1806, lorsqu'elle est directement porte devant
le Conseil d'tat ; soit en vertu d'un argument pari tir de ce
mme texte, lorsqu'elle est prsente d'abord au ministre.
En d'autres termes, le Conseil d'tat considre le dlai de trois
mois comme un dlai donn aux parties pour attaquer l'acte par la
voie contentiuse, devant le Conseil d'tat ou devant le ministre, leur choix, ou pour y acquiescer. Ce dlai expir, l'acquiescement est prsum et l'action en annulation est teinte. Toutefois, la partie conserve le droit de provoquer en tout temps, par
la voie administrative, l'intervention du suprieur hirarchique, et
celui-ci peut, toute poque, annuler l'acte de son subordonn ;
mais s'il s'y refuse, la partie n'a plus d'action pour l'y contraindre, parce qu'elle n'a plus de recours contentieux en annulation
contre l'acte lui-mme.
Telle est la doctrine laquelle le Conseil d'tat s'est arrt
depuis 1881. Elle a t accueillie par la majorit des jurisconsultes et des praticiens comme une solution rationnelle, devenue invitable en prsence des abus engendrs par la jurisprudence de 1865. Tout en convenant que la question est fort
dlicate, crivait un commentateur autoris de la jurisprudence
d'tat, nous considrons la solution adopte par le
du Conseil
d'tat
Conseil
comme un complment ncessaire de la thorie de
l'excs de pouvoir, venant combler une lacune manifeste de cette

heureuse cration de notre jurisprudence administrative (').
l.
Revue critique de lgislation et de jurisprudence. Examen doctrinal de la jurisprudence du Conseil d'lat, par M. Gautier, professeur la Facult de droit d'Aix.
(Anne 1882, p 13.)
Voy. aussi : les conclusions du commissaire du Gouvernement sur l'affaire Bansu s (Recueil des arrts du Conseil d'tat, anne 1881, p. 431).; la Revue gnrale

II, 3.
M. Aucoc a cependant formul contre cette jurisprudence di-
CHAP.
verses objections ('), dont la plus importante nous parat reposer

sur un malentendu. Le savant auteur interprte en effet la jurisprudence comme si elle obligeait la partie se pourvoir au Conseil
d'tat, dans le dlai de trois mois partir de la notification de
l'acte, mme si elle a dfr cet acte au ministre : Toutes les
d'administration, mai 1881, p, 68; le Recueil priodique de Dalloz, anne 1882,
3e partie, p. 49.
L'arrtiste du Recueil de Dalloz, dont la haute comptence est connue, se demande
s'il n'aurait pas fallu sparer plus compltement encore que ne l'a fait le Conseil
d'tat, le recours contentieux du recours hirarchique : Le ministre! dit-il, n'a
aucune juridiction comme juge des actions pour excs de pouvoir, en tant que ces
actions prennent la forme contentiuse ; l'article 9 de la loi du 24 mai 1872 rserve
au Conseil d'tat la haute fonction do statuer sur les actions de cette naturo. Il en
conclut que les parties ont le choix entre deux voies distinctes, le recours administratif et le recours contentieux, ce dernier rserv au Conseil d'tat seul, et toujours
soumis au mme dlai de trois mois, sans que ce dlai puisse tre prorog par l'effet d'un recours au ministre.
Ce systme nous parait trop absolu et c'est avec raison, croyons-nous, que le Conseil d'tat ne l'a pas consacr. En effet, toute la jurisprudence des excs de pouvoir
laisse aux parties l'option entre la voie contentiuse directe, omisso medio, et la
voie du recours pralable au ministre, aboutissant galement une action contentiuse devant le Conseil d'tat. Que l'on oblige la partie attaquer l'acte dans le
dlai de trois mois, quelle que soit la voie qu'elle adopte, rien de mieux, car son
option ne saurait avoir pour effet de rendre l'acte administratif dfinitif aprs trois
mois ou indfiniment prcaire; mais ce serait lui enlever cette option elle-mme que
de compter pour rien le recours au ministre form dans le dlai du recours contentieux, car il serait matriellement impossible la partie d'obtenir une dcision ministrielle assez tt pour se pourvoir au Conseil d'tat dans un dlai de trois mois
partir de la notification de l'acte attaqu. La jurisprudence de 1881 concilie l'intrt
qu'a la partie conserver cette option, avec la ncessit d'agir dans un certain
dlai, et cela parce que l'esprit gnral de la lgislation, comme le dit fort bien la
note de Dalloz, est de soumettre un trs bref dlai les actions qui peuvent mettre
en suspens la validit des actes administratifs .
Il y a cependant un cas o le systme propos par M. Dalloz est appliqu par le
Conseil d'tat, c'est celui o les dcisions des commissions dpartementales sont dfres, en appel, au conseil gnral exerant une sorte d'autdrit hirarchique (Loi
du 10 aot 1871, art. 88). Dans ce cas particulier, le Conseil dcide que l'appel au
conseil gnral, pour inopportunit ou fausse apprciation des faits, est entirement
distinct du recours au Conseil d'tat, pour excs de pouvoir ou violation de la loi
ou d'un rglement d'administration publique ; pour ce dernier recours, le dlai accord aux parties ne peut pas tre prorog par un appel au conseil gnral. (Voy. Conseil d'tat, 9 fvrier 1883, Bouvier; 1er fvrier 1884, Latvignas.)
l. Ces objections se bornaient une simple rserve dans les Confrences de M. Aucoc, dit. de 1885, t. Ier, p, 671. Mais, depuis lors, et peu de temps avant l'arrt du
14 janvier 1887 qui a confirm l'arrt Bansais, M. Aucoc a dvelopp ses objections
dans un article de la Gazette des tribunaux du 24 dcembre 1886, et dans un article
de la Revue critique de lgislation et ds jurisprudence (livraison de janvier 1887,
nouvelle srie, t. XVI, p. 63).
468
LIVRE VI.
dcisions, dit-il, des prfets, des maires, des autres autorits

attaques devant le Conseil d'tal
administrativesquin'auront pas t
dans le dlai de trois mois deviennent irrformables ; et si les par ties dsireuses de s'pargner les frais d'un recours devant le Cond'tat, ont t d'abord devant le ministre pour obtenir la
seil
rformation de l'acte qui leur fait grief, c'est en vain qu'aprs le
rejet de leur rclamation par le ministre elles voudront, former un
pourvoi devant le Conseil. Le dlai de trois mois tant toujours ex pire, leur pourvoi ne sera plus recevable. Cette consquence de
la nouvelle doctrine, ajoute M. Aucoc, n'est pas une hypothse de
notre part, et il cite l'arrt Bansais du 13 avril 1881, comme en
ayant fait une application (').
Le savant auteur nous parat s'tre mpris sur la vritable porte de la nouvelle jurisprudence. Cette jurisprudence ne dit pas
qu'on est dchu de son pourvoi contre une dcision d'un prfet ou
d'une autre autorit infrieure si on ne' l'a pas form devant le Conseil d'tal dans le dlai de trois mois ; elle dit qu'on est dchu si
on n'a form, dans ce dlai, ni recours au Conseil d'tat ni recours au ministre. Les arrts prcits de 1881, de 1887 et de 1890
sont formels en ce sens. Le systme que M. Aucoc attribue au
Conseil d'tat est celui qui a t propos dans le Recueil priodique de Dalloz, et que nous avons discut et cart ci-dessus (page
466, note 1).
Donc, nul doute cet gard : les parties conservent la facult de
rclamer devant le ministre , seulement, elles doivent le faire dans
le dlai de trois mois, si elles veulent donner cette rclamation
le caractre d'une rclamation contentiuse et se rserver un recours ultrieur devant le Conseil d'tat. Quant ce recours au
Conseil d'tat, il sera valablement form dans les trois mois de la
dcision ministrielle, quelque poque que celle-ci ait t rendue, pourvu qu'elle ait t provoque dans les dlais du recours
contentieux.
Nous ferons remarquer en terminant que cette jurisprudence
unifie d'une manire trs rationnelle le dlai aprs lequel les divers
actes administratifs, de quelque autorit qu'ils manent, cessent
l.
Revue critique, loc. cit.

II, 3.
de pouvoir tre attaqus par la voie contentiuse. Pour les actes du
Chef de l'tat et des ministres, qui chappent tout recours hirarchique, ce dlai a toujours t de trois mois aprs leur notification; pour les actes des prfets, des maires et des autres autorits
relevant d'un suprieur hirarchique, il n'existait aucun dlai
d'aprs la jurisprudence de 1865, puisque le recours hirarchique
dont ces actes sont toujours susceptibles est affranchi de tout dlai, et que le dlai du recours au Conseil d'tat ne commenait
courir que lorsque le ministre avait statu ou tait rest quatre
mois sans rpondre. Il y avait ainsi deux catgories d'actes administratifs soumis des rgles trs diffrentes : les uns qui taient
dfinitifs au bout de trois mois, les autres qui ne l'taient jamais.
La jurisprudence de 1881 a fait cesser cette disparate en dcidant que l'acte devient toujours dfinitif aprs trois mois, s'il n'a
pas t dfr, dans ce dlai, une autorit ou une juridiction
ayant qualit pour l'annuler.
CHAP.
Du cas o le recours pralable est form devant un ministre in-
comptent. Sous l'empire de la jurisprudence que nous venons

d'exposer, que dcider si un recours hirarchique est form, dans
le dlai de trois mois, devant un ministre qui n'a pas qualit pour
annuler l'acte attaqu ? Ce recours pourra-t-il nanmoins proroger le dlai du recours au Conseil d'tat? La ngative rsulterait d'une stricte application des principes de la procdure. Il est
de rgle en effet que les forclusions et dchances ne sont pas
vites par un recours form devant une autorit incomptente ;
elles diffrent en cela de la prescription proprement dite qui peut
tre interrompue par une citation devant un juge incomptent
(C. civ., art. 2246).
D'un autre ct, il semble difficile que les parties intresses
puissent tre tenues, sous peine de perte de leurs droits de recours,
d'tre exactement au courant des changements qui peuvent survenir dans la rpartition de certains services entre les diffrents ministres, et par suite dans la comptence des ministres ; cette connaissance exacte des attributions peut surtout prsenter des difficults
pour les affaires de l'Algrie soumises au rgime dit des rattachements .
470
LIVRE VI.
Aussi serions-nous dispos rsoudre la question par la distinction suivante: Si la dcision qu'il s'agit d'attaquer est de telle
nature qu'aucun ministre ne puisse la rformer et que le recours
hirarchique soit ncessairement frustratoire, nous pensons que ce
recours, inexistant en droit, ne saurait proroger le dlai du recours
pour excs de pouvoir. Tel serait le cas si l'on demandait au ministre de l'intrieur d'annuler une dlibration d'un conseil gnral, qui ne peut tre annule que par dcret, ou bien un arrt prfectoralannulant ou refusant d'annuler une dlibration de conseil
municipal, alors que l'article 67 de la loi municipale de 1884 n'autorise qu'un recours direct au Conseil d'tat contre cet arrt (*).
Mais si l'acte, par sa nature, comporte un recours au ministre, et
si la partie l'a form.dans le dlai de trois mois en se trompant sur
le dpartement ministriel comptent, si, par exemple, elle a dfr au ministre des travaux publics, au lieu du ministre de l'agriculture, une dcision ressortissant au service de l'hydraulique agricole, nous ne pensons pas que cette erreur ait pour effet de
supprimer la prorogation du dlai du recours pour excs de pouvoir* Dans ce cas, en effet, la partie aura manifest clairement, et
par une rclamation dont la loi admet le principe, son intention de
se pourvoir par la voie contentiuse.
l'acte attaqu est devenu dfinitif avant l'expiration

du dlai. En dehors de la fin de non-recevoir de procdure rsultant de l'expiration du dlai, la partie peut encourir une forclusion d'une autre nature qui n'est pas sans analogie avec la prcdente, et qui rsulte de ce que l'acte attaqu est devenu dfinitif
et inattaquable avant l'expiration du dlai de trois mois. Ce cas se
prsente lorsque l'acte administratif a t suivi de dcisions ou
de contrats qui ont cr des droits acquis et avec lesquels il s'est
combin et uni de telle sorte qu'on ne pourrait plus infirmer l'un
sans porter atteinte aux autres. Le juge de l'excs de pouvoir, qui
doit respecter ces droits et qui, souvent, le contentieux de ces
contrats n'appartient pas, doit alors carter le recours qui tend
ls remettre en question.
Du cas o
i.
Conseil d'tat, 21 novembre 1890, commune de Fagnires.
CHAP.
II, 3.
471
Citons quelques exemples l'appui de cette rgle.

La dlibration d'un conseil municipal relative un bail ou
une vente de bien communal peut tre entache d'irrgularits qui
la rendent annulable. Mais si, avant l'expiration du dlai de recours, ce bail ou cette vente sont raliss, le recours cesse aussitt d'tre recevable, parce qu'il ne pourrait tre accueilli sans qu'un
contrat civil ft atteint dans une de ses conditions essentielles de
validit (').
Il en est de mme des actes de tutelle par lesquels l'autorit
administrative habilite une commune ou un tablissement public
passer, suit un contrat civil, soit un march de travaux publics.
Bien que ces actes de tutelle pris isolment soient susceptibles
d'tre annuls pour excs de pouvoir, ils cessent de l'tre ds que
le contrat ou le march ont t passs (2).
Il en est de mme encore des actes dclaratifs d'utilit publique ;
ils ne peuvent plus tre l'objet d'un recours lorsqu'ils ont t suivis d'un jugement d'expropriation qui a cr des droits l'acqureur et l'expropri lui-mme (3).
Le caractre dfinitif que le jugement d'expropriation imprime
la dclaration d'utilit publique subsiste-t-il en prsence d'un
pourvoi en cassation form contre ce jugement? S'il y a cassation,
le jugement tombe, il n'y a plus .d'expropriation consomme, plus
de conscration judiciaire de la dclaration d'utilit publique,
celle-ci peut donc tre attaque et annule comme elle pouvait
l'tre avant tout jugement. Si le pourvoi n'est pas encore jug, le
jugement d'expropriation subsiste et il ne nous semble pas douteux
juin 1869, Prieur. Cet arrt dislingue, dans une mme dlibration d'un conseil municipal, les dispositions relatives uno alination consomme et qu'il dclare non susceptibles de recours, et d'autres dispositions non encore
excutes relatives au mode de paiement du prix. Il retient le recours sur ce dernier point et annule in parle qu la dlibration illgale. Cet arrt marque ainsi
trs nettement la raison d'tre de la fin de non-recevoir.
2. Conseil d'tat, 9 janvier 1867, Verdier; 1er aot 1867, Delaplane ; 9 avril
1868, Rivolet; 21 juillet 1870, Pointeau; 13 novembre 1874, commune de
Sainte-Marie-du-Monl; 2 dcembre 1892, Jullien.
3. Conseil d'tat, 27 mars 1856, de Pommereu; 8 janvier 1863, de Rochelnill;
31 mai 1878, Touchy; ^ 5 juin 1885, Fenaux; 29 juillet 1892, commune de
Chapois ; 16 dcembre 1892, Grados.
472
LIVRE VI.
que le recours pour excs de pouvoir demeure paralys jusqu' ce

qu'il y ait cassation (').
la fin de non-recevoir rsultant de l'acquiescement. Une

partie peut-elle acquiescer un acte administratif entach d'excs
de'pouvoir et le rendre ainsi dfinitif son gard ? L'affirmative
n'est pas douteuse, malgr l'opinion contraire mise par M. Dufour C). Elle le peut mme si la dcision qui l'atteint est entache
d'une nullit d'ordre public telle que l'incomptence. La distinction des moyens qui sont d'ordre public et de ceux qui ne le sont
pas intresse le juge qui peut relever d'office les premiers et non
les seconds; mais il n'intresse pas la partie qui la sauvegarde
de l'ordre public, n'est pas confie, mais seulement celle de son
intrt propre. Si cet intrt lui conseille d'adhrer une dcision
irrgulire, peut-tre parce qu'elle pourrait en apprhender une
plus rigoureuse, la partie le peut ; elle renonce ainsi attaquer
l'acte, et le recours qu'elle formerait aprs cette renonciation devrait tre dclar non recevable.
Toutefois, l'acquiescement une dcision administrative, comme
l'acquiescement une dcision judiciaire, ne doit pas tre aisment prsum, on doit ici appliquer l'adage : nemojuri suo renuntiasse
facile prxsumilur. Mais il ne s'ensuit pas que l'acquiescement doive
tre exprs et ne puisse jamais rsulter de srieuses prsomptions ;
on ne saurait professer ici une doctrine plus svre que pour l'acquiescement aux jugements, lequel est valable pourvu qu'il soit
formel, c'est--dire non quivoque (s) ; il faut seulement conclure
De
1. Quelques arrts du Conseil d'tat ont paru se fonder, pour dclarer non recevable
le recours form contre une dclaration d'utilit publique, suivie d'un jugement d'expropriation dfr la Cour de cassation, sur ce que le pourvoi en cassation avait
t rejet ou avait pris fin par un dsistement, et sur ce que l'expropriation demeurait ainsi consomme. (Conseil d'tat, 13 fvrier 1874, Andr et Champelier ;
31 mai 1878, Touchy; 5 juin 1885, Pnaux.) Mais si ces arrts ont ainsi relev
une circonstance dcisive assurant au jugement un caractre dfinitif, on ne peut
pas en conclure que la dcision devrait tre diffrente si le pourvoi tait encore
pendant devant la Cour de cassation. Quelque douteux que le sort du jugement puisse
tre dans l'avenir, son existonce n'en est pas moins certaine dans le prsent ; or, la
juridiction administrative ne saurait, selon nous, anantir indirectement le jugement attaqu, en lui retirant l'appui de la dclaration d'utilit publique.
2. Dufour, Droit administratif, t. Ier, p. 389.
3. Dalloz, Rpertoire, v Acquiescement, ns 59 et suiv., 83 et suiv. Pothier, Obligations, n 861.
CHAP.
II, 3.
473
de cette rgle que le doute doit s'interprter en faveur du droit

de recours.
La prsomption d'acquiescement nat le plus souvent d'une excution de l'acte consentie par la partie. Mais il faut que cette excution soit volontaire et sans rserve. En effet, les actes administratifs tant excutoires par provision, le fait de s'y soumettre
n'implique pas qu'on renonce les attaquer ; le Conseil d'tat l'a
souvent dcid, mme en prsence de dcisions de tribunaux administratifs soumis sa juridiction d'appel. Considrant, dit
un arrt du 14 dcembre 1853 (Simonet) souvent reproduit depuis,
-qu'aux termes de l'article 3 du rglement du 22 juillet 1806 le
recours devant notre Conseil d'tat n'est pas suspensif; qu'en
consquence le seul fait d'avoir acquitt sans rserve le montant
des condamnations prononces par le conseil de prfecture ne saurait tre considr comme une excution volontaire (x)... A plus
forte raison doit-il en tre de mme quand il s'agit d'un acte de
puissance publique, qui n'est pas susceptible d'appel et qu'on ne
peut attaquer que pour excs de pouvoir.
Nous pensons mme qu'aucun acte d'excution sans rserve, de
soumission absolue l'acte administratif, ne saurait tre considr
comme un acquiescement quand on est en prsence d'un rglement
dont l'excution est sanctionne par l'article 471, 15, du Code
pnal. Nul, en effet, ne peut tre tenu de se mettre en contravention et de s'exposer des poursuites devant un tribunal de rpression, pour sauvegarder son droit de recours devant un tribunal
administratif.
1. Cf. Conseil d'tat, 12 juillet 1866, dePeyronny; 7 mai 1875, Trheu; 9 fvrier
1877, Fortin-Bermann ; 21 janvier 1881, Bridel ; 15 dcembre 1882, ville de
Paris. Voy. aussi un arrt du 29 dcembre 1870, Duval, qui dclare non avenu
un acquiescement formul en termes exprs, mais qui ne pouvait pas tre considr
comme librement consenti.
474
LIVRE VI. ' CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
IV. DE
LA PIN DE NON-RECEVOIR RSULTANT

DU RECOURS PARALLLE.
Position de la question. Le recours pour excs de pouvoir

n'est pas recevable, si la partie lse par un acte administratif argu
d'illgalit peut obtenir satisfaction en exerant un autre recours,
dit recours parallle, devant une juridiction judiciaire ou administrative.
Un tel recours existe dans beaucoup de cas. En effet, si le
Conseil d'tat est le seul tribunal qui puisse annuler un acte administratif, il n'est pas le seul qui puisse en apprcier la lgalit ; d'autres juridictions trs diverses ont le droit de discuter
ce point de vue les actes administratifs, et de les tenir pour non
avenus l'gard des parties qui les attaquent ou qui se dfendent
contre eux. Ce droit appartient aux tribunaux administratifs ou judiciaires, toutes les fois que la loi les a institus juges d'un contentieux de pleine juridiction dans des matires o des actes administratifs sont plus ou moins directement enjeu. Ainsi les tribunaux civils,
juges du contentieux des contributions indirectes, sont juges de la
lgalit des tarifs et des dcisions administratives qui rglent la
perception des taxes (') ; les tribunaux de simple police et les tribunaux de police correctionnelle, juges de la pnalit infliger
ceux qui ont contrevenu certaines prescriptions administratives,
ont le droit de vrifier si ces prescriptions sont lgales et obligatoires (') ; les conseils de prfecture, j uges du contentieux des
contributions directes, prononcent sur la lgalit des impositions et,
par suite, sur celle des actes administratifs qui en rglent l'assiette
et le recouvrement; juges du contentieux des lections municipales, ils apprcient, au point de vue de la validit d'une lection,
les arrts de convocation des lecteurs et les dcisions qui sectionnent les collges lectoraux ; juges du contentieux des occupations temporaires et des extractions de matriaux, ils connaissent
des griefs de toute nature relevs contre les arrts prfectoraux
I, p. 696.
2. Voy. t. I, p. 480 et 633.
1. Voy. t.
EXCS DE POUVOIR. RECOURS PARALLLE. 475

II, 4.
autorisant l'occupation. Le Conseil d'tat lui-mme prononce sur
la lgalit des actes administratifs, sans statuer comme juge des
excs de pouvoir, quand il connat d'un contentieux de pleine juridiction, soit comme juge des lections des conseils gnraux, soit
comme juge des actions en indemnit formes contre l'tat raison
d'actes de l'autorit publique irrguliers et dommageables, soit
comme juge d'appel des conseils de prfecture.
Il y a donc des cas trs nombreux o la discussion d'un acte
administratif argu d'illgalit n'est qu'un lment d'un dbat
plus complet qui peut tre port devant des juridictions trs diverses. Dans ces diffrents cas, la question de lgalit de l'acte
administratif peut-elle tre dtache du contentieux plus gnral
auquel elle se rattache, et tre directement porte devant le Conseil d'tat par la voie du recours pour excs de pouvoir? Ou bien,
au contraire, la demande d'annulation pour excs de pouvoir devient-elle non recevable en prsence de l'autre recours contentieux
qui est ouvert la partie ? Telle est la question qui a longtemps
donn lieu des hsitations de jurisprudence et des dissidences
de doctrine.
CHAP.
Examen de la doctrine du recours parallle. D'aprs un systme que plusieurs auteurs ont dfendu, mais que la jurisprudence
du Conseil d'tat n'a jamais adopt, le recours pour excs de pouvoir n'est pas paralys par la facult accorde la partie de contester, devant un tribunal administratif ou judiciaire, la lgalit
de l'acte qui lui fait grief et d'obtenir qu'il soit tenu pour non
avenu son gard. L'annulation peut toujours tre demande par
action principale devant le Conseil d'tat, bien que la nullit
puisse tre invoque l'appui d'une rclamation d'une autre nature soumise une autre juridiction.
Ce systme, qui a t dfendu par M. Rozy et par M. P. Collet (')
et qui est galement profess, mais non dvelopp, par M. Dufour
l.
Voy. les dissertations de M. Rozy, professeur la Facult de droit de Toulouse,

et de M. le prsident P. Collet, alors avocat au Conseil d'tat et la Cour de cassation, dans la Revue critique de lgislation et de jurisprudence, anne 1870, p. 97, et
anne 1876, p. 225.
476
LIVRE VI.
et par M. Ducrocq ('), repose sur les arguments suivants. Les

lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872 admettent d'une manire
gnrale les demandes tendant l'annulation d'actes administratifs entachs d'incomptence ou d'excs de pouvoir. On n'a pas le
droit de distinguer l o ces textes ne distinguent pas, et d'interdire le recours direct au Conseil d'tat par le motif que ces actes
pourraient tre galement discuts devant une autre juridiction.
En effet, d'aprs les principes gnraux du droit on ne peut pas
opposer de fin de non-recevoir une action sous prtexte que la partie pourrait arriver aux mmes fins en exerant une action diffrente ; la loi elle-mme a souvent consacr le droit d'option : ainsi,
la partie lse par un fait dlictueux peut son choix exercer son
action en indemnit soit devant le tribunal civil, soit devant le
tribunal de rpression conjointement avec l'action publique; de
mme, la nullit ou la dchance d'un brevet d'invention peut tre
demande devant la juridiction civile par voie d'action directe,
ou oppose devant la juridiction correctionnelle comme dfense
une action en contrefaon (2).
Au surplus, ajoutent les partisans de cette opinion, le recours
pour excs de pouvoir ne fait pas double emploi avec les autres
contestations qui peuvent s'lever sur la lgalit de l'acte administratif ; ces dernires ne peuvent que prvenir les effets d'un acte
illgal dans un cas spcial et l'gard d'une personne dtermine ;
seul le recours pour excs de pouvoir peut produire l'annulation
erga omnes et supprimer l'acte d'o nat le litige. Enfin, il est contraire l'esprit gnral de la lgislation sur l'excs de pouvoir de
drober au Conseil d'tat, juge souverain de la lgalit des actes
administratifs, tous les actes administratifs qui peuvent tre incidemment discuts devant d'autres juridictions. On diminue ainsi la
garantie d'ordre politique et administratif que cette lgislation a
voulu assurer aux citoyens, on les oblige recourir des procdures compliques, renouveler leurs rclamations tant que l'administration n'aura pas elle-mme rapport son acte ou renonc
lui faire produire tout effet, tandis que la procdure expditive et
1. Dufour, t. Ier, n 463 et 721. Ducrocq, t.
s. Argument dvelopp par M. P. Collet, lac. cit.
I", p.
237.
CHAP.
II, 4. EXCS
DE POUVOIR. RECOURS PARALLLE.
477
peu coteuse du recours pour excs de pouvoir trancherait une fois

pour toutes la question de validit de l'acte administratif (').
Ce systme est sduisant au premier abord et il parat tay de
bons arguments juridiques. Mais, lorsqu'on va au fond des choses,
on n'est pas surpris que le Conseil d'tat l'ait cart comme trop
absolu, et comme inconciliable avec les pouvoirs attribus d'autres juridictions. Ce systme tend en effet investir le Conseil
d'tat, comme juge des excs de pouvoir, d'unejuridiction presque
universelle ; apporter indistinctement devant lui toutes les questions de lgalit d'actes administratifs, mme quand elles sont
troitement lies des contestations rserves d'autres juges. Il
pourrait ainsi faire revivre, sous une autre forme, l'abus des vocations si justement reproch l'ancien Conseil du roi. Les tribunaux
administratifs de premier ressort et mme les tribunaux judiciaires
seraient exposs, dans mille affaires, se voir enlever la matire
d'un dbat dont ils sont comptemment saisis, voir leurs jugements devancs par un arrt du Conseil d'tat qui trancherait la
question de la lgalit dont la loi les a faits juges. Que deviendrait,
par exemple, la comptence des tribunaux civils, sur les rclamations en matire de contributions indirectes ou d'octrois fondes
sur l'illgalit des tarifs servant de base la perception, si le Conseil d'tat pouvait tre directement saisi d'un recours contre la
lgalit des actes administratifs dictant ces tarifs ? Que deviendrait la comptence des conseils de prfecture sur les demandes
en dcharge de contributions directes, de taxes syndicales ou d'autres taxes assimiles, si les questions qui touchent la lgalit
des impositions et la rgularit des rles pouvaient lui ti-e drobes par un recours pour excs de pouvoir ?
A ce danger d'usurpation s'ajouterait un danger de conflit. Si,
en effet, le Conseil d'tat, au lieu d'annuler l'acte sur lequel un
1. Argument dvelopp
par M. Rozy, loc. cit. Mais le savant auteur nous parat

aller un peu loin dans l'interprlation qu'il propose de la loi des 7-14 octobre 1790,
lorsqu'il crit : o La loi de 1790 a voulu empcher que l'on puisse dire, comme on
disait avec une espce d'accent de dsespoir sous l'ancienne monarchie : Ah ! si le
roi le savait ! Il faut donc que le chef du pouvoir excutif en son Conseil d'tat soil
facilement abordable sans barrires et sans conditions particulires. On doit reconnatre que ce passage s'appliquerait mieux au droit de ptition qu'au recours pour
excs de pouvoir.
478
LIVRE VI.
dbat s'engage devant une autre juridiction, dcidait qu'il est valable et rejetait le recours, cela n'empcherait pas que le juge du
fond ne dcidt le contraire et ne proclamt l'illgalit de l'acte.
Sans doute il ne faut pas systmatiquement reculer devant l'ventualit de pareilles contradictions, elles sont quelquefois une consquence force de l'indpendance respective des juridictions, ainsi
que nous l'avons nous-mme expliqu et justifi (*). Mais il serait
peu sage, peu conforme l'intrt public et celui des parties, de
multiplier plaisir ces occasions de conflit, et d'riger en pratique
normale des oppositions de dcisions qui ne doivent tre que rares
et accidentelles.
Telles sont les raisons d'ordre gnral, qui ont fait carter de
tout temps par la jurisprudence le systme qui admet le recours
pour excs de pouvoir contre tout acte administratif argu d'illgalit, sans se proccuper des comptences spciales institues par
la loi. Nous prfrons de beaucoup ce motif, tir du respect d la
comptence de chaque juridiction, au motif qu'on a quelquefois
induit du caractre tout spcial qu'aurait le recours pour excs de
pouvoir : il n'est, a-t-on dit souvent, qu'un recours subsidiaire, un
ultimum praesidium dont on ne peut user que lorsque toute autre
voie de droit est ferme. Non; le recours pour excs de pouvoir
n'est, proprement parler, ni principal ni subsidiaire l'gard
d'un autre recours ; il est d'une nature diffrente ; il rpond l'ide
d'annulation, de cassation, abstraction faite de toute dcision sur
le fond du droit, tandis que les autres procdures d'ordre administratif ou judiciaire ont le fond du droit mme pour objet. Or, la
partie qui une action est donne pour faire reconnatre intgralement son droit, pour le faire sanctionner par le juge dans la mesure
de son intrt propre, obtient de la loi tout le secours juridique
qu'elle est en droit d'en attendre ; la partie n'a pas mission de provoquer l'annulation erga omnes d'un acte irrgulier dont on a fait
justice son gard.
Cette considration rpond, ce nous semble, l'objection tire
de la non-identit des recours. Autre chose, a-t-on dit, est d'obtenir
la dcharge d'une taxe reposant sur un acte illgal, ou d'obtenir
i.
Voy. t. Ior, p. 604 et suiv.

II, 4.
l'annulation de l'acte lui-mme ; dans ce dernier cas, l'imposition
irrgulire tombe pour tous et pour toujours, tandis que la demande
en dcharge n'opre que pour une taxe dtermine et laisse subsister l'imposition pour les autres contribuables moins vigilants, pour
le contribuable vigilant lui-mme, qui devra renouveler sa demande
chaque perception nouvelle. Cela est vrai, mais c'est ainsi
que les choses doivent tre. En effet, le recours pour excs de pouvoir n'est point une sorte d'action publique, d'action populaire, que
chacun ait mission d'exercer en vue de l'intrt de tous ; nous
savons au contraire qu'il ne peut reposer que sur l'intrt direct et
personnel.'Sans doute, une fois qu'il est form sur la base de cet
intrt, l'annulation qu'il provoque opre erga omnes ; c'est une
consquence de la juridiction toute spciale exerce en cette matire par le Conseil d'tat, et laquelle est inhrente une part de
puissance publique et d'autorit hirarchique. Mais il ne faut pas
conclure de l que l'auteur du recours a agi au nom de tous ; il n'a
agi qu'en son nom propre et dans la mesure de son intrt: le
reste s'est fait en dehors de lui, par la force propre de l'annulation
pour excs de pouvoir. Si donc cet intrt trouve satisfaction dans
une action plus personnelle, plus immdiate dans ses effets, que
le recours pour excs de pouvoir, la partie n'a plus aucune raison
pour demander que l'acte disparaisse ; il lui suffit qu'il ne l'atteigne pas, dt-il continuer atteindre d'autres intresss moins
vigilants.
On a fait aussi remarquer que, lorsqu'il s'agit d'actes touchant
des intrts collectifs, on doit rserver chacun la facult d'en
accepter ou d'en rpudier les effets, et qu'on doit laisser l'administration le bnfice des adhsions, des acquiescements que l'acte
peut recevoir, en dpit des irrgularits dont il peut tre entach(').
Mais cet argument comporterait des rserves. En effet, la prtention qu'mettrait la partie, d'tre dispense, par une annulation
prononce une fois pour toutes, de renouveler sa rclamation toutes
les fois qu'elle serait atteinte par un acte susceptible d'applications successives, ne saurait tre accueillie, parce qu'elle ne repose
que sur un intrt venir et ventuel, non sur l'intrt n et acCHAP.
l.
Aucoc, Confrences, t. Ier, p. 542.
480
LIVRE VI.
tuel qui peut seul autoriser une action. Il suffit la partie que
l'action lui soit ouverte aussi souvent que l'acte lui fera grief.
Mais s'il suffit que la partie ait une action qui lui permette de
dtourner les effets de l'acte administratif, il ne suffirait pas qu'elle
n'et sa disposition qu'une exception, un moyen de dfense
opposer des poursuites fins rpressives qu'on exercerait contre
elle en vertu de cet acte. Cette distinction, que la jurisprudence a
consacre depuis 1872, est importante et constitue une juste concession au systme dont nous avons combattu la doctrine trop absolue. Un exemple en fera bien comprendre l'application. Supposons
que l'acte dont la lgalit est conteste soit un rglement administratif, dont l'excution est garantie par l'article 471, 15, du Code
pnal et par les peines de simple police que ce texte dict, ou bien
une prescription administrative individuelle garantie par une sanction pnale, par exemple un arrt d'expulsion prononc contre un
tranger, dont rinfraction est punie de peines correctionnelles.
Le contrevenant poursuivi devant le tribunal de rpression aura
certainement le droit de se dfendre en invoquant l'illgalit du
rglement ou de l'arrt ('), mais pour cela il faudra qu'il soit poursuivi, c'est--dire qu'il se soit mis en contravention. Or il ne serait ni
juridique ni quitable de considrer ce moyen de dfense, qu'il
tirerait de l'illgalit de l'acte, comme l'quivalent d'une action ;
d'exiger que la partie lse soit rduite la dfensive devant le
juge de rpression, au lieu de prendre l'offensive devant le juge de
l'excs de pouvoir. C'est pourquoi le recours au Conseil d'tat
peut tre directement form contre le rglement ou l'arrt dont il
s'agit.
La fin de non-recevoir tire du recours parallle n'est donc opposable que si la partie lse peut prendre l'initiative d'un vritable
recours, soit contre l'acte administratif illgal, soit tout au moins
contre les applications qui lui en sont faites.
Un tel recours exist", par exemple, en matire d'impts directs,
sous forme de demande en dcharge devant le conseil de prfecture ; en matire d'impts indirects, sous forme d'opposition la
perception de la taxe, ou de demande en restitution de la taxe
1. Voy.
t. I', p. 480 et 633.

II, 4.
acquitte, devant le tribunal civil. En vain dirait-on que ces actions
ne constituent pas un recours direct, parce qu'elles sont prcdes
d'une mise excution de l'acte administratif, d'un recouvrement
de taxe et peut-tre d'un paiement. Il ne faut pas oublier que tous
les actes de la puissance publique sont excutoires par provision ;
le recours pour excs de pouvoir n'y fait pas obstacle, il ne paralyserait par lui-mme ni un rle, ni un tarif, ni des poursuites
commences. Il ne faut donc pas confondre une action directe avec une
action suspensive. Cette dernire n'existe, l'gard des actes administratifs, que si le Conseil d'tat ordonne un sursis ; la rgle gnrale est qu'on doit se soumettre d'abord et rclamer aprs ; l'essentiel est qu'on puisse appeler soi-mme l'administration devant un
juge, au lieu d'tre oblig d'attendre qu'elle prenne l'initiative
d'une poursuite.
C'est pourquoi d'aprs une formule souvent employe la
fin de non-recevoir tire du recours existant devant une autre juridiction, n'est opposable que si ce recours est la fois parallle et
direct : parallle, c'est--dire s'il conduit la partie au but auquel
elle a le droit de tendre en vue de son intrt personnel ; direct,
c'est--dire s'il l'y conduit directement au moyen d'une action
rsultant de sa propre initiative.
Ces conditions ne seraient pas remplies si la partie atteinte par
un acte administratif ne disposait que d'une action en indemnit
fonde sur le dommage que l'acte lui aurait caus : une telle action
ne lui permettrait pas de dtourner les effets de l'acte, mais seulement de les rparer aprs les avoir subis. Ainsi les dclarations
d'utilit publique et les plans gnraux d'alignement peuvent tre
attaqus pour excs de pouvoir, mme par des parties qui pourraient, aprs la mise excution, rclamer une indemnit pourdommages rsultant de travaux publics ; de mme le droit qui peut
appartenir un citoyen, victime d'un acte illgal et arbitraire, de
mettre en jeu, dans certains cas, la responsabilit pcuniaire de
l'tat, ne fait pas obstacle ce qu'il rclame l'annulation de l'acte
par la voie du recours pour excs de pouvoir.
Enfin le recours parallle et direct qui fait obstacle au recours
pour excs de pouvoir ne doit s'entendre que d'un recours dnature
contentiuse, d'une action devant un tribunal judiciaire ou admi-
CHAP.
Ll
JUBIDICTIOH ADMINISTRATIVE.
:I.
31
482
LIVRE VI.
nistratif, et non d'un simple recours hirarchique devant l'autorit

suprieure (').
Nous venons d'indiquer, en doctrine, les principes qui rgissent
la fin de non-recevoir tire du recours parallle ; tudions maintenant les applications que la jurisprudence en a faites.
tribunaux judiciaires.
Occupons-nous d'abord du cas o la lgalit d'un acte administratif peut tre discute devant les tribunaux judiciaires.
Pendant longtemps il a t de rgle que la comptence judiciaire,
Du recours parallle ouvert devant les
de quelque manire qu'elle s'exert l'gard de l'acte administratif, rendait le recours pour excs de pouvoir non recevable. Cette
jurisprudence tait toujours applique, avant 1852, aux rglements
administratifs dont l'excution est garantie par l'article 471, 15,
du Code pnal ; la lgalit de ces rglements ne pouvait tre discute que devant les tribunaux judiciaires juges de la contravention, ou devant l'autorit suprieure saisie d'un recours hirarchique ; elle ne pouvait pas l'tre parla voie du recours pour excs
de pouvoir.
Pendant la priode 1852-1870, cette rgle subsista en principe (2) ; mais le Conseil d'tat admit que des exceptions pouvaient
y tre faites, sans toutefois faire connatre avec mie prcision suffisante dans quels cas elles pouvaient se produire.
M. Aucoc expliquait, en 1869, que le recours pour excs de
pouvoir contre les actes rglementaires tait recevable quand on y
relevait un excs de pouvoir flagrant, empitant sur les attributions
d'une autre autorit ou portant atteinte aux droits des citoyens sans
qu'on puisse le rattacher l'exercice des pouvoirs attribus par le
lgislateur l'autorit dont il mane ( 3) . La mme rserve tait
indique, en termes plus vagues encore, dans des conclusions donnes par M. de Belbeuf sur une affaire juge le 4 fvrier 1869
(Mazet) : Il y a des cas, disait-il, des cas rares il est vrai, dans
Conseil d'tat, 6 juin 1879, de Vilar.
2. Elle est encore rappele en termes explicites dans un arrt du 4 fvrier 1869
boulangers de Montluon, bien que des drogations frquentes y eussent dj t ap-
i.
portes.
3. Aucoc, Confrences, t. Ier, p. 404. lre dit.)
EXCS DE POUVOIR. RECOURS PARALLLE. 483^

II, 4.
lesquels les traditions de l'esprit franais, l'intrt sagement entendu du Gouvernement nous paraissent devoir autoriser le recours
pour excs de pouvoir concurremment avec la comptence judiciaire...
Cependant, ces formules peu prcises correspondait une ide
qui se dgage de la jurisprudence de cette poque : ces cas exceptionnels, ces cas d'excs de pouvoir flagrant auxquels MM. Aucoc
et de Belbeuf faisaient allusion, c'tait ce que nous appelons
aujourd'hui des cas de dtournement de pouvoir, c'est--dire ceux o
une autorit abuse de son pouvoir rglementaire pour dicter des
^prescriptions trangres au but que le lgislateur a. eu en vue en
instituant ce pouvoir. Dans cet ordre d'ides, on peut citer plusieurs
arrts qui ont accueilli des recours forms contre des arrts de
prfets ou de maires qui usaient de leurs pouvoirs de. police, non
dans un intrt gnral de scurit, de salubrit, d'ordre public,
mais en vue des intrts financiers d'une commune, d'une compagnie de chemins de fer, de certains industriels, en un mot en vue
d'intrts particuliers trangers au but que doit poursuivre l'autorit charge de la police (*).
Il tait difficile de trouver l un vritable critrium, pouvant
clairer les parties et mme les juges sur la recevabilit ou la nonrecevabilit des recours forms contre des actes rglementaires :
celle-ci dpendait, en effet, d'une apprciation souvent difficile des
cas de dtournement de pouvoir. D'ailleurs, la rgle n'tait pas
fixe et l'on pourrait relever plusieurs arrts, rendus pendant la
mme priode, qui admettent d'autres cas d'excs de pouvoir flagrant que le cas de dtournement de pouvoir, par exemple l'incomptence d'un prfet empitant sur les pouvoirs du chef de l'tat en
matire de police du domaine public (*), ou sur ceux d'un maire en
matire de police rurale (3).
Cette jurisprudence, malgr les critiques auxquelles elle peut
donner lieu, a eu l'avantage de rompre avec la doctrine antrieure
qui prohibait tout recours contre les rglements de police argus
CHAP.
1. Conseil d'Etat, 19 mai 1858, Vernes; 15 fvrier 1864 et 5 juin 1865, Lesbats ;
i, mai 1865, de Montailleur; 30 mars 1867, Carbillers,
d'tat, 22 septembre 1859, Corbin.

3. Conseil d'tat, 30 mars 18G7, Leneveu.
2. Conseil
484
LIVRE VI.
d'illgalit, et d'ouvrir ainsi la voie la jurisprudence plus complte et plus prcise qui s'est tablie depuis 1872.
D'aprs cette dernire jurisprudence, le recours pour excs de
pouvoir est toujours recevable, nonobstant la facult qu'auraient
les intresss de contester la lgalit de l'acte devant les tribunaux
judiciaires en cas de poursuite pour contravention. Cette doctrine
s'est affirme par deux arrts de principe rendus le 29 novembre
1872 (Baillergeau) et le 20 dcembre 1872 (Billette), qui ont dclar
recevables des recours forms, l'un contre un dcret crant une
rserve pour la reproduction du poisson en dehors des eaux o la
rserve peut tre tablie, l'autre contre un arrt de police municipale prescrivant aux riverains de la voie publique d'excuter certains
travaux d'entretien du pavage au droit de leurs proprits. Dans
ces deux cas, les intresss auraient pu enfreindre les prescriptions
qu'ils jugeaient illgales, pcher dans les eaux interdites, s'abstenir de faire les travaux, puis discuter la lgalit du dcret et de
l'arrt devant les tribunaux judiciaires qui leur infraction aurait
t dfre. Mais c'est prcisment ce que le Conseil d'tat a voulu
viter. Il a pens que les parties qui se croient lses par un acte
administratif garanti par une sanction pnale doivent avoir le droit
d'attaquer cet acte, sans commencer par se faire poursuivre pour
contravention ou dlit ; d'un autre ct, il est conforme au bon
ordre que les citoyens se soumettent aux actes de l'autorit [publique, excutoires par provision, tant que ces actes n'ont pas t rapports ou annuls.
La jurisprudence ainsi motive n'a pas vari depuis 1872 ('), et
elle a ainsi rendu inutile la difficile distinction qu'on avait cherch faire entre les cas d'excs de pouvoir flagrants ou non flagrants. Tous les cas d'excs de pouvoir qui peuvent tre relevs
contre un acte administratif, rglementaire ou non, susceptible
d'une sanction pnale, peuvent tre directement dnoncs au Con-
seird'tat.
Bien entendu, ni cette facult de recours ni mme le rejet de la

requte par le Conseil d'tat, ne font obstacle ce que l'intress
Conseil d'tat, 5 dcembre 1878, Livre; 26 novembre 1875, Parisel; 3 dcembre 1875, Clairouin; 3 aot 1877, Chardin; 18 janvier 1884, Belleau ;
9 avril 1886, Argellier ; 16 juin 1893, Codevelle.
l.

II, 4.
discute galement la lgalit de l'acte devant le tribunal judiciaire
auquel il serait dfr pour contravention. Nous avons dj eu occasion de nous expliquer sur ce point et sur les consquences juridiques des dcisions, peut-tre contradictoires, que le Conseil
d'tat et les tribunaux judiciaires pourraient rendre en pareil
cas (').
On s'est demand si la recevabilit du recours pour excs de
pouvoir doit tre exceptionnellement carte lorsque le rclamant
n'attaque l'arrt devant le Conseil d'tat qu'aprs avoir t poursuivi et mme condamn devant le tribunal de rpression. La raison de douter peut natre de ce que le recours au Conseil d'tat
semblerait tre alors une sorte d'appel de la dcision dj rendue
par le tribunal de rpression sur la question de lgalit de l'arrt ;
ou bien, si le tribunal n'a pas encore statu, une tentative faite
pour influencer sa dcision. D'ailleurs, a-t-on dit, la raison qui a
dtermin le Conseil d'tat admettre la recevabilit du recours
n'existe pas en pareil cas ; il n'y a plus lieu d'viter au requrant
les risques d'une contravention, puisque la contravention est commise, qu'elle est juge, ou qu'elle va l'tre (2).
Nous ne pensons pas qu'il y ait lieu de droger, dans ce cas, aux
rgles gnrales sur la recevabilit du recours. D'une part, en
CHAP.
t. Ir, p. 501.
2. Voy. en ce sens : les conclusions du commissaire du Gouvernement sur l'arrt
du 19 dcembre 1879 (Briet) et sur l'arrt du 14 mars 1884 (Morphy). Dans cette dernire affaire, le Conseil d'tat a dclar non recevable un recours pour excs de
pouvoir form contre un arrt d'expulsion au cours d'une poursuite correctionnelle
intente contre la personne expulse pour infraction audit arrt. L'arrt semble s'appuyer sur cette circonstance exceptionnelle, releve par le commissaire du Gouvernement, que le prvenu, aprs avoir oppos l'illgalit de l'arrt devant le tribunal
correctionnel, avait obtenu une remise de l'affaire avec mise en libert provisoire
pour faire juger la question par le Conseil d'tat, de telle sorte que celui-ci se trouvait indirectement saisi d'une sorte de question prjudicielle que le tribunal n'aurait pas pu lui renvoyer directement sans mconnatre sa propre comptence. C'est
cette marche anormale de la procdure que le Conseil d'tat parat viser dans son
arrt, lorsqu'il dit que l'autoril judiciaire, comptente pour statuer sur les poursuites exerces en vertu de l'article 8 de la loi du 3 dcembre 1849, l'est galement
pour apprcier les moyens de dfense que le prvenu croit pouvoir tirer de l'illgr.lit prtendue de l'arrt, et qu'il n'appartient pas au Conseil d'tat de statuer sur
le mrite desdits moyens de dfense par la voie du recours pour excs de pouvoir .
L'arrt constate, d'autre part, que le recours tait tardif comme form plus de trois
mois aprs la notification de l'arrt d'expulsion. Pour tous ces motifs, l'arrt Morphy
doit tre considr comme un arrt d'espce. Cf. les observations publies sur cet
arrt dans la Revue gnrale d'administration, mai 1887, p. 63.)
1. Voy.
486
LIVRE VI.
effet, il n'est pas exact de dire que la contravention suivie de poursuite et mme de condamnation enlve tout intrt au recours pour
oxcs de pouvoir ; il peut encore avoir pour effet de prvenir d'autres
contraventions et de rendre non punissables, d'aprs la jurisprudence de la Cour de cassation, celles qui auraient t commises et
poursuivies, mme avant que le Conseil d'tat et annul le rgle-
ment^).
D'un autre ct, si la recevabilit du recours pour excs de pouvoir tait subordonne l'tat de la procdure devant le tribunal
de rpression, il faudrait que le Conseil d'tat se livrt, cet
gard, des investigations difficiles et peu compatibles avec le rle
de cette juridiction. Enfin, il serait regrettable que le dlai dj
bref de trois mois, imparti au recours pour excs de pouvoir, pt
tre abrg par la date d'une poursuite peut-tre lgrement intente.
Nous cartons, par ces motifs, la restriction propose, qui d'ailleurs n'a jamais t formellement admise, depuis 1872, par la jurisprudence (2).
A la diffrence des rglements administratifs, dont la lgalit
ne peut tre discute devant les tribunaux judiciaires que par voie
d'exception et de dfense une poursuite, les actes administratifs
qui servent de base la perception de contributions indirectes ou
de taxes assimiles peuvent tre discuts directement et par voie
d'action devant ces tribunaux : non que la partie lse puisse leur
demander de prononcer l'annulation de ces actes, mais elle peut
leur demander d'en annuler les effets son gard (3) ; cela suffit pour
que cette partie soit considre comme ayant un recours parallle
et direct devant l'autorit judiciaire, et pour qu'elle soit, en consquence, non recevable former un recours pour excs de pouvoir
contre les actes dont il s'agit.
1. Criru. cass., 25 mars 1882, Darsy. Cf. t. Ier, p. 457-458.
2. Conseil d'tat, 26 novembre 1875, Pariset; s aot 1887,
Chardin. Ces
arrts statuent sur le recours, nonobstant des poursuites antrieures. On ne saurait
invoquer en sens contraire l'arrt du 19 dcembre 1879 (Briet) qui dclare, il est
vrai, le recours non recevable en visant une condamnation prononce pour contravention, mais qui la vise uniquement comme point de dpart du dlai du recours, et
qui'oppose la un de non-recevoir tire de l'expiration de ce dlai.
S. Voy. sur la comptence des tribunauxjudiciaires en matire de contributions indirectes, t. I, p. 690 et suiv.

II, 4.
La jurisprudence est aujourd'hui bien fixe en ce sens ; elle
s'est entirement dgage, depuis 1872, des distinctions quelque
peu arbitraires auxquelles la thorie de l'excs de pouvoir flagrant
avait donn lieu pendant la priode prcdente. Cette thorie s'appliquait, en effet, aux actes administratifs fixant des tarifs de taxes
indirectes ou d'octrois. Quand ces actes ne paraissaient pas entachs d'une irrgularit grave, le Conseil d'tat dcidait que leur
lgalit ne pouvait tre discute que devant les tribunaux, juges
du contentieux des contributions indirectes. Dans le cas contraire,
le Conseil d'tat cessait d'opposer au rclamant la comptence
exclusive des tribunaux judiciaires, il retenait l'affaire et annulait
l'acte attaqu. Cette drogation aux rgles gnrales de la comptence tait considre comme une mesure de haute prvoyance
administrative rentrant dans les pouvoirs souverains du chef de
l'tat statuant en son Conseil (').
CHAP.
jurisprudence tait ainsi explique dans une affaire juge le 15 mai 1869
(commune de Petile-Synthe), o il s'agissait d'un recours form contre un dcret approbatif d'un tarif et d'un rglement d'octroi, qui consacrait une extension du primtre : n En thse gnrale, disait le commissaire du Gouvernement, la raison
d'tre d'un pourvoi ne saurait servir de critrium sa recevabilit. Cependant, la
raison de la nature exceptionnelle de la matire, do sa dlicatesse, de l'intrt politique, du respect qui est d aux droits des redevables et aux prrogatives de l'autorit judiciaire, nous n'oserions pas rpondre de ne pas avoir recours, dans les questions de l'espce, un expdient que la droiture des intentions, l'honntet du but et
son utilit pratique justifient, mais qui peut-tre ne s'accorde pas parfaitement avec
la rigueur des principes.
Cet expdient consistait retenir le jugement du recours, tout en reconnaissant la
comptence des tribunaux judiciaires sur les [ueslions qu'il soulevait : Nous
trouvons en prsence, disait-on, un pouvoir et un droit, le pouvoir de l'empereur, le
droit des justiciables. En cas d'illgalit de la mesure attaque, le chef de l'tat
puise dans la plnitude de son autorit souveraine une facult incontestable de rformation, mais ce pouvoir ne va pas jusqu' priver les redevables de l'examen par les
tribunaux de leurs rclamations individuelles.
Le commissaire du Gouvernement expliquait enfin comment le Conseil d'tat tait
amen, pour mnager les droits de l'autorit judiciaire et ceux du rclamant, attnuer la porte de ses arrts par un artifice de rdaction, dcider que le recours
tait non recevable quand il l'estimait mal fond, de manire ne pas paratre, dans
ce cas, juger la question de la lgalit de l'acte : ii Quand l'acte ne vous parat pas
susceptible d'annulation, vous vitez de rejeter le pourvoi au fond, vous vous contentez de le dclarer non recevable. Ce procd mnage le droit des redevables en
cartant un prjug qui pourrait leur lre oppos devant le juge naturel du litige; il
laisse l'autorit judiciaire, avec une complte libert d'action, la responsabilit de
ses dcisions.
C'tait, comme on le voit, une confusion voulue, que celle que l'on faisait alors
entre la recevabilit du pourvoi et sa valeur au fond. Le Conseil d'tat y tait amen
1. Celte
488
LIVRE VI.
Ces distinctions sont aujourd'hui cartes par la jurisprudence.

La fin de non-recevoir tire du recours parallle s'applique tous
les recours forms contre des actes administratifs qui servent de
base des taxes indirectes, quel que soit le grief d'illgalit relev
contre ces actes, et de quelque autorit administrative qu'ils
manent (x).
La fin de non-recevoir s'applique galement lorsqu'on dfre directement au Conseil d'tat un acte de tutelle administrative ayant
autoris ou approuv un contrat de droit commun relevant des tribunaux judiciaires. La juridiction administrative est cependant
comptente, et mme seule comptente, pour statuer sur la validit
de l'acte de tutelle, mais elle ne peut le faire que si le juge du contrat lui renvoie cette question, sous forme de question prjudicielle reconnue ncessaire pour la solution du litige (2).
Du recours parallle ouvert devant les conseils de prfecture.
Occupons-nous maintenant du cas o le recours parallle s'exerce

devant un tribunal administratif.
par le dsir de ne pas paratre empiter sur la comptence judiciaire quand il dclarait lgaux des actes que les tribunaux avaient le droit d'apprcier autrement.
Mais il est douteux que cet expdient , si bien intentionn qu'il fut, ait jamais
produit assez d'avantages pratiques pour compenser ses inconvnients juridiques reconnus par ceux mmes qui en conseillaient l'usage.
On ne peut gure citer, comme ayant prononc l'annulation d'actes administratifs
relevant du contentieux des contributions indirectes, qu'un arrt du 28 dcembre
1854 (Rousset) annulant pour vice de forme un dcret qui avait compris dans le primtre d'un octroi de ville une commune de la banlieue dont le conseil municipal
n'avait pas t consult. Dans une espce semblable, 15 mai 1869 (commune de PetiteSynthe), cette dcision tait rappele par le commissaire du Gouvernement, mais la
solution n'a pas t la mme, et le recours a t simplement rejet comme tardif. Au
contraire, de nombreux arrts, statuant sur des recours forms contre des acles tablissant des taxes indirectes ou d'octroi, et reconnaissant que ces recours taient mal
fonds, les ont carts comme non recevables. (19 mai 1865, Barthlmy ; 25 fvrier 1866, Lavenanl; 19 dcembre 1867, Point; 26 dcembre 1867, Deladerrire; 19 fvrier 1868, Compagnie d'Orlans.)
i. Comme exemple de cette jurisprudence, postrieure 1872, on peut consulter
notamment : en matire de contributions indirectes proprement dites : 3 mars 1876,
Pillas ; 4 janvier 1878, Sougues; en matire d'octrois, 24 mars 1876, Bonnet;
en matire de droits de stationnement et de droits de place, 5 avril 1878, Valentin ;
13 juillet 1886, commune de Courbevoie ; il mars 1887, Compagnie parisienne du gaz;
en matire de droits do chancellerie, 17 fvrier 1882, Lemailre ; en matire de
tarifs d'oblations, 28 avril 1875, Gravelet; en matire de droits de tonnage,
26 juin 1874, Lacampagne.
2. Jurisprudence constante et, parmi les arrts les plus rcents : 21 novembre 1890,
commune de Mas-d'Azil; 80 juin 1893, Bloquel.

II, 4.
En ce qui touche les conseils de prfecture, nous avons expliqu,
dans d'autres parties de cet ouvrage, qu'ils sont comptents pour
apprcier la validit des actes administratifs se rattachant directement aux contestations dont ils sont juges, par exemple aux contestations en matire de contributions directes, de travaux publics,
d'lections municipales, etc. Le recours pour excs de pouvoir
form contre ces actes administratifs doit donc tre cart par la
fin de non-recevoir tire du recours plus gnral organis devant
ces conseils. En vain dirait-on que le Conseil d'tat, juge d'appel
des conseils de prfecture, ne commettrait point d'empitement
grave en statuant directement, comme juge des excs de pouvoir,
sur des questions dont il peut tre appel connatre comme juge
d'appel. L'ordre de juridiction n'en serait pas moins troubl dans
ce cas, car il est de principe que les litiges soumis deux degrs
de juridiction ne peuvent tre voqus par le juge d'appel que dans
les cas et dans les formes dtermins par la loi. On doit donc rserver aux conseils de prfecture, aussi bien qu'aux tribunaux judiciaires, la juridiction qui leur appartient sur les actes administratifs
inhrents aux litiges qu'ils ont mission de juger.
La jurisprudence s'est toujours'prononce en ce sens dans les
matires o la pleine juridiction des conseils de prfecture ne fait
aucun doute : contributions directes, marchs de travaux publics,
lections municipales.
Ainsi, en matire de contributions directes le conseil de prfecture tant juge de la lgalit des impositions, le recours pour
excs de pouvoir est non recevable contre les dcrets, arrts, dlibrations de conseils gnraux ou municipaux qui tablissent des
contributions extraordinaires et servent de base la perception de
centimes additionnels (').
Il en est de mme pour les actes tendant tablir des taxes assimiles aux contributions directes, telles que les taxes syndicales (*),
et les taxes spciales qui sont imposes d'office par l'administration
CHAP.
1. Conseil d'tat, 23 novembre 1877, Sr; 2 aot 1878, Bernichon ; 26 novembre 1880, d'Anvin de llardethun ; 1er juin 1883, Raba; 6 janvier 1883, Guicheux; 17 mai 1890, Lafosse; Voy. ci-dessus p. 268.
2. 23 mai 1879, Chemin de
fer de Lyon;
26 novembre 1880, Mainemare.
490
LIVRE VI.
dfaut d'excution de travaux prescrits par elle, telles que les

taxes de curage, de trottoirs, etc.
On s'est cependant demand si l'arrt prfectoral, enjoignant
aux riverains d'un cours d'eau non navigable d'excuter leurs frais
un curage, ne peut pas donner lieu un recours direct pour excs
de pouvoir, lorsqu'il droge aux rglements ou aux anciens usages
et empite ainsi sur les attributions du chef de l'tat. Mais peu
importe la nature du grief relev contre l'acte, lorsque tous les
griefs d'illgalit, quels qu'ils soient, peuvent tre soumis au
juge du contentieux de la taxe. Le Conseil d'tat a plusieurs
fois dcid que les conseils de prfecture, juges de ce contentieux,
ont pleine comptence pour apprcier tous les reproches d'illgalit dirigs contre un arrt de curage, d'o il suit que le recours
pour excs de pouvoir n'est pas recevable (').
Les taxes de trottoirs ont donn lieu une difficult plus srieuse. En effet, l'arrt qui enjoint un riverain de la voie
publique de construire un trottoir est soumis, d'aprs la jurisprudence de la Cour de cassation, la sanction pnale de l'article 471,
15, du Code pnal (2). Le contrevenant n'tant pas seulement
expos une excution d'office et une taxe, mais encore une
poursuite devant le tribunal de simple police, on pourrait en conclure, en vertu des rgles ci-dessus exposes, qu'il a le droit d'attaquer directement l'arrt. La jurisprudence s'est cependant
prononce pour la ngative, en se fondant sur ce que l'intress
peut, mme dans ce cas, prendre l'initiative d'une rclamation devant le conseil de prfecture ; il n'est pas oblig de se mettre en
contravention pour faire juger la question de lgalit de l'arrt
par le tribunal de rpression ; il peut la porter directement devant
le conseil de prfecture : soit en excutant d'abord le travail et en
demandant la restitution des sommes par lui dpenses, soit en
laissant la commune excuter d'office et en demandant dcharge
de la taxe qu'elle voudrait percevoir en remboursement de ses
avances (3). Cette jurisprudence, comme celle qui a prvalu en ma1. 25 avril 1868, Gobert; 4 aot 1876, Lholle ; 13 mai 1881, Arrral; 20 novembre 1885, Decamps ; 19 novembre 1886, Nau; 4 juillet 1890, Prier.
2. Cass. 25 septembre 1834, Loriot; 25 avril 1856, Watline.
8. Conseil d'tat, 16 janvier 1880, Lefebvre; 27 fvrieT 1880, Godard-Bellois;
18 novembre 1881, Pascal.
CHAP.
II, 4.
EXCS DE POUVOIR. RECOURS PARALLLE.
491
tire de curage, tend donc attribuer au conseil de prfecture non

seulement tout le contentieux de la taxe, mais encore tout le contentieux du travail dont cette taxe est la reprsentation. Il y a en
effet un lien troit entre ces deux lments du litige, et il est bon
que le juge de la taxe puisse prononcer en mme temps sur l'obligation du riverain et sur la lgalit des dcisions qui ont cr
cette obligation.
Le Conseil d'tat a cependant admis qu'on peut lui dfrer pour
excs de pouvoir la dclaration d'utilit publique en vertu de
laquelle la construction des trottoirs peut tre impose aux riverains dans les communes o il n'existe pas d'anciens usages mettant le premier pavage leur charge ('). Il n'a pas entendu se
dpartir ainsi de sa jurisprudence sur le recours parallle, mais
au contraire l'appliquer, en tant qu'elle exige que le recours soit
direct, et qu'il puisse dtourner les effets de l'acte l'gard du
requrant. Or la dclaration d'utilit publique peut donner lieu
des contestations d'un autre ordre que celles qui portent sur l'obligation de construire le trottoir ou d'acquitter la taxe, par exemple
des questions de voirie, de circulation, d'usage de la voie publique, auxquelles des habitants peuvent tre directement intresss, mme sans tre personnellement tenus d'tablir le trottoir.
En matire de marchs de travaux publics, les dcisions prises par
l'administration l'gard d'un entrepreneur ou d'un concessionnaire
relvent du conseil de prfecture et chappent au recours pour
excs de pouvoir (2). Il en est ainsi non seulement si ces dcisions
sont attaques pour infraction au cahier des charges, mais encore
si elles sont argues d'incomptence ou de vice de forme ; ainsi
l'arrt qui met un entrepreneur en rgie, ou qui prononce la dchance d'un concessionnaire, sans observer les formes prescrites,
ne saurait jamais tre l'objet d'un recours pour excs de pouvoir.
aot 1886, Besnier-Jourdain. Sur la dclaration d'utilit publique, voy. la loi du 7 juin 1845, art. 2. On sait que, dans les communes o il
existe des anciens usages relatifs au premier pavage, cette dclaration d'utilit publique n'est pas ncessaire, parce que le trottoir est alors considr comme un pavage d'une nature spciale.
2. Conseil d'tat, 23 mars 1870, Sellier; 1876, Chemin de fer du Nord; 8 fvrier 1878, Cheminde fer de Lyon; 15 novembre 1878, de Preigne; 9 dcembre
1879, fabrique de Marans; 29 juillet 1887, Chemin de fer de Lyon.
1. Conseil d'Etat,
492
LIVRE VI.
Peut-tre cependant y aurait-il lieu de faire une distinction entre

les dcisions que le ministre des travaux publics prend l'gard
des compagnies de chemin de fer ; celles qui se fondent sur le cahier
des charges rentrent incontestablement dans le contentieux de la
concession et relvent du conseil de prfecture (') ; mais celles qui
sont prises en vertu de l'ordonnance du 15 novembre 1846 et qui
ont le caractre de mesures de police et d'actes de puissance publique, se distinguent du contentieux de la concession et peuvent
faire l'objet d'un recours pour excs de pouvoir.
En matire d'lections municipales, il est de rgle en jurisprudence que les rclamations diriges contre les actes administratifs
qui peuvent exercer une influence sur l'lection, tels que les
arrts prfectoraux prescrivant la confection de nouvelles listes
lectorales ou portant convocation des lecteurs, ou les dcisions
des conseils gnraux oprant le sectionnement d'une commune,
doivent tre portes devant les conseils de prfecture juges du
contentieux lectoral ; d'o il suit que ces rclamations ne peuvent
pas tre directement soumises au Conseil d'tat (2). Sans doute, on
pourrait soutenir qu'il y a intrt, pour l'lecteur ou pour le candidat, faire annuler, avant toute lection, un sectionnement irrgulier qui peut vicier toutes les oprations lectorales venir ;
mais c'est l un intrt d'ordre public, et non un intrt direct et
personnel pouvant servir de base au recours. Ce dernier intrt
n'est rput natre que du jour de l'lection, lorsque les consquences de l'acte se sont fait sentir sur le corps lectoral (a).
Au contraire, la fin de non-recevoir ne serait pas opposable si
un candidat ou un lecteur dnonait l'illgalit d'un acte qui l'a
ls personnellement et qu'il a intrt faire mettre nant.
Telle est la dcision qui refuse un lecteur la communication
des listes lectorales ou des listes d'margement. Ce refus viole le
droit que l'leeteur tient de l'article 7 du dcret du 2 fvrier 1852
et de l'article 5, 2, de la loi du 30 novembre 1875 ; aussi le Conseil
d'tat admet-il que l'intress est recevable dfrer la dcision,
et que ce grief personnel ne se confond pas avec ceux qu'il pour1. Conseil d'tat, 16 janvier 1885, Galbrun.
2. Voy. ci-dessus, page 343, et les arrts cits.
CHAP.
II, 4.
EXCS DE POUVOIR. RECOURS PARALLLE.
493
rait faire valoir, dans un intrt gnral, contre les oprations

lectorales ('). Il en est de mme de l'arrt par lequel un maire
interdit le stationnement aux abords de la salle du vote (8).
Dans deux autres matires relevant des conseils de prfecture,
celle des occupations temporaires et celle des ateliers insalubres, la
jurisprudence du recours parallle a donn lieu plus d'hsitations.
Plusieurs arrts ont admis, mme depuis 1872, que les arrts
prfectoraux autorisant des occupations temporaires ou des extractions de matriaux pouvaient tre directement attaqus pour excs
de pouvoir (3). La jurisprudence n'tait pas encore suffisamment
fixe sur le droit qui appartient aux conseils de prfecture de reconnatre l'illgalit de l'arrt et de faire cesser l'ocupation;
elle considrait leur juridiction comme limite la question d'indemnit. Mais, depuis que le Conseil d'tat a reconnu que le
contentieux des occupations appartient tout entier ces conseils,
elle a dcid, par voie de consquence, que le recours pour excs de
pouvoir n'est pas recevable contre les arrts argus d'illgalit.
Cette jurisprudence est constante depuis 1876 (4).
La mme volution de jurisprudence s'est produite en matire
d'tablissements insalubres. Le Conseil d'tat distinguait autrefois entre les oppositions formes devant le conseil de prfecture
pour des raisons d'opportunit et de voisinage, et les oppositions
fondes sur l'illgalit de l'arrt d'autorisation ; il admettait dans
ce dernier cas le recours pour excs de pouvoir (5). Mais, puisque
juin 1863, de Sonnier ; 28 janvier 1864, Anglade; . 8 juin
1883, Delahaye; 2 mars 1888, Despelis.
L'arrt Delahaye de 1883, rendu contrairement l'avis du ministre de l'intrieur
qui opposait la fin de non-recevoir, indique trs nettement la distinction ci-dessus :
la facult qui appartient au sieur Delahaye de poursuivre de Considrant que
vant la juridiction comptente l'annulation des oprations lectorales en invoquant
comme grief le refus de communication des listes d'margement, ne faisait pas obsacle ce qu'il attaqut directement la dcision dont il s'agit, comme portant atteinte
l'exercice de ses droits d'lecteur, et en demandt l'annulation par la voie du recours pour excs de pouvoir...
2. Conseil d'tat, 28 mars 1885, Marie.
3. Conseil d'tat, 20 fvrier 1868, Chemin de fer de Saint-Ouen; 17 juillet 1874,
Monnier.
4. Voy. ci-dessus pages 172 et suiv., la note de la page 174 et les arrts cits.
5. Conseil d'tat, 6 mai 1835, Perrache ; 17 juillet 1862, Larnac; 28 juillet
1859, Gaz de Saint-Quentin.
494
LIVRE VI. - CONTENTIEUX DE L'ANNULATION.
l'opposition soumise au conseil de prfecture peut se fonder sur

l'incomptence ou le vice de forme entachant l'arrt d'autorisation, aussi bien que sur les inconvnients de la mesure, il n'y a
pas de raison pour ouvrir la voie directe du recours pour excs
de pouvoir ceux qui invoquent ces griefs : ce serait enfreindre
la rgle des deux degrs de juridiction, car le Conseil d'tat,
juge d'appel des conseils de prfecture en matire d'tablissements insalubres, ne doit pas se crer juge unique des oppositions
faites ces tablissements, quels qu'en soient d'ailleurs les moyens.
La jurisprudence postrieure 1872 devait donc appliquer l encore la fin de non-recevoir tire du recours parallle (J).
Du recours parallle devant le Conseil d'tat. Le Conseil
d'tat doit-il dclarer le recours pour excs de pouvoir non recevable, lorsqu'il en est saisi dans des matires o il est juge du
fond, par exemple en matire d'lections dpartementales, de marchs de fournitures, de liquidation des dettes de l'tat, de questions prjudicielles touchant l'interprtation ou la validit d'actes
administratifs, etc. ? Il est certain que, dans ces cas, la procdure
d'excs de pouvoir est incorrecte, car la partie possde un autre
recours plus complet que celui qu'elle exerce ; elle doit mettre en
mouvement le contentieux de pleine juridiction, ou le contentieux
de l'interprtation, et non le contentieux de l'annulation. Mais on
doit reconnatre aussi que l'erreur commise par la requte n'entrane pas d'infraction grave l'ordre des juridictions, puisque
c'est toujours devant le Conseil d'tat statuant en premier et dernier ressort que le litige doit tre port. Ce serait donc pousser
trop loin la rigueur que de considrer systmatiquement le recours pour excs de pouvoir comme non recevable en pareil cas,
mieux vaut l'interprter, lorsque cela est possible, polius ut valeal
quam ut pereat. C'est pourquoi le Conseil d'tat ne refuse pas
de statuer sur certains recours tendant la solution d'une question
prjudicielle de validit d'actes administratifs, ou la rformation
de dcisions ministrielles rendues en matire de marchs de fournitures, de dettes de l'tat, d'arrts de dbet, etc., lorsque cesrel.
Conseil d'tat, 14 janvier 1876, Regnault; 25 fvrier 1876, Duboys d'Angers.

II, 4.
cours sont mal propos qualifis de recours pour excs de pouvoir.
Mais cette concession ne saurait dpasser certaines limites. Il
est vident d'abord que si le Conseil d'tat n'est saisi que de conclusions fin d'annulation, en prsence de dcisions qu'il aurait le
droit de rformer au fond, il ne peut qu'annuler la dcision attaque, ou la maintenir telle qu'elle est, mais non la modifier dans
sa teneur.
D'un autre ct, si le recours pour excs de pouvoir vise un acte
qui ne peut jamais tre dtach d'un contentieux de pleine juridiction, par exemple un arrt portant convocation des lecteurs ou
cration de bureaux de vote pour une lection au conseil gnral,
il doit tre dclar non recevable. Dans ce cas, en effet, le recours
tendrait attaquer par voie d'action principale un acte qui ne peut
tre discut qu'incidemment et comme lment d'un litige lectoral.
Enfin il va de soi que, si la partie formait son recours sans le
ministre d'un avocat, en se fondant sur ce qu'elle invoque l'incomptence ou tout autre moyen d'excs de pouvoir, ce recours
devrait tre dclar non recevable toutes les fois que la matire
comporterait un contentieux de pleine juridiction soumis la procdure ordinaire du dcret de 1806 (').
Sous ces rserves, la fin de non-recevoir tire du recours parallle peut tre moins svrement applique, lorsque la partie confond
entre elles deux attributions diffrentes du Conseil d'tat, que lorsqu'elle confond la comptence du juge des excs de pouvoir avec
celle d'un autre tribunal administratif ou judiciaire.
CHAP.
l. Conseil d'tat,
20 mars 1891,
Pierrel.
CHAPITRE III
DES MOYENS D'ANNULATION DES ACTES ADMINISTRATIFS
ATTAQUS POUR EXCS DE POUVOIR
I. DE
L'INCOMPTENCE.
Division. L'incomptence peut tre dfinie l'inaptitude lgale

d'une autorit prendre une dcision, faire un acte non compris dans ses attributions.
La nullit rsultant de l'incomptence est d'ordre public ; elle
peut tre prononce d'office par le Conseil d'tat, mme si la requte
a omis de l'invoquer (').
Ce caractre d'ordre public, qui est commun tous les cas d'incomptence en matire administrative, n'existe pas au mme degr
en matire judiciaire. On sait que, dans le droit civil, l'incomptence ratione materix est seule d'ordre public, et que l'incomptence ratione personse ou ratione loci peut tre couverte par l'adhsion de la partie ; le plus souvent mme elle est couverte par une
simple prsomption d'adhsion rsultant de ce que l'exception d'incomptence n'a pas t souleve m limine litis. La svrit plus
grande de la jurisprudence administrative tient, en premier lieu,
ce que l'autorit qui fait un acte en dehors de sa comptence sort
spontanment de ses attributions, tandis que l'incomptence d'un
tribunal ratione personse ou loci rsulte du fait de la partie qui a mal
assign devant lui. D'un autre ct, la dsignation que la loi fait
du tribunal comptent, d'aprs le domicile du dfendeur ou la
l.
Conseil d'iilat, 27 fvrier 1880, commune de Chbli; , 5 fvrier 1886, Roma-
natax.
497
EXCS DE POUVOIR. INCOMPTENCE.
III, 1.
situation du bien litigieux, a lieu principalement dans l'intrt
des parties, qui peuvent y renoncer; au contraire, la dsignation
de l'autorit administrative charge de prendre une dcision est
toujours prsume faite dans un intrt public ; elle se rattache
tout un systme de rpartition d'attributions qui intresse le gouvernement mme de l'tat.
Bien que toute incomptence administrative soit d'ordre public
et entrane l'annulation pour excs de pouvoir, on peut cependant,
en doctrine, distinguer plusieurs espces d'incomptence, notamment les suivantes :
1 L'usurpation de pouvoir, qui consiste soit usurper un droit
de dcision quand on n'en possde aucun, soit exercer une attribution trangre l'autorit administrative, en empitant sur l'autorit lgislative, judiciaire ou gouvernementale;
2 La confusion d'attributions qui consiste empiter d'une fonction administrative sur une autre, et qui peut elle-mme rsulter de
plusieurs espces d'empitements : empitement d'une autorit
infrieure sur une autorit suprieure; d'une autorit suprieure sur une autorit infrieure; d'autorits gales entre
elles ;
3 L'incomptence positive qui consiste exercer un pouvoir
qu'on n'a pas, et l'incomptence ngative qui consiste refuser
d'exercer un pouvoir qu'on a, en dclinant tort sa comptence.
On peut aussi distinguer en doctrine :
4 L'incomptence ratione malerix, qui tient la nature de l'acte ;
5 L'incomptence ratione loci ou incomptence territoriale, qui
se produit lorsqu'une autorit agit en dehors de la circonscription
administrative qui lui est assigne.
CHAP.
l'usurpation de pouvoir. Il y a usurpation de pouvoir lors-'

qu'une dcision est prise par une personne dpourvue de toute autorit, soit parce qu'elle est place en dehors de la hirarchie administrative, soit parce qu'elle y remplit des fonctions qui ne lui
confrent aucun droit de dcision, soit enfin parce qu'elle a cess,
par rvocation, expiration de mandat ou autrement, d'exercer les
pouvoirs qui lui avaient appartenu. Il faut cependant rserver le
cas o le fonctionnaire ou le corps administratif dont les pouvoirs
De
X.JL
JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
32
498
LIVRE VI.
sont expirs continue les exercer par intrim en attendant l'installation de son successeur (').
L'acte fait par une personne dnue de toute autorit n'est pas
seulement annulable, il est inexistant; les mesures d'excution
auxquelles il donnerait lieu peuvent, dans certains cas, constituer
des voies de fait engageant la responsabilit personnelle de leur
auteur devant les tribunaux judiciaires. 11 est inutile de recourir
la procdure du recours pour excs de pouvoir pour mettre nant
un pareil acte ; il suffit de faire constater son inexistence lgale
devant toute autorit ou juridiction appele en connatre.
Il en serait de mme dans des cas graves d'empitement d'un
administrateur sur le pouvoir lgislatif ou sur le pouvoir judiciaire.
Ainsi un dcret qui empiterait sur les pouvoirs du Parlement,
soit en dictant des dispositions lgislatives, soit en proclamant
l'tat de sige dans les cas o il ne peut rsulter que d'une loi; un
arrt prfectoral qui prtendrait statuer sur une attribution de proprit, pourraient tre considrs comme non avenus et non obligatoires par le tribunal devant lequel on voudrait s'en prvaloir,
sans qu'il ft besoin qu'un arrt du Conseil d'tat et prononc
leur annulation. Si, en effet, il tait ncessaire de recourir la
procdure d'excs de pouvoir pour faire tomber des actes entachs
d'une incomptence aussi absolue, on pourrait en conclure que ces
actes peuvent acqurir un caractre dfinitif et obligatoire s'ils ne
sont pas attaqus dans le dlai de trois mois ; or cette ratification
tacite, admissible pour un acte annulable, ne saurait l'tre pour un
acte lgalement inexistant. C'est pourquoi le Conseil d'tat a quelquefois vit de statuer sur les recours pour excs de pouvoir dirigs
contre des actes d'administrateurs empitant sur la fonction lgislative ou judiciaire : ou bien il interprte ces actes comme de simples prtentions de l'administration dnues par elles-mmes de
toute force excutoire (s), ou bien il dclare qu'ils ne peuvent pas
faire obstacle ce que l'intress fasse valoir ses droits devant la
juridiction comptente. En d'autres termes, au lieu de rendre l'acte
inefficient par un arrt d'annulation, il dclare qu'il est inefficient
par lui-mme.
1. Voy. ci-aprs, p. 508.
2. Conseil d'tat, 24 juin 1881, vque de Cuutances.
EXCS DE POUVOIR. INCOMPTENCE. 499

III, 1.
Il y a cependant des cas o les limites de la comptence administrative, soit l'gard de l'autorit judiciaire et des droits privs,
soit mme l'gard du pouvoir lgislatif, sont assez difficiles tracer pour qu'on ne puisse pas assimiler une manifeste usurpation
de pouvoir toute erreur de l'administrateur, et dclarer son acte
inexistant. Ainsi, la plupart des recours pour excs de pouvoir
dirigs contre les rglements de police municipale soulvent la
question de savoir si le maire s'est renferm dans l'exercice de son
pouvoir rglementaire, ou s'il a empit sur le pouvoir lgislatif
en imposant aux citoyens des obligations qui ne pouvaient tre
cres que par le lgislateur. Des dcrets dclaratifs d'utilit publique peuvent tre attaqus comme s'appliquant des travaux qui
ne pourraient tre dcids que par une loi. Des rglements d'eau
arrts par des prfets peuvent tre critiqus comme empitant sur
les attributions des tribunaux judiciaires, en tranchant des contestations prives entre usiniers ou riverains relativement l'usage des eaux. Dans ces cas et autres analogues, on n'est point en
prsence d'actes inexistants dont toute juridiction pourrait constater la nullit, mais d'actes annulables qui subsistent s'ils ne sont
pas annuls pour excs de pouvoir.
La distinction peut quelquefois tre dlicate entre l'usurpation
inconstitutionnelle, qui frappe l'acte d'une nullit radicale et absolue, et la simple incomptence, qui motive et ncessite une annulation pour excs de pouvoir. Mais cette distinction n'en rsulte
pas moins de la nature des choses, et l'on est oblig d'en tenir
compte en droit administratif, aussi bien qu'en droit pnal (').
CHAP.
l'empitement d'une autorit infrieure sur l'autorit suprieure. Occupons-nous maintenant de l'incomptence qui rsulte de l'empitement d'une autorit administrative sur une autre.
Lorsqu'une autorit infrieure empite sur les attributions de
l'autorit suprieure, l'incomptence est manifeste. Nul doute que
De
qui punissent les administrateurs

immiscs dans l'exercice du pouvoir lgislatif ou qui entrepren qui se seront
dront sur les fonctions judiciaires ; ces textes ne seraient cependant pas applicables
dans tous les cas d'excs de pouvoir rsultant d'empitements de l'administrateursur
la fonction lgislative ou judiciaire.
1. Voy. les articles 120 et 131 du Code pnal
500
LIVRE VI.
l'annulation ne soit encourue par l'arrt prfectoral qui s'est

substitu l'arrt ministriel ou au dcret, par l'arrt municipal qui a empit sur les pouvoirs du prfet, par la dcision d'vtne
commission dpartementale qui a empit sur les matires rserves au conseil gnral, etc..
La seule question qui puisse se poser et elle prsente un srieux intrt est de savoir si une autorit infrieure, et mme
un fonctionnaire dpourvu de tout droit de dcision, peuvent tre
habilits agir en vertu d'une dlgation.
En principe, les comptences ne peuvent pas se dlguer au gr
de ceux qui les exercent, parce qu'elles rsultent de la loi, qu'elles
sont d'ordre public, et que, par consquent, elles ne peuvent tre
exerces que par ceux qui elles sont dvolues. Il ne peut tre drog cette rgle qu'en vertu de dispositions spciales de la loi, et
dans la mesure qu'elles dterminent.
L'utilit de pareilles dispositions est d'ailleurs vidente, car si
toute dlgation de comptence tait interdite, les accidents qui
peuvent atteindre le fonctionnaire, les absences qu'il peut tre autoris faire, les retards que subirait l'installation de son successeur, risqueraient de paralyser la fonction elle-mme et la marche
du service public.
la comptence exerce par supplance ou par dlgation.
loi pourvoit ces dplacements temporaires de comptence
La
par deux moyens : la supplance et la dlgation, qui ne doivent pas
tre confondues, car il y a entre elles deux diffrences essentielles.
Le supplant est dsign d'avance par la loi ; il est substitu de
plein droit l'autorit qu'il a mission de remplacer, ds que le cas
de remplacement prvu par la loi vient se raliser. Au contraire,
la dlgation ne peut rsulter que d'une dcision spciale mane
de l'autorit, dont les pouvoirs sont dlgus, ou de son suprieur
hirarchique ; le dlgu peut tre l'objet d'un certain choix, quoique gnralement restreint. La supplance opre le transfert
intgral de toutes les comptences attaches la fonction, moins
d'exceptions prvues par la loi ; la dlgation n'opre que le transfert des attributions dsignes par l'acte de dlgation.
Voyons comment ce double systme de transfert de comptence
De
CHAP.
III, 1.
501
est organis pour les principaux dpositaires de l'autorit administrative.

I. Pour le Prsident de la Rpublique, chef suprme de l'administration, une supplance temporaire est prvue par l'article 7 de la
loi du 25 fvrier 1875 : En cas de vacance par dcs ou pour toute
autre cause, les deux Chambres runies procdent immdiatement
l'lection d'un nouveau Prsident. Dans l'intervalle, le conseil
des ministres est investi du pouvoir excutif. La loi constitutionnelle ne prvoit que le cas de vacance ; d'autre part, elle n'autorise
pas le Prsident de la Rpublique dlguer lui-mme sa signature. Il pourrait rsulter de l quelques difficults si le chef du pouvoir excutif, sans cesser d'tre en possession de ses fonctions,
tait temporairement hors d'tat de les exercer, par exemple en cas
de maladie. Dans le cas unique que prvoit l'article 7, la signature
des dcrets appartient au conseil des ministres considr comme
autorit collective, c'est--dire l'ensemble des ministres composant le conseil, sans que la signature puisse tre dlgue l'un
ou plusieurs d'entre eux, aucun texte n'ayant autoris cette dlgation.
II. Pour les ministres, il n'existe pas de supplance organise
par la loi, mais seulement une facult de dlgation qui appartient,
selon les cas, au Chef de l'tat ou au ministre lui-mme. Lorsqu'il
s'agit de remplacer un ministre, provisoirement empch d'exercer
l'autorit ministrielle, il y est pourvu par un dcret du Prsident
de la Rpublique qui dsigne un ministre intrimaire choisi parmi
les autres membres du cabinet. Cette dlgation peut tre complte,
ou limite l'expdition des affaires urgentes (').
En dehors du cas d'empchement, des dispositions de lois ou de
dcrets peuvent dlguer, ou autoriser les ministres dlguer,
pour assurer une plus prompte expdition des affaires, certaines
intrimaire en soutenant qu'il a statu en dehors du cas d'urgence, lequel relve uniquement d'une apprciation administrative. Il a t ainsi jug l'gard du Conseil
d'tat dont les attributions administratives sont dlgues, pendant les vacances,
deux sections charges d'expdier a les affaires urgentes (Rglement du 2 aot
1879, art. si). Une partie qui contestait la rgularit d'une dcision prise en vacations sur un dcret d'acceptation de legs, en soutenant 'que l'affaire n'tait pas urgente, a t dclare non recevable faire valoir ce moyen. (Conseil d'tat, 6 aot
l.
Il n'appartiendrait pas une partie de contester la comptence du ministre
1887, Brousse.)
502
LIVRE VI.
attributions ministrielles des fonctionnaires suprieurs de leur

administration. Ainsi le ministre de la guerre peut, en vertu du
rglement du 3 avril 1869, dlguer aux intendants un certain
droit de dcision en matire de marchs ; le ministre des finances
peut, en vertu de l'ordonnance du 17 dcembre 1844 et des dcrets
du 22 dcembre 1881 et du 8 fvrier 1882, dlguer aux directeurs
gnraux des grandes rgies financires des attributions plus ou
moins tendues pour la direction du personnel ou du service ; des
dcrets ont galement dlgu certains pouvoirs ministriels des
sous-secrtaires d'tat et l'on peut citer parmi les plus importants
les dcrets du 19 mars 1889 et du 12 mars 1892, qui ont dfini les
attributions du sous-secrtaire d'tat des colonies avant que ce dpartement ft rig en ministre. La jurisprudence du Conseil
d'tat reconnat la lgalit de ces dlgations, comme rsultant du
pouvoir qu'a le Chef de l'tat, de prsider la haute direction des
services (').
S'il n'existe ni loi ni dcret autorisant la dlgation, le ministre
peut-il se dessaisir lui-mme de quelqu'une de ses attributions en
faveur de ses subordonns? Il faut distinguer, selon que l'attribution dlgue comporte ou non un droit de dcision. Le ministre peut, de sa propre autorit, dlguera ses chefs de service la
signature de correspondances, de pices de comptabilit, d'instructions adresses aux agents du service ; mais il ne saurait leur
dlguer le droit de prendre des arrts ou autres dcisions
l'gard des tiers, ni de prendre des engagements au nom du Trsor.
La jurisprudence du Conseil d'tat n'a jamais vari sur ce point ;
elle s'est affirme l'gard de directeurs gnraux ou secrtaires
gnraux des ministres(2) ; de chefs de cabinet des ministres,
mme signant pour le ministre et par autorisation (s) ; de soussecrtaires d'tat qui n'taient pas investis d'un droit de dcision
par dcret, mais seulement par dlgation du ministre (4).
d'tat, 4 avril 1879, Oulier ;
29 avril 1892, Vatilingam ; 12 janvier 1894, Perrier ; 22 janvier 1892, ville de la Pointe--Ptre.
2. Conseil d'tat, 30 janvier 1815, Margueril; 20 octobre 1819, Fontaine;
17 avril 1891, James Morton.
3. Conseil d'tat, 21 fvrier 1890, Mimieux.
4. Conseil d'tal, 15 mars 1849, des Roziers ; 27 juillet 1888, Lacarrire ;
25 juillet 1890, Socit gnrale des fournitures militaires.
1. Conseil
CHAP.
III, 1.
503
Il va de soi que le ministre, ne pouvant pas dlguer son droit

de dcision, ne pourrait pas davantage y renoncer, en confrant
un droit de dcision dfinitive des agents soumis son autorit
hirarchique, et qui ne peuvent statuer que sous la rserve du
droit de rfrmation ou d'annulation qui appartient au minis-
tre(').
III. Pour les prfets, il n'existe pas de supplance entire,
mais seulement certaines supplances partielles et limites, et une

facult plus ou moins large de dlgation.
Le prfet peut, en cas d'absence, dlguer ses attributions son
secrtaire gnral ou un conseiller de prfecture ; toutefois, la
dlgation doit tre approuve par le ministre de l'intrieur si le
prfet s'absente de son dpartement (ordonnance du 29 mars 1821).
Il peut galement, mme en dehors du cas d'absence ou d'empchement, dlguer au secrtaire gnral une partie de ses attributions (Dcret du 29 dcembre 1854, art. 3). Ces dlgations exigentelles un arrt formel ou peuvent-elles tre simplement verbales ?
Il semble rsulter des textes prcits qu'une dcision expresse est
ncessaire, puisqu'elle doit, dans certains cas, tre approuve par
le ministre. Cependant la pratique est souvent diffrente, et le
Conseil d'tat n'a pas cru devoir refuser tout droit de dcision au
secrtaire gnral, lorsqu'il n'invoque qu'une dlgation verbale ( 2) ;
la question de preuve prsente alors plus de difficult, et le secrtaire gnral doit tre prsum sans pouvoir si, ne produisant
aucun arrt de dlgation, il est en outre dsavou par le pr-
fet(').
On pourrait se demander si la dlgation partielle d'attributions,

prvue par le dcret du 29 dcembre 1854, confre de plein droit
au secrtaire gnral le droit de prendre des arrts et autres dcisions ; en effet, d'aprs ce texte, le secrtaire gnral dlgu n'agit
que sous la direction du prfet . Cette rserve donne certainement au prfet le droit de rapporter les dcisions que le secrtaire
gnral aurait prises contrairement ses instructions ; mais elle
i. Conseil d'tat,
24 dcembre 1863, Malude-Richard; i8r mai 1874, Lezerel

la Maurinerie ; 14 novembre 1884, Gisbert.
2. Conseil d'tat, 30 mai 1884, Paignon.
s. Conseil d'tal, 28 avril 1882, ville de Cannes.
de
504
LIVRE VI.
n'empche pas que le secrtaire gnral n'ait comptence pour

statuer sur les affaires qui lui sont dlgues, car autrement il n'y
aurait pas de dlgation vritable.
En dehors des dlgations prvues par l'ordonnance de 1821 et
le dcret de 1854, on peut mentionner des cas particuliers, o le
prfet est suppl par diffrents fonctionnaires. Ainsi le prfet
empch est remplac de plein droit dans ses fonctions de prsident
du conseil de prfecture par le vice-prsident de ce conseil (loi du
21 juin 1865, art. 4) ; dans celles de prsident du conseil dpartemental par l'inspecteur d'acadmie, vice-prsident (loi du 30 octobre 1886). Ce sont l des cas de supplance trs limite.
IV. Les maires sont les fonctionnaires pour lesquels les questions de supplance et de dlgation ont le plus proccup le lgislateur. En effet, la fonction municipale ne comporte aucun temps
d'arrt ; d'un autre ct, il est juste de faciliter le remplacement
de fonctionnaires qui exercent des fonctions gratuites; enfin le
Gouvernement, arm du droit de suspendre et de rvoquer les
maires, doit tre en mesure d'assurer l'exercice de la fonction municipale pendant une vacance temporaire.
La supplance est actuellement rgle par l'article 84 de la loi
du 5 avril 1884. D'aprs ce texte, en cas d'absence, de suspension,
de rvocation ou de tout autre empchement, le maire est pro visoirement remplac, dans la plnitude de ses fonctions, par un
adjoint dans l'ordre des nominations, et dfaut par un conseiller
municipal dsign par le conseil, sinon pris dans l'ordre du
(') . Donc trois supplants possibles : 1 l'adjoint dans
tableau
l'ordre du tableau ; 2" le conseiller municipal dsign par le conseil ; 3 le conseiller municipal pris dans l'ordre du tableau. Aucun
l. Avant la loi municipale
de 1884, la. question de supplance des maires avait l
successivement rgle par le dcret du 4 juin 1806, par la loi municipale du 21 mars
1831 (art. 5), et par la loi du 5 mai 1855 (art. 4). Tous ces textes prvoyaient la supplance du maire par les adjoints, dans l'ordre du tableau. A dfaut d'adjoints, la loi
de 1831 transfrait l'autorit municipale un conseiller pris dans l'ordre du tableau ;
la loi do 1855 un conseiller dsign par le prfet, et pris dans l'ordre du tableau
dfaut de cette dsignation. C'est de ce dernier systme que se rapproche le plus
celui de la loi de 1884, avec celte diffrence que la dsignation du conseiller municipal n'appartient plus au prfet, mais au conseil municipal. Voy. sur la lgislation antrieure 18S4 une intressante dissertation do M. Ducrocq dans le Recueil
priodique de Dalloz, anne 1883, 2 partie, p. 49.
CHAP.
III, 1.
505
ne peut tre appel qu' dfaut de ceux qui le prcdent : l'ordre

des dsignations doit tre rigoureusement observ.
En dehors de la supplance, qui s'exerce en cas de vacance
ou d'absence du maire, et qui porte sur l'ensemble de la fonction
municipale, la loi autorise la dlgation, qui ne peut tre que
partielle et qui a pour but de soulager le maire de quelques-unes
de ses attributions. D'aprs l'article 82 de la loi du 5 avril 1884,
le maire peut, sous sa surveillance et sa responsabilit, dlguer
par arrt une partie de ses fonctions un ou plusieurs de ses
adjoints, et, en cas d'absence ou d'empchement des adjoints,
des membres du conseil municipal. Ces dlgations subsistent
tant qu'elles ne sont pas rapportes .
Cette facult de dlgation est trs large. Remarquons toutefois
que le maire doit d'abord choisir son dlgu parmi les adjoints,
bien qu'il ne soit pas tenu d'observer entre eux l'ordre du tableau.
C'est seulement en cas d'absence ou d'empchement de tous les
adjoints qu'il peut s'adresser un conseiller municipal, mais ici
son choix est libre et ne dpend plus de l'ordre du tableau (').
Dans tous les cas de supplance et de dlgation que nous venons
de passer en revue, la stricte observation des prescriptions lgales
est-elle une condition ncessaire du transfert de comptence ? En
d'autres termes, si un agent infrieur a exerc par dlgation un
pouvoir dont il ne pouvait pas tre lgalement investi, la dcision
qu'il aura rendue de bonne foi devra-t-elle tre annule pour
incomptence ? Il nous semble difficile de ne pas rpondre affirmativement, si rigoureuse que cette solution puisse paratre dans certains cas.
En effet, la puissance publique ne peut s'imposer aux citoyens
que si elle est exerce par son vritable dpositaire ; elle n'existe
pas en dehors de lui : fel est le principe. Par exception, la loi permet un supplant ou un dlgu d'exercer la place d'aulrui
un pouvoir qu'il ne possde pas personnellement ; mais encore
faut-il que toutes les conditions lgales de cette dvolution de coml. La loi
de 1881 a modifie' sur ce point la loi du 18 juillet 1837 (art. 14), d'aprs
laquelle le maire ne pouvait choisir, dfaut d'adjoints, que ceux des conseillers
municipaux appels en faire les fonctions , c'est--dire les conseillers pris dans
l'ordre du tableau. Cf. Morgand, Loi municipale, t. Ier, p. 425.
506
LIVRE VI.
CONTENTIEUX
DE L'ANNULATION.
ptence soient exactement remplies. Aussi nous parat-il difficile d'tendre aux dcisions prises par un dlgu irrgulier la
solution qu'on a quelquefois admise pour les dcisions rendues
de bonne foi par un fonctionnaire ou un magistrat irrgulirement nomm. L'adage communis error facit jus ne saurait tre invoqu qu'avec beaucoup de rserve en matire de dlgations vicieuses.
Encore moins faudrait-il appliquer aux actes administratifs faits
par un dlgu incomptent la doctrine que la Cour de cassation a
applique des actes civils par un arrt du 7 aot 1883. La Cour,
ayant reconnu par cet arrt l'illgalit d'une dlgation donne par
un maire un conseiller municipal pour faire fonctions d'officier
de l'tat civil, a dcid nanmoins que les actes accomplis par ce
dlgu taient valables, par le motif que le pouvoir de dlgation
est bien soumis dans son exercice certaines rgles, et que le voeu
du lgislateur est que le maire suive l'ordre qui ressort de la combinaison de l'article 14 de la loi du 18 juillet 1837 avec les lois du
23 mars 1831 et du 5 mai 1855 ; mais que ni la loi du 18 juillet
1837, ni aucune autre disposition lgislative n'a attach ces prescriptions la sanction de la nullit et que les nullits ne se supplent
pas ; qu'il en rsulte qu'une irrgularit dans la dlgation ne saurait avoir pour effet d'enlever au membre de la municipalit, dsign
par le maire pour le remplacer, la capacit ncessaire pour remplir les
fonctions d'officier de l'tat civil, et qu'elle ne saurait entraner la
nullit des actes auxquels il a concouru en cette qualit .
Nous n'entendons pas discuter cette thse au point de vue de la
validit des actes de l'tat civil ; mais nous croyons devoir l'carter
en ce qui touche les actes administratifs faits par un dlgu irrgulirement dsign. A l'gard de ces actes, il n'y a pas lieu de se
demander si la loi municipale ou toute autre a ou non prononc
la nullit de la dlgation faite en dehors des prescriptions lgales :
cette nullit est de droit, et elle entrane celle des actes faits par
le dlgu, puisqu'il tait incomptent. Dire qu'une irrgularit
dans la dlgation surtout lorsqu'elle rsulte de l'inaptitude
lgale de celui qi la reoit n'a pas pour effet d'enlever au conseiller municipal dsign par le maire la capacit ncessaire poulie remplacer, serait une proposition inexacte en droit administra-
CHAP.
III, 1.
507
tif, car il ne s'agit pas ici d'enlever un pouvoir un agent qui le

possde, mais de le confrer celui qui ne le possde pas.
V. Un corps administratif lectif peut-il dlguer tout ou partie
de son droit de dcision une commission ou l'un ou plusieurs
de ses membres ? En principe, il ne le peut pas, car l'autorit qui
lui appartient est collective ; elle ne rside que dans le corps rgulirement constitu^). La loi du 10 aot 1871 a pour la premire
fois fait une exception cette rgle en autorisant, par son article
77, le conseil gnral dlguer son droit de dcision la commission dpartementale dans des affaires dtermines. Ce texte
porte que la commission dpartementale rgle les affaires qui lui
sont renvoyes par le conseil gnral, dans les limites de la dlgation qui lui est faite .
Cette dlgation est beaucoup plus restreinte que toutes celles
qui nous ont prcdemment occup ; elle ne constitue pas proprement parler un transfert d'attributions, ni un mandat gnral
de rgler toutes les affaires d'une mme nature, mais seulement un
mandat spcial ayant en vue la solution d'affaires, c'est--dire
d'espces dtermines. Le Conseil d'tat n'a jamais hsit interprter ainsi l'article 77 de la loi du 10 aot 1871, notamment par
plusieurs avis mis en assemble gnrale sur des projets de dcrets
tendant l'annulation de dlgations illgales. Nous nous bornerons
mentionner l'avis mis le 13 mars 1873 sur une dlibration du
conseil gnral des Bouches-du-Rhne, qui avait dlgu la
commission dpartementale le droit de statuer sur toutes les affaires
d'octroi qui se prsenteraient dans l'intervalle des sessions. Cet
avis porte que les dlgations prvues par l'article 77 doivent
tre limites, et ne sauraient s'appliquer qu' des affaires dtermines dont le conseil gnral peut apprcier l'importance ; que la
dlgation la commission dpartementale de toute une catgorie
d'affaires non spcifies, quelquefois mme non encore connues,
excde les pouvoirs du conseil gnral... (2) .
Si la dlibration du conseil gnral qui confre une dlgation
1. Il ne s'agit ici, bien entendu, que du droit de rendre une dcision, non du droit
de la prparer par une instruction et un rapport, ce qui n'a jamais fait doute.
2. Voy. aussi les avis du 15 dcembre 1872 et du 2 fvrier 1876, et les deux dcrets en Conseil d'tat du 27 juin 1874 [conseil gnral d'Ille-et-Vilaine).
508
LIVRE VI.
irrgulire la commission dpartementale n'a pas t annule par

application des articles 33 ou 47 de la loi dpartementale, il n'en
appartient pas moins toute partie intresse d'attaquer pour
incomptence, pour empitement sur les pouvoirs du conseil gnral, les dcisions prises par la commission dpartementale en vertu
de cette dlgation. Les comptences tant d'ordre public, nulle
infraction ne peut tre couverte, l'gard des tiers, par le consentement de l'autorit qui subit l'empitement, ni par celui de
l'autorit suprieure.
Aucune disposition de loi n'autorise les conseils municipaux
dlguer leur droit de dcision. Les commissions qu'ils ont le droit
de former dans leur sein ne peuvent faire que des actes d'instruction ou prparer des projets de dcision.
Exceptionnellement un certain droit de dcision peut appartenir
des commissions des conseils municipaux dans les deux cas suivants : 1 dans le cas prvu par l'article 117 de la loi du 5 avril
1884, o plusieurs conseils municipaux se font reprsenter par une
commission spciale de trois membres dans des confrences destines rgler des intrts communs ; mais les dcisions prises par
ces confrences ne sont excutoires qu'aprs avoir t ratifies par
les conseils municipaux intresss; 2 dans le cas, prvu par
l'article 161 de la loi municipale, o plusieurs conseils municipaux
sont reprsents dans une commission syndicale forme par dcret
pour pourvoir l'administration de biens ou de droits indivis. Mais
le droit de dcision de cette commission est limit aux actes d'administration et d'excution de travaux, et il ne s'tend pas aux
actes d'alination, d'acquisition ou de transaction qui demeurent
rservs la dcision des conseils municipaux.
Exercice provisoire de la fonction jusqu' l'installation du successeur. Nous devons mentionner en terminant une supplance
particulire, celle qu'une autorit dont les pouvoirs sont expirs
exerce pour elle-mme, et par intrim, jusqu' l'installation de son
successeur.
C'est surtout l'gard des autorits municipales que la loi s'est
proccupe d'assurer cet intrim, afin d'viter les interruptions auxquelles aurait pu donner lieu le renouvellement priodique des
III, 1. EXCS DE POUVOIR. INCOMPTENCE. 509

municipalits. D'aprs la loi du 14 dcembre 1789 (art. 1er), les
corps municipaux conservent l'exercice provisoire de leurs fonctions jusqu' la nomination de leurs successeurs. La loi du 5 mai
1855 (art. 2 et 49) consacrait la mme rgle l'gard des maires,
des adjoints et des conseils municipaux. Mais la loi du 5 avril 1884
n'a pas reproduit cette disposition l'gard des conseils municipaux ; on doit en conclure que les pouvoirs de ces conseils prennent immdiatement fin, non seulement dans les cas de suspension ou de dissolution expressment prvus par l'article 44, mais
encore dans le cas d'expiration du mandat (*).
A l'gard des maires et adjoints, l'article 81 de la loi de 1884
dispose qu'ils continuent l'exercice de leurs fonctions jusqu'
l'installation de leurs successeurs ; il rserve toutefois le cas o la
cessation des fonctions rsulterait d'une incompatibilit, et ceux
o le conseil municipal serait suspendu, dissous, ou intgralement renouvel. Dans ce dernier cas, l'intrim ne dure pas jusqu'
l'installation des nouveaux maire et adjoints, mais seulement jusqu' celle du nouveau conseil municipal; ce sont les premiers
lus, dans l'ordre du tableau, qui exercent l'intrim jusqu' l'lection du maire.
L'exercice provisoire de la fonction jusqu' l'installation du
successeur est-il un droit pour les officiers municipaux, ou seulement une obligation, motive par les besoins du service public, et
qui n'empcherait pas l'administration suprieure de recourir un
autre mode de supplance si elle le jugeait prfrable ? Nous n'hsitons pas nous prononcer pour cette dernire solution : le maire
dmissionnaire ou dont l'lection est annule peut tre, en effet,
considr comme tant dans un de ces cas d'empchement qui
justifient la supplance de l'adjoint, ou la dlgation d'un conseiller municipal, prvues par l'article 84 de la loi du 5 avril 1884. Le
Conseil d'tat l'a ainsi jug par un arrt du 20 avril 1883 {Paquet)
dcidant que le maintien des maires et adjoints dans leurs fonctions jusqu' l'installation de leurs successeurs n'a eu pour but
que d'imposer ces fonctionnaires une obligation dans l'intrt de
la bonne gestion des services municipaux, mais qu'elle ne leur a
CHAP.
l.
Voy. Morgand, Loi municipale, t. Ier, p. 153.
510
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L ANNULATION.
pas confr un droit dont ils puissent se prvaloir pour contester

le pouvoir attribu au prfet par l'article 4 de la loi du 5 mai
1855 . Il s'agit ici du pouvoir que ce texte donnait au prfet de
dsigner, dfaut d'adjoint, un conseiller municipal pour remplir
les fonctions de maire, pouvoir qui appartient actuellement au
conseil municipal, en vertu de l'article 84 de la loi du 5 avril
1884. Le prfet peut donc dcider que l'intrim sera rempli par
un adjoint ou par un conseiller municipal dsign conformment
l'article 84.
Pour les fonctions publiques autres que les fonctions municipales, il n'existe pas de textes analogues ceux que nous venons
de rappeler, mais la pratique administrative s'inspire de la mme
rgle : il en rsulte que l'exercice provisoire de la fonction incombe au fonctionnaire remplac, dmissionnaire, admis la retraite, jusqu' l'installation de son successeur. Mais, si l'autorit
suprieure estime que le dpart immdiat de l'agent est prfrable
son maintien provisoire, l'agent est sans droit pour revendiquer
l'intrim nonobstant la dcision qui la lui refuse : les actes qu'il
ferait contrairement cette dcision seraient entachs d'incomptence.
l'empitement de l'autorit suprieure sur une autorit

infrieure. On peut se demander s'il y a lieu d'annuler pour
incomptence la dcision directement prise par le suprieur hirarchique, dans une affaire o le droit de dcision appartenait
l'un de ses subordonns. Bien entendu, nous ne parlons pas du
cas o le suprieur a rform ou annul la dcision de l'infrieur;
c'est l l'exercice mme du pouvoir hirarchique, et la question
d'incomptence ne saurait se poser dans cette hypothse ; nous
supposons que l'autorit suprieure a statu d'office, au lieu et
place de l'autorit comptente.
Dans ce cas, la question de comptence peut se poser. Que dcider par exemple si le ministre se substitue au prfet dans une
des affaires que le dcret du 25 mars 1852 a dcentralises et pour
lesquelles il a expressment donn un droit de dcision au prfet ?
Les articles 1 4 du dcret disposent que les prfets statueront
dsormais sur les affaires numres dans les tableaux annexs
De
CHAP.
III, 1.
511
au dcret et qui exigeaient antrieurement une dcision du ministre ou du Chef de l'tat ; l'article 5 ajoute que les prfets nomment directement, sans l'intervention du Gouvernement et sur la prsentation des divers chefs de service, aux fonctions et emplois
suivants... . Enfin l'article 6, qui consacre les droits du ministre
comme suprieur hirarchique, porte que ceux de ces actes qui
seraient contraires aux lois et rglements ou qui donneraient lieu
aux rclamations des parties intresses pourront tre annuls ou
rforms par les ministres comptents .
Nous admettons volontiers que le pouvoir hirarchique comporte, outre le droit de rformer ou d'annuler les dcisions prises,
celui d'indiquer, de conseiller nous irions volontiers jusqu'
dire de prescrire les dcisions prendre. Mais il s'arrte certainement l ; il ne va pas jusqu' permettre au ministre de prendre
lui-mme la dcision au lieu et place du prfet, de signer par
exemple un arrt de curage, un rglement d'eau, une liquidation
de pension d'employ communal, etc., ni d'annuler directement
une dlibration de conseil municipal. Ce serait l, selon nous, un
vritable cas d'incomptence. S'il en tait autrement, il dpendrait du ministre de mettre nant la rpartition des comptences
tablie par la loi, et de statuer seul sur toutes les affaires attribues
aux prfets.
Le Conseil d'tat s'est inspir de cette doctrine lorsqu'il a annul
pour incomptence, par un arrt du 16 mai 1884 (commune du Lac),
une dcision d'un conseirgnral interprtant un arrt de classement de chemins vicinaux au lieu et place de la commission dpartementale. Comptent pour rformer les dcisions de cette commission, le conseil gnral ne l'est pas pour les prendre saplace.
Un arrt du 15 dcembre 1865 (bureau de bienfaisance de Meaux)
a cependant dcid que la comptence du prfet (aujourd'hui du
conseil municipal), en matire d'acceptation de dons et legs, s'efface devant celle du Gouvernement en Conseil d'tat, lorsqu'un
mme acte renferme diverses libralits dont l'acceptation ressortit ces diffrentes autorits ; dans ce cas, c'est au Gouvernement
qu'il appartient de statuer par un mme dcret sur ces dispositions
d'un mme acte, aprs une instruction qui doit leur tre commune. Cette solution, conforme un avis du Conseil d'tat du
512
LIVRE VI.
27 dcembre 1855 ('), s'explique par l'indivisibilit de la dcision

intervenir et des motifs dont elle peut s'inspirer ; car, ainsi que
le dit cet avis : Si chaque autorit statuait sparment sur la demande en autorisation qui est de sa comptence, la dcision du
prfet relative aux tablissements civils pourrait nuire la libert
d'apprciation de l'autorit suprieure touchant les tablissements
ecclsiastiques ; c'est pourquoi c'est au Gouvernement qu'il appartient de statuer sur les libralits soit connexes, soit collectives,
parce que seul il peut embrasser les diverses dispositions dans
une vue d'ensemble et apprcier les lments de dcision qu'une
instruction commune aurait runis.
Mais on ne saurait conclure de cette solution spciale que l'autorit suprieure peut voquer l'ensemble d'une affaire et absorber
le droit de dcision des autorits infrieures, toutes les fois que
celles-ci concourent, par leurs dcisions propres, prparer ses
rsolutions dfinitives. Ainsi, quoique la dclaration d'utilit publique appartienne toujours au Gouvernement ou aux Chambres,
les conseils gnraux ou municipaux n'en conservent pas moins le
droit de dcider les travaux, d'approuver,les plans, d'assurer les
voies et moyens ; le Gouvernement est assurment libre de refuser
la dclaration d'utilit publique et de rendre inefficaces les dcisions de ces autorits, mais ce n'est pas une raison pour qu'il
puisse les prendre leur place (2).
l'autorit municipale peut tre exerce par le prfet.

En ce qui touche les pouvoirs des prfets l'gard des maires,
des distinctions sont ncessaires parce que le maire agit en deux
qualits diffrentes : comme dlgu du pouvoir central et comme
reprsentant de l'autorit municipale ; dans le premier cas il est
soumis l'autorit de l'administration suprieure, dans le second
Cas o
i.
Le texte de cet avis est rapport en note sous l'arrt prcit, au Recueil des
arrts du Conseil d'tat, 1865, p. lOOO. On peut citer en sens contraire un avis
du io mars 1868 qui motive ce changement de doctrine par les pouvoirs donns aux
conseils municipaux par la loi du 24 juillet 1867 (Bulletin du ministre de l'intrieur,
1868, p. 248); mais cet avis n'a pas fait jurisprudence.
2. Voy. un avis de la section de l'intrieur du 4 aot 1868 qui refuse au Gouvernement le droit d'voquer le droit de dcision sur les voies et moyens lorsqu'il est appel dclarer l'utilit publique de travaux communaux (Bulletin du ministre de
l'intrieur, 1868, p. 442).
CHAP.
III, 1.
513
cas il n'est soumis qu' sa surveillance. L'instruction lgislative

des 12-20 aot 1790 avait indiqu en termes excellents cette distinction que nos diverses lois municipales ont maintenue : Les
municipalits, dans les fonctions qui sont propres au pouvoir
municipal, sont soumises l'inspection et la surveillance des
elles sont entirement dpendantes de
corps administratifs ; et
leur autorit dans les fonctions propres l'administration gu raie qu'elles n'exercent que par dlgation.
De l des diffrences sensibles dans la facult de substituer la
comptence du prfet celle du maire. Cette facult existe de la
manire la plus large, lorsque le maire agit sous l'autorit de
l'administration suprieure , c'est--dire lorsqu'il est charg, conformment l'article 92 de la loi du 5 avril 1884, de la publica tion et de l'excution des lois et rglements, de l'excution des
mesures de sret gnrale et des fonctions spciales qui lui sont
attribues par la loi . Dans ces diffrents cas, si le maire refuse
ou nglige de faire un des actes qui lui sont prescrits par la loi,
le prfet peut, aprs l'en avoir requis, y procder d'office par luimme ou par un dlgu spcial (loi de 1884, art. 85). La substitution de comptence s'opre ici de plein droit, par cela seul que
le maire n'obtempre pas la rquisition. Le prfet pourrait galement rformer la dcision qu'il estimerait mal prise par le maire ;
cette facult ne lui est pas expressment reconnue par l'article 85,
mais elle nous semble rsulter de l'article 92, qui parle d'attributions exerces par le maire sous l'autorit de l'administration suprieure ; or l'autorit hirarchique implique le droit de rformation
et d'annulation ; c'est en cela qu'elle diffre du simple droit de surveillance.
La rgle est diffrente lorsque le maire exerce les fonctions propres au pouvoir municipal. Dans ce cas, il n'agit pas sous l'autorit
de l'administration, niais seulement sous sa surveillance, il en rsulte que si le prfet peut annuler ou suspendre les arrts du maire
(loi du 5 avril 1884, art. 95), il ne peut pas substituer sa comptence la sienne pour prendre ces arrts, ni mme pour les
amender ('). Toutefois, si l'arrt contient des dispositions dis1. Conseil d'tat, 20 avril 1883, de
Baslard.
II.
3^
514
LIVRE VI.
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION^
tinctes, non solidaires entre elles, le prfet peut annuler les unes
et laisser les autres recevoir leur excution ; le droit d'annulation
partielle ne se confond pas alors avec le droit de modification et
d'amendement (').
Il faut cependant rserver certains cas o le prfet a exceptionnellement comptence pour faire un acte se rattachant aux fonctions propres de l'autorit municipale.
En premier lieu, s'il s'agit d'un acte que la loi prescrit au maire
d'accomplir et qu'il refuse ou nglige de faire, l'article 85 de la loi
municipale autorise le prfet y procder d'office aprs rquisition. La substitution de comptence n'est subordonne par ce texte
qu'au caractre lgalement obligatoire de l'acte, elle peut donc
s'oprer dans des matires d'administration locale aussi bien que
d'administration gnrale, lorsque cette condition est remplie. Si
par exemple le maire refuse systmatiquement de dlivrer un alignement, une autorisation de btir sur une voie publique municipale, il mconnat une obligation de sa fonction et le prfet peut,
aprs l'avoir requis, dlivrer l'alignement sa place.
La loi municipale de 1884 est mme alle plus loin : elle a srieusement drog, par son article 98, 4, au systme gnral de
son article 85, en admettant que le prfet peut se substituer au
maire, en matire de permissions de voirie prcaires et rvocables,
c'est--dire d'actes essentiellement facultatifs. D'aprs cette disposition nouvelle, le prfet peut accorder ces permissions, notamment pour l'tablissement de canalisations d'eau et de gaz sous la
voie publique, lorsque le refus du maire ne lui parat pas justifi
par l'intrt.gnral.
L'article 99 de la loi de 1884 consacre expressment un autre
cas de substitution de comptence qui, il faut bien le reconnatre,
rduit peu de chose l'autonomie du pouvoir communal en matire de police municipale et rurale. D'aprs ce texte, les pou voirs qui appartiennent au maire en vertu de l'article 91 ( 2) ne
font pas obstacle au droit du prfet de prendre, pour toutes les
i.
Cf. Morgand, Loi municipale, t. II, p. 31.
2. Article 91
Le maire est charg sous la surveillance de l'administration su-
prieure, de la police municipale, de la police rurale et de l'excution des actes dj

l'autorit suprieure qui y sont relatifs.
CHAP.
III, 1.
515
communes du dpartement ou pour plusieurs d'entre elles, dans

tous les cas o il n'y aurait pas t pourvu par les autorits mu nicipales, toutes les mesures relatives au maintien de la salu brit, de la sret et de la tranquillit publiques. Ce droit ne
pourra tre exerc par le prfet l'gard d'une seule commune
qu'aprs une mise en demeure au maire reste sans rsultat.
Cette disposition tend notablement les droits que la jurisprudence
de la Cour de cassation avait reconnus au prfet, sous l'empire de
la loi du 18 juillet 1837. Cette jurisprudence, se fondant sur ce
que le prfet est charg, en vertu de la loi du 22 dcembre 1789
(section 3, art. 2), de veiller au maintien de la salubrit, de la sret et de la tranquillit publiques dans le dpartement, l'autorisait prescrire des mesures de sret gnrale applicables toutes
les communes du dpartement ou du moins toutes celles o la
nature des choses en provoquait l'application ('): La loi actuelle
va beaucoup plus loin, car elle consacre les pouvoirs du prfet dans
tous les cas qui intressent, non seulement la sret publique, mais
la tranquillit et la salubrit, et elle lui permet de faire des rglements pour un groupe quelconque de communes, mme pour une
seule commune. Dans ce dernier cas elle exige une mise en demeure pralable, et elle assimile ainsi le rgime des mesures de
police locale celui des actes dclars obligatoires par la loi.
Ces innovations ont paru justifies par l'intrt gnral qui apparat dans toutes les questions de scurit et de salubrit, mme
lorsqu'elles ont un caractre local.
Tout autres sont les questions qui touchent la gestion des
affaires propres de la commune, de ses finances, de ses biens, etc.
Dans cette matire, la loi de 1884 a respect et mme notablement largi le droit de dcision du conseil municipal et du maire.
Le rgime de la tutelle administrative, qui tait autrefois la rgle,
est devenu l'exception; le plus souvent le conseil municipal
prend des dlibrations excutoires par elles-mmes et qui ne sont
soumises qu'au droit de surveillance du prfet ; celui-ci peut les
annuler pour infraction la loi (art. 63 et suivants), mais il ne
novembre 1853, Bctssire; 28 aot 1858, Liray; 23 dcembre 1866,

Foliguet; Cf. Conseil d'tat, 33 mars 1367, Leneveu.
1. Cass. 25
516
LIVRE VI.
peut pas leur substituer sa propre dcision. Mme dans les cas
o les dlibrations du conseil municipal restent soumises la
ncessit d'une approbation prfectorale, celle-ci ne peut tre que
donne ou refuse, mais elle ne peut pas se transformer en un droit
de dcision propre, modifiant la dlibration prise. On doit seulement rserver ici, comme pour les arrts municipaux, le droit
d'annulation ou d'approbation partielles, lorsqu'une mme dcision
contient des dispositions distinctes et indpendantes les unes des
autres.
Il y a cependant un cas o la comptence de l'administration
suprieure peut se substituer celle de l'administration locale
dans des affaires d'intrt purement communal, c'est celui o les
reprsentants de la commune refusent d'acquitter les obligations
pcuniaires qui lui sont imposes par la loi ; l'acquittement de ces
obligations peut alors tre impos la commune, au moyen de
l'inscription d'office, qui inscrit son budget le crdit ncessaire,
et du mandatement d'office qui assure l'emploi de ce crdit.
Tel est le seul cas de dplacement des comptences lorsqu'il
s'agit des affaires propres de la commune. On s'explique ainsi
l'extension donne par la jurisprudence du Conseil d'tat au contentieux de l'inscription d'office. Mme une poque o la notion
de l'excs de pouvoir tait beaucoup plus restreinte qu'aujourd'hui,
le Conseil d'tat n'en vrifiait pas moins le caractre obligatoire
de la dpense inscrite d'office au budget, et mme sa quotit lgale,
parce que la comptence du prfet en dpend.
Empitements entre autorits de mme ordre. Questions de
comptence territoriale. L'incomptence peut rsulter de l'empitement d'une autorit sur une autre autorit occupant un rang
gal dans la hirarchie : tel serait l'empitement d'un ministre
sur les attributions d'un de ses collgues ('), du prfet de la Seine
sur le prfet de police ou rciproquement. Tels sont aussi la plupart des cas d'incomptence territoriale ou ratione loci. Cette ind'tat, 27 novembre 1891, Syndicat d'irrigation de Guyotville. Cet arrt
annule pour incomptence une dcision du ministre de l'intrieur statuant sur une
question de concession d'eau en Algrie qui tait dans les attributions du ministre
de l'agriculture.
1. Conseil
CHAP.
III, 1.
517
comptence se produit lorsqu'une autorit exerce ses pouvoirs en

dehors du territoire qui lui est assign, et franchit, aux dpens
d'une autorit voisine, les limites de sa circonscription administrative. Cette espce d'incomptence est peu frquente, parce que
notre systme administratif se rattache, depuis 1789, des circonscriptions territoriales uniformes et nettement dtermines, dont
les limites sont rarement contestes, et parce qu'il est trs rare de
voir une autorit, prpose l'un de ces territoires, possder des
attributions dans un autre. Il y en a cependant des exemples :
ainsi, le prfet de police exerce ses pouvoirs dans quelques communes du dpartement de Seine-et-Oise (l) ; le prfet de la Seine a
la police de la rivire d'Ourcq dans tous les dpartements qu'elle
traverse (2) ; le prfet du Rhne fait fonction de prfet de police
dans plusieurs communes du dpartement du Rhne et mme dans
une commune du dpartement de l'Ain (3). Enfin les conseils gnraux de plusieurs dpartements, les conseils municipaux de plusieurs communes, peuvent combiner leur action en vue d'intrts
communs, organiser des confrences interdpartementales ou intercommunales et prendre des dcisions qui, pour chacun de ces
conseils, franchissent les limites de leur circonscription (4).
En dehors de ces exceptions, toute dcision prise par une autorit, en dehors de son ressort territorial, est entache d'excs de
pouvoir.
Le Conseil d'tat saisi d'un recours fond sur cette espce
d'incomptence a-t-il qualit pour rechercher lui-mme les limites
contestes ? Nous n'hsitons pas le penser, car la vrification du
ressort territorial o l'autorit peut agir se lie troitement la vrification mme de la comptence ; elle ne pourrait pas en tre
distraite sous forme de question prjudicielle, renvoye l'administration active, car le Conseil d'tat reprsente lui-mme cette
autorit sous sa forme la plus leve lorsqu'il s'agit de questions
contentieuses).
1. Arrt du 3 brumaire an IX; lois des 14 aot 1850 et 10 juin 1853.
2. Dcret du 4 septembre 1807.
3. Loi du 5 avril 1884, art. 104.
4. Loi du 10 aot 1871, art. 89 et 90 ; Loi du 5 avril 1884, art. 116 et 117.
5. Conseil d'tal, 7 aot 1883, commune de Meudon.- Dans cette affaire, lo Conseil
518
LIVRE VI.
Cas de comptence conditionnelle.

La comptence se rgle
ordinairement d'aprs la nature intrinsque de l'acte. Mais il y a
des cas assez nombreux o elle varie, pour un mme acte, d'aprs
ses modalits, d'aprs les conditions diverses dans lesquelles il
s'accomplit.
Ainsi, en matire de curage de cours d'eau non navigables ou
de rpartition des eaux entre l'agriculture et l'industrie, le prfet
n'est comptent que s'il existe d'anciens rglements ou des usages
locaux ; sinon, la comptence appartient au Gouvernement en Conseil d'tat(*). En matire d'acceptation de dons et legs faits aux
communes, le conseil municipal (autrefois le prfet) n'est comptent que s'il n'y a pas de rclamation de la famille (2). Le ministre
de l'instruction publique, comptent pour suspendre pendant un
an un professeur de l'enseignement secondaire, cesse de l'tre
lorsqu'il s'agit d'une suspension plus prolonge, et la comptence
est alors transfre au conseil acadmique sauf recours au conseil
suprieur^). Il serait facile de multiplier ces exemples.
La premire rgle retenir en pareil cas et elle n'a pas besoin
d'tre dmontre c'est que l'acte doit tre annul pour incomptence toutes les fois qu'il a t fait en dehors des conditions auxquelles la comptence tait subordonne ; la seconde, c'est qu'il
appartient au Conseil d'tat, juge de la comptence, de vrifier,
non seulement en droit mais en fait, si ces conditions taient ralises ; il ne saurait tre li sur ce point par les nonciations de
l'acte, par une rfrence aux dcisions ou autres pices sur lesquelles l'acte s'appuierait, il a le droit de contrler l'existence et la
teneur de ces documents, puisque la comptence elle-mme en
dpend. Ainsi, en matire de curage ou de rpartition des eaux, si
le pourvoi allgue que le prfet s'est fond tort sur des usages
d'Etat s'est reconnu comptent pour statuer directement, aprs renvoi de l'autorit
judiciaire, sur une question prjudicielle de limites de communes, bien qu'on et
demand devant lui que la question ft pralablement renvoye soit au prfet, soit
au Gouvernement statuant par dcret. Cette comptence existerait, plus forte raison,
s'il s'agissait de juger un recours pour excs de pouvoir.
1. Loi du 14 floral an XI. Dcrets des 25 mars 1852 et 13 avril 1861 (tableau
D., ns 6 et 7).
2. Loi du 5 avril 1884, art. m.
.8. Loi du 27 fvrier 1880, art. 15.
CHAP.
III, 1.
519
n'ayant pas le caractre d'anciens usages dans le sens de la loi du

14 floral an XI, ou sur ce qu'il a drog aux rglements existants,
il appartient au Conseil d'tat de rechercher si ce grief est justifi ('). De mme, si le conseil municipal a accept un don ou
un legs fait une commune, comme n'ayant donn lieu aucune
rclamation d'hritier, et si une rclamation est allgue, le Conseil d'tat a qualit pour vrifier l'existence du document, pour
apprcier, d'aprs ses termes, s'il constitue ou non une vritable
rclamation, et s'il mane d'une personne ayant qualit cet
effet (2).
Du cas o une autorit dcline sa comptence. Pour terminer ce qui concerne le grief d'incomptence, nous devons dire
quelques mots du cas o une autorit, au lieu de franchir les limites de sa comptence, reste en de, et refuse de faire un acte de
son ressort en dclarant qu'elle n'a pas qualit pour l'accomplir.
Cette hypothse est, on le voit, inverse de toutes les prcdentes,
et elle constitue le cas d'incomptence ngative, par opposition
l'incomptencepositive dont nous venons de nous occuper.
Cette espce d'incomptence doit tre galement rprime, car
s'il n'est pas permis une autorit d'tendre le cercle de ses pouvoirs, il ne lui est pas non plus permis de le restreindre ; dans un
cas comme dans l'autre, il y a infraction aux lois d'attributions.
Aussi le Conseil d'tat n'hsite pas annuler les dcisions par lesquelles mie autorit dcline sa comptence dans une affaire de son
ressort(3). Il esta remarquer que l'annulation est encourue, dans
ce cas, mme si l'autorit qui dcline sa comptence possde un
pouvoir discrtionnaire et est libre d'carter la demande pour un
motif de pure apprciation ou mme sans aucun motif : ce qui pro1. Conseil d'tat, 18 mars 1868, Rival; 6 fvrier 1886, Romanatax.
2 Conseil d'tat, 16 mai 1873, Boudier.
3. Conseil d'tat, 1er mai 1874 (Lezerel de la Maurinie), annule une dcision du
ministre de la justice dclinant toute autorit hirarchique l'gard du grand chancelier de la Lgion d'honneur; 23 novembre 1883 (Socit des mines d'or de la
Guyane), annule une dcision du ministre de la marine et des colonies se dclarant
incomptent pour rformer une dcision du gouverneur de la Guyane. On lit dans ce
dernier arrt : Que le ministre, en dclarant qu'il ne lui appartenait pas de statuer sur la rclamation forme contre l'arrt du gouverneur, a mconnu l' ten lue
de ses pouvoirs, et que sa dcision doit tre annule de ce chef. Voy. aussi
2 mai 1890, Moinet.
520
LIVRE VI.
voque l'annulation, ce n'est pas le rejet de la demande, c'est la dclaration d'incomptence sur laquelle ce rejet est fond.
II. Du
VICE DE FORME.
Le vice de forme consiste dans l'omission ou dans l'accomplissement incomplet ou irrgulier des formalits auxquelles un acte
administratif est assujetti par les lois et rglements.
Ces formalits ne doivent jamais tre considres comme des
procdures de pure forme, comme un appareil extrieur destin
donner plus de solennit l'acte ; dans la pense de la loi, elles
sont des garanties offertes aux intresss, au public, l'administration elle-mme, contre les dcisions htives ou insuffisamment
tudies.
Ces formalits consistent principalement dans des mesures d'instruction destines clairer l'autorit qui fait l'acte, telles que les
avis demands des corps dlibrants ou certains agents administratifs ou techniques, des enqutes auxquelles le public est
appel, des vrifications administratives ou des expertises, des mises en demeure et autres notifications ayant pour but d'aviser les
parties et de provoquer leurs observations. Elles peuvent aussi
consister, lorsqu'il s'agit de matires disciplinaires, dans l'organisation de corps consultatifs spciaux, et dans des procdures suivre devant eux, pour assurer la manifestation de la vrit et les
droits de la dfense. Enfin elles peuvent n'avoir en vue que la
rdaction de l'acte, par exemple quand la loi exige qu'une dcision
soit motive.
A chacune de ces formalits correspond, dans la pense du lgislateur, un moyen d'viter une erreur, d'empcher une injustice,
d'assurer la maturit et l'opportunit de la dcision ; de telle sorte
que l'acte n'est prsum correct que si toutes les formes requises
ont t observes. Telle est l'ide gnrale qui prside l'annulation pour vice de forme.
l'omission des formes prescrites. Il est souvent utile de
distinguer entre l'omission complte d'une formalit et son accomplissement incomplet ou irrgulier.
De
EXCS DE POUVOIR. VICE DE FORME. 521

III, 2.
Parlons d'abord du premier cas.
Lorsqu'une des formes prescrites a t entirement omise, lorsqu'une autorit a statu sans enqute, sans avis pralable, sans
vrification contradictoire, etc., dans un des cas o ces formalits
sont requises, il y a vice de forme et, par suite, excs de pouvoir.
Cette rgle est conforme la stricte notion de l'excs de pouvoir,
car lorsque le droit de dcision d'une autorit est subordonn par
la loi certaines formalits sans lesquelles la dcision n'est pas
prsume bien rendue, l'autorit qui statue sans en tenir compte
exerce en ralit un pouvoir qui ne lui appartient pas. Aussi le
Conseil d'tat n'hsite pas, lorsqu'une telle omission se produit,
prononcer l'annulation de l'acte (').
Il faut se garder d'appliquer ici la rgle qi est en vigueur dans
certaines matires de droit civil et de procdure, et d'aprs laquelle
les nullits ne se supplent pas et doivent tre expressment prononces par la loi. Cette rgle, qui est applique aux dcisions'
judiciaires par l'article 7 de la loi du 20 avril 1810, et aux exploit s
d'huissier par l'article 1030 du Gode de procdure civile, ne doit
pas tre tendue aux actes administratifs. Les lois administratives,
la diffrence des lois civiles, se bornent presque toujours ordonner que telle forme sera suivie, telle vrification faite, sans s'expliquer sur la sanction de cette prescription : de telle sorte que cette
sanction n'existerait presque jamais si la nullit n'tait encourue
que lorsqu'elle a t expressment prvue par un texte.
A-t-on du moins le droit de distinguer entre les formalits substantielles et celles qui ne le sont pas ? En rgle gnrale nous ne
CHAP.
Parmi les arrts trs nombreux qui, toute poque, ont consacr cette solution,
nous nous bornerons citer quelques-uns des plus rcenls en les classant d'aprs la
nature de la formalit qui avait t omise.
Avis. Conseil d'tat, 10 novembre 1882, Chassignon; 28 mars 1884, commune
de Chef-Boutonne; 14 dcembre' 1888, Syndicat des brasseurs de Cambrai;
23 janvier 1891, commune de Monlagiiac ; 21 avril 1893, Zikel.
Enqute. Conseil d'tat, 7 aot 1886, Besnier ; 18 mai 1888, commune de
Cherr; 1er mars 1889, Syndical de Vielle.
Expertise et autres vrifications. Conseil d'tat, 29 janvier 1876, Reynaud.
Mises en demeure. Conseil d'tat,
novembre 1879, ville de Blois ; 27 novembre 1885, commune de Buzanais; 13 juin 1890, commune de VAiguillon-surMer ; 22 dcembre 1893, Roy.
Dfaut de motifs. Conseil d'tat, 22 janvier 1892, Maillet et autres.
1.
522
LIVRE VI.
croyons pas qu'on doive s'attacher cette distinction, lorsqu'il y

a eu omission complte d'une formalit lgale.
Toutes les formalits prescrites par la loi doivent tre rputes
substantielles, parce que le lgislateur n'est pas prsum en avoir
dict de superflues. Mais il pourrait en tre autrement, ainsi que
nous le verrons dans le paragraphe suivant, si l'omission portait,
non sur la formalit mme qui est impose l'acte, mais sur certains dtails de son excution. Ainsi autre chose est de statuer sans
enqute, ou de statuer aprs une enqute o une irrgularit secondaire aura t releve ; on comprend que l'on puisse distinguer
ici entre les irrgularits qui peuvent avoir de l'influence sur
l'efficacit de la mesure prparatoire et celles qui n'en ont manifestement aucune.
On s'est demand si, mme en cas d'omission d'une formalit
impose l'acte, il n'y a pas lieu de distinguer entre les formes
l'intrt des parties ou du public, et celles qui seraient
tablies dans
exclusivement tablies dans l'intrt de l'administration : dans ce
dernier cas, a-t-on dit, l'omission ne peut faire grief qu' l'administration elle-mme et les parties ne sauraient s'en prvaloir.
Nous reconnaissons qu'il peut y avoir l matire quelques
hsitations, dont on trouve d'ailleurs la trace dans certaines dcisions (') ; mais la distinction propose nous paratrait dangereuse
admettre en doctrine : d'aboi'd parce qu'elle peut facilement prter l'arbitraire ; en second lieu parce que nous avons beaucoup
de doutes sur l'ide mme dont elle s'inspire. En effet, les formes
imposes un acte administratif ne le sont pas dans l'intrt distinct de telle ou telle partie, mais dans l'intrt de l'acte adminisarrt du 29 novembre 1866 (Gris) dcide qu'un soumissionnaire n'est pas recevable attaquer l'arrt ministriel approuvant une adjudication, en se fondant
sur ce que l'adjudicataire n'aurait pas produit de certificat de capacit ; il en donne
pour motif que cette garantie est exige dans l'intrt exclusif de l'administration.
Mais cette dcision, critique par M. Aucoc, n'a pas t reproduite dans une espce
analogue (9 janvier 1868, Seruat); ce dernier arrt statue en fait, et n'oppose point
de fin de non-recevoir au moyen. (Voy. Aucoc, Confrences, t. Il, p. 168.)
Cf. 14 juillet, 1876, Dumortier ; 4 mars 1887, Mainguet; ces arrts refusent des
tiers le droit de demander l'annulation de marchs passs sans publicit et concurrence par des communes ou tablissements publics. Mais il y a lieu de remarquer
que, dans ces deux espces, il s'agissait de tiers criliquan t le3 formes d'un contrat o
ils n'taient pas parties. On comprend que, dans ce cas, le dfaut de qualit puisse
tre oppos au tiers non contractant.
1. Un
CHAP.
III, 2. - EXCS
DE POUVOIR. VICE DE FORME.
523
tratif lui-mme, de sa correction, de sa maturit, en un mot dans

un but de bonne administration. Il semble donc plus conforme aux
principes que les parties qui ont intrt l'annulation d'un acte
entach de vice de forme et qui leur fait grief, puissent dnoncer
l'omission d'une formalit, mme quand cette omission ne les lse
pas personnellement.
L'urgence dment justifie d'une dcision administrative, l'affranchit-elle de la ncessit des formes ? Non, car lorsque le lgislateur a prescrit des formalits, il n'appartient qu' lui de les simplifier et de les abrger en cas d'urgence ; c'est ce qu'il a pris soin de
faire en matire d'expropriation urgente, et dans les questions bien
plus pressantes encore de pril imminent provenant d'difices
menaant ruine ; il a alors simplifi les procdures ; mais ni l'administrateur ni le juge de l'excs de pouvoir ne peuvent le faire sa
place. A la vrit, un arrt du 27 juillet 1883 (syndicat du canal de
Brianon) a dcid qu'un prfet avait pu, raison de l'urgence,
ordonner la suppression d'un barrage sans enqute pralable ; mais
cet arrt constate en fait que cet ouvrage devait, d'aprs les rapports des ingnieurs, amener bref dlai un dbordement ; le prfet, charg d'assurer le libre coulement des eaux et de prvenir
les inondations, se trouvait investi d'un pouvoir de police plus
large et plus prompt que celui qui lui appartient lorsqu'il s'agit
d'autoriser ou de supprimer des ouvrages dans les circonstances
ordinaires ; c'est sur ce pouvoir de police, distinct du droit d'autorisation proprement dit, que l'arrt s'est fond pour rejeter le
recours. Il en serait de mme en cas de ruine imminente d'un
difice incendi. Ces mesures exceptionnelles de scurit publique,
qui ne peuvent tre efficaces qu' la condition d'tre immdiates,
ne doivent pas tre confondues avec les dcisions administratives,
mme urgentes, auxquelles la loi a impos des formes.
irrgularits commises dans l'accomplissement des formalits. Lorsque la loi prescrit une mesure d'instruction pralable,
elle ne se borne pas, en gnral, en indiquer la nature, elle en
dtermine aussi le mode d'excution. Ainsi, s'il s'agit d'enqute,
elle en prvoit le lieu, la dure, le mode de publicit ; s'il s'agit
de vrifications contradictoires, elle dcide comment et par qui
Des
524
LIVRE VI.
il doit y tre procd ; d'un autre ct, lorsqu'il s'agit d'avis de

corps consultatifs, il va de soi qu'ils doivent tre mis rgulirement et conformment aux lois sur les dlibrations de ces corps.
En rgle gnrale, l'irrgularit commise dans l'accomplissement
d'une formalit la vicie, la rend non avenue au point de vue de
l'acte qu'elle tait destine prparer et, par suite, vicie l'acte luimme. La jurisprudence a fait de trs nombreuses applications de
cette rgle. Bornons-nous en citer quelques exemples.
En matire d'avis, plusieurs arrts ont annul des dcrets rendus
aprs des avis du Conseil d'tat qui n'avaient t dlibrs que
par la section correspondant au ministre intress, lorsqu'ils
devaient l'tre par l'assemble gnrale (') ; des arrts prfectoraux
rendus la suite de dlibrations irrgulires de conseils municipaux (2).
En matire d'enqute, il y a lieu d'annuler un arrt prfectoral autorisant une prise d'eau sur un cours d'eau non navigable,
lorsque l'enqute qui l'a prcd n'a pas t rgulire (3).
En matire d'expertises ou d'autres vrifications, l'annulation
doit tre prononce si ces vrifications n'ont pas port sur tous les
points voulus, ou n'ont pas eu le caractre contradictoire prvu par
la loi (4).
d'tat, 23 fvrier 1861, Dubuc;
13 mars 1867, syndicat de Belleperclw;
20 mai 1868, Carrieu.
L question de savoir si une affaire doit tre dlibre par l'assemble gnrale du
Conseil d'lat, ou si elle peut l'tre valablement par la section correspondant au ministre intress, a souvent donn lieu des difficults qu'il est facile de rsoudre
d'aprs les rgles suivantes. L'attribution d'une affaire l'assemble gnrale ne rsulte pas de plein droit de ces formules qu'o trouve souvent dans les textes : lo
Conseil d'lat entendu
sur l'avis, aprs avis du Conseil d'tat... Cette attribution n'a lieu que dans les cas suivants : 1 s'il s'agit d'un rglement d'administration
publique fait en vertu d'une dlgation de la loi; 2 s'il s'agit d'un acte administratif devant tre fait dans la forme des rglemenls d'administration publique ;
S" si la dlibration de l'assemble gurale a t prescrite par le rglement intrieur du Conseil d'lat, en vertu de l'article 10, g 4, de la loi du 24 mai 1872, qui
charge ce rglement de statuer sur la rpartition des affaires entre les sections, sur
la nature des aRaires qui devront tre portes en assemble gnrale .
Dans les autros cas, l'avis du Conseil d'tat peut tre donn par une seule de sus
sections administratives, sauf le droit qui appartient au ministro, ou au prsident de
la section statuant d'office ou sur la demande de la section, de renvoyer l'affaire
]'assemblo gnrale.
2. Conseil d'tal, 14 janvier 1887, Langlard; 15 juillet 1887, Lyannaz.
3. Couseil d'lat, 28 novembre 1861, Marchal; i avril 1892, d'Engente.
i. Conseil d'tat, 3 juillet 1874, Millet; 13 novembre 1835, Larbaud.
1. Conseil
CHAP.'III, 2. EXCS
DE POUVOIR. VICE DE FORME.
525
En matire de mise en demeure, si le prfet a inscrit d'office

un crdit au budget d'une commune, aprs avoir invit le conseil
municipal voter ce crdit, mais sans donner cette invitation le
caractre d'une vritable mise en demeure affirmant le caractre
obligatoire de la dpense et la ncessit lgale d'y pourvoir, l'arrt
doit tre annul (').
En matire de procdure disciplinaire, le vice de forme rsulte
de toute irrgularit commise, soit dans la composition d'un conseil
d'enqute appel donner son avis sur la mise en rforme d'un
officier de l'arme active (2), ou sur la rvocation d'un officier de
rserve (s), soit dans l'organisation de la commission d'enqute qui
doit tre consulte, d'aprs le dcret du 26 octobre 1882, sur la rvocation des employs coloniaux (4), soit dans la prsentation des
rapports, la communication des pices, ou la lecture qui doit en
tre faite devant les conseils d'enqute (5).
La rgle d'aprs laquelle l'irrgularit d'une formalit, aussi bien
que son omission, entrane l'annulation de l'acte, ne comportet-elle aucune exception ? La jurisprudence ne semble point en admettre en matire de procdure disciplinaire, et avec raison selon
nous, car tout doit tre de droit strict lorsqu'il s'agit de dcisions
intressant la situation et mme l'honneur d'officiers ou de fonctionnaires : aucune des garanties que les lois et rglements leur
assurent ne doit tre omise, altre ni supple au moyen d'quivalents arbitraires.
Mais il est permis d'tre moins absolu quand il s'agit de simples
mesures d'instruction administrative dont tous les dtails d'excution n'ont pas une gale importance. Sans doute il y a des conditions ncessaires et nous dirons volontiers ici substantielles
en dehors desquelles une enqute, une expertise, une vrification
administrative ou technique ne sauraient produire effet ; mais il en
est d'autres dont l'accomplissement, quoique toujours dsirable,
i.
Conseil d'Elat, 14 novemLre 1879, ville de Blois ; 13 juin 1890, commune de
l'Aiguillon-sur-Mer.
. Conseil d'tat, il janvier 1878, Nonelle ; 22 juillet
1885, Bernard Lamarque ; - 8 juillet 1S92, Otto.
3. Conseil d'tat, 17 mai 1889, de Bville.
4. Conseil d'tat, 19 fvrier 1886, Dussert.
5. Conseil d'tat, 27 dcembre 1878, Fauchoux.
issi,
Thile ; 28 mars
526
LIVRE VI.
prsente un intrt plus secondaire ; le juge de l'excs de pouvoir

a le droit de rechercher si l'irrgularit commise a t ou non de
nature exercer une influence sur la mesure d'instruction ellemme. Ainsi, s'il est tabli qu'une enqute a eu lieu et que tous
les intresss ont pu s'y faire entendre, il ne suffira pas de quelque
irrgularit dans le mode de publicit, ou d'une abrviation insignifiante du dlai, pour entraner l'annulation de l'acte ('); de
mme, si une partie convie une vrification qui l'intresse a
consenti la suppression de certaines constatations qu'elle jugeait
elle-mme inutiles, ou si, n'ayant point t rgulirement convoque, elle a cependant assist aux oprations qui ont eu ainsi un
caractre contradictoire, nous ne pensons pas qu'il y ait lieu d'annuler. Nous reconnaissons toutefois que ces exceptions ne doivent
tre admises qu'avec beaucoup de rserve et que, s'il y a doute sur
l'influence que l'irrgularit a pu exercer, on doit prfrer la solution la plus conforme l'excution littrale de la loi.
prescrites par des dcisions ministrielles. Les formalits obligatoires sont celles qui rsultent des
lois et rglements. Que dcider pour celles qui ne seraient prescrites que par des circulaires et instructions ministrielles ? Les
ministres ne possdent point, en gnral, le pouvoir rglementaire; les instructions qu'ils donnent, en dehors des cas o ils
exercent exceptionnellement ce pouvoir, ne peuvent pas imposer
d'obligations aux tiers ; elles ne peuvent pas non plus confrer de
droits ces tiers l'encontre de l'administration; ce sont de simples
prescriptions hirarchiques destines guider les subordonns en
leur faisant connatre les vues de l'administration suprieure.
L'omission des formalits qu'elles prescrivent ne constitue donc
pas un vice de forme pouvant,entraner l'annulation de l'acte. Le
Conseil d'tat s'est prononc en ce sens par plusieurs dcisions (2).
Du cas o les formes sont
1. Conseil d'lat, 4 dcembre 1874, commune de Villemoutiers; 18 juillet I88t,

Guiches; 14 janvier 1887, de Langlnrd.
2. Conseil d'lat, 30 juin 1853, Dumas, dcide qu'un officier mis d'office la re-
traite ne peut se prvaloir de ce que celte dcision n'a pas t prcde de propositions et avis prvus par des instructions du minisire de la guerre; 19 mars 388S,
Champy, dcide qu'un arrt prfectoral, revisant d'anciens rglements sur l'usage
des eaux, n'est pas annulable pour vice de forme, bien que le prfet ne se soit pas
III, 2. EXCS DE POUVOIR. VICE DE FORME. 527

Il a cart une distinction qui lui avait t propose en 1864,
et d'aprs laquelle le vice de forme pourrait exister si les instructions ministrielles avaient pour but non de restreindre les garanties donnes aux tiers, mais de les accrotre, en limitant la libert
d'action des fonctionnaires placs sous l'autorit du ministre, et
investis d'un droit de dcision. Dans ce cas, a-t-on dit, le ministre
ne fait que tracer, au nom du chef du pouvoir excutif, les limites
de la dlgation qui a t faite l'agent infrieur ('). Cette distinction, si bien intentionne qu'elle soit, manque de base juridique ;
on ne peut pas la faire reposer sur l'ide de dlgation, car toutes
les fois qu'une autorit infrieure exerce un droit de dcision
propre, c'est de la loi qu'elle le tient, non du ministre ; c'est aussi
la loi ou les dcrets rendus pour son excution qui fixent, s'il y a
lieu, les formes dans lesquelles la dcision doit tre rendue. Le
ministre ne peut donc pas modifier les conditions de cette dlgation lgale; les instructions qu'il donne ne peuvent tre que des
actes de direction hirarchique qui ne sauraient tre invoqus par
les tiers, ni contre eux.
Cette rgle ne comporte d'exception que si le ministre a t
exceptionnellement investi d'un pouvoir rglementaire. Ainsi le
Conseil d'tat a toujours reconnu le caractre obligatoire des formalits prescrites par l'instruction ministrielle du 19 thermidor
an VI, pour les rglements d'usines et les prises d'eau pour l'irrigation ; il voit dans cette instruction une sorte de rglement d'administration publique fait pour l'excution de l'arrt du Directoire du 19 ventse an VI, et il annule pour vice de forme des
arrts rendus contrairement ces prescriptions (2). Il en serait de
mme des formalits prescrites par les rglements sur les chemins
vicinaux que la loi du 21 mai 1836 a charg Tes prfets de faire,
CHAP.
conform aux instructions qui lui prescrivaient d'en rfrer au ministre; 14 dcembre 1883, Lacroix, dcide qu'un dcret ordonnant la translation d'une tude do
notaire ne peut pas tre attaqu comme ayant t rendu sans les avis prvus par
une circulaire du ministre de la justice, attendu qu'aucune disposition lgislative
ou rglementaire n'avait exig ces avis.
1. Voy. les conclusions du commissaire du Gouvernement sur l'arrt du 15 juin
1864, Gaunard.
2. Conseil d'tat, 25 juin 1864, Gaunard; 22 mars 1866, Flichel; 28 juillet
1S67, Trne.
528
LIVRE VI.
sauf l'approbation du ministre de l'intrieur; elles sont obligatoires raison de la dlgation du pouvoir rglementaire faite aux
prfets par l'article 21 de la loi de 1836 (l).
recherche et de la constatation du vice de forme. Le

Conseil d'tat, juge de l'excs de pouvoir qui rsulte du vice de
forme, s'est toujours reconnu un pouvoir tendu pour rechercher
et constater ce vice. Il n'est pas li, cet gard, par les mentions
contenues dans l'acte attaqu, dans ses motifs, dans ses visas. Si
l'acte vise une vrification, un rapport, un avis dont l'existence, la
teneur ou la rgularit sont contestes, il appartient au juge de
l'excs de pouvoir d'ordonner la production de toutes pices et documents utiles, et de provoquer, s'il y a lieu, telles investigations
que de droit par la voie administrative. Le jugement qu'il a porter
sur le vice de forme l'autorise galement vrifier les diverses
circonstances dont l'irrgularit peut dpendre.
La jurisprudence relative aux dcrets de mise en rforme pour
cause disciplinaire prsente de nombreux exemples de ces apprciations. Ainsi, pour dcider si un officier devait tre traduit devant
un conseil d'enqute de rgiment ou de rgion, ou par quel gnral
les membres du conseil devaient tre dsigns, le Conseil d'tat a
t amen rechercher si l'officier employ un service spcial
tait ou non dtach de son rgiment ( 2) ; si un escadron envoy en Algrie relevait, au point de vue de la discipline intrieure,
du corps d'arme auquel appartenait le rgiment, ou de la division
laquelle l'escadron tait temporairement attach (3). Pour reconnatre si un conseil d'enqute tait rgulirement compos, il a d
rechercher si l'un de ses membres, remplac comme empch,
tait dans un cas rel d'empchement ou d'absence (4) ; s'il y avait
ou non, dans le rgiment de l'inculp, des officiers du grade
voulu, en nombre suffisant pour qu'on ft dispens de recourir
ceux d'un autre rgiment (5).
De la
1. Avis du Conseil d'tal

29 mai 1846, Ponvillion.
du
mai 1838;
C cass.
fvrier 1840, Dcante;
2. Conseil d'lat, il janvier 1878, Noualte; 29 juin 1883, Pety.

3. Conseil d'lat, 17 juillet 1885, Boullenot.
4. Conseil d'tat, 10 fvrier 1882, Brun; 7 aol 1891, Hinuull,
b. Conseil d'tat, 27 novembre 1885, Le
Cadre;
juillet 1892, Ollo.
CHAP.
III, 2.
EXCS DE POUVOIR. VICE DE FORME.
529
On peut donc dire que, d'aprs sa jurisprudence, le Conseil

d'tat exerce, pour la constatation du vice de forme, une juridiction
complte, plus tendue que celle que se reconnat la Cour de cassation en prsence des nonciations d'une procdure civile ou criminelle. Il est bon qu'il en soit ainsi, parce que les constatations
d'une procdure administrative ne peuvent pas, dans beaucoup de
cas, offrir les mmes garanties d'authenticit que celles d'une procdure judiciaire rdige, sous la surveillance du juge, par des
officiers ministriels asserments, exposs aux peines du faux eu
cas d'altration de la procdure.
Questions relatives aux avis. Pour terminer ce qui concerne
le vice de forme, nous examinerons certaines questions relatives
aux avis, qui constituent une des formalits les plus importantes
et les plus frquemment exiges pour la validit des actes adminis-
tratifs
.
Les avis peuvent tre demands : soit des corps consultatifs

permanents, placs auprs du Gouvernement ou des prfets, tels
que le Conseil d'tat et les conseils de prfecture ; soit des assembles lectives locales, conseils gnraux, conseils d'arrondissement, conseils municipaux ; soit des commissions, comits,
conseils techniques institus auprs des diffrents ministres ;
soit des fonctionnaires dtermins, prfets, sous-prfets, ingnieurs, etc.
Les avis prennent le nom de propositions quand ils supposent
une certaine initiative, spontane ou provoque, des autorits dont
ils manent, et de prsentations lorsqu'ils ont pour objet des nominations de fonctionnaires.
Les avis sont facultatifs quand l'autorit qui les provoque n'est
oblige ni de les demander ni de les suivre ; consultatifs quand elle
est oblige de les demander, mais non de les suivre ; impratifs
lorsqu'elle est tenue la fois de les demander et de s'y conformer.
Les avis facultatifs, ainsi que leur non l'indique, excluent toute
ide d'obligation pour l'autorit qui les demande. En consquence,
si un avis a t demand en vue d'une dcision prendre, et si
plus tard celte dcision est rapporte, elle peut l'tre sans nouvel
3i
L\ JURIDICTION ADMINISTRATIVE. II.
530
LIVRE VI.
avis du corps primitivement consult ('). Le Conseil d'tat, les

conseils gnraux et municipaux, les comits et conseils techniques
sont tenus de. donner les avis qui leur sont facultativement demands par l'autorit comptente (2), moins, bien entendu, qu'il ne
s'agisse de questions trangres leurs attributions. Le Conseil
d'tat et les conseils de prfecture, qui sont des juridictions en
mme temps que des corps consultatifs, pourraient aussi dcliner
l'obligation de donner un avis sur une difficult dont ils seraient
ou pourraient tre saisis comme juges.
Les avis consultatifs sont tous ceux que la loi -prvoit comme
devant prcder une dcision, mais non comme devant la dicter. Ils
sont obligatoires en tant qu'ils constituent une mesure d'instruction ncessaire la validit de la dcision, mais ils ne le sont pas
en tant qu'ils conseillent une dcision plutt qu'une autre.
Les formules dont la loi se sert pour indiquer la ncessit d'un
avis consultatif sont trs diverses.
On peut citer les suivantes : dcret en Conseil d'tat,
arrt en conseil de prfecture, aprs avis de tel conseil, tel
conseil entendu...
Le caractre impratif de l'avis rsulterait au contraire d'un
texte disposant expressment que telle dcision doit tre rendue
sur l'avis conforme... ou conformment l'avis de tel conseil. Les textes rdigs en termes aussi prcis sont rares, on en
trouve cependant des exemples dans quelques lois rcentes qui ont
attribu un caractre impratif des avis du Conseil d'tat : ainsi
la loi du 22 mars 1890 sur les syndicats de communes (devenue le
titre VIII de la loi municipale de 1884) dispose que ces syndicats
ne peuvent tre dissous d'office que par un dcret rendu sur l'avis
conforme du Conseil d'tat ; la mme formule se retrouve dans
la loi du 22 juillet 1893 (modifiant l'article 9 du Code civil) poulies dcrets qui refusent l'enregistrement des dclarations faites par
les trangers ns en France qui rclament la qualit de Franais.
Le caractre impratif d'un avis peut aussi quelquefois rsulter
1. Conseil d'Etat, 30 juillet 1880, Brousse.
2. Pour le Conseil d'tat, loi du 24 mai 1872,
raux, loi du 10
1884, art. 70.
ait. 8-3; pour les conseils gnaot 1871, art. 48-5; pour les conseils municipaux, loi du 5 avril
CHAP.
III, 2.
EXCS DE POUVOIR. VICE DE FORME.
531
d'expressions moins formelles, telles que celles-ci : de l'avis.. .d'aprs l'avis... sur l'avis . Dans ce cas, il faut interroger, en mme
temps que les textes, la nature des dcisions intervenir, les rapports lgaux de l'autorit qui demande l'avis avec celle qui le
donne. Ainsi, lorsqu'il s'agit du classement de chemins vicinaux,
l'article 86 de la loi du 10 aot 1871 dispose que la commission
dpartementale prononce sur l'avis des conseils municipaux ;
le Conseil d'tat n'a jamais hsit interprter ce texte comme
exigeant un avis conforme ; mais le vritable motif de sa jurisprudence est que le classement d'un chemin vicinal a pour effet de
grever la commune d'une dpense qui ne peut devenir obligatoire
que si elle a t consentie par le conseil municipal (').
Par des motifs analogues, tirs du droit des communes plutt
que d'un argument de texte, le Conseil d'tat a annul : des arrts prfectoraux ordonnant la suppression de chemins ruraux sans
avis conforme du conseil municipal, et disposant ainsi d'un domaine de la commune sans l'assentiment de ses reprsentants (2),
des arrts approuvant des plans d'alignement non conformes la
dlibration du conseil municipal (s).
La jurisprudence interprte aussi la loi des 11-19 septembre
1792, comme n'autorisant le prfet ordonner la suppression d'un
tang insalubre que sur l'avis conforme du conseil gnral (4).
La ncessit d'avis conformes peut galement exister en matire
disciplinaire; bornons-nous en citer le cas le plus important, celui
de la mise en rforme des officiers qui ne peut tre prononce que
conseil d'enqute ; cette disposition est pr d'aprs l'avis d'un
cise par celle-ci : les avis du conseil d'enqute ne pourront tre
modifis qu'en faveur de l'officier (loi du 19 mai 1834, art. 13
et 14) ; d'o il rsulte bien que la peine disciplinaire ne peut pas
tre prononce contrairement l'avis du conseil d'enqute.
d'tat,
2. Conseil d'tat,
3. Conseil d'tat,
4. Conseil d'lat,
1. Conseil
mars 1875, Piron; 23 fe'vrier 1883, commune de Blaymonl.

1er fvrier 1866, Roger.
12 mai 1S69, commune de Seignelay.
22 novembre 1889, Patureau-Miran; 13 mars 1891, Dupuy.
19
532
LIVRE VI.
ni.
VIOLATION
DE LA LOI ET DES DROITS ACQUIS.
Notions gnrales sur l'annulation pour violation de la loi.

Nous avons expliqu, en faisant l'historique du recours pour excs
de pouvoir, comment le moyen d'annulation tir de la violation de
la loi s'est progressivement introduit dans la jurisprudence, et
comment il a eu pour effet de crer, dans certains cas, un vritable
pourvoi en cassation plutt qu'un recours pour excs de pouvoir
dans le sens strict du mot. Nous avons aussi fait observer que cette
volution de la jurisprudence n'avait pas t aussi accentue, aussi
hardie qu'on a paru quelquefois le croire : en effet, le Conseil
d'tat a admis de tout temps, dans une mesure plus ou moins
large, que les actes administratifs illgaux et portant atteinte des
droits acquis pouvaient tre attaqus par la voie contentieuse ;
mais pendant longtemps il a fait reposer le recours, non sur la loi
des 7-14 octobre 1790, mais sur le principe gnral d'aprs lequel
l'atteinte un droit ouvre un recours devant la juridiction contentieuse.
L'oeuvre de la jurisprudence a donc moins consist crer le
recours pour violation de la loi et des droits acquis, qu' l'assimiler au recours pour excs de pouvoir au point de vue de sa procdure et de ses effets. En mme temps, elle a dvelopp l'application
de ce recours, en l'tendant beaucoup d'actes qualifis actes de
pure administration, qui autrefois ne pouvaient tre attaqus que
pour incomptence ou vice de forme.
Nous n'avons pas revenir ici sur ces diffrentes phases de la
jurisprudence qui ont t exposes plus haut('). Nous devons seulement essayer de prciser la doctrine qui s'en dgage.
Un premier point important retenir, c'est que la violation de la
loi n'est un moyen d'annulation que si elle constitue en mme temps
une atteinte un droit.
Si donc une autorit administrative a pris pour base de sa dcision une erreur de droit, une fausse interprtation de la loi, mais
l. Voy. ci-dessus, p.
406
et suiv.
CHAP.
III, 3.
EXCS DE POUVOIR. VIOLATION DE LA LOI.
533
si elle n'a ainsi ls que des intrts et non des droits, son acte
n'est pas annulable par la voie contentieuse. Supposons, par exem-
ple, qu'un prfet refuse d'approuver une dlibration d'un conseil

municipal, en se fondant sur ce qu'elle a t irrgulirement rendue
et qu'elle n'a pas d'existence lgale, et que cette apprciation du
prfet repose sur une erreur de droit ; supposons encore que le prfet, sollicit par un crancier d'une commune d'inscrire d'office un
crdit son budget pour assurer le paiement de la crance, refuse
de prendre cette mesure, et qu'il en donne pour raison que la
dpense n'est pas obligatoire alors qu'elle a rellement ce caractre : dans ces deux cas, il y a erreur sur une question de lgalit
et cette erreur dtermine la dcision ; mais, dans les deux cas aussi,
la dcision ne peut lser aucun droit, parce que ni l'approbation
d'une dlibration soumise la tutelle administrative, ni l'inscription d'office d'un crdit pour obliger une commune acquitter une
dpense, ne constituent des droits pour ceux qui sollicitent ces
dcisions (l).
Renversons maintenant l'hypothse. Supposons que le prfet, au
lieu de refuser son approbation la dlibration d'un conseil municipal, la retire aprs l'avoir donne, et aprs que cette dlibration
a servi de base un contrat ou une dcision crant des liens de
droit entre la commune et des tiers ; ou bien que le prfet, au lieu
de refuser l'inscription d'office, dans un cas o la dpense tait
obligatoire, l'accorde dans un cas o elle ne l'tait pas. Ici encore,
il y a erreur de droit et l'erreur dtermine la dcision, mais il y a
quelque chose de plus : il y a des droits lss par suite de cette
erreur : droit de la commune et des tiers qui avaient contract la
suite de la dlibration approuve, droit de la commune qui peut
lgalement s'opposer ce qu'on inscrive d'office son budget une
dpense non obligatoire.
Il faut donc, pour qu'on puisse invoquer le grief de violation de
la loi, que cette violation rsulte du dispositif mme de la dcision,
il ne suffit pas qu'elle apparaisse dans les motifs. Si la dcision est
le refus d'inscription d'office : Conseil d'tat, 15 janvier 1875, Larralde;
4 aot 1876, ville de Besanon; 17 avril 1885, consistoire de Nmes.
Sur le refus d'approbation d'une dlibration du conseil municipal : Conseil d'lat,
20 juillet 1883, Du Lac; 27 juillet 1883, ville de Saint-tienne.
1. Sur
534
LIVRE VI.
CONTENTIEUX
DE L'ANNULATION.
facultative, discrtionnaire pour l'administration, elle ne peut lser

que des intrts, non des droits, et le recours pour violation de la
loi n'est pas ouvert (').
Il y a l, comme on voit, une notable diffrence entre le moyen
d'annulation tir de la violation de la loi et les moyens tirs de
l'incomptence ou du vice de forme : ceux-ci peuvent tre invoqus
par toute personne ayant un intrt direct et personnel l'annulation de l'acte ; celui-l, au contraire, ne peut tre invoqu que par
la partie dont le droit est viol. Il ne faut pas voir l une simple
diffrence dans les conditions de recevabilit du recours, une drogation la rgle d'aprs laquelle un intrt direct et personnel suffit pour donner qualit celui qui forme un recours pour excs de
pouvoir; non, ce qui est en jeu, c'est la nature mme du moyen
d'annulation, lequel n'admet la violation de la loi que si elle est
caractrise et aggrave par la violation d'un droit.
Cette ide de violation de la loi, lorsqu'elle est associe la violation d'un droit, doit tre largement comprise. Elle s'tend, dans
certains cas, la fausse interprtation et mme la fausse application de la loi. Le Conseil d'tat s'est souvent reconnu le droit de
rechercher si les faits servant de base la dcision avaient t bien
dfinis au point de vue juridique, et de vrifier, dans ce but, l'existence et la nature de ces faits. On en trouve des exemples trs
remarquables dans la jurisprudence relative aux dlimitations du
domaine public et notamment dans l'arrt du 29 juillet 1881 (Duval),
qui ordonne, avant faire droit, qu'il sera procd une visite de
lieux par une commission du Conseil d'tat statuant au contentieux,
afin de vrifier si les limites du domaine public maritime l'embouchure de la Seine ont t traces conformment la loi.
1. Cette distinction a t nettement indique par un arrt du 10 novembre 1887
(Lefebvre). Il s'agissait d'un recours form contre une dcision du ministre de la
guerre, rglant les conditions de l'examen impos aux engags conditionnels d'un an
et attaque par l'un des candidats, comme ayant prescrit des preuves non prvues
par le rglement d'administration publique du 10 mai 1880, et comme ayant, par
suite, viol ce rglement.
L'arrt dcide : que la dcision prise par le ministre de la guerre ne concernait
pas personnellement le requrant et qu'elle n'a ls aucun droit qui lui ft acquis;
que, par suite, celui-ci n'est pas recevable en demander l'annulation, en se fondant uniquement sur ce qu'elle aurait fait une inexacte application de l'article 3 du
rglement d'administration publique du 10 mai 1880.
CHAP.
III, 3.
535
Quelques jurisconsultes ont invoqu cet exemple et d'autres analogues pour soutenir que le Conseil d'tat ne statue pas, en pareil
cas, comme juge de l'excs de pouvoir, mais comme juge d'un contentieux plus tendu auquel peuvent donner lieu les dlimitations
abusives. Nous n'y contredisons pas, car nous sommes de ceux qui
pensent que le Conseil d'tat, charg de statuer souverainement
sur les recours en matire contentieuse administrative (loi du
24 mai 1872, art. 9), puise dans les lois gnrales de son institution le droit de connatre des rclamations contentieuses diriges
contre tout acte administratif qui viole un droit. Mais, nous ne
saurions trop le rpter,-le contentieux des actes de puissance publique ne peut jamais aboutir qu' leur annulation, la diffrence
du contentieux des actes de gestion, qui est un contentieux de pleine
juridiction pouvant aboutir leur rformation, leur remplacement
par des dcisions nouvelles dictes par le juge. On est donc toujours ramen, quand il s'agit d'actes de puissance publique, des
questions de cassation, d'annulation pour illgalit, qui sont prcisment la caractristique du recours pour excs de pouvoir. Que
l'illgalit consiste dans une violation des lois de comptence, des
lois de procdure ou des lois qui rgissent le fond ;'que la juridiction du Conseil d'tat rsulte de la loi des 7-14 octobre 1790 ou
des attributions plus gnrales du Conseil en matire contentieuse,
le rsultat sera toujours le mme : l'annulation de l'acte illgal.
La distinction du recours contentieux ordinaire et du recours
pour excs de pouvoir ne prsente donc d'intrt pratique qu'au
point de vue de la procdure du recours et plus spcialement de la
dispense du ministre d'avocat ; nous avons dit pourquoi le Conseil
a cru devoir tendre cette procdure de faveur tous les recours
en annulation forms contre des actes de puissance publique (').
Aussi, mme dans ces affaires de dlimitation du domaine public,
o le Conseil d'tat a pouss si loin l'examen du fond, les recours
sont introduits comme recours pour excs de pouvoir, ils sont ainsi
qualifis dans les arrts, et les lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai
1872 y sont toujours vises.
La violation d'un droit rsultant d'une violation de la loi est un
1. Voy.
ci-dessus, p. 4o9.
536
LIVRE VI.
moyen d'annulation, non seulement quand le droit ls est celui

d'une personne dtermine, vise par l'acte administratif, mais
encore quand ce droit est commun aux membres d'une collectivit
plus ou moins tendue, par exemple aux habitants d'une commune,
aux membres d'une profession industrielle ou commerciale, qui
des obligations illgales seraient imposes par un rglement.
La jurisprudence a longtemps hsit admettre, dans ce dernier
cas, un recours direct de chacune des personnes atteintes dans leur
droit ; elle a d'abord dcid que lorsqu'un acte a un caractre gnral on rglementaire, sa lgalit ne peut tre discute que devant
le suprieur hirarchique ou devant les tribunaux judiciaires chargs de prononcer une sanction pnale en cas de contravention ;
mais cette restriction n'a pas t maintenue ; la violation de la loi
peut, d'aprs la jurisprudence en vigueur, tre releve dans une
dcision gnrale, aussi bien que dans une dcision individuelle.
On en trouve la preuve dans les nombreux arrts qui ont examin
au fond, et qui ont souvent accueilli des recours forms par des
habitants, des propritaires, des industriels, qui contestaient la
lgalit d'obligations ou d'interdictions qui leur taient collectivement imposes par des rglements de police(l).
La violation de la loi doit s'entendre de la violation de toute
prescription lgalement obligatoire pour l'administration, qu'elle
rsulte d'une loi proprement dite ou d'un autre acte ayant force de
loi. Des textes relativement rcents ont plus d'une fois associ ces
expressions : violation de la loi ou d'un rglement d'administration publique ; on les trouve dans la loi dpartementale du 10 aot
1871 (art. 47 et 88) et dans la loi municipale du 5 avril 1884 (art.
63), qui paraissent les avoir empruntes la loi sur les conseils
gnraux du 18 juillet 1866. Il n'en faudrait pas conclure que des
dcrets qui ne seraient pas des rglements d'administration publique proprement dits, rsultant d'une dlgation du lgislateur, ou
qui ne seraient pas dlibrs en Conseil d'tat en la forme de ces
rglements, pourraient tre enfreints sans que l'annulation pour
violation de la loi ft encourue. L'expression : rglement d'adminisi. Conseil d'tal, 28 mars 1885, Languellier; 25 mars 1887, Syndical des propritaires de bains de Paris; 3 juin 1S92, bouchers de Bolbec.
CHAP.
III, 3.
537
tration publique, est prise ici dans son acception la plus large : elle
dsigne tous les rglements mans du pouvoir central, par opposition aux rglements purement locaux. Il n'est mme pas douteux
que la violation d'un dcret n'ayant pas le caractre rglementaire,
mais contenant des prescriptions lgalement obligatoires pour l'autorit qui a fait l'acte, pourrait constituer un cas d'annulation.
Il n'en serait pas de mme des prescriptions qui rsulteraient de
simples instructions ministrielles : celles-ci ne peuvent, ainsi que
nous l'avons vu, crer des droits ou des obligations aux tiers, mme
en ce qui touche la forme des actes ; elles ne le peuvent pas, plus
forte raison, en ce qui touche le fond du droit (l).
La violation de la chose juge doit tre assimile la violation
de la loi, car la chose juge cre des prescriptions lgalement obligatoires. Aussi le Conseil d'tat a-t-il plusieurs fois annul, pour
excs de pouvoir, des actes administratifs qui taient en opposition
avec des droits rsultant de dcisions dfinitives de tribunaux judiciaires, du Conseil d'tat, des conseils de prfecture ou de la Cour
des comptes (2).
On a quelquefois agit la question de savoir si la violation de la
chose juge rsultant de dcisions judiciaires est toujours un excs
de pouvoir de la part de l'autorit administrative, ou s'il y a des
cas exceptionnels o celle-ci peut lgalement passer outre. Cette
question a.t examine dans une autre partie de cet ouvrage
laquelle il nous suffit de renvoyer (3).
Applications tires de la jurisprudence.

La jurisprudence a
fait de trs nombreuses applications des rgles que nous venons
d'lat, 15 juin 1864, Gaunard;
19 mars 1868, Champy.
2. Annulation pour violation de dcisions judiciaires : 26, janvier 1854, ville de
Bastia; pour violation de dcision d'un conseil de prfecture : 21 fvrier 1867,
ville de Montbliard; pour violation d'un arrt du Conseil d'tat : 15 avril 1868,
Robineau ; pour violation d'un arrt de la Cour des comptes : 3 juillet 1885, de
Bonardi. Toutes ces dcisions visent la loi des 7-14 octobre 1790 ou mentionnent expressment l'excs de pouvoir.
Des dcisions plus anciennes qui statuent dans les mmes conditions que l'arrt de
Bonardi de 1885, c'est--dire sur des rclamations de comptables se plaignant de dcisions ministrielles contraires des arrts de quitus de la Cour des comptes, ne
visent pas la loi des 7-14 octobre 1790 et statuent au fond comme en matire contentieuse ordinaire.
3. Voy. t. Ier, p. 508.
.
1. Conseil
538
LIVRE VI.
d'indiquer; nous croyons utile de mentionner les plus importantes,

parce qu'elles marqueront mieux que des explications purement
doctrinales, l'tendue et les limites du moyen que nous tudions.
Pour plus de clart, nous classerons ces applications d'aprs la
nature du droit auquel une atteinte est porte par l'acte administratif.
I.
Atteintes la proprit et aux droits qui en drivent. Les ques-
tions de proprit relvent, en principe, de la comptencejudiciaire,

mais cette rgle n'est vraie que s'il s'agit de statuer sur une attribution ou sur une translation de proprit, ou sur d'autres questions
de droit civil (l). Elle cesse de l'tre quand il s'agit de servitudes
d'utilit publique, et des diverses restrictions et obligations que
l'autorit administrative peut imposer la proprit en vue d'un
intrt gnral, par des dcisions qui ont le caractre d'actes de la
puissance publique. Dans ce cas, c'est la juridiction administrative
qui est comptente, en principe, pour connatre des rclamations
auxquelles ces actes peuvent donner lieu, et pour annuler ceux
qui imposeraient la proprit des obligations illgales.
Parmi ces actes, ceux qui peuvent porter la proprit l'atteinte
la plus grave sont ceux qui supprimeraient la proprit elle-mme :
c'est ce qui arrive lorsqu'une dlimitation du domaine public
fluvial ou maritime, trace contrairement la dfinition lgale de
ce domaine, vient absorber des fonds riverains susceptibles de
proprit prive ; ou bien lorsque l'administration, aprs avoir concd une mine et cr ainsi une vritable proprit, retire la concession et dispose de cette proprit en dehors des cas prvus par
la loi et par l'acte de concession. Dans ces cas, l'acte peut tre
annul pour violation ou fausse application de la loi entranant
une atteinte la proprit (2).
Il en est de mme si un acte administratif prtend tablir, en
dehors des cas prvus par la loi, une servitude d'utilit publique ou
l.
Voy. t. Ir, p. 553 et suiv.
a.Voy. sur les dcrets ou arrts de dlimitation: 23 mai 1864, Coquard; 27 mai
1863, Drillet de Lanigou; 13 dcembre 1866, Coicaud; 9 janvier 1868, Archambaull; 10 mars 1882, Duval; 22 mars 1889, Vron et Mabilat; 6 juin 1890,
Dolnet; 23 avril 1875, Btamy. Cf. tome Ier, p. 514.Sur les retraits de concession de mines : 28 juillet 1852, Pron; mme date,
Girard; mme date, Talabol. Cf. t. I, p. 569.
CHAP.
III, 3.
539
d'autres restrictions du libre usage de la proprit. Ainsi, il y a

lieu d'annuler : les dispositions d'un arrt de curage ou d'un
rglement d'eau qui dcident qu'un marchepied sera tabli sur les
fonds riverains d'un coins d'eau non navigable, ou qui interdisent
d'y tablir des constructions ou plantations (l).
On peut rattacher au mme ordre d'ides des dcisions rendues
dans des matires trs diverses, et qui tendent toutes dfendre la
proprit prive contre des entreprises excdantles droits de l'administration, par exemple : contre des dcisions de commissions dpartementales qui classent comme vicinaux ou ruraux des chemins
dont le sol est revendiqu comme proprit particulire(2) ; contre des arrts prfectoraux qui rglementent comme cours d'eau
navigable des eaux qui sont rclams comme eaux de source ayant
le caractre de proprit prive (3) ; contre des arrts qui ordonnent la cration, la translation ou l'agrandissement de cimetires sans tenir compte des distances lgales observer l'gard
des habitations (4) ; contre des arrts prescrivant des battues
dans les bois de particuliers pour la destruction d'animaux autres
que les animaux nuisibles prvus par l'arrt du 19 pluvise
an V () ; contre des arrts municipaux prtendant soumettre
certaines proprits prives des droits de jouissance commune
au profit de tous les habitants, en dehors des cas et conditions
prvus par la loi (6) ; contre des arrts prescrivant des propritaires d'excuter dans leurs immeubles des travaux de salubrit
qui excdent leurs obligations lgales (7).
1. Conseil d'tat, 15 dcembre 1853, Biennais ; 10 juillet 1862, Motard; 19 mai
1865, Daire.
2. Conseil d'tat, 9 juin 1882, Maixent; 4 juillet 1884, Laffont; 8 mars 1889,
Donau.
3. Conseil d'tat, 9 fvrier 1854, Poirier; 23 dcembre 1858, Cornet d'Yseux;
8 aot 1894, Thorrand.
4. Conseil d'tat, 28 mai 1866, Blondeau; 21 janvier 1868, Lesbros ; 6 fvrier
1874, Hanin ; 2 juillet 1875, Olivier; 25 avril 1890, Meunier. Dans la plupart de
ces affaires, le Conseil d'tat a vrifi, d'aprs l'instruction et les plans, quelle tait
la distance relle entre les habitations et les terrains affects au cimetire, afin de reconnatre s'il y avait ou non une fausse application de la loi.
5. Conseil d'tat, 1er avril 1881, Schneider; 12 mai 1882, Chaou; 8 aot
1890, Brelon-Bonnard.
6. Conseil d'tai, 23 mai 1890, Ferron.
7. Conseil d'tat, 12 mai 1882, Palazzi.
540
LIVRE VI.
II. Atteintes la libert
du commerce et de l'industrie. Cette
libert peut tre soumise diverses restrictions par l'administration agissant dans l'exercice de ses pouvoirs de police ; mais les
dcisions individuelles ou rglementaires qui vont au del des
restrictions lgales tombent sous le coup du recours pour excs de
pouvoir (').
Il en est de mme des dispositions des rglements de police municipale ou rurale qui imposent aux habitants d'une commune des
obligations non conformes la loi (2).
III. Atteintes aux droits rsultant de fonctions, grades ou titres.
Ces droits, tels que ceux qui appartiennent aux magistrats inamovibles, aux officiers propritaires de leur grade, aux membres
de la Lgion d'honneur, doivent tre protgs contre les dcisions
qui leur porteraient atteinte, non seulement dans le cas d'incomptence ou de vice de forme, mais encore dans le cas de violation
ou fausse interprtation des lois qui rglent le fond du droit.
Ainsi, la loi du 19 mai 1834 assure aux officiers la proprit de
leur grade ; il en rsulte qu'une nomination, faite en vertu d'un
dcret insr au Journal militaire officiel, ne peut pas tre rapporte,
mme si le brevet n'a pas encore t dlivr, sous prtexte que
l'officier promu a dmrit (3). Cette mme loi (art. 12) ayant prvu
limitativement les cas dans lesquels un officier peut tre mis en rforme (inconduite habituelle, faute grave dans le service ou contre
la discipline, faute contre l'honneur), le dcret qui prononcerait
une mise en rforme pour une autre cause serait annulable, alors
mme qu'il aurait t prcd de l'avis d'un conseil d'enqute.
Mais il n'appartiendrait pas au Conseil d'tat de discuter l'existence ou la gravit des faits auxquels le conseil d'enqute aurait
reconnu l'un des caractres prvus par la loi.
La recevabilit du moyen tir d'une erreur de droit portant at1. Conseil d'tat, 30 avril 1868, Desauges; 21 mars 1879, Coudert; 18 janvier
1884, Belleau; 13 mars 1885, Vignet; 25 mars 1887, Syndical des propritaires
de bains de
Paris; 3 juin 1892, bouchers de Bolbec.
2. Conseil d'tat, 20 dcembre 1872, Billetle ; 28 mars 1885, Languellier;

24 dcembre 1886, Compagnie des terrains de la gare de Saint-Ouen.
3. Conseil d'tat, 13 mars 1852, Mercier. On lit dans cet arrt : Que la dcision
qui a annul cette nomination n'est fonde sur aucune des causes dtermines par la
loi de 1834, que ds lors elle a t rendue en violation de cette loi.
CHAP.
III, 3.
541
teinte l'tat d'un officier a t trs nettement reconnue par l'arrt

du Conseil d'tat du 20 mai 1887 (Murt), qui a annul une dcision du ministre de la guerre rayant des contrles de l'arme un
officier gnral et un capitaine, par suite d'une application errone
de la loi du 22 juin 1886, relative aux membres des familles ayant
rgn en France. L'arrt dcide que la famille Murt n'tant pas
de celles que cette loi a eues en vue, la dcision attaque doit tre
annule comme en ayant fait une inexacte application .
L'officier qui avait un droit acquis une nomination l'anciennet peut-il attaquer, pour fausse application des lois sur l'avancement, et comme portant atteinte son droit, la nomination d'un
officier moins ancien que lui? Cette question est dlicate : d'abord
parce que les erreurs qui peuvent tre commises sur l'anciennet
respective des officiers sont plutt des erreurs de fait que des
erreurs de droit; en second lieu, parce que l'officier moins ancien,
qui a t nomm par erreur, a acquis la proprit de son nouveau
grade et ne peut en tre priv que dans les cas prvus par laloi(').
Cette dernire raison nous a toujours paru dcisive contre tout
recours en annulation, malgr l'opinion contraire nonce en 1862
par M. le commissaire du Gouvernement, Ch. Robert ('), et malgr quelques arrts qui ont paru implicitement l'admettre (').
Il est cependant certain que l'officier dont le rang d'anciennet
a t mconnu doit obtenir satisfaction, tout en respectant la situation acquise l'officier indment nomm. La conciliation de ces
deux droits a t faite, dans la mesure o elle pouvait l'tre, par
l'ordonnance du 16 mars 1838. D'aprs l'article 36, lorsqu'un
officier n'a pas obtenu l'avancement auquel il avait droit par son
anciennet, il est nomm la premire vacance qui survient...
L'officier compte son anciennet dans son nouveau grade, du jour
o l'emploi qui lui appartenait a t confr un officier moins
ancien que lui, et ce dernier conserve son anciennet (4).
1. Loi du 19 mai 1834, art. 1er; Conseil d'Etat, 6 fvrier 1874, Houneau.
sur l'arrt du 20 mars 1862 (Petit).

3. Conseil d'tat, 30 juillet 1840, Pris; 20 mars 1862, Petit;
2. Conclusions
24
juillet 1874,
Caillel.
4. L'ordonnance de 1838 avait t prcde d'une dcision royale du 25 aot 1836
qui prtait critique en ce qu'elle modifiait la rang de l'officier qui avait t uomm
par erreur, et le reportait la date ultrieure o il aurait pu lre rgulirement
542
L'ordonnance de 1838 restitue ainsi les droits qui avaient t
mconnus, sans porter atteinte ceux qui avaient t crs par
erreur. Elle tablit, pour ce cas spcial, un vritable contentieux
de pleine juridiction qui permet au Conseil d'tat, non seulement
d'annuler une dcision illgale, mais encore de la rformer et de
fixer le rang d'anciennet contest ; enfin, elle organise la procLIVRE VI.
dure suivre devant le ministre pralablement toute instance

devant le Conseil d'tat, et fixe le dlai de la rclamation six
ou neuf mois, selon que l'officier dont l'anciennet a t mconnue est employ en France ou hors du territoire ('). Il y a l, ce
nous semble, un systme complet de contrle et de redressement
des dcisions errones, qui rend inutile la procdure du recours
pour excs de pouvoir; il empche que les droits de l'officier
nomm par erreur ne subissent l'atteinte irrparable qui rsulterait d'une annulation par la voie contentieuse. Aussi ne pensonsnous pas que les lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872 doivent tre vises dans les dcisions rendues sur les rclamations
prvues par l'ordonnance de 1838.
Les droits acquis aux membres de la Lgion d'honneur ont beaucoup d'analogie avec ceux qui rsultent des grades. Le Conseil
d'tat les protge par un examen attentif des violations ou fausses
applications de la loi qui peuvent leur porter atteinte. Il a entirement renonc une premire jurisprudence d'aprs laquelle les
dcisions prises par le chef de l'tat l'gard des lgionnaires
taient considres comme chappant par leur nature tout recours
par la voie contentieuse (2).
L'irrvocabilit du titre confr aux lgionnaires ne pouvant tre
remise en question qu' la suite de dcisions judiciaires ou discinomm. Elle portait ainsi atteinte au rang d'anciennet qui est un des lments du
grade.
Mais la dcision royale do 1836 n'en constituait pas moins un rel progrs sur l'tat de choses antrieur; elle dclarait formellement dans ses motifs que la nomination d'un officier qui n'est point le plus ancion de son grade un emploi suprieur
constitue une violation de la loi, et que dans ce cas, il faut absolument rendre l'officier qui n'a point obtenu l'emploi auquel son anciennet lui donnait droit le rang
qu'il aurait eu si une erreur no l'en avait pas priv .
1. Ordonnance du 16 mars 1838, art. 36, % 3.
2. Conseil d'tal, 22 fvrier 1838, Grard.
CHAP.
III, 3.
543
plinaires ('), le Conseil d'tat a accueilli les rclamations formes

contre des dcrets qui rapportaient des nominations, raison
d'erreurs commises dans l'apprciation des titres qui les avaient
motives (2). Il a annul, pour fausse interprtation de la loi, des
dcisions rayant des contrles de l'Ordre des officiers mis en nonactivit par retrait d'emploi, alors que cette mesure ne pouvait tre
lgalement prise qu' l'gard d'officiers mis en rforme pour cause
de discipline, ou mis la retraite d'office la suite de l'avis d'un
conseil d'enqute (dcret du 14 avril 1874, art. 9) [8].
Dans le cas d'exclusion prononce la suite de condamnations
judiciaires, plusieurs arrts ont statu sur la question de savoir si
l'amnistie, la grce, la rhabilitation taient de nature priver le
Gouvernement du droit de suspension ou d'exclusion rsultant de
ces condamnations (*).
Le Conseil d'tat a mme admis les intresss discuter devant
lui une question beaucoup plus dlicate de fausse application de la
loi. En prsence de l'article 46 du dcret du 16 mars 1852, portant
que le chef de l'tat peut suspendre ou exclure le lgionnaire la
suite de condamnations correctionnelles, lorsque la nature du
dlit et la gravit de la peine paraissent rendre cette mesure ncessaire , il s'est demand si le chef de l'tat possde cet gard
un pouvoir d'apprciation entirement discrtionnaire, ou si la
rserve faite par l'article 46 autorise un recours par la voie contentieuse, quand il s'agit de condamnations excluant toute ide
d'atteinte l'honneur, de gravit de la peine ou du dlit.
Il a statu dans ce dernier sens par un arrt du 15 janvier 1875
(Battue), qui annule un dcret prononant l'exclusion d'un lgionnaire la suite d'une simple condamnation l'amende prononce
pour injures un particulier et outrages un fonctionnaire. Cet arrt se fonde uniquement sur ce que l'article 46 du dcret organique
du 16 mars 1852, rapproh de l'article 5 du dcret rglementaire
1. Dcret-loi du 13 mars 1852, art. 46, et dcret du 24 novembre 1852,
Loi du 25 juillet 1873, art. 6, et dcret du 14 avril 1874.
art. 5.
2. Conseil d'lat, 30 mai 1873, Burgues ; 12 novembre 1875, Marchal.

3. Conseil d'tat, 2 juin 1859, Gosse; 1er mars 1860, Chanas ; 26 avril 1860.
Fabritzius. Cf. 22 novembre 1889, Lamarque.
4. Conseil d'tat,
13
mai 1881, Brissy;
2*0
fvrier 1835, Delahourde.
544
LIVRE VI.
du 24 novembre 1852 ('), ne permet pas de considrerles condamnations l'amende comme tant de celles qui peuvent motiver l'exclusion raison de la nature du dlit et de la gravit de la peine .
Cette base de dcision tait peut-tre trop troite. Aussi, lorsque
l'article 5 du dcret rglementaire de 1852 a t abrog par le dcret dit 9 mai 1874, la jurisprudence librale de 1875 s'est trouve
branle ; le Conseil d'tat a dcid par arrt du 25 mai 1876
(Randoing [*]) que la seule disposition dont il y ait dsormais lieu
dtenir compte est l'article 46 du dcret organique de 1852, et que
cet article, par la gnralit de ses termes, laisse au chef de
l'tat tout pouvoir d'apprcier l'gard des lgionnaires condamns correctionnellement le caractre de gravit que peuvent avoir
le dlit commis et la peine encourue... ; que cette apprciation ne
saurait donner ouverture un recours devant le Conseil d'tat .
Malgr les termes gnraux de cette dcision, qui ne peut encore
tre considre comme ayant fix la jurisprudence, nous avons
peine croire que de lgres condamnations l'amende, encourues
pour duel, pour certains dlits de chasse ou de pche, et surtout
pour dlit politique et de presse, puissent autoriser le Gouvernement
prononcer la radiation. Il est certain, en effet, que le droit d'exclusion prvu par l'article 46 du dcret organique n'est pas illimit : ce texte ne le confre que sous certaines rserves, et il semble rationnel que la porte lgale de ces rserves puisse tre discute par la voie contentieuse, alors qu'il s'agit de dfendre un
droit acquis (a).
sur le vu de toute condamnation dfinitive l'une des
peines du boulet, des travaux publics ou do l'emprisonnement , le grand chancelier
pouvait proposer au chef de l'tat, de suspendre le condamn de ses droits de lgionnaire, d'o l'on concluait que les jugements portant condamnation l'amende, non
mentionns par ledit article 5, n'autorisaient pas la suspension, (/article 5, qui ne visait que dos condamnations prononces contre des militaires, tait rendu applicable
par analogie aux membres civils de la Lgion par la jurisprudence de l'arrt Battue.
2. Le lgionnaire exclu avait t condamn 6,000 fr. d'amende pour infraction
la loi du 21 juillet 1867 sur les socits.
"3. On doit signaler l'extrme rservo que le Conseil d'tat a apporte dans la rdaction des arrts postrieurs l'arrt Randoing de 1876. Il semble qu'il ait voulu
viter d'en reproduire la rdaction et d'en confirmer la doctrine si absolue. Voir
notamment un arrt du 2 fvrier 1883 (Grillel), o il s'agissait d'une exclusion prononce la suite d'une condamnation l'amende pour diffamation envers des particuliers. Le pourvoi s'tait born invoquer un prtendu vice de forme ; l'arrt vise
1. D'aprs cet article 5,
CHAP.
III, 3.
545
IV. Retrait de dcisions ayant cr des droits. Les dcisions

administratives ne peuvent plus tre rapportes, non seulement
lorsqu'elles ont par elles-mmes cr des droits, mais encore lorsqu'elles se sont bornes autoriser ou approuver des actes ou contrats d'o ces droits sont rsults. Si libre que soit l'administration
de refuser son autorisation ou son approbation lorsqu'elle lui est
demande, si libre, qu'elle soit encore de la retirer une fois donne, et tant qu'elle n'a pas t suivie d'actes confrant des droits
des tiers, elle perd cette libert ds que ces actes sont consomms.
L'irrvocabilit que l'acte de tutelle acquiert dans ce dernier cas,
s'impose non seulement l'autorit qui a fait l'acte ('), mais encore
au suprieur hirarchique de cette autorit (2). Elle s'impose
mme, comme nous l'avons vu, au Conseil d'tat statuant au contentieux, lequel dclare non recevables les recours forms contre
les actes de tutelle suivis d'excution, en se fondant sur le caractre dfinitif dsormais acquis ces actes au regard de l'autorit et
de la juridiction administratives (3).
L'excs de pouvoir dont sont entaches, en pareil cas, les dcisions qui rapportent ou annulent des actes de tutelle, a t souvent
exclusivement ce moyen qu'il carte, et il a soin de faire remarquer que, pour attaquor le dcret, le requrant se borne invoquer l'inobservation des formes prescrites par le dcret du 14 avril 1874 , ce qui peut laisser entendre qu'il aurait
peut-tre pu invoquer un autre moyen tir do la gravit manifestement insuffisante
du dlit et de la peine. Un autre arrt du 3 dcembre 1885, Vallet de Lubriat,
tout en rejetant le recours, s'abstient de reproduire dans ses motifs la doctrine absolue de l'arrt Randoing.
Enfin un arrt du 1er mai 1891, Belleville, constate en fait la nature et la cause de
la condamnation encourue par le requrant (3,000 fr. d'amende pour infraction la
loi sur les socits) ; il en conclut que le Prsident de la Rpublique, prononant la
radiation en raison de la nature du dlit et de la gravit de la peine prononce correclionnellement , a agi dans l'exercice de ses pouvoirs; il parat ainsi autoriser implicitement le juge de l'excs de pouvoir retenir l'examen de cas o la rserve prvue par l'article 46 du dcret de 1852 pourrait trouver son application.
La doctrine qui carte toute possibilit de rserve relevant de l'apprciation du
juge de l'excs de pouvoir a t au contraire soutenue par M. Aucoc. (La Discipline
'
de la Lgion d'honneur, p. 38 et suiv.)
. Conseil d'tat, 6 juillet 1863, Delrial; 28 juillet 1864, Bandy de Nalehe;
27 juillet 1877, Delondre.
2. Conseil d'iat, 2 aot 1877, Institut catholique de Lille.
3. Conseil d'tat, 7 mars 1873, Ducros; 13 novembre 1874, communs de SainteMarie-du-Monl; 2 fvrier 1877, Soubry. Voy. ci-dessus, p. 470.
H.
35
546
LIVRE VI.
signal comme se rattachant l'incomptence ; cela est vrai toutes

les fois que l'acte de tutelle fait corps avec un contrat de droit commun ou avec tout autre acte de droit civil relevant des tribunaux
judiciaires. Mais l'atteinte aux droits acquis nous parat cependant
tre le vritable grief, car l'excs de pouvoir n'en existe pas moins
quand la comptence judiciaire est entirement hors de cause, par
exemple quand l'acte autoris ou approuv est un march de travaux publics pass par une commune, ou tout autre contrat ou
dcision relevant de la juridiction administrative.
Ce que nous venons de dire de l'acte de tutelle est galement vrai
de l'agrment, par lequel l'administration valide et rend dfinitives
certaines nominations qu'elle ne peut pas faire elle-mme. Tel est
l'agrment donn par le Gouvernement la nomination des curs
de canton, des chanoines, des pasteurs de l'glise rforme (articles organiques du 18 germinal an X, loi du 20 messidor an III,
art. 4). L'administration est toujours libre de refuser cet agrment,
mais une fois qu'elle l'a donn, elle ne peut plus ni rvoquer directement le titulaire, ni le rvoquer indirectement en retirant
son agrment. De telles dcisions se heurteraient des droits acquis et, par suite, encourraient l'annulation pour excs de pouvoir (').
V. Refus d'accomplir un acte prescrit par la loi. Les dcisions
par lesquelles l'administration refuse de faire un acte qu'elle est
lgalement tenue d'accomplir peuvent tre attaques pour violation de la loi et des droits acquis. Ce cas ne se confond pas avec
celui d'une abstention complte, d'un silence systmatique de l'administration dont nous nous sommes prddemment occup ( 2) ; il
ne se confond pas non plus avec le refus d'agir, fond sur une dclaration d'incomptence, lequel peut donner lieu au recours pour incomptence ; nous supposons ici que l'administrateur, sans dclitait de mme en ce qui touche l'agrment des gardes particuliers sous
l'empire de la loi du 20 messidor an III, art. 4, qui prvoyait leur agrment par l'administration mais non leur rvocation. Aussi plusieurs arrts avaient-ils annul des
arrts prfectoraux prononant indirectement la rvocation sous forme d'un retrait
de l'agrment (13 juin 1879, Grellier; 23 janvier 1880, Doumayrou). Mais cette
jurisprudence n'est plus applicable depuis que la loi du 12 avril 1892 a confr aux
prfets le droit de rapporter, par une dcision motive et aprs audition du propritaire et du garde, les arrts agrant les gardes particuliers.
1. Il en
CHAP.
III, 3.
547
ner sa comptence, a dclar qu'il ne ferait pas l'acte qui lui

tait demand, et qu'il a ainsi mconnu ses obligations lgales.
Des arrts nombreux ont annul, dans ce cas, des dcisions
portant refus d'alignement ou d'autorisation de btir, attendu que
l'administration n'est pas libre de refuser aux propritaires l'indication des limites qu'il doivent observer pour lever des constructions le long de la voie publique, et de paralyser ainsi l'exercice d'un des droits inhrents la proprit (').
En matire de brevets d'invention, le Conseil d'tat, saisi de
recours contre des dcisions du ministre du commerce refusant la
dlivrance de brevets, a admis les parties discuter devant lui si
elles se trouvaient ou non dans un des cas o la loi du 5 juillet
1844 permet au ministre d'carter leur demande (2).
De mme en matire de permis de chasse : les cas o ils peuvent
tre refuss n'tant pas laisss la libre apprciation de l'administration, mais tant limitativement noncs par l'article 6 de la loi
du 3 mai 1844, le Conseil d'tat peut connatre de la fausse application de la loi que le prfet aurait commise en refusant un permis
en dehors de ces cas (s).
Il en est de mme encore lorsque le refus a pour objet des communications de pices ou des constatations qui ne peuvent tre lgalement refuses ; aussi, le Conseil d'tat a-t-il annul le refus
fait par un maire de communiquer les listes lectorales (4), ou de
recevoir la dclaration d'ouverture d'un dbit de boissons et d'en
dlivrer rcpiss (5).
Il semble bien rsulter de la jurisprudence dont nous venons

d'analyser les principaux monuments que la violation et mme la
fausse application de la loi constituent des cas d'excs de pouvoir
lorsqu'ils ont pour effet de porter atteinte un droit.
Letellier; 26 dcembre 1862, Malice; 22 janvier

1863, de la Moskowa; 12 janvier 1883, Matussire.
2. Conseil d'tat, 14 avril 1864, Laville; 12 aot 1879, Giroud-Dargoui. Cf
t. I", p. 521.
3. Conseil d'tat, 13 mars 1867, Bizet.
4. Conseil d'tat, 19 juin 1863, de Sonnier; 8 janvier 1383, Delahaye; 2 mars
1888, Despetis.
5. Conseil d'tat, juillet 1814, Blanc et Delcasso.
548
LIVRE VI.
IV. Du
DTOURNEMENT DE POUVOIR.
Notions gnrales sur le moyen d'annulation tir du dtournement de pouvoir. L'expression de dtournement de pouvoir
s'est introduite, une poque relativement rcente, dans la langue
du contentieux administratif. Le vice qu'elle dsigne consiste
dtourner un pouvoir lgal du but pour lequel il a t institu,
le faire servir des fins auxquelles il n'est pas destin. Le dtournement de pouvoir, dit M. Aucoc, qui a t l'un des premiers accrditer cette expression, est le fait d'un agent de
l'administration qui, tout en faisant un acte de sa comptence et
en suivant les formes prescrites par la lgislation, use de son pouvoir discrtionnaire pour des cas et pour des motifs autres que ceux
en vue desquels ce pouvoir lui a t attribu. De nombreux arrts
ont exprim la mme ide, en faisant rsulter le dtournement de
pouvoir de ce que l'auteur de l'acte a us des pouvoirs qui lui
appartenaient pour un objet autre que celui raison duquel ils lui
taient confrs .
Le dtournement de pouvoir constitue donc un abus du mandat
que l'administrateur a reu ; celui qui le commet prend, sous une
fausse apparence de lgalit, des dcisions qu'il ne lui appartient
pas de prendre, et qui sont ainsi entaches d'une sorte d'incomptence, sinon par les prescriptions qu'elles dictent, du moins par
le but qu'elles poursuivent.
Ainsi, les prfets ont la police des cours d'eau non navigables ;
ils sont chargs de rgler les retenues des usines de manire empcher, dans un intrt gnral, la stagnation et le dbordement
des eaux. Mais ils n'ont pas pour mission de se prononcer sur les
droits d'usage qui appartiennent aux riverains, d'apprcier les titres
qu'un usinier invoque contre un autre pour lui contester l'emploi
de telle force motrice emprunte au cours d'eau. Si donc le prfet
rgle des retenues d'usine ou des prises d'eau d'irrigation, non
dans un intrt gnral, mais pour vider entre riverains des diffrends qui relvent de l'autorit judiciaire, il abuse du mandat qui
lui a t confi, il commet un dtournement de pouvoir. Il en est
III, 4. EXCS DE POUVOIR. DTOURN. DE POUVOIR. ?49

de mme si l'administration, qui a la police des routes et du domaine public maritime et fluvial, dans le but d'en assurer la conservation et l'usage public, exerce ses pouvoirs dans un but diffrent, par exemple dans un but financier, ou pour favoriser des entreprises particulires aux dpens du public ou d'entreprises rivales.
Le dtournement de pouvoir est donc une vritable illgalit
qui peut entacher un acte discrtionnaire, malgr la pleine libert
de dcision qui parat inhrente aux actes de cette nature ; cette
illgalit rsulte de ce que l'administrateur poursuit un but qu'il
n'a pas le droit de poursuivre par les moyens qu'il emploie, ou
qui mme lui est compltement interdit, comme tant en dehors
des attributions de l'administration. Dans ce dernier cas, le dtournement de pouvoir peut constituer un vritable cas d'incomptence, et c'est par ce lien que la jurisprudence l'a d'abord rattach la thorie de l'excs de pouvoir. C'est pourquoi le Conseil
d'tat, l'poque mme o il se renfermait dans la plus stricte application de la loi des 7-14 octobre 1790, a plus d'une fois annul
pour incomptence, et en ralit pour dtournement de pouvoir,
des actes dont le dispositif semblait irrprochable, mais dont
les motifs et les mobiles plaaient l'administrateur en dehors de
ses attributions lgales.
Le dtournement de pouvoir tant ainsi caractris par l'incorrection du but, des intentions qui ont guid l'administrateur, plutt que par des prescriptions ouvertement illgales, il en rsulte
que la tche du Conseil d'tat, dans l'apprciation de ce grief,
est particulirement dlicate. Juge administratif, il ne peut pas
mander sa barre les agents de l'administration active pour leur
demander compte des motifs de leurs dcisions, il ne peut pas non
plus organiser d'enqutes en dehors d'eux, pour scruter leurs arrirepenses et vrifier les mobiles de leurs actes. De telles investigations, permises au suprieur hirarchique, sont interdites au juge
administratif qu'elles feraient indment pntrer dans l'administration active. La preuve du dtournement de pouvoir doit donc
rsulter, autant que possible, de documents mans de l'administration elle-mme et verss par elle au dossier, soit spontanment,
soit sur la demande que le Conseil a pu faire en communiquant le
pourvoi au ministre comptent. Parmi ces documents on peut menCHAP.
550
LIVRE VI.
tionner : les motifs que l'auteur de l'acte a lui-mme insrs dans

sa dcision ; la correspondance qui l'a prcde ou suivie et qui en
fait connatre la porte ; les instructions du suprieur hirarchique d'aprs lesquelles la dcision a t prise ; les explications
contenues dans les observations du ministre et dans les rapports
des agents intresss rpondant la communication du pourvoi.
Le Conseil peut aussi se fonder sur les circonstances de fait rvles par l'instruction crite et d'o naissent des prsomptions graves, prcises et concordantes ; mais nous ne pensons pas qu'il
puisse aller jusqu' ordonner des mesures d'instruction pour rechercher lui-mme quelles ont t ces circonstances.
Le dtournement de pouvoir n'est pas, en gnral, un moyen
d'ordre public qui puisse tre relev d'office ; il faut qu'il soit in- '
voqu par la partie, qui la preuve en incombe. Cependant, si l'on
se trouvait dans un cas o le dtournement de pouvoir constitue
un vritable empitement, nous pensons que le grief pourrait tre
relev d'office comme le grief mme d'incomptence. Tel serait le
cas o un prfet abaisserait la retenue d'une usine en se fondant,
dans les motifs mmes de son arrt, sur un contrat civil ou sur
un jugement dont il croirait devoir assurer l'excution entre les
parties intresses.
Applications tires de la jurisprudence. La thorie du dtournement de pouvoir a surtout t applique en matire de mesures de police rglementaires ou individuelles ; c'est en effet dans
cette matii*e si vaste et si varie, que l'administration peut exercer ses pouvoirs avec le plus de libert, et qu'elle peut tre le plus
tente d'en user pour faire des oeuvres auxquelles ils ne sont point
destins. A la vrit, lorsqu'un acte de cette nature a un dispositif
correct et ne rvlant pas par lui-mme une violation de la loi et
une atteinte aux droits des particuliers, il peut paratre difficile
que la juridiction administrative demande compte l'administrateur des motifs et de la valeur des mesures qu'il a prescrites dans
la limite de ses pouvoirs. Cette juridiction ne peut pas en effet connatre de l'opportunit de ces mesures ; elle ne peut pas rechercher
si un prfet ou un maire a fait de bonne ou mauvaise police, mais
elle a le droit de se demander s'il a rellement fait de la police,
EXCS DE POUVOIR. DTOURN. DE POUVOIR. 551

III, 4.
ou bien s'il a fait, sous cette apparence, quelque chose qu'il n'avait
pas le droit de faire. C'est ce point de vue que le Conseil d'tat
se place pour apprcier si l'administration agit ou non dans
l'exercice de ses pouvoirs de police , lorsqu'elle statue dans les
diverses matires o ces pouvoirs peuvent s'exercer, et que nous
allons passer rapidement en revue.
I. La police du domaine public appartient l'administration
dans un intrt gnral, en vue d'assurer la conservation, l'usage
public, le bon entretien de ce domaine ; mais elle ne lui a pas t
confie pour servir les intrts financiers de l'tat, des dpartements ou des communes, sauf dans la mesure restreinte o la loi
a autoris la perception de redevances, pages, droits d'occupation ou de stationnement et autres taxes assimiles des contributions indirectes. Elle ne lui a pas t donne non plus pour favoriser des intrts privs et pour crer indirectement des monopoles.
Si donc la police du domaine public, s'cartant de sa destination
lgale, dvie vers ces intrts qui doivent lui rester trangers, il
en rsulte un dtournement de pouvoir qui peut entraner l'annulation de la dcision.
La jurisprudence prsente de nombreuses applications de cette
rgle.
Ainsi plusieurs arrts ont dcid que les permissions de voirie
qui sont ncessaires pour tablir des canalisations d'eau ou de gaz
sous le sol d'une voie publique, ou des passerelles au-dessus de
cette voie, bien qu'elles soient essentiellement rvocables, ne peuvent pas tre lgalement rvoques pour des motifs trangers la
conservation et la libert de la voie publique. En consquence, ces
arrts ont annul pour excs de pouvoir des arrts qui retiraient
des autoi'isations de cette nature, soit parce que le permissionnaire
ne voulait pas souscrire l'engagement de payer des redevances (l),
CHAP.
d'tat, 29 novembre 1878, Dehaynin;

23 mars 1880, Compagnie centrale du gaz ; 8 juin 1883, Socit du matriel agricole.
Si l'administration estime que la redevance pour laquelle un engagement est demand au permissionnaire est autorise par la loi, peut-elle, sans commettre un dtournement de pouvoir subordonner cet engagoment le maintien d'une autorisation
qu'elle avait d'abord donne sans imposer cette condition ? La ngative semble rsulter de l'arrt prcit du 29 novembre 1878 (Dehaynin). D'aprs cet arrt, il appartenait l'administration, si elle se croyait fonde rclamer une redevance, d'en
1. Conseil
552
LIVRE VI.
soit parce qu'il refusait de consentir une rduction de prix du gaz,

que la commune rclamait en vertu de clauses du march contestes par le concessionnaire ('), soit parce que l'administration voulait exclusivement rserver l'usage du sous-sol un particulier,
une compagnie, et mme une commune agissant dans l'intrt de
son domaine priv (2).
Toutes les fois, au contraire, que l'arrt de rvocation invoque
un intrt de viabilit ou de conservation de la voie publique, et
que cette assertion n'est pas dtruite par l'instruction administrative, le Conseil d'tat dcide que l'administration a agi dans
l'exercice de ses pouvoirs de police , et, sans vouloir rechercher
si elle a bien ou mal agi, il rejette la requte (3).
Les dcisions d'annulation prononces par le Conseil d'tat ne
visent que des retraits d'autorisation ou, ce qui revient au mme,
des conditions mises aprs coup au maintien d'autorisations rgulirement concdes. Mais la jurisprudence est diffrente quand il
s'agit simplement de refus d'autorisation.
Ainsi elle admet qu'une commune peut s'interdire, par des engagements pris envers le concessionnaire d'un service public d'eau
ou de gaz, la facult d'accorder d'autres intresss la permission
d'user du sous-sol des voies publiques communales pour y tablir
des canalisations(*). Elle dcide mme, d'une manire plus gnpoursuivre le recouvrement par les voies de droit, sauf au sieur Dehaynin en contester la lgalit devant l'autorit judiciaire; mais si le prfet avait le droit, dans
l'intrt de la conservation et del police du domaine public, de retirer les autorisations donnes au sieur Dehaynin, il ne pouvait sans excs de pouvoir user de ce
droit dans l'intrt financier de l'tat, pour obliger le sieur Dehaynin se soumettre
une redevance dont il contestait la lgalit . Cette solution nous parait juridique. On ne voit pas en effet quelle peut tre la porte de l'engagement demand
au permissionnaire : cet engagement est inutile si la redevance est lgale, car il
suffit alors l'administration d'en poursuivre le recouvrement qui ne dpend pas du
consentement du permissionnaire ;.si, au contraire, la redevance n'est pas autorise
par la loi, elle constitue une taxe illgale, et le permissionnaire peut refuser de la
payer, quand mme il y aurait consenti par erreur ou sous une pression de l'administration ; l'tablissement d'un impt indirect ou d'une taxe assimile ne peut en
effet rsulter que de la loi et des tarifs rgulirement dicts, non d'un accord enlre
l'administration et le redevable.
1. Conseil d'lat, 4 janvier 1895, Compagnie du gaz d'Agen.
2. Conseil d'tat, 18 mars 1868, Dubur; 12 fvrier 1886, Chanel.
3. Conseil d'lat, 25 janvier 1884, Leblanc ; 19 fvrier 1886, Georgi.
i. 17 novembre 1882, Compagnie gnrale des eaux. Cf. Cass. 25 juillet 1882.

III, 4.
raie, qu'un refus d'autorisation n'est pas de nature tre dfr
la juridiction contentieuse par application des lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872 (').
Cette distinction entre les retraits et les refus d'autorisation a
t critique (2). Dans les deux cas, a-t-on dit, il y a dcision
discrtionnaire se rattachant l'exercice d'un pouvoir de police ;
or, si le dtournement de pouvoir peut entacher les dcisions qui
suppriment des autorisations prcaires et rvocables, on ne voit
pas pourquoi il ne pourrait pas galement vicier les dcisions qi
refusent de les dlivrer.
L'objection est srieuse : on comprend trs bien cependant que
le Conseil d'tat ne s'y soit pas arrt. En effet, l'administration
qui refuse une autorisation discrtionnaire ne lse ni un droit, ni
mme un intrt; elle s'abstient simplement d'accorder une faveur;
elle n'agit pas, elle se borne refuser d'agir. Or, nous avons vu
que les refus d'agir ne sont, en gnral, susceptibles de recours
contentieux que s'ils sont contraires un droit. Au contraire,
quand l'administration prononce le retrait d'une autorisation accorde, elle supprime un tat de choses existant et lse directement
les intrts qui s'y rattachaient. On peut mme dire qu'elle lse
un droit, car la partie qui a obtenu une autorisation reconnue compatible avec l'usage et la conservation du domaine public et
qui, pour la mettre profit, a fait le plus souvent des travaux et des
dpenses, a le droit de n'en tre prive que si les intrts de ce
domaine l'exigent. La prcarit de son titre n'existe qu'au regard
du domaine public et de ses exigences propres ; elle ne peut pas
rsulter du caprice de l'administrateur ou de son dsir de favoriser
une partie aux dpens d'une autre. On doit donc reconnatre qu'il
y a une grande diffrence entre la situation d'un permissionnaire
et celle d'un simple ptitionnaire ; le premier peut se prvaloir de
CHAP.
1. Conseil d'tat, 6 mars 1885, Bonhomme:
l'arrt veut dire qu'un refus d'autorisation est une dcision entirement discrtionnaire qui ne peut tre atlaque ni pour
violation de la loi, ni pour dtournement de pouvoir ; mais, la formule ... n'est pas
de nature tre dfr est trop gnrale, car la dcision pourrait certainement
tre dfre soit pour incomptence, soit pour vice de forme. (Voy. 26 novembre,
1886, Larbaud.)
2. Recueil des arrts du Conseil d'tat, anne 1885, p. 266, note sur l'arrt Bonhomme. En sens contraire : Dalloz, Recueil priodique, anne 1886, 3e partie, p. 113,
note sous le mme arrt.
554
LIVRE VI.
rapports dj crs entre lui et l'administration, le second ne peut

invoquer que son dsir de voir ces rapports s'tablir, ce qui n'est
pas suffisant pour donner ouverture une action contentieuse.
La police des rivages de la mer peut aussi donner lieu des actes
entachs de dtournement de pouvoir. Le Conseil d'tat a annul
des dcisions qui tendaient supprimer l'usage public des plages,
le monopoliser au profit de l'tat, d'une commune ou d'un concessionnaire et imposer au public l'obligation de payer une redevance pour accder la mer. De telles dcisions confondent en
effet les droits que l'administration possde sur le domaine priv
de l'tat et sur le domaine public : elle peut disposer du premier,
mais elle ne peut qu'administrer le second dans l'intrt de tous (').
Le retrait des permissions et autorisations concdes sur le rivage de la mer ne peut pas tre prononc, de mme que le retrait
des permissions de voirie, pour des motifs d'ordre purement financier; aussi le Conseil d'tat a-t-il annul un arrt qui retirait
un industriel l'autorisation d'extraire du phosphate de chaux
d'une plage, non dans l'intrt de la conservation de cette plage,
mais afin d'obtenir une redevance plus leve offerte par d'autres
concessionnaires (2).
La police et la surveillance des chemins de fer, de leurs gares et dpendances, qui font partie du domaine public, a pour but d'assurer
la libert et la scurit de la circulation et le libre accs du public
aux gares et stations ; elle est dtourne de sa destination lgale si
elle tend assurer le monopole de voituriers desservant les trains, et
l'excution de traits passs entre eux et les compagnies de chemins de fer, en vue de rserver l'accs des gares leurs voilures (s).
Elle s'exerce au contraire conformment aux droits de l'adminis1. Conseil d'tat, 19 mai 1858, Vernhes :
annulation d'un arrt du maire de Trouville qui, se prvalant d'une concession de la jouissance de la plage faite la commune par le ministre des finances, prtondait interdire l'accs de la mer aux baigneurs
qui n'acquittaient pas une taxe au profit de l'tablissement de bains, mme sans user
de ses services. 30 avril 1883, ville de Boulogne: annulation d'un arrt du prfet
du Pas-de-Calais portant concession exclusive au profit de la ville de Boulogne de la
portion de plage affecte aux bains de mer, et du droit d'y lablir des cabines el d'y
faire circuler des vhicules.
2. Conseil d'lat, 21 novembre 1873, Astier.
3. 25 fvrier 1864, Lesbats ; 7 juin 1865, mme partie. Cf. 16 aot 1867,
Chemin de
fer de Lyon.

III, 4.
tration, si la dcision ne rgle le stationnement et la circulation
des voitures dans la cour des gares que dans un intrt public (*).
La lgislation des mines autorise l'administration, dans un intrt suprieur de conservation des chemins de fer, canaux et autres
ouvrages, interdire l'exploitation des mines sous le sol qui les
supporte et sous ses abords. Mais ce droit ne saurait s'exercer dans
le but d'obtenir d'un concessionnaire de mine qu'il s'engage
fournir un concours pcuniaire l'administration pour l'entretien
de ces ouvrages publics (2).
II. La police des cours d'eau non navigables est encore plus
limite que la police du domaine public. En effet, ce n'est pas l'administration qui concde aux riverains le droit d'user des eaux;
ils tiennent ce droit du Code civil (art. 644 et 645); l'administration ne peut qu'en rgler l'exercice dans un but d'intrt gnral.
En vue de cet intrt, l'administration peut et doit assurer le libre
coulement des eaux et empcher que la hauteur ou la mauvaise
disposition des barrages n'occasionnent des inondations ; elle est
aussi charge de diriger autant que possible toutes les eaux du
territoire vers un but d'utilit gnrale et, par suite, de faire des
rglements pour rpartir les eaux entre les riverains de la manire
la plus profitable l'agriculture et l'industrie (3). Mais elle n'a
pas intervenir dans les questions d'intrts purement privs, ni
surtout dans les questions litigieuses qui s'agitent entre riverains
sur leurs droits respectifs l'usage des eaux, sur la hauteur de
chute qu'ils peuvent rclamer d'aprs leurs titres. Toutes les fois
que des rglements d'eau sont faits pour rsoudre des questions de
CHAP.
i. Conseil d'lat,
mars 1885, Paul.

2. Conseil d'tat, 15 fvrier 1895, Socit des mines de Lens.
3. Instruction lgislative des 12-20 aot 1790. Remarquons cependant que la
comptence n'est pas la mme quand il s'agit d'autorisations individuelles ou de
rglements gnraux. Dans le premier cas, la comptence appartient au prfet, en
vertu du dcret du 13 avril 1861 (tableau D, n 7) ; dans le second, elle appartient
au Gouvernement en Conseil d'tat. Mais dans les deux cas les pouvoirs de l'administration doivent avoir pour mobile l'intrt gnral. La limite peut tre quelquefois
difficile tracer entre les rglements individuels et les rglements gnraux et, par
suite, entre la comptence des prfets et celle du Gouvernement. Sur cette question
on peut consulter un avis de doctrine de la section des travaux publics rapport dans
le Recueil des arrts du Conseil d'tat (anne 1885, p. 7) et les arrts des 22 mars
1860, Herrgott; 3 aot 1877, Brescon ; 9 janvier 1885, Bouffard.
20
556
LIVRE VI.
cette nature, le Conseil d'tat n'hsite pas les annuler ('). Ainsi
que nous l'avons fait remarquer, ce cas est un de ceux o le dtournement de pouvoir confine le plus l'incomptence, puisque le
rglement tend alors rsoudre des difficults qui relvent des
tribunaux judiciaires. A plus forte raison, cette incomptence devrait-elle tre rprime si, lorsque la contestation a t tranche
par dcision judiciaire, le prfet prtendait la rsoudre autrement
par voie de rglement d'eau (2).
Le Conseil d'tat annule aussi, pour dtournement de pouvoir,
les rglements d'eau qui ne se bornent pas prescrire les ouvrages
ncessaires au fonctionnement de la retenue et au libre coulement des eaux en temps de crue, mais qui imposent aux usiniers
l'obligation d'tablir des chemins d'accs et des passerelles pour
faciliter le passage des cours d'eau aux habitants de la commune (3).
III. Police de la salubrit. Il peut paratre superflu de dire que
la police de la salubrit ne doit avoir en vue que la salubrit et la
sant publiques, et qu'elle ne peut pas tre employe favoriser les
intrts financiers de l'tat, des communes ou de socits particulires. La jurisprudence du Conseil d'tat a cependant eu plus
d'une fois rappeler cette rgle, en annulant pour dtournement
de pouvoir des dcisions qui l'avaient mconnue.
L'une des espces qu'il a juges prsentait une importance particulire. A la suite de la loi du 2 aot 1872, qui a attribu l'tat
le monopole de la fabrication et de la vente des allumettes et qui
a dcid que les fabriques existantes seraient expropries, le ministre des finances, afin d'allger les charges incombant au Trsor,
prescrivit aux prfets de ne soumettre l'expropriation que les
usines pourvues d'une autorisation rgulire et de fermer les autres par mesure administrative. Cette fermeture ne pouvant tre
fvrier 1866, Couillaud; 18 avril 1866, de Colmont ; 4 dcembre 1874,
Robelin; 29 juin 1877, Rivire; 18 janvier 1878, Villon; 17 juillet 1891,
Garros ; 19 janvier 1894, Pommerai.
2. Conseil d'tat, 4 fvrier 1876, Turcat. Il en serait autrement si, en dehors de
toute proccupation d'intrt priv, le prfet s'opposait l'tablissement d'une retenue, reconnue conforme aux titres des parties par l'autorit judiciaire, mais considre par l'autorit administrative comme nuisible au libre coulement des eaux.
(Voy. l'arrt ci-dessus, et la dcision du Tribunal des conflits du 26 dcembre 1874,
Turcat c. Laugier.)
3. Conseil d'tat, 18 fvrier 1876, d'Anselme de Puisaye ; 5 juillet 1878, Barrier.
i.
1er

III, 4.
lgalement ordonne qu'en vertu de la lgislation sur la police des
tablissements insalubres, et non dans l'intrt financier de l'tat
que le ministre avait plus spcialement en vue, les instructions
ministrielles recommandaient aux prfets de ne faire aucune allusion cet intrt et de passer sous silence la loi du 2 aot 1872,
de telle sorte que leur arrt part uniquement motiv par des
raisons de salubrit publique. Nanmoins, le Conseil d'tat a annul les arrts de fermeture prononcs conformment ces instructions, dont la vritable porte tait rvle par leur texte et
par la signature mme du ministre de qui elles manaient : ce n'est
pas en effet au ministre des finances, mais au ministre du commerce,
qu'incombe l'application des lois sur les tablissements insalubres 0).
Dans une autre espce, un arrt prfectoral confirm par le ministre du commerce avait interdit au propritaire d'une source
d'eau minrale de vendre les eaux provenant de cette source, bien
qu'elles eussent t reconnues salubres aprs les vrifications et
avis prvus par la loi, et afin d'viter que leur vente ne ft concurrence l'exploitation de sources de mme nature appartenant
l'tat. Cet arrt a t annul parce que la vente des eaux minrales n'a t soumise une autorisation que dans l'intrt de la sant
publique, et que la dcision attaque avait en vue des intrts d'une
autre nature (2).
CHAP.
Pariset; mme date, Laumonnier-Carriol : Considrant

qu'il est tabli par l'intruction que le prfet, en ordonnant la fermeture de la fabrique
d'allumettes du sieur... en vertu des pouvoirs qu'il tenait des lois et rglements sur
les tablissements dangereux, incommodes et insalubres, n'a pas eu pour but les
intrts que ces lois et rglements ont en vue de garantir ; qu'il a agi en vertu d'instructions manes du ministre des finances, la suite de la loi du 2 aot 1872 et
dans l'intrt d'un service financier de l'tat ; qu'il a ainsi us des pouvoirs de police
qui lui appartenaient sur les tablissements dangereux, incommodes et insalubres
pour un objet autre que celui raison duquel ils lui taient confrs...
2. 6 dcembre 1878, Larbaud. Considrant qu'il rsulte tant du texte de la dci1, 26 novembre 1875,
sion attaque que des dclarations que le ministre de l'agriculture et du commerce a

faites sur le pourvoi, que ledit ministre n'a pas entendu apprcier la demande au
point de vue de l'intrt de la sant publique, mais qu'en refusant l'autorisation, il a
entendu prendre une mesure de conservation pour la protection d'une source minrale appartenant l'tat; que si la loi du 14 juillet 1856 autorise l'administration
prendre, dans l'intrt de la conservation des sources minrales les mesures de protection que ladite loi dtermine, le minisire ne pouvait faire servir ce but les pouvoirs qui lui ont t confrs dans l'intrt de la sant publique...
558
LIVRE VI.
IV. Police municipale. Les dtournements de pouvoir que la

jurisprudence a relevs dans l'exercice de la police municipale ne
diffrent pas, pour la plupart, de ceux qui viennent d'tre signals. Ils consistent le plus souvent en mesures prises dans l'intrt
financier des communes, ou d'entreprises prives qu'elles cherchent
favoriser au moyen de rglements de police qui ne sauraient
se prter ce but. Nous citerons, comme exemples des dcisions
rendues en pareil cas, celles qui ont annul : un arrt relatif
au nettoiement de la voie publique, qui imposait aux riverains des
travaux de rfection du pavage (') ; des arrts portant refus d'alignement, dans le but de procurer la commune une excution
moins coteuse de travaux publics projets ( 2) ; un rglement refusant le droit de stationnement sur la voie publique toute voiture
autre que celles d'un entrepreneur avec lequel la commune avait
trait (s) ; un arrt rglant la vente du poisson en vue de restreindre la libert de la concurrence et de favoriser certaines catgories de vendeurs, ou d'assurer le paiement de droits au concessionnaire de la halle (4) ; un arrt municipal ordonnant que
toutes les denres seraient transportes au march, non pour y tre
vendues, ou vrifies au point de vue de la salubrit, mais simplement pour y acquitter des droits de place ( 5) ; enfin des arrts
retirant des permissions de voirie pour des motifs trangers la
conservation et la police de la voie publique (6).
Conclusion. En terminant cette tude des moyens qui peuvent
tre invoqus l'appui d'une demande d'annulation pour excs de
pouvoir, nous ne pouvons nous dfendre d'une rflexion.
On aurait, croyons-nous, quelque peine citer un autre tat
1. Conseil d'tat, 20 dcembre 1872, Billette.
2. Conseil d'tat, 12 janvier 1883, Malussire.
3. Conseil d'lat, 2 aot 1870, Bouchardon. Si
au contraire l'opposition faite par

i'autorit municipale l'tablissement de nouveaux services de voitures publiques
dans l'intrieur d'une ville, se fonde sur dos motifs tirs de la scurit de la voie
publique et de la commodit de la circulation, la dcision ne saurait tre annule
pour dtournement de pouvoir : 7 dcembre 1888, Ponthas.
4. Conseil d'tat, 3 dcembre 1885, Clairouin ; 15 fvrier 1895, Tostain et
autres.
5. Conseil d'Etat, 15 fvrier 1892, Syndicat des agriculteurs du Loiret.
6. Voy. ci-dessus, p. 551, 552 et les arrts cits.

III, 4.
que la France o le contrle de la lgalit administrative soit aussi
tendu, o les voies de recours soient aussi largement ouvertes
aux citoyens contre les abus de pouvoir ou les erreurs de droit de
l'administration. Nous n'exceptons pas les tats o les actes administratifs peuvent tre discuts devant les tribunaux judiciaires :
ni en Belgique, ni en Angleterre, ni aux tats-Unis cette discussion ne peut tre porte aussi loin qu'elle l'est en France devant le
Conseil d'tat ('). En effet, des tribunaux judiciaires ne peuvent
dclarer non avenu un acte de l'administration, que s'ils relvent
contre lui une infraction formelle la loi, tandis que le Conseil
d'tat peut, comme nous venons de le voir, atteindre des infractions plus dtournes, et mme annuler des actes discrtionnaires
qui mconnaissent l'esprit de la loi; il le peut, sans causer un
trouble dans la rpartition des pouvoirs, parce qu'il sige auprs
de l'autorit administrative suprieure, tandis que des investigations et des censures de mme nature, venant de l'autorit judiciaire, seraient considres comme un empitement sur le pouvoir
excutif.
Cela est si vrai que la Cour da cassation, qui exerce sur la lgalit des rglements de police un contrle aussi tendu que celui
des tribunaux anglais ou belges, n'a jamais voulu retenir le moyen
d'annulation tir du dtournement de pouvoir, parce que la recherche de ce moyen lui a paru l'entraner trop loin dans le domaine de l'administration active (2).
L'ensemble de cette jurisprudence rpond aussi aux critiques
que quelques thoriciens adressent encore la juridiction administrative, en prtendant que son organisation ne lui permet pas
d'offrir aux particuliers les mmes garanties que les tribunaux juCHAP.
I", p. 91,
et suiv.
2. On en trouve un exemple' remarquable dans une des affaires cites plus haut,
celle des fabriques d'allumettes non autorises, fermes administrativoment en vertu
d'instructions du ministre des finances ayant pour but d'viter l'tat le paiement
d'indemnits d'expropriation. Les arrts de fermeture, jugs illgaux par le Conseil
d'tat (26 novembre 1875, Pariset et Laumonnier-Carriol),avaient t dclars lgaux par la Cour de cassation (Crim. rej. 21 aot 1874, Pariset). On comprend en
effet combien il et t difficile la Cour suprme d'entrer, comme le Conseil d'tat
a pu le faire, dans l'examen des instructions manes du ministre des finances et du
vritable but qu'elles poursuivaient.
1. Voy. t.
133
560
LIVRE VI.
diciaires. Il nous semble que si quelqu'un pouvait se plaindre des

tendances de la jurisprudence, ce serait l'administration plutt
que les particuliers. Si le Conseil d'tat avait voulu favoriser la
libert d'action des administrateurs aux dpens des droits privs,
il n'aurait eu qu' se renfermer dans la stricte interprtation des
lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872 ; rien ne lui et t
plus facile que de dclarer non recevables les recours fonds sur
d'autres moyens que l'incomptence prvue par la loi de 1790, ou
l'excs de pouvoir tel qu'il est dfini par la jurisprudence de la
Cour de cassation. Au lieu d'agir ainsi, le Conseil d'tat s'est
constamment appliqu dvelopper les moyens de recours, en
tendre les applications. En cela il n'a pas seulement servi les
intrts des citoyens, mais aussi ceux d'une bonne administration
qui ne sauraient se sparer de l'exacte observation des lois.
CHAPITRE IV
DE LA PROCDURE DU RECOURS POUR EXCS DE POUVOIR
ET DE L'EFFET DES DCISIONS
I. RGfLES
DE PROCDURE.
Formes et dlais du recours. Nous avons fait connatre, en

traitant de la recevabilit du recours pour excs de pouvoir, les
rgles relatives aux formes et aux dlais de la rclamation('). Nous
nous sommes galement expliqu, en traitant de la procdure devant
le Conseil d'tat, sur le caractre non suspensif des recours et sur
les arrts de sursis qui peuvent exceptionnellement suspendre
l'excution des dcisions attaques (2).
Nous n'avons donc nous occuper ici que de la procdure postrieure l'introduction de l'instance.
Communications et dfenses. Le recours pour excs de pouvoir n'est pas un procs fait une partie, c'est un procs fait un
acte. La requte n'est dirige ni contre l'agent qui a fait l'acte, ni
contre la personne civile (tat, dpartement ou commune) dont cet
agent a pu servir les intrts, mais contre la puissance publique,
au nom de laquelle il a agi (3). Il suit de l que si, dans la procci-dessus, p. 449.
2. Voy. t. Ir, p. 334.
3. Le Conseil d'tat a fait une intressante application de ce principe en dcidant
qu'un recours pour excs de pouvoir, form par un dpartement contre un dcret
inscrivant d'office une dpense au budget dpartemental, ne constitue pas un litige
entre le dpartement et l'tat. Eu consquence, ce n'est pas un dlgu de la commission dpartementale qu'il appartient de reprsenter le dpartement dans l'instance, comme il en aurait le droit d'aprs l'arlicle 54 de la loi du 10 aot 1871 s'il
s'agissait d'un vritable procs contre l'tat : 27 janvier 1893, dpartement du
Gard.
1. Voy.
II.
36
562
dure d'excs de pouvoir, il y a un demandeur, il n'y a pas proprement parler de dfendeur, de partie adverse, comme dans les
affaires dites entre parties.
Sans doute, pour que l'acte attaqu puisse tre l'objet d'un
dbat contradictoire, il faut qu'il soit dfendu par quelqu'un. A
dfaut de vritable dfendeur, il y aura donc un ou plusieurs
dfenseurs de l'acte. Ce rle appartient d'abord et ncessairement
un dlgu de la puissance publique, puisque c'est elle qui est
enjeu; il pourra appartenir aussi des particuliers ou des personnes civiles ayant intrt au maintien de l'acte. Mais ni les intresss, ni le dlgu de la puissance publique ne sont des parties
dans le sens juridique du mot, d'o ils suit qu'ils ne peuvent pas
tre assigns devant le Conseil d'tat en vertu d'une ordonnance
de soit-communiqu, mais seulement tre appels au dbat au moyen
d'une simple communication qui se fait par la voie administrative.
Quel est le dlgu de la puissance publique auquel le recours
doit tre communiqu ? C'est le ministre auquel ressortit l'acte
attaqu, quelle que soit d'ailleurs l'autorit qui a fait cet acte. Il
n'y a pas distinguer, cet gard, entre les autorits subordonnes
au ministre, telles que les prfets ou les maires agissant comme
reprsentants du pouvoir central, et les autorits qui sont seulement soumises sa surveillance, telles que les conseils gnraux
ou les commissions dpartementales. Dans tous les cas, le ministre
seul est appel dfendre au recours, parce que c'est en lui que se
personnifie le service public dont il est le chef responsable.
LIVRE VI.
Si l'acte n'mane pas du ministre lui-mme, il faudra presque

toujours que celui-ci s'adresse l'autorit qui a fait l'acte, et lui
demande des explications, des rapports, des pices justificatives ;
mais ce ne sont l que des mesures d'ordre hirarchique, qui ne
changent rien la procdure ; celle-ci ne s'en poursuit pas moins
avec le ministre seul ; aussi les autorits secondaires appeles par
lui au dbat n'ont pas le droit de prendre des conclusions en leur
nom propre.
Le recours peut tre communiqu, en dehors du ministre, des
personnes ayant un intrt direct et personnel au maintien de
l'acte attaqu ; si, par exemple, cet acte est un arrt prfectoral
rglant la retenue d'une usine, il y a lieu de communiquer le
CHAP. IV,
1.
EXCS DE POUVOIR. PROCDURE.
563
recours au propritaire de cette usine ; si c'est un dcret de concession de mine, on communiquera au concessionnaire; si c'est un
dcret autorisant une acceptation de legs, on communiquera
l'tablissement lgataire. Toutefois, ces communications ne sont
pas obligatoires ; elles dpendent de l'apprciation de la section du
contentieux. Si elles sont omises, il n'en rsulte pas que la procdure soit par dfaut et que les intresss puissent faire opposition
l'arrt ; nous aurons seulement nous demander plus loin s'ils
peuvent y faire tierce opposition.
Intervention. Les intresss qui ne sont pas appels au dbat

par une communication peuvent s'y prsenter spontanment par la
voie de l'intervention.
L'intervention est recevable, non seulement de la part de ceux
qui justifient d'un intrt direct et personnel et qui auraient pu,
ce titre, recevoir communication du recours, mais encore de la
part de ceux qui n'ont qu'un intrt moins immdiat. Le Conseil
d'tat reconnat plus facilement qualit celui qui intervient dans
la discussion d'un recours dj form, qu' celui qui demande le
former lui-mme. Aussi, les arrts qui prononcent sur la recevabilit de l'intervention, ne signalent pas la ncessit d'un intrt
direct et personnel , comme ceux qui prononcent sur la recevabilit d'un recours ; ils constatent, en termes plus gnraux, que
l'intervenant a intrt au maintien de l'arrt attaqu... ou
qu'il justifie d'un intrt suffisant pour que sou intervention soit
dclare recevable (x). Quelques-uns se bornent mme dire que
l'intervenant peut avoir intrt (2).
Toutefois, les facilits que la jurisprudence accorde aux tiers
intresss qui veulent intervenir ne sauraient s'tendre des autorits publiques, spcialement celles qui ont pris la dcision attaque. Celles-ci sont, comme nous l'avons vu, reprsentes parle
ministre ; c'est par lui qu'elles figurent dans l'instance ; elles ne
d'tat, 22 janvier 1875, Compagnie gnrale des phosphates;
13 dcembre 1878, Auly; 9 aot 1880, ville de Bergerac; 17 juillet 1891, Syndicat
des brasseurs de Cambrai; 24 mars 1893, Routiou; 9 aot 1893, Chambre syndicale des entrepreneurs de voilures de place.
2. Conseil d'tat, 13 avril 1831, LMouelle.
1. Conseil
564
LIVR VI.
peuvent donc pas plus prendre de conclusions d'intervention que

de conclusions en dfense (').
L'intervention peut-elle avoir lieu pour prter appui au recours
aussi bien que pour y dfendre ? Oui ; il n'y a pas de raison pour
droger ici aux rgles gnrales d'aprs lesquelles on peut intervenir pour seconder une action aussi bien que pour la combattre.
Toutefois, les conclusions par lesquelles un intervenant s'associe
un recours pour excs de pouvoir, et demande en son nom personnel l'annulation de l'acte attaqu, ne diffrent gure d'un vritable recours ; aussi le Conseil d'tat dclare ces conclusions non
recevables si elles ne sont pas prsentes dans le dlai de trois
mois (2).
Tierce opposition. H y a, dans le droit commun, un lien trs

troit entre la facult d'intervenir et celle de former tierc opposition. D'aprs le Code de procdure civile (art. 466 et 474), les
parties qui auraient qualit pour former tierce opposition sont
recevables intervenir, et rciproquement. La mme rgle est
applicable dans les matires contentieuses ordinaires soumises au
Conseil d'tat, car le dcret du 22 juillet 1806 (art. 21 et 37) s'est
born tracer les formes de l'intervention et de la tierce opposition ; il s'en est rfr, pour le fond, aux rgles du droit commun.
La corrlation du droit d'intervention et de tierce opposition,
dans les matires contentieuses ordinaires, est d'ailleurs facile
justifier, car celui qui avait le droit d'intervenir pour empcher
qu'un jugement ne ft rendu, doit avoir aussi le droit de critiquer
ce jugement quand il a t rendu son insu et son prjudice.
1. Conseil d'tat,
il janvier
1878, Badaroux, dclare non recevable l'intervention
du gouverneur gnral de l'Algrie, tendant au rejet d'un recours form contre une
dcision mane de lui.
2. Conseil d'tat, 80 juillet 1880, Brousse. L'arrt est ainsi moliv sur ce point :
Sur l'intervention des sieurs Lecoeur et consorts : considrant que les demandeurs
en intervention se prsentent dans la cause pour y poursuivre de concert avec les auteurs du recours l'annulation du dcret attaqu ; qu'ainsi leurs conclusions doivent
tre considres comme un recours pour excs de pouvoir form contre ledit dcret;
considrant, d'autre part, que lesdites conclusions n'ont t enregistres que le...,
plus de trois mois non seulement aprs l'insertion du dcret attaqu au Bulletin des
lois, mais encore aprs l'excution que les sieurs Lecoeur et consorts lui avaient
donne... qu'ainsi, et par application de l'article il du dcret du 22 juillet 1806, lesdites conclusions doivent tre rejetes comme non recevables.
CHAP.
IV, 1.
565
Ces rgles sont-elles galement applicables, dans toute leur

gnralit, en matire de recours pour excs de pouvoir? Le Conseil d'tat a paru l'admettre par un arrt du 28 avril 1882 (ville de
Cannes), o on lit : Sur la recevabilit de la tierce opposition :
considrant que l'arrt prfectoral du 1er juin 1878 (') avait t
pris sur la demande et dans l'intrt de la ville de Cannes ; qu'ainsi
ladite ville avait qualit pour intervenir dans l'instance qui a
donn lieu l'annulation dudit arrt pour excs de pouvoir ; que
ds lors la requte (en tierce opposition) est recevable. Tout en
admettant que la tierce opposition tait recevable dans cette espce,
nous ne saurions admettre la doctrine gnrale que semble consacrer l'arrt, en prsentant le droit d'intervention comme engendrant toujours le droit de tierce opposition en matire d'excs de
pouvoir.
En effet, si ce lien existe dans le droit commun, c'est parce que
le Code de procdure et le dcret du 22 juillet 1806 ont en vue
des parties qui ont des droits faire valoir l'encontre du jugement qu'elles frappent de tierce opposition : Une partie, dit l'article 474, C. procd., peut former tierce opposition un jugement
qui prjudicie ses droits et lors duquel ni elle, ni ceux qu'elle reprsente, n'ont t appels. Or nous avons vu qu'en matire de
recours pour excs de pouvoir, l'intervention est permise ceux
qui justifient d'un simple intrt, sans qu'ils aient besoin de se
prvaloir d'un droit ls ou menac. L'extension ainsi donne au
droit d'intervention en matire d'excs de pouvoir ne saurait s'appliquer la tierce opposition, et modifier les conditions lgales
de ce recours exceptionnel. S'il en tait autrement, il n'y aurait
presque pas d'arrts prononant une annulation pour excs de pouvoir qui ne pt tre remis en question par une tierce opposition,
car il n'y a presque pas d'actes administratifs au sort desquels quelque tiers ne puisse se dire intress.
Cet arrt avait rapport l'approbation donne par le secrtaire gnral de la
prfecture un contrat pass entre la ville de Cannes et la Socit de Marie, aprs
l.
que ce contrat avait t' ralis. Cet arrt avait t annul, la requte de la socit cocontraclante, comme portant atteinte des droits qui ne relovaient dsormais
que de l'autorit judiciaire (20 fvrier 1880, Socit de Marie). La tierce opposition
tait forme par la ville de Cannes contre cet arrt d'annulation.
566
LIVRE VI.
Mais, si l'on doit renoncer ici l'ide d'une corrlation absolue

entre l'intervention et la tierce opposition, il n'en faut pas conclure que la tierce opposition n'est jamais recevable contre un arrt
prononant l'annulation d'un acte administratif ; nous pensons au
contraire que cette voie de recours est ouverte ceux qui satisfont
aux conditions requises par le droit commun, c'est--dire qui justifient que l'ai*rt d'annulation prjudicie leurs droits . Tel
serait le cas o le Conseil d'tat aurait annul pour excs de pouvoir un acte ayant confr des droits des tiers, ou un acte de
tutelle ayant servi de base un contrat. La tierce opposition serait
galement ouverte au concessionnaire d'une mine dont l'acte de
concession aurait t annul sans qu'il et t mis en mesure de le
dfendre ; au dpartement ou la commune qui aurait entrepris
des travaux en vertu d'une dclaration d'utilit publique frappe
d'annulation la requte d'un tiers ; en un mot, toute partie pouvant invoquer un droit qui se trouverait mis en chec par l'annulation de l'acte sur lequel ce droit reposait.
Dpens. L'administration ne peut jamais tre condamne aux
dpens envers la partie qui obtient une annulation pour excs de
pouvoir ('). En effet, ces contestations ne sont pas de celles o l'article 2 du dcret du 2 novembre 1864 permet d'appliquer les articles 130 et 131 du Code de procdure civile (2).
D'un autre ct, les actes administratifs susceptibles d'tre dfrs pour excs de pouvoir ont le caractre d'actes de la puissance
publique, et il est de principe que la puissance publique n'est point
une partie qui puisse tre condamne aux dpens. La jurisprudence
du Tribunal des conflits est conforme, sur ce point, celle du
Conseil d'tat ; ce tribunal a plus d'une fois annul des dcisions
i.
Conseil d'Etat, 29 juin 1870, Anlhon; 12 mai 1876, ville de Moulins; 6 dcembre 1878, ville de Grenoble; 14 mai 1880, commune de Bruyres-le-Chdtel.
t.
L'article 2 du dcret du 2 novembre 1864 dispose : Les articles 130 et 131 du

Code de procdure sont applicables dans les contestations o l'administration agit
comme reprsentant le domaine de l'tat, et dans celles qui sont relatives soit aux
marchs de fournitures, soit l'excution de travaux publics aux cas prvus par l'article 4 de la loi du 28 pluvise an VIII.
CHAP. IV,
1.
567
judiciaires qui condamnaient des prfets aux dpens aprs avoir

rejet leur dclinatoire (*).
La rgle que l'administration est exempte de tous dpens en
matire d'excs de pouvoir, ne subit point d'exception dans le cas
o l'administration, reconnaissant le bien-fond du recours, rapporte ou annule elle-mme l'acte attaqu, et provoque ainsi un
arrt dcidant que le pourvoi est devenu sans objet et qu'il n'y a
lieu d'y statuer (2). Peu importe en effet que l'administration fasse
elle-mme justice de l'acte irrgulier ou que l'annulation lui soit
impose par arrt : dans un cas comme dans l'autre, l'auteur du
recours n'a devant lui que la puissance publique.
Si l'administration ne doit jamais de dpens, elle ne peut pas
non plus en rclamer aux parties qui succombent, puisque le ministre, seul charg de dfendre au recours, conclut sans exposer
aucun frais (3).
Les questions de dpens ne peuvent donc jamais s'agiter qu'entre
le demandeur en annulation d'une part, et, d'autre part, les intresss mis en cause par la section du contentieux ou intervenus
spontanment au dbat. Si le demandeurtriomphe dans son recours,
ses dpens lui sont rembourss par ceux qui ont combattu ses conclusions (') ; dans le cas contraire, c'est lui qui doit rembourser les
frais de la dfense ou de l'intervention (5).
Ces frais ne peuvent comprendre que les droits d'enregistrement
il
dcembre 1865, Maisonnabe; 18 mars 1882, Daniel;

15 dcembre 1883, Dztres; 9 mai 1891, Lebel.
2. Conseil d'lat, 12 mars 1875, Giovanelli. On a mentionn tort, comme d-
rogeant cette jurisprudence, des arrts qui condamnent l'administration aux dpens aprs le retrait d'arrls de dbet attaqus devant le Conseil d'tat (17 janvier
1873, Lapeyre; 26 novembre 1830, Charlan).
On sait en effet que les arrts de dbet ne sont pas des actes de puissance publique, mais des actes de gestion faits pour le receuvrement de certaines crances de
l'tat; d'o il suit que les recours forms contre ces arrts ne sont pas des recours
pour excs de pouvoir. Aussi les lois des 7-14 octobre 1790 et 21 mai 1872 no sontelles pas vises dans les dcisions prcites.
3. Conseil d'tat, 2 juillet 1874, Bornot.
i. 12 mars 1880, Bras; 29 juin 1883, archevque de Sens; 25 juillet 1890,
Axischer; 16 janvier 1891, Palfra.
Les parties dans l'intrt desquelles l'acte annul avait t fait De doivent aucune
dpens si elles n'ont pas pris la dfense de cet acte devant le Conseil d'tat. (29 novembre 1878, Petit; 20 dcembre 1878, Fiquet.)
5. Conseil d'tat, 1er juin 1870, Baudelocque.
568
LIVRE VI.
perus sur la requte et sur l'arrt, et les droits de timbre perus

sur les mmoires et productions, puisque la procdure d'excs de
pouvoir est exempte de tous autres frais par le dcret du 2 novembre 1864 (*).
A peine est-il besoin d'ajouter qu'aucune condamnation aux dpens ne peut tre prononce dans les affaires qui sont juges sans
aucun frais, telles que les recours contre les dcisions des commissions dpartementales prises en vertu des articles 86 et 87 de la
loi du 10 aot 1871, et les recours forms contre les actes administratifs se rattachant l'expropriation, c'est--dire les dclarations d'utilit publique et les arrts de cessibilit (2).
II.
NATURE ET EFFETS DE LA DCISION.
Nature de la dcision. La dcision ne peut que rejeter le

recours ou prononcer l'annulation de l'acte attaqu ; elle ne peut
ni rformer cet acte, ni ordonner aucune des mesures qui pourraient
tre la consquence de l'annulation.
Cette limitation des pouvoirs du Conseil d'tat rsulte de la nature mme du contentieux de l'annulation, et aussi des termes de
l'article 9 de la loi du 24 mai 1872 : ce texte charge le conseil de
prononcer sur les demandes d'annulation pour excs de pouvoir
formes contre les actes des diverses autorits administratives ,
d'o il suit que le demandeur ne peut conclure qu' l'annulation
de l'acte attaqu, et que le Conseil d'tat n'a le droit de rien statuer au del, sauf, bien entendu, les questions de sursis, de procdure et de dpens.
N'ayant que le droit d'annulation et non le droit de rformation,
le Conseil d'tat ne peut pas modifier, amender l'acte attaqu, car
ce serait faire un acte administratif nouveau et empiter sur les
attributions de l'administration active.
Mais l'annulation peut n'tre que partielle. En effet, lorsque
l'acte contient des dispositions distinctes, le demandeur peut limi-
1. Conseil d'tat, 25 fvrier 1876, Duboys d'Angers; 2 mai 1879, Germain;
aot 1882, Roussaire.

2. Conseil d'tat, 22 novembre 1878, de l'Hpital. Voy. ci-dessus, p. 449.
IV, 2.
EXCS DE POUVOIR. EFFETS DE LA DCISION.
569
ter sa demande d'annulation celles qui lui font grief ; si mme

il les attaque toutes ensemble, le Conseil d'tat ne peut pas annuler indistinctement les dispositions illgales et celles qui ne le
sont pas, et faire subir l'acte tout entier les consquences d'une
irrgularit partielle.
Aussi s'est-il toujours reconnu le droit d'annuler, dans un rglement de police, des articles dtermins ou mme des prescriptions
divisibles d'un mme article ; dans un arrt de dlimitation, des
limites illgales fixes sur une certaine tendue de rives ou de rivages, en respectant les limites rgulires traces ailleurs ; dans un
arrt d'inscription d'office, les dispositions qui visent une dpense
purement facultative, en laissant en vigueur celles qui visent une
dpense obligatoire. Il se reconnat mme la facult de distinguer,
dans une seule et mme inscription d'office, la somme qui correspond une obligation lgale de la commune et celle qui la dpasse,
de dcomposer ainsi le chiffre unique inscrit dans l'arrt, et de
l'annuler pour partie.
On ne peut nier que, dans quelques-uns de ces cas, l'annulation
partielle ne se rapproche beaucoup de la rformation ; elle s'en
distingue cependant en ce qu'elle se borne supprimer certains
lments de la dcision sans crer aucun lment nouveau. Si
d'ailleurs l'administration estime que sa dcision, mutile par une
annulation partielle, ne peut plus produire les effets qu'elle avait
en vue, elle est libre de la rapporter tout entire ou de la refaire
en vitant les illgalits releves par l'arrt. Nous reviendrons sur
ce point en examinant ci-aprs les effets de l'annulation l'gard
de l'administration.
Le Conseil d'tat n'ayant pas le droit de rformation n'a pas,
plus forte raison, le droit Rvocation, c'est--dire le droit de crer
une dcision administrative lorsqu'il n'en existe aucune. Supposons,
par exemple, que la dcision attaque consiste dans un refus d'accomplir un certain acte : si la Conseil d'tat dclare ce refus illgal
et l'annule, il ne peut pas ensuite faire ce que l'autorit administrative aurait d faire, et prendre la dcision sa place, car ce
serait sortir de sa fonction juridictionnelle et entreprendre sur
l'administration active.
La jurisprudence s'est souvent prononce en ce sens, notamment
CHAP.
570
LIVRE VI.
par un arrt du 25 juin 1880 qui, aprs avoir annul un arrt

d'alignement contenant interdiction au propritaire d'ouvrir des
jours sur une promenade publique, refuse de statuer sur des conclusions tendant ce que cette autorisation lui soit accorde :
Conseil d'tat, statuant sur
Considrant qu'il n'appartient pas au
un recours form par application des lois des 7-14 octobre 1790
et 24 mai 1872, de faire droit auxdites conclusions... (').
La rgle d'aprs laquelle l'arrt ne peut rien dcider en dehors
de l'annulation de l'acte, trouve encore d'autres applications dans
la jurisprudence. Ainsi le Conseil d'tat dcide qu'il ne. lui appartient pas de prescrire les mesures qui devront tre prises par
l'administration, comme consquences de l'annulation prononce ;
d'ordonner, par exemple, la rintgration de fonctionnaires ou de
membres de la Lgion d'honneur, lorsque les dcisions qui prononaient leur rvocation ou leur exclusion sont annules (2) ; de
mettre nant les dcisions prises en vertu de l'acte annul, lorsque aucun pourvoi n'a t dirig spcialement contre elles (3) ;
d'ordonner la destruction de travaux excuts en vertu d'une dcision reconnue illgale (4).
Le Conseil d'tat doit galement s'abstenir de statuer sur toutes
les rclamations pcuniaires que le demandeur joindrait son
recours, soit qu'il rclame le remboursement des sommes payes
ou de dpenses faites en excution de l'acte annul (5) ; soit qu'il
demande des dommages-intrts raison de tout autre prjudice (6),
pourrait citer en sens contraire un arrt du 12 mai 1869 (Clment) qui, aprs
avoir annul un arrt du prfet de la Seine refusant un propritaire l'autorisalion
de rparer un mur mitoyen, donne lui-mme cotle autorisation sous certaines conditions.
C'est l une dcision tout exceptionnelle prise une poque o le Conseil d'tat
s'efforait de djouer des pratiques fcheuses de la ville de Paris l'gard des propritaires qu'elle projetait d'exproprior, et dont elle cherchait paralyser les droits
par des refus ou des abstentions systmatiques. Nous avons dj eu occasion de signaler des dcisions rendues la mme poque et qui se sont cartes des vritables
rgles de droit pour remdier des abus contre lesquels les propritaires lss se
trouvaient sans dfense. (Voy. ci-dessus, pages 431-432.)
2. Conseil d'tat, 16 janvier 1874, frres de la Doctrine chrtienne; 13 mai 1881,
Brissy.
8. Conseil d'tat, 7 mai 1850, Capgras.
4. Conseit d'lat, 20 avril 1883, de Bastard.
5. Conseil d'tat, 28 juillet 1876, commune de Giry ; 13 juillet 1874, hospice de
Gray; 30 avril 1880, commune de Philippe-ville.
6. Conseil d'tat, 29 juin 1883, archvque de Sens. Cf. 8 aot 1882, Roussaire,
1. On
CHAP. IV,
2.
571
Effets de la dcision. La dcision qui prononce sur un recours

pour excs de pouvoir tant un acte de juridiction, les rgles sur
l'autorit de la chose juge, telles qu'elles sont dictes par l'article 1351 du Code civil lui sont applicables en principe ; mais elles
ne le sont que sous certaines rserves qui rsultent de la nature
spciale de ce contentieux. Examinons successivement quels sont
les effets de la dcision : 1 l'gard de la partie qui a form le
recours ; 2 l'gard de l'administration ; 3 l'gard des tiers.
I. A l'gard de la partie qui a form le recours, il n'est pas drog aux rgles gnrales de l'ai'ticle 1351. Si le recours est rejet,
l'exception de chose juge n'est opposable une nouvelle demande
que si elle mane de la mme partie, agissant dans la mme qualit,
si la demande a le mme objet, et si elle est fonde sur le mme
moyen d'annulation.
Le rejet d'un recours pour excs de pouvoir ne ferait donc pas
lgalement obstacle ce que la partie demandt une indemnit
raison de la dcision dont l'annulation lui a t refuse ; ni
ce qu'elle formt un nouveau recours dans une qualit diffrente,
par exemple au nom d'une commune qu'elle reprsenterait comme
maire, ou comme contribuable ce autoris, aprs avoir d'abord
agi en son nom personnel ; ni ce qu'elle relevt contre l'acte
un autre moyen d'annulation que celui qui a t cart. Remarquons
toutefois que la facult de former un nouveau recours pour excs
de pouvoir en invoquant d'autres moyens, ne pourra gure tre
exerce dans la pratique, car le- dlai de ce nouveau recours sera
le plus souvent expir le jour o le premier sera jug.
II. A l'gard de l'administration, l'arrt qui a rejet le recours
ne fait pas obstacle ce que l'acte soit rapport par son auteur
ou annul par le suprieur hirarchique. Cet arrt se borne en
effet carter les conclusions fin d'annulation contentieuse qui
taient diriges contre l'acte ; elle ne donne cet acte aucune force
nouvelle au regard de l'autorit administrative, qui reste libre de
le supprimer aprs cette dcision comme avant.
Si au contraire l'annulation est prononce, l'acte cesse aussitt
dont la rdaction doit tre critique, car cet arrt rejette les conclusions fin de
dommages-intrts, en se fondant sur ce qu'il n'est justifi d'aucun prjudice, au lieu
de dclarer ces conclusions non recevables.
572
LIVRE VI.
d'exister et l'administration doit veiller ce qu'il ne reoive aucune

excution. Cette obligation incombe spcialement au ministre vis-vis duquel l'arrt a t rendu, et qui est charg d'en assurer
l'excution en vertu de la formule excutoire dont cet arrt est
revtu. Le ministre assure cette excution non seulement auprs
du pouvoir central, mais encore auprs des autorits infrieures
de qui l'acte peut tre man, et il leur adresse cet effet toutes
les instructions et injonctions ncessaires.
L'annulation n'a-t-elle d'autre effet que d'empcher l'avenir
toute excution de l'acte, ou bien ragit-elle aussi sur le pass et
oblige-t-elle l'administration revenir sur une excution dj consomme ? Des distinctions sont ici ncessaires.
Supposons d'abord que l'acte a reu, avant que son annulation
ait t prononce, toute l'excution dont il tait susceptible, de telle
sorte que les choses ne puissent pas tre remises en l'tat. Il s'agissait, par exemple d'un arrt ordonnant la dmolition d'un difice
menaant ruine, et l'difice est dmoli ; d'un arrt prescrivant des
battues dans les bois de particuliers, et les battues ont eu lieu. En
prsence de ce fait accompli, la seule rparation qui puisse tre
accorde serait une indemnit. Mais l'annulation pour excs de
pouvoir n'engendre pas par elle-mme un droit indemnit. L'administration peut donc rsister la demande d'indemnit sans
violer la chose juge. C'est un nouveau point dbattre et non une
simple question d'excution de l'arrt.
Supposons maintenant que l'excution que l'acte a reue puisse
tre rpare par des mesures contraires. Si l'acte annul est, par
exemple, un dcret de mise en rforme, on peut rendre l'officier
son grade et l'intgrit de sa solde ; ou bien si c'est un retrait de
concession, on peut remettre le concessionnaire vinc en possession de ses droits antrieurs. Dans ce cas, l'administration doit
prendre ces mesures rparatrices, bien qu'elles ne soient pas et ne
puissent pas tre prescrites par l'arrt. Nous savons en effet que si
le Conseil d'tat s'abstient de les ordonner, c'est parce qu'elles
constituent des actes d'administration trangers sa fonction juridictionnelle ; mais elles n'en sont pas moins une consquence de
l'arrt, une condition de son excution, et, ce titre, elles incombent l'administration.
CHAP. IV,
2.
573
Il y a cependant des cas nombreux o l'administration peut

refaire l'acte annul et maintenir tous ses effets, en vertu d'une
dcision nouvelle, sans enfreindre l'autorit de la chose juge ni
ses devoirs d'excution. Ainsi, lorsqu'un acte a t annul pour
incomptence et qu'il rentre dans les attributions d'une autre autorit administrative, il peut tre refait par l'autorit comptente ;
quand il a t annul pour vice de forme, il peut tre refait avec
les formes prescrites. Cette facult de l'administration se concilie
sans peine avec la dcision d'annulation qui ne prjuge rien sur le
fond du droit lorsqu'elle se fonde sur l'incomptence ou le vice
de forme. Mais il en serait autrement si l'annulation avait t prononce pour violation de la loi et atteinte au droit acquis ; l'administration ne pourrait pas alors reproduire la dcision annule sans
violer l'autorit de la chose juge, puisque le fond mme de la dcision aurait t condamn par une dcision souveraine.
le refus
- Supposons enfin que la dcision annule consiste dans
d'accomplir un certain acte, par exemple de dlivrer un alignement, ou de confrer un officier le grade auquel son anciennet
lui donne droit. Pour excuter l'arrt d'annulation, il faut que l'administration fasse l'acte auquel elle s'tait refuse, qu'elle dlivre
l'alignement, qu'elle confre le grade. Peu importe que l'arrt ne
contienne pas d'injonctions cet gard ; il ne serait pas excut
si ces mesures n'taient pas prises. Le devoir juridique est certain,
la sanction seule peut faire dfaut (x).
III. A l'gard des tiers, la rgle res inter alios judicata aliis neque
nocet neque prodest, reproduite par l'article 1351 du Gode civil, ne
peut s'appliquer qu'en partie. Elle doit tre observe lorsque
l'arrt a prononc le rejet du recours ; ce rejet ne fait point obstacle ce qu'une autre partie attaque le mme acte pour la mme
cause, si les dlais du recours ne sont pas expirs son gard.
Si, au contraire, l'arrt a prononc l'annulation de l'acte, cette
annulation produit ses effets erga omnes, parce qu'elle fait disparatre l'acte administratif, aussi compltement que s'il tait rapqu'il en est de mme toutes les fois qu'une dcision des tribunaux administratifs ou judiciaires met la charge de l'administration une obligation de payer
ou de faire. Toute contrainte lgale tant impossible, on no pourrait mettre en jeu
que la responsabilit ministrielle. (Voy. t. Ier, p. 350.)
1. On sait
574
LIVRE VI.
port par son auteur ou annul par le suprieur hirarchique. Il

ne faut pas oublier, en effet, que si l'annulation pour excs de pouvoir est un acte de juridiction, elle n'en produit pas moins, par la
force des choses, l'effet d'un acte de puissance publique, d'une
dcision d'un suprieur hirarchique. Elle avait entirement ce
caractre sous le rgime de la justice retenue, lorsque c'tait le
chef de l'tat qui annulait en son Conseil l'acte d'un de ses subordonns; elle le possde encore dans une large mesure.
Si donc l'acte annul concerne une collectivit ; s'il consiste, par
exemple, dans un rglement de police municipale, l'annulation doit
profiter tous les habitants de la commune, et non pas seulement
ceux qui avaient form le recours. La Cour de cassation dcide
mme que cette annulation fait tomber de plein droit toutes les
poursuites engages contre des contrevenants, raison d'infractions antrieures l'arrt du Conseil d'tat (1).
L'annulation agirait galement erga omnes si l'acte annul prcfitait des tiers au lieu de leur prjudicier : ainsi un dcret de rpartition d'eaux, qui serait annul la requte d'un riverain qui
il faisait grief, le serait galement l'gard d'autres riverains favoriss par la rpartition, et alors mme que ces derniers seraient
rests trangers l'instance.
Il en serait aussi de mme, bien que la question puisse paratre
plus dlicate, si les tiers pouvaient invoquer non de simples intrts, mais de vritables droits. Ainsi, il ne nous semble pas douteux que si un dcret de concession de mine venait tre annul
par le Conseil d'tat, soit pour vice de forme, soit pour atteinte
des droits acquis rsultant d'une concession antrieure, l'arrt d'annulation serait opposable au tiers qui se serait rendu acqureur de la mine, alors mme qu'il aurait t tranger l'instance. Mais cet acqureur pourrait attaquer l'arrt d'annulation par
la voie de la tierce opposition qui est ouverte, ainsi que nous l'avons vu, ceux qui peuvent invoquer un droit auquel l'arrt pr-
judicierait.
l.
Crim. Cass. 25 mars 1882, Darsy.
CHAPITRE V
DU RECOURS EN CASSATION CONTRE LES DCISIONS
JURIDICTIONNELLES
I.
NOTIONS GNRALES.
Diffrences entre le recours en cassation et le recours pour

excs de pouvoir. Toutes les dcisions rendues en dernier ressort, soit par des juridictions administratives, soit par des autorits
ou par des commissions spciales faisant office de juridictions,
peuvent tre l'objet d'un recours en annulation devant le Conseil
d'tat.
Ce recours a une double base lgislative : d'une part, les dispositions gnrales des lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872 ;
d'autre part, des textes spciaux qui dterminent, pour certaines
juridictions, les conditions dans lesquelles le recours peut tre

form.
Ces textes sont : l'article 17, 2, de la loi du 16 septembre
1807, qui prvoit la cassation d'arrts de la Cour des comptes
pour violation des formes ou de la loi ; l'article 32 de la loi sur
le recrutement de l'arme du 15 juillet 1889, qui prvoit l'annulation des dcisions des conseils de revision, pour incomptence,
excs de pouvoir et .violation de la loi. Telles taient aussi les
dispositions relatives des juridictions aujourd'hui abolies, telles
que les jurys de revision de la garde nationale dont les dcisions
pouvaient tre attaques, pour incomptence, excs de pouvoir et
violation de la loi, d'aprs l'article 26 de la loi du 14 juillet 1837
et l'article 30 de la loi du 13 juin 1851.
576
LIVRE VI.
Lorsqu'il n'existe pas de textes prvoyant le recours en cassation l'gard d'une juridiction dtermine, ce recours n'en est pas
moins ouvert en vertu des principes gnraux : en effet, les dcisions rendues en dernier ressort par une juridiction spciale ont
un caractre administratif en mme temps qu'un caractre juridictionnel ; elles sont soumises, par cela seul, l'application des lois
des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872. La jurisprudence du Conseil d'tat a fait, toute poque, application de cette rgle, notamment : au conseil suprieur de l'instruction publique (') ;
loi
du 27 juillet 1872,
la
conseils
de
revision,
avant
que
aux
puis celle du 15 juillet 1889 eussent expressment prvu le recours (2) ; aux commissions scolaires (s), aux commissions institues par la loi du 30 avril 1826 pour la liquidation des indemnits de Saint-Domingue (4), par la loi du 7 avril 1873 pour la
rparation des dommages rsultant de l'insurrection de 1871 (5),
par la loi du 30 juillet J 880 pour le rachat des ponts page (),
par les lois du 30 juillet 1881 et du 7 aot 1882 pour l'allocation
d'indemnits aux victimes du coup d'tat du Deux-Dcembre (7).
Dans ces cas et autres analogues, l'existence du recours a t
reconnue, non seulement malgr le silence des lois spciales,
mais encore malgr des dispositions de ces lois qui qualifiaient
les dcisions de dfinitives, ou dclaraient qu'elles taient rendues
sans recours et mme sans aucun recours. Ces expressions, sans en
excepter la dernire, quelque absolue qu'elle paraisse, ont t interprtes par la jurisprudence comme n'excluant que l'appel, mais
non le recours en cassation en cas d'incomptence ou d'excs de
pouvoir (8).
Mais si les lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872 sont applicables de plein droit aux dcisions juridictionnelles rendues en
arrts cits ci-aprs, page 580.
2. Voy. les arrts cits t. Ier, page 419.
3. Conseil d'tal, 16 mars 1883, min. de l'inslr. publ.; 13 novembre 1885, Passerai de la Chapelle.
4. Conseil d'tat, 24 aot 1832, Thvenard; 22 juillet 1835, Gamichon.
5. Conseil d'tat, 12 juin 1874, Meuni.
6. Conseil d'tat, 23 mai 1890, prfet de l'Isre.
7. Conseil d'tat, 6 juillet 1883, Allgre.
8. Voy. la loi du 22 mars 1831 sur les jurys de revision de la garde nationale des
dpartements, art. 26, et les arrts du 6 janvier 1849, Bertrand, et du l*r dcembre
1. Voy. les
CHAP. V,
1.
RECOURS EN CASSATION. NOTIONS GNRALES.
577
dernier ressort, ces lois ne sont pas aussi largement appliques,

quant aux moyens d'annulation, que lorsqu'il s'agit d'actes administratifs proprement dits. A l'gard des dcisionsjuridictionnelles,
la jurisprudence s'est toujours renferme dans la stricte notion de
l'excs de pouvoir; elle n'a admis comme moyens d'annulation
que l'incomptence et le vice de forme, quelquefois le dtournement de pouvoir ; mais elle a toujours cart les moyens tirs de
la violation ou de la fausse application de la loi et de l'atteinte
aux droits acquis.
Pourquoi cette diffrence? Pour deux raisons : la premire
c'est que le lgislateur, ayant indiqu lui-mme plusieurs cas o
des dcisions juridictionnelles peuvent tre attaques pour violation de la loi, est prsum avoir cart ce moyen toutes les fois
qu'il ne l'a pas mentionn et surtout lorsqu'il a dit que les dcisions seraient rendues sans recours ; la seconde raison, c'est
que les dcisions rendues par des juridictions, dlibrant aprs
une instruction contradictoire, offrent moins de chances de prcipitation et d'erreur que les actes administratifs proprement dits,
qui rsultent le plus souvent de l'initiative des autorits, sans dbat pralable avec les intresss. Ajoutons que les dcisions juridictionnelles ne tranchent que des questions peu nombreuses et
nettement dtermines, tandis que les actes de puissance publique
ont un champ beaucoup plus vaste et peuvent affecter de mille
manires les droits des citoyens.
1849, Couturier. Voy. aussi le dcret du Gouvernement del Dfense nationale du
18 novembre 1870, relatif au conseil de revision pour le recrutement des compagnies
de guerre de la garde nationale pendant le sige de Paris, et l'arrt du
1871, Barizel.
Il y a eu cependant des dcisions l'gard desquelles le Conseil d'tat
janvier
n'a admis
aucun recours, mme pour excs de pouvoir : ce sont les dcisions que les conseils
gnraux avaient t appels rendre sur l'lection de leurs membres, en verlu de
l'article 16 de la loi du 10 aot 1871. Ce texte, abrog par la loi du 31 juillet 1875, disposait : Le Conseil gnral vrifie les pouvoirs de ses membres, il n'y a pas de recours contre ces dcisions. Plusieurs arrls ont dcid que cette disposition excluait
mme le recours pour excs de pouvoir (4 juillet 1872, lection de Calacuccia; 25 juillet 1872, lection de Montpezal). Mais cette jurisprudence tait fonde, moins sur le
texte de l'ancien article 16 de la loi de 1871, que sur la nature des dcisions rendues^par les conseils gnraux, et qui ne constituaient pas des dcisions contenlieuses en matire lectorale, mais de vritables vrifications de pouvoir, faites souverainement par un corps dlibrant. Ainsi s'explique celte unique drogation
la jurisprudence ci-dessus rappele.
LA JURIDICTION ADMIHISTRATIVJE.
II.
37
578
LIVRE VI.
Une autre diffrence doit tre signale entre le recours en cassation et le recours pour excs de pouvoir : elle est relative l'effet
des dcisions rendues par le Conseil d'tat. A l'gard des actes
administratifs, nous avons vu que l'annulation produit ses effets
erga omnes, et que l'acte annul disparat comme s'il avait t rapport par son auteur ou par le suprieur hirarchique ; au contraire,
l'annulation des dcisions juridictionnelles ne produit ses effets
que inter partes, et les tiei'S trangers au recours ne peuvent pas
s'en prvaloir ; elle est leur gard res inter alios judicata. Cette
diffrence tient ce que le Conseil d'tat, qui fait la fois office
de juge et d'autorit administrative suprieure lorsqu'il annule un
acte de puissance publique, fait seulement office de juge quand il
annule une dcision ayant un caractre juridictionnel.
Les effets de l'annulation diffrent encore un autre point de
vue. Lorsqu'un acte administratif est annul, l'autorit administrative n'est nullement tenue de le refaire dans d'autres conditions ; au contraire, lorsqu'une dcision juridictionnelle est annule, il faut, en gnral, qu'elle soit remplace par une autre dcision
afin que la question juger ne reste pas sans solution au fond :
c'est pourquoi l'arrt d'annulation emporte de plein droit le renvoi
de l'affaire la juridiction qui avait irrgulirement statu,
moins, bien entendu, que le vice de sa dcision ne consiste dans
une incomptence faisant obstacle ce que cette juridiction soit
saisie de nouveau.
Dcisions susceptibles de recours en cassation. Les dcisions
rendues en dernier ressort sont seules susceptibles d'un recours en
cassation devant le Conseil d'tat.
Si donc une dcision est sujette appel, soit devant le Conseil
d'tat, soit devant la Cour des comptes ou devant le conseil suprieur de l'instruction publique, elle ne peut pas tre directement
dfre au Conseil d'tat par la voie du recours en annulation, et
cela mme si l'on invoque contre elle le grief d'incomptence ou
de vice de forme. Ce grief doit d'abord tre dnonc la juridiction d'appel, dont le contrle s'tend aux illgalits de toute
nature qui peuveut tre releves dans la dcision des premiers
juges.
CHAP. V,
1.
RECOURS EN CASSATION. NOTIONS GNRALES.
579
Il suit de l que les dcisions des conseils de prfecture, qui

sont toujours susceptibles d'appel devant le Conseil d'tat, ne
peuvent jamais tre l'objet d'un recours en cassation devant ce
Conseil ; elles ne peuvent donc jamais lui tre dfres sans le
ministre d'un avocat, dans les matires qui le comportent, mme
si elles ne sont attaques que pour incomptence et pour excs de
pouvoir (').
Il pourrait en tre autrement l'gard de dcisions rendues, non
par le conseil de prfecture, mais par son prsident, si celui-ci
avait exerc une attribution qui n'appartient qu'au conseil et avait
ainsi commis un vritable excs de pouvoir non susceptible d'tre
rprim par la voie de l'appel (s).
Aprs ces explications gnrales, nous devons maintenant tudier l'application du recours en cassation aux trois principales
juridictions qui rendent des dcisions dfinitives, savoir : le conseil
suprieur de l'instruction publique, la Cour des comptes et les
conseils de revision.
1. 16 aot 1887, commune de
Giry; 15 dcembre 1887, Courvesy.

On ne saurait considrer comme contraire cette doctrine un arrt du 5 mars 1886,
Lcgr, annulant un arrt du conseil de prfecture qui avait condamn un avocal
200 fr. d'amende pour outrage envers le conseil. On ne peut attribuer qu' une inadvertance un passage de la notice qui prcde cet arrt dans le Recueil des arrts du
Conseil d'tat (1886, p. 190), et o l'arrtiste nonce, comme une des solutions rsultant de l'arrt, que s lorsqu'un arrt du conseil de prfecture est susceptible d'appel au Conseil d'tat, les parties auxquelles cet arrt fait grief peuvent en demander l'annulation pour excs de pouvoir . Il n'y a pas un mot, dans cet arrt ni dans
ses visas, qui puisse tre invoqu l'appui d'une telle proposition. Si l'arrt se borne
annuler la condamnation prononce par le conseil de prfecture, c'est parce qu'il
n'y avait pas autre chose dcider du moment que la condamnation disciplinaire prononce par le conseil de prefeclure tait reconnue illgale. Voy. sur la question
juge par cet arrt (et qui a d'ailleurs t tranche par l'article .56 de la loi du
22 juillet 1889), notre tome Ior, p. 370.
2. Conseil d'lal, 13 avril 1894, fabrique de Sgur. Cet arrt annule, sur une procdure de recours pour excs de pouvoir, un arrt du vice-prsident du conseil de
prfecture du Canlal qui avait statu sur une demande en rglement des honoraires
dus un architecte, et avait ainsi excd le droit de dcision qui lui appartient poulie rglement des frais d'expertise et des dpens. (Loi du 22 juillet 1889, art. 23, 63
et 66.)
580
II.
LIVRE VI.
RECOURS EN CASSATION CONTRE LES DCISIONS DU CONSEIL

SUPRIEUR DE L'INSTRUCTION PUBLIQUE (').
Aucune disposition des lois actuellement en vigueur ne prvoit

de recours contre les dcisions du conseil suprieur de l'instruction
publique.
Il n'en a pas toujours t ainsi. Avant 1850, plusieurs textes
aujourd'hui abrogs avaient soumis certaines dcisions du conseil
de l'universit et du conseil royal de l'instruction publique des recours devant le Conseil d'tat qui avaient quelquefois le caractre d'un vritable appel (2). Mais la loi du 15 mars 1850 (art. 5)
a dcid que le conseil suprieur de l'instruction publique prononcerait en dernier ressort , et la loi du 27 fvrier 1880 a confirm
cette rgle. Son article 7 dispose que le conseil statue en appel et
en dernier ressort sur les jugements rendus par les conseils acad miques en matire contentieuse ou disciplinaire. Il statue gale ment en appel et en dernier ressort sur les jugements rendus
par les conseils dpartementaux, lorsque ces jugements pronon cent l'interdiction absolue d'enseigner contre un instituteur pri maire public ou libre.
Cette disposition doit tre complte par la loi du 30 octobre
1886 sur les conseils dpartementaux (art. 39), qui tend la juriuiction d'appel et de dernier ressort du conseil suprieur aux cas o
le conseil dpartemental prononce, en matire contentieuse, sur les
oppositions faites l'ouverture d'coles libres, et, en matire disciplinaire, sur les pnalits encourues par les instituteurs privs (3).
Ces textes excluent manifestement tout appel au Conseil d'tat ;
mais le recours en cassation n'en est pas moins ouvert, en vertu
des dispositions gnrales des lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai
1872. La jurisprudence n'a jamais vari sur ce point; elle s'est
sur l'organisation et les attributions du conseil suprieur de l'instruction
publique et des conseils qui lui rassortissent, t. I", p. 421 et sniv.
2. Dcret du 17 mars 1808, art. 82 et 144;Dcret du 15 novembre 1811, art. 149;
Ordonnance du 4 juillet 1820, art. 10.
3. On sait que la dnomination d'instituteur priv remplace, dans la loi du 30 octobre 1886, celle d'instituteur libre.
1. Voy.
CHAP. V,
2.
RECOURS EN CASSATION. CONSEIL SUPRIEUR.
581
implicitement affirme par toutes les dcisions qui ont statu sur
des recours de cette nature.
Mais comme il n'existe, en dehors de ces textes gnraux, aucune
disposition qui ait explicitement prvu le recours pour violation
de la loi, le Conseil d'tat s'est toujours refus connatre de ce
grief ; il n'a admis, comme moyens d'annulation recevables contre
les dcisions du conseil suprieur, que l'incomptence et le vice
de forme, c'est--dire l'excs de pouvoir stricto sensu.
En ce qui touche l'incomptence, le Conseil d'tat a retenu,
comme se rattachant ce grief : la question de savoir si le conseil suprieur, saisi d'un appel contre une dcision d'un conseil
dpartemental, peut se dclarer incomptent pour en connatre, en
attribuant cette dcision un caractre de dernier ressort qu'elle
ne possderait pas (x) ; si sa juridiction disciplinaire s'tend sur
des agents administratifs, tels que les conomes qui ne sont ni membres du corps enseignant, ni fonctionnaires de l'enseignement (*) ;
si elle peut s'exercer lorsque l'infraction a t commise sur un
territoire tranger (3), ou lorsqu'elle a t dj l'objet de poursuites devant les tribunaux judiciaires de rpression (4).
En ce qui touche le vice de forme, le Conseil d'tat n'a gure
eu statuer que sur des questions de libert des droits de la dfense en matire disciplinaire (6) ; mais il n'est pas douteux que
toute infraction aux rgles qui dterminent la composition du tribunal, les mesures d'instruction, la majorit laquelle certaines
condamnations doivent tre prononces, devrait entraner l'annulation de la dcision.
On doit au contraire tenir pour non recevables les moyens d'annulation tirs de la violation ou de la fausse application de la loi :
par exemple, de la qualification donne une faute professionnelle.
Le Conseil d'tat refuse de contrler les apprciations de cette
nature, qui ne relvent, en droit comme en fait, que du tribunal
disciplinaire (').
d'tat, 3 aot 1883, Raveneau;
20 juin 1884, Poux-Berthe.
Conseil d'lat, 6 aot 1881, Sicre.
Conseil d'lat, 14 aot 1866, Rey.
Conseil d'tat, 25 fvrier 1876, Dubuc.
Conseil d'tat, 15 novembre 1851, Pierquin; 23 janvier 1864, Pelll-Colai.
Conseil d'tat, 25 fvrier 1876, Dubuc.
1. Conseil
S.
3.
4.
5.
6.
582
LIVRE VI.
Le recours en cassation tant ouvert contre toute dcision juridictionnelle dfinitive, le Conseil d'tat a admis qu'il pouvait tre
form contre des dcisions des conseils dpartementaux de l'instruction publique, dans les affaires o ces conseils exeraient une
juridiction de dernier ressort (').
Ces affaires taient encore assez nombreuses sbus l'empire de la
loi du 27 fvrier 1880 ; elles comprenaient notamment les affaires
disciplinaires concernant les membres de l'enseignement primaire
public ou libre, toutes les fois que la peine prononce n'tait pas
l'interdiction absolue. Mais cette juridiction de dernier ressort
nous parat avoir t compltement supprime par la loi du 30 octobre 1886, qui a soumis l'appel devant le conseil suprieur toutes
les dcisions des conseils dpartementaux ayant le caractre de
jugements disciplinaires(2), ainsi que les dcisions contentieuses
rendues sur les oppositions l'ouverture d'coles libres (*).
Il en est de mme des commissions scolaires. Avant la loi de
1886, elles taient appeles rendre des dcisions dfinitives contre
lesquelles le Conseil d'tat avait admis la possibilit d'un recours
en cassation (4). Mais depuis que l'article 59 de cette loi a rig
le conseil dpartemental en juridiction d'appel l'gard des commissions scolaires, le recours en cassation ne pourrait plus tre
form que contre les dcisions rendues sur appel.
Quant aux conseils acadmiques, toutes leurs dcisions sont
rendues charge d'appel devant le conseil suprieur (loi du 27
fvrier 1880, art. 10); elles ne peuvent donc, dans aucun cas,
lre l'objet d'un recours direct devant le Conseil d'tat.
i. Conseil d'Etat, 4 aot 1882, Fillion.
2. Loi du 30 octobre 1886, art. 32. Il ne faut pas confondre avec les jugements
disciplinaires rendus l'gard des instituteurs privs, les avis motivs que le conseil
dpartemental est appel rendre comme corps consultatif, quand il s'agit de peines
disciplinaires moins graves que l'interdiction absolue, infliges des instituteurs publies, par dcision du prfet ou de l'inspecteur d'acadmie. Dans ce cas, il ne peut
videmment pas lre question d'appel, puisque le conseil dpartemental ne rend pas
de dcision, mais seulement un avis.
3. Antrieurement la loi du 30 oclobre 1886, le droit d'appel tait dj reconnu
en matire d'ouverture d'coles, par la jurisprudence du Conseil d'lat, qui a t
sauclionno par l'article 39 de la loi de 1S86. (Voy. t. Ier, p. 372 el 655.)
4. Conseil d'Etat, 16 mars 1883, minisire de l'instruction publique ; 13 novembre
1885, Passerai de la Chapelle.
CHAP. V,
3.
RECOURS EN CASSATION. COUR DES COMPTES.
583
Le recours en cassation contre les dcisions du conseil suprieur

ayant pour base les lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872,
il est hors de doute qu'il peut tre form sans le ministre d'un
avocat, conformment l'article 1er, 2, du dcret du 2 novembre 1864.
III.
RECOURS EN CASSATION CONTRE LES ARRTS

DE LA COUR DES COMPTES (').
tre form. Le recours en cassation contre les arrts de la Cour des comptes est rgi par un
texte spcial, l'article 17 de la loi du 16 septembre 1807, qui dispose : Les arrts de la Cour contre les comptables seront excu toires ; et dans les cas o un comptable se croirait fond atta quer un arrt pour violation des formes ou de la loi, il se pourvoira,
dans les trois mois pour tout dlai compter de la notification
d'tat, conformment au rglement sur le
de l'arrt, au Conseil
contentieux. Le ministre des finances, et tout autre ministre pour
Des cas o le recours peut
ce qui concerne son dpartement, pourront faire, dans le mme

dlai, leur rapport l'Empereur, et lui proposer le renvoi au
d'tat de leurs demandes en cassation des arrts qu'ils
Conseil
croiront devoir lre casss pour violation des formes ou de la
loi (!).
Le recours ouvert contre les arrts de la Cour des comptes par
la loi du 16 septembre 1807 est, comme on le voit, un vritable
pourvoi en cassation qui s'exerce aussi largement devant le Conseil
d'tat que le pourvoi contre les dcisions judiciaires devant la
Cour de cassation. Ces arrts peuvent tre attaqus pour violation
des formes et de la loi , ce qui comprend plus forte raison, bien
que l'article 17 ne le dise pas, l'incomptence et tous les cas d'excs de pouvoir.
i. Voy. sur l'organisation et les attributions de la Cour des comptes, t, I, p. 394

et suiv.
2. Sur les origines de cette disposition et de la juridiction de cassation qu'elle
confre au Conseil d'tat, voy. t. Ier, p. 225. Sur lus modifications que cette disposition a passagrement subies en vertu de l'article 90 de la Constitution de 1848,
voy. t. Ier, p. 251.
584
LIVRE VI.
CONTENTIEUX
DE L'ANNULATION.
Il n'est donc pas douteux que le recours serait ouvert si la Cour

excdait les limites de sa comptence, en prononant des condamnations contre des ordonnateurs ou contre des comptables de matires, l'gard desquels elle n'a pas de juridiction et ne peut
prononcer que par voie de dclarations ) ; ou bien si elle statuait
sur des cas de responsabilit de comptables qui ne relvent que de
l'autorit ministrielle (2); ou bien encore si la Cour dclinait sa
comptence sur des lments de compte dont il lui appartiendrait
de connatre (s).
Nous n'avons pas insister sur le moyen d'annulation tir de la
violation des formes : l'article 17 l'a expressment prvu ; mais le
Conseil d'tat n'a jamais eu se prononcer sur un grief de cette
nature, ce qui prouve avec quel soin la Cour surveille la rgularit de ses procdures.
Quant au moyen d'annulation rsultant de la violation de la loi,
il comprend, comme en matire judiciaire, tous les cas o une
erreur de droit influe directement sur le dispositif de l'arrt, soit
que la loi ait t mal interprte, soit qu'elle ait t mal applique
aux faits constats. Tel serait le cas o la qualification de gestion
occulte serait attribue des actes qui ne la comporteraient pas ;
le cas o la Cour exigerait, l'appui d'un paiement, des pices
justificatives qui ne sont pas prvues par les lois et rglements (4) ;
le cas o l'arrt qui rgle le compte admettrait ou refuserait d'admettre des recettes ou des dpenses par suite d'une erreur sur leur
lgalit (5). Mais si le Conseil d'tat peut ainsi contrler les consquences juridiques des faits relevs par l'arrt, il ne peut pas
contrler ces faits eux-mmes ni en laisser discuter devant lui
l'exactitude : ce serait transformer sa juridiction de cassation en
juridiction d'appel. Toutefois, le Conseil d'tat s'est toujours
reconnu le droit de puiser les lments de son contrle juridique
non seulement dans les motifs de l'arrt attaqu, mais encore dans
les pices soumises la Cour et qui ont servi ou d servir de base
1. Voy. t. Ir, p. 395
et 399,
2. Voy. t. Ier, p. 407.

3. Conseil d'tat, 5 mai 1882, Chasleau. Cf. t. Ier, p. 398.
4. Conseil d'tat, 8 septembre 1839, minisire des finances ; 22 mars 1841, id.
Cf. t. I", p. 405.
5. Conseil d'tat, 8 avril 1842, Duvergier.
CHAP. V,
3.
585
sa dcision sur un point de droit. S'il en tait autrement, les

questions mmes de- violation ou de fausse application de la loi,
notamment en matire de comptabilit de fait, ne pourraient pas
tre utilement discutes devant le Conseil d'tat qui serait li par
les apprciations juridiques de la Cour (').
Contre quels arrts le recours en cassation est ouvert. On

sait que les arrts de la Cour des comptes ne sont pas tous de
mme nature : les uns sont provisoires, les autres dfinitifs; en
outre, la Cour peut rformer elle-mme ses arrts dfinitifs par
des arrts de revision. Le recours n'est pas recevable contre les
arrts provisoires (2) : c'est une application des rgles gnrales
exposes plus haut, qui n'admettent le recours en cassation que
contre des dcisions dfinitives ; d'ailleurs, l'article 17 de la loi du
16 septembre 1807 ne prvoit ce recours qu' l'gard des arrts
excutoires . Mais, ds qu'ils ont ce caractre, ils sont susceptibles de recours en cassation, nonobstant la revision dont ils
peuvent tre l'objet la requte du comptable ou du procureur
gnral, etmme d'office (3). Le recours en revision n'enlve pas, en
effet, sa force excutoire l'arrt attaqu; tant que celui-ci n'est pas
effectivement revis, il subsiste et peut tre annul par le Conseil
d'tat. Mais si un arrt dfinitif, attaqu devant le Conseil d'tat,
venait tre revis avant que le recours en cassation ft jug,
ce recours perdrait toute raison d'tre, et l'instance devrait tre
d'lat, 22 fvrier 1889, commune du, Mont-Dore; 9 mai 1890, bureau de
bienfaisance deSemur. Ces deux arrts, tout en rejetant le pourvoi, contiennent un
nonc des faits emprunt soit aux arrts attaqus, soit aux pices vises. Dans l'af*
faire du bureau de bienfaisance de Semur, le Conseii d'lat a t amen ne pas
s'approprier sur tous les points les constatations que la Cour avait tires de ces pices.
l'arrt constate
Dans une autre affaire, 13 fvrier 1891, commune de Plancher-Bas,
plus qrc'auctin des do qu'aucune des circonstances releves par la commune, non
cuments produits la Cour des comptes et au Conseil d'tat, n'est de nature faire
reconnatre le caractre de deniers publics...
2. Conseil d'tat, 20 juillet 1883, Monnier : Considrant que c'est devant la
Cour des comptes que les comptables doivent contester les arrts provisoires de situation eux notifis, que les pourvois au Conseil d'tat pour violalion des formes
ou de la loi ne peuvent tre forms par lesdits comptables que contre les arrts par
lesquels la Cour, aprs expiration du dlai imparti au comptable pour dbattre le premier arrt rendu par elle et faire les justifications requises, statue dfinitivement...
3. Loi du 16 septembre 1807, art. 14. Voy., sur la revision, t. Ier, p. 410.
1. Conseil
586
LIVRE VI.
close par un non-lieu statuer; on ne concevrait pas en effet la cassation d'un arrt qui aurait dj cess d'exister.
L'arrt de revision peut videmment tre l'objet d'un recours en
cassation comme tout arrt dfinitif ; mais en est-il de mme de
l'arrt qui refuse de prononcer la revision ?
Nous ne le pensons pas ; en effet, l'article 17 de la loi du
16 septembre 1807 n'a donn au comptable et au ministre qu'un
dlai de trois mois pour dfrer au Conseil d'tat un arrt excutoire. Le recours en revision devant la Cour des comptes n'tant
soumis aucun dlai par l'article 14 de la mme loi, rien ne serait
plus facile aux parties que d'luder l'article 17, et de proroger
leur gr le dlai, en formant d'abord un recours en revision et en
se rservant d'attaquer l'arrt qui en prononcerait le rejet. Nous
pensons que, dans ce cas, l'arrt de rejet aurait le caractre d'une
dcision purement confirmative qui, d'aprs les rgles ordinaires,
ne fait point revivre le dlai, parce qu'elle laisse simplement subsister la dcision primitive.
Si cependant l'arrt qui rejette la revision tait entach d'un
vice de forme, ou s'il contenait une violation de la loi distincte de
celles qu'on aurait releves dans l'arrt dfinitif, il pourrait tre,
de ce chef, dfr au Conseil d'tat. Mais son annulation ne pourrait pas avoir d'autre effet que de rouvrir devant la Cour la procdure de revision.
Quelles parties ont qualit pour former le recours en cassation.
L'article 17 de la loi du 17 septembre 1807 prvoit le recours
des comptables, du ministre des finances et de tout autre ministre
pour ce qui concerne son dpartement.

Cette disposition est-elle limitative ? Les communes et les tablissements publics, dont l'article 17 ne parle pas, sont-ils privs
du droit de se pourvoir, parles soins de leurs reprsentants lgaux,
et doivent-ils avoir recours au ministre comptent pour dfrer un
ai'rt qui leur fait grief? Il n'est pas impossible que telle ait t
la pense du lgislateur de 1807, car l'article 17 ne prvoit que
deux formes d'introduction du recours : pour les comptables, la
forme ordinaire des requtes contentieuses ; pour les ministres, un
rapport au chef de l'tat lui proposant le renvoi au Conseil d'tat
CHAP. V,
3.
587
de leurs demandes en cassation. La comptabilit publique tait

d'ailleurs beaucoup plus centralise en 1807 que de nos jours, les
communes et les tablissements publics avaient moins d'autonomie, enfin il pouvait paratre plus conforme la hirarchie administrative et aux gards dus la Coin* des comptes de ne pas laisser
attaquer ses arrts par toutes les administrations locales dont la
comptabilit pouvait tre soumise la Cour.
Mais celte interprtation n'a pas prvalu en jurisprudence ; il ne
pouvait gure en tre autrement, du jour o les conseils de
prfecture ont t chargs, d'abord par l'ordonnance du 23 avril
1823, puis par la loi du 18 juillet 1837 de juger, sauf appel la
Cour, les comptes des communes et des tablissements publics
ayant un revenu dtermin. Le droit d'appel appartenant ncessairement aux reprsentants des tablissements intresssaussi bien
qu'aux comptables, on ne pouvait pas leur refuser le droit de dfrer eux-mmes au juge de cassation l'arrt rendu sur leur appel.
Aussi le Conseil d'tat a interprt l'article 17 de la loi du 16 septembre 1807 comme s'il n'tait qu'nonciatif ; en consquence, il a
admis que les reprsentants lgaux des communes et des tablissements publics ont qualit pour former le recours en cassation contre
les arrts rendus sur leur comptabilit, soit en premier et dernier
ressort, soit en appel; il a mme reconnu qualit au contribuable,
agissant dans l'intrt de la commune avec l'autorisation du conseil de prfecture (').
On doit conclure de l que les ministres n'ont qualit pour dfrer au Conseil d'tat les arrts de la Cour des comptes que s'ils
agissent au nom de l'tat, ou dans l'intrt de la loi. Il ne serait
pas admissible, en effet, que le ministre puisse, en cette matire
plus qu'en toute autre, se pourvoir au nom des communes ou des
tablissements publics, concurremment avec leurs reprsentants
lgaux (2).
Conseil d'tat, 8 avril 1842, Duvergnier. Cf. 5 mai 1882, minisire de l'intrieur, et les conclusions du commissaire du Gouvernement, au Recueil, p. 419.
2. Voy. les deux arrts cits la note prcdente. Celui du 5 mai 1882 peut paratre contraire notre solution, car il statua sur un recours form par le ministre
de l'intrieur dans une affaire qui intressait une commune (la ville de Paris). Mais
il rsulte des visas de l'arrt et des conclusions du commissaire du. Gouvernement
que le pourvoi avait t fait la demande du prfet de la Seine, qui agissait au nom
1.
588
LIVRE VI.
Les recours en cassation contre les arrts de la Cour des comptes

peuvent-ils tre forms sans le ministre d'un avocat? Le doute
est permis ; en effet, le dcret du 2 novembre 1864 ne dispense du
ministre de l'avocat que les recours ports devant le Conseil
d'tat, en vertu de la loi des 7-14 octobre 1790, pour incomptence
ou excs de pouvoir ; or les recours qui nous occupent se font en
vertu de l'article 17 de la loi du 16 septembre 1807 ; peut-tre
mme le Conseil d'tat ne se serait-il pas reconnu juridiction sur
la Cour des comptes, si ce texte spcial n'avait pas exist, et si l'on
n'avait pu invoquer que la loi des 7-14 octobre 1790. Cependant,
le Conseil a admis, au moins implicitement, que le dcret du 2 novembre 1864 est applicable, car il a statu sur des pourvois forms
sans le ministre d'un avocat ('). On voit l une nouvelle preuve
des tendances de la jurisprudence unifier tous les recours qui se
rattachent au contentieux de l'annulation.
Effets de l'annulation. La cassation d'un arrt de la Cour des

omptes par dcision du Conseil d'tat ne peut avoir d'autre effet
que de mettre cet arrt nant, et de provoquer le renvoi de l'af-
faire la Cour elle-mme pour qu'elle rende un nouvel arrt.

D'aprs l'ordonnance du 1er septembre 1819 (art. 1 et 2) et le dcret
du 31 mai 1862 (art. 424 et 425), l'affaire doit tre renvoye devant une des chambres qui n'en ont pas connu ; si parmi les membres de cette chambre il s'en trouve qui avaient sig dans celle
qui a rendu le premier arrt, ils doivent s'abstenir, et ils sont remplacs, si besoin est, par d'autres conseillers-matres.
On s'est demand si le Conseil d'tat, aprs avoir annul un
arrt de la Cour des comptes, peut voquer l'affaire et juger luimme le fond du litige. L'affirmative a t prsente comme certaine par la Commission de la Chambre des dputs qui avait prpar, en 1840, un des projets de loi relatifs au Conseil d'tat (2).
de la ville, et dont le rapport tait joint au pourvoi. Dans ces conditions, on comprend
que le Conseil d'tat n'ait pas relev d'office le dfaut de qualit du ministre de l'intrieur.
1. Conseil d'tat, 20 juillet 1883, Monnier.
2. On lit dans le rapport de M. Dalloz, en date du 10 juin 1840 : Votre Commission a port ses regards sur ce qui se passe dans le cas o, sur le recours au Conseil
d'tat contre un arrt de la Cour des comptes, la cassation de cet arrt est pronon-
CHAP. V,
3.
589
Cette commission croyait pouvoir s'appuyer sur l'article 1er de

l'ordonnance du 1er septembre 1819 qui dispose: Lorsqu'aprs
cassation d'un arrt de notre Cour des comptes le jugement du
fond aura t renvoy notredite Cour,' l'affaire sera porte
devant l'une des chambres qui n'en auront pas connu , on concluait de ces mots : lorsque le jugement aura t renvoy...
qu'il pouvait ne pas l'tre, que le renvoi tait purement facultatif,
et que le Conseil d'tat tait libre d'voquer le fond. Cet argument de texte tait assurment peu concluant, surtout quand il
s'agissait de consacrer une solution contraire aux rgles fondamentales de la juridiction de cassation.
Il est en effet de principe que le juge de cassation, la diffrence du juge d'appel, ne peut jamais statuer sur le fond du litige.
La raison de cette diffrence se comprend aisment. Le juge d'appel est juge du fond; lorsqu'il voque un litige, il ne s'empare pas
de questions trangres sa comptence, il se borne les juger
avant qu'elles aient subi le premier degr de juridiction ; le juge
de cassation au contraire n'est point appel juger les procs, mais
seulement se prononcer sur la lgalit des dcisions qui les jugent ; en voquant le fond, il s'attribuerait sur le litige mme une
comptence qui ne lui appartient pas. Ni l'article 17 de la loi du
16 septembre 1807, ni l'ordonnance de 1819 n'ont entendu crer
une drogation ces principes; l'ordonnance dit comment la Cour
doit procder lorsqu'une affaire lui est renvoye aprs cassation,
mais elle ne dcide pas et n'avait point dcider si le renvoi doit ou
non avoir lieu. Remarquons enfin qu'il y a un cas o la cassation
de l'arrt ne devrait tre suivie d'aucun renvoi, c'est le cas o la Cour
aurait statu en dehors de ses atttributions et o son arrt aurait
t cass pour incomptence ratione materise. Peut-tre est-ce l'hypothse que les rdacteurs de l'ordonnance de 1819 avaient en vue.
L'opinion mise par la Commission de 1840 ne saurait donc
tre admise. On doit au contraire dcider qu'en dehors du cas d'incomptence, le renvoi la Cour des comptes rsulte de plein droit
ce. Il lui a paru rsulter clairement de la combinaison de l'article 17 de la loi du
16 septembre 1807 et de l'ordonnance royale du Ie' septembre 1819 que, dans ce cas,
le Conseil d'tat a la facult de statuer lui-mme sur le fond de l'affaire ou de la
renvoyer devant une aulre chambre de la Cour des comptes.
590
LIVRE VI.
de l'arrt de cassation. Il n'est mme pas ncessaire que le Conseil d'tat le prononce ; si son arrt est muet sur ce point, la partie
qui l'a obtenu ou le ministre charg de son excution n'en a pas
moins le droit de solliciter de la Cour une dcision nouvelle sur le
fond.
IV.
RECOURS EN CASSATION CONTRE LES DCISIONS

DES CONSEILS DE REVISION.
Ce recours est actuellement rgi par l'article 32 de la loi sur le

recrutement de l'arme du 15 juillet 1889 qui dispose : ...Les
dcisions du conseil de revision sont dfinitives. Elles peuvent
d'tat pour incom nanmoins tre attaques devant le Conseil
ptence, excs de pouvoir ou violation de la loi. Le recours
d'tat n'aura pas d'effet suspensif et il ne pourra en
au Conseil
tre autrement ordonn. L'annulation prononce sur le recours
du ministre de la guerre profite aux parties lses.
Cette disposition ouvre plus largement le recours que celles qui
l'ont prcde. Nous avons eu dj occasion de rappeler qne, scus
l'empire des lois de recrutement du 10 mars 1818 et du 21 mars
1832, les textes taient muets sur le recours en cassation, et que le
Conseil d'tat avait d se fonder, pour l'admettre dans les cas
d'incomptence et d'excs de pouvoir, sur les dispositions gnrales
de la loi des 7-14 octobre 1790 (').
Plus tard la loi du 27 juillet 1872 (art. 29) a expressment prvu
le recours dans le cas d'incomptence et d'excs de pouvoir; elle
l'a mme tendu au cas de violation de la loi, mais en disposant
qu'il ne pourrait tre form, dans ce dernier cas, que par le ministre de la guerre agissant dans l'intrt de la loi. Elle admettait
cependant, par une disposition exceptionnelle, que le pourvoi pour

violation de la loi ainsi form par le ministre profiterait la partie
lse.
La loi du 15 juillet 1889 a, comme on vient de le voir, complt
et unifi le systme ; elle a ouvert un mme recours aux parties lses et au ministre de la guerre, et elle l'a autoris dans le cas de
1
Voy. t. !or, p. 419.
CHAP. V,
4.
RECOURS EN CASSATION. CONSEILS DE REVISION.
591
violation de la loi aussi bien que d'incomptence et d'excs de pouvoir. Elle a en mme temps voulu que les parties puissent profiter
de toute annulation prononce, mme la requte du ministre de
la guerre, quoiqu'elles aient obtenu la facult de la faire prononcer elles-mmes et dans les mmes cas que le ministre. Cette dernire disposition droge aux rgles ordinaires sur les effets de la
chose juge, mais elle s'explique et se justifie, comme la disposition analogue de la loi de 1872, par un intrt d'ordre public et
d'quit. Il est bon, en effet, que la surveillance exerce par l'autorit militaire sur les dcisions des conseils de revision puisse
profiter des parties moins bien places qu'elle pour rechercher
et faire redresser les erreurs de cette juridiction (*).
Il y a donc lieu dsormais d'assimiler, au point de vue du droit
de recours, les cas de violation de la loi ceux d'incomptence et
d'excs de pouvoir, tout en continuant les distinguer au point de
vue de leur dfinition lgale.
Recours pour incomptence. La loi du 15 juillet 1889, comme
celles qui l'ont prcde, a nettement distingu la comptence des
conseils de revision de celle des tribunaux civils dans toutes les
questions de recrutement qui se lient des questions d'tat ou de
droits civils. D'aprs l'article 31 (conforme sur ce point l'article 29 de la loi du 27 juillet 1872), lorsque les jeunes gens ports
sur les tableaux de recensement ont fait des dclarations dont
l'admission ou le rejet dpend de la dcision intervenir sur des
questions judiciaires relatives leur tat ou leurs droits civils,
le conseil de revision ajourne sa dcision ou ne prend qu'une
dcision conditionnelle .
l. Cette question a fait l'objet d'un change d'observationsdans la sance du Snat
du 25 juin 1888 (Journal officiel, 1888, p. 1013). M. Paris a demand la suppression

de la disposition qui accorde au jeune soldat le bnfice de l'annulation prononce
la requte du ministre de la guerre. Il ne contestait pas que cette disposition ne ft
quitable, mais il estimait qu'elle tait inutile, l'annulation devant, selon lui agir do
plein droit erga omnes. Mais, ainsi que le fit observer M. Clment, l tait prcisment la question, et il tait utile de la Irancher par un texte. En effot, s'il est vrai que
l'annulation pour excs de pouvoir d'un acte administratif met l'acte nant erga
omnes, il n'en est pas de mme de la cassation d'une dcision juridiciionuelle, qui
ne produit effet qu' l'gard des parties en cause, moins qu'une disposition spciale
de la loi ne dcide le coutraire. (Voy. ci-dessus, p. 578.)
592
LIVRE VI.
L'annulation pour incomptence doit donc tre prononce si le

Conseil de revision, ayant statuer sur une demande d'exemption
ou de dispense, tranche une question de nationalit, d'ge, de filiation, de domicile, d'o dpend le sort de cette demande, et juge
ainsi des questions de droit civil que la loi rserve expressment
aux tribunaux judiciaires ('). A la vrit, la loi n'oblige pas le conseil de revision suspendre entirement sa dcision en prsence
de ces questions prjudicielles ; il peut passer outre, mais condition que la dcision qu'il prend sur le fond ne soit que provisoire
et conditionnelle.
Convient-il d'aller plus loin et d'admettre qu'un conseil de revision peut rendre une dcision mme dfinitive, en prsence d'une
rclamation fonde sur une question d'tat ou de droits civils, en
se fondant sur ce que cette question ne soulverait aucune difficult
srieuse de nature tre rserve aux tribunaux judiciaires ?
Dans le sens de l'affirmative, on peut dire que ce droit du conseil de revision serait conforme aux rgles ordinaires en matire
de questions prjudicielles. En effet, ainsi que nous l'avons expliqu en exposant les rgles gnrales de comptence, la premire
condition pour qu'il y ait une question prjudicielle, c'est qu'il y
ait une question, c'est--dire une difficult rsoudi*e, et il est admis en jurisprudence que le juge du fond peut passer outre de
simples allgations ne pouvant susciter de doutes srieux (2).
En sens contraire, on pourrait invoquer les dispositions, qui semblent trs impratives, de l'article 31, d'aprs lequel le conseil de
revision doit ajourner sa dcision lorsque les appels ont fait des
dclarations dont l'admission ou le rejet dpend de la dcision
intervenir sur des questions judiciaires relatives leur tat ou leurs
droits civils...
arrts nombreux rendus sur cette matire, on peut citer :
Sur les questions de nationalit : 26 juillet 1S65, Magne; 4 dcembre i874,
Dillon; 28 novembre 1890, Ben l'ami.
Sur les queslions de domicile : 12 dcembre 1873, Vidal; 19 janvier 1877,
1. Parmi les
Gilles.
Sur les questions d'ge : 8 juin 1877, Gonlhier.

,
lgitimation
Lhermet;
Sur les questions de filiation et de
: 5 aot 1887,
20 mars
J89i, Cont; 23 juin 1893, Leclerc.
2. Voy. I.
I", p.
498.
CHAP. V,
i.
- RECOURS EN CASSATION. CONSEILS DE REVISION.
593
En prsence d'une disposition ainsi rdige, on peut se demander si le lgislateur a voulu laisser une juridiction aussi spciale
que le conseil de revision, le soin de distinguer entre les dclarations srieuses et celles qui ne le seraient pas, et s'il n'a pas au
contraire entendu que toutes, sur leur simple nonc, fussent renvoyes aux tribunaux.
La jurisprudence parat se prononcer pour l'application des rgles ordinaires en matire de questions prjudicielles, et autoriser
les conseils de revision passer outre des allgations qui ne lui paratraient pas pertinentes et admissibles. On peut citer notamment
en ce sens un arrt du 15 janvier 1892 (Wadsworth), rendu contrairement aux conclusions du ministre de la guerre, qui a rejet le
recours form contre une dcision d'un conseil de revision qui
avait pass outre une question de nationalit ne paraissant pas soulever de difficult srieuse.
Nous avons vu, en traitant du recours pour excs de pouvoir,
que l'annulation pour incomptence atteint la dcision par laquelle
une autorit administrative dcline sa comptence sur une affaire
de son ressort. Cette incomptence ngative rendrait galement
annulable la dcision d'un conseil de revision qui refuserait de
juger des rclamations relatives certaines oprations de recensement, par le motif que ces oprations seraient le fait d'autorits
administratives non justiciables de ce conseil. En effet, l'article 18
de la loi du recrutement dispose que les oprations du recrutement sont revues, les rclamations auxquelles ces oprations peuvent donner lieu sont entendues... par un conseil de revision..'.
Aussi est-ce avec raison qu'un arrt du 28 janvier 1887 (Hervoite) a
annul pour infraction aux rgles de la comptence une dcision
d'un conseil de revision refusant de statuer sur une rclamation
contre la dcision d'un sous-prfet qui avait ray un jeune homme
des listes du canton o il se prtendait domicili. Par voie de consquence, si le Conseil d'tat tait saisi d'un recours pour excs
de pouvoir contre une dcision de cette nature, ce recours serait
non recevable, comme soulevant une question rserve au conseil
de revision. Ce serait l une application de la doctrine du recours
parallle.
LA JURIDICTION* ADMINISTRATIVE.
II.
38
594
Autres cas d'annulation pour excs de pouvoir. En dehors
des diffrents cas d'incomptence, les dcisions des conseils de revision sont susceptibles d'annulation si elles ont t rendues contrairement aux dispositions de la loi sur l'organisation et le fonctionnement de ces conseils. Ainsi, l'article 32 de la loi sur le
recrutement de 1889 (conforme l'article 30 de la loi de 1872)
dispose que les dcisions des conseils de revision sont dfinitives;
il y aurait donc lieu d'annuler toute dcision qui rtracterait ou
modifierait une dcision antrieure la suite d'une instruction
LIVRE VI.
nouvelle (').
Il y aurait galement excs de pouvoir si le conseil de revision
tait irrgulirement compos, notamment s'il statuait tant rduit
'trois membres, alors que l'article 18 de la loi de 1889 lui impose
' un minimum de quatre membres (2), ou bien si, tant rduit ce
dernier nombre, le prsident avait us, en cas de partage, de la voix
prpondrante que le mme texte lui refuse.
Avant la loi du 15 juillet 1889, il y avait quelquefois lieu de
discerner si certains vices de forme constituaient des cas d'excs
de pouvoir ou de violation de la loi. Dans ce dernier cas en effet, le
recours tait refus aux parties par la loi de 1872, et il ne pouvait
tre exerc que par le ministre de la guerre. La jurisprudence du
Conseil d'tat, moins large pour les recours en cassation contre
les dcisions juridictionnelles que pour les recours pour excs de
pouvoir contre les actes administratifs, n'assimilait pas tout
vice de forme un excs de pouvoir ; elle s'inspirait d'une distinction, consacre par la jurisprudence de la Cour de cassation, entre
les vices de forme qui altrent le fonctionnement lgal d'une juridiction et qui constituent ainsi de vritables excs de pouvoir, et
,
les infractions moins graves aux rgles de la procdure qui ne
constituent qu'une violation de la loi.
Mais cette distinction ne prsente plus d'intrt pratique depuis
que les parties peuvent, de mme que le ministre de la guerre,
se pourvoir pour violation de la loi aussi bien que pour excs de
pouvoir.
1. Conseil d'tat, 28 fvrier 1879, min. de
la guerre;
guerre c. Massip.
2. Conseil d'tut, 5 dcembre 1890, rai, de la guerre.
aot 1837, min. de la
4. RECOURS EN CASSATION. CONSEILS DE REVISION. 595

La notion du vice de forme reprend ainsi, dans notre matire, la
mme extension que lorsqu'il s'agit de recours contre les actes adCHAP. V,
ministratifs, et l'on peut dire que toute infraction aux rgles essentielles de l'instruction et de la procdure peut tre invoque contre
les dcisions des conseils de revision, soit comme excs de pouvoir,
soit comme violation de la loi.
Recours pour violation de la loi. Avant la loi de 1889, le grief
de violation de la loi ne pouvait tre invoqu que par le ministre
de la guerre. En consquence, l'appel qui prtendait qu'une
exemption ou une dispense lui avait t refuse tort par suite
d'une fause interprtation de la loi, ne pouvait pas attaquer la dcision du conseil de revision (') ; il ne pouvait que se mettre en instance auprs du ministre de la guerre pour lui demander de former
un pourvoi pour violation de la loi, qui profitait la partie lse en
vertu d'une disposition spciale de la loi du 27 juillet 1872. La
partie peut dsormais former elle-mme le pourvoi en vertu de
l'article 32 de la loi de 1889.
Le recours pour violation de la loi comprend, conformment aux
rgles ordinaires, les cas de fausse application de la loi ; mais il
est ncessaire, pour que le pourvoi soit recevable, qu'il dnonce
une vritable erreur de droit et non une simple erreur de fait.
Il y a erreur de droit et le recours est recevable si les faits constats par le conseil de revision ont t mal qualifis au point de
vue lgal, ou si le conseil en a dduit des consquences juridiques
qu'ils ne comportaient pas.
Ainsi, il y a violation de la loi de la part du conseil de revision
qui dispense un appel comme fils an de veuve, sachant qu'il a un
frre utrin plus g ; l'erreur de droit consiste penser qu'il est
ncessaire que les deux frres dont on compare l'ge soient issus
du mme mariage ( 2) ; de la part d'un conseil de revision qui
assimile les enfants naturels aux enfants lgitimes pour l'application de la dispense tablie en faveur des fils ans de veuve et des
1. Conseil
Kervran.
d'tat,
26
fvrier 1875, Renaud; 28 juin 1878, Dury;
2. Conseil d'lat, 23 novembre 1877, min. de

juin 1893, min. de la guerre c. Blanvillain.
aot 1S87,
la guerre c. Darnaudpeys. Cf. 23
596
LIVRE VI.
ans d'orphelins (*) ; ou qui dispense, comme frre d'un soldat

mort sous les drapeaux celui dont le frre avait t seulement compris dans le contingent, mais n'avait pas t incorpor et n'avait pas,
par suite, pris place sous les drapeaux (2); ou qui dclare exclu
du service militaire, comme indigne, l'individu qui a t condamn
une peine correctionnelle de deux ans de prison, mais qui n'a pas
t en outre frapp d'une privation de droits alors que cette aggravation de peine est exige par la loi (3) ; ou qui assimile au cas
d'absence lgale du pre de famille, le fait de sa rsidence en dehors
du territoire franais (4).
Au contraire, le Conseil d'tat a jug que la fausse application
de la loi rsulte d'une erreur de fait, non d'une erreur de droit,
dans les espces suivantes : dispense accorde tort un individu considr comme an d'orphelins, sur le vu de certificats
qui laissaient ignorer l'existence d'un frre plus g que lui ;
dispenses accordes des individus que le conseil de revision a
crus tre fils uniques de veuve ou d'un pre aveugle, alors qu'ils
n'taient pas fils uniques, ou que la ccit du pre, admise en fait
par le conseil, tait conteste par le ministre (5) ; apprciation
inexacte de la situation de famille de jeunes gens demandant tre
dispenss comme soutiens de famille (6).
Effets du recours du ministre l'gard des parties lses.
Nous avons vu que, d'aprs l'article 32, 3, de la loi du 15 juillet
1889, l'annulation prononce sur le recours du ministre de la
guerre profite aux parties lses . Cette disposition, inspire par
l'article 29 de la loi du 27 juillet 1872, en diffre cependant un
double point de vue. En premier lieu, la loi de 1872 ne disposait
ainsi que pour le recours form par le ministre dans l'intrt de la
loi, tandis que le recours de l'article 32, 3, n'est plus ainsi qua1. Conseil d'tat, 13
mars 1891, min. de la guerre; 1er avril 1892, Marol.

2. Conseil d'tat, 6 aot 1887, min. de la guerre c. Biebuck.
3. Conseil d'tat, 19 juillet 1878, min. de la guerre c. Delfosse; 22 novembre
1889, min. de la guerre c. Rivaud; 26 juillet 1895, min. de la guerre c. Gady.
4. Conseil d'tal, 26 juillet 1895, min. de la guerre c. Malol.
5. Conseil d'tat, 28 fvrier 1879, min. de la guerre c. Celetle ; 13 dcembre 1878,
min. de la guerre c. Degirt.
6. Conseil d'tat, 29 juin 1SE8, Taillandier.
CHAP. V,
4.
597
lifi ; il a le caractre d'un recours ordinaire du ministre considr

comme partie, et est assujetti au dlai ordinaire des pourvois. En
second lieu, sous l'empire de la loi de 1872, c'tait seulement le
recours du ministre pour violation de la loi qui profitait la partie
lse, tandis que la disposition nouvelle est gnrale et doit s'appliquer quel que soit le grief relev par le recours ministriel, incomptence, excs de pouvoir ou violation de la loi.
La loi du 15 juillet 1889 est muette sur le pourvoi dans l'intrt
de la loi form par le ministre de la guerre. Faut-il en conclure
qu'elle exclut implicitement ce recours? Nous n'hsitons pas
penser que non, car le pourvoi dans l'intrt de la loi, prrogative
normale de l'autorit ministrielle, ne pourrait tre interdit que
par un texte forme] ; il ne saurait d'ailleurs faire double emploi
avec le recours prvu par l'article 32,. puisqu'il en diffre un
double point de vue : d'abord parce qu'il ne peut tre form qu'aprs
l'expiration du dlai de trois mois imparti au ministre et aux parties intresses pour former le pourvoi ordinaire ; et en second lieu
parce que l'annulation qu'il provoque, dans un intrt suprieur
d'ordre public et de lgalit, n'a que le caractre d'une censure doctrinale et laisse subsister les effets de la dcision. Le pourvoi dans
l'intrt de la loi n'ayant t l'objet d'aucune disposition spciale
de la loi de 1889 conserve, par cela seul, son caractre propre, et
il ne peut pas plus profiter aux parties que leur nuire.
Il rsulte de ce qui prcde qu'il y a lieu de dclarer recevables comme recours dans l'intrt de la loi, mme s'ils ne sont
pas ainsi qualifis, les recours ministriels forms aprs l'expiration du dlai de trois mois (') ; mais les dcisions dont l'annulation est ainsi prononce dans l'intrt de la loi n'en subsistent pas
moins dans toutes leurs consquences de fait et de droit, soit pour
le ministre, soit pour les parties.
Interdiction du sursis. Les pourvois contre les dcisions des

peut citer de nombreux exemples de pourvois du ministre de la guerre forms aprs les dlais et introduits et jugs comme pourvois dans l'intrt de la loi :
1er fvrier 1895, min. de la guerre c. Vachier (pourvoi form six mois aprs la dcision); l6r mars 1895, id. c. Doffin ; 28 juin 1895, ici. c. dy (pourvois forms
quatorze mois aprs la dcision).
1. On
598
LIVRE VI.
CONTENTIEUX
DE L'ANNULATION.
conseils de revision prsentent cette particularit qu'ils ne peuvent,

dans aucun cas, faire l'objet d'arrts de sursis suspendant l'excution des dcisions attaques. Cette drogation, d'ailleurs unique,
l'article 3 du dcret du 22 juillet 1806, rsulte de l'article 32, 2,
de la loi du 15 juillet 1889, aux termes duquel le recours au
Conseil d'tat n'aura pas d'effet suspensif, et il ne pourra en tre
autrement ordonn . Cette rgle est absolue, et elle s'applique aux
recours du ministre de la guerre aussi bien qu' ceux des parties.
Cette disposition exceptionnelle ne peut videmment s'tendre
des dcisions autres que celles qu'elle a en vue, et l'on ne saurait s'en prvaloir pour refuser au Conseil d'tat le droit d'ordonner le sursis en prsence de dcisions du ministre de la guerre
attaques pour excs de pouvoir. Sans doute l'article 32, par son
esprit sinon par son texte, doit assurer le bnfice de l'excution
provisoire aux dcisions ministrielles prises en conformit des
dcisions des conseils de revision et tendant leur excution;
mais ce ne peut tre l, pour le Conseil d'tat, qu'un motif srieux,
non une obligation lgale de refuser le sursis ; il pourrait d'ailleurs
arriver que la question souleve par le pourvoi ft prcisment de
savoir si le ministre s'est rellement conform la dcision du
conseil de revision, ou au contraire s'il s'en est cart.
A plus forte raison aucun doute ne peut-il exister sur le maintien du droit de sursis l'gard de dcisions du minisire de la
guerre qui seraient en opposition manifeste avec celles du conseil de revision. L'excution provisoire que l'article 32 assure ces
dernires ne peut videmment tre revendique en faveur de celles
qui les contrediraient. Cependant, dans une affaire juge le 5 novembre 1892 (Pioche), le ministre de la guerre a oppos une fin de
non-recevoir fonde sur l'article 32, des conclusions de sursis
prises devant le Conseil d'tat par un jeune soldat qui avait attaqu pour excs de pouvoir une dcision ministrielle l'appelant
faire trois ans de service, alors qu'une dcision du conseil de revision lui avait accord la dispense de deux ans de service prvue
par l'article 23 de la loi sur le recrutement de l'arme.
Le Conseil d'tat n'a pas hsit carter cette fin de non-recevoir, par le motif que la dcision attaque a t prise par le ministre de la guerre pour maintenir le requrant sous les drapeaux
CHAP. V,
4.
599
contrairement une dcision du conseil de revision lui accordant

une dispense ; que si, aux termes de l'article 32 de la loi du 15 juillet 1889, le Conseil d'tat ne peut accorder de sursis l'excution
des dcisions des conseils de revision, cette drogation exceptionnelle l'article 3 du dcret du 22 juillet 1806 ne peut tre tendue en
dehors du cas prvu par ledit article 32; qu'ainsi la fin de non-recevoir prsente par le ministre doit tre rejete.
LIVRE VII
CONTENTIEUX DE L'INTERPRTATION
SOMMAIRE DU LIVRE VII.
Observationprliminaire.
CHAPITRE Ier.
INTERPRTATION DES ACTES ADMINISTRATIFS.
1. Des demandes d'interprtation.
Rgles gnrales. Ncessit d'un litige n et actuel. De
mandes d'interprtation formes par les ministres.
2. Par qui l'interprtation doit tre donne.
Comptence du conseil de prfecture. Comptence du Conseil
d'tat en premier et dernier ressort. Comptence des ministres et des diverses autorits administratives. Recours
devant le Conseil d'tat omisso medio. Interprtation des
dcisions des tribunaux administratifs.
3. Effet des dcisions interprtatives.
CHAPITRE
II.
APPRCIATION DE LA VALIDIT DES ACTES ADMINISTRATIFS.
Diffrence avec le recours pour excs de pouvoir. Egles spciales de comptence. Recours omisso medio.
LIVRE VII
Le Contentieux de l'interprtation comprend les demandes et contestations qui ont pour objet, soit l'interprtation d'actes ou de
contrats administratifs, soit l'apprciation de leur lgalit.
Le plus souvent, ces questions sont lies au fond mme du litige,
relvent du mme juge, et ne donnent pas lieu un contentieux
spcial ; mais elles doivent tre l'objet de dcisons distinctes,
toutes les fois que le juge du fond n'est pas comptent .pour interprter ou pour apprcier un acte administratif invoqu devant lui.
Tel est le cas o le fond du litige relve de l'autorit judiciaire,
et o sa solution dpend d'un acte administratif dont le sens ou la
valeur lgale sont contests entre les parlies.
Le principe de la sparation des pouvoirs exige alors que le tribunal judiciaire sursoie statuer sur le fond, jusqu' ce que la
juridiction administrative ait interprt ou apprci l'acte litigieux. En effet, dclarer quel est le sens d'un acte administratif,
ou dcider s'il est ou non dpourvu de force lgale, c'est connatre d'un acte d'administration dans le sens de la loi du 16 fructidor an III, c'est exercer son gard un droit de contrle et de
juridiction rserv l'autorit administrative (').
Il peut aussi arriver qu'une question prjudicielle d'interprtation se pose entre diverses autorits ou juridictions administratives,
par exemple si la dcision qu'un conseil de prfecture ou un ministre doit rendre dpend d'un acte d'autorit souveraine dont
l'interprtation est rserve au Conseil d'tat.
l.
Voy. t. !<", p. 18, 477 et suiv., 492 et suiv.
603
Les questions d'interprtation peuvent avoir pour objet des actes

de nature trs diverse : soit des actes de puissance publique mans
du chef de l'tat, des ministres, des prfets, des autorits dpartementales ou municipales ; soit des actes de gestion faits en forme
de dcisions ou de contrats ; soit des actes de juridiction mans de
tribunaux administratifs.
Les rgles gnrales sont les mmes, soit que la difficult porte
sur le sens d'un acte obscur, soit qu'elle porte sur la validit d'un
acte contest : ce sont l, proprement parler, deux formes d'un
mme contentieux ; car dire quel est le sens de l'acte ou quelle est
sa valeur, c'est toujours apprcier les effets lgaux dont il est susceptible. Cependant, il y a des nuances entre ces deux applications
du contentieux de l'interprtation, et mme entre les procdures
qu'elles comportent. C'est pourquoi nous parlerons d'abord de l'interprtation proprement dite des actes administratifs, puis de l'apprciation de leur validit.
CHAPITRE I"
DE L'INTERPRETATION DES ACTES ADMINISTRATIFS
I. DES
DEMANDES D'INTERPRTATION.
Rgles gnrales. La juridiction administrative a mission

d'interprter tous les actes administratifs, except ceux qui ne sont
qu'un lment d'un contentieux de pleine juridiction attribu au
juge du fond par la loi : tels sont les actes rglementaires que l'autorit judiciaire a mission d'appliquer et auxquels elle est souvent
charge d'assurer une sanction pnale (') ; tels sont aussi les actes
de puissance publique qui servent de base la perception de contributions indirectes ou de taxes assimiles dont le contentieux
appartient tout entier l'autorit judiciaire (2).
Rapelons que, d'aprs les rgles gnrales de la comptence,
l'interprtation d'un acte ne doit pas tre confondue avec son application. L'autorit judiciaire est comptente pour appliquer tous les
actes administratifs que les parties invoquent dans des litiges de
son ressort, lorsque le sens ou la validit de ces actes ne donnent lieu
aucune difficult srieuse; mais il ne lui appartient pas d'interprter elle-mme ces actes, c'est--dire de fixer le sens de dispositions obscures ou de se prononcer sur le point de savoir si ces
dispositions sont lgales et obligatoires. Sur la distinction quelquefois dlicate des questions d'application ou d'interprtation, il
1. Voy. t. IBr, p. 480 et suiv.
. Voy. t.
p. 696 et suiv.
I",
I. INTERPRTATION DES ACTES ADMINISTRATIFS. 605

nous suffit de renvoyer ce que nous avons dit en traitant des
CHAP.
questions prjudicielles (').

Enfin, l'inrerprtation n'tant autre chose que l'claircissement
d'un texte obscur, la demande d'interprtation n'a pas de raison
d'tre et n'est pas recevable si elle porte sur un acte clair, dans lequel on ne signale aucune ambigut de nature entraver son
application (2). Remarquons toutefois que si la juridiction administrative peut et doit opposer cette fin de non-recevoir des demandes d'interprtation formes devant elle, en dehors de tout
renvoi de l'autorit judiciaire, elle doit s'en abstenir lorsque la ncessit d'une interprtation a t, tort ou raison, affirme par
une dcision judiciaire ; l'erreur dont cette dcision peut tre entache ne relve que de l'autorit judiciaire suprieure, non de la
juridiction administrative qui n'a pas qualit pour critiquer le
jugement de renvoi. Il convient donc qu'elle donne l'interprtation
demande, toutes les fois que l'acte est de son ressort, et quand
mme elle ne verrait aucune difficult l o le tribunal judiciaire
a cru en apercevoir (3).
Ncessit d'un litige n et actuel. Les parties qui ont intrt
tre claires sur le sens d'un acte, d'une dcision, d'un contrat
administratif ne peuvent pas en demander directement l'interprtation par voie d'action principale. En effet, l'interprtation qui leur
serait ainsi donne, en dehors de tout litige la rendant ncessaire,
aurait le caractre d'une consultation, non d'une vritable dcision
contentieuse. Or la mission du juge n'est pas d'clairer officieusement les parties sur leurs droits ventuels, mais seulement de prononcer sur leurs droits actuels lorsqu'ils donnent lieu contestation.
Remarquons d'ailleurs que si une dcision interprtative, directement provoque par la partie, n'tait pas pour elle une simple
consultation dnue de tout caractre obligatoire, elle constituerait
quelque chose de plus anormal encore, c'est--dire une vritable
dcision rglementaire, fixant pour l'avenir la solution donner
t. I, p. 498.
2. Conseil d'tat, 12 novembre 1875, Paris;
publics.
3. Voy. t..i, p. 501.
1. Voy.
16
fvrier 1878, min. des travaux
606
LIVRE VII.
CONTENTIEUX DE L'INTERPRTATION.
toutes les difficults qui natraient de l'acte interprt, et imposant d'avance cette solution au juge de ces litiges spciaux. Il
en rsulterait une violation de l'article 5 du Code civil, qui dfend
aux juges de prononcer par voie de disposition gnrale et rgle mentaire sur les causes qui leur sont soumises .
L'interprtation contentieuse ne peut donc pas, en principe,
tre l'objet d'une demande en justice, mais seulement un moyen
l'appui de conclusions prises dans une instance dtermine.
La jurisprudence a fait de nombreuses applications de cette rgle,
en prsence de demandes d'interprtation qui tendaient faire interprter de piano : des dcrets rglant le rgime d'usines hydrauliques (') ou de prises d'eau pour l'irrigation (2) ; des arrts du
Conseil d'tat (') ; des marchs de fournitures (4) ; des baux de
sources minrales (5) ; des baux d'octrois ou de droits de places (6) ;
des actes de ventes nationales pouvant servir dterminerles droits
de propritaires ou d'usiniers (7) ; des marchs de travaux publics
ou contrats assimils (8).
A l'gard de ces derniers contrats, on a quelquefois soutenu que
les parties pouvaient tre exceptionnellement autorises, par des
dispositions de leurs cahiers des charges ou de la loi, demander
de piano l'interprtation de clauses sur lesquelles elles se trouvaient
en dsaccord avec l'administration. On a invoqu en ce sens :
l'article 4 de la loi du 28 pluvise an VIII, d'aprs lequel le conseil de prfecture prononce, entre les entrepreneurs et l'administration, sur les difficults concernant le sens ou l'excution des
clauses de leurs marchs ; l'article 136 du dcret du 17 mai
1809, qui dfre aux conseils de prfecture les contestations qui
pourraient s'lever entre les communes et les fermiers des octrois
sur le sens des clauses des baux ; les dispositions de certains
d'tat, 17 mars 1876, Roche.
d'tat, il dcembre 1874, canal de Crillon.
Conseil d'tat, il juin 1875, Maire.
Conseil d'tat, 16 juin 1882, Grimoull.
Conseil d'tat, 25 mars 1881, compagnie de Vichy.
Conseil d'tat, 23 novembre 1877, ville de~Bo'n-sur-Lignon.
Conseil d'lat, 37 mai 1892, Pellefique.
Conseil d'tat, 22 janvier 1867, chemin de fer de Lyon; 13 mai 1887, Rogerie;
juin 1889, chemin de fer de Lyon.
1. Conseil
2. Conseil
3.
4.
5.
6.
7.
8.
I. INTERPRTATION DES ACTES ADMINISTRATIFS. 607

cahiers ds charges portant que l'interprtation des clauses contesCHAP.
tes sera porte devant telle juridiction administrative.

Mais le Conseil d'tat s'est toujours refus interprter la loi
de pluvise an VIII et le dcret de 1809 comme autorisant les
parties demander une interprtation rglementaire, destine
faire loi entre les parties pendant toute la dure du march ou
du bail ; il n'a voulu voir, dans les dcisions rendre sur le sens de
ces contrats, qu'un moyen de rsoudre des difficults relatives leur
excution. Quant aux cahiers des charges, ils ne sauraient avoir
une autorit suffisante pour crer une drogation aux principes
gnraux. L'arrt du 16 juin 1882 (Grimoult), rendu sur un cahier
des charges dont une clause spciale attribuait au Conseil d'tat
l'interprtation des clauses et conditions d'un march de fournitures, a expressment dcid que ledit article n'a pas eu pour
but, et ne saurait en tout cas avoir pour effet d'autoriser les parties
contractantes demander au Conseil d'tat cette interprtation en
dehors de tout litige n et actuel la rendant ncessaire .
Mais s'il est constant, en jurisprudence, que la partie qui demande une interprtation doit pouvoir la rattacher un litige n
et actuel , cette expression doit tre prise dans un sens large; elle
ne doit pas seulement s'entendre d'un procs pendant devant un
tribunal, mais aussi de difficults pendantes devant l'administra-
tion.
Ce point ne peut faire aucun doute lorsqu'un ministre, appel
statuer, dclare lui-mme qu'il surseoit jusqu' ce que les parties
intresses aient fait interprter un acte qui doit servir de base
sa dcision ; il y a l une vritable dcision prjudicielle qui

habilite les parties prsenter requte en interprtation (J).
Il n'est mme pas ncessaire que l'interprtation soit requise
par une dcision formelle de l'administration. Plusieurs arrts du
Conseil d'tat ont admis que la ncessit de cette interprtation
peut rsulter de circonstances, de difficults administratives dment
un exemple de ces dcisions ministrielles prjudicielles renvoyant
les parties se pourvoir en interprtation, dans une affaire juge le il avril 1866
(commune d'Avon). Le ministre de l'intrieur, appel statuer sur une difficult
administrative entre une commune et un hospice, avait dclar surseoir jusqu' ce
que le Conseil d'tat et interprt un arrt du Directoire invoqu par les parties,
et celles-ci avaient requis l'interprtation en verlu de cette dcision.
1. On trouve
608
LIVRE VII.
constates par le juge qui l'interprtation est demande. Ainsi,

un arrt du 21 mai 1875 (de Lambertye) dclare recevable la demande d'interprtation d'une concession de mine, forme par le
concessionnaire, la suite d'une difficult survenue entre lui et
l'administration relativement au bornage de sa concession ; dans
l'espce, cette difficult rsultait d'un arrt prfectoral et d'une
dcision ministrielle contraires aux prtentions du concessionnaire. Un autre arrt du 11 mai 1894 (Compagnie genevoise de
l'industrie du gaz) constate que des difficults taient survenues
entre la compagnie et l'administration municipale, qu'elles avaient
donn lieu des procs-verbaux dresss contre la compagnie par
application de clauses litigieuses de la concession, et il dcide que
dans ces circonstances la demande d'interprtation de ces clauses
est recevable (').
On doit donc reconnatre qu'une difficult administrative dment
constate peut tre, dans beaucoup de cas, assimile un litige n
et actuel, et justifier ainsi de la part des parties intresses une demande d'interprtation par la voie contentieuse.
Il peut se prsenter d'autres cas o les parties sont recevables
se pourvoir en interprtation, sans qu'il existe de dcision de
sursis provoquant une interprtation judicielle.
Ainsi, lorsqu'un conflit a t lev sur une question d'interprtation que l'autorit judiciaire prtendait retenir, la dcision qui
confirme l'arrt de conflit a pour effet d'autoriser les parties
porter directement leur demande d'interprtation devant la juridiction comptente. Il rsulte en effet de cette dcision qu'il y
a lieu sursis et interprtation prjudicielle, et les parties
peuvent s'en prvaloir, nonobstant la dcision contraire de l'autorit judiciaire, qui est mise nant par l'arrt sur conflit (2).
De mme, si un jury d'expropriation a allou une indemnit
le mme sens un arrt du 17 mars 1876 (Roche) qui, la vrit, dclare non recevable la requte d'usiniers demandant l'interprtation d'un dcret rglant le parlage des eaux entre un canal do navigation et leur usine, mais qui se
fonde, pour refuser cette interprtation, sur ce que les requrants ne justifient
pas que l'administration ait pris contre eux aucune dcision en suite de laquelle il y
ait lieu de prciser le sens et la porte dudit dcret .
2. Conseil d'tat, 2 mai 1884, min. de la marine; 7 aot 1891, Lacombe-Sainl1. Voy. dans
Michel.
CHAP.
I.
609
hypothtique, et si l'attribution dfinitive de cette indemnit se

trouve subordonne l'interprtation d'un contrat administratif
d'offre de concours, par lequel l'administration se prtend dispense
de payer le prix de terrains dont elle a pris possession, la partie
la plus diligente peut, sans qu'il soit besoin d'aucune autre dcision, demander l'interprtation ncessaire (').
Demandes d'interprtation formes par les ministres. La
jurisprudence du Conseil d'tat a toujours reconnu aux ministres
le droit de demander, en dehors de tout litige prexistant, les interprtations dont ils estiment avoir besoin pour prendre des dcisions sur des affaires de leur ressort. Cette drogation aux rgles
ci-dessus exposes est plus apparente que relle. En effet, lorsqu'un ministre, ayant une dcision prendre, l'ajourne spontanment jusqu' ce qu'il ait obtenu une interprtation, c'est comme
s'il rendait une vritable dcision de sursis en vue d'une interprtation prjudicielle. D'un autre ct, il est rationnel que le ministre,
aprs avoir reconnu la ncessit de cette interprtation, puisse la
rclamer lui-mme la juridiction comptente; en effet, les ministres ont souvent statuer de leur propre mouvement, sans tre
en prsence de parties qui puissent demander leur place l'interprtation dont ils ont besoin; si mme ils sont en prsence de
parties, il est bon qu'ils puissent prparer par eux-mmes tous les
lments de leur dcision.
Cette jurisprudence, atteste par un grand nombre d'arrts, est
donc pleinement justifie (2). Mais il ne faut pas en exagrer la
porte et en conclure que les ministres ont qualit pour provoquer
de piano toutes les interprtations qui peuvent leur paratre utiles.
1. Conseil d'tat, 13 mai 1887, Rogerie. Dans ce cas particulier, on peut soutenir que le renvoi rsulte do plein droit de l'article 39 de la loi du 3 mai 1811, d'a-
prs lequel l'indemnit hypothtique est rgle par le jury, indpendamment des
difficults trangres la fixation de l'indemnit, difficults sur lesquelles les parties sont renvoyes se pourvoir devant qui de droit . Mais nous pensons que,
mme en l'absence de ce texte (qui ne fait que rserver le droit des parties, mais
qui ne le cre pas), l'interprtation pourrait tre directement demande, raison de
la difficult ne et actuelle rvle par l'allocation d'une indemnit hypothtique.
2. Conseil d'tat, 30 juillet 1810, min. des finances; 1" dcembre 1853, ville
de Bordeaux; 22 avril 1865, canal de Craponne; 12 mars 1875, asile d'alins
de Bailleul ; 2 fvrier 1895, min. de l'intrieur.
39
II.
610
Ce droit doit d'abord leur tre refus toutes les fois qu'il s'agit
de contrats administratifs, dont il leur appartient de connatre sauf
recours au Conseil d'tat, tels que les marchs de fournitures ; ou
de contrats ressortissant aux conseils de prfecture, tels que les
marchs de travaux publics. L'interprtation de ces contrats n'est
qu'un lment de leur contentieux. Le ministre, reprsentant l'tat
partie contractante, ne peut pas plus que toute autre partie provoquer une dcision interprtative qui aurait un caractre gnral et
rglementaire.
Le ministre ne peut pas non plus demander l'interprtation
d'actes de la puissance publique qui seraient trangers aux dcisions qu'il peut avoir rendre.
Enfin, il n'a pas qualit pour intervenir et prendre des conclusions sur des questions prjudicielles d'interprtation renvoyes
la juridiction administrative par l'autorit judiciaire, lorsqu'il
n'est pas lui-mme partie dans l'instance qui a donn lieu au renvoi.
En effet, l'interprtation prjudicielle n'est qu'un incident, un
pisode du litige qui a pris naissance devant le tribunal judiciaire,
et qui doit s'y dnouer une fois que l'interprtation aura t donne : d'o il suit que les parties en cause dans ce litige peuvent
seules prendre des conclusions sur la question d'interprtation
comme sur toute autre question se rattachant leur procs. Cette
rgle ne saurait comporter aucune exception pour les minisires.
A quelque titre qu'ils prtendent agir, soit comme reprsentants
de l'tat ou du domaine, soit comme reprsentants de la puissance
publique, ils sont non recevables demander une interprtation
dans un litige o ils ne sont pas partie (').
Cette solution a t explicitement consacre par un arrt du 2 mai
1884 (ministre de la marine), qui a dcid que le ministre tait sans
qualit pour demander l'interprtation des actes de concession des
les de Chausey, parce que l'tat n'tait pas en cause dans la contestation judiciaire qui avait donn lieu cette interprtation, et
LIVRE VII.
n'cartons, bien entendu, que les conclusions qui seraient prises par le
ministre intervenant dans l'instance, et non les avis qu'il pourrait mettre, en rponse
la communication que la section du contentieux lui aurait donne du pourvoi. Ce
droit d'avis appartient au ministre dans les Instances en interprtation, comme dans
toutes les affaires contentieuses.
1. Nous
CHAP.
I.
611:
quel que ft d'ailleurs l'intrt du dpartement de la marine avoir'

rsoudre la question dans un sens plutt que dans l'autre. Un autre arrt du 26 janvier 1883 (Socit ardoisire de Fumay) dclare
non recevable l'intervention du ministre des finances dans un dbat sur l'interprtation d'un acte de vente nationale qui pouvait
intresser le domaine, mais qui se rattachait une contestation
prive o l'tat n'tait pas en cause : Considrant, dit ce dernier
arrt, que le Conseil n'est saisi de l'interprtation de l'acte prcit
que par l'effet du renvoi prononc par le jugement du tribunal
civil de Rocroi du... ; que l'tat n'tait pas partie dans la contestation engage devant ledit tribunal; qu'ainsi, il est sans qualit
pour intervenir dans l'instance relative l'interprtation dont
s'agit ; qu'il suit de l que l'intervention du ministre des finances
doit tre rejete comme non recevable.
II. PAR
QUI L'INTERPRTATION DOIT TRE DONNE.
Le droit d'interprter peut appartenir, selon la nature des actes,

soit au conseil de prfecture sauf appel au Conseil d'tat, soit au
Conseil d'tat en premier et dernier ressort, soit diverses autorits administratives dont la dcision est toujours susceptible de
recours au Conseil d'tat.
Examinons successivement ces diverses comptences.
Comptence du conseil de prfecture. L'interprtation appartient au conseil de prfecture toutes les fois qu'il s'agit d'actes ou
de contrats dont le contentieux lui a t dfr par la loi. C'est
donc au conseil de prfecture que doit tre demande l'interprtation prjudicielle des actes dont il est juge en vertu de l'article 4
del loi du 28 pluvise an VIII : marchs et concessions de travaux publics, arrts d'occupation temporaire, actes de vente nationale ; et aussi des divers actes ou contrats dont des lois spciales
lui ont attribu la connaissance, tels que les baux de sources minrales appartenant l'tat, et les baux d'octroi et de droits de
place.
En matire d'interprtation contentieuse comme en toute autre,
612
LIVRE VII.
les dcisions des conseils de prfecture sont susceptibles d'appel ;

mais le Conseil d'tat a dcid qu'il ne peut plus connatre d'un
appel contre une dcision interprtative du conseil de prfecture,
quand cette dcision a t suivie d'un jugement ou arrt dfinitif,
rendu sur le fond du litige par le tribunal judiciaire qui avait demand l'interprtation (*). Dans ce cas, en effet, si le Conseil d'tat
venait infirmer l'arrt du conseil de prfecture, sa dcision se
heurterait l'autorit de la chose juge.
Il va de soi que les questions d'interprtation qui relvent en
premier ressort du conseil de prfecture ne peuvent pas tre soumises directement et omisso medio au Conseil d'tat, car il ne
saurait dpendre des parties de supprimer un des degrs de juridiction tablis par la loi.
Toutes les observations qui prcdent sont galement applicables aux conseils du contentieux des colonies, lorsque l'acte ou
contrat interprter relve de leur juridiction de premier ressort.
Comptence du Conseil d'tat en premier et dernier ressort.
Le Conseil d'tat est seul comptent pour interprter par la voie
contentieuse les dcrets du chef de l'tat, et, d'une manire plus
gnrale, tous les actes de l'autorit souveraine.
Cette rgle s'est d'abord tablie par application de la maxime
ejus est interpretari cujus est condere. Il tait en effet naturel que le
chef de l'tat retnt pour lui seul le droit d'interprter ses propres actes, et ne permt pas que leur vritable porte pt tre
altre par l'interprtation d'une autorit infrieure. D'un autre

ct, la matire tant contentieuse, le chef de l'tat devait rendre
ses dcisions interprtatives dans la mme forme que les autres
dcisions manes de sa justice retenue, c'est--dire en son Conseil et dans les formes tablies pour les affaires contentieuses.
Telle a t, l'origine, la base de la juridiction du Conseil d'tat
1. Conseil d'lat, 16 juin 1893, Lemaire. Cette jurisprudence est conforme celle
que le Conseil d'tat applique lorsqu'il est en prsence d'un jugement rendu ou d'un
contrat pass en vertu d'une dcision administrative qui lui est dfre. Il considre
cette dcision comme tant devenue dfinitive par suite de l'excution judiciaire ou
contractuelle qu'elle a reue, et comme n'tant plus susceptible d'appel ou de recours
pour excs de pouvoir. (Voy. ci-dessus, p. 470.)
INTERPRTATION DES ACTES ADMINISTRATIFS. 613

I.
ou plus exactement du chef de l'tat en son Conseil, interprtant
en premier et dernier ressort les actes de l'autorit souveraine.
Cette base est-elle reste intacte depuis que la loi du 24 mai
1872 a confr au Conseil d'tat une juridiction propre? Cette loi
n'a-t-elle pas fait disparatre la fiction d'une dcision personnelle
rendue par le chef de l'tat en vertu de la rgle ejus interprelari ?
Ne faudrait-il pas, aujourd'hui, par dfrence pour cette rgle,
CHAP.
exiger un dcret administratif d'interprtation sauf recours au

Conseil d'tat statuant au contentieux ? Cette opinion a t mise
en avant par M. Aucoc, qui crivait aprs la loi de 1872 : Il
semble que cette procdure (le recours direct au Conseil d'lat)
ne devrait plus tre suivie aujourd'hui, et que l'autorit qui a rendu
l'acte interprter devrait, dans ce cas aussi bien que dans les
autres, tre appele rendre une dcision qui serait susceptible
d'un recours au Conseil d'tat (I).
Cette opinion n'a pas prvalu, et nous pensons que l'ancienne
jurisprudence a t bon droit maintenue. En effet, la loi du 24 mai
1872 a eu pour rsultat de transformer la justice retenue en justice
dlgue et, par suite, de transfrer au Conseil d'tat toutes les
attributions contentieuses qui appartenaient au souverain et parmi
lesquelles figurait le droit d'interprter ses propres dcrets ; un
texte spcial aurait t ncessaire pour rserver ce droit au chef
de l'tat. Cette rserve n'a pas t faite; bien plus, l'article 9 de
la loi de 1872 a charg le Conseil d'tat de statuer souverainement
sur les recours en matire contentieuse, parmi lesquels figurent les
recours en interprtation ; il faut en conclure que le droit d'interprter les actes du chef de l'tat par la voie contentieuse a continu
d'appartenir au Conseil d'tat (s).
En consquence, les pouvoirs d'interprtation du Conseil d'tat
s'appliquent, depuis la loi de 1872 comme avant, aux actes suivants :
1 Les actes mans du pouvoir excutif, sans qu'il y ait dist. I", p. 455 (2 dit.).
2. Ce droit d'interprtation a t reconnu par plusieurs dcisions postrieures
1872, notamment par les suivantes : 21 mai 1875, de Lambertye ; 23 juin 1876,
Chrtien; 4 aot 1876, Dupuis; il fvrier 1881, ville de Lyon; 20 juillet
1888, Gaultier.
C Tribunal des conflits, 12 dcembre 1874, ville de Paris.
1. Aucoc, Confrences,
614
LIVRE VII.
tinguer entre les diffrentes formes constitutionnelles sous lesquelles ce pouvoir s'est exerc depuis 1789. Ces actes sont : les
dcrets du Prsident de la Rpublique, les dcrets impriaux, les
ordonnances royales, les arrts du Directoire, les arrts des Consuls, les dcrets des gouvernements provisoires.
2 Les actes anciens, mans du pouvoir royal avant 1789, et
faits dans la sphre de ses attributions administratives suprieures ;
ce qui comprend : les anciens dits, lettres patentes, arrts du
Conseil, rendus en matire administrative (') ; les dcisions souveraines rendues par d'autres autorits agissant en vertu de leurs
droits propres ou d'une dlgation de l'autorit royale, notamment les arrts de rglement rendus par les parlements ( 2) ; les rglements faits par la Chambre des comptes et des archives royales
des comts de Provence et des Forcalquier , qui exerait auprs
des comtes de Provence des attributions analogues celles du Conseil du roi(3).
3 Les actes faits, avant ou aprs 1789, par des souverains trangers exerant leur autorit sur des territoires devenus franais.
Dans ce cas comme dans le prcdent, la souverainet est rpute
continue et ininterrompue nonobstant les changements de nationalit. C'est pourquoi le Conseil d'tat a t reconnu comptent
pour interprter : des lettres patentes octroyes par les anciens rois
de Sardaigne pour la concession de mines en Savoie (4) ; des dits
ou autres dcisions des ducs de Lorraine, ou de l'archiduc d'Autriche agissant comme prince souverain d'Alsace (5).
4 Les actes de haute administration faits en forme de loi par
l'Assemble nationale de 1789, par la Convention et mme par les
assembles actuelles, en tant qu'elles font acte de puissance excu-
"
i. Conseil d'tal, 24 juillet 185G, commune de Lettres; 25 mars 1867, Galtier ;

24 mai 1884, min. de la marine.
Tribunal des conflits, 22 avril 1882, Hdouin.
2. Conseil d'tat, 20 avril 1888, Coulel. Cf. l'arrt de la cour d'Aix du 31 dcembre 1885 rendu dans la mme affaire, et qui sursoit statuer jusqu' ce que
l'autorit administrative ait interprt des arrts du parlement de Provence de 1627
et de 1723, relatifs aux pcheries de l'tang de Caronle.
3. Conseil d'tat, 4 septembre 1856, desschement du Citis.
4. Conseil d'tat, 24 novembre 1877, Grange; 6 aot 1880, Frrejean.
5. Conseil d'tat, Ijuillet 1840, Gerspach; 29 janvier 1811, Payss.
CHAP.
I.
615
tive en prononant des dclarations d'utilit publique, en faisant

des concessions domaniales, des dlimitations de communes, des
actes de tutelle administrative, etc. (').
Pour tous les actes ci-dessus, la demande d'interprtation doit
tre directement porte devant le Conseil d'tat, dans les formes
ordinaires des recours contentieux.
Comptence des ministres et des diverses autorits administratives. Lorsque l'acte interprter n'mane pas du chef de l'tat
ou d'une autre autorit souveraine, on applique la rgle ejus est
interpretari, .et l'on s'adresse l'autorit qui a fait l'acte. Ainsi l'on
demande au ministre l'interprtation d'une dcision ministrielle

mane de son dpartement, au prfet ou au maire celle d'un arrt
prfectoral ou municipal, au conseil gnral ou la commission
dpartementale celle d'une dcision de ces corps administratifs. La
dcision interprtative rendue par une autorit infrieure peut tre
dfre son suprieur hirarchique avant d'tre attaque devant
le Conseil d'tat.
Que dcider si la comptence de l'autorit qui a fait l'acte a t
transfre, en vertu d'une loi nouvelle, une autre autorit? De
tels changements se sont plus d'une fois produits, notamment lorsque le dcret de dcentralisation du 25 mars 1852 a charg les
prfets de rendre certaines dcisions qui taient antrieurement
rserves au pouvoir central, et lorsque la loi du 10 aot 1871 a
transfr aux commissions dpartementales plusieurs attributions
des prfets.
En pai-eil. cas, on doit s'adresser l'autorit qui est actuellement comptente, et non celle qui l'tait l'poque o l'acte a
t fait. Entre autres raisons de dcider ainsi, il en estunepremptoire, c'est que l'autorit primitivement comptente peut avoir
cess d'exister.
d'tat
En
le
Conseil
consquence,
a dcid que les arrts de
classement de chemins vicinaux, rendus par les prfets sous l'empire de la loi du 21 mai 1836, devaient tre interprts par les
1
d'tat, 24 dcembre 1845, de Nazelles;
Meudon. Voy. ci-dessus, p. 17 et suiv.

1. Conseil
aot 1883, commune de
616
LIVRE VII.
commissions dpartementales, depuis que le droit de classer ces

chemins leur a t transfr par la loi du 10 aot 1871 (').
La question peut paratre plus dlicate lorsque l'autorit nouvelle
a remplac le chef de l'tat lui-mme, ainsi qu'il est arriv pour
certaines dcisions dcentralises en 1852, notamment pour les
rglements d'eau. Doit-on, dans ce cas, rserver au Conseil d'tat
l'interprtation des ordonnances et dcrets antrieurs, ou doit-on
admettre qu'elle appartient aux prfets? Cette dernire solution
nous parat devoir tre adopte. Le prfet, comptent pour modifier l'ancien rglement d'eau fait par le chef de l'tal, l'est galement pour l'interprter. Ainsi l'a d'ailleurs dcid le Conseil d'tat
par un arrt du 26 juillet 1855 (Illiers).
Lorsque le droit d'interprter appartient une autorit infrieure, peut-il tre exerc sa place par son suprieur hirarchique ?
Non, car nous avons vu que les comptences ne se dplacent
pas, en dehors des cas prvus par la loi (2). C'est pourquoi un arrt
du 16 mai 1884 (commune du Lac) a annul pour incomptence la
dcision d'un conseil gnral qui avait interprt l'arrt de classement d'un chemin vicinal la place de la commission dpartementale, bien que celle-ci soit place sous l'autorit hirarchique
du conseil gnral par l'article 88, 2, de la loi du 10 aot 1871 :
C'est la commission dpartementale, dit cet arrt, qu'il appartient, depuis le 1er janvier 1872, de statuer au lieu et place du
prfet sur le classement et la fixation de la largeur des chemins
vicinaux ordinaires ; il suit de l que la commission dpartementale du Jura avait seule qualit pour dterminer par voie d'interprtation l'arrt prfectoral du.... et que le conseil gnral n'a pu,
sans excder ses pouvoirs, procder cette interprtation au lieu et
place de la commission dpartementale qui s'tait tort dclare incomptente.
Le suprieur hirarchique, aprs avoir respect le droit de dcision de l'autorit infrieure, pourrait, en cas de rclamation, exer1. Conseil d'tat, 9 mars 1877, Brescon; 20 dcembre 1878, Robert. Ce
dernier
arrt annule pour incomptence un arrt du prfet qui avait procd l'interprtation au lieu et place de la commission dpartementale.
CHAP.
I.
617
cer son propre pouvoir d'annulation ou de rformation. Mais,

comme la matire est contentieuse, nous pensons que le suprieur
hirarchique ne pourrait pas rformer d'office et proprio motu, il
ne le pourrait que sur la demande d'une partie ayant qualit pour
demander l'interprtation contentieuse.
Recours devant le Conseil d'tat omisso medio . Nous
venons de voir comment fonctionne le contentieux de l'interprtation par application de la rgle ejus interpretari. On doit reconnatre que, dans certains cas, l'application de cette rgle et la facult
de recours au suprieur hirarchique ne sont pas de nature garantir la bonne et prompte excution des dcisions judiciaires qui
ordonnent une interprtation prjudicielle.
En effet, en admettant que les autorits si diverses qui peuvent
tre appeles donner l'interprtation, soient toutes galement
aptes bien comprendre le jugement de renvoi, interprter l'acte
litigieux avec exactitude et dsintressement, et rdiger clairement la dcision interprtative attendue par le tribunal, il est
permis de craindre qu'elles n'exposent de grands, retards ce tribunal et les parties. Qu'il s'agisse, par exemple, d'un arrt municipal, la dcision interprtative d'abord demande au maire pourra
tre dfre au prfet, celle du prfet au ministre, celle du ministre
au Conseil d'tat ; qu'il s'agisse d'un arrt prfectoral ou d'une
dcision de commission dpartementale, il pourra encore y avoir
trois degrs de juridiction ; comment remdier aux lenteurs- d'une
procdure suivie devant tant d'autorits diffrentes, et travers tant
de bureaux?
Cette simplification si dsirable peut tre l'oeuvre de la partie.
En effet, lorsque le demandeur en interprtation a satisfait la
rgle ejus interpretari en provoquant une dcision interprtative de
l'autorit qui a fait l'acte, elle peut dfrer cette dcision au Conseil d'tat, omisso medio, sans tre oblige de recourir pralablement aux suprieurs hirarchiques de cette autorit. C'est l l'application d'une doctrine que nous avons dj expose et que le
Conseil d'tat a consacre dans diverses matires contentieuses (')'.
i. Voy.
I. 1<", p. 322
et suiv.
618
LIVRE VII.
Il a eu moins souvent occasion de l'appliquer en matire d'interprtation, parce que, dans la pratique, les parties puisent volontiers la srie des recours administratifs, avant de demander une
solution dfinitive au Conseil d'tat ('). Mais lorsqu'elles se sont
adresses directement lui, il n'a point oppos de fin de non-recjvoir leurs requtes; ainsi il a toujours admis qu'on lui dfrt
directement des dcisions interprtatives rendues par les commissions dpartementales, bien que ces dcisions soient susceptibles
d'appel devant le conseil gnral (2).
On s'est mme demand si l'on ne pourrait pas faire un pas de
plus vers la simplification des procdures, en permettant aux parties de saisir directement le Conseil d'tat, en vertu du jugement
qui renvoie la question prjudicielle d'interprtation. Ce jugement, a-t-on dit, cre par lui-mme un contentieux qui peut tre
port devant le Conseil d'tat, en vertu de l'article 9 de la loi de
1872, toutes les fois que l'acte interprter ne relve pas du conseil de prfecture il n'est donc pas ncessaire que la partie provoque une dcision administrative dans le seul but de faire natre
ce contentieux.
Cette simplification des procdures est admise par le Conseil
d'tat, ainsi que nous le verrons dans le chapitre suivant, lorsqu'il
se trouve en prsence de questions prjudicielles tendant faire
apprcier la validit d'un acte administratif. Sa jurisprudence reconnat que ces questions peuvent tre directement portes devant
le Conseil d'tat et que la partie n'est pas tenue de les soumettre
pralablement l'autorit qui a fait l'acte, celle-ci n'tant pas prsume prsenter toutes les garanties ncessaires pour apprcier impartialement la rgularit d'un acte dont elle est l'auteur.
Quand il s'agit de statuer, non sur une question de validit, mais
,
peut y avoir avantage pour les parties procder ainsi lorsqu'elles esprent
viter un recours au Conseil d'tat, car ee recours entrane des frais dont les recours
hirarchiques sont exempts.
2. Conseil d'tat, ai novembre 1873, Baudouin ; 9 mars 1877, Brescon ; i avril
1884, Rivier. La recevabilit du recours omisso medio ne pourrait pas s'expliquer,
dans ce cas, par la disposition de l'article 88, g 3, de la loi du 10 avril 1871, qui prvoit un recours direct au Conseil d'tat contre les dcisions des commissions dpartementales, parce qu'il ne s'agit l que du recours pour excs de pouvoir ou violation de la loi, et que tel n'est pas le caractre des recours en interprtation.
1. Il
I. - INTERPRTATION DES ACTES ADMINISTRATIFS. 619

sur une question d'interprtation proprement dite, le Conseil d'tat
a hsit jusqu'ici autoriser la mme procdure, parce qu'il lui a
sembl que la rgle ejus interpretari, plus directement engage dans
i es questions d'interprtation que dans les questions de validit,
ne lui permettait pas de statuer sans dcision pralable de l'autorit qui a fait l'acte.
Nous pensons cependant qu'on pourrait procder de la mme
manire dans les deux cas, et porter directementla demande devant
le Conseil d'tat, en. vertu de ses attributions de juge ordinaire du
contentieux administratif. Sans doute, la rgle ejus interpretari,
d'accord avec le principe de la sparation des pouvoirs, exige que
l'acte man de l'autorit administrative soit interprt par cette
autorit ; mais une fois que le jugement de renvoi a satisfait cette
prescription, la rgle ejus interpretari n'exige pas aussi imprieusement que l'interprtation soit donne par l'administrateur qui a
fait l'acte plutt que par la juridiction dont il relve, et qui est
rellement l'autorit administrative en matire d'interprtation
contentieuse. Si donc la demande d'interprtation peut rgulirement se produire en la forme administrative auprs de l'auteur de
l'acte et de son suprieur hirarchique, il ne nous parat pas moins
certain qu'elle peut se produire en la forme contentieuse devant la
juridiction dont l'un et l'autre relvent.
On objectera peut-tre que le Conseil d'tat ne peut exercer sa
juridiction, mme ordinaire, que s'il existe un dbat contentieux
n d'une dcision administrative et de l'opposition qui lui est faite
par une partie. Mais cette rgle ne saurait s'imposer en matire
d'interprtation prjudicielle, parce que dans ce cas le dbat nat
du jugement mme qui affirme le caractre litigieux de l'acte et la
ncessit de son interprtation contentieuse. En prsence de cette
dolaration du juge, le Conseil d'tat n'a pas besoin, pour exercer
sa juridiction ordinaire, d'attendre qu'une dcision interprtative
mane d'un administrateur et dfre sa censure lui fournisse
un nouvel lment d'un contentieux qui est dj n. Rien ne nous
parat donc faire obstacle ce qu'il statue directement sur les questions d'interprtation, comme il le fait dj sur les questions de
CHAP.
validit.
La jurisprudence parat s'tre oriente en ce sens par un arrt
620
LIVRE VII.
du 15 fvrier 1895 (Camplong) qui statue directement sur une question prjudicielle d'interprtation. A la vrit, l'interprtation avait
t pralablement demande au ministre, mais comme celui-ci n'avaitjpas statu dans le dlai de quatre mois et que l'on n'tait pas
dans le cas o le silence du ministre peut tre dfr au Conseil
d'tat d'aprs le dcret du 2 novembre 1864, il faut bien reconnatre que le Conseil d'tat a statu omisso medio sur la question
prjudicielle d'interprtation ('). On ne pourrait que se fliciter de
voir la jurisprudence se confirmer en ce sens.
Interprtation des dcisions des tribunaux administratifs.
Nous n'avons parl jusqu'ici que de l'interprtation d'actes ou de
contrats administratifs ; il peut aussi y avoir lieu d'interprter des
dcisions de tribunaux administratifs, soit la suite d'une dcision
judiciaire constatant la ncessit d'une interprtation prjudicielle,
soit la suite de difficults survenues sur l'excution de la dcision contentieuse.
Dans ce cas, l'interprtation appartient au tribunal qui a rendu
la dcision ; elle ne serait pas valablement donne par le ministre
charg d'en assurer l'excution (2).
On a discut sur la question de savoir si un conseil de prfecture peut interprter un arrt du Conseil d'tat. Un arrt du 9 aot
1851 (Bnassy) a dcid en termes trop gnraux qu'il n'appartient pas au conseil de prfecture de donner cette interprtation .
Cette doctrine est vraie si le conseil de prfecture prtend rsoudre
une difficult survenue sur l'excution d'un arrt du Conseil
d'tat; mais elle cesse de l'tre, si ce tribunal administratif se
borne rechercher le sens et la porte d'un arrt dont on tire argument devant lui dans un litige dont il est juge ; dans ce cas, il a le
droit d'apprcier cet argument et la dcision sur laquelle il s'appuie. Plusieurs arrts du Conseil d'tat l'ont d'ailleurs ainsi dcid (3).
l.L'espce qui a donn lieu cet arrt nous parat fournir un argument de plus
notre thse. En effet, si le Conseil d'tat refusait de statuer directement sur des questions prjudicielles d'interprtation pouvant tre soumises administrativement d'autres autorits, le silence de ces autorits suffirait pour ajourner indfiniment le jugement de la question prjudicielle et, par suite, celui du procs qui l'aurait fait natre.
2. Conseil d'tat, 27 mai 1862, Pensa.
3. Conseil d'tat, 15 mars 1855, Boullaud; 81 janvier 1867, Benoist.
CHAP.
I.
III. EFFETS
621
DES DCISIONS INTERPRTATIVES.
La dcision interprtative, n'tant qu'un des lments de solution d'un litige, ne saurait avoir une porte plus tendue que la
dcision rendue sur le fond mme de ce litige ; elle ne peut donc
produire d'effets qu'entre les parties en cause. A l'gard de toute
autre partie, elle est res inter alios judicata, et elle ne saurait faire
obstacle de nouvelles demandes d'interprtation.
Cette proposition, conforme aux principes de la chose juge, a
t nettement affirme par un arrt du 8 mars 1851 (Usquin) : le
concessionnaire d'un canal, renvoy par l'autorit judiciaire pour
faire interprter des clauses de sa concession, avait pris devant le
Conseil d'tat des conclusions tendant ce qu'il ft dclar que
l'interprtation tait donne une fois pour toutes, et que ses effets
ne seraient pas limits l'espce l'occasion de laquelle elle tait
demande . L'arrt rejette ces conclusions par le motif : Qu'il
n'appartient pas au Conseil d'tat statuant au contentieux de prononcer par voie de disposition gnrale et rglementaire, et de
dclarer la dcision par lui rendue l'occasion d'un litige obligatoire pour des tiers qui y taient trangers.
Mais, que dcider si la mme question d'interprtation se pose
entre les mmes parties, propos d'une nouvelle application d'un
contrat dj interprt? Voici, par exemple, une compagnie de chemin de fer qui a fait interprter une clause de sa concession rglant les conditions de certains transports de l'tat. Pourra-t-elle,
pendant toute la dure de la concession, et propos de chaque
nouveau transport, remettre en question l'interprtation donne
par une dcision antrieure passe en force de chose juge ? La
solution affirmative, consacre par un arrt de principe du 7 dcembre 1883 (chemin de fer d'Orlans), nous parat ncessairement
rsulter de l'article 1351 du Code civil. D'aprs ce texte, pour que
l'exception de chose juge soit opposable, il faut qu'il y ait identit de parties, d'objet de la demande et de cause de la demande ;
dans notre hypothse, il y a bien identit de parties et de cause,
mais il n'y a pas identit d'objet, puisque les rclamations suc-
622
cessives portent sur des transports distincts, effectus dans des priodes diffrentes et donnant lieu des rglements spars.
A la vrit, on a quelquefois soutenu que les trois identits prvues par l'article 1351 doivent se rduire deux : d'une part, l'identit de parties, d'autre part, l'identit de question, cette dernire
venant remplacer la double identit d'objet et de cause de la demande. Mais si cette opinion peut invoquer certains textes du droit
romain ('), elle est en opposition avec le texte du Code civil, qui
ne parle pas de question, mais qui dit expressment : Il faut que
la chose demande soit la mme; que la demande soit fonde sur la
mme cause. Or la chose demande n'est pas la mme lorsqu'on
plaide propos de transports diffrents.
Mais laissons l les arguments d'cole, et prenons les choses de
plus haut. N'est-il pas vident que, si l'interprtation d'un cahier
des charges, donne propos d'un litige dtermin, devait lier les
parties et les juges pendant toute la dure de la concession, c'est-dire souvent pendant prs d'un sicle, elle aurait au plus haut
degr ce caractre gnral et rglementaire qu'il est interdit au
juge de donner ses dcisions? L'interprtation cesserait alors
d'tre un moyen de rsoudre, un litige dtermin, un litige n et
actuel ; elle constituerait la solution anticipe de litiges futurs et
ventuels, solution qui serait galement impose au concessionnaire et l'administration comme une sorte d'annex de leur contrat. Or un tel systme, en dehors mme de son incorrection juridique, aurait de graves inconvnients pratiques. Il se pourrait en
effet que l'interprtation primitive et t mal donne, qu'elle rsultt d'une simple dcision de premier ressort que l'on aurait
laisse devenir dfinitive par l'expiration des dlais d'appel. Tout
serait dit alors; les plus graves erreurs ne pourraient plus tre
rpares ; le juge d'appel lui-mme serait li, et il faudrait qu'il
appliqut, bon gr mal gr, tous les litiges venir une solution
qu'il autrait condamne si on la lui avait soumise ds le dbut. Ni
les parties, ni le contrat, ni les intrts gnraux d'une bonne
administration n'auraient rien gagner une telle situation.
LIVRE VII.
Voy. notamment la loi 7, De exccptione rei judicaloe.paT laquelle Ulpien dchire

qu'il y a chosojuge quoliet inter easdem personas eadem quoeslio revocalur r>.
i.
CHAP.
I.
623
Quant aux inconvnients que cette situation peut produire, ils se

rduisent fort peu de chose : quelques procs inutiles, qu'une
partie trop obstine restera libre d'engager ses risques et prils,
nonobstant les prcdents contraires. Si ces prcdents sont bons,
le plaideur tmraire se heurtera l'autorit de la jurisprudence
dj forme, et cette autorit sera aussi efficace, tout en tant moins
inflexible, que l'autorit de la chose juge ; si, au contraire, ces
prcdents sont errons, il sera bon que le juge suprieur, ou le
mme juge mieux inform, ait le droit de les corriger.
La solution expose ci-dessus doit tre la mme lorsque la dcision interprtative a t rendue la suite d'un renvoi de l'autorit
judiciaire : par exemple, lorsque le Conseil d'tat ou le conseil de
prfecture s'est born interprter un acte de vente nationale, un
dcret de concession de mine, ou tout autre acte administratif invoqu dans une instance judiciaire. Il est trs vrai que, dans ce cas,
les conclusions prises devant la juridiction administrative n'ont
pas d'autre objet que l'interprtation litigieuse, mais ces conclusions ne sont pas la demande, dans le sens de l'article 1351 du
Gode civil, elles tendent seulement faire apprcier une des causes,
un des moyens de la demande forme devant le juge du fond ; la
dcision que ces ' conclusions provoquent ne peut donc pas avoir
autorit de chose juge dans un autre litige.
Examinons enfin une dernire hypothse, celle o la dcision
interprtative a t provoque par un ministre, en dehors de tout
litige prexistant, et afin de prparer une dcision qu'il a rendre.
Il n'est pas douteux que l'interprtation obtenue par le ministre,
ft-elle chose juge son gard, ne le serait pas l'gard des tiers.
Si donc des tiers taient touchs par une dcision ministrielle
rendue conformment l'interprtation donne au ministre par
arrt du Conseil d'tat, ces tiers seraient recevables contester la
dcision ministrielle et l'interprtation sur laquelle elle reposerait.
L'arrt qui aurait donn cette interprtation serait leur gard res
inter alios judicata.
CHAPITRE II
APPRCIATION DE LA VALIDIT DES ACTES
ADMINISTRATIFS
Ainsi que nous l'avons dit, les tribunaux judiciaires doivent

faire appel l'autorit administrative, non seulement lorsqu'ils
ont des doutes sur la signification d'un acte administratif, mais
aussi lorsqu'ils en ont sur sa validit. On peut mme dire que,
dans ce dernier cas, le principe de la sparation des pouvoirs est
encore plus intress que dans le premier, car si ce principe ne
permet pas que l'autorit judiciaire puisse altrer le vritable sens
d'un acte administratif, il lui permet encore moins de dnier la
force obligatoire que cet acte possderait, ou de lui confrer celle
qu'il n'aurait pas.
Diffrences avec le recours pour excs de pouvoir. On confond quelquefois les questions prjudicielles de validit des actes
administratifs avec des questions d'excs de pouvoir. Il y a cependant des diffrences profondes entre ces deux espces de recours.
Leur point de contact, c'est qu'ils provoquent l'un et l'autre l'examen d'une question de lgalit administrative ; mais ils diffrent
sur les points suivants :
1 Le recours pour excs de pouvoir tend l'annulation de l'acte,
tandis que le recours en interprtation, alors mme qu'il aboutit
une dclaration d'illgalit, laisse subsister cet acte ;
2 Le recours pour excs de pouvoir cesse d'tre recevable aprs
un dlai de trois mois, tandis que le recours en interprtation est
reeevable, quelque poque que l'autorit judiciaire l'ait provo-
CHAP.
II.
QUESTIONS DE VALIDIT DES ACTES ADMINISTRATIFS.
625
que ('), d'o cette consquence qu'une dclaration d'illgalit peut

atteindre un acte qu'il n'est plus possible d'annuler par la voie du
recours pour excs de pouvoir ;
3 Le recours pour excs de pouvoir ne peut tre form que par
une partie ayant un intrt direct et personnel l'annulation de
l'acte, tandis que la dclaration de validit ou d'invalidit peut tre
provoque par toute partie figurant dans l'instance judiciaire qui a
donn lieu la question prjudicielle ;
4 Le recours pour excs de pouvoir a uns procdure spciale
rgle par le dcret du 2 novembre 1864, et il peut tre form sans
avocat, tandis que les questions de validit font l'objet d'un recours
contentieux ordinaire qui ne peut tre port devant le Conseil
d'tat que conformment au dcret du 22 juillet 1806, et par le
ministre d'un avocat au Conseil (s) ;
5 Enfin, le recours pour excs de pouvoir n'est jamais un litige
entre parties ; l'auteur du recours n'a devant lui que le ministre
comptent qui reprsente la puissance publique et prend des conclusions en son nom; au contraire, les questions de validit se dbattent contradictoirement entre les parties que le dbat judiciaire
a mises en prsence; le ministre n'y intervient que par un simple
avis, non par de vritables conclusions.
A tous ces points de vue, on voit combien il importe de ne pas
confondre le contentieux de l'interprtation, auquel se rattachent
les questions prjudicielles de validit, avec le contentieux de
l'annulation, auquel se rattache le recours pour excs de pouvoir.
Rgles spciales de comptence et recours omisso medio .

Signalons une particularit qui distingue les questions de validit
d'actes administratifs des questions d'interprtation proprement
dites. Cette particularit consiste en ce que la rgle ejus interpretari ne peut plus servir dterminer les comptences. En effet,
s'il est naturel de demander l'auteur d'un acte obscur quel sens il
a entendu lui donner, on ne peut gure demander l'auteur d'un
acte argu d'illgalit s'il a ou non viol la loi. Non seulement sa
i. Conseil d'tat,
2. Conseil
d'tat,
28
20
avril 1882, ville de Cannes.

janvier 1888, Coursaull.
I.A JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
II.
40
626
LIVRE VII.
rponse risquerait de ne pas tre sincre, mais encore elle risquerait de ne pas tre claire, car s'il a commis une erreur de droit
en faisant l'acte, il est craindre qu'il n'y persiste en l'apprciant.
La rgle ejus est interpretari... tant ici carte, quelle autorit
devra-t-on s'adresser? La question serait fort embarrassante si l'on
ne reconnaissait pas au Conseil d'tat une juridiction ordinaire en
matire administrative. S'adresserait-on au ministre, considr
comme tant lui-mme juge ordinaire ? Mais si le ministre peut
tre en effet utilement consult sur les actes des autorits qui lui
sont hirarchiquement subordonnes, comment le serait-il pour des
autorits qui ne relvent pas de lui, telles que les commissions dpartementales et les conseils gnraux ? Comment surtout le ministre pourrait-il tre utilement consult sur la valeur de ses propres
actes ? Sa prtendue juridiction ordinaire ne pourrait tre ici
qu'une juridiction trs limite, troitement lie ses pouvoirs hirarchiques et, par suite, ne s'exerant gure que sur les prfets et
sur les maires.
C'est pourquoi le Conseil d'tat, aprs avoir d'abord accept la
comptence du ministre ('), et mme avoir affirm qu'elle excluait
le recours direct au Conseil d'tat (a), a reconnu que ce recours
direct est lgal, et que le Conseil d'tat peut toujours tre saisi
omisso medio.
Il s'est prononc formellement en ce sens par un arrt du 28 avril

1882, ville de Cannes. Dans cette affaire, un recours avait t form
directement devant lui, sur un renvoi de l'autorit judiciaire, pour
faire prononcer sur la lgalit d'un acte de tutelle administrative
man du secrtaire gnral de la prfecture au lieu et place du
prfet. La ville dfenderesse opposait ce recours une fin de nonrecevoir tire de ce que le prfet, ou tout au moins le ministre de
l'intrieur, aurait d pralablement statuer sur la rgularit de cet
acte. Mais en rponse ce moyen, l'arrt rappelle que le Conseil
d'tat a t saisi la suite d'un jugement du tribunal civil de
Grasse, renvoyant l'autorit comptente le point de savoir si
l'acte de tutelle dont s'agit tait lgal ; il ajoute que la requte
1. Conseil d'tat, 13 novembre 1884-, commune de Sainte-Marie-du-Mout.
janvier 1877, Compatis.
CHAP.
II.
QUESTIONS DE VALIDIT DES ACTES ADMINISTRATIFS.
627
ainsi forme, la suite et en excution de la dcision prcite du

tribunal, ne rentre par son objet dans aucun des cas o il appartiendrait soit au prfet, soit au ministre de statuer pralablement la dcision du Conseil d'tat ; que de ce qui prcde il rsulte que la requte de la ville de Cannes est recevable .
La mme doctrine rsulte d'un arrt du 6 mars 1891 (Clermont)
qui statue directement sur une question de validit d'un arrt
prfectoral renvoye l'autorit administrative par un arrt de sursis de la cour de Grenoble (').
Mais, dans les questions d'apprciation d'actes administratifs,
comme dans celles d'interprtation, le Conseil d'tat ne nous parat point avoir eu la pense de substituer sa juridiction de premier et dernier ressort l'apprciation de toute autre autorit
administrative. La partie conserve le choix entre le recours administratif et hirarchique et le recours contentieux direct devant le
Conseil d'tat. Elle peut aussi les exercer successivement l'un et
l'autre, en dfrant au Conseil d'tat la dcision rendue par l'auteur de l'acte ou par son suprieur hirarchique ; mais nous pensons
qu'aucune fin de non-recevoir ne peut lui tre oppose si elle saisit
le Conseil d'tat omisso medio.
1. Dans
le mme sens,
12
juin 1891, commune de la Seyne.
LIVRE VIII
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION
SOMMAIRE DU LIVRE VIII
CHAPITRE Ier.
DES
CONTRAVENTIONS DE GRANDE VOIRIE ET DES PERSONNES
A' QUI ELLES SONT IMPUTABLES.
1. Caractres gnraux des contraventions.

De l'anticipation et des contestations relatives aux limites du domaine public. Dgradations et autres dommages. Inobservation des servitudes d'utilit publique. Inobservation
des rglements de police; distinction des comptences.
2. Des personnes auxquelles les contraventions sont imputables.
3. Des excuses et des questions prjudicielles.
Cas de force majeure. Exception de proprit. Droits privatifs acquis sur le domaine public. (Concessions antrieures
1566 ; ventes nationales.) Concessions et autorisations
administratives.
CHAPITRE
II.
POURSUITE ET RPRESSION DES CONTRAVENTIONS.
1. Des procs-verbaux.
Quels agents ont qualit pour dresser les procs-verbaux.
Formes des procs-verbaux. Affirmation. Enregistrement.
Autorit des procs-verbaux.
2. Poursuite et procdure devant le conseil de prfecture.

3. Des condamnations.
Amende. (Taux des amendes ; Questions relatives la grce et
l'amnistie ; Cumul des amendes.) Restitutions et rparations. Frais du procs-verbal.
4. Procdure devant le Conseil d'tat.
Pourvoi des parties et du ministre. Intervention.
5. De la prescription.
Dlai de la prescription. Point de dpart et calcul du dlai.
Interruption de la prescription. Rgles de la prescription
en cas d'appel.
LIVRE VIII
La juridiction qui appartient aux tribunaux administratifs, en

matire de contravention de grande voirie, a quelquefois t prsente comme une sorte de dmembrement de la justice pnale ;
on en a conclu qu'elle aurait d rester dans les attributions de
l'autorit judiciaire.
Tel ne nous parat pas tre le caractre de cette juridiction toute
spciale. Elle est administrative, parce qu'elle se rattache troitement la police et la conservation du domaine public ; elle a
pour but d'assurer l'intgrit de ce domaine, son affectation exclusive aux usages que la loi lui a assigns, la rparation des dommages qui lui sont causs. C'est pourquoi la lgislation de la grande
voirie se proccupe moins des personnes que des choses : l'inverse
de la lgislation pnale, dont l'objet essentiel est d'infliger des peines aux dlinquants, elle tend avant tout faire disparatre les
consquences matrielles de l'infraction.
A la vrit, les contraventions de grande voirie donnent lieu
des amendes. Mais l'amende ne saurait tre, elle seule, l'indice
d'une juridiction pnale ; il y a des amendes civiles (*), des amendes fiscales, des amendes contractuelles souvent trs leves rsultant de clauses de cahiers des charges; les juridictions qui les
appliquent ne sont pas pour cela des juridictions pnales. L'amende prvue pour les contraventions de grande voirie se rapproche beaucoup plus des amendes civiles ou fiscales que des amendes
l. Voy.
Code civil, art. 192, 193.
631
pnales : ces dernires sont le premier degr d'une vritable pnalit dont le degr suprieur est l'emprisonnement, et cela est vrai
mme pour les contraventions de simple police, qui sont toujours
punies d'emprisonnement en cas de rcidive (art. 474, C. pn.). Au
contraire, la rpression des contraventions de grande voirie ne
peut jamais tre que pcuniaire.
11 y a plus : l'amende n'est pas un lment ncessaire de la
rpression en matire de grande voirie. Un grand nombre de contraventions ne la comportent pas ; la loi du 29 floral an X, qui est
un des textes fondamentaux de la matire, ne la prononce pas ; elle
se proccupe seulement d'assurer la cessation et la rparation des
dommages causs au domaine public ; l est le but essentiel de la
rpression, l'amende n'est qu'un accessoire trs secondaire.
Telles sont les raisons gnrales de la comptence administrative consacre par la loi du 29 floral an X. A l'poque o elle a
t dicte, cette comptence a paru justifie, eu outre, par l'exprience qui venait d'tre faite d'un partage d'attributions, tent par
la loi des 7-11 septembre 1790, entre les tribunaux et l'administration; cette loi avait attribu aux corps administratifs l'administration en matire de grande voirie , et aux tribunaux de district la police de conservation ; mais comme les deux choses
n'en font rellement qu'une, il en tait rsult des confusions
d'attributions et des dsordres dont le domaine public avait srieusement souffert, et auxquels la loi de floral an X a eu pour but de
mettre fin Q.
La comptence administrative n'a pas seulement t l'oeuvre du
lgislateur de l'an X, elle a t confirme sous les rgimes ultrieurs par diverses lois qui l'ont successivement tendue : aux
travaux de desschement et d'endiguement (loi du 16 dcembre
1807); aux ports maritimes et aux travaux de la mer (dcret du
10 avril 1812) ; aux places de guerre et aux zones de servitudes
militaires (loi du 17 juillet 1819) ; aux chemins de fer d'intrt
gnral (lois du 15 juillet 1845) ; aux lignes tlgraphiques (dcret-loi du 27 dcembre 1851) ; aux travaux faits dans des valles
l.
Voy. dans notre partie historique (t. Ier, p. 221) les plaintes formules contre cet
tat de choses par les auteurs de la loi du 29 floral an X.
632
LIVRE VIII.
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
submersibles (loi du 28 mai 1858) ; aux chemins de fer d'intrt local (loi du 11 juin 1865); aux tramways (loi du 11 juin
1880) ; aux conducteurs d'nergie lectrique autres que les lignes
tlgraphiques et tlphoniques (loi du 25 juin 1895).
Pour embrasser dans son ensemble le rgime rpressif de la
grande voirie, il faut joindre toutes ces lois modernes un grand
nombre d'anciens rglements, que la loi des 19-22 juillet 1791 a
maintenus en vigueur : provisoirement , dit cette loi ; mais ce
provisoire dure encore. Ainsi se sont trouvs incorpors la lgislation actuelle les anciens dits, dclarations, arrts du Conseil,
relatifs au domaine public, et spcialement : la police et conservation des grandes routes et des rues de Paris et aux alignements (dit de dcembre 1607, dclarations des 18 juillet 1729 et
18 aot 1730, arrts du Conseil des 17 juin 1721, 16 dcembre
1759, 27 fvrier 1765) ; la police des cours d'eau navigables
et des canaux (ordonnance sur les eaux et forts d'aot 1669,
ordonnances de dcembre 1672 et de juillet 1723, arrt du Conseil
du 24 juin 1777) ; la police du domaine public maritime et
des ports (ordonnance de la marine d'aot 1681).
Il est mme remarquer que plusieurs de ces textes anciens
ont t l'objet d'une nouvelle confirmation depuis 1791, notamment en vertu de la loi du 15 juillet 1845 sur la police des chemins de fer, dont l'article 1er dclare applicables aux voies ferres les anciens rglements destins assurer la conservation des
grandes routes et des ouvrages qui en dpendent.
Telles sont les sources multiples auxquelles la jurisprudence du
Conseil d'tat a d puiser pour rgler ce contentieux spcial, que
nous avons appel le contentieux de la rpression, et qui n'est
en ralit qu'une branche d'un contentieux plus large, celui du
domaine public et de sa conservation. On a t quelquefois port,
faute de vues d'ensemble, ne voir l qu'un assemblage peu cohrent de rgles et de pratiques administratives ; nous pensons qu'on
peut y trouver de vritables doctrines juridiques, et ce sont elles
que nous nous efforcerons de dgager, sans insister sur les rgles
de dtail spciales chaque matire.
'n'!i
CHAPITRE Ier
DES CONTRAVENTIONS DE GRANDE VOIRIE
ET DES PERSONNES A QUI ELLES SONT IMPUTABLES
I.
CARACTRES GNRAUX DES CONTRAVENTIONS.
La contravention de grande voirie consiste dans un fait matriel, pouvant compromettre la conservation du domaine public,
ou nuire l'usage auquel il est lgalement destin (').
Ce caractre peut apparatre dans les quatre ordre de faits suivants : 1 l'anticipation ou empitement sur le domaine public naturel
ou artificiel ; 2" la dgradation de ce domaine et des ouvrages
qui en dpendent ; ce qui comprend dans beaucoup de cas, non
seulement la dgradation constate, mais encore la dgradation
possible, c'est--dire le fait qui est de nature causer un dommage ; 3 l'inobservation des servitudes d'utilit publique, destines assurer tous le libre usage du domaine public, ou entourer d'une zone de protection les ouvrages qui en dpendent ;
4 l'inobservation de certains rglements de police, qui ont pour
but d'assurer l'ordre et de prvenir les accidents-.
l'anticipation et des contestations relatives aux limites du

domaine public. Il y a contravention toutes les fois qu'on anticipe sur le domaine public, par des constructions, plantations ou
De
autres ouvrages.
l.
rgulier du domaine public ne consistait pas dans uii

fait matriel, mais dans des injonctions, menaces ou voies de fait tendant empcher
cet usage, il n'y aurait pas contravention de grande voirie, mais dlit d'une autre
nature relevant des tribunaux judiciaires : 25 avril 1890, Venin.
Si l'obstacle mis l'usage
634
LIVRE VIII.
Lorsqu'il s'agit du domaine public dit artificiel, c'est--dire des

ouvrages faits de main d'homme, tels que les routes, les chemins
de fer, les canaux, etc., les limites rsultent des actes de l'autorit
administrative qui fixent l'emplacement et la dimension des ouvrages ; ou d'actes postrieurs, tels que les plans gnraux d'alignement.
Si ces documents font dfaut, il appartient au juge de la contravention de rechercher quelles sont les limites relles de l'ouvrage
public, y compris toutes ses dpendances, telles que les fosss et
talus des routes, les francs-bords des canaux, etc. Tout empitement sur les limites ainsi dtermines par l'autorit administrative, ou reconnues par le juge, constitue une contravention, alors
mme que l'auteur de l'empitement prtendrait tre rest propritaire de parcelles sur lesquelles l'ouvrage public a t tabli (').
L'interdiction qui est faite aux riverains des voies publiques
d'lever des constructions en bordure sans avoir obtenu un alignement et une permission de btir, se rattache cette ncessit de
respecter les limites de la voie. C'est une mesure prventive qui a
pour but d'empcher l'empitement. Celui qui s'y soustrait encourt,
par cela seul, une amende ; mais il n'est tenu de dmolir ces ouvrages, de faire disparatre la besogne mal plante que s'il a
rellement commis un empitement, ou s'il a consolid un difice
anticipant sur les limites nouvelles de la voie publique (2).
En ce qui touch le domaine public naturel (rivages de la mer,
lits des cours d'eau navigables), l'autorit publique ne peut pas
crer les limites, elle ne peut que les constater telles qu'elles rsultent de l'tat naturel des lieux. Ses actes ne peuvent donc tre
que dclaratifs, non attributifs de domanialit publique, la diffrence de ce qui a lieu pour le domaine artificiel. C'est pourquoi les
parties qui se croiraient lses par un arrt ou un dcret de dlimitation, tendant le domaine public naturel aux dpens de la proprit prive, seraient recevables en rclamer l'annulation par
la voie contentieuse. Elles peuvent galement, si la dlimitation
ci-aprs (p. 640) ce qui est dit de l'exception de proprit oppose uue
poursuite pour contravention de grande voirie.
1. Voy.
CHAP.
I, 1.
CONTRAVENTIONS. CARACTRES GNRAUX.
635
attaque est maintenue par l'autorit administrative, demander

une indemnit de dpossession devant l'autorit judiciaire (*).
Il n'est pas ncessaire que le domaine public naturel ait t dlimit par un acte de l'autorit publique, pour que l'administration
poursuive et pour que le juge de la contravention rprime un empitement ; il a qualit pour rechercher lui-mme les limites, et il
n'a ni l'obligation, ni mme le droit de surseoir, pour qu'elles
soient prjudiciellement reconnues soit, par un dcret, soit par un
arrt prfectoral, selon la nature du domaine public dont il "s'agit.
Ce droit de vrification entrane, pour le juge de la contravention,
le droit de recourir des mesures d'instruction telles que des visites de lieux (2), des vrifications confies des experts ou des
agents de l'administration (3).
La jurisprudence du Conseil d'tat s'est affirme en ce sens par
de nombreux arrts, qui reconnaissent pleine comptence au conseil de prfecture pour faire cette constatation dans la mesure o
l'exige le jugement de la contravention, et qui annulent ses dcisions lorsqu'il s'abstient de rprimer l'empitement, sous prtexte
que le domaine public n'tait pas dlimit sur le point litigieux (4).
Bien plus, si l'autorit administrative a fait une dlimitation postrieurement la poursuite et si elle a ainsi rsolu d'office la question dont le conseil de prfecture se trouvait saisi de plein droit en
vertu du procs-verbal, cette dlimitation ne peut valoir qu' titre
de simple renseignement ; elle ne fait point obstacle ce que le
juge de la contravention recherche lui-mme les limites contestes,
et ordonne cet effet les vrifications ncessaires (6).
Mais que dcider s'il existait, antrieurement au procs-verbal
de contravention, un dcret ou un arrt de dlimitation rguliment rendu par l'autorit comptente, et s'il tait constant en fait
qu'un empitement a eu lieu sur les limites ainsi fixes ? Le juge
de la contravention aurait-il le droit de vrifier l'exactitude de ces
actes et d'assigner des limites diffrentes au domaine public? Cette
1. Voy. t. Ier, p. 544.
2. Conseil d'tat, 7 aot 1886, Drouet; 6 juin 1890, min. des Irav. pub. c. Dolnet.
3. Conseil d'tat, 25 fvrier 1893, Prouse.
4. Conseil d'tat, 2i mars 1873, Repos; 19 janvier 1877, Prier; 20 janvier
1888, Bouly.
5. Conseil d'tat,
aot 1886, min. des Iran. pub. c. Drouet.
636
LIVRE VIII.
question est dlicate, et elle ne nous parat pas avoir encore t

explicitement tranche par la jurisprudence du Conseil d'tat.
A la vrit, l'arrt prcit du 7 aot 1886 (Min. des trav. pub. c.
Drouet), qui statue sur un cas o l'arrt de dlimitation tait postrieur aux poursuites, est conu en termes trs gnraux ; dans
cette affaire, le ministre des travaux publics soutenait qu'il importait peu de rechercher si c'est avant ou aprs que la contravention a t commise, que le prfet a reconnu et constat les limites
du domaine publie... que le conseil de prfecture est sorti des
limites de sa comptence et de ses attributions en discutant l'arrt de dlimitation et en contestant le bien-fond de cet arrt...
A la question ainsi pose, l'arrt rpond : Sur le moyen tir de
ce que le conseil de prfecture tait incomptent pour connatre de
V arrt prfectoral de dlimitation du 9 avril 1884 : Considrant qu'
l'occasion du procs-verbal dont il tait saisi, le conseil de prfecture, juge de la contravention, devait rechercher si le terrain sur
lequel des coupes d'arbres avaient t pratiques faisait rellement
partie du lit du fleuve ; que ds lors le ministre des travaux publics
n'est pas fond soutenir que ledit conseil aurait d se borner
appliquer l'arrt de dlimitation...
Le conseil ne s'est donc pas fond sur ce que l'arrt de dlimitation tait postrieur au procs-verbal de contravention, mais
plutt sur ce que cet acte tait, de sa nature, res inter alios acta
l'gard du contrevenant et du conseil de prfecture (*).
Telle nous parat tre la vraie doctrine. En effet, les dlimitations
du domaine public sont toujours faites tous les droits des tiers rservs (2). Or le premier de ces droits est celui de contester ces dlimitations, lorsque l'administration veut en faire l'application des
tiers qui n'ont t appels ni y concourir, ni y contredire. C'est
en se fondant sur cette rserve que le Tribunal des conflits a dfinitivement reconnu aux tribunaux judiciaires le droit de vrifier la
ligne sparative du domaine public et de la proprit prive, et
J. Cf. Conseil d'tat, 27 mars 1874, Barlab. Dans'cette affaire, le Conseil d'Etat
a recherch si, en fait, il y avait eu empitement sur les limites naturelles d'un tang
sal, sans s'arrter au moyen tir de ce que la dlimitation administrative aurait t
irrgulire.
2. Dcret du 21 fvrier 1852, art. 2.
CHAP.
I, 1.
637
d'accorder une indemnit au propritaire qui se croirait ls par la

dlimitation administrative (l). Il est naturel que cette rserve produise ses effets devant le juge de la contravention, aussi bien que
devant le juge de la proprit.
Il nous parat, d'ailleurs, y avoir une raison dcisive pour que la
dlimitation puisse toujours tre discute devant le juge de la contravention : c'est que celui-ci n'a rprimer qu'un empitement
sur les limites actuelles du domaine public, tandis que l'acte de dlimitation, qui peut tre trs antrieur la date de la poursuite, n'a
eu constater que les limites existantes sa date. Or le domaine
public naturel n'est pas immuable ; des dlimitations faites des
poques rapproches ont souvent constat des diffrences trs
apprciables dans la disposition des berges, la maturit des alluvions fluviales, le niveau du rivage par rapport aux lais et aux relais de mer en formation. On serait donc toujours oblig de rserver
au contrevenant le droit d'allguer, et au juge le droit de vrifier,
si les limites constates subsistent encore, ce qui reviendrait
remettre en question l'acte de dlimitation dans un trs grand
nombre de cas.
Il rsulte de tout ce qui prcde qu'on ne saurait refuser comptence au juge de l'anticipation pour vrifier, en cas de doute, les
limites du domaine public naturel. Mais il ne s'ensuit pas qu'il
doive abuser de ce pouvoir et tenir pour non avenus, sans raisons
srieuses, des actes de dlimitation faits la suite de constatations
rgulires et peut-tre plus compltes que celles auxquelles il
pourrait procder lui-mme. Une grande rserve lui est surtout impose en prsence de dcrets de dlimitation des rivages de la mer,
dlibrs en Conseil d'tat aprs l'instruction prvue par le dcret
du 21 fvrier 1852. Mais ce n'est plus l une question de comptence, c'est une question d'apprcation et de preuve qui relve du
juge du fond.
Les observations qui prcdent, sur la vrification des limites du
domaine public naturel sont galement applicables la question
de savoir si un cours d'eau est navigable, puisque la domanialit
l. Tribunal des conflits,
Voy. t. I, p. 544.
il janvier 1873, Pdris-Labrosse; lor
mars 1873, Guilli.
638
LIVRE VIII.
en dpend. Les dclarations de navigabilit sont faites comme les

dlimitations, sous la rserve des droits des tiers, et elles ne font
pas obstacle ce que le juge de la contravention en vrifie l'exactitude (').
Des dgradations et
autres dommages. La protection due au
domaine public exige que toutes dgradations ou dommages soient

rprims et rpars aux frais du contrevenant. C'est pourquoi la loi
du 29 floral an X atteint toute espce de dtriorations commises sur les grandes routes et leurs dpendances, sur les canaux,
fleuves et rivires navigables, leurs chemins de halage, francsbords et ouvrages d'art. Des lois postrieures ont assur la mme
protection aux autres ouvrages dpendant de la grande voirie :
ports maritimes, chemins de fer, lignes tlgraphiques, etc.,
ceux qui dpendent du domaine militaire, et aussi certains ouvrages qui, sans appartenir au domaine public, prsentent un caractre d'intrt gnral, tels que les travaux de desschement ou
d'endiguement excuts par des concessionnaires ou par des associations syndicales.
La loi n'atteint pas seulement les faits qui ont caus un dommage, mais aussi, dans beaucoup de cas, ceux qui peuvent l'occasionner ; aussi trouve-t-on souvent dans les arrts du Conseil
d'tat cette formule : que le fait constat par le procs - verbal
tait de nature causer un dommage . Tel est le fait de couper des
herbes sur une digue ou sur les berges d'un cours d'eau ou d'un
canal (2) ; le fait d'abandonner au fil de l'eau des herbes ou autres
dbris qui peuvent s'engager dans des barrages ou cluses ou
obstruer le syphon d'un canal ( 3) ; le fait d'amarrer un bateau des
pieux supportant un fanal, ce qui risque de les branler ou de les
dgrader (*).
La protection de la loi s'tend aux dpendances de l'ouvrage pu1. Conseil d'tat, 25 avril 1890, Pnin.
2. Conseil d'tat, 5 janvier 1877, min. des Irav. pub. c.
Fleury.
3. Conseil d'tat, 8 aot 1834, votte.
i. Conseil d'lat, 15 mai 1874, Sauvignon;
c. Lancien.
16
Martin;
13
avril 1883,
janvier 1S80, min. des Irav. pub.
CONTRAVENTIONS. CARACTRES GNRAUX. 639

I, 1.
blic, non seulement celles qui sont fixes, mais encore celles qui
sont mobiles, telles que les pontons o sont arbors des feux flottants, les boues, balises, corps-morts, etc. ('). Cependant le Conseil d'tat a refus d'assimiler un bac vapeur aux dpendances
d'une route, un bateau dragueur aux dpendances d'un port(2).
Nous avons dit qu'il y a des cas o la dgradation a le caractre
d'une contravention de grande voirie, mme quand elle atteint des
ouvrages qui ne dpendent pas du domaine public; mais cette
extension ne peut rsulter que de dispositions spciales de la loi.
On en trouve des exemples : dans la loi du 16 septembre 1807
(art. 27), d'aprs laquelle tous dommages causs aux travaux de desschement et d'endiguement seront poursuivis par voie administrative comme pour les objets de grande voirie ; dans la loi du
15 juillet 1845 (art. 12 et suiv.) qui assimile des contraventions
d grande voirie les atteintes portes, par les travaux des compagnies de chemins de fer, non seulement la viabilit des routes,
mais encore celle des chemins vicinaux, et au libre coulement
des eaux, quelle que soit la nature de ces eaux.
CHAP.
Inobservation des servitudes lgales. 11 ne faut pas confondre

avec des dpendances du domaine public ayant par elles-mmes
un caractre domanial, les zones de service ou de protection qui
sont souvent tablies sur des proprits prives, greves de servitudes lgales dans l'intrt du domaine public. Telles sont, pour
les chemins de fer, les zones o il est interdit d'lever des constructions et de pratiquer des excavations ; pour les places de guerre
et autres ouvrages de fortification, les zones plus ou moins tendues o l'on ne peut ni planter ni construire ; pour les cours d'eau
navigables, les chemins de halage et de contre-halage qui, sans
cesser d'appartenir aux riverains, sont grevs d'une servitude de
passage pour le service de la navigation. Tout empitement sur
les espaces ainsi rservs, toute infraction aux dispositions lgales qui en restreignent l'usage, constituent des contraventions d
d'tat, 6 juillet 1883, min. des- trav. pub. c. Wilbuer. Cf. l'avis du
Conseil gne'ral des ponts et chausses, rapport en note sous un arrt du 2 mars
1883 (min. des trav. pub. c. Kolling). Cf. la loi du 27 mars 1882 sur le balisage.
2. Conseil d'tat, 7 mai 1880, Min. des trav. pub. c. Meikle.
1. Conseil
640
LIVRE VIII.
grande voirie, parce qu'il peut en rsulter un danger pour la conservation de l'ouvrage ou un obstacle l'usage auquel il est destin.
Inobservation des rglements de police. Les rglements dont

il nous reste parler ne sont plus ceux qui ont en vue la conservation des ouvrages et de leurs zones de service ou de protection,
mais ceux qui rglent l'usage du domaine public dans l'intrt
commun de ceux qui s'en servent. Ces rglements ont pour but de
prvenir les accidents, d'assurer une bonne utilisation du domaine
public et quelquefois aussi, mais accessoirement, de contribuer
sa conservation en empchant tout usage abusif. Tel est l'objet de
la police du roulage et de la police de la navigation, qui donnent
lieu l'une et l'autre un partage de comptence entre l'autorit
judiciaire et la juridiction administrative.
En ce qui touche la police du roulage, la rpartition des comptences a t faite, d'une manire qui laisse beaucoup dsirer, par
l'article 17 de la loi du 30 mai 1851, qui rserve au conseil de prfecture les contraventions prvues par les articles 4 et 9 de cette
loi, et renvoie toutes les autres l'autorit judiciaire. L'article 9
prvoit tout dommage caus une route ou ses dpendances par
la faute du voiturier ; il rentre ainsi dans les prvisions normales
de la lgislation de la grande voirie ; l'article 4 renvoie des dispositions trs diverses dont les unes intressent la conservation de
la route, les autres la scurit de la circulation. Le systme, considr dans son ensemble, manque d'homognit.
En matire de police de la navigation, l'ordonnance de la marine de 1681 dans ses dispositions relatives la police des havres,
ports et rades, et l'arrt du Conseil du 24 juin 1777 sur la navigation des rivires et canaux, dictent la fois des mesures de protection pour les ouvrages et de scurit pour la navigation et le sjour
dans les ports. L'application de toutes ces prescriptions ressortit au
conseil de prfecture, parce qu'elles rsultent d'anciens rglements
maintenus en vigueur par la loi des 19-22 juillet 1791. Il en est de
mme des mesures prescrites par les arrts prfectoraux pris pour
assurer l'excution de ces anciens rglements ('). La jurisprudence
1. Conseil
d'tat, 22 juin 1876, min. des trav. pub.;
mai 1879, id.;
avril
CHAP.
I, 1.
641
admet mme qu'il y contravention de grande voirie lorsque l'infraction ces rglements ou arrts, sans avoir effectivement compromis la libert ou la scurit de la navigation, a t de nature
les compromettre : tel est le cas o l'on refuse d'obir aux ordres
des officiers de port assignant une place aux navires ('), ou de dclarer la nature du chargement, que ces officiers ont souvent besoin de connatre pour dcider quel emplacement le navire doit
occuper (2).
Au contraire, la comptence est judiciaire lorsque les arrts
prfectoraux relatifs la police de la navigation ne sont pas destins
assurer l'excution des anciens rglements, mais dicter telles
mesures de scurit que des lois plus rcentes ont prvues ou que
les circonstances commandent. Les infractions ces arrts constituent alors des contraventions de simple police, ayant pour sanction l'article 471, 15, du Code pnal et relevant de la comptence
judiciaire (3).
Si cependant ces infractions ont occasionn un dommage au domaine public, il y a de ce chef une contravention de grande voirie,
qui rentre dans les prvisions gnrales de la loi du 29 floral
an X ; le conseil de prfecture est comptent pour en connatre, au
point de vue de la rparation du dommage.
Ce partage de comptence entre le tribunal de simple police et
le conseil de prfecture est analogue celui que nous avons signal en matire de petite voirie, lorsque le juge de police prononce l'amende et que le conseil de prfecture rprime, en vertu
de la loi du 9 ventse an XIII, l'anticipation commise sur un chemin vicinal (4). Mais, dans le cas qui nous occupe, la comptence
rserve au conseil de prfecture est plus tendue, parce que la loi
il
dcembre 1885, min. des

1884, nenicelle;
trav. pub. c. Burlot.
trav. pub.
26
juin 1891, min. des
d'tat, 18.avril 1860, Toulelon ;

7 juin 1878, Large; 23 juillet
1886, Gay; 8 juillet 1837, min. des trav. pub. c. Oger. Cf. 3 juin 1892, min. des
trav. pub. c. Pacderboci.
2. Conseil d'tat, 16 mai 1879, min. des trav. pub. c. Le Sund. Cf. la loi du
19 fvrier 1880 sur la de'claration concernant les bateaux qui naviguent sur les rivires
et canaux.
3. Conseil d'tat, 14 janvier 1863, Samson ; 17 aot 1864, Prvost ; 20 juillet
1883, Bnex.
4. Voy. t. Ier, p. 704 et suiv.
>_
1. Conseil
II..
4L
642
du 29 floral an X ne vise pas seulement les anticipations, comme
la loi de ventse an XIII, mais encore toute espce de dtriorations
causes aux dpendances de la grande voirie.
LIVRE VIII.
II. DES
PERSONNES A QUI LES CONTRAVENTIONS

SONT IMPUTABLES.
En matire correctionnelle ou de simple police l'amende a le

caractre d'une vritable pnalit, et elle ne peut tre prononce
que contre l'auteur du dlit ou de la contravention ; d'un autre ct,
comme la rpression pnale suppose la responsabilit personnelle
du dlinquant, elle ne peut pas atteindre des tres impersonnels,
tels que des dpartements, des communes, des socits, ou autres
personnes morales. Mais, la diffrence de l'amende, les rparations civiles peuvent tre mises la charge de toutes les personnes
que les articles 1384 et suivants du Gode civil rendent pcuniairement responsables du fait d'autrui.
Ces distinctions s'effacent presque compltement en matire de
grande voirie, parce que les amendes n'ont pas le caractre de vritables pnalits, et que les condamnationsne peuvent pas, comme
en matire de simple police, aboutir l'emprisonnement en cas de
rcidive. C'est pourquoi la rpression des contraventions de grande
voirie atteint directement des personnes qui ne pourraient encourir, d'aprs le droit commun, qu'une responsabilit civile et drive.
Ainsi des condamnations pour contravention de grande voirie
peuvent tre prononces contre un dpartement, une commune,
une association syndicale, une compagnie de chemins de fer, etc.(').
Ce dernier cas a mme t expressment prvu par la loi du 15
juillet 1845, dont le titre II traita des contraventions commises
par les concessionnaires de chemins de fer.
En gnral, la rpression de la contravention atteint la fois
1. Conseil d'tal, 23
juillet 1841, dpartement du Loiret;
juin
1831, commune
de Tournon; 13 septembre 1864, mines de Bouxwiller ; 23 novembre 1865,
cofiimune de Hennebont; 31 mars 1874, chemin de fer de Lyon.
14
CHAP.
I, 2.
:.CONTRAVENTIONS. PERSONNES RESPONSARLES.
643
celui qui en est matriellement l'auteur, et celui pour le compte duquel elle a t commise, c'est--dire celui qui devait profiter l'acte
d'o l'infraction est rsulte : il en est alors prsum co-auteur,
quelquefois mme auteur unique. Dans d'autres cas, il faut distinguer entre l'amende, qui n'est subie que par l'auteur matriel de
l'infraction, et la rparation du dommage qui incombe toute personne civilement responsable. Pour faire ces distinctions, on doit
d'abord consulter les textes. S'ils laissent la question indcise, on
doit considrer comme auteur ou co-auteur de l'infraction celui
pour le compte duquel elle a t commise.
Les textes et la jurisprudence fournissent de nombreuses applications de cette rgle. Ainsi, l'on doit dclarer personnellement
responsables de l'amende, aussi bien que de la rparation du
dommage : le propritaire de bestiaux que leur berger amens en
pturages sur les bords d'une route, contrairement l'arrt du Conseil du 16 dcembre 1759 ('), ou qui se sont introduits et rpandus sur une voie ferre, contrairement au mme texte rendu
applicable aux chemins de fer par l'article 1er de la loi du 15 juillet 1845 (2) ; le propritaire d'une voiture dont le conducteur a
commis une contravention la police du roulage (s) ; le propritaire d'un cheval qui a endommag des plantations faites sur
les leves de la Loire (4) ; le propritaire d'un remorqueur dont
le choc a caus des avaries un barrage (5) ; le propritaire de
constructions faites en contravention aux rglements, sans que ce
propritaire puisse invoquer le fait de l'architecte, de l'entrepreneur ou des ouvriers qui ont excut les travaux (6) et qui encourent
eux-mmes, dans certains cas, une responsabilit personnelle (7), ni
i. Conseil d'tat,
19
avril 1854, Closmnil; 7 aot l89l,Gogot. Cf.
novembre
l888, Manger.
2. Conseil d'tat, 20 janvier 1888, Mari; 16 mars 1888, min. des trav. pub.
c. Galis, et nombreux arrts antrieurs.
3. Loi du 30 mai 1851, art. 13.
4. Arrt du Conseil du 23 juillet 1783. Conseil d'tat, 8 janvier 1877, Durillon.
5. Arrt du Conseil du 24 juin 1777. Conseil d'tat, 28 novembre 1879, Morl.
6. Conseil d'tat, 13 septembre 1864, mines de Bouxwiller ; 30 mai 1879, Fontaine.
7. Voy. la dclaration du roi du 10 avril 1783, relative aux rues de Paris, qui inflige
l'amende non seulement au propritaire, mais encore aux matres charpentiers,
maons et autres ouvriers qui ont excut les travaux. Ces dispositio ns n'ont
644
LIVRE VIII.
le fait d'un locataire occupant l'immeuble et modifiant l'tat des

lieux avec l'autorisation du propritaire (').
Le Conseil d'tat a mme pendant longtemps dcid que le propritaire d'un immeuble est co-auteur de la contravention commise
par un locataire qui construit sans son autorisation et son insu (2).
Cette jurisprudence, approuve par M. Serrigny (3), a t critique
avec raison par M. Aucoc ("), et elle a t abandonne par le Conseil d'tat. Ses arrts les plus rcents dcident que le propritaire
n'est pas passible de l'amende pour des travaux faits son insu,
peut-tre son prjudice, et qui ne peuvent tre considrs comme
ayant t faits pour son compte (5). Mais il n'en reste pas moins
responsable, sauf son recours contre le locataire, des rparations
dues raison des travaux illicites ; en effet, en dtenant l'immeuble
auquel ces travaux ont t incorpors, il dtient le corps mme du
dlit, et c'est bon droit que l'administration s'adresse lui pour
en demander la suppression.
Par suite de la mme distinction, l'acqureur d'un immeuble
sur lequel des travaux illicites ont t effectus par un prcdent
propritaire n'est pas passible de l'amende : il ne peut tre tenu
que de la dmolition (6) ; mais s'il s'y refusait aprs mise en demeure, nous pensons qu'il pourrait tre poursuivi comme co-auteur de la contravention, parce qu'il aurait ainsi pris les travaux
pour son propre compte et en aurait sciemment assum la responsabilit.
LU. DES EXCUSES ET DES QUESTIONS PRJUDICIELLES.
Des cas de force majeure. La force majeure est une circonstance absolutoire en droit pnal; l'article 64 C. pn. le dclafe
cess d'tre appliques par la jurisprudence. 24 fvrier 1888, min. de l'intrieur
c. Larrieu.
1. Conseil d'tat, 8 aot 1885, Lemaire.
2. Conseil d'tat, 4 mai 1829, Tardif; 23 fvrier 1841, de Lyonnes ; 23 dcembre 1845, Bourrial.
S. Serrigny, Comptence administrative, t. II, p. 403.
4. Confrences, t. III, p. 215.
5. Conseil d'tat, 4 aot 1862, Levet ; 14 novembre 1879, Pidoye.
6. Conseil d'tat, 28 juillet 1849, Gorin; 26 juillet 1851, Mass; 14 fvrier
1861, Delarivire.
CHAP.
I, 3.
CONTRAVENTIONS. EXCUSES ET QUEST. PRJUD.
645
expressment en ce qui touche les crimes et les dlits, et la jurisprudence de. la Cour de cassation dcide de mme l'gard des
contraventions de simple police : si ces contraventions, dit-elle,
n'impliquent pas l'intention de nuire, elles supposent nanmoins
la volont de l'agent, sa volont libre (').
Cette doctrine ne saurait tre admise en termes aussi gnraux
lorsqu'il s'agit de contraventions de grande voirie. En effet, nous
ne saurions trop le rappeler, on n'est plus l en matire pnale, mais
en matire administrative et domaniale. Mme quand il s'agit d'amendes, la responsabilit du contrevenant a moins d'analogie avec
la responsabilit personnelle et pnale qu'avec la responsabilit
civile, prvue par les articles 1384 et suivants du Code civil. Il n'est
pas ncessaire que le contrevenant ait t l'auteur volontaire et
libre de l'atteinte porte au domaine public : il suffit qu'il en ait t
matriellement l'auteur, soit par lui-mme, soit par les personnes,
les animaux ou les choses dont il rpond.
Il suit de l que, sans refuser tout caractre absolutoire la force
majeure, on doit restreindre ses effets au cas o elle est assez nergique, assez invincible, pour supprimer non seulement le fait volontaire, mais encore le fait matriel du contrevenant. Ce cas se
prsente, par exemple, lorsqu'un navire, rendu ingouvernable par
la tempte, est jet sur les ouvrages d'un port et leur fait des avaries ;
plusieurs arrts ont admis que le navire devient alors une sorte
d'pave dont le flot dispose, et que les dommages sont le fait des
lments. Considrant, disent ces arrts, qu'un vent violent a
pouss le navire avec une force irrsistible... (2). Les lments tant
considrs comme les auteurs du dommage, il n'y a pas de contravention et aucune condamnation ne peut tre prononce, soit
l'amende, soit la rparation du dommage.
Mais il en serait autrement si la force majeure, au lieu de causer
directement le dommage, n'en avait t qu'une des causes, si, par
exemple, la manoeuvre du navire avait t entrave par suite d'avales arrts de la chambre criminelle : 3 janvier 1879, ministre public
c. Boudrot ; 10 janvier 1879, Devred, et la note sur ces arrts. (Dali. pr. 1879,
p. 877.)
2. Conseil d'tat, 15 janvier 1875, Beck ;
9 juin 1876, min. des trav. pub. c.Maryn>
Cf. 17 dcembre 1880, min. des trav. pub. c. Minlo.
1. Voy.
646
LIVRE VIII. CONTENTIEUX DE LA RPRESSION.
ries antrieures, ou si elle avait t contrarie par le mauvais temps

sans tre rendue'tout fait impossible ('). De mme, si un btimet a coul, par force majeure, dans les passes d'un port ou dans
toute autre voie navigable, le propritaire n'en est pas moins tenu
de relever l'pave, et il est en contravention s'il s'y refuse (2).
Mais on doit plus largement admettre l'excuse tire de la force
majeure lorsqu'elle rsulte d'un fait imputable l'administration.
Ainsi le Conseil d'tat a dclar exempts de toute contravention,
nonobstant leur refus de relever l'pave, les propritaires de bateaux couls en Seine par le tir des chaloupes-canonniresqui concouraient, en 1871, au sige de Paris par l'arme franaise (3), le
propritaire d'un bateau qui avait sombr dans un canal, par suite
d'un choc contre des pierres provenant de travaux excuts par l'administration (4). En ralit, ces dcisions s'inspirent moins de l'ide
de force majeure que d'un dplacement de responsabilit, ayant
substitu le fait de l'administration celui du propritaire comme
cause matrielle du dommage.
Exception de proprit. En rgle gnrale, et sauf la rserve
que nous indiquerons ci-aprs, le jugement d'une contravention de
grande voirie ne peut pas tre suspendu par le renvoi d'une question prjudicielle de proprit l'autorit judiciaire. Presque toujours, en effet, le moyen de dfense que le contrevenant prtendrait
tirer de son droit de proprit serait sans influence sur le jugement
de la contravention ; ou bien, s'il pouvait en exercer une, il rentrerait
parmi les moyens que le juge de la contravention a qualit pour
apprcier. Examinons, en effet, les diffrents cas dans lesquels on
peut tre tent de recourir l'exception de proprit.
Supposons d'abord que la poursuite a t motive par une entreprise commise sur le domaine public naturel ; le contrevenant allgue que le terrain par lui occup n'est pas une dpendance du lit
du fleuve ou du rivage de la mer, mais qu'il est sa proprit pri1. Conseil d'tat, 16 janvier 1875, Johannesen.
2. Conseil d'tat, 7 fvrier 1867, Caillard; 4 mai 1870, Briday ; 28 mai 1880,
min. des trav. pub. c. la compagnie transatlantique.
3. Conseil d'tat, 12 juin 1874, min. des trav. pub. c. Bailly.
4. Conseil d'tat, 6 aot 1881, Rocliard-Lebrelon. Cf. 30 juin 1876, Gaudel.
CHAP.
I, 3.
647
ve. Cette allgation quivaut soutenir que les limites du domaine

public ont t mal apprcies par l'auteur de la poursuite; en
effet, ce domaine est inalinable, imprescriptible, exclusif de toute
proprit prive ; par cela seul qu'on sait jusqu'o il s'tend, on
rsout la question d'empitement, sans avoir se proccuper
d'aucune prtention des droits de proprit impossibles ('). Du
moment que la difficult porte en ralit sur les limites assigner
au domaine public, elle ne peut pap. donner lieu une question
prjudicielle devant l'autorit judiciaire, puisque la fixation de
ces limites appartient l'autorit administrative (2).
Supposons maintenant que la contravention consiste dans une
dgradation ou dans un empitement commis sur un ouvrage publie,
dpendant du domaine artificiel, et que le contrevenant soutient
que le terrain sur lequel l'ouvrage a t construit est sa proprit,
l'administration ne l'ayant ni achet, ni expropri. Cette circonstance pourra-t-elle faire disparatre la contravention ?
La jurisprudence n'hsite pas se prononcer pour la ngative^). Cette solution semble s'imposer en dehors mme de toute
dmonstration juridique. Comment admettre, en effet, qu'un propritaire qui a laiss s'tablir une route, un chemin de fer, une
digue, sur un terrain lui appartenant, soit qu'il ft absent ou
ngligent, soit qu'il ignort ses droits sur ce terrain, comment
admettre qu'il puisse, pendant trente ans, faire des cltures, des
fouilles, des brches au travers de ces ouvrages, en prtendant qu'il
est chez lui? L'intrt gnral s'oppose ce qu'il en soit ainsi;
quant au droit de proprit, il ne peut que se convertir en un droit
indemnit pour expropriation indirecte.
impossibilit cesse lorsqu'on peut soutenir que le domaine public est privativement possd en vertu de concessions antrieures 1566 ou de ventes nationales. Nous laissons ici de ct cette hypothse toute spciale, qui sera examine
plus loin.
2. Conseil d'tat, 5 janvier 1877, Martin; 7 aot 1886, Drouet; 18 fvrier
1887, Bouilliez; 15 juin 1888, min. des trav. pub. Le Tribunal des conflits a
mme jug que la dlimitation administrative des rivages de la mer est prjudicielle
une question de proprit ou de possession pendante devant un tribunal judiciaire
entre un riverain et l'tat. (27 mai 1876, commune de Sandouvitle.)
S. Conseil d'lat, n mai 1850, Colard ; 29 mai 1867, Lebourg ; 22 aot 1868,
Taxil ; 10 mai 1878, Vincent; 13 avril 1883, Fleury (1 esp.). Cf. Tribunal
ds conflits, 12 mai 1877, Dodun.
1. Cette
648
LIVRE VIII.
Cette solution ne manque pas de bases juridiques, en dehors

mme des ncessits publiques qui l'imposent. Elle les trouve dans
la thorie de l'expropriation indirecte que nous avons expose en
traitant de la comptence sur les questions de proprit ('). Et cette
thorie mme n'est ici qu'une application rationnelle des principes
gnraux en matire d'accession. Qu'est-ce, en effet, que l'accession, sinon l'incorporation de l'accessoire au principal ? Dans le
systme du Code civil, le principal c'est le sol ; voil pourquoi les
constructions s'y incorporent^ mme quand elles sont faites par un
tiers de bonne foi, sous rserve d'une simple indemnit (art. 555,
C. civ.). En matire de travaux publics, le principal n'est pas le
sol,' mais l'ouvrage public, qui peut demander l'expropriation
tous les terrains dont il a besoin. Les innombrables parcelles sur
lesquelles cet ouvrage peut s'tendre d'un bout du territoire l'autre ne sont son gard que des accessoires ; il les absorbe au lieu
d'tre absorb par elles. La thorie de l'accession reste la mme
dans son principe, quoique inverse dans ses effets.
De l cette consquence : que si l'ouvrage public n'existe pas
encore, si l'administration qui a occup le terrain ne l'a pas effectivement transform par des travaux d'intrt gnral, il ne s'opre
ni accession, ni expropriation indirecte ; le propritaire ne commet
pas de contravention en exerant sur ce terrain les droits qui lui
appartenaient, et qui ne sont encore supprims, ni en fait, ni en
droit, par le domaine public. Ds lors, l'exception de proprit
devient premptoire, et le juge de la contravention doit surseoir
jusqu' ce qu'elle ait t apprcie par l'autorit judiciaire. Le
Conseil d'tat a statu en ce sens, dans des espces o il s'agissait
de terrains occups par l'administration comme dpendances d'un
canal ou de barrages cluses, mais qui n'avaient pas encore t
incorpors ces ouvrages (2).
Droits privatifs acquis sur le domaine public. Bien que le
domaine public rpugne toute ide de droits privatifs, il existe
des cas exceptionnels o l'on peut l'occuper et y faire des travaux
Voy. t. I", p. 542 et suiv.
'2. Conseil d'tat, 5 fvrier 1867, Dtord; 20 mai 1881, Sommariva; 14 avril
i.
18S3,
Fleury (3e esp.).
CHAP.
I, 3.
649
en vertu de titres valables, sans tre expos des poursuites pour

contravention de grande voirie. Ces titres exceptionnels, qui font
chec l'inalinabilit et l'imprescriptibilit du domaine public,
ne peuvent rsulter que de concessions antrieures 1566 ou de
vents nationales.
I. Les concessions antrieures 1566 sont celles qui ont t
faites par la Couronne avant que le chancelier l'Hospital'et fait
rendre la clbre ordonnance de Moulins (fvrier 1566), qui a dclar inalinable le domaine de la Couronne (').
Avant cet dit, le roi disposait librement du domaine de la Couronne, dans lequel les domaines royaux et le domaine public
taient confondus ; il en disposait non seulement pour les besoins
de l'tat, mais aussi pour faire des largesses. Ces concessions
avaient t si nombreuses au xive et au xve sicle, et faites avec si
peu de discernement, que l'approvisionnement de Paris avait t
compromis par suite des obstacles mis la navigation de la Seine
et de la Marne par des moulins, pcheries et tablissements de
toute nature concds sur ces cours d'eau ; plus d'une fois le parlement de Paris avait d autoriser le prvt des marchands faire
dmolir ces ouvrages manu militari (2).
L'dit de 1566 interdisait l'avenir toute alination, sauf dans
deux cas : la constitution d'un apanage un fils pun de France, et
la ncessit de la guerre (3). Voulant mme dfendre le roi contre
tout entranement, l'dit proclamait l'inalinabilit du domaine
comme une sorte de principe constitutionnel suprieur la volont du roi : celui-ci n'avait pas le pouvoir d'y droger ; s'il le
faisait, ses actes taient non avenus : Dfendons nos cours de
Parlement et Chambres des comptes d'avoir gard aux lettres
patentes contenant alination de notre domaine et fruits d'icelui,
hors les cas susdits, et leur est inhib de procder l'entrine(*).
ment et vrification d'icelles
anciennes lois franaises, t. XIV, p. 185. Voy. sur cette
ordonnance et sur les tentatives antrieures : F. Laferrire, Essai sur l'histoire du
droit franais, t. Ior, p. 234 (dit. de 1885).
2. Juvnal des Ursins parle d'une de ces excutions qui eut lieu en 1498 : ce
dont lesdits seigneurs furent bien mal contents, mais fut ta besogne bien profitable
la bonne ville de Paris .
3. dit de fvrier 1566, art. lor.
4. Mme dit., art. 5.
1. Isambert, Recueil des
650
La jurisprudence du Conseil d'tat a admis que les concessions
antrieures cette ordonnance avaient pu confrer des droits privatifs sur des portions du domaine public ; et que, par suite, elles
formaient titre au profit d'un ayant droit poursuivi pour contravention ('). Il suffit mme que, sans produire le titre, on tablisse
que l'existence de l'usine, de la prise d'eau, de la pcherie tablie
sur le domaine public est antrieure 1566 ; cette existence fait
prsumer la concession.
Mais le Conseil d'tat et la Cour de cassation ont toujours refus d'admettre que des droits aient pu tre confrs sur le domaine
public depuis 1566, mme la suite d'alinations titre onreux
consenties par la Couronne (2). A la vrit, ces alinations pouvaient
tre valables, d'aprs une rserve insre dans l'dit de 1566, en
tant qu'elles avaient pour objet des terres vaines et vagues, palus,
marais, lais et relais de la mer et autres biens composant le petit
domaine,- mais la jurisprudence n'a jamais admis qu'on pt faire
rentrer dans le petit domaine des dpendances du domaine public,
notamment des prises d'eau sur des rivires navigables.
La jurisprudence a seulement admis que les alinations postrieures 1566 et antrieures 1789 peuvent produire les effets
d'autorisations accordes sur le domaine public, et mettent l'occupant l'abri de poursuites tant qu'elles ne sont pas rvoques (3).
II. Les ventes nationales ont pu crer aussi sur le domaine des
droits privatifs qui ne permettent pas d'intenter des poursuites
pour contravention de grande voirie. Nous avons expliqu ailleurs
le caractre exceptionnel de ces ventes, dont l'inviolabilit tait
garantie par les Constitutions de l'an III et de l'an VIII (4). A la
vrit, on aurait pu soutenir que l'Assemble constituante, par ses
lois des 19-21 dcembre 1789 et des 22 novembre-l" dcembre 1790,
LIVRE VIII.
Conseil d'tat, 15 fvrier 1866, Frneau ; 20 janvier 1882, Bellanger,

2. Ces alinations ont souvent eu lieu au xvn et au xvme sicle comme expdient
i.
financier. L'oxpdient tait double : on alinait moyennant un prix, puis on menaait de rvoquer l'alination comme faite contrairement l'ordonnance de 1566, et
l'on promettait de la maintenir moyennant redevance. (Voy. les dits de dcembre
1693 et d'avril 1713 sur les moulins et prises d'eau et l'dit de fvrier 1710 sur les
pcheries.)
3. Conseil d'tat, 22 mars 1889, Mabilat.
4. Voy. t. I", p. 555 et suiv.
CONTRAVENTIONS. EXCUSES ET QUEST. PRJUD. 651

I, 3.
n'avait drog au principe de l'inalinabilit que pour les biens du
domaine de l'tat, qu'elle l'avait au contraire maintenu dans toute
sa rigueur pour les choses du domaine public qui ne sont pas susceptibles d'une proprit prive(*) ; qu'ainsi les ventes nationales
CHAP.
devraient tre considres comme non avenues, en tant qu'elles

auraient port sur des biens dont l'alination tait prohibe. Telle
tait en effet la doctrine de la Convention, du Directoire et du
Consulat. Lorsqu'on avait vendu par erreur soit des choses du
domaine public, soit mme des bois nationaux, dans les cas o leur
alination tait interdite par la loi du 23 aot 1790, les textes et la
jurisprudence dclaraient l'alination nulle et de nul effet (2).
Telle a t aussi la premire jurisprudence du Conseil d'tat.
Elle a dcid, jusqu'en 1830, que les ventes nationales n'avaient
pas pu comprendre des dpendances de routes ou de cours d'eau
navigables (3). Mais, aprs la rvolution de Juillet, le Conseil
d'tat, dsirant mettre fin toutes contestations au sujet des ventes, a interprt dans leur sens le plus absolu les textes constitutionnels qui les avaient sanctionnes ; il a dcid que ces textes, en
garantissant l'acqureur contre toute viction, l'avaient mis l'abri
de toute revendication, non seulement de la part de l'tat ou des
tiers, mais encore de la part de la puissance publique veillant la
conservation du domaine public national. En d'autres termes, il a
admis que l'tat puissance publique tait garant de l'tat vendeur,
alors mme que celui-ci avait excd ses droits.
Il a d'ailleurs pens que cette jurisprudence ne pouvait pas caul'tat
public,
srieux
domaine
tant toujours
dommage
de
au
ser
libre de ressaisir, moyennant une indemnit d'expropriation, les
droits qu'il aurait alins au prjudice du domaine public. Il est
rsult de l que les ventes nationales, comme les concessions
1. Loi des 22 nov.-iM dc. 1790, prambule et art. 2.
2. Loi du 25 juillet 1793; arrt du 6 floral an IV;
arrt du 17 thermidor
an VIII. On lit dans ce dernier arrt : La Constitution prend sons sa protection
dfend formellement de les d spciale les acqureurs de domaines nationaux et
fait leur litre ait t lgalement
possder, pourvu toutefois que l'adjudication qui
caractre lorsqu'il y a t procd au
consomme; mais une adjudication n'a pas ce
mpris de la prohibition de la loi.
3. Conseil d'tat, 30 mai 1821, Caumia de Bailleux ; 25 avril 1828, Bezuchet.
Cf. Macarel, Jurisprudence administrative, t. l<", p. 323; Cormenin, Droit administratif, v Domaines nationaux, 6 et notes.
652
antrieures 1566, ont cr des titres opposables une poursuite
pour contravention (*).
Il rsulte galement de cette jurisprudence que l'interprtation
d'un acte de vente nationale peut tre prjudicielle au jugement
d'une contravention. Sans doute la dcision appartient au mme
juge, puisque les contraventions de grande voirie et le contentieux
des domaines nationaux sont galement placs dans les attributions
du conseil de prfecture ; mais la procdure sommaire tablie pour
le jugement des contraventions ne se prte pas un dbat sur
l'interprtation d'une vente ; aussi le Conseil d'tat a-t-il dcid
que cette interprtation doit donner lieu une instance spciale,
toutes les fois qu'elle a t reconnue ncessaire par le conseil de
prfecture (2).
LIVRE VIII.
Concessions et autorisations administratives. L'interdiction

faite aux particuliers de rien entreprendre sur le domaine public
peut tre leve, dans la mesure prvue par la loi, par des autorisations ou permissions manes de l'autorit administrative comp-
tente.
n'a rien de contraire au principe de l'inalinabilit, car il ne peut engendrer qu'une jouissance prcaire et
rvocable, mme quand l'autorisation est donne charge de redevance ; les lois de finances du 16 juillet 1840 et du 20 dcembre
Ce droit d'autorisation
1872, qui ont autoris ces sortes de redevances, ont expressment

stipul cette rserve, qui d'ailleurs tait de droit.
On ne saurait critiquer non plus la facult donne l'adminis-
tration d'accorder les autorisations qu'elle juge compatibles avec

la conservation du domaine. Cette facult lui permet de dvelopper des sources de richesse : irrigations, force motrice, plantations,
extractions de matriaux, pcheries ; quelquefois mme de seconder des entreprises d'intrt gnral qui exigent un rseau de canalisation souterraine et qui ont besoin d'emprunter le sous-sol des
voies publiques : distributions d'eau et de gaz, tubes pneumatiques,
fils tlphoniques, transport de force et de lumire lectrique.
1. Conseil d'lat, 15 avril 1869, Lambert (lre esp.) ; 14 novembre 1884, Guiblin.
2. Conseil d'tat, 15 avril 1869, Lambert (ire esp.).
CHAP.
I, 3.
CONTRAVENTIONS. EXCUSES ET OUEST. PRJUD.
653
Le permissionnaire est naturellement l'abri de toute poursuite

s'il n'use du domaine public que dans la mesure prvue par l'auto-
risation et pour l'objet qu'elle a en vue.

Mais il faut que l'autorisation lui ait t dlivre par l'autorit
_
comptente, et dans la limite de ses pouvoirs, sinon elle serait non
avenue et elle n'absoudrait pas le contrevenant, ft-il de bomie
foi('). Nul, en effet, ne peut profiter, rencontre du domaine
public, d'une erreur de droit ou de comptence commise par un
fonctionnaire. Il va de soi que le conseil de prfecture, juge des
moyens de dfense invoqus par la partie, a qualit pour vrifier la
lgalit de l'autorisation dont elle se prvaut, sans avoir rserver
de ce chef aucune question prjudicielle.
Que dcider si l'empitement reproch au riverain d'une voie
publique est le rsultat d'une erreur commise par l'autorit qui a
dlivr l'alignement et qui avait comptence pour le faire ? Nous
n'hsitons pas penser que cette erreur ne peut pas dispenser le
juge de rprimer la contravention et d'ordonner la dmolition des
ouvrages. Elle ne peut mme pas le dispenser de prononcerl'amende,
car l'erreur commise ne prouve qu'une chose, c'est que le contrevenant tait de bonne foi : or la bonne foi n'est pas absolutoire en
matire de contraventions, elle n'empche pas que le riverain ne
soit l'auteur matriel de la contravention, et par consquent son
auteur responsable.
Nous ne saurions admettre dans.ce cas, comme offrant une satisfaction suffisante au domaine public, l'assujettissement de la construction la servitude de reculement. Cette servitude nat lorsque
la voie publique, tendant ses limites en vertu d'un plan gnral
d'alignement, vient elle-mme empiter sur des constructions existantes ; mais quand ce sont des constructions nouvelles qui empitent sur les limites actuelles du domaine public, la servitude de
reculement ne suffit pas : la dmolition s'impose.
Cette solution, seule conforme au principe de l'imprescriptibilit
du domaine public, a t consacre, implicitement ou explicitement, par la jurisprudence du Conseil d'tat et de la Cour de cas1. Conseil d'tat, 8 dcembre 1876,
Thry-Lepreux.
Forner; 25 juin 1880, min. des trav. pub. c.
654
. LIVRE VIII.
sation('):
'
Considrant , dit l'arrt du 4 juillet 1872 (commune

de Neung-sw-Beuvron), que la dame B... soutient que, l'arrt
d'alignement lui ayant t dlivr par l'autorit comptente, il en
rsulte pour elle un droit acquis de maintenir dfinitivement ses
constructions sur cet alignement ; mais considrant que l'alignement invoqu, ayant t illgalement donn, ne pouvait confrer aucun
droit acquis la dame B...
Le seul point sur lequel la jurisprudence et la doctrine aient
quelquefois hsit, est celui de savoir si l'auteur de la contravention, aprs avoir subi les consquences de son anticipation, peut
former une action en indemnit contre l'administration qui l'a
induit en erreur.
Il nous parat quitable d'admettre, en principe, ce droit indemnit, qui peut seul temprer la rigueur ncessaire des solutions
qui prcdent. La faute du contrevenant a, en effet, pour cause
une faute de l'administration ; mais pour apprcier les responsabilits qui peuvent en rsulter, il faut s'inspirer des circonstances
de chaque affaire et des principes gnraux qui rgissent soit la
responsabilit pcuniaire de l'tat et des autres administrations
publiques, soit la responsabilit personnelle de leurs agents. Pour
qu'il y et lieu responsabilit personnelle, il faudrait relever
chez l'agent une erreur volontaire, ou une fraude de nature transformer sa faute administrative en une vritable faute personnelle.
Pour que la responsabilit de l'tat ou de la commune ft engage,
il-faudrait que l'alignement erron ft le rsultat d'une faute admi
Conseil d'tat, 12 dcembre 1818, Hazet; 14 juin 1836, Boussac; 4 juillet

1872, commune de Neung-sur-Beuvron; 5 aot 1881, Bonrdais; 1er fvrier 1884,
min. de l'intrieur c. Monginoux. Ce dernier arrt dcide qu'un riverain avait
empit sur le talus en remblai d'un chemin vicinal ; qu'ainsi le conseil de prfecture avait le droit et le devoir de rprimer ladite anticipation en ordonnant la dmolition de la maison... ; que si les requrants allguent qu'ils n'ont fait que se conformer aux indications contenues dans une lettre du prfet de la Lozre du... et de la
dlibration du conseil gnral du..., il rsull e de l'examen de ces documents qu'ils n'ont
pu avoir pour but et n'ont pu avoir pour effet d'oprer le dclassement du talus de
la voie vicinale et d'autoriser l'aulicipation... Il rsulte bien de l que tant que la
voie publique n'a pas t rgulirement dclasse sur le point o une anticipation a
t constate, cette voie et ses dpendances doivent tre respectes nonobstant loules
indications ou autorisations contraires donnes par une autorit qui ignore ou mconnat ces limites. Dans le mme sens : Cass. (ch. civ.) 14 mars 1870, commune de
Vaudrey; (ch. crim.) 2 mars 1877, Soulier.
1.
CHAP.
I, 3.
655
nistrative bien caractrise, et dont le propritaire n'aurait pas.

lui-mme partag la responsabilit par son dfaut de vigilance ou
par une entente avec l'administration (').
i. Voy. sur ces diverses hypothsesles arrts de la Cour de cassation du 31 mars 1868,
Pillette, et du 14 mars 1870, commune de Vaudrey; les arrts du Conseil d'tat du
14 juin 1836, Boussac, et du 5 aot 1881, Bourdais. Cf. Aucoc, Confrences, t. III,
p. 125; Guillaume, Voirie urbaine, n 245; Recueil des arrts du Conseil d'tat 1881,
p. 772, note.
CHAPITRE II
POURSUITE ET REPRESSION DES CONTRAVENTIONS
I. DES
PROCS-VERBAUX.
Quels agents ont qualit pour dresser les procs-verbaux.
Toute poursuite pour contravention de grande voirie doit avoir

pour point de dpart un procs-verbal dress par un agent comptent.
Parmi les agents qui ont qualit pour dresser les procs-verbaux, il faut distinguer ceux qui peuvent verbaliser pour toute
espce de contraventions, et ceux qui ns le peuvent que pour des
contraventions dtermines.
Les agents qui la loi reconnat une comptence gnrale
sont : en premier lieu, les officiers de police judiciaire, comptents pour rechercher et constater les crimes, dlits et contraventions de toute nature (art. 8 etsuiv., C. instr. crim.); en second
lieu les agents numrs par la loi du 29 floral an X (art. 2),
savoir : les maires ou adjoints, les ingnieurs et les conducteurs
des ponts et chausses, les agents de la navigation, les commissaires
de police, les gendarmes (') ; en troisime lieu, les agents que
diffrents textes relatifs la grande voirie ont investis de la mme
comptence gnrale, savoir : les prposs des contributions indirectes et des octrois (dcret du 18 aot 1810, art. 1er) ; les gardes
ont qualit pour verbaliser dans toute l'tendue du torriloire,
la diffrence des autres agents ci-dessus dnomms qui n'onl qualit que dans le ressort o ils exercent leurs fonctions. (Dcret du l6r mars 1851, art. 1er; Conseil
d'tat, 7 juin 1851, Dudefoy.)
1. Les gendarmes
CHAP.
II, 1.
CONTRAVENTIONS. PROCS-VERBAUX.
657
champtres (dcret du 16 dcembre 1811) ; les cantonniers chefs

et autres agents secondaires des ponts et chausses commissionns
et asserments (loi du 23 mars 1842, art. 2).
Les agents qui ont une comptence spciale pour la surveillance
d'ouvrages publics dtermines sont : pour les ports et le domaine
public maritime, les officiers et matres de ports, les syndics des
gens de mer, les gardes maritimes et gendarmes de la marine
(dcret du 21 fvrier 1852, art. 4) ;
pour les ouvrages flottants
tablis dans l'intrt de la navigation maritime (feux flottants, balises, boues), les mmes agents, et en outre les officiers commandant les btiments de l'tat, les officiers mariniers commandant
les embarcations garde-pche, les guetteurs des postes smaphoriques, les pilotes asserments, les agents et prposs des douanes
(loi du 27 mars 1882, art. 8) ; pour les chemins de fer, les ingnieurs des mines, gardes-mines, les agents de surveillance et gardes nomms ou agrs par l'administration et dment asserments
(loi du 15 juillet 1845, art. 2 et 23); pour les canaux concds,
les agents asserments des compagnies concessionnaires ;
- pour
la police du roulage, les agents voyers, les agents forestiers et
des douanes, les employs des poids et mesures ayant le droit de
verbaliser (loi du 30 mai 1851, art. 15); pour les lignes tlgraphiques, les commissaires, sous-commissaires et agents asserments chargs de la surveillance des chemins de fer, les inspecteurs des lignes tlgraphiques (dcret du 27 dcembre 1851,
art. 10);pour le domaine public militaire et la zone frontire,
les gardes du gnie (lois du 17 juillet 1819, art. 11, et du 7 avril
1851, art. 6)['J.
Formes des procs-verbaux, affirmation, enregistrement. La
loi n'a trac aucune forme spciale pour la rdaction des procsverbaux de grande voirie, mais leur validit n'en est pas moins
subordonne, raison de la nature mme de ces actes, certaines
conditions substantielles, notamment la date et la signature de
l'agent verbalisateur ; mais il n'est pas indispensable que le prol. Les gardes-pche, exclusivement comptents pour constater les dlits de pche,
n'ont pas qualit pour conslater les contraventions de grande voirie commises sur les
cours d'eau ou sur leurs chemins de halage ; 25 avril 1890, Pnin.
II.
42
658
LIVRE VIII.
cs-verbal soit crit tout entier de sa main ('). La loi n'exige pas
non plus que le procs-verbal soit rdig dans un dlai dtermin
partir du jour o la contravention a t releve par l'agent (2).
En rgle gnrale, et moins d'exception prvue par un texte,
les procs-verbaux doivent tre affirms par leur auteur, c'est--dire
que l'agent verbalisateur doit se prsenter devant un magistrat
(le juge de paix ou le maire) et y affirmer la sincrit des dclarations contenues dans son procs-verbal. Le dcret du 18 aot 1810
(art. 2) dispose expressment qu' dfaut d'affirmation les procsverbaux ne pourront faire foi et motiver une condamnation ( 3) .
Des textes spciaux ont dispens de l'affirmation : en matire
de police des chemins de fer, tous les agents qui ont le caractre de fonctionnaires publics, tels que les ingnieurs, conducteurs, gardes-mines; mais non les agents asserments des compagnies (*) ; en matire de police du roulage, les ingnieurs,
les maires et adjoints, les commissaires et les agents de police ( 5) ;
en matire de protection du balisage, les officiers commandant
les btiments de l'tat, les officiers de port, de gendarmerie et de
douanes (); en toute matire, les gendarmes (').
L'affirmation doit avoir lieu dans un dlai de trois jours qui a
pour point de dpart le jour de la clture du procs-verbal, et non
le jour de la constatation (8). Elle consiste dans une dclaration
purement verbale, qui n'a pas besoin d'tre faite sous serment,
ni d'tre atteste par la signature de l'agent ; il suffit qu'elle soit
constate par le magistrat qui reoit l'affirmation (9).
Conseil d'lat, 20 janvier 1888, Mari.
2. Conseil d'lat, 20 fvrier 1880, min. des trav. pub. c. Le Maux.
S. La mme rgle est rappele par le dcret du 16 dcembre 1811 (art. 112); par la
loi du 30 mai 1851 sur la police du roulage (art. 18); par le dcret du 10 aot 1853
sur le classement des places de guerre (art. 40); par la loi du 27 mars 1882 sur la
1.
protection du balisage (art. 9).

5. Loi du 30 mai 1851, art. 18.
6. Loi du 27 mars 1882, art. 9 in fine.
7. Loi du 17 juillet 1856. La rgle contraire avait d'abord t dicte par l'article
493 du dcret du ior mars 1854 sur la gendarmerie.
8. Conseil d'lat, 28 avril 1864, Granger; 13 mars 1867, Piol. L'inobservation
du dlai de trois jours n'entraine pas la nullit du procs-verbal 11 fvrier 1881,
Arlol; 5 mai 1894, min. des trav.publ. c. Vigouroux ; 23 janvier l$85, Lhomme.
9. Conseil d'tat, 5 fvrier 1867, Delord; 11 fe'vrier 1881, Arlot; 22juin 1883,
min. des trav. publ. c. Rdars.
CHAP.
II, 1.
CONTRAVENTIONS. PROCS-VERBAUX.
659
L'enregistrement n'est pas requis, en gnral, pour les proccverbaux de grande voirie ; la loi du 29 floral an X et le dcret du
18 aot 1810 ne mentionnent pas cette formalit ; l'article 493 du
dcret du 1er mars 1854 en avait mme expresseme.it dispens les
procs-verbaux dresss par la gendarmerie ('). Mais l'enregistrement est exig pour la plupart des procs-verbaux relatifs la police des chemins de fer (loi du 15 juillet 1845, art. 24) et la police du roulage (loi du 30 mai 1851, art. 19). Dans ce dernier cas,
la loi de 1851 prononce expressment la nullit du procs-verbal
non enregistr.
Mais la jurisprudence n'a pas admis que cette nullit ft encourue lorsque la loi ne l'a pas expressment prononce ; elle a dclar inapplicable, en matire de grande voirie, l'article 34 de la
loi du 22 frimaire an VII, qui prononce d'une manire gnrale
la nullit des exploits et procs-verbaux d'huissiers, lorsqu'ils
n'ont pas t enregistrs dans les dlais. Ce texte, de mme que
l'article 47 de la mme loi relatif aux jugements, ne vise que des
actes intressant des particuliers ; mais, ainsi que le Conseil d'tat l'a fait remarquer par un arrt du 1er fvrier 1851 (Bertron), la
loi de frimaire an VII a voulu conserver toute leur force aux
actes qui intressent l'ordre ou la vindicte publique, et ne pas subordonner leur effet aux intrts pcuniaires du fisc, sauf le recouvrement des droits la charge de qui il appartient (2).
Autorit des procs-verbaux. Les procs-verbaux de grande
voirie font foi jusqu' preuve contraire. Des dispositions expresses
de la loi seraient ncessaires pour qu'ils fissent foi jusqu' inscription de faux. Cette disposition exceptionnelle se trouve dans
l'article 40 du dcret du 10 aot 1853, relatif aux procs-verbaux
des gardes du gnie, et dans l'article 11 de la loi du 9 floral
an VII, relatif aux procs-verbaux dresss par les agents des
douanes.
texte a t remplac par l'article 498 du dcret du 24 aot 1858, qui est
moins absolu, mais d'aprs lequel les procs-verbaux de la gendarmerie ne peuvent
tre annuls sous prtexte de vice de forme ou pour dfaut d'enregistrement .
2. Cf. Conseil d'tat, 19 avril 1854, Bouvier; 27 aot 1961,Express de la Seine;
4 mars 1881, min. des trav. pub. c. Filoque; 8 aot 1882, Tourdonnct.
1. Ce
660
LIVRE VIII.
Les procs-verbaux ne font foi que des faits dont leur auteur a
t personnellement tmoin, et non de ceux qu'il aurait relats
d'aprs d'autres tmoignages; dans ce cas, ils ne peuvent valoir
que comme simples renseignements (').
Le procs-verbal tant, comme nous l'avons dit, le point de dpart ncessaire des poursuites, il en rsulte que la poursuite tombe
si le procs-verbal est dclar nul, comme manant d'un agent
incomptent, ou comme n'ayant pas t affirm dans les cas o
cette formalit est requise par la loi. Il rsulte galement de l
que si le fait constat au procs-verbal est reconnu inexistant, et si
les dbats rvlent un autre fait la charge du contrevenant, aucune condamnation ne peut tre prononce. Mais la jurisprudence
admet que l'aveu du contrevenant peut suppler, dans l'un et dans
l'autre cas, l'absence de preuves lgales (2). Il a mme t jug
que si un tiers, ayant eu communication du procs-verbal, s'est
reconnu le vritable auteur de la contravention, il peut tre lgalement condamn, bien qu'aucun procs-verbal n'ait t dress
contre lui (*). Les nonciations d'un procs-verbal peuvent-elles
tre compltes par l'audition de tmoins ? Le doute qui pouvait
exister sur ce point avant la loi de procdure du 22 juillet 1889,
faute de dispositions sur l'organisation de la preuve testimoniale
devant les conseils de prfecture, sont actuellement levs par les
articles 26 et 27 de cette loi, qui tablissent la procdure d'enqute.
Mais si la preuve par tmoins peut s'ajouter au procs-verbal, elle
ne peut pas le remplacer, cet acte tant le point de dpart ncessaire de la poursuite. Aussi on ne doit pas admettre qu'une contravention de grande voirie puisse tre prouve par tmoins en
l'absence de tout procs-verbal. La rgle n'est pas ici la mme que
pour les contraventions de simple police qui peuvent tre prouves
par tmoins dfaut de procs-verbaux (C. instr. crim., art. 134).
1. Conseil d'tat, 27 juin 1865, bateaux du Rhne; 26 juillet 1878, Toledano ;

16 mai 1884, Lhomme; 18 mai 1888, Clmanon.
2. Conseil d'tat, 7 dcembre 1859, Blanc et Part; aot 1866, Mortier.
3. Conseil d'tat, 20 septembre 1859, Viriol.
II, 2. CONTRAVENTIONS. POURSUITE ET PROCDURE. 661
CHAP.
II. POURSUITE
ET PROCDURE DEVANT LE CONSEIL

DE PRFECTURE.
Lorsque les contraventions de grande voirie ont t constates,

leur rpression ne peut tre poursuivie devant le conseil de prfecture que par l'autorit prpose, dans chaque dpartement, la
conservation et la police du domaine public, c'est--dire par l'autorit prfectorale. Le procs-verbal est notifi par ses soins au
contrevenant dans le dlai de dix jours partir de sa rdaction, ou
de son affirmation si elle est requise, avec citation devant le conseil de prfecture ('). La jurisprudence ne considre pas ce dlai
comme prescrit peine de nullit (2).
La rpression d'une contravention ne peut donc tre poursuivie
ni par le maire d'une commune qui a souffert de la contravention (s); ni par une compagnie concessionnaire exploitant l'ouvrage
public sur lequel elle a t commise, mme si le procs-verbal a t
dress par un de ses agents (*) ; ni, plus forte raison, par un particulier allguant qu'il a personnellement intrt ce que la contravention soit rprime. Plusieurs arrts ont seulement reconnu
ces parties le droit d'intervenir (5).
La citation doit indiquer au contrevenant qu'il est tenu de fourdu 22 juillet 1889, art. 10. Le dlai est d'un mois pour les contraventions
la police de roulage (L. du 30 mai 1851, art. 23). Voy. aussi les rgles spciales
traces par le dcret du 19 aot 1853 pour les contraventions commises sur le domaine public militaire.
2. Conseil d'tat, 8 aot 1890, min. des trav. pub. c. Giraudel. La jurisprudence tait la mme, avant 1889, pour le dlai de cinq jours prvu par le dcret du
12 juillet 1865; 27 novembre 1874, Dayol; 18 dcembre 1874, Dod et Burdy.
3. Conseil d'Etat, 21 novembre 1873, ville d'Hyres.
4. Conseil d'tat, 12 janvier 1850, chemin de fer de Rouen; 7 aot 1874, Dulual ;
l que les compa 27 avril 1883, min. des trav. publ. c. Moreau. Il rsulte de
gnies concessionnaires ne peuvent pas tre condamnes des dpens ou des dommages-intrts lorsque la poursuite choue. (18 aot 1862, Duval; 11 mai 1872,
Dudouet.) Mentionnons toutefois des dispositions toutes spciales et trs rares qui
ont donn aux concessionnaires de certains canaux le droit de poursuivre la rpression des contraventions. (Canal du Midi, dcret du 12 aot 1807, art. 197.) Voy.
sur ces questions et en gnral sur celles qui sont relatives la poursuite des contraventions : Aucoc, Confrences, t. III, chap. V.
1. Loi
662
LIVRE VIII.
nir ses dfenses crites dans le dlai de quinze jours, et l'inviter

faire connatre s'il entend prsenter des observations orales. La
notification et la citation sont constates par un acte spcial qui est
transmis au conseil de prfecture. (L. du 22 juillet 1889, art. 10.)
Aprs l'accomplissement de ces formalits, la procdure suit son
cours devant le conseil de prfecture dans la forme ordinaire des
affaires contentieuses. Le conseil de prfecture ordonne s'il y a
lieu la communication des dfenses l'administration et celle des
rponses de l'administration lajpartie poursuivie. La loi de 1889,
comme le dcret de 1865, ne prvoit que des communications facultatives; il serait dsirable qu'elles eussent toujours lieu et que le
droit de rplique ft assur la partie poursuivie ; mais l'absence
de communication n'est pas un vice de forme pouvant entraner
l'annulation de la dcision (').
III.
DES CONDAMNATIONS.
Les contraventions de grande voirie donnent lieu trois sortes

de condamnations, qui peuvent tre, selon les cas, spares ou cumules, savoir : l'amende ; la rparation du dommage, y compris la suppression de toute construction illicite; le paiement
di's frais du procs-verbal.
La confiscation des matriaux tait prononce par plusieurs des
anciens rglements conservs par la loi des 19-22 juillet 1791, mais
elle n'a pas t maintenue par la loi du 13 mars 1842 qui a revis
les pnalits prvues par ces rglements ; a jurisprudence du Conseil d'tat la considre comme abolie (2).
Examinons successivement les trois espces de condamnations
qui peuvent tre encourues par le contrevenant.
Amende. L'amende ne peut tre prononce que si elle a t
prvue par un texte. Elle n'est pas un mode de rpression cons1. Conseil d'tal, 18 juillet 1873, Baillache.
2. Conseil d'tat, 9 juin 1882, de Mrode : Considrant qu'aucune loi en vigueur
n'a maintenu, en matire de contraventions do voirie, la peine de la confiscation

prononce par les anciens rglements.
CONTRAVENTIONS. CONDAMNATIONS. 663

II, 3.
tant et ncessaire des Contraventions de grande voirie. Aucune
disposition gnrale de la loi ne l'a dclare applicable toutes les
infractions de cette nature et n'en a uniformment fix le taux ;
beaucoup de dispositions spciales, antrieures ou postrieures la
loi des 19-22 juillet 1791, ont omis de l'appliquer aux contraventions qu'elles prvoyaient ; il en est de mme de la loi du 29 floral
an X qui, lorsqu'elle est seule applicable, ne permet de prononcer
que la cessation et la rparation du dommage.
CHAP.
Il n'existe donc pas, dans notre lgislation, d'amende qu'on

puisse qualifier d'amende de grande voirie, et qui soit encourue de
plein droit partout auteur d'une contravention. Il est d'autant plus
utile de le rappeler, que le lgislateur lui-mme s'est mpris sur
ce point, lorsqu'il a rdig la loi-du 19 fvrier 1880, qui supprime les droits de navigation intrieure et prescrit aux patrons
et mariniers de dclarer la nature et le poids de leurs chargements. Son article 2 dispose que les contraventions cette disposition et aux rglements relatifs son application seront
assimiles aux contraventions de grande voirie et punies des mmes
peines . Quelles peines? La disposition gnrale laquelle la loi
de 1880 semble se rfrer n'existe pas.
1. Taux des amendes. En ce qui touche le taux des amendes
prvues par les lois et rglements en vigueur, il faut distinguer,
selon que le texte qui les prononce est un texte ancien ou moderne, c'est--dire antrieur ou postrieur la loi des 19-22 juillet 1791.
Les amendes prvues par les textes modernes doivent tre appliques telles qu'elles ont t dictes, dans les limites du maximum
et du minimum que ces textes mit fixes (').
Les amendes prvues par les textes anciens ne peuvent tre appliques que sous rserve des restrictions que leur a fait subir la
loi du 23 mars 1842, destine temprer ce qu'elles avaient d'excessif et souvent d'arbitraire.
i.
Le taux de ces amendes est trs variable, et il est quelquefois lev" : ainsi,
d'aprs la loi du 15 juillet 1845 (art. 14), les amendes encourues par les concessionnaires de chemins de fer dont les travaux compromettent la viabilit des routes ou
chemins ou l'coulement des eaux, sont de 300 3,000 fr.; de mme, en cas d'interruption de lignes tlgraphiques. (Dcret-loi du 27 dcembre 1851, art. 8.)
664
En effet, les anciens dits, dclarations du roi, arrts du conseil
prononaient deux sortes d'amendes : des amendes fixes (ordinairement 300 ou 500 livres, quelquefois 1,000 livres), que le
juge ne pouvait pas attnuer; des amendes arbitraires pour lesquelles le contrevenant tait la discrtion du juge (x). Bien que
ces dispositions eussent t provisoirement maintenues par la loi
de 1791, elles taient si peu en harmonie avec l'esprit de la lgislation moderne que les conseils de prfecturerefusaient de les appliquer, ils abaissaient les amendes fixes, rduisaient nant les
amendes arbitraires, quelquefois mme ils faisaient tomber la
poursuite pour n'avoir pas choisir entre des pnalits excessives
et des attnuations illgales.
Pour mettre fin cet tat de choses, la loi du 23 mars 1842 a
dcid que les amendes fixes pourront tre modres, eu gard au
degr d'importance ou aux circonstances attnuantes des dlits,
jusqu'au vingtime desdiles amendes, sans toutefois que ce mini mum puisse descendre au-dessous de 16 francs , et que les amendes arbitraires pourront varier entre un minimum de 16 fr. et un
maximum de 300 fr. (2).
Qu'il s'agisse des anciennes amendes prvues par la loi de 1842,
ou d'amendes dictes par des textes modernes, ni le conseil de
prfecture, ni le Conseil d'tat n'ont le droit d'en abaisser le taux
au-dessous du minimum lgal. On ne pourrait plus appliquer aujourd'hui une jurisprudence que le Conseil d'tat avait cru pouvoir adopter avant que la loi du 24 mai 1872 lui et confr une
juridiction propre, et d'aprs laquelle il se reconnaissait le droit
LIVRE VIII.
trouve encore dans des textes modernes, el, chose singulire, dans le Code
civil lui-mme, des exemples d'amendes arbitraires. Ainsi l'article 192 du Code civil
dispose que si un mariage est clbr sans publicatious rgulires, le procureur de
la Rpublique fera prononcer contre les parties contractantes ou ceux sous la puissance desquels ils ont agi, une amende proportionne leur fortune. D'aprs l'article
193, il en est de mme en cas de contravention l'article 165 sur la comptence de
l'offlcier-de l'tal civil. Ce sont l des exemples de ces amendes civiles qui, de
mme que les amendes fiscales et les amendes de grande voirie, sont trangres la
lgislation pnale.
2. Le projet de loi du Gouvernement proposait, dans tous les cas d'amendes fixes
ou arbitraires, l'adoption d'un taux uniforme de 16 300 fr., mais la Chambre des
pairs carta ce systme, notamment parce qu'il aurait eu pour consquence d'lever
le taux des amendes fixes lorsqu'il tait infrieur au maximum de 300 fr. (Voy. Duvergier, Lois et Dcrets, 1842, p. 58, note 1.)
1. On
CHAP.
II, 3.
CONTRAVENTIONS. CONDAMNATIONS.
665
d'abaisser l'amende au-dessous de 16 fr., en combinant le droit de

grce du Chef de l'tat avec l'exercice de sa justice retenue (').
Cette jurisprudence, qui tait dj trs contestable cette poque, car le Conseil d'tat, dlibrant au contentieux, n'avait
pas qualit pour soumettre des grces la signature du Chef de
l'tat,
n'a pas t maintenue depuis 1872. Aprs plusieurs dcisions implicites (2), le Conseil d'tat s'est explicitement prononc
sur ce point, dans une affaire o le ministre des travaux publics
avait lui-mme conclu ce que l'amende ft abaisse un franc :
(min. des travaux pu< Considrant, dit un arrt du 25 juin 1880
blics c. Thry-Lepreux), qu'aux termes de l'article 1M de la loi du
23 mars 1842, les amendes dont le taux tait laiss l'arbitraire
du juge pourront varier entre un minimum de 16 fr. et un maximum de 300 fr. et que, d'aprs l'article 9 de la loi du 24 mai 1872,
il n'appartient pas au Conseil d'tat statuant sur les recours en
matire contentieuse de rduire le taux desdites amendes un
chiffre infrieur au minimum fix par la disposition prcite. A
plus forte raison y a-t-il lieu d'annuler toute dcision du conseil de
prfecture qui oprerait cette rduction (3).
Mais si le droit de grce ne peut pas tre exerc par la juridiction contentieuse, il peut l'tre par le Chef de l'tat ; les amendes
de grande voirie, malgr leur caractre tout spcial, n'chappent
pas sa prrogative.
Par la mme raison, les contraventions de grande voirie pourraient tre l'objet d'une loi d'amnistie ; dans ce cas, aucune condamnation l'amende ne pourrait tre prononce.pour des faits
antrieurs l'amnistie et, si elle l'avait t, l'amende devrait tre
restitue (*). Mais, ainsi que nous le verrons ci-aprs, la contravention ne serait pas efface par l'amnistie, en tant qu'elle constituerait
une atteinte au domaine public inalinable et imprescriptible, ou
qu'elle donnerait lieu la rparation d'un dommage.
i. Conseil d'Etat, 9 janvier 1861, nglade.
2. Conseil d'tat, 24 janvier 1873, min. des trav. pub. c. Le Planche.
3. Conseil d'tat, 21 mai 1875, Meyer; 4 juillet 1884, compagnie du canal du
Midi; 8 aot 1890, min. des trav. pub. c. Giraudel.
4. Voy. dcret du 14 aot 1869 et Conseil d'tat, 16 fvrier 1870, Ferey ;
19 juillet 1872, compagnie
du canal du Midi.
666
LIVRE VIII.
Enfin, l'amende peut tre prescrite. Nous reviendrons sur ce

point en traitant de la prescription.
II. Cumul des amendes. Les amendes de grande voirie ne sont
pas soumises la rgle du non-cumul des peines ; elles sont encourues autant de fois qu'il y a de contraventions constates, non seulement si ces contraventions sont successives et ont donn lieu
des procs-verbaux diffrents, mais encore si elles sont simultanes et ont t constates par un mme procs-verbal.
En consacrant cette rgle, la jurisprudence du Conseil d'tat
ne s'est pas uniquement inspire de la jurisprudence de la Cour de
cassation qui admet le cumul des peines en matire de contraventions de simple police (') ; il a surtout tenu compte de la nature
des contraventions de grande voirie et des textes qui, dans plusieurs cas, prvoient expressment le cumul des amendes. Ainsi,
celui qui abat les arbres d'une route encourt, pour chacun d'eux,
une amende triple de leur valeur ; de telle sorte que le cumul s'impose, mme si la destruction de plusieurs arbres est simultane (2).
De mme, une compagnie de chemins de fer qui, par l'excution
d'un mme travail, intercepte une route et arrte l'coulement des
eaux, ou qui intercepte plusieurs routes, o une seule sur plusieurs
points, encourt autant d'amendes qu'elle commet d'infractions (3).
De mme encore, le propritaire d'une maison sujette reculement
qui effectue simultanment, plusieurs tages, des travaux confortatifs distincts, commet plusieurs contraventions dont les amendes
doivent tre cumules (*).
telle assimilation devrait tre carte, car on ne saurait tablir de comparaison entre les amendes de simple police dont le maximum est de 15 fr. et les
amendes de grande voirie dont le minimum est toujours suprieur ce chiffre, et
dont le maximum atteint quelquefois celui des amendes correctionnelles les plus
leves. D'un autre ct, la juridiction administrative ne peut gure s'inspirer de l'article 365 du Code d'instruction criminelle qui, en prohibant le cumul des peines en
cas de conviction de plusieurs crimes ou dlits , et en gardant le silence sur le cas
de contraventions multiples, a paru admettre contrario le cumul pour ces dernires infractions ; ce texte n'a certainement pas entendu tendre implicitement la
mme solulion aux contraventions de grande voirie.
2. Dcret du 16 dcembre 1811, art. 99 et 101 ; Conseil d'tat, 31 mars 1874,
Deligny. Le Code forestier contient une disposition semblable (art. 192).
3. Loi du 15 juillet 1845, art 12 et suiv.; Conseil d'tat, 4 aot 1876, chemin de
fer de Lille Valenciennes (lre, 26 et 3 esp.).
4. Conseil d'tat, 23 juillet 1840, Juestz.
1. Une
CHAP.
II,
3.
667
Restitutions et rparations. De mme que l'amende de grande

voirie n'est pas, proprement parler, une peine, de mme la poursuite en restitution du sol usurp et en rparation du dommage
caus un ouvrage public ne doit pas tre confondue avec l'action
civile jvvae par le Code d'instruction criminelle (art. 1er et suiv.),
et par le Code civil (art. 1382 et suiv.).
S'il fallait qualifier l'action que l'administration exerce pour
obtenir ces restitutions et rparations, nous dirions volontiers que
c'est l'action domaniale par excellence ; destine assurer l'intgrit
du domaine public inalinable et imprescriptible, elle ne saurait
avoir de similaire en droit priv. Ce qui domine ici ce n'est donc
pas l'ide d'une faute rparer, d'une responsabilit mettre en
jeu, c'est la ncessit de dfendre une proprit publique. On la
dfend contre les atteintes matrielles dont elle peut tre l'objet,
soit en lui restituant toute poque le sol usurp, soit en faisant
cesser toute poque les dommagesqui lui sont causs. C'est pourquoi ces revendications sont imprescriptibles, comme le domaine
public lui-mme.
Cette rgle bien comprise porte avec elle ses tempraments.
C'est pour ne pas s'tre suffisamment pntre de son esprit, que
la jurisprudence de la Cour de cassation en est arrive dployer
contre la proprit prive, en matire de petite voirie, des rigueurs
inutiles que la jurisprudence du Conseil d'tat lui pargne. Trop
souvent, en effet, la Cour suprme a considr la dmolition des
constructions illicites comme la punition d'une dsobissance la
loi ou aux ordres de l'administration, tandis qu'elle ne doit tre
que la rparation d'un dommage, la cessation d'un empitement
portant atteinte au domaine public.
De l des dissidences nombreuses, et dont plusieurs durent encore, entre la jurisprudence judiciaire et celle du Conseil d'tat.
Ainsi, la Cour de cassation a longtemps dcid qu'une construction faite sans autorisation ni arrt d'alignement devait tre dmolie, mme quand elle n'empitait pas sur le sol de la voie publique.
Il y a, disait-elle, besogne mal plante dans le sens de l'dit
de dcembre 1607, puisqu'elle a t faite contrairement aux rglements, elle doit donc disparatre ('). Le Conseil d'tat, au contraire,
l.
Cass. 27 dcembre 1832, Massa; 15 fvrier 1845, Michelini.
668
LIVRE VIII.
a toujours dcid que l'amende seule doit tre prononce dans ce

cas, mais qu'il n'y a pas lieu d'ordonner la dmolition, parce qu'il
n'y a point de restitution faire au domaine public ('). La Cour de
cassation s'est rallie cette doctrine depuis 1846 (2).
La Cour de cassation dcide encore aujourd'hui que les travaux
excuts sans autorisation au mur de face d'une maison soumise
la servitude de reculement doivent tre dmolis, sans que le juge
de la contravention ait rechercher si ces travaux sont ou non
conforlatifs(s). Le Conseil d'tat, au contraire, ne prescrit la dmolition que lorsque les travaux sontconfortatifs, parce qu'ils peuvent, dans ce cas seulement, prolonger la dure de l'immeuble en
saillie, et ajourner l'poque o la voie publique pourra s'largir
conformment ses nouveaux alignements (*).
Enfin, la Cour de cassation dcide qu'il y a lieu de dmolir
les travaux excuts sans autorisation, non seulement au mur de
face de la maison sujette reculement, mais encore en arrire de
ce mur et sur toute la partie retranchable de l'immeuble (6). Le
Conseil d'tat, au contraire, considre que la servitude n'atteint
que le mur de face, et non les travaux faits en arrire ; il en conclut que ceux-ci ne peuvent tre dmolis que s'ils joignent ce mm*
et lui servent d'appui ; ils sont alors de vritables travaux confortatifs du mur de face, et c'est seulement ce titre qu'ils doivent
disparatre (6).
On voit quels carts peuvent se produire entre les doctrines, et
quels rgimes diffrents peut tre soumise la proprit prive,
selon que l'on applique ou que l'on nglige l'ide qui doit dominer
d'tat, 17 fvrier 1859, Calillon ; 8 dcembre 1876, Forner, et nombreux
arrts antrieurs.
2. Cass. 30 avril 1846, Guidicelli, et nombreux arrts postrieurs.
3. Cass. 17 novembre 1866, Btisse;- 20 novembre 1873, Villuet ; 3 janvier
1874, Gosselin, el nombreux arrts antrieurs. Pendant un temps, la Cour de cassation a admis que la question de savoir si les travaux taient ou non conforlatifs
pouvait faire l'objet d'un renvoi prjudiciel devant l'auloril adminislrative (5 octobre 1837, Caillot; 13 septembre 1844, Thomas); mais elle a renonc cette
rserve.
4. Conseil d'lat, 19 juin 1872, Desobry; 18 juillet 1873, Baillache ; 14 juillet
1876, min. de l'intrieur c. Leroy; - 28 novembre 1884, Bourget, et nombreux arrts
antrieurs.
5. Cass. 17 juillet 1863, Giraud-Pinard.
6. Conseil d'lat, 12 mai 1869, Cment.
1. Conseil
CHAP.
II, 3.
6691
toutes les questions de dmolition, l'ide de l'intgrit du domaine

public, qui seule explique et justifie les sacrifices imposs la proprit. Ajoutons que la jurisprudence du Conseil d'tat n'est pas
seulement ici la plus librale et la plus conforme aux principes de
la domanialit publique ; elle est aussi la plus conforme aux textes,
mme les plus anciens, qui ont fait application de ces principes,
notamment l'dit de dcembre 1607 et l'arrt du Conseil du
27 fvrier 1765 ; ces textes ne considrent comme besogne mal
plante, condamne disparatre, que les travaux faits au prjudice
du domaine public et non tous ceux qui sont excuts sans autorisation et contrairement aux ordres de l'administration ; en d'autres
'termes, ils ne suppriment pas tous les travaux non autoriss, mais
seulement les travaux non autorisables. La dmonstration t faite
sur ce point par M. Aucoc avec une rudition et une force d'argumentation qui ne laissent rien y ajouter (').
S'il ne s'agit pas d'empitement ou de besogne mal plante ,
mais de dgradations causes un ouvrage public, l'intgrit du
domaine est toujours en jeu ; mais ce n'est plus le contrevenant,
c'est l'administration qui doit faire disparatre les suites de la contravention, car l'administration seule appartient la rfection des
ouvrages publics. Dans ce cas, la rclamation de l'administration
a un caractre purement pcuniaire, soit qu'elle n'excute la rparation qu'aprs la condamnation du contrevenant, soit qu'elle l'ait
excute auparavant et d'urgence ainsi qu'elle y est autorise par
l'article 3 de la loi du 29 floral an X. La jurisprudence de la Cour
de cassation voyant l l'exercice d'une action civile , en conclut
que la rparation du dommage se prescrit en mme temps que
l'amende, c'est--dire dans le dlai d'un an, par application de l'article 640 du Code d'instruction criminelle. Le Conseil d'tat, au
contraire, estimant que l'action est domaniale, qu'elle a pour but
d'assurer la conservation des ouvrages publics en fournissant
l'administration les moyens de les rparer, n'admet pas qu'elle soit
soumise la mme prescription que l'amende ; il dcide que la
rparation des ouvrages, l'enlvement des dpts, des paves, etc.,
peuvent tre ordonns toute poque raison de l'imprescriptil. Aucoc, Confrences,
t. III, p. 96 et suiv., et p. 113 et suiv.
670
LIVRE
VIII.
bilit des ouvrages et de l'intrt toujours subsistant du domaine

public (').
Faut-il conclure de l que l'action en rparation du dommage
est imprescriptible, comme celle qui tend rprimer les anticipations de toute nature ? Nous ne le pensons pas : s'il est vrai que
les deux actions sont domaniales et non civiles, il est vrai aussi
qu'elles diffrent sensiblement : en effet, l'action en restitution du
sol usurp est une action relle, qui vise la chose qui empite et
la suit en quelques mains qu'elle passe ; l'action en rparation du
dommage est une action personnelle, qui vise seulement l'auteur ou
le co-auteur de la dgradation. Le caractre de crance domine
donc en elle, et ds lors nous pensons qu'elle peut tre teinte par"
la prescription trentenaire, en vertu du principe gnral de l'article 2227 du Code civil. La question prsente d'ailleurs peu d'intrt pratique, car si des empitements durent quelquefois plus de
trente ans sans tre rprims, des dgradations ne subsistent jamais
aussi longtemps sans que l'administration les rpare et se fasse
rembourser le montant de ses travaux. C'est sans doute pour cela
que la jurisprudence n'a pas eu se prononcer explicitement sur
la question de prescription trentenaire.
Il appartient au juge de la contravention d'valuer le montant
des rparations incombant au contrevenant, et il peut cet effet
ordonner une expertise. Mais il doit se borner prononcer une
condamnation pcuniaire, et il n'a pas le droit de prescrire l'administration l'excution de travaux dtermins (2). La jurisprudence
admet aussi qu'il peut condamner la rparation du dommage, en
se rservant d'en fixer ultrieurement le chiffre (3). Le montant de
cette condamnation doit tre acquitt en argent, et son recouvrement peut tre assur au moyen d'une contrainte administrative,
comme en matire de contributions directes, en vertu de l'article 4
de la loi du 29 floral an X.
Le Conseil d'tat a pens que ce mode de perception, ainsi que
1. Conseil d'Etat, 13 novembre 1874, Andr ; 28 mai 1880, min. des trav. pub.
e. la compagnie transatlantique; 19 janvier 1883, Thirel; 26 dcembre 1890,
min. des trav. pub. c. Van Cronenburg.
2. Conseil d'tat, 23 mai 1884, min. des trav. pub. c. Gurin.
fvrier 1881, ArloL
3. Conseil d'tat,
il
671
II, 3.
les principes gnraux en matire de crances de l'tat, ne permettait pas aux propritaires de navires, condamns la rparation de dommages, d'invoquer l'article 216 du Code de commerce,
et de se librer par l'abandon du navire et du fret (l).
Cette jurisprudence, fonde en droit, tait trs rigoureuse dans
la pratique lorsqu'elle imposait au propritaire d'un navire coul
dans les passes d'un port l'obligation coteuse de faire disparatre
l'pave. Elle a t en partie modifie par la loi du 12 aot 1885,
qui dispose que en cas de naufrage du navire dans un port de mer
ou havre, dans un port maritime ou clans les eaux qui lui servent
d'accs, comme aussi en cas d'avaries causes par le navire aux
ouvrages d'un port, le propritaire du navire peut se librer, mme
l'tat, de toute dpense d'extraction ou de rparation,
envers
ainsi que de tous dommages-intrts par l'abandon du navire
et du fret des marchandises bord . En consquence, le refus,
de la part d'un propritaire qui a fait abandon, de relever le navire
sombr dans les eaux maritimes ne constitue plus une contravention (2), et l'administration qui procde d'office au relvement ne
peut dsormais rien rclamer au del de la valeur de l'pave et du
fret. Mais la loi du 12 aot 1885 n'a rien statu sur les dgradations ou chouages survenus dans les fleuves ou canaux et dans
leurs ports, d'o il semble rsulter que la jurisprudence antrieure
la loi de 1885 conserve toute sa force en pareil cas.
CHAP.
Frais du procs-verbal. La rpression des contraventions de

grande voirie comprend la condamnation aux frais du procs-verbal. Pendant longtemps, le Conseil d'tat a admis qu'elle pouvait
tre prononce comme peine unique, lorsque l'infraction n'entranait pas d'amende et qu'aucune dgradation n'tait imputable
son auteur; il estimait que, dans ce cas, le fait d'une dsobissance
aux rglements suffisait pour constituer la contravention et pour
entraner, dfaut d'autre rpression, la condamnation aux frais
du procs-verbal (*). Mais depuis 1877, le Conseil d'tat a souvent
juin 1870, Grenet ; 28 mai 1880, min. des trav. pub. c. la
compagnie transatlantique.
2. Conseil d'tat, 10 juin 1887, Chgaray.
3. Conseil d'tat, 4 mai 1859, Leleu; 29 juin 1869, Gombaud.
1. Cousoil d'Etat, 15
672
LIVRE VIII.
dcid que la condamnation aux frais du procs-verbal ne peut

tre qu'une peine accessoire, et ne doit tre prononce que comme
consquence d'une condamnation l'amende ou la rparation du
dommage C).
Entre ces deux jurisprudences, absolues en sens inverse, il y
aurait place pour us.e distinction. Il est vrai que toute infraction
aux rglements, toute dsobissance aux ordres de l'administration ne constitue pas ncessairement une contravention de grande
voirie justifiant la rdaction d'un procs-verbal aux frais du contrevenant ; mais il ne s'ensuit pas que les frais ne puissent jamais
tre que l'accessoire d'une autre condamnation ; il existe, en effet,
des contraventions pour lesquelles aucune amende n'est prvue
et qui n'occasionnent aucun dommage, mais qui sont de nature en
occasionner (2); la dsobissance se joint alors un dommage ventuel, imminent, peut-tre mme un dommage rel, mais dont la
rparation peut ne pas appartenir la juridiction administrative;
tel est le cas o un capitaine, en dsobissant l'officier de port,
aborde d'autres navires et leur fait des avaries dont la rparation
ne pourra tre rclame que devant le tribunal de commerce. En
pareil cas, c'est bon droit qu'un procs-verbal est dress et que
le contrevenant est condamn en supporter les frais, mme en
l'absence de toute autre rpression (s).
IV.
PROCDURE DEVANT LE CONSEIL D'TAT.
Pourvoi des parties et du ministre. Conformment aux principes gnraux, la partie condamne par le conseil de prfecture
peut toujours faire appel au Conseil d'tat, quel que soit le chiffre
de la condamnation. Cet appel est dispens du ministre d'un avocat ; il peut avoir lieu par simple mmoire dpos soit au Conseil
d'tat, soit la prfecture ou la sous-prfecture, qui le transmet
1. Conseil d'tat, 6 juillet 1877, min. des trav. pub. c. Pcher; 17 mai 1878,
min. des trav. pub. c. Moreau; 2 juillet 1880, min. des trav. pub. c. Maquinnehau;
14 avril 1883, Fleury (4e esp.).

3. Conseil d'tat, 8 juillet 1887, min. des trav. pub. c. Oger ;
15 fvrier 1896,
Jal.
Il, 4. CONTRAVENTIONS. POURVOI. INTERVENTION. 673

au Conseil d'tat aprs en avoir dlivr rcpiss et avoir constat
sa date d'arrive par un timbre appos au pourvoi ('). Le recours
est dispens de tous frais, mme ceux du papier timbr. Le dlai
du pourvoi est le dlai ordinaire de deux mois partir de la notification de l'arrt.
Le pourvoi ne peut, tre form contre la dcision qui renvoie
l'inculp des fins du procs-verbal, ou qui prononce une condamnation insuffisante, que par le ministre, qui ne saurait tre suppl
cet effet par aucun chef de service de son ministre, mme dclarant agir avec l'autorisation du ministre : en effet, le droi l de former un pourvoi n'est pas susceptible de dlgation (2). Ce droit
doit tre aussi refus au prfet, mme si celui-ci prtend agir dans
l'intrt de la grande voirie dpartementale (s). A plus forte raison
un pourvoi ne peut-il pas tre form parles compagnies de chemins
de fer ou autres concessionnaires ayant intrt la rpression de
la contravention (*), et en gnral par les personnes qui n'auraient
pas eu qualit pour poursuivre le contrevenant devant le conseil de
prfecture. Par contre, le droit de recours appartiendrait aux compagnies concessionnaires de certains canaux, auxquelles des textes
spciaux ont exceptionnellement accord le droit d'intenter des
poursuites (5).
A l'gard du ministre, le dlai court du jour o l'arrt a t
rendu, et non du jour o il lui a t communiqu par le service
CHAP.
comptent (6).
Le ministre peut former soit un pourvoi au fond, soit un pourvoi dans l'intrt de la loi, condition, dans ce dernier cas, de ne
se pourvoir qu'aprs l'expiration du dlai imparti au contrevenant.
2. 21 novembre 1890, min. des trav.
pub. c. Mezon; 16 janvier 1891, min. des
Jellsch. Voy. t. Ier, p. 830.

8. Conseil d'tat, 23 avril 1880, dpartement de Seine-et-Oise ; 15 mai 1891, prfet
de l'Aube. Le ministre comptent pour former le pourvoi est celui qui a la haute
direction du service intress.
4. Conseil d'tat, 28 mai 1880, Yvert; l" avril 1881, mme partie.
6. Loi du 22 juillet 1889, art. 59. La mme rgle tait dicte par la loi du
30 mai 1851 sur la police du roulage (art. 25), que la jurisprudence avait applique
par analogie aux contraventions de grande voirie : Conseil d'tat, 6 mars 1874,
Min. des trav. pub. c. Billault; 30 avril 1880, min. des trav. pub. c. Monge, et
nombreux arrts antrieurs.
trav. pub.
c.
LA JURIDICTION ADMINISTBATIVE .
II.
43
674
LIVRE VIII.
Mais il n'aurait pas le droit de former un recours incident, et de

demander, en rponse au pourvoi form par la partie, l'aggravation
de l'amende ou des rparations prononces par le conseil de prfecture., si les dlais de son recours principal taient puiss (l).
Intervention. Les parties qui n'ont pas qualit pour former

un recours, mais qui ont un intrt direct et personnel ce que
l'arrt attaqu soit maintenu ou rform, sont recevables intervenir. On ne saurait argumenter en sens contraire ni des rgles
de la procdure civile qui associent le droit d'intervention au droit
de former tierce opposition, lequel ne saurait assurment tre reconnu ces parties (2) ni des rgles de la procdure criminelle,
qui n'admettent pas l'intervention en matire rpressive, ou plutt
qui la remplacent par la constitution de parties civiles. En l'absence de textes directement applicables la matire de la grande
voirie, le Conseil d'tat s'est inspir de la tendance gnrale de
sa jurisprudence, qui est d'admettre l'intervention des personnes
intresses, mme dans des instances entre la puissance publique
et un tiers. Nous en avons vu une application trs large dans la
matire du recours pour excs de pouvoir.
En consquence, les compagnies de chemins de fer sont recevables intervenir pour demander la rparation de dommages causs
aux voies ferres, leurs cltures et autres dpendances (3). Une
ville peut galement intervenir s'il s'agit d'une contravention commise sur un quai (*). Il en est de mme d'un syndicat de desschement, d'irrigation, d'endiguement, en cas de dommages causs
ses ouvrages. Mais il en serait autrement d'un particulier qui ne
serait ni propritaire, ni concessionnaire des ouvrages, et qui n'invoquerait que l'intrt du public en user librement ; ainsi des
mariniers frquentan t un canal ne seraient pas recevables intervenir
contre celui qui l'aurait dgrad.
d'Etat, 17 juin 1887, Collignon ; 4 mai 1888, Bouilliez.
2. Conseil d'tal, 7 mars 1890, commune de Saint-Christophe.
s. Conseil d'tat, 5 fvrier 1875, min. des trav. pub. c. Pinguet;
i. c. Laine; 12 dcembre 1884, id. c. Forneret.
4. Conseil d'tal, 1er aot 1890, min. de l'intrieur c. Buffelville.
1. Conseil
avril 1873,
CHAP.
II, 5.
CONTRAVENTIONS. PRESCRIPTION.
V. DE
675
LA PRESCRIPTION.
Dlai de la prescription. La lgislation de la grande voirie

n'a pas prvu la prescription. Nous avons vu qu'elle ne saurait
exister quand il s'agit de restitutions faire au domaine public,
car on ne peut pas prescrire contre ce domaine. Mais on peut prescrire contre le fisc, et le Conseil d'tat, dans le silence de la loi,
a d rechercher quelle prescription tait applicable par voie d'analogie aux amendes de grande voirie.
A raison de la nature rpressive de ces amendes et de la dnomination de contravention qu'on applique aux infractions, il
a emprunt les rgles de cette prescription l'article 640 du Code
d'instruction criminelle, d'aprs lequel l'action publique et l'ac tion civile pour une contravention de police seront prescrites
aprs une anne rvolue compter du jour o elle aura t commise,
mme lorsqu'il y aura eu procs-verbal, saisie, instruction ou
poursuite, si dans cet intervalle il n'est point intervenu de condam nation .
En consquence, une jurisprudence trs ancienne et toujours
maintenue dcide- que les amendes de grande voirie sont prescrites
si le conseil de prfecture ne les a pas prononces dans le dlai
d'un an ; les nombreux arrts rendus en ce sens visent l'article 640
du Gode d'instruction criminelle (').
Cette jurisprudence a t combattue plusieurs reprises par le
ministre des travaux publics, qui 'renouvelait ses critiques dans
une affaire juge le 8 mai 1874 (Boucher). Il a fait observer qu'en
admettant que le Gode d'instruction criminelle pt faire loi, on ne
devrait pas se rfrer l'article 640, relatif aux contraventions de
simple police, mais l'article 638 qui prvoit la prescription des
dlits et qui en fixe la dure trois ans. Les amendes de grande voirie, disait-il, se rapprochent beaucoup plus, par leur taux, des
amendes correctionnelles que des amendes de police ; d'ailleurs les
i. Conseil d'tat,
Pierre;
avril 1842, Guyard ; 3 aot 1852,

Messager; 8 mai 1874, Boucher; 9 aot 1893, Min. des trav. pub. c. Lhotellier.
13 mai 1836,
13
676
LIVRE VIII.
infractions ont t souvent qualifies de dlits, notamment par la

loi du 24 mars 1842. Enfin, un grand nombre de contraventions
ne peuvent tre juges sans des vrifications qui entranent des dlais, et qui peuvent ainsi compromettre la rpression.
On ne peut nier que ces objections ne soient srieuses ; elles
empruntent une force particulire la jurisprudence du Conseil
d'tat qui ne fixe pas de dlai entre la date de l'infraction et celle
du procs-verbal, de sorte que, pour peu que la constatation soit
tardive, le dlai imparti au juge se trouve singulirement rduit.
La brivet de ce dlai peut mme rendre la mission du juge impossible lorsqu'il a besoin de procder des vrifications du domaine public naturel qui ne peuvent avoir lieu qu' des poques
dtermines, par exemple aux poques des grandes mares pour les
rivages de la mer.
Si donc la jurisprudence tait faire, ou si le pouvoir lgislatif
tait saisi de la question, nous pensons qu'on devrait adopter la
prescription de trois ans de l'article 638, C. instr. crim., plutt que
la prescription annale de l'article 640.
Point de dpart et calcul du dlai. Le dlai a pour point de
dpart le jour o la contravention a t commise, non le jour o
elle a t constate. Il peut y avoir doute sur ce point de dpart,
lorsque la contravention rsulte d'un fait permanent ou prolong,
tel qu'une occupation ou une construction illicite. Nous pensons
que, dans ce cas, le dlai ne commence pas ncessairement courir
du jour o l'on a fait une premire entreprise sur le domaine
public, mais du jour o cette entreprise a t consomme par l'achvement ou par un avancement suffisant des travaux. S'il s'agit
de faits successifs et distincts ayant caus des d gradations, si, par
exemple, un ouvrage public a t dtrior par l'action prolonge
d'eaux corrosives dverses par une usine, le dlai ne courra pas
ds la premire infraction, mais du jour o des dgradations d'une
certaine gravit auront pu tre constates ('). Si la contravention
rsulte du refus d'enlever des plantations ou une pave dans un
dlai fix par les rglements ou par une mise en demeure, la presl. Conseil d'lat, Il fvrier
1881, Arlol.
CHAP.
II, 5.
677
cription ne court pas du refus, mais de l'expiration des dlais impartis (').
Il peut donc arriver qu'un contrevenant soit dj passible de
poursuites depuis un temps plus ou moins long, sans que la prescription commence courir son profit ; mais le point de dpart
du dlai ne peut jamais tre recul au del de la date des constatations consignes au procs-verbal.
Le dlai de la prescription est d'une anne rvolue (art. 640) ;
c'est donc un dlai franc, qui ne comprend ni le jour de la contravention ni celui du jugement.
Il n'est pas ncessaire que le jugement rendre dans l'anne
soit contradictoire ; un jugement par dfaut interromprait aussi la
prescription, car il ne saurait dpendre du contrevenant de prescrire son infraction en s'abstenant de se dfendre. Dans ce cas, la
prescription ne recommencerait courir que du jour o le contrevenant aurait notifi son opposition la condamnation par dfaut (2).
Mais il est ncessaire que le jugement rendre dans l'anne soit
un jugement de condamnation. L'article 640 est formel sur ce point.
Ce texte ajoute que la prescription n'est interrompue par aucun
acte d'instruction et de poursuite ( 3) ; d'o il suit qu'elle continuerait de courir nonobstant un arrt prparatoire qui ordonnerait
une mesure d'instruction (*).
Interruption de la prescription. Mais si aucun empchement

de fait, aucun retard de procdure, si justifi qu'il puisse tre, ne
peut interrompre la prescription, il en est autrement d'un empchement de droit, rsultant de l'obligation lgale qui s'impose au juge
de la contravention d'attendre la solution d'une question prjudicielle avant de statuer sur le fond. La jurisprudence de la Cour de
d'tal, 28 dcembre 1878, Yvonneau.
2. Conseil d'tat, 8 fvrier 1865, Dussol d'Uraud ; 17 fvrier 1888, min. de
1. Conseil
l'intrieur c. Larrieu.
3. La prescription des contraventions de toute
nature diffre sur ce point de celle

des crimes et des dlits, qui est interrompue par les actes d'instruction et de poursuites. (Art. 637 et 638, C. inslr. crim.)
4. Voy. Faustin Hlie, Instruction criminelle, t. II, p. 685 et 707, et les arrts de
la Cour de cassation cits par cet auteur.
678
LIVRE VIII.
cassation et la doctrine des auteurs sont constantes sur ce point :

Attendu, dit un arrt de la chambre criminelle du 27 mai 1843,
que si, en thse gnrale et d'aprs les termes de l'article 640, la
prescription des contraventions de police n'est pas interrompue par
des actes d'instruction, il est impossible d'appliquer cette rgle au
cas o l'action publique est suspendue pour le jugement d'une
question prjudicielle renvoye une autre juridiction (').
Si donc le conseil de prfecture renvoie une question prjudicielle de proprit l'autorit judiciaire, soit sur la demande du
contrevenant, soit d'office, ou bien s'il renvoie au Conseil d'tat
l'interprtation d'une concession antrieure 1566, la prescription est interrompue. Il en serait de mme, selon nous, s'il s'agissait d'une question prjudicielle d'interprtation de vente nationale
ressortissant au conseil de prfecture ; car elle ncessiterait, ainsi
que nous l'avons dit, une instance distincte de celle qui a la contravention pour objet. Dans ce cas, la prescription ne recommence
courir que du jour o la question prjudicielle a t l'objet d'un
jugement dfinitif.
Il est remarquer que l'interruption dont il s'agit est bien une
interruption dans le sens juridique du mot, et non une simple suspension; elle supprime tout le temps coul et sert de point de
dpart une nouvelle prescription d'une anne. Cette solution,
conforme la rgle gnrale pose par l'article 637 du Code d'instruction criminelle, a t spcialement affirme par la jurisprudence de la Cour de cassation et par les auteurs, dans l'hypothse
d'une question prjudicielle souleve au cours d'une poursuite
pour contravention de police (2). Elle s'impose d'ailleurs comme
une ncessit pratique ; en effet, ainsi qu'on l'a fait remarquer, le
juge peut procder au jugement de la contravention une poque
trs voisine de l'expiration du dlai ; si, ce moment, une question
prjudicielle venait surgir, et si le temps coul depuis la contravention restait acquis la prescription, le juge du fond pourrait
n'avoir plus que quelques jours, peut-tre un seul, pour rprimer
la contravention (8).
Fausim Hlie, op. cit., t. H, p. 707. Cf. Cass. il dcembre 1869, Michaut.
2. Faustin Hlie, op. cit., t. II, p. 709 ; Mangin, Action priblique, n 360.
3. Mangin cite l'exemple d'une contravention commiso le 2 janvier et sur laquelle
1. Cf.
CHAP.
II, 5.
679
Rgles de la prescription en cas d'appel. Lorsque le conseil

de prfecture a statu sur la contravention, sa dcision peut tre
frappe d'appel par le contrevenant en cas de condamnation, par
le ministre en cas d'acquittement. Une nouvelle prescription commence alors courir; quel en est le dlai ?
Remarquons d'abord que le droit d'appel, qui n'a jamais fait
doute pour les contraventions de grande voirie, est plus largement
ouvert que pour les contraventions de simple police. En effet,
d'aprs l'article 172 du Gode d'instruction criminelle, les jugements rendus en matire de police ne sont susceptibles d'appel que
lorsqu'ils prononcent l'emprisonnement ou des condamnations p*
cuniaires excdant cinq francs. Ils ne le sont donc pas lorsqu'ils
prononcent l'acquittement : le ministre public ne peut, dans ce
cas, que se pourvoir en cassation (art. 177). Il rsulte de l que
l'article 640, dont les termes pourraient prter au doute si l'on
ne tenait pas compte de cette rgle, n'a pu prvoir la prescription qu'en cas d'appel de la partie condamne.
Ce texte dispose que, s'il y a eu un jugement dfinitif de pre mire instance de nature tre attaqu par la voie de l'appel ("),
l'action publique et l'action civile se prescriront aprs une aime
rvolue, compter de la notification de l'appel qui en aura t interjet . La notification dont il s'agit ici est celle que l'appelant
est tenu de faire au ministre public ; l'action publique est celle
qui saisit le tribunal correctionnel afin qu'il statue sur l'appel de la
partie ; en effet, celle-ci n'a pas qualit pour rclamer elle-mme
le jugement de son appel : elle n'y a pas non plus intrt, puisque
l'appel est suspensif (art. 173), et qu'une nouvelle prescription
court au profit de la partie du jour de la notification qu'elle a faite.
Tel est le mcanisme de l'article 640. Ses dispositions ne peuvent
pas tre littralement appliques en matire de contraventions de
grande voirie, et l'on n'en peut retenir qu'une seule chose : le dlai de la prescription.
le juge de paix avail sursis statuer, par jugement du Si dcembre, raison d'un
question prjudicielle de proprit. Si la prescription n'avait t que suspendue, le
juge n'aurait plus eu qu'un dlai de deux jours pour statuer au fond avant que la
prescription ft accomplie. (Mangin, Action publique, n 360.)
1. Ces mots se rfrent l'article 172, qui limite les condamnations susceptibles
d'appel.
680
LIVRE VIII.
En ce qui touche l'appel de la partie, il ne saurait avoir pour

point de dpart la notification au ministre public (c'est--dire au
ministre), parce que la partie a le droit de dfrer directement
l'arrt du conseil de prfecture au Conseil d'tat ; c'est elle et
non le ministre qui met, dans ce cas, la juridiction d'appel en mouvement. D'un autre ct, l'arrt de condamnation, au lieu d'tre
paralys par l'appel, comme en matire judiciaire, est excutoire
par provision, et il sera souvent excut au moment o la partie se
prsentera devant le Conseil d'tat. Il n'est donc pas possible
qu'une nouvelle prescription des poursuites vienne courir en faveur de l'appelant, puisque ces poursuites ont abouti une condamnation qui demeure acquise tant qu'elle n'est pas infirme. C'est
pourquoi le Conseil d'tat dcide que le contrevenant condamn
par le conseil de prfecture ne peut pas se rouvrir lui-mme un
nouveau dlai de prescription en faisant appel (*).
Il en est autrement lorsque le ministre fait appel d'un arrt
renvoyant le contrevenant des fins du procs-verbal. Dans ce cas,
si une prescription nouvelle ne courait pas partir de cet appel,
la prescription s'accomplirait presque toujours sans qu'il ft possible au Conseil d'tat de prononcer une condamnation dans le
dlai d'un an compter des poursuites, car la procdure devant le
conseil de prfecture et les dlais de l'appel au Conseil d'tat
auraient le plus souvent puis le dlai de la prescription. C'est
pourquoi la jurisprudence a eu recours l'article 640 ; elle lui a
emprunt cette ide que l'action publique se prescrit une anne
rvolue aprs la notification de l'appel ; elle en a conclu que le
recours du ministre (assimil une action publique) fait revivre
le dlai de la prescription, partir de la notification que la partie
reoit du recours, et que la prescription n'est acquise qu'un an aprs
cette notification, si le Conseil d'tat n'a prononc aucune condamnation dans ce dlai (2).
La jurisprudence est ainsi arrive ce rsultat singulier, de ne
1. Conseil d'lat, 23 mai 1884, Clav. Celte dcision n'est
qu'implicite, mais
elle suppose ncessairement l'adoption des conclusions que le commissaire du Gouvernement avait prises en ce sens. (Voy. ces conclusions au Recueil, 1884, p. 480.)
2. Conseil d'tat, 28 mai 1880, min. des trav. pub.; 26 janvier 1883, Teinturier;
arrts antrieurs.
14 dcembre 1883, min. des trav. pub. c. Ferrre, et nombreux
CHAP.
II, 5.
681
pas appliquer l'article 640 au cas d'appel de la partie, qui est seul
vis par ce texte, et de l'appliquer au cas d'appel du ministre public, qui est exclu par ce mme texte et par l'article 172.
Mais si cette solution peut tre critique au point de vue d'une
application littrale des textes, on doit reconnatre qu'elle concilie
dans une juste mesure le droit d'appel qu'il tait impossible de
refuser au ministre, et le droit la prescription, que la partie doit
pouvoir invoquer contre lui, aussi bien que contre les autorits
charges de la poursuite devant le conseil de prfecture.
Les rgles que nous venons d'indiquer sur la prescription en
cas d'appel seraient applicables, si l'arrt contre lequel le ministre
se pourvoit s'tait born dclarer l'incomptence du conseil de
prfecture. Dans ce cas, comme dans celui o il y a acquittement,
l'insuccs des poursuites devant les premiers juges autorise le ministre les reprendre devant le juge d'appel ; dans ce cas aussi, la
prescription est acquise si les poursuites n'aboutissent pas une
condamnation dans le dlai d'une aime, partir de la notification
de l'appel du ministre.
TABLE ANALYTIQUE
DES
MATIRES CONTENUES DANS LE SECOND VOLUME
LIVRE IV
LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE A L'GARD
DES AUTORITS LGISLATIVE, PARLEMENTAIRE ET GOUVERNEMENTALE
Pages.
Sommaire du Livre IV
Observation prliminaire. Division
Chapitre I*r. Des actes lgislatifs et des dcisions de l'autorit

parlementaire.
I.
Actes lgislatifs
Lois et dcrets-lois
Rglements d'administration publique faits par dlgation
Les actes lgislatifs peuvent-ils donner lieu une
action en indemnit contre l'tat ?
IT. Actes et dcisions de l'autorit parlementaire
Actes d'administration faits en forme de lois
Consquences du caractre administratif de ces actes.
Dcisions des commissions parlementaires
Mesures de police et dcisions disciplinaires.
....
....
5
5
9
12
16
16
18
22
24
684
TABLE DES MATIRES.
Dcisions en matire de comptabilit, de pensions et

de marchs
Des actes administratifs provoqus ou approuvs par
voie d'interpellation et d'ordre du jour
Pages.
25
27
Chapitre II. Des actes de gouvernement.

Notions gnrales. Division
I. Rapports du Gouvernement avec les Chambres

II. Actes concernant la sret intrieure de l'tat
tat de sige
Dcisions relatives aux membres des dynasties dchues
Autres mesures de sret publique
Mesures exceptionnelles non prvues par la loi
.
.
.
III. Actes concernant la sret extrieure de l'tat et les rapports internationaux
Traits et conventions diplomatiques dont l'application
est rserve au Gouvernement.
Traits et conventions dont l'application appartient
aux tribunaux
Droit d'expulsion diplomatique
IV. Faits de guerre.
Irresponsabilit de l'tat en matire de faits de guerre
Caractres gnraux des faits de guerre
Des faits volontaires qui se rattachent aux ncessits
immdiates de la lutte
De l'tat de sige spcial des places de guerre, et des
mesures prises pour leur dfense
32
34
35
35
38
41
44
46
47
49
52
53
53
57
58
61
Chapitre III. Juridiction spciale du Gouvernement en matire

de prises maritimes.
I.-Nature et tendue
des pouvoirs du juge des prises.
...
Caractre politique et contentieux de la juridiction.

Variations de la lgislation.
67
67
68
TABLE DES MATIRES.
Incomptence du Conseil d'tat statuant au contentieux

Cas particuliers de comptence judiciaire ou administrative
Jugement d'office des prises. Effets l'gard des tiers.
Juridiction d'quit l'gard des neutres
Des questions d'indemnit
II.
Rgles de procdure
Instruction prliminaire d la prise

Jugement de la prise
Appel
685
Pages.
71
72
73
75
75
78
78
79
80
Chapitre IV. Juridiction spciale du Gouvernement

en matire d'abus.
I. Caractre gouvernemental de la juridiction

tendue et limites des pouvoirs du Gouvernement en
matire d'abus
Suppression des actes entachs d'abus civil
Suppression des actes entachs d'abus ecclsiastique.
II. .Influence du recours pour abus sur la comptence du Conseil d'tat statuant au contentieux
Du cas o la dcision abusive mane de l'autorit
ecclsiastique
,.
Du cas o elle mane d'une autorit administrative
.
III. Influence du recours pour abus sur les poursuites judiciaires
Des poursuites ordonnes d'office
Des autorisations de poursuites
Jurisprudence intermdiaire sur les questions prjudicielles d'abus
. .
Jurisprudence nouvelle de la Cour de cassation depuis
1888
IV. Rgles de procdure
Quelles parties ont qualit pour former le recours
. .
Introduction et instruction du recours
82
84
85
87
91
91
93
96
97
98
104
106
103
108
112
686
TABLE DES MATIRES.
LIVEE V
CONTENTIEUX DE PLEINE JURIDICTION
Sommaire du Livre V
Pagea.
115
Chapitre Ier. Contentieux des contrats administratifs.
I.
119
Marchs de travaux publics
Bases lgales des marchs. Autorit des cahiers des

charges
A quels marchs s'applique la loi du 28 pluvise
an VIII
De la comptence sur les conventions financires qui
se rattachent un march de travaux publics. . .
De la comptence sur les offres de concours
Limites de la comptence du conseil de prfecture
l'gard de l'autorit judiciaire
Limites de la comptence du conseil de prfecture
l'gard de l'autorit administrative
Dlais des rclamations
Recours administratif pralable
II. Marchs de fournitures
Notions gnrales sur les marchs de fournitures..
.
Comment se forme et se juge le contentieux des marchs de fournitures
Dlais et dchances applicables aux liquidations
.
.
d'tat
Dlais du recours au Conseil
III. Contrats administratifs autres que les marchs
Contrats de l'tat soumis aux conseils de prfecture.
Contrats de l'tat soumis aux ministres et au Conseil
....
d'tat
120
122
125
127
128
129
132
136
138
138
142
145
146
148
149
150
Le compromis peut-il figurer parmi les contrats de
l'tat ?
152
687
TABLE DES MATIRES.
Pages
Contrats des dpartements, des communes et des

colonies
154
Chapitre II. Actions en responsabilit pour dommages

et pour fautes.
I.
II.
Actions en responsabilit pour dommages rsultant des tra-
vaux publics
Bases du droit indemnit
Rgles gnrales de comptence
Dommages aux personnes
Dommages causs par les occupations temporaires.
.
Questions rserves l'autorit judiciaire
Rgles de procdure
Actions en responsabilit pour fautes
Notions gnrales sur la responsabilit de l'tat.
. .
Responsabilit rsultant d'actes de puissance publique
Responsabilit rsultant d'actes de gestion faits en vue
de services publics
Responsabilit rsultant d'actes d'administration du
domaine priv, et d'exploitation de chemins, de fer
de l'tat
Rgles de procdure
155
155
158
165
172
175
180
183
183
186
.,
187
191
192
Chapitre III. Contentieux des traitements, soldes et pensions.
I.
Observations gnrales.
Nature des obligations de l'tat

Influence de la loi du budget
.
II. Contestations relatives au traitement et la solde. . .
tendue et limites de la juridiction contentieuse
.
Difficults relatives au cumul
Difficults relatives aux retenues de traitement
. .
III.
Contestations en matire de pensions
Division
.
.
193
196
1.98
198
199
200
202
202
688
TABLE DES MATIRES.
Admission la retraite et mise la retraite d'office

.
Dcisions sur le droit pension
Questions de dchance
Quels droits sont atteints par la dchance
Dchance rsultant de la destitution ou rvocation
.
Dchance rsultant de la dmission
Questions rserves l'autorit judiciaire
Liquidation et concession de la pension
Dcisions relatives l'inscription des pensions au
grand-livre de la Dette publique
Revision des pensions
Retrait de la pension
Dlais de la demande de pension
Recours au Conseil d'tat
Quelles parties ont qualit pour agir
V. Questions spciales aux pensions dpartementales, communales et autres
Bases de la comptence administrative
Autorits comptentes pour liquider et concder les
pensions
Dpens
Pensions de la Banque de France
Page.
.
203
210
212
213
214
217
219
220
221
223
225
227
227
230
231
234
234
235
237
238
Chapitre IV. Acquittement des dettes de l'tat.

I. Liquidation
En quoi consiste la liquidation
Contestations sur la liquidation
II. Ordonnancement
En quoi consiste l'ordonnancement
Contestations sur l'ordonnancement
III. Paiement
Obligations et droits du payeur
Contestations sur le paiement
240
240
242
243
243
245
247
247
248
689
TABLE DES MATIRES.
IV. Dchance quinquennale

Historique de la dchance
Nature de la dchance tablie par la loi du 29 janvier 1831
Des causes qui interrompent la dchance
Quelles crances sont frappes de dchance
Contestations sur la dchance
....
Pages.
250
250
252
253
255
260
Chapitre V. Contentieux des contributions directes.
I. Demandes en dgrvement
Nature et objet de ces demandes
tendue et limites de la juridiction du conseil de prfecture
Des dclarations prvues par la loi du 21 juillet 1887.
II. Demandes en mutation dcote et en transfert de patente. .
III. Demandes d'inscription au rle
IV. Rclamations contre les oprations cadastrales
Rclamations contre les oprations d'art
Rclamations contre le tarif des valuations
Rclamations contre le classement
Rclamations relatives aux proprits bties
V. Contestations relatives aux poursuites
Rgles gnrales de comptence .
Demandes en cessation de poursuites
Demandes en annulation des actes de poursuites. .
.
Des poursuites exerces contre des tiers
VI. Rclamations des percepteurs
tats de cotes irrecouvrables
tats de cotes indment imposes
Pourvoi des percepteurs devant le Conseil d'tat .
.
VII. Rgles de procdure
Formes et dlais des rclamations
Mesures d'instruction
Dcision du conseil de prfecture
....
II.
44
264
264
267
272
273
275
277
277
278
279
281
284
284
287
288
293
296
296
296
300
301
302
307
312
690
TABLE DES MATIRES.

Pages.
Recours au Conseil d'tat

VIII. Rgles spciales aux taxes assimiles
313
316
Chapitre VI. Contentieux lectoral.

Observation prliminaire
321
I. Contestations relatives aux listes lectorales et au droit de
322
vote
Comptence judiciaire sur les questions de capacit
lectorale
322
Du cas o les oprations de revision des listes peuvent
tre annules ou dclares irrgulires
325
Du cas o le juge de l'lection peut apprcier le droit
de vote
329
II. Contestations relatives l'ligibilit
332
Comptence administrative sur les questions d'ligibilit
332
Questions relatives la capacit lectorale de l'lu.
333
.
Questions relatives la qualit de contribuable
335
. . .
Questions prjudicielles rserves l'autorit judi338
ciaire
III. Contestations relatives aux oprations lectorales
341
Pouvoirs du juge de l'lection comme juge suprieur
341
du recensement des votes
Apprciation de la rgularit des oprations lectorales et des actes administratifs qui s'y rattaohent
343
.
Apprciation de la moralit de l'lection
347
349
Qualit pour rclamer
349
Formes et dlais des rclamations
352
Pourvoi au Conseil d'tat
356
Instruction et jugement
364
Dlai du jugement par le conseil de prfecture
365
. . .
Dlai du jugement par le Conseil d'tat
366
Enqutes lectorales
367
Annulation par voie de consquence
370
....
691
TABLE DES MATIRES.
Pages.
V. Option et dmission d'office

Option
Dmission d'office prononce pour perte de l'ligibilit.
Dmission d'office par mesure disciplinaire
VI.
lections spciales
....
373
373
375
377
378
378
379
379
lections relevant des conseils de prfecture

Maires et adjoints
Dlgus snatoriaux
Commissions syndicales reprsentant des sections de
381
commune
383
Conseils de prud'hommes
384
Dlgus la scurit des ouvriers mineurs
lections soumises aux ministres sauf recours au
385
Conseil d'tat
386
Conseil suprieur de l'instruction publique
386
Conseils de fabrique
386
Conseils presbytraux
387
Consistoires isralites
388
Chambres de commerce
388
Chambres de notaires
389
Associations svndicales
LIVKE VI
CONTENTIEUX DE L'ANNULATION
391
394
Sommaire du Livre VI
Chapitre I". Notions gnrales et historiques sur le recours

pour excs de pouvoir,
397
397
398
1. De l'excs de pouvoir en matire judiciaire
Lgislation
Aperu de la jurisprudence de la Cour de cassation
692
TABLE DES MATIRES.
II. Historique du
Pages.
recours pour excs de pouvoir en matire

402
administrative
402
Lgislation
Origine et dveloppement de la jurisprudence.... 406
III. Distinction du recours pour excs de pouvoir et des recours
413
en annulation par la voie administrative
413
Recours pour abus (renvoi)
Recours des prfets contre les dlibrations des con414
seils gnraux
Recours forms en vertu de l'article 13 de la loi du
414
21 juin 1865 sur les associations syndicales
. . .
Recours forms en vertu de l'article 40 du dcret du
22 juillet 1806
415
Chapitre II. Conditions de recevabilit du recours pour excs

de pouvoir.
Division
I. Recevabilit d'aprs la nature de l'acte

Actes qui ne sont pas de nature tre attaqus pour
excs de pouvoir
Actes de pure administration
Actes n'ayant pas le caractre de dcisions excutoires
Du silence gard par l'administration
II. Recevabilit d'aprs la qualit des parties
Conditions gnrales
Intrt direct et personnel
Recours forms par les contribuables au nom des
communes
Recours forms par les autorits locales
Recours forms par les fonctionnaires administratifs.
Recours forms par les ministres
III. Recevabilit d'aprs les formes et dlais du recours
. . .
Formes du recours pour excs de pouvoir
Recours omisso medio
419
420
420
423
427
429
434
434
436
440
443
446
447
449
449
451
TABLE DES MATIRES.
Dlai du recours
Point de dpart du dlai
Calcul du dlai
Du cas o le recours pour excs de pouvoir est prcd
d'un recours au ministre
Du cas o le recours pralable est form devant un
ministre incomptent
Du cas o l'acte attaqu est devenu dfinitif avant
l'expiration du dlai
De la fin de non-recevoir rsultant de l'acquiescement.
IV. De la fin de non-recevoir rsultant du recours parallle. .
Position de la question
Examen de la doctrine du recours parallle
Du recours parallle ouvert devant un tribunal judiciaire
Du recours parallle ouvert devant le conseil de prfecture
Du recours parallle ouvert devant le Conseil d'tat.
693
Pages.
452
455
460
461
469
470
472
474
474
475
482
488
494
Chapitre III. Des moyens d'annulation des actes administratifs

attaqus pour excs de pouvoir.
I.
De l'incomptence
Division
De l'usurpation de pouvoir
De l'empitement de l'autorit infrieure sur l'autorit
suprieure
De la comptence exerce par supplance ou par dlgation
Exercice provisoire de la fonction jusqu' l'installation
du successeur
De l'empitement de l'autorit suprieure sur une autorit infrieure
Cas o l'autorit municipale peut tre exerce par le
prfet
496
496
497
499
500
508
510
512
694
TABLE DES MATIRES.
De l'empitement entre autorits de mme nature.

Questions de comptence territoriale
Cas de comptence conditionnelle
Du cas o une autorit dcline sa comptence.
. . .
II. Du vice de forme
De l'omission des formes prescrites
Des irrgularits commises dans l'accomplissement
des formalits
Du cas o les formes sont prescrites par des dcisions
Pages.
516
518
519
520
520
523
526
ministrielles
.
De la recherche et de la constatation du vice de forme 528
529
Questions relatives aux avis
532
III. De la violation de la loi et des droits acquis
Notions gnrales sur ce moyen d'annulation.... 532
Applications tires de la jurisprudence
537
Atteintes la proprit et aux droits qui en drivent. 538
539
Atteintes la libert du commerce et de l'industrie
.
Atteintes aux droits rsultant de fonctions, grades ou
539
titres
Retrait de dcisions ayant cr des droits
545
546
Refus d'accomplir un acte prescrit par la loi
. . .
.
IV. Du dtournement de pouvoir
548
Notions gnrales sur ce moyen d'annulation.
548
.
. .
550
Applications tires de la jurisprudence
Cas de dtournement de pouvoir en matire de police
551
du domaine public
En matire de police des cours d'eau non navigables. 555
En matire de police de la salubrit
556
558
En matire de police municipale
Conclusion
558
Chapitre IV. De la procdure du recours pour excs de pouvoir

et de l'effet des dcisions.
I.
Rgles de procdure
Formes et dlais du recours (renvoi)
561
561
TABLE DES MATIRES.
Communications et dfenses
Intervention
Tierce opposition
695
Pages.
561
563
564
566
568
568
Dpens
II. Nature et effets de la dcision
Nature de la dcision
Effets de la dcision l'gard de la partie qui a form
571
le recours
571
A l'gard de l'administration
573
A l'gard des tiers
Chapitre V. Du recours en cassation contre les dcisions

juridictionnelles.
I.
Notions gnrales
Diffrences entre le recours de cassation et le recours

pour excs de pouvoir
Dcisions susceptibles de recours en cassation.
. . .
II. Recours en cassation contre les dcisions du conseil suprieur de l'instruction publique
III. Recours en cassation contre les arrts de la Cour des comptes
Des cas o le recours peut tre form
Contre quels arrts le recours est ouvert
Quelles parties ont qualit pour former le recours
. .
Effets de l'annulation des arrts de la Cour des comptes
IV. Recours en cassation contre les dcisions des conseils de
revision
Recours pour incomptence
Recours pour violation de la loi
Effets du recours du ministre l'gard des parties lses
Interdiction du sursis
575
575
578
580
583
583
585
586
588
590
591
595
596
597
696
TABLE DES MATIRES.
LIVRE VII
CONTENTIEUX DE L'INTERPRTATION
Sommaire du Livre VII

Pages.
601
602
Chapitre Ier. De l'interprtation des actes administratifs.
I.
Des demandes d'interprtation
604
604
605
609
611
611
Rgles gnrales
Ncessit d'im litige n et actuel
Demandes d'interprtation formes par les ministres
.
II. Par qui l'interprtation doit tre donne
Comptence du conseil de prfecture
Comptence du Conseil d'tat en premier et dernier
612
ressort
Comptence des ministres et des diverses autorits
615
administratives
617
Du recours devant le Conseil d'tat omisso medio
.
.
Interprtation des dcisions des tribunaux adminis620
tratifs
621
ITI. Effets des dcisions interprtatives
Chapitre II. Apprciation de la validit des actes administratifs.

Diffrences avec le recours pour excs de pouvoir.
.
Rgles spciales de comptence et recours omisso
medio
624
625
697
TABLE DES MATIRES.
LIVRE VIII
CONTENTIEUX DE LA RPRESSION
Pages.
Sommaire du Livre VIII

629
630
Chapitre Ie Des contraventions de grande voirie

.
et des personnes qui elles sont imputables.
633
1. Caractres gnraux des contraventions
De l'anticipation et des contestations relatives aux limites du domaine public

Des dgradations et autres dommages
Inobservation des servitudes lgales
Inobservation des rglements de police
II. Des personnes qui les contraventions sont imputables. .
III. Des excuses et des questions prjudicielles
Des cas de force majeure
Exception de proprit
'
Droits privatifs acquis sur le domaine public
Concessions antrieures 1566
Ventes nationales
Concessions et autorisations administratives
....
....
633
638
639
640
642
644
644
646
648
649
650
652
Chapitre II. Poursuite et rpression des contraventions.
I.
Des procs-verbaux
656
Quels agents ont qualit pour dresser les procs656

verbaux
Formes des procs-verbaux. Affirmation. Enregistre657
ment
698
' TABLE DES MATIRES.

Pages.
Autorit des procs-verbaux
II. Poursuite et procdure

III. Des condamnations
devant le conseil de prfecture
Amende
Taux des amendes
Cumul des amendes
Restitutions et rparations
Frais du procs-verbal
IV. Procdure devant le Conseil d'tat
Pourvoi des parties et du ministre
Intervention
V. De la prescription
Dlai de la prescription
Point de dpart et calcul du dlai
Interruption de la prescription
Rgles de la prescription en cas d'appel
659
661
662
662
663
666
667
671
672
672
674
675
675
676
677
679
TABLE ALPHABETIQUE
DES MATIRES CONTENUES DANS LES DEUX VOLUMES
A
Abandon (de navire), II, 112, 671.
Abus (Recours pour). Caractre gouvernemental de lajuridiclion en matire
d'abus, II, 82. Etendue et limites^des
pouvoirs du Gouvernement, II, 84'
Suppression des actes abusifs, II, 85, 87.
abus sur la
Influence du recours pour
comptence du Conseil d'tat statuant
au contentieux, II, 91. Sur les poursuites judiciaires, II, 96. Des questions prjudicielles d'abus, II, 104.
Rgles de procdure, II, 105.
Acquiescement, II, 472.
Actes administratifs. Leur nature, I,
10, 477. L'illgalit d'un acte lui enlve-t-elle son caractre administratif,
I, 478. Distinction entre l'acte administratif et le fait personnel du fonctionnaire, I, 646. Actes administratifs faits en forme de lois, II, 16.
V. Actes parlementaires. Excs de pouvoir. Interprtation.
Actes diplomatiques, H, 46.
Actes de gestion, I, 5, 434.
Actes de gouvernement. Notions
gnrales : incomptence de lajuridiction administrative, II, 32. Rapports
du Gouvernement avec les Chambres,
11, 84.
concernant la sret
Actes,
intrieure de l'tal, II, 35. tat de
sige, II, 35. Dcisions relatives aux
membres dos dynasties dchues, II, 38.
Des mesures en malire d'pidmies,
pizootie, disette, II, 4t. Des mesures exceptionnelles non prvues par
la loi, II, 44. Actes, concernant la
sret extrieure de l'tat et les rapports internationaux,II, 46. Conventions diplomatiques dont l'application
est rserve au Gouvernement, II, 47.
Aux tribunaux, II, 49. Droit d'expulsion diplomatique, II, ,52. Faits
de guerre, II, 53. lat de sige
spcial des places de guerre, II, 61.
Actes lgislatifs. Lois et dcrets-lois :

lour autorit, II, 5. Rglements
d'administration publique faits par dlgation, II, 9. Les acles lgislatifs
peuvent-ils donner lie,u une action
en indemnit contre l'tal? II, 12, 184.
Distinction des actes lgislatifs et
des autres actes parlementaires, II, 3,16.
Actes parlementaires. Actes d'administration faits en forme de loi, II, 16.
Consquence du caractre administratif de ces actes, II, 18. Dcisions
des commissions parlementaires, II, 22.
Mesures de police et dcisions disciplinaires de l'autorit parlementaire,
II, 24. Dcisions en matire de comptabilit, de pensions et de marchs, II,
25. Des actes administratifs provoqus ou approuvs par voie d'interpellation et d'ordre du jour, II, 27.
Actes rglementaires. Comptence
sur leur lgalit, 1,480. Rglements
d'adminislralionpublique, II, 9.
Actes de tutelle administrative, I, 484;
II, 518. Apprciation de leur valldil, II, 596.
Administrateurs. Responsabilit, I,
407. V. Fonctionnaires publics..Ordonnateurs.
Affectation. Son caractre, I, 610.
Affectation un survice public d'un
bien de l'tat, l, 610. D'un bien
communal, I, 611.
Allemagne (tats de 1'). V. Bade,
Bavire, Prusse, Saxe, Wurtemberg.
Allemagne (Lgislation fdrale), I, 37.
Rgles de comptence, I, 38.
Poursuites contre les fonctionnaires,
I, -<i. Conflits, I, 42. Tribunaux
administratifs, I, 45.
Ancien rgime. Caractre gnral
des juridictions, I, 139. Chambres
des comptes, I, 140. Cour des aides,
I, 145. Bureaux de finances, I, 146.
Conseil du Roi, I, 148, 153, 162.
Intendants, I, 158, 158. Conflits avec
les parlements, I, 154.
700
TABLE ALPHABETIQUE.
Angleterre. Aperu du systme anglais, I,

Lois nouvelles
97.
tendant
l'unit et la centralisation administratives, I, 99. Le bureau de gouvernement local, I, 103. Pouvoirs
tendus do la magistrature anglaise, I,
106. Magistrats conservateurs de la
paix, I, 108. Actions formes contre
l'tal, I, no.
Responsabilit des
fonctionnaires et irresponsabilit de
l'tat, I, 113. Contentieux lectoral,
I, 115.
Arrts de dbet, I, 437. V. Crances
de l'Etat, Ministres.
Autorit administrative,gouvernementale, lgislative. V. Actes administratifs, de gouvernement, lgislatifs,

parlementaires.
Autorit judiciaire. V. Limites de
la comptence, administrative l'gard
de l'autorit judiciaire.
Autorit parlementaire. V. Actes parlementaires.
Autricbe-Hongrie. Rgime des pays
cislcithans, I, 59. Tribunal de l'empire, I, (il. Cour de justice administrative, I, 62. Rgime des pays
transleilhans, I, 64.
Avis. Leur caractre obligatoire ou
facultatif, II, 529. Avis consultatifs
ou impratifs, II, 530. V. Recours
pour excs de pouvoir [vice de forme).
Avocats. Origines, I, 164. Leur
ministre devant le Conseil d'tat, I,
327. Leur rle devant les Conseils de
prfecture, I, 369.
572. Comptence exceptionnelle de

l'administration, I, 573.
Bureaux de finances. V. Ancien r-
gime.
Cadastre. Oprations et rclamations,

II,
Contributions directes.
277. V.
Capacit civile. V. Droits civils.

Cautionnement. Nature du contrat,
I, 602. Dchance quinquennale, II,
256.
Cession amiable, I, 553.

Chambres des comptes. V. Ancien
rgime.
Chambres lgislatives. V. Actes lgislatifs, actes parlementaires.
Changement de noms, I, sis.
Chasse. Comptence sur les baux, I,
589.
Chemins de fer. Conventions financires qui se rattachent la concession,

II, 125. Dchance des concessions,
II, 129. Interprtation des tarifs, I,
696. Exploitation des chemins de
fer de l'tat, II, 19).
Chemins vicinaux. Contravenlions,
comptence, I, 704.
Colonies. V. Conseils du contentieux.
Commission parlementaire. V. Actes
parlementaires.
Commission provisoire du Conseil
d'tat,
I, 621.
Commission syndicale. V. lections

spciales.
Bade. Conflits, I, 42. Tribunaux
Banque de France. Contestations dfres au Conseil d'tat, I, 319.
Pensions, II, 288.
Baux. V. Chasse, Contrats, Pche,
Sources minrales.
Bavire. Conflits, I, 42. Tribunaux
Belgique. Historique et principes de
la lgislation, I, 85. Juridictions spciales, rformes de 1869 et de 1881, I,
88. Comptence judiciaire : ses
limites l'gard des actes d'administration, I, 91., Actions en responsabilit contre l'tat et les fonctionnaires,
1, 94.
Brevets d'invention. Comptence

ordinaire des tribunaux judiciaires, I,
Comptence. V. Dlgation, Limites

de la comptence administrative. Secours pour excs de pouvoir.
Compromis, II, 152. V. Contrats.
Comptabilit. Historique, I, 140,198,
203, 223. Distinction des comptables
et des ordonnateurs, I, 395. Juridiction l'gard du comptable, I, 396.
Comptabilit de fait, I, loi. Comptence ministrielle sur la responsabilit
personnelle du comptable, I, 107.
V. Arrts de dbet. Cour des comptes,
Conseils de prfecture, Ministres, Cran-
l'Etat. Dettes de l'Etat.

Comptables. V. Comptabilit, Cour
ces de
des comptes.
Concession. Diffrents sens de ce mot,

I, 604. Concessions de biens de l'tat
faites des administrations particulires dans l'intrt des services pu-
TABLE ALPHABETIQUE.
blics, I, 605. Concessions domaniales
en Algrie, I, 607; II, 149. Concessions de travaux publics, II, 122.
Concessions antrieures 1566, II, 649.
admi Concessions et autorisations
nistratives, II, 652. V. Affectation,
Contrats, Travaux publics (marchs).
Conflits. Notions gnrales, I, 21.
Historique, I, 207, 231, 250, 274. Du
conflit devant les [tribunaux criminels,
I, 623 ; correctionnels, I, 633.
V. Lgislation compare, Tribunal des
conflits.
Congrgations religieuses, I, 532.
Conseils acadmiques, I, 424.
Conseils du contentieux des colonies.
I, 233, 383. Attri Organisation,
butions, I, 384. Procdure, I, 390.
Conseils dpartementaux de l'instruction publique, 1, 423.
Conseil d'tat statuant au contentieux. Histoire, 1, 148, 162, 215,
226, 234, 237, 247, 255, 268. Organisation, I, 308. Attributions : caractre gnral, I, 315. Attributions
commejuge unique, I, 316. Attributions comme juge d'appel, I, 319.
Attributions comme juge de cassation,
I, 320. Juridiction ordinaire, I, 322.
Procdure, I, 327. V. Procdure.
Statistique, I, 281, 290, 293, 291.
Conseil du Roi. Origine, I, 148.
Conflits avec les parlemenls, I, 154.
Attributions contenliouses, I, 162.
V. Ancien rgime.
Conseil suprieur de l'instruction publique, I, 428; II, 580.
Conseils de l'instruction publique, I,
421. V. Conseils dpartementaux,
Conseils acadmiques, Conseil suprieur,
lections spciales.
Conseils de prfecture. Historique,
I, 220, 233, 240, 253, 259, 282. Organisation, I, 355. Attributions contentieuses, I, 359. Attributions en matire de comptabilit,I, 3C4. Procdure, I, 367. V. ce mot. Statistique,
I, 295.
Conseils de revision. Organisalion
et attributions, I, 417. Recours contre leurs dcisions, I, 419; II, 590.
Recours pour incomptence ou excs
de pouvoir, II, 591. Recours pour
violation de la loi, II, 595. Effets du
recours du minisire l'gard des parties lses, II, 596. Interdiction du
sursis, II, 597.
Conseils presbytraux. V. lections
spciales.
Consistoire. V. lections spciales.
Consulat et Empire. Lgislation de
l'an VIII, I, 212. Conseil d'tat, I,
215. Conseils de prfecture, I, 220.
Cour dos comptes, I, 223.
701
Contentieux administratif. Notions

gnrales, I, 3. Dfinition, I, 8.
Division, I, 15. (Voir les mots suivants et ceux qui correspondent aux
diverses matires.)
Contentieux de l'annulation, I, 17; II,
391. Historique, H, 397. Recours
pour excs de pouvoir, II, 402. Dis-
tinction du recours pour excs de pouvoir et des recours en annulation par

la voie administrative, II, 413; du recours prvu par l'article 10 du dcret
du 22 juillet 1806, II, 415. Recours
en cassation contre les dcisions juridictionnelles, II, 575. V. Recours
pour excs de pouvoir.
Contentieux de l'interprtation, I, 19 ;
II, 602. V. interprtation.
Contentieux de pleine juridiction, I,
15; II, 115.
Contentieux de la rpression, I, 20 ;
II, 629. V. Voirie (Grande).
Contrats. Rgles gnrales sur la
comptence, I, 587. Contrats passs
par l'administration dans l'intrt de son
domaine priv, I, 588. Exploitation
des forts do l'tal, I, 588, 590. Baux
de pche, I, 591. Baux de sources
minrales, I, 591. Contrats passs
par l'administration dans l'intrt des
services publics, I, 595. Location et
rquisition d'immeubles, I, 595. Contrats translatifs de propril, I, 553.
Marchs de travaux publics et de fournitures, I, 597 ; II, 119,138. V. Fournitures (marchs). Travaux publics
(marchs). Contrais relatifs la
dette publique, I, 598. Oprations
de trsorerie, I, 600. Cautionnements,
I, 602. Contrats administratifs par
leur nature ou actes de puissance publique ayant un caractre contractuel,
I, 604. Concession, I, 604. Affeetalion, I, 610. Engagements militaires, I, 611. Engagement dcennal
dans l'inslruclion publique, I, 6)8.
Fonctions et emplois publics de l'tat,
I, 618. Contrats des dpartements et
des communes, II, 154. Comptence
des ministres, des conseils de prfecture et du Conseil d'tat, II, 149.
Contrais des colonies, comptence des
conseils du contentieux, I, 384; II, 154.
Contraventions. V. Voirie (Grande)
et Voirie (Petite).
Contributions directes. Des diverses
espces de rclamalions, II, 264. Demandes en dgrvement, H, 264.
Demandes en remise et modration, II,
265. Action en rptition, II, 266.
tendue et limite de la juridiction du
conseil de prfecture, II, 267. Sa
comptence sur les questions de lgalit de l'imposition, II, 268. Des dclarations prvues par la loi du 21 juil-
702
let 1887, II,
TABLE ALPHABTIQUE.
272. Des demandes en
mutation de cote et en transfert de

patente, II, 273. Des demandes d'inscription au rle, II, 275. Rclamations
contre les oprations cadastrales, H,
277. Rclamations relatives aux proprits bties, II, 281. Contestations
relatives aux- poursuites, II, 284.
Demandes en cessation de poursuites,
II, 287. Demandes en annulation des
actes de poursuite, II, 288. Ds poursuites exerces contre des tiers, II,
293. Rclamations des percepteurs,
II, 296. Etals de cotes irrecouvrables, II, 296. tats de cotes indment imposes, II, 296. Pourvoi
des percepteurs devant le Conseil d'tat, II, 800. Rgles de procdure, II,
301. Formes et dlais des rclamalions, II, 302. Mesures d'instruction,
II, 307. Recours au Conseil d'lat,
II, 313. Rgles spciales aux taxes
assimiles, II, 316.
Contributions indirectes. Comptence judiciaire, I, 690. Compexceptionnelle de la juridiction

tence
administrative, I, 699. Recours parallle, H, 486.
Cour des comptes. Historique,1,223.
Organisation, I, 394. Contrle
administratif des ordonnateurs, I, 395.

Juridiction l'gard des comptables,
I, 396. Comptes-matires, I, 399.
Comptables do fait : gestions occultes,
I, 401. Comptence ministrielle sur
les questions de responsabilit personnelle des comptables, I, 407. Arrts
de la Cour des comptes, 1, 409. Recours en revision, I, 110. Appel des
jugements des conseils de prfecture,
I, 413. Recours en cassation contre
les arrts de la Cour des comptes, I,
115; II, 583. Cas o le recours
peut tre form, II, 583. Contre quels
arrts le recours est ouvert, II, 585.
Quelles parties peuvent se pourvoir, II,
586. Effets de l'annulation, II, 588.
Cours des aides. V. Ancien rgime.
Crances de l'tat. Historique de la
lgislation, 1, 203. Arrts de dbet,
I, 487. Contre quelles personnes ils
peuvent tre pris, I, 137, 142. Quid
de la rptition de l'indu, I, 139.
Crances dpendant de succession en
dshrence, II, 259.
D
Dchance quinquennale, II, 250.
Historique, II, 250. Nature de la dchance tablie par la loi du 29 janvier
1831, H, 252. Des causes qui interrompent la dchance, II, 253.
Quelles crances sonl frappes de dchance, II, 255. Conte3lalions sur

la dchance, U, 260.
Dlai. V. Procdure, Recours pour
excs de pouvoir, et les diverses matires.
Dlgation et supplance. Disiinction, II, 500. Prsident de la Rpublique, II, 501. Ministres, II, 501.
Prfets, II, 503. Maires, II, 501.
Corps lectifs, II, 507. Exercice provisoire de la fonction jusqu' l'installation du successeur, II, 508.
Dlimitation. V. Domaine public. Voirie (Grande).
Dmission. Y. Pension.
Dmission d'office, II, 373 ; pour
perte d'ligibilit, II, 375 ; par mesure disciplinaire, II, 377.
Dpens, I, 375. V. Procdure.
Dtournement de pouvoir, II, 548.
V. Recours pour excs de pouvoir.
Dettes de l'tat. Historique, I, 19G,
198. Liquidation, I, 132 ; II, 240.
Ordonnancement, II, 243. Paiement
II, 247. Dchancequinquennale^ II,
250. (V. ce mot.) Rentes sur l'Etal,
I, 508, 598. Des oprations de trsorerie, I, 600. Restitution des cautionnements, II, 256.
Directoire. V. Priode rvolution-
naire.
Directoires de district et de dpartement, I, 191. V. Priode rvolutionnaire.
Domaine priv de l'tat.V. Contrats,
Responsabilit de l'tat.
Domaine public. Dlimitation, I, 544 ;
II, 633. V. Voirie (Grande).

Dommages rsultant de travaux publics,
II, 155. Dommages aux personnes,
II, 165. Dommages rsultant des occupations temporaires, II, 172. V.
Responsabilit.
Droits civils. Comptence judiciaire,
I, 514. Droits individuels autres que
les droits civils, I, 529. Diffrence
avec les aptitudes d'ordre administratif,
I, 521.
E
lections, II, 321.V. lections auxconseils gnraux, municipaux et d'arrondissement, et lections spciales.
lections des conseils gnraux, municipaux et d'arrondissement,II, 321.
listes lec Contestations relatives auxII,
torales et au droit de vote,
322.
Comptence judiciaire sur les ques-
703
TABLE ALPHABETIQUE.
lions de capacit lectorale, II, 322.
De l'annulation par le Conseil de pr-
fecture des oprations de revision des

listes, II, 325. Des cas o le juge de
l'lection peut apprcier le droit de
vote, II, 329. Contestations relatives
l'ligibilit : complence administrative, II, 332. Questions prjudicielles, en matire d'ligibilit, rserves
l'autorit judiciaire, I, 521 ; II, 338.
opra Contestations relatives aux
lions lectorales, II, 341. - Pouvoirs
du juge de l'lection comme juge suprieur du recensement des votes, II, 341.
de la rgularit des
Apprciation
oprations lectorales et des actes administratifs quis'y rattachent, II, 343.
Apprciation de la moralit de l'lection, II, 347.
Rgles de procdure, II, 325. Qualit
pour rclamer, II, 349. Formes et
dlais des rclamations, II, 352. Recours au Conseil d'tat, II, 856.
Qualit pour se pourvoir, II, 357.
Pourvoi du prfet et du ministre de
l'intrieur, II, 358. Formes et dlais
du pourvoi, II, 360. Effet suspensif,
II, 363. Instruction et jugement, II,
364. Dlais du jugement devant le
conseil, de prfecture et devant le Conseil d'lat, II, 365, 366. Enqutes
lectorales, II, 367. Annulation par
voie de consquence, II, 370. Options et dmissions d'office, II, 373.
Dmissions d'office pour perte d'ligibilit, II, 375. Par mesure disciplinaire, II, 377.
lections spciales. Maires et adjoints, II, 379. Dlgus snatoriaux,
II, 379. Commissions syndicales reprsentant des sections de commune,
II, 381. Conseils de prud'hommes, II,
383. Dlgus la scurit des ouvriers mineurs, II, 384. Conseils de
l'instruction publique, II, 386. Conseils de fabriques, conseils presbytraux et consistoires, II, 386, 387.
Chambres de commerce et des arts et
manufactures, II, 388. Chambres des
.
notaires, II, 388. Associations syndicales, II, 389. Comptence judiciaire
pour les lections des tribunaux de
commerce, I, 702.
Empire. V. Consulat et, Empire.
Organisation du Conseil d'tat en 1852,
I, 255. Dveloppement de la juridiction administrative, I, 257. Lgislation des conseils de prfecture, I,
259.
Engagement dcennal dans l'instruction publique, I, 618.

Engagements militaires, I, en ; II, 150.
Espagne, I, 27. Sparation des pouvoirs, I, 27. Lgislation de 1875,
Conseil d'lat, I, 28. Lgislation de
1888, tribunal du conlentieux adminis-
tratif, I, 3t. Conflits, I, 35. Poursuites contre les fonclionnaires, I, 36.

tat (Questions d'). Comptencejudiciaire, I, 514. Questions prjudicielles, I, 516. Diffrence entre les
questions d'lat et les questions d'aplilude administrative, I, 521.
tat de sige polilique, II, 35;
spcial des places de guerre, 1', 61.
tats-Unis d'Amrique.
Esprit gnral de la lgislation, I, 117. Administration fdrale, I, 119. Administration centrale des tals, I, 122.
Administrations locales dcentralises,
I, 124. Autorits nouvelles centralises, I, 128. Modes d'aclion dos tribunaux l'gard des administrateurs,
I, 129. Comparaison avec le systme
franais, I, 133.
Excs de pouvoir. V. Recours pour
excs de pouvoir.
Excution des dcisions. V. Procdure.
Expropriation, I, 537 ; II, 175. Expropriation indirecte, I, 542.
Expulsion des trangers, I, 516, 529.
Des membres des dynasties dchues,
II, 38. Expulsion diplomalique, II,
52.
F
Fait personnel du fonctionnaire : distinct de l'acte administratif, 1, 646, 648.
Faits de guerre, II, 53. Irresponsabilit de l'tat, II, 53. Caractres
gnraux du fait de guerre, II, 57.
Des faits volontaires qui se rattachent
aux ncessits immdiates de la lulte,
II, 58. tat de sige spcial des
places de guerre, II, 61.
Faute. V. Dommages, Responsabilits.
Fonctionnaires publics. V. Contrats, Pensions, Poursuites contre Jes
fonctionnaires, Responsabilit de l'tat
du fait de ses agents, Traitements.
Forts de l'tat.
Adjudication de
coupes, I, 588. Btiments et chemins

d'exploitation, I, 590. Baux de chasse,
I, 589.
Fournitures (Marchsde).Historique,
I, 200. Comptence, I, 597; II, 138.
Notions gnrales, II, 139. Comment se forme et se juge le contentieux
de ces marchs, II, 142. Dlais et
dchances, II, 145, 146. Intorprlation, II, 604.
704
TABLE ALPHABTIQUE.
G
Gouvernement. V. Actes de gouvernement.
Guerre. V. Faits de guerre. Etat de

sige.
H
Balles et marchs. Conlestalions sur
les droits de place. V. Contributions
indirectes.
Histoire de la juridiction administrative. Ancien rgime, I, 139. P-
riode rvolutionnaire, 1,180. Consulat

et Empire, I, 212. Restauration, I,
226. Gouvernement do 1830, I, 234.
Rpublique de 1848, I, 244. Second Empire, I, 255. Rpublique de
1870, I, 262.
I
Inscription d'office,
II, 516, 533. V.

Recours pour excs de pouvoir.
Instruction. V. Procdure.
Instruction publique. V. Conseils de
l'instruction publique.
Intendants. Origine, I, 153. Conflits avec les parlements, I, 15*.
Altribulions contenlieuses, I, 168.
V. Ancien rgime.
Interprtations. Rgles gnrales, I,
19, 492. Dislinction entro l'inter-
prtation et l'apprciation de la validit

des actes administratifs, II, 602. Demandes d'interprtation : rgles gnrales, II, 604. Des questions prjudicielles, I, 492, 498./ Un tribunal, auquel l'interprtation est demande par
le juge du fond, ne peut se refuser
statuer si la malire est de sa comptence, I, 501. Ncessit d'un litige,
n et actuel, II, 605. Des demandes
d'interprtation formes par les ministres, II, 609. Par qui l'interprlation doit tre donne, II, 611. Comptence du conseil d,e prfecture, II,
611. Du Conseil d'tat on premier et
dernier ressort, II, 612. Des ministres et des diverses autorits administratives, II, 615. Recours du Conseil
d'tat omisso medio, II, 617.
Interprtation des dcisions des tribunaux
administratifs, II, 620. Effets des dcisions interprtatives, II, 621. Questions de chose juge, II, 505, 621.
Apprciation de la validit d'actes-administratifs, II, 624. Diffrence avec le recours pour excs de pouvoir, II, 624.
Rgles de comptence et recours omisso
medio, II, 625. V. Questions prjudicielles.
Italie. Lgislation de 1865, I, 68.
Ses rsultats, I, 70. Rforme de
1889 : Conseil d'tat, I, 72. Loi de
1890 ; juntes provinciales, I, 90.
Conflits, I, 77. Cour des comptes :
attributions spciales, 1, 79.Actions
en responsabilit contre l'tat et contre
les fonctionnaires, I, 83.
L
Lgion d'honneur. Incapacits et dchances, I, 527, 528. Recours pour
violation do la loi, II, 539.

Lgislation compare, I, 26. Voyez
la rubrique correspondant chaque
tat.
Limites de la comptence administrative l'gard de l'autorit judiciaire. Rgles gnrales,!, 181, 471.
Des matires dont la connaissance
est interdite l'autorit judiciaire, I,
477. Des matires dont la connaissance est interdite l'autorit administrative, I, 486. Des questions prju-
dicielles, I, 492. Du cas o les

tribunaux judiciaires ne sont pas lis
par les dcisions des tribunaux administratifs et rciproquement, I, 504.
Du cas o les dcisions judiciaires ne
sont pas obligatoires pour l'administration, I, 508. De la comptence sur
les questions d'lat, de droits civils et
autres droits individuels, I, 514. De ia
comptence sur los questions jde proprit, I, 537. De quelques proprits spciales, I, 561. (V. Brevets
d'invention, Mines, Offices ministriels.}
De la comptence en matire de contrats, I, 587. (V. Contrats.) De la
comptence en matire criminelle et
correctionnelle,I, 621, 623. Des poursuites contre les fonclionnaires autres
que les ministres, I, 637. Des poursuites contre les ministres, I, 655.
Des actions en responsabilit contre
l'tat, les dpartements ou les communes, raison de fautes de leurs
agents, I, 674. Des matires administratives dfres par la loi l'autorit, judiciaire, I, 690. V. Contributions indirectes, Elections aux tribunaux de commerce, Voirie (Petite).
Limite de la comptence administrative l'gard des autorits lgisla-
tive parlementaire et gouverne-
705
TABLE ALPHABTIQUE.
mentale, II,
3. Actes lgislatifs, II,

5. Actes parlementaires, II, 16.
Acles de gouvernement, II, 32.Prises

maritimes, II, 67. Abus, II, 82.
(V. ces diffrents mots).
Liquidation des dettes de l'tat.

V. Dettes de l'Etal. Des pensions.
Offre de concours pour

blics, I, 561 ; II, 127.
travaux pu-
Opposition. V. Procdure.
Ordonnancement. V. Dettes de l'tal.
Ordonnateurs. V. Arrts de dbet,
Comptabilit, Cour des comptes.
V. Pensions.
Location d'immeubles, I, 451.
P
M
Marchs de fournitures, de travaux publics. V. Fournitures, Travaux publics [marchs).
Mines. Esprit gnral de la lgislation

sur la propril des mines, I, 564.
Rglement des indemnits pour la priode antrieure la concession, I, 565.
Priode postrieure la concession,
I, 567. Retrait de la concession, I,
569. Interprtation des dcrets de
concession, II, 607.
Ministres (Attributions en matire

contentieuse), I, 430. Passation et
excution dos contrats de l'tat, I, 430.

l'tal, I,
Liquidation des dettes de
432. (V. Dettes de l'Etat.) Recouvrement des crances de l'tat : arrts
de dbet et contraintes, I, 437. (V.
Crances de l'Etat.) Quid vis--vis
des administrateurs ou des ordonnateurs, I, 442. Pouvoirs des ministres
comme suprieurs hirarchiques, I,
446. Assimilation du silence du rninislre au rejet de la rclamation, I,
450; II, 429. Les ministres ont-ils
un pouvoir de juridiction, I, 450.
V. Crances de l'Etal, Dettes de l'Etat,
Elections spciales, Marchs de fournitures.
Ministres (Responsabilit). V. Poursuites contre les ministres.
Mutation de cote. V. Contributions
directes.
o
Octrois. Contestations onlre les communes et les fermiers, I, 362, 699.
Avec les contribuables, I, 693.
Occupations temporaires, 1,542 ; II, 172.
Offices ministriels. Nature du droit
des titulaires, I, 577. Comptence
sur les cessions, I, 581. Comptence
sur les indemnits de suppression, I,
583.
Li
JURIDICTION ADMINISTRATIVE.
Parlement.
lementaires.
Parlements.
V. Actes
lgislatifs, par-
V. Ancien rgime.
Pche. Baux, I, 591.

Pensions. Nature des obligations de
l'lat, II, 193.
Des diverses espces
de dcisions en matire do pensions,
II, 202. Admission la retraite et
mise la retraite d'office, II, 203.
Dcision sur le droit pension, II, 210.
Suspension et dchance du droit
pension, H, 212. Deslitulion et rvocation, II, 214. Dmission, II, 217.
Questions rserves l'autorit judiciaire, II, 219. Liquidation et concession, II, 220. Inscription au grandlivre de la Deile publique, II, 221.
Revision, II, 223. Retrait, II, 225.
Rgles de procdure,, II, 217.' Recours au Conseil d'lat, II, 230.
Qualit pour agir, II, 231. Pensions
dpartementales, communales et autres,
II, 234. Autorits comptentes pour
les liquider, II, 235. Dpens, II, 237.
Pensions de la Banque de France,
II, 238.
Priode rvolutionnaire. Esprit g-
nral de la lgislation, I, 180. Sparation des pouvoirs, I, 181. Poursuites contre les fonctionnaires, I, 188.
Recours hirarchique contre les actes
de puissance publique, I, 185. Juridictions administratives, I, 190. Directoire de district et de dpartement,
I, 19t. Liquidation des dettes de l'tat, I, 196. Marchs, I, 200. Recouvrement des crances de l'lat, I,
203. Conflits, I, 207.
Permissions de voirie, II, 486. Cas
de dtournement de pouvoir, II, 551,
558. Distinclion entre le refus et le
retrait, II, 552.
Police. V. Rglements de police, Recours pour excs de pouvoir, Voirie
(Grande).
,
Poursuites en matire de contributions directes. V. Contributions
directes.
Poursuites contre les fonctionnaires

autres que les ministres. HistoII.
45
706
TABLE ALPHABTIQUE.
rique. Article 75 de la Constitution

de l'an VIII et jurisprudence antrieure
1870, I, 637. Dcret du 19 septembre 1870, I, 640. Son interprtation par le Tribunal des conflits, I,
643. Distinction entre l'acte administratif et le fait personnel du fonctionnaire, I, 616, 648. L'acte administratif illgal ne dgnre pas
ncessairement en quasi-dlit de droit
commun, I, 178, 651. Des poursuites dans le cas de recours pour abus,
II, 97. V. Abus, Lgislation compare.
Poursuites contre les ministres.
Poursuites fins pnales, I, 655.
Poursuites fins civiles exerces par
les particuliers, I, 653. Poursuites
fins civiles exercos au nom de l'tat, I, 666.
Pourvois dans l'intrt de la loi, I,
330; II, 596.
Pourvoi suspensif. V. Procdure,

Elections.
Prises maritimes. Nature et tendue
du pouvoir du juge des prises, II, 67.

Caractre polilique et contentieux de
la juridiction, II, 67. Cas particuliers de comptence judiciaire ou administrative, II, 72. Jugement d'office de3 prises, II, 73. Rgles de
procdure, II, 75. Instruction prliminaire de la prise, II, 78. Jugement, II, 79, Appel, I, 80.
Procdure. V. Procdure devant le
Conseil d'tat, Procdure devant les
conseils de prfecture, Cour des comptes,
Conseils du contentieux des colonies,
Abus, Prises maritimes, Travaux publics, Pensions, lections, Contributions directes, Excs de pouvoir, Voirie
(Grande).
Procdure devant le Conseil d'tat.
Rgies gnrales, I, 327. Ministre
d'avocat, 1,327. Procdure crile,
I,33i. Dlai du recours, I, 832. Son
caractre non suspensif, I, 333. Ordonnance de soit-communiqu, I, 335.
Communication au ministre, I, 335.
Mesures d'instruction,!, 336. Rapport et discussion devant la section et
l'assemble du contonlieux, I, 338.
Recourscontre les dcisions du Conseil
d'tat, I, 339. Opposition, I, 339.
Tierce opposition, 1, 340. Recours
en revision, 1, 341. Formes des dcisions, I, 343. Formule excutoire, '
I, 344. Excution l'gard des parties prives, I, 345. Excution l'gard de l'tal, I, 347. Excution
l'gard des dpartements et dos communes, I, 352.
Procdure devant les conseils de prfecture, I, 307. Introduction des
instances, I, 367. Procdure crite,
I, 868. Observations orales, I, 369.
Mesures d'instruction, I, 370. Pro-
cdures spciales, I, 372. (V. Contributions directes, Voirie.) Rfr administratif, I, 373. Dpens, I, 375.
Forme et excution des dcisions, I,
377.
Proprit. Comptence judiciaire sur
les questions de proprit, I, 537.
Expropriation directe, 1,637. Expropriation indirocle, I, 542; II, 646.
Occupations temporaires, I, 543; II,
175. Dlimitation du domaine public
naturel empitant sur une proprit
prive, I, 544. Ventes et autres
mutations volontaires de proprit, I,
553. Ventes nationales et domaniales, I, 555. change, I, 559. Cessions amiables et offres de concours en
vue de travaux publics, I, 561. Recours pour excs de pouvoir fond sur
une atteinte au droit de proprit, II,
528.
Proprits spciales. V. Brevets d'in-
vention, Mines, Offices ministriels.

Prusse. Tribunaux administratifs, I,
16. Comils do cercle, I, 19.
Comits de district, I, 51. Tribunal
administratif suprieur, I, 53. Conflits, I, 42.
Q
Questions d'tat. v. tal.
Questions prjudicielles. Principes
gnraux, I, 192. Effet de la dcision
prjudicielle l'gard du tribunal qui
l'a provoque, I, 500. Un tribunal
peut-il refuser de statuer sur la question prjudicielle qui lui est renvoye,
I, 501. Les dcisions de l'administration active comporlenl-ellesdes questions prjudicielles, I, 502. Questions
d'tat et de capacil civile, I, 516.
En matire criminelle, I, 623. En
matire correctionnelle, I, 633. Des
questions prjudicielles d'abus, II, 104.
R
Recours contentieux. V. Contentieux.
Recours de l'article 40 du dcret du
22 juillet 1806, II, 115.
Recours en cassation contre les dcisions juridictionnelles. Diffrence
avec le recours pour excs de pouvoir,
II, 575. Dcisions susceptibles de
recours en cassation, II, 578. Dcisions des conseils de l'instruction publique, II, 580. De la Cour des
TABLE ALPHABTIQUE.
comptes, II, 583. Des conseils de rvision, II, 590.
Recours hirarchique, I, 146. En
matiro d'excs de pouvoir, II, 461.
En matire d'interprtation, II, 615,
617. En matire d'apprciation de
validit d'actes administratifs, II, 625.
V. Ministres.
Recours parallle, II, 175. V. le mot
suivant.
Recours pour abus. V. Abus.
Recours pour excs de pouvoir.

Contenlieux de' l'annulalion, I, 17 ; II,
391. Rgles gnrales, II, 397. De
l'excs do pouvoir en matire judiciaire, II, 397. Historique du recours
pour excs de pouvoir en matire administrative, II, 102. Distinction du
recours pour excs de pouvoir et des
recours en annulation par la voie administrative, II, 413.
Conditions de recevabilit du recours
pour excs de pouvoir, II, 389. Recevabilit d'aprs la nature de l'acte,
II, 420, 423. Des actes de pure administration, II, 423. Du silence gard
par l'administration, II, 429. Recevabilit d'aprs la qualit de la partie,
II, 43!. Intrt direct et personnel,
II, 136. Recours form par des collectivits, H, 138. Par les contribuables au nom des communes, II, 140.
Par les fonctionnaires, II, 446.
Par les corps administratifs, II, 413.
Par les ministres, II, 447. Recevabilit d'aprs les formes et dlais de
recours, II, 449. Recours omisso
medio, II, 451. Rgles relatives au
dlai, II, 452. Du cas o le recours
pour excs de pouvoir est prcd d'un
recours au ministre, II, 161. Quid si
le recours est form devant un minisire
incomptent, II, 169. Cas o l'acte
attaqu est devenu dfinitif, H, 170.
De la fin de non-recevoir tire de
l'acquiescement II, 172. De la fin de
non-recevoirrsultant du recours parallle, II, 175. Du recours parallle
devant les tribunaux judiciaires, II,
182. Devant les conseils de prfecture, II, 488. Devant le Conseil d'tat,
II, 494.
Des moyens d'annulation des actes administratifs attaqus pour excs de pouvoir, II, 496. De l'incomptence : diverses espces d'incomptence, II, 196.
De l'incomptence par usurpation
de pouvoir, II, 197. Empitement
d'une autorit infrieure sur l'autorit
suprieure, II, 499. Des supplances
et des dlgations, H, 500 (V. Dlgation). Empitement de l'autorit suprieure sur une autoril infrieure, II, 510. Cas o l'autorit
municipale peut tre exerce par le
prfet, II, 512. Empitement enlre
707
autorits de mme ordre : questions de

comptence territoriale, 11, 516.
Cas de comptence conditionnelle, II,
518. Cas o une autorit dcline sa
comptence, II, 519. Du vice do
forme, II, 520. Omission complte
des formes prescrites, H, 520. Accomplissement incomplet on irrgulier
des formes prescrites, II, 523. Du
cas o les formes sont prescrites par
instructions ministrielles, II, 526.
Pouvoirs du Conseil d'tat pour la recherche du vice de forme, II, 528.
Du caractre obligatoire ou facultatif
des avis, II, 529. De la violation de
la loi et des droits acquis, II, 532.
Caractre particulier de ce moyen d'annulation : ncessit d'une atteinte porte un droit, II, 532. Atteintes
la proprit et aux droits qui en drivent, II, 538. Atteintes la libert
du commerce et de l'industrie, II, 539.
Atteintes aux droits rsultant de
fonctions, grades ou titres, II, 539. Retrait de dcisions ayant cr des droits,
II, 515. Refus d'accomplir un acte
prescrit par la loi, II, 546. Du dtournement de pouvoir, II, 551. Refus
ou retrait de permissions sur le domaine public, II, 551. Police des
cours d'eau non navigables, II, 555.
Police de la salubrit, II, 556. Police
municipale, II, 558,
Procdure, II, 561. Communications et
dfenses, II, 561. Intervention, II,
563. Tierce opposition, II, 564.
Dpens, II, 566. Nature et effets de
la dcision, 568; l'gard de la
partie, 571 ; l'gard de l'administration, 571; l'gard des tiers, 573.
Rglements d'administration publique, II, 9.

Rglements de police. Comptence
de l'autorit administrative et de l'autorit judiciaire, I, 180. Recours

pour excs de pouvoir, II, 539, 556,
558. Contraventions rsultant de
l'inobservation des rglements, II, 640.
Rentes sur l'tat, I, 508, 598.
Rpublique de 1848. Projets de rorganisation de la juridiction administrative, I, 244. Loi du 3 mars 1849 sur
le Conseil d'tat, I, 217. Cration du
Tribunal des conflits, I, 250, Projet
de loi de 1851 sur les conseils de prfecture, I, 253.
Rpublique de 1870. Commission provisoire du Conseil d'lat, I, 262. Projets de rforme devant l'Assemble nationale, I, 261. Conseil d'tat : lois
de 1872 et de 1879, I, 268. Justice
dlgue, I, 270. Tribunal des conflits, I, 271. Dveloppoment du contentieux administratif, I, 276.Lois et
propositions nouvelles (1888-1891), I,
279.
708
TABLE ALPHABTIQUE.
Responsabilit des dpartements et

des communes. Comptence, I,
686. Loi du 10 vendmiaire an IV,
el article 106 de la loi du 5 avril 1884,
I, 688.
Responsabilit de l'tat. L'arlicle

1384 du Code civil n'est pas applicable
l'lat, I, 677, 680. Cas particuliers o la comptence est judiciaire,
I, 684. Notions,gnrales sur la resl'tat.
ponsabilit de
II, 183. Des
actes de puissance publique, II, 186.
Des actes do gestion faits en vue
de services publics, II, 187. Des
actes d'administration du domaine
priv, II, 191. V. Dommages, Lgislation compare.
Responsabilit des fonctionnaires.

V. Poursuites contre les fonctionnaires,
Poursuites contre les ministres, Ordonnateurs, Comptabilit.

Restauration. Crise subie par la juridiction administrative, 1,226.Rforme
de la lgislation sur les conflits, I, 231.
Organisation des conseils privs
des colonies, I, 233.
Revision (Recours en). V. Procdure
devant le Conseil d'Etat et Cour des
comptes.
Rfr administratif.
devant les Conseils de
V. Procdure
prfecture.
Rvolution. V. Priode rvolution*
naire.
S
Saxe. Conflits, I,. 42. Contentieux
administratif, I, 58.
Soldes. V. Traitements.
Sources minrales. Baux, I, 591.
Statistique. Conseil d'tat, I, 290,
293, 294. Conseils de prfecture, I,
295. Conflits, I, 296. Cour des
comptes, I, 298, 300.
Suisse. Juridictions en matire administrative, I, 66.
Supplance. V. Dlgation.
T
Tarifs. Comptence judiciaire sur les
questions de lgalit et d'interprtation, I, 696. Contestations entre l'administration et les concessionnaires, I,

699. Recours parallle, II, 167.
Taxes assimiles aux contributions di-
rectes, II,
directes.
816. V. Contributions
Tierce opposition. V. Procdure.

Traitements. Nature des obligations
de l'lat, II, 193. Influenee del loi
du budget, II, 196. tendue etlimite
de la juridiction contentieuse, II, 198.
Cumul, II, 199. Retenues sur les
traitements par voie disciplinaire, II,
200.
Travaux publics (marchs). Comptence, I, 597 ; II, 119. Bases lgales
des marchs ; autorit des cahiers des

charges, II, 120. A quels marchs
s'applique la loi du 28 pluvise an VIII,
11,122.Comptence sur les conventions
financires qui se rattachent aux marchs de Iravaux publics, II, 125. Limiles de la comptence du conseil de
prfecture l'gard de l'autorit judiciaire, II, 128. A l'gard de l'administration active, II, 129. Dlais et
formes des rclamations, II, 132.
Interprtation des tarifs des concessions,
I, 696. De la chose juge en matire
d'interprtation des marchs, II, 605.
621.
Trsorerie (Oprations de), I, 600.
Tribunaux administratifs, I, 267.
V. Histoire de la juridiction administrative , Conseil d'Etal-, Conseils de
prfecture, Conseils du contentieux des
colonies, Cour des comptes', Conseils de
revision, Conseils de l'instruction publique, Lgislation compare.
Tribunal des conflits, I, 24, 250, 271.
Stalislique, I, 296. V. Conflits.
Tutelle administrative. V. Actes de
tutelle.
V
Validit des actes administratifs, II,
624. V. Interprtation.
Ventes nationales, I, 555 ; II, 650.
Vice de forme, II, 520. V. Recours
pour excs de pouvoir.
Voirie (Grande). Caractre de la jur
diction rpressive, II, 630. Des matires auxquelles s'tend la comptence
administrative, II, 631. Dos faits qui
conslituentdes contraventionsde grande
voirie, II, 638. Empitements sur le
domaine public, II, 633. Questions
relatives la dlimitation du domaine
publie, II, 633. Distinction entre le
domaine public naturel ou artificiel,
II, 634. Cas o il existe un arrt
de dlimitation, II, 635.Dgradations
et autres dommages, II, 638. Inob-
709
TABLE ALPHABTIQUE.
servalion des servitudes lgales, II,

639. Inobservation des rglements
de police, II, 640. Des personnes
qui les contraventions sont imputables, II, 642. Des excuses : cas de
force majeure et fait de l'administration, II, 644. Des questions prjudicielles : exceptions de proprit, II,
646. Cas exceptionnels de droits privatifs sur le domaine public, II, 64S.
Concessions antrieures 1566, II,
649. Ventes nationales, II, 650.
Concessions et autorisations administratives, II, 652.
Poursuite et rpression des contraventions, H, 656. Des procs-verbaux,
11,656. Quels agents ont qualit poulies dresser, II, 656.Leur forme, II, 657.
Leur autorit, II, 659. Poursuite
et procdure devant les conseils de
prfecture, II, 661. Amende, II, 662.
Restitutions et rparations, H, 667.
671.
Frais des procs-verbaux, II,d'tat,
Procdure devant le Conseil

II, 672. Pourvoi des parties et du
ministre, II, 672. Intervention, II,
674. Prescription, II, 675. Dlai
de la prescription, II, 675.Interruption de la prescriplion, II, 677. Prescription en appel, II, 679.
Voirie (Petite). Comptence, I, 704.
Jurisprudence de la Cour de cassation sur certains cas de dmolition
d'ouvrages, II, 667.
w
Wurtemberg. Conflits, 1,42. Tribunaux administralifs, I, 57.
Nancy, impr. Berger-Levranlt et C".

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Trait de la juridiction

administrative et des recours

Source gallica.bnf.fr / Bibliothque nationale de France

Laferrire, douard (1841-1901). Trait de la juridiction

NANCY, IMFlilMEHI BKKGEIl-I.EVBAULT ET C'*

MARCHS ET AUTRES CONTRATS.

CONTRAVENTIONS DE GRANDE VOIRIE.

5, RUE DES BEAUX-ARTS

18, HUE DES LACIS

SOMMAIRE DU LIVRE IV.

LGISLATIFS ET DES DCISIONS DE L'AUTORIT

1. Des actes lgislatifs.

DES ACTES DE GOUVERNEMENT.

SOMMAIRE DU LIVRE IV.

2. Actes concernant la furet intrieure de l'Etat.

1. Nature et tendue des pouvoirs du juge des prises.

JURIDICTION SPCIALE DU GOUVERNEMENT EN MATIRE

1. Nature et limite de la juridiction.

LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.

administrative. Celle-ci n'est institue que pour juger des actes

DES ACTES LGISLATIFS ET DES DCISIONS

Des lois et des dcrets-lois. Les lois ne peuvent tre l'objet,

autorit. Notre droit public ne reconnat pas aux juges le droit,

orientales et en Afrique continueront d'tre rgis par ordonnances

Voy. Rpertoire du droit administratif, v Algrie (par M. Lon Bquet, con-

seiller d'tat), n05

LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.

proprement dites ; ils chappent comme elles tous recours et

arrt apprcie le caractre du dcret

1er. ACTES LGISLATIFS.

rglements d'administration publique faits par dlgation.

14; Charte de 1830,

d'administration publique , qui exigent galement la dlibration

I, 1er. ACTES LGISLATIFS.

causs des particuliers par des mesures lgislatives ne leur

Cf. Conseil d'tat, 28 mai 1838, Malhon.

LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.

Cette, demande a t rejete par arrt du 4 avril 1879 (Goupy) :

la rgle est nettement indique :

LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.

ET DCISIONS DE L'AUTORIT PAELEMENTAIEE .

Actes d'administration faits en forme de lois. H y a des

ACTES DE L'AUTORIT PARLEMENTAIRE.

du 5 avril 1884, art.

LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.

ACTES DE L'AUTORIT PARLEMENTAIRE.

par une loi est une concession de travaux publics, le conseil de

fvrier 1861, Contet-Muiron; 31 dcembre 1866, Chemin de fer du

LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.

On. doit d'abord carter, dans ce cas comme dans le prcdent,

ordinaire. Leur importance exceptionnelle, qui rend ncessaire

ACTES DE L'AUTORIT PARLEMENTAIRE.

En prsence des difficults auxquelles se heurte la comptence des

LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.

Dcisions des commissions parlementaires. En dehors des

ACTES DE L'AUTORIT PARLEMENTAIRE.

LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.

les dcisions de cette commission ne sont pas, par leur nature,

ACTES DE L'AUTORIT PARLEMENTAIRE.

membres de ces Assembles ou des tiers, des dcisions d'ordre

Considrant que les dcisions par

LIMITES DE LA COMPTENCE ADMINISTRATIVE.

ACTES DE L'AUTORIT PARLEMENTAIRE. 27