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LA EVOLUCION DEL MERCOSUR Y LOS DESAFIOS DEL CRECIMIENTO

Las ltimas dos dcadas se han caracterizado por una globalizacin creciente
tanto de los flujos de comercio como de capitales. Por ello no es sorprendente
que, a la hora de disear las polticas de crecimiento, el objetivo de lograr una
insercin ventajosa en la economa internacional aparezca en un lugar de
privilegio. La conformacin del Mercosur puede interpretarse como una de las
estrategias de peso que los pases de la regin estn ensayando para enfrentar
el desafo de desarrollarse en un mundo que se globaliza. De esto se sigue que
el xito del bloque regional estar ntimamente relacionado con su capacidad
para potenciar la competitividad y acelerar el crecimiento de cada uno de los
pases que lo componen; esto es, con su capacidad para estructurar un espacio
econmico ampliado que estimule el ritmo de aumento de la productividad. En
las unidades precedentes de este segundo mdulo hemos pasado revista a las
cuestiones institucionales asociadas a la creacin y al desarrollo del Mercosur y
de los desafos que surgen en el plano de las negociaciones internacionales. En
esta Unidad queremos centrarnos en el anlisis de la evolucin de un conjunto
de variables clave para evaluar el desempeo comercial del bloque.
El MERCOSUR an est lejos de ser un mercado comn en funcionamiento; se
ha constituido en una unin aduanera "imperfecta" surgida de intensas
negociaciones, en las que los representantes tcnicos de los pases socios han
culminado soslayando por el momento objetivos mucho ms ambiciosos.
Debido a la trascendencia regional del MERCOSUR y a los significativos avances
logrados en las negociaciones desde la firma del Tratado de Asuncin, en este
trabajo se pretende alcanzar una visin comprensiva del proceso de
integracin, tratando de reflejar la importancia del mismo tanto al interior de la
regin como a su exterior.
Para ello se presenta, en la primera parte, un cuadro de los avances logrados
en el proceso tomando como marco temporal el "perodo de transicin"
previsto en el Tratado de Asuncin (26 de marzo de 1991 - 31 de diciembre de
1994), adems se consideran las principales decisiones firmadas por los
presidentes, las cuales sellan los pasos hacia el futuro mercado comn y dan
cuerpo al proceso. Tambin se incluye una seccin en la que se examinan las
etapas de la evolucin de MERCOSUR durante ese mismo perodo, as como sus
principales caractersticas.
En la segunda parte que trata el perodo de la postransicin se hace
referencia, en primer lugar, a los aspectos relevantes de la nueva estructura
institucional del MERCOSUR constituida con la firma del Protocolo de Ouro Preto
y, en segundo lugar, a la agenda externa real y potencial de esta nueva
instancia de integracin sudamericana.

Cabe aclarar que los aspectos comerciales fundamentalmente en lo referente


a intercambios no sern contemplados en este trabajo debido a que su
orientacin es poltico-institucional. Por otra parte, las caractersticas de la
Unin Aduanera "imperfecta" que comenz a regir desde el lo. de enero de
1995 sern incluidas en un Anexo de Cumbres Presidenciales al final del
trabajo.

Mercosur en el nuevo regionalismo


La apertura unilateral y la bsqueda de una mayor insercin en la economa
mundial en Amrica Latina ha reorientado el principio bsico que rigi
histricamente los destinos de la integracin latinoamericana: slo entre pases
latinoamericanos[3] y ha producido el surgimiento de lo que se ha reconocido
como un "renovado inters integracionista".
Partiendo de la visin de considerar la integracin como un medio, como un
instrumento eficaz para potenciarse y abrirse al mundo, los pases
latinoamericanos adoptaron las nuevas reglas de juego de la economa
internacional.
El proceso de integracin argentino-brasileo hacia el MERCOSUR respondi a
este nuevo modelo y naci una percepcin conjunta de la necesidad de unirse
a fin de maximizar potencialidades para integrarse al mundo. El MERCOSUR se
enmarc, as, en las caractersticas del regionalismo abierto y reconoci no slo
a la integracin como una catapulta al mundo, sino tambin como cimiento de
una economa libre de proteccionismo y de trabas al intercambio de bienes,
siendo stas particularidades intrnsecas al regionalismo abierto.

El Tratado de Asuncin: carta magna del proceso de integracin


La firma del Tratado de Asuncin26 de marzo de 1991 fue el punto de
partida de un renovado proceso de integracin que se inici por iniciativa
argentina en 1985, cuando comenz el acercamiento gradual entre la
Repblica Argentina y la Repblica Federativa del Brasil, luego del histrico
enfrentamiento que caracteriz las relaciones bilaterales de ambos pases.
Esta amistad se restableci a partir de la firma de la Declaracin de Iguaz
(1985). En esta oportunidad, los presidentes Alfonsn y Sarney realizaron las
primeras manifestaciones de la intencin de buscar nuevos caminos para
construir un espacio econmico regional latinoamericano.
El proceso de integracin continu profundizndose gradualmente y
afianzndose con el Programa de Integracin y Cooperacin Econmica entre

Argentina y Brasil PICE (1986), y con la firma del Tratado de Integracin,


Cooperacin y Desarrollo (1988) considerado como un factor de aceleracin
de la integracin econmica, hasta la firma del Tratado de Asuncin.
El Tratado de Asuncin fue visto, en ese momento, como el gran paso a la
materializacin de la tan ansiada idea de intelectuales, gobernantes y
empresarios latinoamericanos frustrada desde la dcada del 60, de lograr
la integracin armnica de las economas entre s y con el mundo. El
MERCOSUR pareca ser el camino.

Bsqueda del reconocimiento externo


El MERCOSUR naci de una lectura acertada sobre la necesidad de insertarse
en un mundo donde imperaba y an impera la tendencia a la
regionalizacin. En funcin de esto es que, inmediatamente despus de la
firma del Tratado de Asuncin, los cancilleres de los cuatro pases salieron a
presentar a la sociedad internacional la nueva iniciativa latinoamericana. El
objetivo fundamental fue la bsqueda de apoyo, reconocimiento a nivel
internacional y posibles mercados.
Las manifestaciones de apoyo ms directas vinieron de los Estados Unidos y la
Comunidad Econmica Europea.
Los contactos concretos que se realizaron poco tiempo despus de la firma del
compromiso respondieron a una agenda externa trazada con la idea central de
insertar al MERCOSUR en el contexto econmico internacional a partir de la
resolucin del GATT, la Iniciativa para las Amricas, la negociacin conjunta del
acuerdo de cooperacin institucional con la Comunidad Econmica Europea,
contactos con Japn y el bloque asitico y el comercio con terceros pases o
bloques econmicos regionales.
El perodo de transicin al Mercado Comn del Sur
El Acta de Buenos Aires de julio de 1990 ratific la voluntad poltica de
Argentina y Brasil para conformar un Mercado Comn al 31 de diciembre de
1994. Ese documento completado con el Tratado de Integracin, Cooperacin
y Desarrollo de Argentina y Brasil y con el Acuerdo de Complementacin
Econmica No. 14 se constituy en la base de negociaciones que conform la
estructura del Tratado de Asuncin.
El Tratado de Asuncin determinaba un "perodo de transicin" de cuatro aos
para alcanzar la meta final del Mercado Comn, pero no aclaraba las
condiciones posteriores a la finalizacin de ese perodo, y se limitaba a
mencionar el compromiso de tener establecido el MERCOSUR, el cual se
constituy finalmente en una unin aduanera.

En ese perodo de transicin se pondran en funcionamiento los instrumentos


previstos por el Tratado programa de liberacin comercial, la coordinacin de
las polticas macroeconmicas, arancel externo comn, acuerdos sectoriales,
para que en el plazo de cuatro aos se constituyera el Mercado Comn.
Las etapas del Mercosur: del Tratado de Asuncin a la Unin Aduanera
El proceso de integracin ha evolucionado progresiva y aceleradamente, y
reconoce etapas que si bien no muestran profundas diferencias entre s,
poseen determinadas caractersticas que sealan claramente los avances
poltico-estructurales que constituyen el cuerpo mismo del proceso. As, es

Primera etapa
El proceso de integracin hacia el MERCOSUR ha sido reconocido como un
ejemplo claro del fenmeno de aceleracin de la integracin a nivel regional,
particularmente a partir de la propuesta de la Iniciativa para las Amricas y de
la firma del TLC. Sin embargo, desde una perspectiva interna el Tratado de
Asuncin puede ser tambin reconocido como un factor de aceleracin de un
amplio espectro de iniciativas y actividades por parte de los diferentes sectores
productivos y, fundamentalmente, de la participacin de nuevos actores
sociales y polticos particularmente del sector empresarial que no se haba
manifestado en ese mismo plano en las anteriores instancias de integracin.
Esta primera etapa del proceso de integracin se caracteriza por la afirmacin
poltica del MERCOSUR. El hecho de que el Tratado fuera aprobado sin
oposicin por los cuatro Parlamentos indic su grado de aceptacin poltica. La
creacin de la Comisin Parlamentaria del MERCOSUR signific abrir un mbito
de vinculacin de los legisladores con el desarrollo del proceso de integracin.
Finalmente, el plano internacional fue uno de los que ms se trabajaron
durante la primera etapa de desarrollo del proceso. A partir del aval otorgado
por el gobierno de los Estados Unidos y de las Comunidades Europeas con la
firma de acuerdos de comercio, inversin y cooperacin tcnica se reconoci la
presencia internacional del MERCO-SUR.
El primer ao del MERCOSUR amenaz terminar con serios problemas y con el
peligro de un retraso en el proceso de integracin, a causa de los
inconvenientes econmicos del principal socio del grupo, Brasil. La economa
brasilea representa el 75% del volumen total del MERCOSUR y la crisis que
imperaba en ese momento increment las dudas sobre la viabilidad de
concretar el Mercado Comn. A pesar de los serios inconvenientes brasileos,
el hecho de no suspender la Primera Cumbre Presidencial y continuar con el

crono-grama previsto demostr el compromiso del Brasil con el futuro de la


integracin y, tambin, que la visin y la decisin poltica avanzaron mucho
ms rpidamente que los mismos cambios en las estructuras econmicas.
Segunda etapa
La segunda etapa clave para el desarrollo del MERCOSUR se caracteriz por
la consolidacin de la agenda interna, fundamentalmente a partir de la II
Reunin del Consejo del Mercado Comn (Las Leas). Adems del nuevo
Cronograma, se produjeron otros hechos igualmente importantes que
corroboran lo antedicho. La firma del primer acuerdo sectorial (siderrgico); la
concrecin de un sistema jurdico de Solucin de Controversias con la
ratificacin por los Parlamentos del "Protocolo de Brasilia", as como distintas
operaciones de negocios y asociaciones entre empresas, que se cerraron en el
marco del MERCOSUR, abarcando un abanico de actividades.
Por otra parte, el surgimiento de dos fenmenos propios de todo proceso de
integracin entre pases en desarrollo caracterizaron esta segunda etapa: la
agudizacin de las asimetras entre las estructuras productivas de los pases y
la intensificacin de la politizacin. Un fenmeno fue consecuencia del otro y, a
su vez, ambos fueron generadores de una crisis poltica dentro del MERCOSUR.
Esa crisis poltica, surgida por la decisin argentina de aumentar la tasa
arancelaria para frenar las importaciones provenientes del Brasil, fue una seal
sobre la fragilidad del proceso, y si bien no culmin con el retiro de Paraguay
como haba amenazado oblig a los presidentes de Argentina y Brasil a
ratificar pblicamente los objetivos y los plazos vigentes.
Las asimetras entre las estructuras productivas de los pases
fundamentalmente entre Argentina y Brasil a nivel de desarrollo industrial, se
manifestaron desde el comienzo pero se agudizaron en esta fase del proceso
con el paso del tiempo y con la consoli-dacin del MERCOSUR. A travs de
una poltica netamente comercialista, Brasil avanz bruscamente sobre el
mercado argentino provocando un dficit importante para la balanza comercial
de Argentina y la reaccin consiguiente del sector empresarial. La Unin
Industrial Argentina que en un comienzo tom la iniciativa de estrechar los
vnculos entre empresarios argentinos y brasileos para coordinar las
negociaciones presion al gobierno por medidas proteccionistas agudizando
el fenmeno de politizacin instalado. La politizacin negativa que se
manifest, si bien no retras la integracin, provoc un malestar que gener
profunda incertidumbre y avanz mucho ms rpidamente que la propia
instinacionalizacin del proceso, lo cual qued demostrado por las sucesivas
manifestaciones presidenciales de voluntad de continuar con la integracin y
cumplir con los compromisos asumidos. En el caso argentino el fenmeno de
politizacin se concentr en el sector empresarial e industrial, aunque se
produjeron serias manifestaciones del sector rural. Esta presin oblig al

gobierno argentino a tomar algunas medidas todava dbiles para


promover, reducir los costos y hacer ms competitivas las exportaciones
argentinas.
Al finalizar la segunda etapa, el proceso de integracin avanzaba impulsado
por los Estados, en un esquema rela-cional intergubernamental, lo que le
imprimi una dinmica propia que evit que ciertas medidas unilaterales de los
Estados afectasen severamente el proceso en marcha.
Tercera etapa
Durante las dos primeras etapas del funcionamiento del MERCOSUR primaron
los imperativos de buscar un espacio y un reconocimiento internacional, y de
profundizar el proceso por medio del trabajo de subgrupos y comisiones
tcnicas, y reuniones especializadas. As, el proceso de integracin continu
durante la tercera etapa con las mismas caractersticas generales de las
anteriores y con una profundizacin de las agendas interna y externa. Adems,
esta etapa se estructur sobre tres temas en los que Argentina fue
particularmente protagonista, y que acentuaron la politizacin del proceso,
transformndose en el centro de la discusin: el arancel externo comn, el
dficit comercial con el Brasil y el posible ingreso de Argentina al NAFTA.
Estos temas de alguna manera se convirtieron en los puntos conflictivos entre
sectores polticos y econmicos vinculados directamente al proceso. La
definicin del arancel externo comn fue muy tensionante pues reflej la
orientacin opuesta que Argentina y Brasil pretendan darle a la poltica
comercial externa del bloque en funcin a los distintos grados de inters en
proteger sus economas nacionales. En cuanto al dficit comercial con el Brasil
vinculado directamente a las asimetras entre los dos socios y a la
imposibilidad de coordinar las polticas macroeconmicas ste no logr ser
revertido durante esta etapa a pesar del crecimiento de las exportaciones
argentinas hacia ese pas. Con relacin al ingreso de Argentina al NAFTA.
Cuarta etapa
La cuarta etapa quiz la ms rica en definiciones abarca los primeros tres
meses del perodo de la postransicin, iniciado el l de enero de 1995. sta se
caracteriz por una expansin de la agenda externa y una profundizacin de la
agenda interna. En la agenda externa la Unin Europea propuso la creacin de
una zona de libre comercio y Chile se acerc al MERCOSUR. Tambin existieron
algunos hechos que replantearon la integracin regional: la propuesta brasilea
de crear el ALCSA (rea de Libre Comercio Sudamericana), la Cumbre de las
Amricas o Cumbre de Miami y el acercamiento del MERCOSUR a otros pases
latinoamericanos (Colombia, Venezuela y Per) con vistas a la firma de
acuerdos de liberalizacin y preferencias comerciales.

Chile, que fue siempre considerado socio natural del MERCOSUR, solicit su
ingreso proponiendo un tipo de asociacin especial por lo cual no se
constituira como miembro pleno sino simplemente como socio comercial
pas asociado independiente a partir de la firma de un acuerdo para la
creacin de un rea de libre comercio en un plazo de 10 aos. El objetivo
principal de Chile fue la renegociacin de todas sus preferencias arancelarias
con los miembros del MERCO-SUR antes de la constitucin de la Unin
Aduanera, y la obtencin de un mercado de oportunidad ante el silencio
norteamericano en relacin con la invitacin pendiente de ingreso al TLC.
Por su parte, la Unin Europea mostr un significativo inters por la instancia
de integracin surea el que se concret a partir del Protocolo de Ouro Preto,
que garantiz la personera jurdica internacional de MERCOSUR y una
organizacin institucional definitiva, condicin sine qua non impuesta por el
bloque europeo. As, se firm en el mes de diciembre de 1994 la "Declaracin
Solemne de Unin entre el Consejo de la Unin Europea y de la Comisin
Europea", por un lado, y los Estados Miembros del MERCOSUR por el otro para
crear mecanismos de cooperacin econmico-comercial, consulta y
liberalizacin recproca del comercio.
En relacin con la agenda interna, los dos hechos centrales y prcticamente
excluyentes en esta etapa fueron la definicin de una estructura orgnica del
MERCOSUR para la postransicin (firma del "Protocolo de Ouro Preto") y el
lanzamiento de la Unin Aduanera. A partir de estos hechos el MERCOSUR
adquiri una identidad diferente y las condiciones necesarias para aumentar su
capacidad de negociacin, especialmente con otros bloques regionales.
Por otra parte, el perodo se caracteriz por una relacin tensa entre los dos
socios mayores por cuestiones como el posible ingreso de Argentina al
TLC/NAFTA; la falta de coordinacin a nivel de poltica exterior (divergencia en
la posicin con relacin a Cuba, al ingreso de Brasil como miembro permanente
del Consejo de Seguridad de ONU); divergencia en el planteo de las relaciones
con el pas hegemnico de la regin; las compras por parte de Brasil de
productos subsidiados y la utilizacin de medidas pararancelarias, entre otros.
Tambin se observ un crecimiento a niveles histricos de las exportaciones
intra-MERCOSUR, en particular entre los dos socios mayores, lo que result en
un dficit importante en la balanza comercial argentina. Hubo avances
significativos en otros aspectos tcnicos de la negociacin, fundamentalmente
a partir de la puesta en marcha de la Unin Aduanera: educacin, solucin de
controversias, transporte, rgimen de origen, cdigo aduanero y defensa de la
competencia.

CONCLUSIONES:

. El proceso de integracin ha evolucionado progresiva y aceleradamente y su


nueva conformacin orgnica permitir garantizar la solidez del proceso. Por lo
tanto, contribuir positiva y directamente a mejorar su imagen externa y
asegurar la confianza para futuras inversiones y para la firma de acuerdos de
diversa ndole con pases y regiones del mundo.
. En el marco del regionalismo abierto, el MERCOSUR ha extendido su agenda
externa a numerosas regiones y ha firmado compromisos para la constitucin
en un futuro cercano de reas de libre comercio. El ejemplo ms claro se ha
dado con la Unin Europea, el socio ms importante en esta instancia de
integracin. Latinoamrica es otra zona prioritaria y se ve claramente a partir
del acercamiento con los pases andinos.

PREGUNTA: