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Gesto pblica no sculo XXI

as reformas pendentes

Ricardo Carneiro
Telma Maria Gonalves Menicucci

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CARNEIRO, R., and MENICUCCI, TMG. Gesto pblica no sculo XXI: as reformas pendentes. In
FUNDAO OSWALDO CRUZ. A sade no Brasil em 2030 - prospeco estratgica do sistema de
sade brasileiro: desenvolvimento, Estado e polticas de sade [online]. Rio de Janeiro:
Fiocruz/Ipea/Ministrio da Sade/Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
2013. Vol. 1. pp. 135-194. ISBN 978-85-8110-015-9. Available from SciELO Books
<http://books.scielo.org>.

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Gesto Pblica no Sculo XXI:


as reformas pendentes

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

GESTO PBLICA NO SCULO XXI:


AS REFORMAS PENDENTES

Ricardo Carneiro
Telma Maria Gonalves Menicucci

Nas ltimas trs dcadas, o termo gesto pblica, em substituio


administrao pblica, tem sido utilizado de forma intensa, mas apesar disso, ou por
causa disso, tornou-se um termo polissmico. Para alguns se confunde com administrao
pblica, para outros marca o rompimento com a administrao pblica tradicional
e adoo de ferramentas da gesto do mundo dos negcios ou tem significado mais
amplo. De forma genrica, Druker (1993), que diagnosticou uma revoluo da gesto
a partir dos anos 1950, considera que gesto no se refere hierarquia organizativa de
uma administrao clssica, mas capacidade de promover a inovao sistemtica do
saber e tirar dela o mximo rendimento na sua aplicao produo. Para Metcalfe e
Richards (1987, apud Brugu e Subirats, 1996) gerir significa assumir a responsabilidade
sobre a ao de um sistema, o que remete noo de um espao onde se articulam
relaes e negociaes. O foco dessa definio est em processos que so nicos ao setor
pblico e se referem gesto de um conjunto de organizaes, e no a apenas uma, e
necessidade de se ajustar ao sistema completo da governana pblica.
Perry e Kraemer (1983) buscam fugir da polarizao que coloca em
extremos de um contnuo, por um lado, a defesa da especificidade da administrao
pblica e, por outro, a ideia de que gesto um conceito genrico que aproxima os setores
pblico e privado. Na busca de uma definio integradora, consideram que a gesto
pblica uma fuso da orientao normativa da administrao pblica tradicional e
da orientao instrumental da gesto em um sentido genrico. No primeiro aspecto, a
gesto pblica incorpora temas como democracia e responsabilidade, e valores como
equidade, igualdade e probidade; da orientao instrumental, aceita que o setor pblico
compartilha com o setor privado a necessidade de alcanar seus objetivos de forma
mais econmica e mais eficiente.
Outra concepo mais ampla e no restrita a processos a de Pierre
(1995), que define administrao pblica e no usa o termo gesto pblica, como de
modo geral o fazem os franceses como o principal resultado da ligao entre Estado

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e sociedade civil, a qual se caracteriza por ser de mo dupla: inclui a implementao


de polticas pblicas e as demandas dos atores privados sobre os decisores.
Assim como o termo pode assumir diferentes significados, a gesto pblica
no ainda uma disciplina acadmica consolidada e no dispe de um corpo terico
bem delimitado. Sob essa rubrica, se colocam diferentes enfoques e preocupaes, desde
uma perspectiva mais ampla de entender o formato da relao Estado-sociedade e os
mecanismos de definio dos objetivos do governo, at preocupaes mais instrumentais.
Alm disso, configura-se como uma mescla de preocupaes polticas e tericas,
tornando-se difcil distinguir onde acaba seu carter instrumental e onde comea sua
dimenso analtica. , ao mesmo tempo, um espao de reflexo sobre a administrao
pblica e um marco para o desenvolvimento de ferramentas que permitam melhorar ou
facilitar o dia a dia da ao governamental (Brugu e Subirats, 1996:17).
Assume-se aqui a concepo de que gesto um ato complexo que nos
aproxima do mundo da poltica (Brugu e Subirats, 1996). Diferentemente da gesto
privada, a gesto pblica deve permitir a expresso de valores que no so apenas
instrumentais, mas polticos. Nesse sentido, no se limita aos meios, mas incorpora
tambm os objetivos, sua definio e sua articulao operativa, orientando-se a partir
de valores sociais. Remete necessidade de articular a concorrncia entre objetivos
alternativos e a necessidade de gerir a interdependncia e a cooperao organizativa
para o alcance dos objetivos polticos. Dentro da lgica poltica, a gesto pblica deve
facilitar a expresso de vontades, mediar entre elas e encontrar valores para conduzir
as aes. Nessa perspectiva, a anlise da gesto pblica indissocivel da anlise do
Estado e sua configurao, o que remete ao papel por ele assumido historicamente
em diferentes contextos. Pensar da evoluo histrica a gesto pblica bem como, de
forma prospectiva, as tendncias ou possibilidades de seu desenvolvimento futuro
remete a uma reflexo sobre o papel esperado do Estado no momento atual.
No h dvidas de que, desde os anos 1970, tem havido transformaes na
ao de governar que afetam tanto as estruturas estatais e o processo de governo como
a relao entre o Estado e a sociedade civil, embora essas mudanas afetem de forma
diferente aos diferentes pases, diferentes segmentos sociais, em momentos temporais
distintos e de maneiras tambm distintas. Entretanto, a discusso sobre esse processo
se deu mais no contexto do novo gerencialismo (Peters, 1996), sendo verificada a partir
dos anos 1980 uma mudana de estilo dos estudos sobre a administrao pblica com
uma linguagem gerencialista exagerada e a introduo do racionalismo econmico,
que passou a caracterizar o desenho organizativo dos servios pblicos. Na expresso
de Hood (1996), a chamada era progressiva da administrao pblica1 parecia caminhar
1 Por administrao progressiva se entende um conjunto de idias sobre a administrao pblica que floresceram
do final do sculo XIX a princpios do XX e cujo tema central era como limitar a corrupo e a incompetncia
associada a ela e da limitar o poder discricionrio de polticos e altos cargos pblicos por meio de uma estrutura
de instituies quase independentes e por regras procedimentais, as quais incluam o controle popular e o
referendum, estatutos do servio pblico e normas gerais de procedimento.

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para a tumba dos dinossauros pela mo da chamada New Public Management (NPM).
Esse foi o rtulo dado por consultores para definir as reformas do setor pblico de
modo a enfatizar os elementos comuns e cujo modelo atacava o ncleo das doutrinas
bsicas da administrao pblica progressiva, particularmente substituindo a nfase
em regras gerais pela nfase em resultados.
Essas transformaes esto vinculadas ao movimento poltico e
ideolgico, com razes tambm econmicas, de propostas e aes no sentido de uma
reforma do Estado. Esse tema entra na agenda dos debates polticos e institucionais
da comunidade internacional no rastro da crise que acomete as principais economias
capitalistas ao longo da dcada 1970. Na viso que se vai se tornar dominante poca,
os problemas defrontados pelo capitalismo so percebidos como manifestao do
excesso de intervencionismo estatal na vida econmica e nas relaes societais em
sentido amplo. Um liberalismo renovado, com forte sustentao na teoria econmica
neoclssica, desloca o consenso keynesiano construdo no ps-guerra, argumentando
que o Estado havia se tornado muito grande e a administrao pblica ineficiente ou
pouco eficaz (Bresser Pereira et al, 1996; Bresser Pereira, 1998; Ferlie et al, 1999; Rezende,
2002, Paula, 2005; Oliveira, 2009; Pacheco, 2010).
Na interpretao do novo pensamento hegemnico, convencionalmente
chamado de neoliberalismo, a crise da economia se transmuta em crise do Estado,
cuja face mais visvel seria a crescente necessidade de financiamento de um dficit
pblico incontrolvel, apontando para uma rota explosiva do estoque da dvida e, com
ela, para o comprometimento das condies de governabilidade. O estrangulamento
dos mecanismos de financiamento assinalado originalmente por OConnor (1967),
que ressalta o excesso de encargos advindo das funes desempenhadas pelo Estado
no tocante a garantir a reproduo da dominao de classes a longo prazo: as de
acumulao e legitimao (Oliveira, 2009: 64). No rastro dessa linha de interpretao,
focada na dimenso fiscal, emergem explicaes para o gigantismo do setor pblico
centradas nos limites da democracia liberal em assegurar um controle mais efetivo
da sociedade sobre o Estado. O crescimento desordenado dos gastos pblicos seria
um sintoma da fragilidade dos mecanismos de controle democrtico em garantir a
prevalncia dos interesses da coletividade no processo decisrio da poltica, erodindo
as bases de legitimao do Estado. A crtica poltica mais influente associada
Nova Direita, que sintetiza, na idia de hipertrofia do Estado, a presso no sentido
do incremento da extrao de recursos da sociedade e, por extenso, do circuito do
mercado, para atender no s a interesses especficos de determinados entes privados
com capacidade poltica para influenciar as decises de governo, mas tambm a
interesses internos ao prprio aparato estatal (Dunleavy e OLeary, 1987; Held, 1989;
Hood, 1995).
A consolidao e prevalncia do neoliberalismo leva formulao e
implementao de uma agenda reformista, de orientao pr-mercado, focada na

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reduo do escopo da interveno estatal na economia e na concomitante reestruturao


de seu aparato organizacional e dos mecanismos que dispe para governar. Assim,
desde os anos 1980, praticamente todos os governos tm empreendido esforos para
modernizar e agilizar a administrao pblica (Kettl, 2005: 75), com desdobramentos
em dois eixos principais: reduzir o alcance do governo e faz-lo funcionar melhor.
No tocante redefinio das funes que o Estado desempenha, a
agenda neoliberal preconiza uma transio de um papel intervencionista e dirigista
para um papel regulador, adquirindo materialidade nos projetos polticos de Thatcher,
na Inglaterra, e Reagan, nos USA (Kettl, 2005; Spink, 2005; Paula, 2005; Pierre, 2009). O
conjunto bsico de medidas propostas inclui desregulamentao e menor interferncia
estatal nas relaes que se estabelecem entre os agentes privados, privatizaes e cortes
na proviso de servios pelo poder pblico. A desregulamentao apresentada como
instrumento essencial para a promoo de melhorias sustentadas no desempenho
do sistema produtivo, ao reduzir os constrangimentos que se interpem autonomia
decisria dos agentes econmicos, favorecendo a competio de interesses sobre a qual
repousa a presumida eficincia da ao coordenadora do mercado. J a privatizao
procura retirar da alada do Estado e transferir para a rbita do mercado tudo aquilo
que pode ser retirado, com destaque para a produo de mercadorias. Em simultneo,
h um esforo de reorganizar a forma de funcionamento das atividades de natureza
finalstica que persistem sob a responsabilidade do Estado, envolvendo diferentes
arranjos entre organizaes pblicas e privadas e a proliferao de formas hbridas
de organizao, como as denominadas parcerias pblico-privadas. O que se busca
no apenas a ampliao das oportunidades para a valorizao do capital, como
tambm a reduo da necessidade de financiamento pblico e, consequentemente,
da concorrncia pela utilizao dos recursos produtivos da sociedade. s aes de
desregulamentao e privatizao vm se somar iniciativas focadas na recuperao
do equilbrio fiscal por meio do corte de gastos pblicos e maior controle sobre sua
expanso, que incidem sobretudo, nas intervenes e polticas no campo social (Kettl,
2005; Pierre, 2009).
No tocante reforma da administrao pblica, o neoliberalismo
desemboca na NPM, traduzindo formalmente a preocupao com a melhoria da
eficincia gerencial na proviso de bens e servios populao (Dunleavy e Hood, 1994;
Abrcio, 2005; Manning et al., 2009; Pierre, 2009). O processo envolve o redesenho da
estrutura, procedimentos e prticas das organizaes do setor pblico, incorporando
mudanas de grande magnitude na dimenso institucional, onde se incluem questes
atinentes aos princpios e valores que informam a relao de tais organizaes com
a sociedade e o mercado (Ferlie et al, 1999; Ormond e Loffler, 1999; Hernes, 2005). A
prpria avaliao do sucesso ou fracasso da administrao pblica se altera, passando
a ser balizada por critrios prximos queles utilizados pela administrao privada.
De uma orientao inicial voltada busca de eficincia e reduo do gasto pblico,

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o reformismo associado NPM avana em direo a questes como o foco em


resultados, a qualidade dos servios prestados, o empoderamento do cidado por
meio de oportunidades para escolher entre diferentes provedores de servio e para
expressar seu grau de satisfao como usurio (Pacheco, 2010: 189), a accountability e
a transparncia.
Contudo, desde os anos 1990, redefinem-se, em certa medida, os termos
dos debates acerca do papel do Estado, a partir dos questionamentos vigorosos da
concepo neoliberal (Evans, 1998), o que se faz acompanhar da problematizao
dos fundamentos e premissas da NPM, bem como de seus resultados. Nessa direo,
emergem modelos alternativos, como a public service orientation, dentre outras propostas
reformistas com nfase em premissas democratizantes (Santos, 1998; Fung, 2003). No
perodo mais recente, o debate em torno da reforma da administrao pblica passa
a ser crescentemente interpenetrado pela ideia de governana democrtica ou outras
denominaes para processos que valorizam a ampliao da participao dos membros
da sociedade nas escolhas sociais e ou na gesto pblica, no como consumidores de
servios, mas como cidados (Secchi, 2009; Pierre, 2009). Da mesma forma como no
surgimento da NPM, esses questionamentos esto associados a constantes movimentos
por reformas do Estado, dessa vez com revalorizao do seu papel, particularmente
enquanto propulsor do desenvolvimento com incluso e reduo das desigualdades.
Esse artigo tem como objetivos, em primeiro lugar, fazer uma descrio
do surgimento e das caractersticas e bases tericas da perspectiva que se tornou
hegemnica no debate terico e poltico sobre gesto pblica nas ltimas dcadas
que ganhou o rtulo mais conhecido de New Public Manegement -, contrapondo-a ao
modelo convencional de administrao pblica, fundada na burocracia weberiana e
associada ao contexto de uma especfica proposta de reforma do Estado. Em segundo
lugar, pretende fazer uma reviso, no exaustiva, da discusso mais analtica e recente
da NPM, na perspectiva de uma crtica leitura econmica e gerencial da reforma do
Estado e da administrao pblica baseada em estudos e avaliaes que tm apontado
os efeitos perversos e distores causados pela introduo das reformas gerencialistas.
Essa reviso envolve ainda, paralelamente crtica, o apontamento das direes e
alternativas emergentes na literatura e na prtica sobre gesto pblica contempornea,
e a contraproposta de reformar o Estado e suas instituies no sentido de capacit-lo
a fazer bem a poltica, tanto por razes de democracia e equidade quanto por razes
de eficincia econmica, buscando realizar o interesse pblico. Particularmente nos
pases do Sul, a necessidade de reforma est articulada com o desafio de promover o
desenvolvimento sustentvel e com incluso social, para o que o papel do Estado e de
sua burocracia assume importncia crucial.

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1 | DA ADMINISTRAO BUROCRTICA NPM


Como j mencionado, desde os anos 1980 assiste-se a um movimento
crescente no sentido da adoo da reforma do aparelho administrativo do Estado,
em busca de tcnicas mais modernas e eficientes de gesto, capazes de proporcionar
melhorias na proviso de servios pblicos sociedade (Kettl, 2005, Paula, 2005;
Manning et al, 2009). A partir dos empreendimentos reformistas postos em prtica pelo
Reino Unido, Estados Unidos, Nova Zelndia e Austrlia, o processo se difunde por
ampla constelao de pases, com destaque para os membros da Organizao para a
Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), alcanando o Brasil em meados
dos anos 1990.
O carter abrangente das iniciativas reformistas direcionadas melhoria
na gesto governamental permitiu trat-las como a ascenso de um novo paradigma
organizacional, de cunho gerencial, consubstanciado na NPM. O uso recorrente do
termo em diferentes pases sugere a existncia de uma tendncia geral na direo de
um padro comum de reforma administrativa aplicada ao setor pblico, mas pouco
esclarece acerca da configurao objetiva das mudanas em questo. Avanar nessa
direo, por sua vez, no constitui tarefa trivial, at porque, como salientam Ormond
e Lffler (1999: 67), as reformas na gerncia pblica se do mediante uma ampla
variedade de formas e em diversos contextos envolvendo preocupaes e necessidades
nacionais completamente diferentes. A pluralidade de formas e significados atribudos
NPM reafirmada por Hernes (2005: 5), segundo o qual tal movimento reformista
expressa um conjunto de idias e mtodos de escopo to variado que no h nenhuma
definio unvoca sobre o que so realmente estas idias e mtodos. Ferlie et al (1999:
26) agudizam essa linha de argumentao afirmando que algumas vezes, a nova gesto
pblica parece uma tela vazia: pode-se pintar o que quiser nela. E complementam,
h no apenas controvrsia acerca do que [a nova gesto pblica] ou do que est a
caminho de se tornar, mas tambm do que deveria ser, entrelaando anlise positiva
e normativa.
Registrada a dificuldade de se acomodar, numa definio abrangente, os
variados significados que se insinuam nos esforos mudancistas identificados NPM,
possvel buscar uma viso compreensiva da lgica que informa tal movimento reformista
a partir de sua contraposio ao paradigma convencional da administrao pblica,
ou administrao pblica progressiva (Hood, 1995), do qual pretende se distanciar.
A referncia aqui ao modelo organizacional do Estado que preconiza a separao
entre a poltica a tomada de decises relativas s prioridades e diretrizes gerais
para o desenvolvimento da atividade governativa e a administrao propriamente
dita o encaminhamento de aes com vistas a conferir materialidade aos objetivos
de poltica propostos, da forma mais racional e eficiente possvel (Hood, 1995; Behn,
1998; Bresser Pereira, 1999). Nesse modelo, a administrao pblica subordina-se ao

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poder poltico, legitimado pelo voto, e fica incumbida de implementar as polticas que
compem a agenda de governo, ancorando-se no conhecimento tcnico ou expertise.

1.1 | Emergncia e Consolidao da Burocracia Pblica


A conformao do paradigma da administrao pblica que preconiza
a separao entre poltica e administrao emerge na transio dos sculos XIX e
XX (Hood, 1995). O que move sua adoo a preocupao com o controle poltico da
corrupo e da incompetncia e o desperdcio de recursos pblicos que a acompanha.
Tal questo transparece com nitidez no ensaio clssico de Wilson2 acerca da reforma
do servio civil americano (Behn, 1998). O que est no cerne do argumento de Wilson
o fato de as decises polticas e administrativas apresentarem naturezas distintas,
tornando possvel separ-las (Oliva, 2006). Essa separao seria no apenas possvel,
mas recomendvel, medida que daria suporte racionalizao da atividade
administrativa, libertando-a da confuso e do alto preo da experincia emprica
(Wilson, 2005, p. 358), para alicer-la sobre bases tcnicas mais slidas informadas
pela cincia da administrao. Assim que as decises referentes s prioridades e
diretrizes para a atuao do Estado fossem tomadas na esfera da atividade poltica,
caberia ao ncleo responsvel pela atividade administrativa identificar as respostas
corretas para os problemas que demandam soluo, implementando-as da melhor
forma possvel (Behn, 1998; Oliva, 2006).
A racionalizao dos processos administrativos, advinda da aplicao
do mtodo cientfico, movida pela busca da eficincia, converge para o modelo de
administrao burocrtica weberiano. Para Weber (1999: 145), a administrao
burocrtica revela-se a forma mais eficaz de exerccio da autoridade nas organizaes,
medida que, por meio dela, possvel alcanar tecnicamente o mximo de
rendimento [do trabalho], em virtude da preciso, continuidade, disciplina, rigor e
confiabilidade na execuo dos programas de ao da organizao. Sua superioridade
vis a vis outros modelos organizacionais decorre do fato de instrumentalizar uma
execuo objetiva e racional daquilo que deve ser feito, assegurando previsibilidade
s aes desenvolvidas, independentemente das pessoas encarregadas de faz-lo
(Friedberg, 1995). Esse resultado decorre de caractersticas distintivas da burocracia,
que podem ser agrupadas, para fins analticos, em trs conjuntos principais, conforme
sistematizao feita por Perrow (1993).
O primeiro conjunto de caractersticas se relaciona com a estrutura e
funes da organizao. Na burocracia weberiana, as atividades so integradas ou
articuladas sob uma perspectiva centralizada, envolvendo uma clara especificao de
2 A referncia do autor ao trabalho The study of administration, datado de 1887 e novamente publicado em
1941, pela Political Social Quaterly. Editado no Brasil pela RSP, em 1946, foi reeditado, pela mesma revista, em
2005.

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competncias e responsabilidades, associadas a cargos, que se estruturam de forma


hierrquica. As funes e responsabilidades inerentes aos cargos so atribudas a
indivduos capacitados para seu desempenho, consoante a idia de profissionalizao
e meritocracia. Para tanto, o recrutamento e o acesso organizao se fazem com
base em critrios de seleo por objetivos, lastreados em premissas tcnicas, de
forma a assegurar a impessoalidade na concorrncia pelo cargo, provendo meios
para a especializao e a expertise (Perrow, 1993: 47). Por sua vez, o desempenho
das atividades governada por regras escritas [...] e por registros escritos dos atos e
decises anteriormente tomados (p. 47), numa despersonalizao das condutas tendo
em vista a objetividade e a imparcialidade. O segundo tem a ver com as formas de
retribuir o trabalho dos membros da organizao. A burocracia weberiana supe uma
profissionalizao que se fundamenta na dedicao integral s responsabilidades do
cargo ocupado, numa perspectiva de emprego de longo prazo, organizado sob a forma
de carreiras. A remunerao se faz por meio de salrios e penses, definidos com base
em critrios de educao formal, mrito e efetivo exerccio do cargo (Perrow, 1993;
Olsen, 2005). A carreira aponta para estabilidade e segurana, expressando um requisito
para decises de longo prazo no tocante a investimentos pessoais em qualificao e
aprimoramento profissional. O terceiro e ltimo refere-se preocupao em assegurar
proteo formal ao membro da organizao no desempenho das atribuies e no
cumprimento das responsabilidades do cargo que ocupa. Tal proteo cumpre um duplo
objetivo, que confluem para a impessoalidade na dinmica da vida organizacional. De
um lado, prov uma fonte de poder pessoal a todo e qualquer membro da organizao
compatvel com o efetivo exerccio do cargo que este ocupa. De outro, bloqueia ou, pelo
menos, limita a vulnerabilidade face ao uso arbitrrio do poder por parte de ocupante
de cargo hierarquicamente superior, com o intuito de promover objetivos ou interesses
que no correspondem organizao.
Na concepo terica formulada por Weber (1982), a burocracia
pode ser entendida, portanto, como um arranjo organizacional caracterizado pelo
exerccio hierrquico da autoridade, onde trabalham pessoas dotadas de credenciais
e especialidades, s quais so atribudas obrigaes regulares e oficiais, que elas se
encarregam de executar como se fossem curadores, aplicando regras racionais de
forma impessoal, sobre uma jurisdio especfica (Behn, 1998: 13). Trata-se de regras
formais, de natureza processual ou procedimental, que asseguram a padronizao e a
razoabilidade tcnica no desenvolvimento das atividades organizacionais, de um lado,
e do suporte ao exerccio de um poder ou autoridade revestida de legalidade, logo de
legitimidade, de outro. Da maior eficcia da burocracia, Weber deduz uma tendncia
inexorvel sua adoo pelas organizaes da sociedade moderna, englobando tanto
as grandes corporaes privadas, quanto os rgos da administrao estatal. A razo
crucial consolidao da burocracia tem a ver com a crescente complexidade no
desempenho das funes de coordenao e controle das atividades organizacionais,
decorrentes das transformaes econmicas e sociais impulsionadas pelo avano da

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sociedade capitalista, conferindo maior salincia s vantagens tcnicas do modelo


face s formas alternativas de desenvolvimento das atividades administrativas
da organizao. Portadora de vantagens tcnicas, a burocracia desfruta de notvel
disseminao nas administraes pblicas durante o sculo XX em todo o mundo
(Secchi, 2009: 350).
Aplicado ao poder pblico, o modelo burocrtico denota uma reao
arbitrariedade, ao nepotismo, ao clientelismo e ao patrimonialismo por parte de quem
controla o governo, introduzindo um elemento de previsibilidade e estabilidade na
implementao das atividades estatais, ao mesmo tempo em que instrumentaliza seu
controle. Trata-se de aspectos que se relacionam positivamente tanto com a dinmica
capitalista quanto com a expanso dos direitos de cidadania e a institucionalidade
democrtica. Estudo realizado por Evans e Rauch (1999)3 mostra que a aderncia
burocracia weberiana contribui positivamente para a promoo do crescimento da
economia nacional. Ao lado disso, Olsen (2004) retoma o argumento de Rothstein
(2003) acerca do papel desempenhado pela aplicao impessoal de regras gerais na
criao de confiana no aparato governamental e entre os cidados, para ressaltar
sua contribuio para o compromisso com os valores primrios da democracia e o
desiderato da equidade social.
O Brasil segue a trilha das principais naes desenvolvidas e d os primeiros
passos na direo da implantao da administrao burocrtica na dcada de 1930,
com a ascenso ao poder de Getlio Vargas, que demarca a emergncia de uma nova
ordem poltica no pas. Conforme mostra a literatura (Draibe, 1985; Nunes, 1997; Brasil,
1998; Bresser Pereira, 1999; Abrcio, Pedroti e P, 2010), toma forma ento um processo
de centralizao poltica, conjugada racionalizao e modernizao administrativa,
que incorpora instrumentos tpicos da administrao racional-legal, consoantes os
preceitos weberianos4. Com a organizao do Departamento da Administrao do
Servio Pblico Civil (DASP), em 1938, so definidas normas e regras de admisso e
recrutamento de pessoal para o servio pblico baseado no sistema de mrito e na
realizao de concursos pblicos competitivos e obrigatrios. No entanto, a ao do
DASP, como observa Draibe (1985: 86) no deixou de ser limitada, incapaz de impedir o
favoritismo poltico, a patronagem e o clientelismo. Nas dcadas subseqentes, assistese a reafirmao poltica do compromisso com a profissionalizao e a meritocracia
no servio pblico brasileiro, como recorrente ocorre nos textos constitucionais
promulgados ao longo do percurso5. Algo similar ocorre com a Constituio Federal
de 1988, que prescreve a adoo de concurso pblico para o recrutamento de todo e
3 Tal estudo contempla um conjunto de 35 pases desenvolvidos, compreendendo o perodo 1970-90.
4 O foco principal desse movimento so temticas clssicas e estruturantes da administrao pblica, como a
administrao de materiais, financeira e de pessoal.
5 A referncia so as Constituies Federais de 1946 e de 1967-69.

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qualquer servidor pblico, mas o faz criando condies favorveis efetivao dos
servidores que se encontravam em atividade, independentemente de sua forma de
recrutamento. As implicaes no poderiam ser diferentes da sntese conclusiva de
Brasil (1998: 28), segundo o qual a nao brasileira nunca logrou implantar uma
burocracia do tipo weberiano. At porque, os textos legais que mais se aproximaram
desse ideal abriam brechas que se contrapunham ao esprito da burocracia racionallegal. Essa construo inconclusa da administrao burocrtica persiste nos dias
atuais, assumindo conotao mais aguda nos governos subnacionais, com destaque
para as municipalidades (Marconi, 2010).

1.2 | De Soluo a Problema: as crticas ao modelo burocrtico


Em paralelo difuso de formas burocrticas de organizao na sociedade
moderna, o modelo burocrtico torna-se objeto de crticas variadas, apontando para
os limites de sua aplicao no contexto institucional contemporneo. Um primeiro
conjunto de crticas comea a se estruturar ainda na dcada de 1930, no mbito da
sociologia das organizaes, sendo endereadas ao funcionamento das organizaes
em geral, pblicas ou privadas. Um segundo conjunto de crticas ganha fora nos anos
1980, sob o rtulo da public choice theory, caracterizando-se por aplicar pressupostos
analticos da economia poltica, o que inclui o comportamento decisrio da burocracia
pblica.
As crticas derivadas da anlise da sociologia das organizaes
deram destaque manifestao das denominadas disfunes da burocracia6, que
atuariam no sentido de corroer e, no extremo, comprometer sua presumida eficincia
operacional. Tais estudos trouxeram evidncias de que as organizaes burocrticas,
longe de serem sempre eficazes, tinham um funcionamento pesado [...], induzindo
a comportamentos rgidos e ritualistas entre seus membros (Friedberg, 1995: 400),
na linha das contribuies de Merton (1940), Blau (1955) e Blau e Scott (1966). Dentre
os problemas apontados, destacam-se a adeso literal s regras e normas de conduta
prescritas e o condicionamento disciplina, que se expressa no cumprimento
acrtico de ordens, independentemente de sua razoabilidade ou dos efeitos adversos
que potencializam7. As organizaes burocrticas enfrentariam tambm problemas
relacionados fragmentao e a compartimentao de suas estruturas geradas
pela especializao, com a emergncia de suborganizaes dentro da organizao
6 Por disfuno, entende-se o feixe de conseqncias secundrias inesperadas [ou no pretendidas] que
acompanham sempre um plano de ao racional e que freiam ou impedem que se atinjam as metas que so
fixadas pelos dirigentes (Sainsaulieu e Kirschner, 2006: 135).
7 Esse tipo de crtica aprofundado por Crozier (1993), que chama a ateno para o fato de a impessoalidade das
regras levar a uma espcie de esvaziamento das relaes intra-organizacionais, com a concomitante eliminao
de presses relacionadas a um maior envolvimento no desempenho das aes, restando basicamente a
fiscalizao da observncia destas mesmas regras como instrumento de controle da atuao dos membros da
organizao.

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

(Selznick, 1957), trazendo conseqncias disfuncionais, o que se traduz em maior


complexidade no processo de coordenao sistmica de suas atividades. Outro
problema assinalado seriam as dificuldades na incorporao de inovaes, refletindo
uma deformao profissional, explicitada na apatia ou inrcia no desenvolvimento das
aes, para a qual contribui a j mencionada supresso do arbtrio e da possibilidade
de presso sobre os membros da organizao. Alm disso, Crozier (1993) afirma que a
burocracia leva a uma centralizao conjugada rigidez no processo decisrio, onde
quem decide no conhece efetivamente os problemas a serem resolvidos e quem os
conhece no decide.
Refletindo essa pluralidade de crticas que se fazem burocracia, a
viso mais convencional do termo, segundo Perrow (1976: 73), j vem impregnada de
forte conotao negativa. Reproduzindo o autor, burocracia um palavra que soa
mal, tanto para o homem comum como para muitos especialistas em organizao.
Sugere regulamentos e leis rgidos, [...] impessoalidade, resistncia a inovaes, dentre
outros problemas, que se interpem a qualquer interesse em promover melhorias
no funcionamento da organizao. Assim, dedicao e integridade, que respondem
inteno de evitar favorecimentos e arbitrariedade, assegurando igualdade de
tratamento, se reduziriam a uma impessoalidade formalista, denotando falta de afeio
ou entusiasmo na relao com o pblico externo da organizao. Regulamentos e normas
de conduta, definidos com o intuito de racionalizar e ordenar o desenvolvimento das
atividades, e que favorecem as aes de coordenao e controle, seria seguido com tal
fidelidade que se confundem com resistncia a inovaes, inrcia ou letargia decisria.
A diviso do trabalho e a especializao, que fundamentam a eficcia operacional,
acabariam por instrumentalizar a ineficincia na performance organizacional. Ainda
que direcionado ao arqutipo da administrao burocrtica em geral, tal criticismo
remete principalmente s organizaes do setor pblico, onde os problemas tendem a
se evidenciar com maior nitidez aos olhos dos usurios dos servios provisionados pela
organizao, os quais no tm a opo de sada, configurando-se como consumidores
cativos de atividades desenvolvidas em condies monopolistas, sem a concorrncia
que, em tese, caracteriza a dinmica de mercado.
No perodo mais recente, a percepo de que o aparelho administrativo
estatal, dotado de uma especial capacidade tcnica, escaparia ao controle da poltica
impulsiona uma nova onda de crticas burocracia pblica, sustentada principalmente
nas contribuies advindas da public choice theory8. A preocupao central dos autores
afiliados a essa vertente terica consiste em demonstrar como e porque os produtos das
decises e das condutas adotadas pelos burocratas so perdulrios e ineficientes. O que
8 Conforme Moe (2007), a public choice dej su primer rastro em la teoria de la burocracia a mediados de la
dcada del 60 con la aparicin de dos libros innovadores, The Politics of Bureaucracy (1965) de Gordon Tullock y
Inside Bureaucracy (1967), de Anthony Downs. Nos anos seguintes, a produo informada por seus pressupostos
analticos experimenta notvel expanso para assumir, a partir da dcada de 1980, carter doutrinrio, dando
sustentao terica ao reformismo da NPM.

145

146

A SADE NO BRASIL EM 2030

est em considerao, na construo do argumento, so as relaes que se estabelecem


no apenas no interior da burocracia (the bureau of government), mas entre a burocracia
e os grupos de interesse e a burocracia e os polticos, mais especificamente, o poder
legislativo. Em todos os casos, o foco interpretativo radica nos problemas atinentes
obteno de informaes confiveis relativas aos custos e avaliao dos produtos
da burocracia. Sem informaes slidas o suficiente para dominar a complexidade
crescente da gesto pblica, os polticos no conseguiriam bloquear a conduta dos
burocratas pautada pela busca da maximizao do interesse prprio, com implicaes
perversas para a promoo do bem estar social (Olsen, 2004, Mercuro e Medema, 1999;
Fukuyama, 2005).
Vrios modelos analticos da burocracia que adotam a perspectiva
analtica da public choice postulam que elementos como poder, prestgio, tamanho do
oramento, segurana no emprego, gratificao, salrio futuro e condies de trabalho
entram na funo de utilidade dos burocratas (Mercuro e Medema, 1999: 93). Como a
promoo dessas metas vai de encontro promoo do bem estar social, a tendncia
que o interesse coletivo, em torno do qual se articulam as aes patrocinadas pelo
Estado, seja sistematicamente prejudicado ou sacrificado. O argumento analtico da
public choice afirma, adicionalmente, que a ao dos polticos, com destaque para
o poder legislativo, a quem caberia, numa institucionalidade democrtica, o papel
precpuo de controlar o desempenho perdulrio e ineficiente da burocracia estatal,
tambm no eficaz no cumprimento de suas atribuies, o que se deve a fatores
de escopo variado (Mercuro e Medema, 1999). Tais fatores vo desde a ausncia de
indicadores de desempenho facilmente identificveis para os diversos rgos de
governo, capazes de subsidiar ou permitir a avaliao externa de sua atuao, at o fato
de as informaes referentes performance serem normalmente obtidas junto aos
prprios rgos governamentais que se quer controlar, tornando-as mais suscetveis ao
risco de distores ou vieses, passando pela formao de coalizes entre a burocracia
e os grupos de interesses, que se revelariam suficientemente fortes para assegurar a
implementao das decises polticas originrias da burocracia.
Um dos modelos mais influentes de crtica burocracia informada pelos
pressupostos da public choice proposto por Niskanen (1971). Assumindo meramente
que as pessoas que trabalham nas organizaes burocrticas maximizam o interesse
prprio, o autor deriva, como resultado, a tendncia maximizao do oramento,
com um excesso de oferta de produtos e servios por parte das organizaes
governamentais, ou seja, o crescimento excessivo da burocracia estatal. O argumento
construdo postula, em sntese, que a relao da burocracia com os polticos assume
a configurao de um monoplio bilateral, na qual o burocrata tem duas vantagens
principais, relacionadas a poder de informao e poder de agenda, o que o permite
atuar como o monopolista na economia, discriminando a quantidade produzida e custo
de produo. Com isto, o governo acabaria sendo demasiado grande e grosseiramente
ineficiente (Moe, 2007: 530).

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

O ponto incisivo das anlises desenvolvidas pela public choice a


ruptura com a viso da neutralidade de uma burocracia dedicada exclusivamente
implementao das decises tomadas no nvel da poltica, que se insinua na
interpretao de Wilson. Cabe observar, a esse respeito, que o prprio Weber (1999)
reconhecia a tenso existente na relao entre poltica e burocracia (Loureiro, Abrcio e
Pacheco, 2010). Para Weber, a burocracia configura-se como um ator poltico estratgico,
dotado de relativa margem de autonomia decisria para exercer o poder do Estado.
Assim, o controle da burocracia revela-se essencial para evitar que ela tome decises
para as quais no detm legitimidade ou que implique o deslocamento do interesse
pblico. A leitura da public choice vai alm, argumentando que a autonomia decisria
da burocracia no se traduz em riscos de deslocamento do interesse pblico, mas
no privilegiamento sistemtico da promoo doautointeresse, consoante a lgica da
racionalidade instrumental da economia. Para essa vertente interpretativa, a burocracia
pblica negligencia o interesse pblico, subordinando-o aos interesses particularistas
de seus membros, e perdulria em relao aplicao dos recursos pblicos, atuando
como rent seeker, movida pela busca da maximizao de seu oramento.
nesse tipo de interpretao, cujo foco recai nos efeitos negativos da
administrao burocrtica, que a NPM se apia para preconizar uma mudana
paradigmtica no modelo de gesto do setor pblico, de cunho gerencial, voltada a
aumentar a responsabilizao dos burocratas perante a sociedade e a conferir maior
responsividade, efetividade e eficincia s atividades desenvolvidas pelos rgos estatais
(Hernes, 2005; Olsen, 2004; Kettl, 2005). Para lidar com a opacidade de uma burocracia
autocentrada, aponta na direo de uma lgica ps-burocrtica, operando atravs de
estruturas descentralizadas de gesto, em articulao com a progressiva substituio
de um padro de controle interno baseado na observncia de regras e procedimentos
pela accountability de resultados (Hood, 1995; Rezende, 2002; Fukuyama, 2005). Quanto
ao desperdcio e performance ineficiente, o caminho sugerido envolve a promoo de
mudanas institucionais nas estruturas de controle e gesto das organizaes, tendo
como elemento fulcral a delegao ou o aumento da autonomia decisria na alocao
de recursos, de forma a permitir a adoo de opes tcnicas poupadoras de recursos
na consecuo dos fins visados, em articulao com a substituio do controle ex ante
pelo controle ex post e a adoo de mecanismos de incentivo com vistas ao alinhamento
de conduta. Na sntese feita por Olsen acerca do sentido das mudanas patrocinadas
pela NPM, management by contract and result replaces management by command (2004: 4).

1.3 | Retomando as Crticas Burocracia: problema ou soluo?


Se o que move a NPM , como visto, o redesenho gerencial da administrao
pblica, informado pela busca de desempenhos e resultados mais satisfatrios que
aqueles proporcionados pelo modelo burocrtico, o exame da pertinncia e adequao
das inovaes propostas passa por uma viso mais criteriosa do alcance e limites das

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148

A SADE NO BRASIL EM 2030

crticas endereadas burocracia. o que se faz a seguir, salientando quatro aspectos


nem sempre devidamente considerados nos esforos empreendidos no sentido de
avaliar o funcionamento das burocracias pblicas no contexto contemporneo.
Primeiro, o modelo burocrtico, na concepo weberiana, expressa um tipo ideal,
congregando um conjunto de caractersticas que vo ser detectadas ou percebidas,
em maior ou menor escala, nas organizaes pblicas do mundo real, o que permite
falar em graus distintos de burocratizao (Perrow, 1976), entendo-a como movimento
na direo de uma maior similaridade ou aproximao com a concepo do modelo
descrito por Weber (1982). Segundo, a burocracia se assenta na observncia das
regras e normas prescritas, mas tais regras e normas no implicam necessariamente
rigidez ou inflexibilidade (Olsen, 2004: 6), nem so, elas prprias, rgidas e inflexveis.
Terceiro, a burocracia funciona como um instrumento para a produo de resultados,
estruturada de forma hierrquica, cujo comando concentra-se no topo da organizao,
numa circunstncia onde a alta direo no burocratizada. Quarto e ltimo, a
burocracia no , como bem o salienta Olsen (2004), apenas um instrumento para
produzir determinados resultados, mas tambm uma instituio, o que se evidencia,
em particular, na meno ao ethos burocrtico.
Quanto ao primeiro aspecto, atribuir a ineficincia da administrao
pblica adoo do modelo burocrtico supe que se averigue, previamente, at
que ponto os rgos governamentais se aproximam do tipo ideal delineado pela
concepo weberiana de burocracia. Como se encarrega de alertar Perrow (1993: 4),
essa forma ideal nunca alcanada plenamente na prtica, o que se deve a fatores
variados, como a dificuldade de bloquear as influncias extraorganizacionais no
pretendidas sobre o comportamento dos membros da organizao e as disparidades
que estes apresentam em termos de inteligncia, capacidade de previso,
conhecimento de um modo geral e disposio. Assim, pode ser que a presumida
ineficincia seja decorrente no da prevalncia de uma administrao de moldes
burocrticos, mas da inexistncia de uma estrutura organizacional adequadamente
burocratizada, como bem o ilustra o caso brasileiro (Brasil, 1998, Abrcio, Pedroti e P,
2010; Longo, 2007; Loureiro et al. 2008; Pacheco, 2010; Marconi, 2010). Isto se aplica,
em especial, presena de um corpo de funcionrios tecnicamente qualificados e
profissionalizados, indispensvel a que se tenha efetiva capacidade de atuao, e
adoo de critrios de seleo objetivos, lastreados em premissas tcnicas, de forma
a assegurar a impessoalidade na concorrncia pelo cargo, em oposio a critrios
particularistas ou eivados de subjetivismo. Ainda que a presso social por melhorias
de desempenho e, especificamente, por melhores resultados na entrega de servios
pblicos populao tenha levado a se repensar o sentido da profissionalizao, para
alm da concepo clssica de burocracia, abrindo espao para aspectos relativos
a competncias, compromisso com resultados (Pacheco, 2010: 302), no Brasil, onde
a norma a politizao e a utilizao clientelista do emprego pblico (Longo,
2007: 223), no h como descurar a essencialidade da profissionalizao lastreada

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

em carreiras, ingresso por concurso e promoo por mrito, consoante as premissas


weberianas.
O segundo aspecto condensa parte expressiva dos problemas apontados
no funcionamento da burocracia. De fato, parcela no desprezvel das crticas ao modelo
burocrtico feito pela literatura tem a ver com as regras (Olsen, 2004), que podem
ser, e frequentemente o so, excessivas, provocando letargia, rigidez e ineficincia.
Perrow (1993), no entanto, chama a ateno para a centralidade do papel das regras
nas organizaes, lembrando que no existem organizaes complexas sem regras. Na
ausncia de regras formais, prevalecem regras informais ou diretivas no escritas,
o que no necessariamente mais favorvel para os membros da organizao no
desempenho de suas atividades cotidianas, nem para a performance organizacional.
Problemas caracterizados por excesso de burocracia, na qual se observam regras e
procedimentos desnecessrios, redundantes ou inconsistentes, certamente existem.
So situaes que demandam uma racionalizao de processos, por meio do
redesenho de novas regras, o que em nada conflita com a burocracia, at porque ela
se fundamenta em supostos de racionalizao. Vale a ressalva de que a engenharia
institucional direcionada eliminao ou simplificao de regras no constitui
tarefa simples, dada a interdependncia que as envolvem e os variados interesses
que lhe so afetos. Outra questo tambm muito mencionada no tocante a regras
consiste na sua no observncia pela burocracia, o que leva a situaes nas quais o
contedo das decises polticas alterado quando de sua implementao pelo aparato
administrativo. Para Olsen (2004), tal fato no pode ser atribudo automaticamente
ao poder da burocracia, ou seja, ao uso de sua margem de autonomia decisria. Uma
explicao alternativa, bastante plausvel, a complexidade das regras, dificultando
seu conhecimento e interpretao, de um lado, e fazendo com a aplicao de um
conjunto de regras implique violar outras (Kaufman, 1981). Se a questo radica no
desconhecimento ou dificuldade de interpretao das regras, programas consistentes
e sistemticos de capacitao contribuem para, pelos menos, minimizar o problema.
Se, ao contrrio, a questo guarda relao com a incongruncia ou inconsistncia das
regras, no h como escapar de um esforo de engenharia institucional com vistas
sua simplificao operacional, o que no se confunde com iniciativas episdicas e
descontnuas de desburocratizao, como tende a ocorrer no Brasil, que pouco contribui
para a resoluo do problema.
No que se refere ao terceiro aspecto, Perrow (1993: 18), reafirmando Weber,
observa que a alta direo da organizao nunca burocratizada. Ter em mente essa
questo importante no sentido de distinguir o processo de tomada de decises, de
responsabilidade da alta direo, da implementao das decises, de responsabilidade
do aparato burocrtico da organizao. A burocracia confere instrumentalidade aos
objetivos e metas traados pela alta direo, cujas escolhas nem sempre atendem
aos interesses e aspiraes mais imediatas dos usurios dos servios prestados

149

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A SADE NO BRASIL EM 2030

pela organizao. Atribuir a causa da ineficincia ou inadequao dos resultados


produzidos pela organizao performance incompetente da burocracia pode servir
para mascarar um problema que reside em outra esfera, a incompetncia dos dirigentes
da organizao. No se pode esquecer que os cargos de alta direo da burocracia,
especialmente na administrao pblica no so necessariamente preenchidos por
critrios de mrito, lastreados em requisitos de expertise e qualificao profissional.
esta, em particular, a situao que historicamente9 prevalece na administrao
pblica brasileira, nas diversas instncias de governo, inclusive no nvel federal10.
Assim, responsabilizar a burocracia por ineficincia pode ser um recurso conveniente
para determinados interesses no sentido de desviar a ateno dos verdadeiros
problemas que acometem o funcionamento da organizao ou a implementao de
uma dada poltica.
Prosseguindo nessa linha de raciocnio, a burocracia, como comentado,
baseia-se em regras e normas de procedimento, que instrumentalizam uma racionalizao
das aes, aumentando a capacidade de coordenao e controle das atividades
organizacionais e, com ela, a eficincia operacional. No entanto, o papel desempenhado
pelas regras, enquanto instituio depende do grau de aderncia s mesmas, o que
contingente de uma srie de variveis contextuais. Um mesmo conjunto de regras pode
produzir resultados muito dspares em organizaes distintas ou organizaes similares em
contextos distintos. Ao lado disso, as regras organizacionais podem ser, e frequentemente
o so, desrespeitadas ou violadas (Meyer e Rowan, 1991; Friedberg, 1995), onde ganha
relevo, na tica da public choice, a adoo de condutas oportunistas. Alternativamente,
podem ser respeitadas apenas ritualisticamente, compondo uma fachada de regularidade
formal. Vale dizer, o comportamento humano no tocante observncia das regras nas
organizaes no segue um padro universal, expressando, ao contrrio, um complexo
equilbrio de motivaes, que vo do clculo utilitarista a imperativa de cunho moral. Sobre
a questo, Fukuyama afirma que as normas interiorizadas que motivam os trabalhadores
(...) resultam de educao, treinamento e de um processo de socializao que , em parte,
especfico de uma dada profisso e, em parte, absorvido da sociedade circundante (2005:
92). Em suma, a cultura importa notadamente da perspectiva da burocracia, que, na anlise
9 Na tradio administrativa brasileira, apenas o ncleo mais tcnico do Estado tende a ter os cargos de alta
direo preservados de nomeaes marcadamente polticas (Nunes, 1997; Fleury, 2009)
10 Como mostra ampla literatura, recorrente, no Brasil, o uso de cargos de provimento em comisso, para os quais
a nomeao e a exonerao refletem essencialmente atos de vontade da autoridade responsvel, ressalvados
os requisitos gerais previstos em lei, para alm das funes mais altas de direo. Para fins de ilustrao,
considerando apenas o nvel federal, existiam, em 2009, segundo levantamento feito por Fleury (2009), nada
menos que 20.961 cargos de Direo e Assessoramento Superior (DAS), distribudos em seis faixas salariais, as
quais correspondem nveis diferenciados de complexidade e responsabilidade gerencial. A anlise realizada
pelo autor congrega os seis nveis em dois grupos: o primeiro rene os DAS de 1 a 3, que corresponde a funes
de assessoramento intermedirio e atividades de direo ou coordenao de estruturas hierrquicas mais
baixas; e o segundo, os DAS de 4 a 6, congregando funes de assessoramento mais especializado e atividades
de direo hierarquicamente superiores. Enquanto no primeiro grupo prevalece o provimento por servidores
efetivos do prprio Executivo federal, no segundo a situao se inverte, sinalizando a ampla discricionariedade
no preenchimento dos cargos de alta direo.

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

weberiana, ao mesmo tempo produto e reflexo do contexto histrico, em suas mltiplas


dimenses, na qual esta se inscreve. Para alm do formalismo na observncia das regras
escritas, interessa a prevalncia de condutas informadas por consideraes de interesse
publico. Se a cultura poltica no pautada pela aderncia a tais valores, medida que
interpenetrada por prticas como patronagem, patrimonialismo e clientelismo, como
ocorre no caso brasileiro, aumenta em muito a importncia de uma cultura administrativa
que o seja. Isto reafirma a centralidade da profissionalizao da administrao pblica,
articulada a mecanismos institucionais efetivos de responsabilizao de seus agentes,
capazes de permitir a introjeo de normas, que uma tendncia natural da burocracia
(Paula, 2005), confluentes com princpios republicanos, democrticos e de respeito aos
direitos de cidadania.
Das consideraes anteriores decorre que, promover reformas gerenciais
na administrao pblica, ainda que de maior envergadura, no implica a necessidade
de uma ruptura com o modelo burocrtico. Como observa Olsen (2004: 14) vrias
formas organizacionais coexistem, mas o mix se altera ao longo do tempo. Ao contrrio
da ruptura, as mudanas pretendidas tendem a requerer no a superao da burocracia,
mas sua existncia, em condies adequadas de aparelhamento. No caso brasileiro,
isto requer necessariamente a superao de uma srie de vcios presentes em sua
trajetria (Abrcio, Pedroti e P, 2010), notadamente no nvel local de governo, que vem
assumindo responsabilidades ampliadas na proviso de servios bsicos populao.
Alm disso, a melhoria da gesto no pode se prender a iniciativas voluntaristas,
como a reforma pretendida pelo governo federal em meados dos anos 1990, com a
edio do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Ao contrrio, avanar
nessa direo passa por um reformismo mais aberto, na linha da democratizao do
Estado, balizada por princpios e instrumentos definidos no texto constitucional e na
legislao infraconstitucional posterior, notadamente no que se refere efetividade
dos mecanismos de accountabilility, indutores de transparncia e responsabilizao
questes abordadas mais frente.

1.4 | Emergncia, Difuso (e Descenso?) da NPM


Como j mencionado, a noo de New Public Management foi utilizada
para designar um movimento abrangente de reforma na gesto da atividade
governativa, iniciada nos anos 1980, que procura imprimir maior eficincia e agilidade
a uma administrao pblica estruturada consoante os pressupostos da burocracia
weberiana. oportuno salientar que esta designao se d a posteriori, tendo sido
cunhada por Hood (1991)11 com o intuito de prover uma identificao genrica para
um processo de mudanas no sistema de administrao pblica que, embora no

11 Vera respeito , Hood, C. A public management for all seasons? Public Administration, 69, Issue 1, p. 3-19, 1991.

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152

A SADE NO BRASIL EM 2030

universal, j havia se difundido por nmero razovel de pases no incio dos anos
1990 (Hood, 1995; Christensen e Laegreid, 2002). A caracterstica principal da NPM a
nfase que atribui a valores e normas econmicas, sinalizando para a incorporao de
princpios e mecanismos de mercado na organizao e funcionamento do Estado, em
sintonia com a viso do neoliberalismo (Drechsler, 2005).
A idia central que sustenta essa onda reformista consiste em conferir
um enfoque gerencial, inspirado nos mtodos de gesto dos negcios privados,
administrao pblica (Hood, 1995; Hernes, 2005), de forma a assegurar maior
responsividade e melhor desempenho na proviso de servios pblicos populao
(Manning et al., 2009). Esse propsito mais geral converge na direo da concesso de
maior autonomia e atribuies de responsabilidade no gerenciamento e na execuo
das polticas e aes de governo, por meio da desregulamentao, da flexibilizao e
da gesto por resultados (Nogueira, 2003: 6), bem como da concorrncia administrada,
num processo que extravasa os limites estritos da esfera estatal, para envolver
articulaes com atores privados e organizaes da sociedade civil (Hood, 1995;
Christensen e Laegreid, 2002).
Os empreendimentos reformistas que se acomodam debaixo do guarda
chuva da NPM, contudo, passam longe de uma concepo globalizante, apresentando,
ao contrrio, configuraes muito variadas entre os diferentes pases ou num mesmo
pas ao longo do tempo (Hood, 1995; Ferlie et al., 1999; Ketll, 2005; Abrcio, 2005; Pacheco,
2010). So distines que guardam relao com aspectos como origem ou fator que
desencadeia a reforma, objetivos visados, alcance das iniciativas, estratgias utilizadas,
contedos dominantes e formas de execuo, dentre outros (Nogueira, 2003). Sem
qualquer pretenso de construo de tipologias com o intuito de enquadrar as reformas
ao redor do mundo, possvel apontar algumas caractersticas de similaridade dentre
os experimentos reformistas nacionais, agrupando-os em trs conjuntos principais,
com afinidades e desafios distintivos entre si, numa simplificao que passa ao largo
das nuances, particularidades e riquezas de situao internas a cada um deles, alm
de no ter carter exaustivo12.
Um primeiro conjunto congrega as experincias de pases anglo-saxes,
com destaque para Gr Bretanha, Austrlia e Nova Zelndia, que so consideradas
referncias recorrentes na literatura das reformas inscritas na NPM, tanto pelo
pioneirismo quanto pela amplitude dos objetivos pretendidos e o impacto das aes
empreendidas, que implicaram alteraes substantivas na forma, organizao e
12 Esforo nesse sentido foi feito por Pollitt e Bouckaert (2000), a partir do estudo de dez pases de trs continentes:
Austrlia, Canad, Finlndia, Frana, Alemanha, Pases baixos, Sucia, Reino Unido, Estados Unidos e Nova
Zelndia. Os autores desenvolveram modelos ou taxonomias de reformas gerenciais e identificam os resultados
das reformas em cada pas; os potenciais das reformas e suas limitaes como meio de ampliar a governana
democrtica. O argumento dos autores que os pases combinaram e alteraram os ingredientes das reformas
difundidas de maneiras muito diversas e usam o conceito de trajetria para descrever as vrias combinaes
de idias, aes e inaes que pases adotaram.

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

funcionamento da administrao pblica (Boston et al, 1996; Ferlie et al, 1999; Barzelay,
2001; Richardson, 2005). Os propsitos visados gravitaram em torno da melhoria da
performance e do incremento da accountability, lanando mo de instrumentos com
vistas avaliao do desempenho organizacional, com a implantao de novos
sistemas de regras e incentivos para o emprego pblico, com destaque para adoo de
padres explcitos de avaliao de desempenho, articulados com maior flexibilidade e
variedade na proviso de servios que persistiram sob a responsabilidade do Estado.
Das medidas adotadas resultaram mudanas no papel do Estado, correlativamente ao
mercado e sociedade, articuladas com redefinies abrangentes nas modalidades
e estilos de gesto (Nogueira, 2011: 8), incorporando aspectos como aumento de
competio, contratualizao e remunerao baseado em avaliao de desempenho,
que se descolam da concepo burocrtica weberiana.
Um segundo conjunto abrange experincias de pases da OCDE e, mais
especificamente, de pases da Europa Continental. Ao contrrio dos pases anglo-saxes,
as reformas no trouxeram mudanas de grande envergadura no papel do Estado e suas
relaes com o mercado e a sociedade civil, concentrando-se em iniciativas voltadas ao
aperfeioamento da gesto pblica, em busca de maior responsividade e melhoria de
performance. A ateno se dirige para mudanas focalizadas em reas consideradas
estratgicas, com destaque para o gerenciamento de recursos humanos, a proviso
alternativa de servios pblicos e a gesto do gasto pblico e a transparncia financeira
(Kelly e Wanna, 2001; Manning et al., 2009). Dentre as medidas mais usuais aparecem
a descentralizao e a desconcentrao, a mensurao de resultados e a avaliao
de performance, ao lado de reformulaes oramentria e no uso de mecanismos de
mercado ou quase-mercado na proviso de servios pblicos (Nogueira, 2003).
Um terceiro conjunto refere-se aos pases da Amrica Latina, que
apresentam caractersticas bastante distintivas em relao s experincias dos pases
desenvolvidos, a comear da origem e motivaes dos intentos reformistas, onde se
observa um forte componente de isomorfismo coercitivo e mesmo normativo13 na
difuso da NPM14. Os esforos empreendidos focaram15 mais a reduo de custos
que a promoo de melhorias de desempenho do setor pblico, medida que foram
motivadas principalmente por propsitos de natureza macroeconmica, com nfase
13 O isomorfismo institucional traduz uma tendncia homogeneizao da estrutura e prticas das organizaes
que se defrontam com um mesmo conjunto de condies ambientais. Powell e DiMaggio (1991) distinguem trs
tipos de isomorfismo: coercitivo, normativo e mimtico. O primeiro decorre de presses advindas do ambiente
institucional e que podem ser sentidas tanto como imposio quanto como induo. O segundo associado
profissionalizao e, o terceiro, a uma espcie de resposta organizacional s incertezas.
14 A adeso s reformas , em larga medida, induzida e apoiada externamente, por organismos internacionais como
o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco Mundial (BIRD) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID), por meio do mecanismo da condicionalidade na concesso de emprstimos e financiamentos (Rezende,
2002; Olsen, 2004; Nogueira, 2003).
15 Conforme Nogueira (2003: 8), somente em alguns poucos pases [,como Chile e Brasil,] procurou-se enriquecer
o contedo das reformas uma vez concluda essa primeira fase.

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154

A SADE NO BRASIL EM 2030

no ajuste fiscal. Pouco se avanou alm das chamadas reformas de primeira gerao,
que contemplam privatizaes, reforo nos mecanismos de controle financeiro e
cortes nas despesas com pessoal. O que se tem, de um modo geral, so iniciativas
pontuais e frequentemente descontnuas de introduo de algumas inovaes nas
tecnologias de gesto, no planejamento e avaliao oramentria, dentre outras, que
ficam distante da concepo de um programa abrangente de novas prticas de gesto,
aderentes NPM.
Alm de contedos distintos, a NPM passa tambm por transformaes
ao longo do tempo, que envolvem tanto os objetivos visados quanto os instrumentos
mobilizados para sua promoo (Ferlie et al, 1999; Hood e Peters, 2004), como bem
o evidencia o reformismo britnico16. So mudanas relacionadas principalmente
proviso de bens e servios populao, compreendendo a crescente incorporao e
refinamento de mecanismos baseados na idia de mercado, bem como o empoderamento
dos usurios para vocalizar suas preferncias, transmutando cidado em consumidor.
No percurso, novas questes vo emergindo, onde se destaca a maior preocupao
com a transparncia e o reforo dos mecanismos de accountability, enquanto outras
saem de cena.
Para Dunleavy et al (2005), a NPM um fenmeno de dois nveis. No
primeiro, trata-se de uma teoria de mudanas gerenciais baseadas na importao
para o setor pblico de conceitos centrais das prticas modernas dos negcios e
influenciada pela public choice. Os temas principais so focados em trs elementos:
desagregao, competio e sistemas de incentivos. A desagregao remete idia de
recortar hierarquias grandes, especificando sistemas de informao e gerenciais para
facilitar esse diferente padro de controle; implica flexibilizar prticas governamentais
de pessoal, tecnologias da informao, compras e outras funes. A competio
envolve a separao entre comprador e provedor e formas diferentes de proviso, com
vistas a criar competio entre provedores como forma de alocao de recursos, no
lugar de decises hierrquicas. A definio de incentivos visa substituir recompensas
por desempenho em termos de um difuso ethos do servio pblico ou profissional,
pela nfase em incentivos por desempenhos especficos e baseados em recompensas
pecunirias.
Por sua vez, as mudanas de segundo nvel associadas NPM referem-se
a um conjunto de inovaes especficas e extenses de tecnologias de Polticas Pblicas.
Trata-se de mudanas decorrentes da aplicao de idias da economia, dos negcios
e da public choice a problemas pragmticos na proviso de servios pblicos. Essas
mudanas se encaixam em um movimento maior de reforma e ganham coerncia

16 Ver, a respeito, a discusso efetuada por Abrcio (2005). De acordo com o autor, o reformismo britnico envolve
trs modelos, que se sucedem no tempo: o gerencialismo puro; o consumerism; e, mais recentemente, o public
service orientation.

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

intelectual em funo de sua ligao com as ideias de primeira ordem descrita acima,
sendo distinguidas tambm pelos trs grandes temas elencados anteriormente.
Entre elas, no eixo desagregao, situa-se o processo de agencificao; o crescimento
de agncias quase governamentais; a competio por comparao; a ampliao de
medidas de desempenho etc. No eixo competio, destacam-se a criao de quasemercados; esquemas de vouchers; contratos intra e intergovernamentais; polarizao
entre setores pblico e privado; liberao de mercado; desregulao etc. No eixo
do sistemas de incentivos, incluem-se, entre outras mudanas, o envolvimento de
mercado de capitais em projetos; a privatizao; medidas anti rent-seeking; pagamento
relacionado a desempenho; parcerias pblico-privadas etc.
Ao lado disso, a forma como o iderio da NPM se difunde na comunidade
internacional no constitui um processo linear, onde etapas relativamente previsveis
se sucedem, nem padronizado, com variaes tanto nos objetivos visados quanto nas
solues adotadas (Hood e Peters, 2004). Observam-se trajetrias as mais diversas
entre os pases no tocante aos respectivos experimentos reformistas (Rezende, 2002;
Pollitt, 2004; Pollitt e Bouckaert, 2002), que podem ser esquematicamente descritas
e interpretadas recorrendo-se ao modelo analtico construdo por Hernes (2005)17. A
primeira consiste na implementao parcial ou paralisia, gerando problemas como as
denominadas falhas sequenciais (Rezende, 2002), que denotam incapacidade em levar
em frente as reformas ou a inconsistncia do esforo reformista. A segunda traduz
adeses formalsticas ou cerimoniais s reformas, num reformismo de fachada que
pode ser movido quer pelo interesse dos gestores na acessibilidade a financiamentos
e fontes de recursos, na linha do isomorfismo coercetivo, quer na transmisso de uma
imagem positiva opinio pblica, lastreada na associao da NPM a gesto moderna
e inovadora (Hood e Peters, 2004; Pollitt, 2004), na linha do isomorfismo mimtico. Por
fim, tm-se empreendimentos reformistas que buscam incorporar, de uma forma mais
orgnica e sistematizada, novas tcnicas e prticas de gesto, consoante as premissas
orientadoras da NPM.
Essa difuso irregular e descontnua pode ser atribuda a alguns
problemas bsicos da NPM, a comear pela tibieza dos resultados alcanados quanto
pretendida melhoria de eficincia. O fato notvel que no h uma avaliao criteriosa
e suficientemente abrangente capaz de atestar, de forma categrica, nem os ganhos de
produtividade (Pollitt e Bouckaert, 2002; Hernes, 2005), nem a melhoria de bem estar
pretendidos pelas reformas patrocinadas sob o signo da NPM (Manning, 2000; Pollitt e
Bouckaert, 2002; Hernes, 2005; Drechsler, 2005). A esse respeito, van Mierlo (1998: 401,
citado por Drechsler, 2005: 2) afirma que vrios anos de esforos e experincias de
17 Tal constructo analtico busca examinar, da perspectiva da teoria organizacional, como se d a difuso de
inovaes informadas pela NPM em organizaes do setor pblico, definindo quatro tipos de respostas
organizacionais introduo das referidas reformas: paralysis, loose coupling, ritual decoupling, organic
adaptations. Ver, a respeito, Hernes, Tor. Four ideal-type organizational response to New Public Management
reformes and some consequences. International Review of Administration Sciences, v. 71, n.1, 2005, p. 5-17.

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A SADE NO BRASIL EM 2030

reformas gerenciais na administrao pblica na Europa Ocidental e em outros pases


da OCDE fornecem evidncias mais de fracassos que de sucessos.
Outra questo que se reflete sobre a forma como se d a difuso
da NPM tem a ver com a complexidade imbricada no processo de reaplicao de
instrumentos e prticas que compem sua agenda reformista em contextos distintos,
configurando o que Pollit (2004) designa como iluso de solues padronizadas. A
transferncia de tecnologias gerenciais, seja por induo ou por mimetismo, est longe
de ser um processo trivial, j que usualmente envolve a necessidade de adaptaes
e ajustamentos e influenciada por uma srie de variveis intervenientes, como a
conformao do arcabouo institucional, a cultura organizacional e a capacidade
tcnica da administrao pblica, dentre outros. So problemas que conduzem,
com freqncia, a paralisias, descontinuidades e formalismos na adoo de intentos
reformistas, anteriormente mencionados.
Ao lado disso, devem ser mencionados os tensionamentos suscitados
pelos princpios e prticas da NPM quando de sua aplicao administrao pblica.
Um primeiro aspecto tem a ver com a dimenso institucional, aonde a orientao
no sentido da flexibilizao processual e do incremento da autonomia decisria dos
gestores pblicos vai de encontro a um sistema no qual a legitimidade se ancora
primariamente na observncia de regras de fundamentao legal, que balizam a
conduta adequada e pertinente no trato da coisa pblica. Um segundo aspecto remete
aproximao da proviso de bens e servios pelo Estado da lgica de funcionamento
do mercado, o que implica tratar o cidado como consumidor, numa pretensa diluio
das fronteiras entre os setores pblico e privado. Com isto, a NPM subverte o sistema
de controle poltico da sociedade sobre as atividades de governo, com conseqncias
no apenas para a ordem democrtica fundada na soberania popular, mas tambm
para a noo e o contedo objetivo da poltica de seguridade e proteo social.
Para alm da difuso irregular e descontnua, uma vertente da literatura
acerca da NPM se dedica ao exame de seus alcances e limites, do qual resulta um
balano no muito favorvel, a comear de Hood (1996), que questiona a interpretao
do desmoronamento da administrao pblica progressiva e a emergncia da NPM,
por varias razes. Para o autor, no h evidncias do referido desmoronamento com a
emergncia da NPM, cujo desenvolvimento teria sido conduzido mais pela prtica do
que pela teoria. Assim, as novas doutrinas no seriam de fato novas e seus temas bsicos
no acrescentaram muito a doutrinas utilitaristas da gesto pblica desenvolvidas por
Bentham e outros, baseadas nos princpios da concorrncia, transparncia, ateno
aos consumidores e mecanismos de incentivo. Vale dizer, a NPM seria mais um novo
lustro para um velho tema do que propriamente um novo paradigma. Isto posto,
Hood sugere que a NPM marca uma nova fronteira no desenvolvimento da burocracia
weberiana um modelo Weber ps Weber; aspecto a ser retomado mais frente -, na
medida em que em um novo habitat, foi possvel que a viso clssica de burocracia

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

weberiana rompesse com os constrangimentos tecnolgicos anteriores, tendo como


suporte o desenvolvimento da tecnologia da informao18. Em sua interpretao,
a NPM representaria simplesmente um desenvolvimento de contabilizao mais
alm do que Weber pode imaginar e a automatizao de muitos procedimentos para
enquadrar casos em categorias que nos tempos de Weber se faziam manualmente
(Hood, 1996:488).
Se Hood (1996) questiona a NPM como um novo paradigma, distinto da
burocracia weberiana, outras interpretaes apontam na direo de sua exausto como
movimento reformista. Em artigo cujo ttulo menciona a morte da NPM de fato,
mais como retrica -, Dunleavy et al. (2005) consideram que algumas prticas ligadas
NPM esto muito institucionalizadas e ainda iro permanecer, da mesma forma
que ela prpria no deslocou muitos elementos das ortodoxias prvias referentes
administrao pblica progressiva. Segundo os autores, algumas ideias da NPM ainda
esto ganhando influncia em pases antes resistentes, como a Alemanha, aos quais
se podem acrescentar pases que chegaram de forma mais tardia a esse movimento
reformista, como o Brasil. De qualquer forma, no entanto, no se trata mais de algo
novo, mas de ideias e prticas de mais de duas dcadas e em declnio ou estagnao.
Drechsler (2005:10-11), contudo mais enftico acerca do descenso da NPM. A esse
respeito, afirma que, se em 1995 ainda era possvel acreditar na NPM, a despeito de fortes
e substanciais crticas a ela dirigidas; em 2000 a NPM j estava na defensiva, acuada
por evidncias empricas que iam de encontro aos resultados por ela prometidos; para,
em 2005, no se revelar mais um conceito ou idia vivel.
A prxima seo faz uma reviso, no exaustiva, das crticas NPM tendo
como referncia suas principais caractersticas. So ainda apresentadas algumas
das alternativas que vm sendo propostas na literatura acadmica, que tm, em
perspectiva, uma releitura do papel do Estado e da burocracia, articulada com uma
aposta nas dimenses participativa e deliberativa da democracia e seus rebatimentos
na gesto pblica.

2 | CRTICAS, PROPOSTAS E DESAFIOS:


A LITERATURA PS A HEGEMONIA DA NPM
Depois de duas dcadas de hegemonia, a NPM vem sendo criticada no
apenas em seus pressupostos e fundamentos, mas tambm por seus resultados, tanto
por no entregar os produtos prometidos quanto por ser portadora de conseqncias
no esperadas nem pretendidas, o que refora a percepo do relativo esgotamento de
18 A informatizao facilita maior desenvolvimento dos indicadores de gesto e dos centros de custo por meio do
controle e avaliao, mais difceis de por em prtica anteriormente.

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158

A SADE NO BRASIL EM 2030

suas proposies reformistas. A partir dessa percepo, vem emergindo uma produo
acadmica que aponta novos rumos para a reforma do Estado, reafirmando o papel
da burocracia weberiana para reinscrev-la numa concepo de gesto, que procura
recuperar suas dimenses poltica e social, sem descurar a busca da eficincia.

2.1 | As Crticas Mais Gerais


Hood e Peters (2004) identificam uma indstria epistmica da NPM,
relacionando trs fases no desenvolvimento intelectual deste campo. A primeira se
desenvolve no final dos anos 1980 e reflete um conjunto de conceitos normativos e
o mapeamento de inovaes institucionais no contexto da agenda da Nova Direita,
que se revela dominante nas agncias de cooperao e desenvolvimento19 at o incio
dos anos 1990. Nessa fase aparece tambm uma crtica filosfica nova gerao de
gerencialismo no setor pblico, sem que nenhum tratado terico geral tivesse emergido
da academia. As ideias pioneiras vieram do campo da prtica, cuja descrio baseava-se
na observao do que ocorria nos Estados Unidos e no Reino Unido, visando distinguir
os princpios das reformas daqueles anteriormente vigentes, mesmo que a lista de
caractersticas variasse muito entre os autores dedicados a tal empreendimento.
Aps um perodo de identificao das similaridades das reformas do setor
pblico, numa segunda fase de desenvolvimento do tratamento dado NPM a nfase da
literatura recai sobre a identificao das variaes e diversidade de estgios da reforma
gerencial, a partir de estudos comparativos em diferentes pases. No final dos anos
1990, numa terceira fase do seu desenvolvimento intelectual, o tema alcana maior
formalizao no estudo das reformas do setor pblico. Nela, a anlise comparativa
da gesto pblica busca se localizar dentro da estrutura terica da cincia poltica.
Nesse perodo, que Hood e Peters (2004) denominam da meia idade da NPM, passam
a ser identificados paradoxos e surpresas na implementao de suas proposies
reformistas, na linha de resultados no esperados ou no pretendidos. Em reviso de
vrios estudos sobre as reformas da NPM, os autores exploram trs abordagens sobre
o tema dos efeitos paradoxais da ao humana nas cincias sociais e apresentam
exemplos da aplicao de cada um delas, sintetizados a seguir.
A primeira tem a ver com a anlise dos efeitos no pretendidos da ao
humana, na tradio de Merton, que considerou, como fontes de conseqncias no
previstas, as informaes limitadas e os pressupostos equivocados, de um lado, e a
anlise de efeitos inesperados de mudanas institucionais, de outro (Sieber, 1981,
March e Olsen, 1989).
Um dos paradoxos das reformas do setor pblico a utilizao da
abordagem da produo como forma de controle, que envolve especificao e
19 Com destaque para os programas de ajuste estrutural do Banco Mundial e do Fundo Monetrio Internacional.

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

mensurao de resultados por meio de indicadores em contratos de desempenho


aplicados a tipos de servios pblicos nos quais tanto as atividades quanto os resultados
no so prontamente observveis ou mensurveis20. Em alguns casos, isso leva ao
obscurecimento ao invs de clareamento das responsabilidades gerenciais dentro do
governo (Gregory, 1995, apud Hood e Peters, 2004). Outro paradoxo est relacionado
com a nfase na diminuio dos controles ex ante e processuais baseados em regras
e rotinas, substituindo-os por avaliaes ex post de resultados, de forma a possibilitar
maior discricionariedade para os gerentes e agregar valor ao servio pblico. Embora
em algumas reas esses resultados tenham sido observados, estudos mostram que
a efetivao de uma reorientao geral dos controles em tal direo questionvel.
Alm disso, em alguns casos, os controles sobre a burocracia aumentaram, com uma
crescente regulao sendo imposta sobre a mesma, como nos processos de compra
com vista reduo de corrupo. Auditorias tambm permanecem processuais ao
invs da retrica de julgamento de resultados.
A segunda abordagem a teoria cultural trata de formas de surpresa
cultural causadas por desenvolvimentos no ambiente e que estimulam mudanas
nas vises de mundo. A ideia bsica que mesmo um ambiente estvel no produz
consensos, o que se expressa pelo teorema da impossibilidade, ou seja, vises de mundo
culturais sero sempre opostas e plurais. Da que os efeitos no antecipados ou no
pretendidos da ao social so culturalmente variveis e no universais, o que produz as
surpresas. Algumas anlises localizam as surpresas da reforma da NPM em confrontos
culturais e pontos cegos culturais. Elas incluem paradoxos da resistncia organizacional
a presses de mudanas de segunda ordem21, variaes na autoreproduodos
paradoxos institucionais e o triunfo da esperana sobre a experincia paradoxos
nos quais o aprendizado a partir dos erros suprimido.
De acordo com Laughlin (1991, apud Hood e Peters), as estratgias para
a reforma gerencial do setor pblico so baseadas no pressuposto racionalista de que
organizaes podem se mover das respostas de primeira ordem para as de segunda
ordem em funo de presses externas, financeiras ou outras. A partir de algumas
observaes empricas de organizaes submetidas a fortes presses para mudana,
esse pressuposto revela-se duvidoso, dado que as respostas parecem paradoxais
e organizaes no fazem mudanas profundas mesmo que sejam penalizadas
por isso. Com isto, passa a ser questionada a idia de que as reformas gerenciais
foram movidas por foras econmicas globais inexorveis e ligadas a demandas por
20 Um exemplo seria a utilizao de taxas de criminalidade a partir do pressuposto de que a atividade pode ser
controlada sob a forma de produo. Outro exemplo so os resultados perversos da noo de difuso de boas
prticas (Frederickson, 2003, apud Hood e Peters, 2004) que podem promover isomorfismos ao invs de inovao
radical e que seja desviante do que outras organizaes fazem.
21 A teoria institucional distingue as respostas organizacionais a distrbios do ambiente em respostas de primeira
e de segunda ordem: suavizando ou abrandando os efeitos desses distrbios (respostas de primeira ordem)
e assumindo novos valores subjacentes que so alinhados com esses distrbios do ambiente (respostas de
segunda ordem).

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160

A SADE NO BRASIL EM 2030

maior competitividade internacional, uma vez que os sistemas administrativos de


desempenho mais pobre esto entre os que mais retardaram as reformas, enquanto
outras administraes mais efetivas foram objeto de reformas mais precocemente.
A tendncia de que uma viso de mundo pr-mudana seja transformada em algo
bem diferente quando levada para outro nvel de organizao ou para um ambiente
cultural diferente22. Outra questo ligada inter-relao de culturas no setor pblico
a introduo reiterada das mesmas reformas a despeito de desapontamentos
recorrentes, como a tentativa de introduzir pagamento por desempenho apesar dos
resultados negativos observados23.
Por sua vez, Collingridge (1992) identifica uma sndrome recorrente de
surpresa e desapontamento associada ao desenvolvimento de tecnologias inflexveis,
entendidas como formas de produo ou proviso desenvolvidas em escala maior do
que a requerida e que atuam contra o aprendizado normal baseado em ensaio e erro
porque so capturadas por interesses corporativos e governamentais. Esse padro
produz uma cultura de crena oficial inquestionvel na racionalidade de determinadas
abordagens que adquirem o status de melhor prtica, podendo levar a surpresas.
A terceira abordagem remete anlise do comportamento de sistemas
complexos e interaes tecnolgicas institucionais, levando a descontinuidades e
no linearidades no desenvolvimento da NPM. Em princpio, qualquer abordagem de
desenho institucional deve esperar efeitos no esperados se ela se torna o que, seguindo
Brooks (1986), Hood e Peters denominam de monoculturas tecnolgicas referindo-se
ao fato de que, quando uma tecnologia se torna dominante, o foco do desenvolvimento
tende a ser mais sobre o controle de custos e a rotinizao do que no gerenciamento
mais amplo dos riscos ou dos impactos sobre a ordem social. A inovao bem sucedida
em um perodo longo se torna, assim, autolimitada, por fracassar em ampliar o
escopo da agenda de inovao para alm de sua matriz original. Algumas anlises das
reformas gerenciais comeam a revelar esses efeitos no lineares, como a identificao
de processos garbage can24 , efeitos inesperados de complexidade sistmica e paradoxos
do tipo a tartaruga e a lebre, referindo-se fbula de Esopo, na qual a tartaruga,
mesmo sendo muito mais lenta, vence uma corrida com a lebre Ilustrada por exemplos
de reformas mais lentas e retardatrias que obtiveram melhores resultados.
22 Um exemplo seria a transposio de sistemas de avaliao focados em resultados que so transformados em
observao de processos; ou tentativas de reduo de funcionrios pblicos que paradoxalmente resultam na
expanso do Estado.
23 Na mesma linha, podem ser citadas tentativas de mudar o comportamento poltico da burocracia por meio de
tcnicas racionais de controle do oramento, apesar da persistncia do comportamento tradicional e oramentos
incrementais; tentativas de basear a reforma do setor pblico em modelo de planejamento estratgico, apesar
dos sucessivos fracassos deste modelo como resultado de ambigidades da poltica e da legislao; a crena de
que sistemas tecnolgicos de informao podem produzir queda no custo operacional dos governos e ampliao
expressiva da qualidade do servio, apesar das experincias contrrias, dentre outras.
24 Como objetivos de mdio prazo no partilhados e vagos, mudanas de personagens e relaes meio-fim pouco
claras.

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

Hood e Peters (2004) concluem que alguns elementos paradoxais, no


sentido de efeitos no previstos, so inevitveis em qualquer programa de reforma
administrativa em funo dos limites do conhecimento humano, da complexidade
dinmica das organizaes humanas e das dificuldades inerentes experimentao
de alguns tipos de engenharia social. Esses efeitos so similares aos ocorridos no
desenvolvimento da cincia administrativa e gerencial um sculo antes, mas os
reformadores podem ignor-los em funo da superconfiana na eficcia das solues
que defendem como parece ocorrer com os reformadores da NPM.
Assim, os paradoxos podem ser explicados, pelo menos em parte, pelo fato
de que os reformadores ignoraram a cincia administrativa como um todo e tenderam a
ser seletivos no tipo de cincia e nas evidncias que escolheram. Os principais aspectos
dessa seletividade so a adoo de modelos pouco fundamentados, a desconsiderao
das evidncias histricas e a abordagem seletiva de evidncias, alm de ativa resistncia
para aprender. Isso se deve ao carter ideolgico do movimento da NPM, ligado falta
de condies associadas ao efeito de aprendizagem. Esse aprendizado efetivo na gesto
pblica depende da combinao de condies que raramente ocorre na prtica e, mais
importante, que no ocorreram nas reformas da NPM25 (Hood e Peters, 2004).
Entre os paradoxos explorados por Hood e Peters (2004) est a observao
de que os reformadores da NPM criticaram a burocracia por ser padronizada, mas com
freqncia recorreram padronizao na prtica, por meio da adoo universal de
frmulas pouco fundamentadas para desenho institucional, consoante o denominado
isomorfismo mimtico. Isto produziu um caso de paradoxo da monocultura, ou seja,
a adoo de modelos inferiores como padro universal.
Peters (1996) usa a expresso Estado esvaziado como recurso para
capturar a natureza dessas transformaes do governo , suas implicaes para o
Estado e sua capacidade de governar. Em sua perspectiva, a expresso tem trs
significados, cada um representando nveis diferentes de poder e influncia do Estado.
O primeiro, de nvel macro, refere-se ameaa de perda de legitimidade dos governos,
gerando progressiva desconfiana em relao capacidade de atuao do Estado. Essa
desconfiana teria sido um ingrediente utilizado por alguns governos, como Thatcher
e Reagan, para implementar reformas. A aparente perda de legitimidade levou a
uma reconceituao da natureza e do papel da administrao pblica. Em geral, isso
significou repensar a relao entre Estado e sociedade, entrando na agenda um modelo
de menor interveno na economia e na sociedade.
O segundo significado situa-se num nvel intermedirio e se refere
disposio de retirar programas e aes da proviso direta pelo Estado. Privatizao
25 Para os autores, tal combinao envolve a existncia de grupo de gestores influentes no topo do executivo que
tenham motivao para modificar seu comportamento luz da experincia e que tenham a oportunidade para
tentar uma direo diferente em funo de uma segunda chance no servio pblico, alm do acesso a uma
frouxido organizacional que os permitam experimentar e inovar.

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A SADE NO BRASIL EM 2030

e desregulao foram bandeiras das reformas dos anos 1980 e ainda nos anos
1990, acompanhadas de diferentes frmulas para reduzir a participao direta dos
governos na prestao de servios, transferindo-as para nveis inferiores de governo
ou para instituies semipblicas por meio de mecanismos de cooperao. Alm de
esconderem os custos, essas estratgias tendem a diluir as responsabilidades a
respeito do contedo e gesto dos programas. Um dos problemas associados sua
adoo , assim, a ameaa legitimidade democrtica, dado que diversos atores atuam
em nome do Estado, sem estarem submetidos aos controles definidos para servidores
pblicos. Apesar da retrica de menos Estado que acompanha as reformas gerenciais,
a privatizao ou as parcerias requerem um Estado forte, dado que aumentam as
regulaes e os incentivos por meio dos quais se busca assegurar o interesse pblico. Ao
lado disso, subcontrataes demandam ferramentas para garantir o cumprimento dos
contratos, fiscalizar e avaliar os resultados. Na ausncia dessas condies, h o risco
de substituio dos valores fundamentais da responsabilidade por uma concepo
estreita de eficincia.
Por fim, o terceiro significado do Estado esvaziado est no nvel micro
e refere-se ao papel dos servidores pblicos. As reformas levaram a um retrocesso
e a certa marginalizao na participao dos funcionrios pblicos no processo de
elaborao das polticas pblicas, com vista a diminuir seu poder e autonomia. Esse
retrocesso explicado por Peters (1996) como resultado de duas tendncias. A primeira
a nfase na satisfao do consumidor, tal como no mercado empresarial, que pode
conflitar com a responsabilidade legal e tica de servir ao Estado com decises que,
por sua vez, podem no coincidir com os desejos dos cidados. Tanto polticos como
cidados reclamam maior controle sobre a funo pblica, mas, ao mesmo tempo, h
presses para politizar o servio pblico de forma que a confiana poltica se torna
fator importante para recrutamento. Em decorrncia, os ocupantes de cargos de
confiana intervm mais ativamente nas decises, anteriormente de responsabilidade
de servidores de carreira. Essa politizao, alm de diminuir o poder e a autonomia
dos servidores, torna a institucionalizar a criticada dicotomia poltica-administrao,
uma vez que os funcionrios pblicos esto sendo convertidos em meros gestores.
Ainda no contexto das reformas gerenciais, Peters (1996) destacava a
necessidade de defender o conceito tradicional de burocracia pblica e de reforar seu
papel. O argumento bsico simples: se a falta de competncia e de capacidade de
resposta do Estado foi uma das principais motivaes das reformas, para responder
s crticas lderes polticos precisam de melhores burocracias, o que remete
necessidade de um servio pblico relativamente estvel e tecnicamente eficiente.
Governos necessitam dos conhecimentos dos servidores pblicos em muitas reas,
sem descartar a importncia de aconselhamentos externos, seja de redes temticas ou
de comunidades epistmicas. Mas so os servidores pblicos que podem oferecer uma
viso para alm dos interesses polticos imediatos e resguardar os interesses pblicos

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

e os valores intrnsecos das polticas estatais. Da que eficincia nem o nico objetivo
e nem um Estado esvaziado capaz de maximiz-la.
Da mesma forma, processos de descentralizao, desconcentrao
e privatizao geram problemas de coordenao e a necessidade de centrarse nas interaes que ocorrem na prestao de servios. Mas a possibilidade de
coordenao efetiva pode ser menor quando se recorre a organizaes privadas, se
de fato assumimos o pressuposto de que elas sejam maximizadoras de utilidade.
exatamente esse o argumento que fundamenta a justificativa de usar o setor
privado no mbito das reformas, ou seja, a busca da maximizao da utilidade
que provocaria sua eficincia. Decorre da a concluso de Peters (2004) de que os
incentivos de mercado no so as nicas ferramentas do governo para obter seus
objetivos e alcanar eficincia e eficcia. necessrio desenhar mtodos de proviso
de servios, mesmo que quase privados, mas mantendo as caractersticas pblicas
mais relevantes. Para alcanar esse equilbrio, mais uma vez se destaca o papel dos
servidores pblicos.
Outra vertente de crtica ao reformismo da NPM, na linha da produo de
efeitos no esperados, pode ser encontrada em Dunleavy et al. (2005), que se baseiam
em pesquisa realizada em sete pases26. A crtica principal dos autores dirigida para
os efeitos adversos sobre a capacidade dos cidados para resolver problemas sociais
em funo do aumento da complexidade institucional e das polticas pblicas, os quais
geram resultados negativos a partir dos pilares na NPM e justificam o seu declnio.
Esses efeitos indiretos da reforma, particularmente sobre a sociedade civil, so vistos
pelos autores no como conseqncias inesperadas, mas como algo inerente s
caractersticas da NPM, medida que esta foi fundada em termos de desagregao,
competio e incentivos.
Para Dunleavy et al. (2005), ao focar na desagregao e competio, a NPM
automaticamente aumenta o nmero de unidades administrativas e cria interrelaes
mais complexas e dinmicas entre elas. Amplia-se a demanda por informao e
criam-se crescentes problemas de coordenao. Como ilustrao, os autores citam a
fragmentao administrativa ocorrida na Nova Zelndia, gerando inefetividade, e a
fragmentao em agncias quase governamentais no Reino Unido, duplicando o custo
de gerenciar hierarquias separadas para funes similares27. A NPM declara tambm
forte orientao para o cliente e, muitas vezes, abre-lhe oportunidades de escolha, o que
gera custos na capacidade para a ao coletiva quando o servio pblico diferenciado
e fragmentado. A complexidade das polticas pblicas tem tambm efeitos negativos
26 Reino Unido, Estados Unidos, Austrlia, Nova Zelndia, Canad, Pases Baixos (Holanda) e Japo.
27 Como exemplos de reverso dessas tendncias aps as reformas baseadas nos princpios da NPM, os autores
citam como o conceito de quase-mercados foi descartado no sistema de sade britnico no final dos anos
90. Tambm no sistema de sade da Itlia, observa-se movimento recente de substituio de mecanismos de
quase-mercados por controles governamentais diretos.

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164

A SADE NO BRASIL EM 2030

sobre a competncia do cidado, ao tornar mais difcil entender os arranjos internos


do Estado e para operar apropriadamente os pontos de acesso para representar seus
interesses, poltica e administrativamente.
Os componentes competitivos da NPM revelam-se menos reversveis que os
da desagregao, mesmo no sendo bem sucedidos, embora se apresentem em situao
estacionria, como ocorrido com a terceirizao das funes de TI para o setor privado
na Austrlia, Reino Unido e Nova Zelndia. Constata-se tambm que a entrega para o
mercado de servios governamentais ainda est se expandindo em alguns setores nos
pases desenvolvidos, mais como uma resposta pragmtica para problemas imediatos
que propriamente com a expectativa de reduo de custos e melhoria da qualidade.
Por sua vez, a criao de incentivos, em conflito parcial com os instrumentos
do ethos do servio pblico, como a carreira no servio pblico, so instrumentos da
NPM ainda em desenvolvimento apesar de sua baixa eficcia. O impacto inicial tende a
ser positivo, mas seguido de impacto negativo na capacidade de resolver problemas;
alm disso, incentivos perversos podem aparecer em sistemas com alta mensurao
de desempenho. Estudos realizados na Sucia sugerem que a NPM criou identidades
organizacionais heterogneas, conflitivas e fluidas, ao invs de identidades estveis e
uniformes como no mundo dos negcios. Na mesma linha, estudo comparativo entre
dez pases (Pollitt e Bouckaert, 2000)28 apontam que os incentivos para melhorar a
produtividade no servio pblico e para promover empreendedorismo levaram, em
alguns casos, tendncia de criao de discrdia e diviso relacionado a estes esquemas
de remunerao, gerando demandas no sentido da necessidade de desenvolver confiana
e restabelecer certos padres ticos entre os servidores pblicos. Mas mesmo que as
expectativas de que o pagamento por resultados melhore o desempenho da administrao
tenham diminudo, tais sistemas continuam sendo aplicados em pases como Estados
Unidos, Reino Unido e Austrlia. Pode-se acrescentar o Brasil nessa lista, onde se registram
crescentes experincias de utilizao de incentivos pecunirios ao desempenho de
agncias pblicas e a servidores pblicos, mas que ainda no foram consistentemente
avaliadas em seus resultados efetivos para a qualidade do servio prestado.
A partir desse balano crtico da implementao das reformas associadas
NPM, que, vale reiterar, no tem propsito exaustivo, a prxima seo apresenta
uma viso panormica do debate mais recente acerca da reforma do Estado e seus
desdobramentos no tocante gesto pblica.

2.2 | Algumas Revises e Propostas Contemporneas


Partindo do pressuposto de que a gesto pblica indissocivel da
discusso do Estado, anlises contemporneas refletem sobre seu papel no sculo XXI
28 Os pases pesquisados foram Austrlia, Canad, Finlndia, Frana, Alemanha, Pases Baixos, Sucia, Reino
Unido, Estados Unidos e Nova Zelndia.

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

e os desafios postos gesto pblica. Isso se faz num contexto ps onda neoliberal
que, como j mencionado, teve a NPM como um de seus desdobramentos. Se no se
pode dizer que os pressupostos normativos e ideolgicos que lhe deram sustentao
foram abandonados, estes no constituem, no entanto, a concepo atualmente
dominante, pelo menos na literatura acadmica tambm no destituda de
elementos normativos. Isso reforado na medida em que as reformas do Estado e as
reformas administrativas das duas ltimas dcadas do sculo passado no produziram
os efeitos apregoados. Como afirma Chang (2003: 230, apud Diniz, 2007):

As polticas e instituies supostamente boas no conseguiram gerar


o prometido dinamismo do crescimento, nos pases em desenvolvimento,
nas ltimas duas dcadas em que foram to vigorosamente promovidas
pelo EIPD29. Pelo contrrio, em muitos pases, o crescimento simplesmente
desapareceu.

O debate internacional nos anos 2000 abandonou a uniformidade


e abriu-se ao confronto de idias e a era das reformas orientadas para o mercado
deixou de ser inquestionvel (Diniz, 2007), apostando-se nas escolhas especficas,
na criatividade e especificidades de cada pas. As condies polticas tambm se
mostraram favorveis a posturas mais receptivas inovao, particularmente com
o movimento de inflexo esquerda nas eleies dos pases latino-americanos.
Na anlise de Diniz, esses resultados eleitorais refletem a frustrao diante dos
resultados das polticas anteriores e aspirao por estratgias menos excludentes e
mais igualitrias. A inflexo na agenda contempornea, entre outras questes, aponta
para os desafios de formulao de vias alternativas de desenvolvimento e a discusso
do papel do Estado neste processo, em perodo que pode ser considerado como o psConsenso de Washington.
Em documento do Ilpes/Cepal (2011) voltado para a planificao para
o desenvolvimento, destaca-se o papel do Estado na conduo das estratgias de
desenvolvimento dos pases da Amrica Latina e do Caribe, incluindo a proviso
de bens pblicos e a proteo social com vocao universalista e redistributiva. Na
perspectiva da CEPAL, a questo que se coloca para a regio, e o Brasil no exceo,
consiste em definir e construir um tipo de Estado que permita superar as brechas em
relao a outros pases e alcanar o objetivo de crescimento com igualdade. Ao focar a
planificao, destaca-se, no entanto, que isso no significa estatismo, mas a definio
de um projeto de pas e de instrumentos para conduzir o processo de modernizao da
gesto pblica e da sociedade, na medida em que deve estar sujeito a uma concertao
29 Establishment internacional da poltica de desenvolvimento.

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166

A SADE NO BRASIL EM 2030

nacional e com sinergias pblico-privadas. Nessa perspectiva, a planificao, entendida


enquanto definio de prioridades, fundamental para se obter uma administrao
pblica transparente e interativa com a sociedade civil. Alm da dimenso tcnica, a
dimenso poltica a chave para a eficcia do processo e deve ser situada nos marcos
da democracia por meio de uma gesto pblica de qualidade, eficaz, eficiente, honesta,
transparente, que preste contas e dialogue com a sociedade civil para resolver os
problemas nacionais. O papel do governo eletrnico enfatizado e visto como uma
mudana de paradigma da gesto governamental ou um novo conceito de governo, e
sua aplicao na administrao pblica tem como objetivo melhorar os servios e a
informao oferecida, simplificar processos de suporte institucional e facilitar a criao
de canais que permitam aumentar a transparncia e a participao cidad. Ou seja,
utilizao de tecnologia de informao tanto para ampliar a eficcia e eficincias
na prestao de servios, como um elemento de responsabilizao e, portanto, de
democratizao do Estado.
Apostando tambm no planejamento e referindo-se especificamente ao
Brasil, Cardoso Jr (2001) argumenta que ao Estado cabe no apenas fazer as coisas de
modo melhor e mais eficiente. Mais do que isto, cabe-lhe a tarefa de induzir, fomentar
ou mesmo produzir as condies para a transformao das estruturas econmicas e
sociais do pas. Em sua viso, torna-se imprescindvel reequilibrar e ressignificar as
dimenses do planejamento governamental e da gesto pblica, tratando-as como
unidade de anlise e de reconstruo das capacidades do Estado para o desenvolvimento
nacional. Essa proposta construda a partir da constatao da primazia adquirida
pela gesto na dcada de 90 ao lado do desmonte da funo e das instituies de
planejamento governamental no contexto da reforma do Estado brasileiro. Em defesa
do planejamento, considera que a gesto, embora seja atividade de gerenciamento
cotidiano da mquina pblica, apenas pode fazer sentido estratgico se for portadora
de contedos e de orientaes que impactem positivamente tanto os processos
cotidianos de trabalho como os produtos e os resultados finais da ao estatal. Da que:

Gesto Pblica sem planejamento superior que a envolva, por mais que possa
estruturar modos de fazer que consigam racionalizar procedimentos bsicos
do Estado e, com isso, obter resultados em certa medida mais eficientes para
o conjunto da ao estatal, dificilmente conseguir apenas com isso
promover mudanas profundas em termos da eficcia e da efetividade das
polticas pblicas em seu conjunto (p.13).

Esse renovado debate sobre Estado e desenvolvimento ecoa na reflexo


sobre a gesto pblica, o que permite situar a NPM como algo que deixou de ser novo,
est na meia idade (Hood e Peters, 2004), est morta (Dunleavy et al, 2005; Drechsler,

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

2005) ou morte (Pollitt e Bouckaert, 2004), conforme o ngulo da anlise. Apesar das
diferenas de enfoque, possvel situar alguns elementos comuns que articulam essas
anlises mais recentes e as proposies normativas a elas associadas. Em primeiro lugar,
destaca-se o papel crucial atribudo ao Estado como promotor de desenvolvimento e
bem-estar. Segundo, a necessidade de o Estado desenvolver novas capacidades, o que
tem como corolrio a necessidade de burocracias fortes e competentes, recuperando-se
seu papel depois de criticada pela NPM. Terceiro, a nfase na relao com a sociedade
e com processos democrticos para definio de prioridades e realizao de escolhas, o
que remete, muitas vezes, noo de governana, outras, de participao e processos
deliberativos. So elementos que articulam a gesto pblica com a dimenso democrtica
e, portanto, com a dimenso poltica, no se restringindo a aspectos instrumentais e
tcnicos com vistas eficincia em um sentido restrito, mas definio da prpria
atuao do Estado e sua eficcia social. A seguir, apresentam-se questes bsicas de
algumas dessas anlises que se poderiam chamar de ps-NPM, enfatizando aspectos
mais prximos da realidade dos pases em desenvolvimento, como o Brasil.

2.2.1 | O papel do Estado e da burocracia no desenvolvimento no Sculo XXI


Buscando responder a pergunta sobre qual seria o papel do Estado no
sculo XXI, especificamente para os pases em desenvolvimento, Evans (2008) considera
que o Estado continuar a ter um papel crucial no desenvolvimento econmico e na
transformao social, tal como teve na segunda metade do sculo passado. Tratase, no entanto, de um papel mais radical, com a ampliao das estratgias focadas
na tradicional acumulao de capital. A partir de uma reviso das novas teorias do
desenvolvimento, o autor identifica convergncias com a abordagem das capacidades
e conclui que as duas facetas desse novo Estado desenvolvimentista do perodo
contemporneo so exatamente a capacidade burocrtica e a insero na sociedade.
As novas teorias do desenvolvimento assumem que crescimento
econmico depende de instituies polticas e da capacidade de usar bens coletivos,
de forma que o desenvolvimento no mais visto apenas como um processo de
acumulao de capital, mas como um processo de mudana organizacional (Holf e
Stiglitz, 2001, apud Evans, 2003; 2008). Ao lado disso, atribuem centralidade produo
de idias e ao conhecimento, bem como s habilidades enraizadas nas capacidades
dos indivduos e nas redes que os conectam. A abordagem institucional, que domina o
maisntream da economia do desenvolvimento, salienta o papel chave de expectativas
normativas partilhadas ou regras do jogo. Combinando as duas idias, a questo
central para o desenvolvimento a definio do arranjo institucional que capacita as
sociedades a gerar novas habilidades, conhecimento e idias e das redes necessrias
para tanto. Evans (2008), no entanto, critica a implementao dessa percepo nos
pases do Sul, traduzida na tentativa de impor planejamentos institucionais uniformes,

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168

A SADE NO BRASIL EM 2030

estabelecendo uma espcie de monocultura institucional30. Para o autor, os resultados


da imposio de um conjunto uniforme de estruturas e regras organizacionais tm
sido frustrantes, seja para produzir crescimento acelerado ou para a melhoria na
distribuio de bens coletivos. A evidncia que os pases que mais cresceram nas
ltimas dcadas foram exatamente aqueles que adotaram padres institucionais
hbridos em relao monocultura, como China, Vietn e Malsia, o que refora a
necessidade de respostas criativas para a questo institucional.
Na busca de uma nova sntese, Evans (2008) analisa outra renovao
terica na literatura sobre desenvolvimento, que a abordagem das capacidades de Sen
(1999, 2001, a qual se caracteriza por levar mais a srio a proposio universalmente
aceita de que crescimento do PIB per capita no um fim em si mesmo, mas uma
proxy para melhorias no bem-estar humano. Para Sen, o desenvolvimento avaliado
em termos da expanso das capacidades das pessoas para ter a vida que valorizam
e que tenham razes para valorizar. A expanso de capacidades no apenas o
objetivo primrio do desenvolvimento, mas o meio principal para obt-lo. Da defender
o foco em instituies que envolvam debate e intercmbio pblicos: as instituies
deliberativas. Essas so consideradas eficazes ao engajarem a energia dos cidados
comuns no processo de escolha social e aumentar a disposio dos cidados de investir
em bens pblicos e melhorar sua distribuio o que tem contribuio potencial para
o desenvolvimento em longo prazo. Instituies deliberativas no substituem outros
insumos, como capital e tecnologia, mas ajudam a fornecer condies de governana,
tornam esses insumos eficazes e fornecem base mais slida para avaliar as prioridades
de desenvolvimento, ao mesmo tempo em que do oportunidade de exerccio da
capacidade humana fundamental: a de fazer escolhas. O ponto de partida a idia de
que apenas o intercmbio pblico e a deliberao aberta podem efetivamente definir
os objetivos do desenvolvimento e elaborar os meios para atingi-lo. Nessa perspectiva,
a construo de regras e fruns organizacionais torna-se uma tarefa fundamental do
desenvolvimento, evitando-se os atalhos tecnocrticos para construo de instituies,
pois a questo de atribuir valores refere-se avaliao e julgamento, e no a alguma
tecnologia impessoal (Evans, 2003: 34).
A partir dessa reviso, Evans constri seu argumento e defende
que as instituies polticas e a sociedade civil esto no centro dos objetivos do
desenvolvimento, o qual depende da capacidade burocrtica e da insero do Estado
na sociedade. Para reforar o argumento, o autor revisa o carter institucional dos
Estados desenvolvimentistas mais bem sucedidos no sculo XX. Com foco nos pases
do Leste Asitico, aponta como base institucional fundamental do milagre econmico
neles ocorrido, a capacidade das burocracias pblicas, as quais se aproximam do ideal
30 Monocultura institucional seria o equivalente a estratgias de monocultura agrcola, por meio da aplicao de
respostas padro impingidas por organizaes internacionais, formadores de polticas locais e consultores de
planejamentos institucionais dos pases avanados.

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

weberiano, especificamente com as caractersticas de recrutamento meritocrtico e


carreiras de servio pblico que ofeream recompensas de longo prazo equiparveis s
do setor privado.
Em estudo comparativo anterior dos efeitos das estruturas weberianas de
Estado sobre o crescimento econmico, em amostra de 35 pases em desenvolvimento,
Evans e Rauch (1999) analisam caractersticas das agncias econmicas estatais
centrais no perodo de 1970-90 e os efeitos de certas caractersticas estruturais que
eram elementos chaves na caracterizao original da burocracia por Weber. Para isso,
estabelecem uma escala de weberianismo, considerando duas caractersticas do
conjunto considerado por Weber, que uma medida do grau em que essas agncias
empregam recrutamento meritocrtico e uma ascenso previsvel na carreira que
oferece recompensas tangveis e intangveis previsveis para aqueles recrutados na
burocracia31. A partir dessa escala, identificaram a variao da estrutura das burocracias
entre pases, estabelecendo uma conexo entre estas caractersticas e a maior
habilidade organizacional para prover bens coletivos, o que constitui a contribuio
potencial do Estado para o crescimento econmico.
A concluso do referido estudo foi que caractersticas weberianas
aumentam significativamente as perspectivas de desenvolvimento econmico, mesmo
quando este efeito controlado pelo nvel inicial de PIB per capita e pelo capital humano
variveis classicamente associadas com desenvolvimento econmico. Pases cujas
estruturas burocrticas incorporaram caractersticas weberianas experimentaram
crescimento econmico mais rpido no perodo de 1970 a 1990. Da que Evans e Rauch
(1999) sugerem que burocracias no estilo descrito por Weber devem ser includas como
um fator nos modelos de crescimento econmico, sendo necessria maior ateno
dos decisores no sentido de construir burocracias melhores meritocrticas e com
perspectiva de carreiras.
Apesar dessa centralidade da capacidade da burocracia, Evans (2002)
chama a ateno para o fato de que burocratas no constroem polticas de forma
isolada da sociedade. Ou seja, se um aparato burocrtico pblico capaz e coerente
o fundamento, entretanto no suficiente para enfrentar os desafios do sculo XXI.
Conciliando as novas teorias do desenvolvimento, a abordagem das capacidades e seus
achados empricos anteriores, Evans considera necessrio construir novos laos com
a sociedade no restritos s elites, tal como foi importante para o desenvolvimento
dos Tigres Asiticos32. Se capacidade burocrtica e organizacional crucial para a
31 Na perspectiva de Weber, o recrutamento meritocrtico no s aumenta a possibilidade de competncia mnima,
mas ajuda a gerar coerncia corporativa e esprito de corpo, o que tem efeitos na motivao. Recompensas
associadas a carreiras tambm aumentam as competncias em longo prazo e aumentam a coerncia
corporativa; reduz a atrao de recompensas rpidas por meio de prticas de corrupo.
32 No Leste asitico essa conexo se deu em dois nveis: gerar senso para envolvimento em um projeto de
desenvolvimento nacional e um conjunto denso de laos interpessoais que permitia a determinadas agncias

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A SADE NO BRASIL EM 2030

proviso de bens coletivos que expandam as capacidades, elas devem ser acopladas
com novas capacidades polticas. Conexes mais amplas entre Estado e sociedade civil
so a nica maneira de garantir o fluxo de informao necessrio para guiar a alocao
de recursos pblicos ou a coproduo necessria para a efetiva proviso de servios
que levem ampliao das capacidades.
A crtica recente de Evans ao modelo de Estado desenvolvimentista
que impulsionou o crescimento no Leste Asitico que os laos com elites no eram
balanceados com conexes com outros grupos sociais e a sociedade civil como um
todo era excluda do processo de sinergia Estado/sociedade. Esse modelo no parece
adequado ao sculo XXI, quando mudanas histricas no carter da economia fizeram
crescer a importncia do papel do Estado. Alm disso, o modelo no se encaixa nem
com a nfase em investimentos em servios que ampliam as capacidades ao garantir
acesso a bens intangveis, nem com a nfase em objetivos coletivos. Acelerar a economia
requer expandir acesso ao estoque de idias, impendido seu controle monoplico,
ampliando sua efetiva utilizao e gerando novas ideias adequadas s circunstncias
especficas de cada pas. Isso depende de expanso das capacidades humanas, como
educao e sade, que os mercados no sero capazes de prover, sendo necessrio
engajamento agressivo e eficiente de instituies pblicas.
Da que, se inserindo na mesma perspectiva de Sen, Evans assume que as
instituies polticas so fundamentais e a deliberao democrtica a nica maneira de
definir adequadamente quais devam ser os objetivos econmicos. Dado que a capacidade
de fazer escolhas uma das mais importantes dentre as capacidades humanas o processo
de participao deve ser entendido como parte constitutiva dos fins do desenvolvimento33.
A centralidade de conexes densas com a sociedade civil e a construo de instituies
deliberativas faro do Estado do sculo XXI a anttese poltica da verso do sculo XX.
Nesse sentido, eleies regulares e a proteo nominal dos direitos civis, que garantem
uma democracia esvaziada ou frgil (Evans, 2003; Yusef e Stiglitz, 2001), no so suficientes
para garantir o debate pblico relativo definio dos objetivos de desenvolvimento ou
alocao de recursos coletivos embora sejam pr-requisitos para processos deliberativos
mais fortes. Instituies de governana desempenham papel essencial no fomento ao
desenvolvimento aspecto a ser retomado mais frente.
Especificamente em relao gesto pblica, Evans (2002) defende uma
estratgia administrativa hbrida, que combine capacidade administrativa com sinais de
e empresas construrem projetos, o que Evans denomina de embeddedness, referindo-se ao grau em que
indivduos ou firmas esto imersos em redes sociais. Essa simbiose no livre de tenses, pois o Estado precisa
manter laos fortes com elites empresariais, ao mesmo tempo evitando ser capturado e ainda ser capaz de
disciplin-las.
33 Entretanto, Evans (2003) alerta para o perigo de cair na armadilha da monocultura e tentar impor o
desenvolvimento deliberativo como alternativa para o planejamento, pois ele s tem xito quando emerge
da dinmica de polticas locais. Desenvolvimento deliberativo apenas uma das maneiras de ir alm da
monocultura institucional.

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

mercado e democracia deliberativa enquanto mecanismos de controle. Seu argumento


est diretamente articulado com a concepo anterior de desenvolvimento e do papel
do Estado neste processo: uma administrao pblica efetiva, particularmente quando
o objetivo o desenvolvimento, requer integrao sinrgica desses trs modos de
controle para buscar a efetividade do aparato do Estado, a denominada hibridez. As
reformas do Estado do ltimo quartel do sculo passado alteraram o balano entre
os trs, elementos, expandindo o papel dos sinais do mercado custa dos outros dois
fatores, particularmente usando mercados ou mecanismos de mercado para substituir
o controle pelas hierarquias administrativas tradicionais e pelas normas profissionais,
como, por exemplo, ao transferir tarefas dos aparatos administrativos pblicos para
corporaes privadas e ao submeter s organizaes administrativas a disciplinas
baseadas em medidas de performance como os mercados.
Evans enfatiza que, apesar de ineficincias, burocracias podem ser poderosos
instrumentos para alcanar os fins pblicos e muitas das conseqncias perversas
atribudas organizao burocrtica so de fato conseqncias da falta de verdadeiras
estruturas e normas burocrticas, como anteriormente discutidas. A confiana nos
sinais de mercado dentro de uma campanha ideolgica pode enfraquecer as estruturas
normativas que sustentam a efetividade administrativa. Pode ainda legitimar a corrupo
por implicar, como um princpio geral, que a maximizao individual de recompensas
materiais deve ser valorizada sobre as normas tradicionais do servio pblico.
O terceiro modo de controle, a institucionalizao de processos
democrticos para envolver a cidadania no processo decisrio pblico, tambm foi
negligenciada. Mas ampliar o controle real do cidado sobre a alocao de recursos
pblicos amplia a identificao com as instituies pblicas e valoriza a noo de
servio pblico, podendo ser muito eficaz em melhorar a qualidade da administrao
pblica. Recapturar a hibridez , assim, o prximo desafio da reforma do Estado, na
aposta de Evans, e as instituies deliberativas podem ter efeitos tambm sobre a
eficincia da administrao pblica34, o que traz para o cerne das reformas a relao
Estado-sociedade e a democratizao do processo decisrio e da gesto pblica35.
34 Os efeitos de instituies deliberativas na eficincia da administrao pblica esto relacionados ao seu
impacto no fornecimento de bens coletivos. Processos deliberativos do aos cidados informaes sobre a
alocao de recursos pblicos, permitem participao nas decises e produzem maior interesse em monitorar a
implementao dessas decises. Traduzindo-se em maiores investimentos em bens coletivos permite melhorar
a qualidade de vida. E melhor distribuio de servios bsicos bom para o crescimento em longo prazo.
35 O ttulo de uma publicao brasileira recente (Loureiro et al, 2010) tambm sinaliza em seu ttulo para a mesma
preocupao com a gesto pblica, colocando a relao entre burocracia e poltica como parte dos desafios para
o Estado democrtico no sculo XXI. O tom geral do livro trata da gesto pblica no apenas do ponto de vista
administrativo, mas d nfase perspectiva democrtica e ao aperfeioamento dos mecanismos de controle
sobre os governantes, como forma tambm de aprofundamento da democracia representativa, entendida
de forma mais ampla do que a dimenso exclusivamente eleitoral (idem:15). Mas pretende se distanciar
da discusso feita aqui, enfatizando que no se enquadra em um reflexo sobre a burocracia marcada pela
preocupao com o papel do Estado, mas para entender suas entranhas ou sua relao com o sistema poltico
(idem:18).

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A SADE NO BRASIL EM 2030

2.2.2 | Contra a despolitizao da gesto pblica e a questo da eficincia


Nesse mesmo diapaso, a literatura latino-americana de natureza mais
analtica, ainda que tambm no isenta de elementos normativos, destaca a pretensa
despolitizao pretendida pela NPM e sua nfase reducionista na busca de eficincia.
Garnier (2004) chama a ateno para o fato de que muitas das propostas de reforma
do Estado com leitura econmica e gerencial consideravam que o problema estava
no carter poltico do Estado, dificultando decises eficiente e tecnicamente correta.
Diferente dessa concepo, o argumento do autor de que necessrio que o Estado e
suas instituies sejam capazes de fazer bem a poltica, tanto por razes de democracia
e equidade quanto por razes de eficincia econmica. Partindo de reflexo sobre o
processo de alocao de recursos, Garnier demostra que essa uma tarefa poltica
e no um problema tcnico que possa ser resolvido apenas com o melhor uso dos
instrumentos disponveis e nem com o aperfeioamento da capacidade para descobrir
o que as pessoas querem. Frente impossibilidade de conhecer com alto grau de certeza
tcnica os custos e benefcios sociais e de longo prazo de diversas atividades econmicas
que os mercados no atendem de forma adequada, sociedades tendem a recorrer a um
processo poltico de construo de acordos, preferivelmente democrticos. Esse um
processo em que no existe timos como a abordagem economicista neoclssica do
papel do Estado tenta demonstrar -, mas acordos possveis; da que o processo poltico
visto como a busca de segunda melhor soluo (second best).
A construo de acordos democrticos demanda grande capacidade
de sntese pelo sistema poltico para explicitar os diversos interesses particulares
e articul-los no sentido de construir prioridades estratgicas. Nessa perspectiva,
a qualidade da gesto pblica se avalia pela eficincia na alocao e utilizao de
recursos pblicos, mas eficincia entendida como social, ou seja, que expressa um
sentido de relevncia refletida nas prioridades estratgicas do governo e que se referem
sua qualidade poltica. Assim, a busca da eficincia deve basear-se em um balano
entre trs elementos: o custo para a sociedade ao se produzir um bem ou servio,
a qualidade com que se produz este bem ou servio e a cobertura com que chega
populao. Esse balano s pode definir-se no contexto das prioridades estratgicas
que a sociedade definiu, ou seja, no h prioridades pr-definidas.
Contra as solues que, segundo Garnier, reproduzem a retrica da
antipoltica, a eficincia deve ser vista no da perspectiva da utilizao dos recursos
pblicos, mas de sua alocao. Como conseqncia, no existe uma melhor soluo
ou melhor prtica que possa aplicar-se sempre na gesto pblica, pois na poltica no
h uma melhor soluo para todos, mas aquelas que correspondem s prioridades
democraticamente escolhidas. Em suma, os instrumentos para uma nova gesto
pblica devem apostar em uma dupla via: a poltica e a gesto.

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

Na mesma linha, Grau (2004) considera que a boa administrao


pblica aquela conduzida politicamente, buscando realizar o interesse pblico
da melhor maneira possvel, ou, ao menos, minimizando os conflitos de interesse.
Nessa perspectiva, considera que os movimentos para incremento da eficincia
da administrao pblica foram pouco exitosos, pois no aumentaram a equidade.
O problema bsico da administrao pblica continua sendo o dficit de controle
da sociedade sobre o Estado, ainda dominado por interesses particulares. Na sua
viso, para que a eficincia melhore significativamente necessrio no apenas a
democratizao do sistema poltico, mas a incluso de mecanismos democrticos
internos administrao pblica, relacionados com a formao das polticas pblicas
e das decises, alm da construo de uma funo pblica profissional.
O argumento da autora que democracia na administrao pblica pode
melhorar o controle e a eficincia, fortalecendo, simultaneamente, a cidadania, direta
e indiretamente. Essa democratizao obriga a assumir a reforma administrativa como
uma reforma poltica que constri a cidadania como um ator poltico, dotando-a de
meios de influncia sobre a administrao, de forma a conectar democracia, controle
e eficincia. Completa o argumento a ideia de que a transparncia est no centro do
processo e o principal meio para o exerccio do controle direto sobre a administrao,
alm de um instrumento da democracia na medida em que ajuda a incluir os princpios
da igualdade e o pluralismo poltico na representao que se exerce atravs das
instituies polticas. A transparncia tambm um meio para impedir a captura da
administrao pblica por interesses particulares e favorece a prestao de contas na
medida em que pode facilitar a justificao das decises e revelar falhas das decises,
propiciando o debate pblico em torno delas. Transparncia pode ser tambm um
instrumento da eficincia, dado que a exposio pblica dos resultados pode servir de
estmulo eficincia, atuando ainda contra a corrupo.
Bourgon (2010), ao refletir sobre novas direes para as reformas do servio
pblico chama ateno tambm para a necessidade de uma definio expandida de
resultados pblicos, com viso mais ampla do papel do governo, cidados e outros
agentes da sociedade de forma a desenvolver a capacidade coletiva do Estado para
atingir resultados pblicos. Para isso considera necessrio tanto a conformidade36
quanto o desempenho, mas algo mais, que chama de foco na resilincia, referindo-se
capacidade do Estado de inovar, aprender e se adaptar, e assegurando uma distribuio
mais equitativa dos riscos. Futuras reformas do setor pblico precisaro continuar
empurrando o governo para alm do seu papel tradicional de tomador de decises
em nome dos cidados e de prestador de servios para os cidados. Essas reformas
exigiro uma definio mais ampla de resultados pblicos que enfatize a importncia
36 Inclui preservar as capacidades existentes, como o respeito pelo Estado de direito e pelas instituies pblicas
e a observncia dos valores do servio pblico, como integridade, probidade e imparcialidade, dentre outros
aspectos.

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A SADE NO BRASIL EM 2030

das polticas pblicas e dos resultados cvicos; uma viso ampliada dos papis do
governo e dos cidados, que promova o uso da autoridade do governo para liberar o
poder coletivo dos cidados e da sociedade de forma a obter resultados de alto valor
pblico; uma compreenso mais dinmica de governana e da administrao pblica
que d suporte construo das capacidades necessrias para se buscar os interesses
coletivos e o bem pblico, em um ambiente global cada vez mais imprevisvel. Isso
exigir o reconhecimento de que menos governo ou governo mais eficiente no
significa necessariamente melhor governo.
Nessa viso mais ampliada, os resultados mais relevantes para os
cidados e gestores eleitos normalmente ultrapassam o mbito dos programas e
projetos pblicos em si, dos diferentes servios e das organizaes individuais; algo
mais do que a mensurao do desempenho no nvel micro. A verdadeira medida do
sucesso da interveno governamental sua contribuio para os resultados sociais e
do sistema como um todo (Bourgon, 2008), obtidos por todos os agentes, tanto da esfera
pblica ou privada quanto da sociedade civil.
Resultados cvicos tm a ver com o que a OCDE chama de governo aberto
e inclusivo , que inclui medidas para remover as barreiras que impedem a cidadania
ativa e incentivando a construo de capacidades comunitrias e coletivas. Bourgon
(2010) faz cinco sugestes para melhorar os resultados cvicos. A primeira remete
expanso do conceito de responsabilizao (accountability) de um processo de prestao
de contas para a responsabilizao pblica visando resultados sociais e sistmicos.
Pode assumir a forma de um sistema abrangente de informao/notificao pblica.
A segunda o acesso, entendido como ampliao do governo eletrnico, permitindo a
acessibilidade dos cidados ao governo no como fim em si mesmo, mas para garantir
seu uso inclusivo e pedaggico para os cidados. A terceira refere-se expanso das
vias para integrar as vozes dos cidados e suas comunidades nos aspectos relevantes
da administrao pblica. A quarta permitir que os cidados e as comunidades
exercessem a discricionariedade em seu prprio nome para satisfazer suas prprias
necessidades, dentro da lei, e respeitando as responsabilizaes profissionais e polticas.
Por fim, a quinta consiste em incentivar o papel ativo dos cidados e das comunidades
como criadores de valores e como agentes ativos na produo de bens pblicos,
produzindo solues para problemas comuns e delineando o futuro que desejam38.
37

37 Em um governo aberto e inclusivo preciso que as organizaes do setor pblico satisfaam o ideal dos
princpios democrticos e fomentem os resultados cvicos, o que inclui: permitir a fiscalizao pela Assemblia
Legislativa; garantir que os titulares de cargos pblicos sejam responsabilizados pelo exerccio do poder;
prover a transparncia; garantir o acesso dos cidados informao; incentivar a participao do cidado
no ciclo de poltica pblica para garantir uma representao de interesses mais ampla e equitativa; e maior
comprometimento e apoio s iniciativas do governo (BOURGON, 2009).
38 Para a autora, a participao dos cidados tem valor intrnseco e instrumental. Intrnseco na medida em que
incentiva uma cidadania ativa, o empoderamento das comunidades e o esprito cvico; tem valor instrumental
na medida em que pode ajudar a aumentar o apoio s iniciativas do governo e melhores resultados das polticas
pblicas.

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

Enfim, a ideia que o papel do governo est tomando forma em um espao


cada vez mais amplo de possibilidades que no definido por um conjunto rgido e
convencional de papis e relacionamentos. Em vez disso, os administradores pblicos,
cidados e outros atores fazem parte de um sistema dinmico, aberto e interativo de
governana, onde a autoridade do Estado utilizada de diferentes formas para alcanar
diferentes resultados pblicos. Nessa viso, administradores pblicos devem mediar
entre ganhos de eficincia e a necessidade de envolver cidados e comunidades, mesmo
custa de algum grau de eficincia no curto prazo.
Em artigo provocativo, a partir do reconhecimento da dimenso poltica e
ideolgica do debate em torno da modernizao da administrao pblica inclusive
como crtica ao carter pretensamente neutro da NPM -, Brugu (2004) se alia
proposta de reforma no sentido da construo de uma administrao deliberativa.
Nessa perspectiva, o autor considera importante incorporar, ao funcionamento da
administrao pblica, elementos de natureza poltica como o dilogo, a negociao,
o pacto. Moderniz-la deve ter, como objetivo, no a eficincia instrumental, mas
a incluso substantiva, pois no se trata de melhorar os instrumentos da gesto
pblica, mas de responder s exigncias e s demandas substantivas de uma nova
ordem social, desenvolvendo capacidade para responder complexidade e incluir a
sociedade na recente e crescente diversidade que a caracteriza. Em consonncia com
tal proposta, os objetivos da modernizao se deslocam do interior para o exterior
da administrao resolver conflitos e gerar bem-estar coletivo de forma a no
converter a administrao em uma finalidade nela mesma, esquecendo suas finalidades
substantivas. A chave para isso deriva do dilogo, da facilitao do intercmbio de
perspectivas e de recursos entre as diferentes partes da administrao e entre a
administrao e seu entorno. Vale dizer, as respostas no tm que ser tecnicamente
melhores, mas deve representar um ponto de equilbrio, um compromisso entre as
diversas vises de um mesmo problema. Se o problema complexo e polidrico,
mais adequada uma resposta dialogada e de equilbrio.
A par desses objetivos que so externos s organizaes, Brugu,
entretanto, foca sua proposta de materializao da administrao deliberativa no
funcionamento interno da administrao pblica, fundamentando-a em dois pilares:
a confiana e a mediao. No primeiro caso, trata-se de substituir a autoridade como
cimento da organizao por uma integrao atravs da comunicao e do dilogo, o
que pressupe autonomia e descentralizao para que as partes em interao tenham
margem de manobra e relaes entre elas dotada de confiana que um fator de
gesto a ser construdo e no um fator intangvel. Por sua vez, a ideia de uma reforma
que se fundamente na mediao e no dilogo se prope a substituir a direo de
cima, tpica de uma administrao hierrquica, e que se fundamente em lideranas
mediadoras no autoritrias, mas potentes, a partir do desenvolvimento de habilidades
relacionais e no tecnocrticas.

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A SADE NO BRASIL EM 2030

A concepo estreita do conceito de eficincia e a despolitizao que


a acompanha so tambm criticadas por Drechsler (2005) como um sintoma de
tecnocracia e burocracia, aos quais a NPM professa se opor. Eficincia um conceito
relativo, baseado em contexto e adequao; eficiente obter um efeito com um mnimo
de recursos, mas esse efeito no caso do Estado marcado por algumas condies
necessrias como a orientao para o bem pblico ou o bem comum e nunca
maximizao do lucro, como no setor privado. Mas, mesmo considerando os padres
da eficincia de mercado, no h evidncias de que as reformas da NPM levaram a
aumento de produtividade ou maximizao do bem-estar. As evidncias, muitas das
vezes, apontam em direo oposta. Dentre outras ilustraes, o autor assinala que
a transformao do cidado em consumidor esvaziou seus direitos de participao;
a abolio da carreira civil conduziu eroso da capacidade administrativa,
despolitizao e, portanto, a retrocesso democrtico o retorno do Estado imperial
(Drechsler, 2005); a contratao provou ser excessivamente cara e s vezes infringindo
as competncias do Estado e os padres de equidade.
A crtica aos fundamentos e resultados da NPM leva afirmao de que
o Estado se faz ainda mais necessrio do que o era h duas dcadas. Questes chaves
econmicas e do desenvolvimento na atualidade sustentabilidade, desenvolvimento
dinmico, inovao e tecnologia ampliam o papel do Estado no crescimento
econmico; a entrada na fase de sinergia da tecnologia de informao e de comunicao
requer um Estado ativo com forte capacidade administrativa. Para Drechsler (2005), o
Estado no s capaz de agir como ele necessrio como nunca foi e as ferramentas
que hoje o desafiam, como os novos meios de comunicao e organizao, ao mesmo
tempo aumentaram seu poder.
Se o Estado crucial, tambm os critrios da burocracia descritos por
Weber no esto obsoletos, revelando-se ao contrrio, prximos da maioria dos mais
recentes princpios das agendas de reforma da gesto pblica no mundo. A partir dessa
percepo, Pollitt e Bouckaert (2000) cunharam o termo Estado neo-weberiano, que
combina elementos weberianos e neo-weberianos. Quanto aos primeiros, os autores
relacionam a reafirmao do papel do Estado como facilitador de solues para
novos problemas da globalizao, mudanas tecnolgicas, mudanas demogrficas
e tratamento ambiental; a reafirmao do papel da democracia representativa como
elemento de legitimao dentro do aparato do Estado; a reafirmao da lei administrativa
para preservar os princpios bsicos da relao Estado-sociedade, incluindo igualdade
perante a lei e segurana legal; e a preservao da ideia de um servio pblico com
status, cultura e termos distintos. Quanto aos elementos neo-weberianos, so colocados
em destaque a mudana de uma orientao interna por regras burocrticas para uma
orientao externa em direo s necessidades e desejos dos cidados, por meio da
criao de uma cultura profissional de qualidade do servio; a complementao do
papel da democracia representativa por um conjunto de instrumentos para consulta
e representao direta dos cidados; a modernizao de leis para encorajar maior

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

orientao para obteno de resultados do que apenas seguir um procedimento, o que


expressa em parte a mudana para controles ex post sem abandonar os controles ex
ante; e a profissionalizao do servio pblico de forma que o burocrata seja tambm
um profissional orientado para identificar as necessidades de cidados e usurios.
Enfim, a chave para o sucesso de uma reforma da administrao pblica aumentar
a capacidade e a competncia administrativa de um Estado responsivo e responsvel,
e a soluo tima para isso um sistema ps-ps-NPM baseado no weberianismo,
mas levando em conta as lies aprendidas da NPM, ou seja, neo-weberiano (Pollitt e
Bouckaert, 2000).

2.2.3 | Controle, accountability, democracia e deliberao:


gesto democrtica ou governana participativa
A revalorizao da burocracia e de suas capacidades e a nfase da ligao
entre a burocracia pblica e a sociedade trazem tona uma rediscusso da questo
do controle e de accountability. Por essa via, se retorna de forma renovada antiga
discusso da relao entre poltica e administrao e, por fim, prpria reflexo sobre a
democracia. Nesse debate, ganha fora, de forma ressignificada, a idia de governana.
Da mesma forma em que o estilo de reforma administrativa da NPM
foi difundido, a nova governana se tornou uma palavra-chave durante os anos 1990,
definindo um novo papel para o Estado na sociedade. O termo governana tem sido
utilizado de forma bastante heterognea, o que se insinua na variada adjetivao
que o acompanha, como governana empreendedora, boa governana, governana
participativa, governana local e governana scio-poltica, dentre outras39. Isto leva a
que seja considerado como um conceito vago e pouco til (Bogason, 2006). No entanto,
em geral governana se refere redefinio e ampliao das formas de relacionamento
entre o Estado e a sociedade ou entre governo, agentes privados e sociedade, ou seja, tem
como trao distintivo a dimenso relacional. Enquanto tal, marca uma descentralizao
do processo decisrio e da ao pblica para fora dos limites das instituies formais
do Estado.
No contexto da NPM, governana foi associada metfora do Estado que
pilota e no rema (Osborne e Gaebler, 1994), que se mostrou bastante influente na
redefinio do papel do Estado, impulsionando a transferncia de atividades e funes
para agentes privados. Nessa perspectiva, a transformao do setor pblico envolveria
menos governo e mais governana uma metfora para descrever os padres de
interao em sistemas ou redes multiorganizacinais. Ponto chave nessa discusso no
o que o governo faz, mas o que ele no faz. E a maioria dos modelos emergentes de
39 De acordo com Rhodes (1997, apud Bogason, 2006:107), existiriam pelo menos seis significados para o conceito
de governana: o Estado mnimo, governana corporativa, nova gesto pblica, boa governana, sistema sciocibernticos e redes auto-organizadas.

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A SADE NO BRASIL EM 2030

governana buscava primariamente objetivos relacionados eficincia e desempenho


e menos os objetivos de democracia e accountability (Pierre, 2009)
A expresso foi difundida pelo Banco Mundial como parte da discusso
das condies que garantem um Estado eficiente. Na anlise de Diniz (1997: 37), essa
preocupao deslocou a ateno das instituies econmicas para uma viso mais
abrangente, envolvendo as dimenses sociais e polticas da gesto pblica, dado que
a capacidade governativa no seria avaliada apenas pelos resultados das polticas,
mas pela forma por meio da qual o governo exerce seu poder. Nessa perspectiva,
ganham relevo os procedimentos e prticas governamentais, o que envolve o formato
institucional do processo decisrio, a articulao pblico e privado na formulao
de polticas e a abertura participao de setores interessados. O termo foi usado
tambm de uma perspectiva normativa, sob o rtulo de boa governana, por meio
da associao entre capacidade governamental e democracia poltica com vistas
obteno de objetivos como igualdade e justia.
Do ponto de vista terico, uma interpretao compreensiva de governana
sugere que as relaes hierrquicas entre Estado e sociedade esto sendo substitudas
por outras formas de relacionamento que normalmente implicam uma parceria entre
o pblico e o privado. Essa interpretao pode levar a uma reconceitualizao do
Estado para entend-lo como uma rede misturada com a sociedade, de tal forma que
a ao poltica muda de significado. O interesse analtico sai do foco nos processos
parlamentares e burocrticos de negociao para a identificao de padres de interao
entre vrios interesses em torno da explicitao e promoo do interesse coletivo.
Na vertente mais atual e crtica da gesto pblica, a utilizao do termo
coloca como elemento central da noo de governana a nfase conferida participao
da sociedade nos processos decisrios. Essa perspectiva tem rebatimentos no debate
poltico e se insere em matrizes tericas da teoria democrtica contempornea nas
vertentes participativa e deliberativa. A proposta de uma governana participativa aponta
para o compartilhamento de decises entre sociedade e Estado, com o foco privilegiado
nos arranjos institucionais estabelecidos para isso. Em funo das complexidades da
governana moderna, Fung (2004a; 2004b), entre outros, considera que as formas
participativas e deliberativas de democracia podem contribuir para o enfrentamento
dos desafios da ao pblica contempornea, contribuindo tanto para a ampliao das
capacidades do Estado, como para corrigir os dficits da democracia representativa.
Nesse ltimo caso, o suposto que os mecanismos eleitorais fornecem
sinais muito fracos sobre as preferncias dos cidados, que em geral no so claras
nem estveis. Nessas condies, as escolhas polticas e de polticas pblicas so feitas
sobre bases instveis e os mecanismos eleitorais so frgeis para responsabilizar os
polticos e a mquina administrativa do governo. Tal problema revela-se ainda maior
em funo da ampla delegao de poder e autoridade para agncias administrativas

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

e privadas, promovida pelas reformas da NPM. Mesmo quando polticos podem ser
responsabilizados, eles no necessariamente conseguem controlar e monitorar o
aparato administrativo. Decorre, desse diagnstico, a proposio de que mecanismos
democrticos e deliberativos podem corrigir os dficits democrticos em questo e
melhorar a dinmica de formao de preferncias, representao e accountability,
suplementando as eleies com participao e deliberao diretas (Fung, 2007).
No outro tipo de dficit, mesmo quando mecanismos de representao e
accountability permitem aos cidados controlar os agentes polticos e administrativos, o
Estado pode no ter a capacidade de produzir resultados de acordo com os interesses
dos cidados em reas que dependem da cooperao e colaborao de atores no
estatais, como desenvolvimento econmico, meio ambiente, segurana pblica e outras.
A participao e deliberao diretas podem ajudar a transcender as limitaes da
capacidade do Estado, ao trazer as energias, recursos e idias de cidados e stakeholders
para lidar com problemas complexos e definir estratgias e solues inovadoras.
Para Pierre (2009), a maioria dos modelos de governana emergentes
nas ltimas dcadas busca primariamente objetivos relacionados eficincia e ao
desempenho e menos os objetivos de democracia e accountability. Como resultado,
tendem a criar iniqidades entre grupos de cidados e desagregar a polity (sociedade
poltica). De acordo com seu argumento, os arquitetos das reformas das ltimas dcadas
no combinaram as exigncias da democracia tradicional com os requerimentos de
flexibilidade e autonomia que levam ao aumento da eficincia, deixando as instituies
democrticas tradicionais de accountability em uma posio complicada. A reforma
institucional da gesto pblica mudou o controle pelas instituies representativas para
as instituies executivas e enfraqueceu a ligao entre esses dois tipos de instituies.
Mais do que isso, as reformas gerenciais tenderam a perceber essas instituies de
controle como barreiras para ampliar a eficincia, uma vez que controle pressupe
algum grau de hierarquia, alocao poltica de recursos e centralizao, elementos
criticados pela NPM.
O ponto central do argumento do autor que, dadas as transformaes
no processo de governar e de prover servios40, a noo clssica de accountability se torna
indefensvel, pois poder e accountability se divorciaram. Se na administrao pblica
tradicional o governo tinha controle sobre a proviso de servios e a implementao
de polticas pblicas, por meio de sistemas hierrquicos, a introduo de atores no
governamentais destruiu a lgica de hierarquia, controle e accountability.As reformas
gerenciais concebem a accountability como exercida por cidados como clientes,
movendo-a para mais perto da produo de servios e longe dos polticos eleitos, cujo
papel consiste em definir objetivos e metas de longo prazo. Se os modelos baseados
40 Processo que envolve devoluo, privatizao, agencificao, novas formas de estratgias colaborativas e de
contratao, dentre outras proposies do reformismo gerencial da NPM.

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A SADE NO BRASIL EM 2030

em mercado empoderam o cliente a vocalizar preferncias entre servios pblicos,


no provm, contudo, nenhuma forma de agregao de preferncias, nenhum discurso
sobre objetivos polticos, nenhuma deliberao e debate e nenhum sentido da natureza
coletiva dos projetos polticos.
O questionamento de Pierre se volta para as consequncias disso sobre a
governana democrtica. O controle poltico sobre essa nova governana colaborativa
se torna decrescente, mas polticos eleitos ainda devem prestar contas por meio dos
processos tradicionais, desenhados sob o pressuposto de que lderes polticos tinham
controle suficiente para serem responsabilizados por aes e no aes dentro de
sua jurisdio. Entretanto, os mecanismos tradicionais de accountabiliy democrtica
so pouco teis dado que os eleitos tm menor papel de comando e controle numa
situao de proviso de servios descentralizada, ou em um Estado esvaziado, para
usar a expresso de Peters.
Feitas essas consideraes mais gerais, Pierre faz duas indagaes,
de natureza complementar. Primeiro, em que medida os modelos de governana
emergentes oferecem uma alternativa ao modelo tradicional de democracia e de governo
que presta contas? Segundo, a reinveno da governana torna necessrio reinventar a
democracia? Sua resposta forte: governar sem governo essencialmente governo sem
democracia. E nenhuma reforma de governana ou reforma administrativa oferece uma
alternativa ao modelo tradicional de formao e articulao de preferncias populares,
representao poltica e accountability. Indo direto ao ponto, nenhuma delas apresenta
estruturas ou processos alternativos para substituir os mecanismos tradicionais de
representao poltica e democrtica. Sua concluso tambm no aponta alternativas,
mas retoma idia tradicional de accountability, ou seja: a administrao pblica
tem autoridade por meio de delegao pelos polticos eleitos e a accountability desta
delegao fundamental para a accountability democrtica.
Em artigo mais recente, Peters e Pierre (2010) destacam que a
administrao pblica, compreendendo tanto os que trabalham para o governo quanto
as suas atividades, essencial para a governana efetiva e para o fornecimento dos
servios pblicos, e a expertise da burocracia pode ser crucial para a qualidade das
polticas pblicas. Mas a gesto pblica est embebida pela sociedade que a circula;
uma explicitao do interesse coletivo e sua legitimidade em grande medida decorre
da habilidade em perseguir esse interesse. Da a ligao entre sociedade e gesto e,
de forma mais genrica, com o Estado. Nesta perspectiva, uma burocracia forte no
se refere a uma burocracia auto-referenciada, mas que pode entregar rapidamente
servios pblicos adaptados s necessidades dos cidados e que, ao mesmo tempo,
seja garantidora do cumprimento da lei como salvaguarda contra o clientelismo, a
corrupo e o favorecimento pessoal. Esse ltimo aspecto crucial para dar suporte a
valores democrticos como equidade, segurana legal e tratamento igualitrio, o que,
no custa relembrar, so fundamentos do surgimento da administrao burocrtica.

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

Recentemente, ocorre um aumento de oportunidades para o cidado


contribuir com insumos mais diretos para a burocracia, diferente dos inputs
tradicionalmente canalizados ou filtrados por partidos polticos. Essa tendncia de
reduo da distncia entre burocratas e indivduos evidencia a necessidade de assegurar
legitimidade das instituies do setor pblico. Se formalmente a legitimidade derivada
da natureza legal e pblica da administrao pblica, atualmente ela tambm devida
ao aumento da habilidade das burocracias de entregar servios sintonizados com as
demandas dos clientes. No entanto, se o estreitamento da relao entre Estado e
sociedade na entrega dos servios pblicos pode ampliar efetividade e legitimidade do
governo, tambm introduz problemas de controle e accountability.
Mais otimista, Hambleton (2004) parte tambm da crtica da NPM para
sugerir respostas mais adequadas para os desafios enfrentados pelos governos locais
e regionais41. Para o autor, a NPM oferece uma viso estreita do servio pblico que
negligencia a vitalidade democrtica da poltica e no fornece ideias teis para a
liderana e a gesto de reas urbanas complexas. Argumenta ser possvel mover-se
alm das solues gerenciais para inovaes polticas destinadas a ampliar os valores
democrticos, as comunidades e as instituies de democracia local. Ir alm da NPM
significa articular uma agenda de reforma do servio pblico que considere mais a
motivao dos servidores pblicos e amplie o envolvimento do cidado. Refere-se a
algo mais do que o desenvolvimento de ferramentas para a boa governana decises
voltadas para o cliente, medidas de desempenho, contratao de servios de empresas
privadas mas que considere o papel dos polticos, gestores e cidados na governana
local. Em sntese, v na poltica do espao a possibilidade de inovao na gesto dos
servios pblicos.
No tocante inovao na gesto dos servios pblicos, Dunleavy et al.
(2005) apostam no surgimento da Governana da Era Digital aps a morte da NPM, que,
em seus termos, refere-se a mudanas centradas na tecnologia da informao (TI). Por
comparao e contraste com a NPM, os autores definem a Governana da Era Digital
(DEG)42 como um conjunto de mudanas centradas na tecnologia da informao que
consideram cruciais para uma prxima onda de mudana no setor pblico. Essas
mudanas envolvem reintegrar funes na esfera governamental, adotar estruturas
holsticas e orientadas para necessidades e progressiva digitalizao dos processos
administrativos, e oferece oportunidade para criar transformaes auto-sustentveis
com vrios efeitos conectados. Embora baseadas em TI, tais mudanas tm implicaes
mais amplas do que aquelas diretamente determinadas pela tecnologia, incidindo
sobre os aspectos cognitivo, comportamental, organizacional poltico e cultural, a partir
de alteraes na maneira em que os servios pblicos so organizados e entregues
41 O autor toma, como referncias, experincias na Europa, Austrlia e America do Norte.
42 Em ingls, no original: Digital-Era Governance.

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A SADE NO BRASIL EM 2030

aos cidados ou clientes. Nessa perspectiva, a DEG no trata apenas de mudanas


digitais, mas de uma nova governana, uma vez que a generalizao de sistemas de
TI e o crescimento da internet, e-mail e web no apenas afeta processos, mas pode
condicionar os termos da relao entre agncias governamentais e sociedade civil43.
Em contraste com a NPM, os impactos esperados das prticas da governana
da era digital so considerados a partir de trs temas. Primeiro, a reintegrao, em parte
como reao contra os problemas emergentes da NPM e em parte como reflexo de
oportunidades da era digital. Trata-se de juntar novamente os elementos que a NPM
separou, como reprocessar o processo de agencificao; reinstalao de processos
centrais evitando a duplicao de hierarquias para a mesma funo; radical compresso
de custos de produo; concentrao e especializao de compras; simplificao das
redes; absoro no setor pblico de atividades que foram transferidas para o setor
privado. A segunda, sintetizada na idia de holismo baseado em necessidades, significa
simplificar a relao entre agncias e seus clientes. Inclui uma reengenharia de processos
saltando degraus desnecessrios e eliminando custos decorrentes da conformidade a
regras. Implica reorganizao baseada em necessidades, reintegrando agncias em torno
de um mesmo pblico; proviso de servios em um s local; mecanismos interativos de
produzir que facilitem obter uma viso mais holstica das necessidades e preferncias
das pessoas. Envolve mtodos de reunir informaes j coletadas ao invs de obter a
mesma informao muitas vezes; armazenagem de dados substituindo a situao em
que diferentes informaes so armazenadas em sistemas separados, freqentemente
incompatveis e mantendo dados disponveis o que permite que as agncias antecipem
as necessidades ou riscos dos cidados. Vale dizer, ao invs de focar nas economias de
curto prazo, como na NPM, significa fazer reengenharia dos processos focando o processo
como um todo, sem demarcar artificialmente a anlise da eficincia e de resultados
aos limites de uma agencia. O terceiro tema consiste em aproveitar as oportunidades
abertas para uma transio para operaes completamente digitais, movendo-se
para uma situao na qual a agncia se torna o seu web site. A proviso de servios
eletronicamente vista como um potencial para processos administrativos baseados em
papel serem convertidos em processos e-government, que promovam a desintermediao,
ou seja, que cidados, empresrios e outros atores da sociedade civil possam se conectar
diretamente aos sistemas estatais sem passar pelos gatekeepers, sejam funcionrios ou
agncias. Em suma, a aposta na DEG que a TI possa condicionar os termos da relao
entre agncias governamentais e sociedade civil e, nesse sentido, construir um governo
mais gil e responsivo.

43 Dunleavy et al (2005) rebatem, contudo, a idia de uma determinao tecnolgica sobre as mudanas e
destacam as mudanas indiretas decorrentes da introduo de tecnologias digitais, como mudana na cultura
organizacional do setor pblico, mudana nos padres e normas de informao para a sociedade e nos
modos de informar consumidores e envolve-los com as corporaes, e correlatas demandas por informao
governamental todas elas acompanhadas de alteraes nos resultados das polticas pblicas.

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

2.3 | Uma Proposta para a Amrica Latina


Documento do CLAD, produzido em 2010 e de cunho eminentemente
poltico e de difuso de idias, como a perspectiva de tal instituio44, expressa esse
conjunto de ideias que vem sendo colocadas na discusso internacional sobre reformas
da gesto pblica e ou do Estado. O referido documento visa atualizar a agenda
modernizadora da gesto pblica para o sculo XXI relativa ao mundo ibero-americano,
como passo fundamental para garantir os meios necessrios para a busca dos fins do
Estado, entendido como instncia capaz de produzir desenvolvimento econmico, social,
poltico e ambiental, definindo prioridades para adequar os meios administrativos com
vista a um modelo de desenvolvimento mais inclusivo e sustentvel45.
O documento parte da crtica onda de reformas dos anos 1980 e 1990 na
regio, particularmente na Amrica Latina, diagnosticada em funo de quatro grandes
problemas: uma viso meramente economicista da gesto pblica, sem a produo
de um modelo de desenvolvimento que enfatizasse a cidadania social; a concepo
minimalista do Estado, inadequada para uma regio marcada por desigualdades sociais;
a transferncia de um prottipo nico de aparato estatal em uma regio heterognea;
e o descuido com a melhoria da gesto pblica em termos de sua democratizao e
efetividade. Entretanto, o CLAD (2010) identifica, a partir de meados dos anos 1990,
uma nova agenda de reformas no aparato estatal e na administrao pblica, que se
fundamenta na contestao dos resultados das reformas liberalizantes. Voltada para
a melhoria da gesto, a nfase de tal agenda recai sobre a efetividade das polticas
pblicas, o fortalecimento da funo pblica, a democratizao da administrao
pblica com a articulao das instituies de participao na gesto pblica com
a democracia representativa, e montagem de uma rede de polticas sociais, com o
objetivo de alcanar a verdadeira cidadania social.
Um dos ncleos da NPM da forma introduzida na Amrica Latina tambm
objeto de crtica, com a defesa da reorganizao da gesto pblica baseada em uma
lgica orientada para resultados, mas sem cair num gerencialismo equivocado, ou seja,
no se orientar apenas pelo desempenho, definindo claramente os resultados que so
buscados, os quais, na viso do CLAD (2010), consistem em alcanar o desenvolvimento
em suas distintas facetas: econmica, social, poltica e ambiental. Nessa perspectiva,
a proposio de metas no meramente uma tarefa gerencial, mas que deve estar
44 O Centro Latino Americano de Administrao para o Desenvolvimento um organismo pblico internacional,
de carter intergovernamental, que tem como misso promover analise e intercmbio de experincias e
conhecimentos em torno da reforma do estado e a modernizao da administrao pblica (WWW.clad.org/
portal; acesso em 07/08/2011).
45 O documento cauteloso e destaca que as solues sugeridas so de carter mais geral e que as especificidades
dos pases devem ser respeitadas. So tambm destacados campos em que as reformas administrativas
ocorridas na Amrica Latina nas duas ltimas dcadas foram importantes, apesar de grande variabilidade
entre os pases, como a democratizao da gesto pblica, a profissionalizao da funo pblica, a introduo
de novas tecnologias de gesto, destacando os instrumentos do governo eletrnico, a gesto por resultados
orientados para o desenvolvimento, mecanismos de governana.

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A SADE NO BRASIL EM 2030

ligada a objetivos polticos mais amplos (p.12); a gesto por resultados deve se acoplar
gesto orientada para a mudana social mais profunda, sendo necessria maior
conexo entre gesto e o ciclo geral das polticas pblicas, buscando uma viso integral
das aes do estado. A gesto por resultados deve evitar o erro de uma exploso de
indicadores que se autonomizam dos fins perseguidos pelo Estado quando governos
esto mais preocupados com os controles derivados da avaliao de resultados do que
em descobrir mecanismos que efetivamente melhorem a administrao pblica. Tal
postura redundaria em algo similar ao formalismo burocrtico to criticado pelos
arautos da NPM -, em que indicadores, ao invs de procedimentos, tomam o lugar dos
objetivos governamentais e se deslocam em relao s finalidades principais do Estado.
Seguindo tendncia dos debates contemporneos, o documento tambm
se vale do conceito emergente e adjetivado de governana pblica, como campo
para entender as transformaes recentes da administrao pblica e que envolvem
processos de desconcentrao de poder intra e intergovernamentais e as alteraes
nas relaes do governo com a sociedade e o mercado, a partir do suposto de que o
Estado tem papel central no desenvolvimento e na produo de polticas pblicas,
mas requer estabelecer redes com as demais esferas para alcanar xito em seus
objetivos e resolver os dilemas da ao coletiva. Entretanto, so tambm destacados
os problemas decorrentes dessa nova configurao e que se referem aos desafios de
coordenao e regulao. Nas palavras do CLAD (2010), isto se traduz na criao de
uma nova capacidade de governar que considere as mudanas e especificidades do
sculo XXI de forma, por um lado, a produzir aes mais amplas que sejam coerentes,
consistentes e integrais e, por outro, evitar que interesses pblicos sejam capturados
por empresas privadas no caso das parcerias pblico-privadas.
Em outros termos, fortalecer o papel da interveno governamental e
melhorar a capacidade de governar em prol de um desenvolvimento ampliado que envolva:

Antes de apresentar de que maneira deve ser modernizada a administrao


pblica, preciso dizer a finalidade (para que) desse processo.
Em primeiro lugar, fundamental acoplar a reforma da gesto pblica com
a reforma do estado no sentido mais geral, fortalecendo as instituies do
sistema poltico democrtico.
(...) A modernizao da gesto pblica no pode ser vista como uma mera
seleo de meios mais adequados. Ela depende da seleo dos fins que se
busca obter (CLAD, 2010:18, traduo livre).

Ainda que formuladas a partir da perspectiva ampliada dos pases


ibero-americanos, tais proposies no podem ser desconsideradas na agenda de
modernizao da administrao pblica brasileira.

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

3 | CONSIDERAES FINAIS
Desde o ltimo quartel do sculo passado, o tema da crise na administrao
pblica tradicional, identificada burocracia weberiana, tem sido objeto de amplo
debate no cenrio internacional, sendo abordado por disciplinas diversas, que vo da
administrao cincia poltica. A necessidade de modernizar o setor pblico entrou na
agenda de expressivo conjunto de pases ao redor do mundo, no mbito do movimento
mais amplo de reforma do Estado. Trata-se de movimento cujo trao marcante a
retomada do pensamento liberal, sob o rtulo do neoliberalismo, deslocando as idias
keynesianas que haviam se tornado hegemnicas no ps-guerra, e que se expressa no
reformismo da NPM.
O artigo se dedicou, num primeiro momento, a discutir as bases tericas,
as caractersticas e as principais proposies reformistas da NPM, contrapondo-a
administrao burocrtica. Mostrou que, para alm do trao unificador da
introduo de mudanas de orientao gerencial, informadas pela gesto privada, na
administrao pblica, a NPM abriga contedos os mais variados, passando tambm
por transformaes ao longo do tempo. Da mesma forma, sua difuso revelou-se
extremamente desigual entre os pases, experimentando, nessa trajetria, situaes de
paralisia, retrocessos e adeses de cunho formalista. Poucos governos, com destaque
para os pases anglo-saxes, persistiram de forma mais sustentada no reformismo
da NPM, introduzindo correes de rota e inovaes que implicaram redefinies
abrangentes no s nos padres de gesto, mas tambm no papel do Estado.
Essa evoluo no linear, ao mesmo tempo irregular e descontnua,
pode ser associada a alguns problemas bsicos das reformas da NPM, explicitados a
partir da observao dos resultados concretos obtidos com a aplicao de suas idias e
recomendaes no cotidiano da administrao pblica. Algumas concluses emergem
da reviso elaborada neste artigo. Em primeiro lugar, a identificao de certo consenso
na literatura, gerado a partir de pesquisas cross national, sobre o relativo fracasso das
reformas levadas a cabo em diferentes contextos nacionais sob a influncia das idias
associadas NPM. A despeito de indicaes de determinados ganhos em termos de
desempenho gerencial, no h uma avaliao mais sistemtica e categrica de que a
adeso ao reformismo da NPM tenha levado a incrementos efetivos de produtividade e a
melhorias na qualidade dos servios pblicos provisionados populao e, por extenso,
ao padro de bem estar social. Alm disso, em algumas situaes, as reformas tiveram
efeitos muito negativos tanto sobre a capacidade do Estado para desempenhar seu papel
na busca dos interesses coletivos, quanto sobre a burocracia e os cidados na capacidade
de solucionar problemas. Particularmente, as reformas apresentam dficits democrticos
e de accountability, embora esse tenha sido um dos temas enfatizados pela NPM, mas de
uma perspectiva reducionista ao limitar a participao dos cidados-clientes escolha e
ou controle dos servios, sem constituir mecanismos para a formao de preferncias e

185

186

A SADE NO BRASIL EM 2030

para deliberao. No por acaso, as propostas alternativas de reforma contemporneas


enfatizam a necessidade de ampliao dos instrumentos democrticos, tanto no sistema
poltico de forma mais geral, quanto no mbito da gesto pblica. Isso se justifica quer
pela necessidade de criar sinergias mais fortes entre Estado e sociedade como forma de
enfrentar os desafios complexos da atualidade, quer pela necessidade de construir, de
forma partilhada entre governo e sociedade, objetivos coletivos e redistributivos. Ao se
traduzir na oferta de servios que amplie a capacidade das pessoas, esses objetivos se
constituem tanto em meios ou fins do desenvolvimento, tal como identificado em teorias
do desenvolvimento contemporneas.
Em segundo lugar, alm de no produzirem os resultados perseguidos ou
apregoados eficincia, servios pblicos de qualidade e de acordo com as necessidades
do cidado-cliente, flexibilidade e maior accountability -, as inovaes adotadas
suscitaram uma srie de consequncias no pretendidas e de efeitos paradoxais, que
vo de encontro aos fins originalmente pretendidos, gerando progressiva desconfiana
quanto s perspectivas de viabilidade e xito na aplicao do gerencialismo ao setor
pblico. Entre esses efeitos, ressaltam-se a desagregao do Estado, com os conseqentes
problemas de coordenao e regulao; os efeitos perversos da introduo de
mecanismos de incentivos e de mensurao da produo de servios e de resultados;
e o enfraquecimento das formas tradicionais de accountability, sem que fossem
adequadamente substitudas. Destaca-se ainda como um dos problemas de fundo
dessas reformas a tentativa de imposio de uma monocultura institucional por meio
da difuso de modelos institucionais, apesar da nfase na inovao que, por suposto,
deve se adequar ao contexto e s necessidades de cada pas. Na mesma linha da difuso
de frmulas, a noo de melhores prticas traduz a inteno de transpor experincias
para diferentes contextos, tendo como pressuposto sua adequao universal. O carter
ideolgico da NPM e a resistncia em aprender levam a certo obscurecimento dos seus
prprios pressupostos ao incentivar certa padronizao institucional e de prticas,
mesmo quando pretende superar a falta de flexibilidade e o apego excessivo s normas
que caracterizariam a administrao burocrtica tradicional.
Num segundo momento, o artigo direcionou a ateno para uma reviso
da literatura mais recente acerca da temtica da reforma do Estado, na perspectiva
de assinalar as principais tendncias no campo da gesto pblica. Dessa reviso
resultam duas constataes mais gerais, de natureza complementar. A primeira tem
a ver com o relativo esgotamento do reformismo da NPM, acompanhando, de certa
forma, o refluxo da onda neoliberal na agenda pblica contempornea. Ainda que
alguns princpios e prticas que caracterizam a NPM aparentem ter vindo para ficar,
como a maior preocupao com os resultados na alocao dos recursos pblicos e
a nfase na responsividade e transparncia na conduo da atividade governativa,
sua pretenso em constituir um novo paradigma de gesto para a administrao
pblica est claramente em descenso. A segunda tem a ver com a reafirmao do
papel do Estado e, com ela, a reafirmao da burocracia em moldes weberianos,

Gesto Pblica no Sculo XXI: as reformas pendentes

junto com a revalorizao dos princpios da democracia no tocante relao Estado


e sociedade. No se trata, contudo, de uma volta ao passado, ou seja, aos arranjos
poltico-institucionais prevalecentes at os anos 1970, quando se d a emergncia do
neoliberalismo. Ao contrrio, o que se tem em mente um Estado e uma burocracia
capazes de lidar adequadamente com os desafios dos novos tempos, caracterizados
por fenmenos como a globalizao da economia, as novas tecnologias de informao
e o aprofundamento das desigualdades e da excluso social.
Quanto ao papel do Estado, privilegiaram-se, na reviso da literatura,
contribuies mais prximas da realidade de pases como o Brasil, que ainda
se defrontam com o desafio de promover o desenvolvimento econmico, numa
perspectiva sustentada, e assegurar padres mnimos de seguridade e proteo social,
reduzindo o hiato que os separam das naes capitalistas desenvolvidas. Emerge
dessa reviso um segundo aspecto consensual e que diz respeito revalorizao do
papel do Estado enquanto indutor do desenvolvimento e para liberar o poder poltico
dos cidados e, por essa via, obter resultados de grande valor pblico. Na esteira de
novas teorias do desenvolvimento, ao lado de reconhecimento do papel do Estado
enquanto indutor do desenvolvimento h uma qualificao desse desenvolvimento
ao agregar as dimenses da incluso e da equidade desafio em aberto para muitos
pases, entre eles o Brasil, e no qual as reformas das duas ltimas dcadas do sculo
passado no lograram ser bem sucedidas. Acompanhando Evans (2003, 2008), a
noo de desenvolvimento a ser perseguida aquela que se aproxima da abordagem
das capacidades de Sen (1999, 2001). Tal noo de desenvolvimento enfatiza as
oportunidades que oferece populao de fazer escolhas e exercer efetivamente sua
cidadania, o que vai alm da garantia dos direitos sociais bsicos, ainda que no
prescinda dos mesmos. Promov-la demanda um esforo de construo institucional
que no apenas assegure a interlocuo com os mltiplos interesses constitutivos da
sociedade, consoante os princpios da democracia participativa e deliberativa, mas
que tambm fomente a ampliao do estoque de idias relativas aos objetivos da
poltica pblica, as prioridades a serem perseguidas e forma de promov-los. Isto
implica politizar a administrao pblica, no sentido de orient-la para satisfazer
as necessidades, demandas e expectativas de uma sociedade plural, criando canais
e mecanismos para o dilogo no tocante definio de seus interesses e para a
participao no enfrentamento de seus problemas coletivos.
Se o Estado importa, no se pode perder de vista sua capacidade para
fazer aquilo que se espera que faa. Na nfase do papel do Estado e de suas instituies,
retorna ao debate a valorizao das burocracias meritocrticas e dotadas de grande
expertise pblica, como condio para ampliao da capacidade do Estado, consoante
s premissas weberianas. No se trata, contudo, de um espelho da burocracia consoante
o paradigma da denominada administrao publica progressiva, racionalizadora
e eficientista, a quem competia oferecer as melhores respostas tcnicas para as
prioridades definidas pelos polticos. s competncias tradicionais da burocracia se

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188

A SADE NO BRASIL EM 2030

alia a necessidade de ampliao de sua capacidade poltica, para fazer bem a poltica
e ou ampliar de forma renovada as relaes com a sociedade. Por essa via, mais uma
vez se reafirma o carter indissocivel entre poltica e administrao e entre reforma
do Estado e reforma da gesto pblica.
Em contraponto s propostas da NPM, focadas particularmente na
eficincia micro ou interorganizacional, a noo de gesto pblica, que tende a substituir
a de administrao pblica, remete no apenas aos meios e ou a resultados em termos
de eficincia operacional, mas incorpora os objetivos e, particularmente, a forma de sua
definio, bem como considera a eficcia social ou sistmica da atuao governamental, no
sentido de ser capaz de alterar o seu entorno e garantir objetivos pblicos. Mas um legado
positivo da NPM parece ser a permanncia da nfase na eficincia, embora reenquadrada
no seu sentido semntico, enquanto meio para obter resultados, ou para garantir eficcia
com a melhor utilizao dos recursos disponveis. Nessa perspectiva, o ngulo pode ser
tanto a noo de resultados, mas em sentido mais amplo, quanto a questo da governana
democrtica, ambos como faces da mesma moeda e com uma reflexo indissociada da
discusso da relao Estado-sociedade e do papel do Estado, frente aos desafios atuais.
No contexto das tendncias e propostas em curso, tambm o termo
governana se ressignifica deixando de se referir ao formato das relaes Estadosociedade ou setor pblico e privado na produo de bens e servios pblicos com vistas
a maior eficincia para se referir a propostas de aprofundamento democrtico. Nesse
ltimo sentido a governana est relacionada participao dos membros da sociedade
nos processos decisrios mais amplos e na gesto pblica. Governana democrtica ou
participativa envolve, assim, a constituio de mecanismos democrticos e deliberativos
como forma de corrigir dficits democrticos e garantir accountability.
Pode-se assumir, como Bourgon (2010), que o ritmo das reformas
provavelmente no se reduzir, porque as organizaes do setor pblico ainda no
esto alinhadas com o novo contexto global e com os complexos problemas que tm
como misso resolver. Mas sem desconsiderar que a gesto pblica sempre parte de
uma agenda mais ampla de governana pblica e que mudanas na gesto pblica
precisam ser interpretadas como um dos elementos de um conjunto mais amplo de
problemas e de respostas polticas.
A reflexo aqui realizada aponta para a necessidade de realizar
pesquisas comparativas voltadas para entender os processos recentes e as tendncias
contemporneas em curso no mbito dos pases da Amrica Latina, entre estes o Brasil.
A riqueza de pesquisas teoricamente informadas entre os pases mais desenvolvidos,
os quais foram tambm pioneiros na introduo de reformas da gesto pblica e
responsveis em grande parte por sua difuso, contrasta com a ainda incipiente literatura
no nosso continente. Grande parte dela ainda descritiva ou apologtica, quando
elaborada a partir de seus mentores, e o grande desafio construir modelos analticos
que permitam identificar as diferenas e similaridades entre pases, tanto em relao

Referncias Bibliogrficas

aos modelos de gesto implantados quanto aos resultados obtidos, e interpret-las a


partir de referenciais tericos mais refinados. Dessa forma pode ser possvel identificar
os fatores de diferentes ordens que incidem sobre os modelos de gesto adotados, bem
como os resultados de cada um deles. Mais do que avanar no conhecimento, somente
este conhecimento pode ser til para a atuao poltica mais informada que busque
transformar qualitativamente a gesto pblica no Brasil e em outros pases da regio
no sentido de fazer bem a poltica e produzir resultados coletivos que ampliem as
capacidades de cidados, burocratas e do Estado para promover o bem-estar.

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