No en La Puerta de Mi Casa Implantación No Conflictiva de Dispositivos de Drogodependencias

En preparacin
En este contexto, Grup Igia durante estos ltimos aos (2002-2008), ha venido desarrollando, en cooperacin con el sector pblico, una lnea de investigacin y accin como
respuesta a la creciente incidencia de los conflictos alrededor de la prestacin de servicios a colectivos desfavorecidos. El presente libro es fruto de este trabajo.
Implantacin no conflictiva de dispositivos de drogodependencias
La emergencia, proliferacin y radicalizacin de situaciones en las que la comunidad

se siente ajena a la implementacin de programas de atencin dirigidos a colectivos
especficos y/o poblaciones vulnerables como es el caso de los usuarios de drogas por
va parenteral, y adems se opone activa y abiertamente a su funcionamiento, adquiere
casi siempre el carcter de conflicto social y poltico, que emerge desde el seno de la
comunidad como respuesta de oposicin a ciertas formas gubernamentales de decidir y
ejecutar sus decisiones
No en la puerta de mi casa
Pero esta publicacin significa algo ms para nosotros,

pues supone el reinicio de la lnea de publicaciones que
estos ltimos aos haba quedado interrumpida y que,
nos consta, ha significado un verdadero aporte al conocimiento en este campo. As pues, retomamos nuestras
publicaciones con este magnfico y oportuno trabajo.
Durante los ltimos aos en diferentes territorios del Estado espaol nos encontramos
ante situaciones en las que la comunidad se opone activamente a decisiones tcnicas
y polticas asociadas a la apertura de servicios para usuarios de drogas o destinados a la
atencin de otros colectivos en situacin de exclusin social. Ante el crecimiento de este
tipo de conflicto, sobre todo en centros urbanos densamente poblados, es urgente crear
herramientas de anlisis, espacios de reflexin conjunta y de generacin de propuestas
frente a dicho fenmeno.
Grup IGIA, en sus veinticinco aos de existencia, ha

procurado estar siempre en una lnea de servicio a la
sociedad, de participacin en los movimientos sociales
tendentes a ir racionalizando (y, por tanto, ayudando a
resolver) los problemas relacionados con las drogas a travs de la profesionalidad y las metodologas dialgicas, y
por esto estamos satisfechos de presentar esta nueva coleccin titulada Cuestiones Emergentes.
No en la
puerta de
mi casa
Implantacin no conflictiva de
dispositivos de drogodependencias
Mauricio Seplveda G.
Francisco Bez U.
Marisela Montenegro M.
Los discursos del riesgo en el campo de las drogas
Mauricio Seplveda Galeas (1967), Psiclogo Social,

Master y Doctorando en Antropologa de la Medicina
en la Universitat Rovira i Virgili, Espaa. Se ha especializado en la investigacin cualitativa relativa a culturas
juveniles, en su relacin con los consumos de drogas, la
construccin sociocultural de las sexualidades, las significaciones de la violencia y la construccin de masculinidades, publicando numerosos artculos en estos mbitos.
Puntualmente, en el campo de las drogodependencias, se
ha especializado en la investigacin aplicada a la reduccin de riesgos y daos en contextos diversos. Actualmente es director de proyectos de Grup Igia y realiza labores
de asesora, investigacin y docencia en pases como Chile, Mxico y Espaa.
Francisco Bez Urbina (1968), es Socilogo, Master en
Planeacin y Polticas Metropolitanas de la Universidad
Autnoma Metropolitana, Mxico, DF, y Doctorando
en Sociologa en la Universidad Autnoma de Barcelona, Espaa. Se ha especializado en sociologa poltica y
asuntos pblicos realizando investigaciones y labores de
asesora y docencia en pases como Chile, Mxico y Espaa. Sus publicaciones se enmarcan en el rea de las
polticas pblicas relacionales, la ciudadana, el capital
social, las redes sociales y la gestin urbana democrtica.
Cuestiones emergentes
Marisela Montenegro Martnez (1970), Psicloga por la

Universidad Central de Venezuela y Doctora en Psicologa Social por la Universitat Autnoma de Barcelona. Profesora del Departamento de Psicologa Social y miembro
del grupo de investigacin Fractalidades en Investigacin Crtica de esa misma universidad. Se ha interesado
por las perspectivas participativas en la intervencin social, as como por los procesos de accin colectiva hacia
la transformacin social. Sus publicaciones se enmarcan
en las reas de la psicologa social crtica, las metodologas cualitativas de investigacin, los estudios de gnero,
el fenmeno migratorio y la intervencin social.
Grup Igia
Primera edicin: Septiembre 2008
Direccin de arte: Alex Verdaguer
Diseo grfico: Alba Teixidor
Depsito legal: B-43068-2008
ISBN:
AGRADECIMIENTOS
Nuestros agradecimientos a todas las personas e instituciones que de alguna manera
han hecho que este trabajo fuera posible. Muy especialmente a Miguel de Andrs
(Grup Igia), Lia Cavalcanti (EGO, Paris) y Tre Borras (CAS de Reus) que en su momento fueron los impulsores de esta lnea de trabajo. A David Silvestre y Ana Fabregat quienes colaboraron en nuestras primeras investigaciones. A todos los tcnicos,
vecinos y profesionales que han colaborado y participado junto a nosotros a lo largo de
estos ltimos 6 aos. Nuestros agradecimientos al Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco gracias a cuya demanda de asesora iniciamos esta
lnea de trabajo (2002). Al rgan Tcnic de Drogodependncies de la Generalitat de
Catalunya, a la Xarxa de Municipis de la Diputaci de Barcelona y al Ajuntament de
Barcelona quienes han apoyado en diferentes momentos y modalidades el desarrollo
de nuestro trabajo en este campo. A la Secretara del Plan Nacional sobre el Sida
del Ministerio de Sanidad y Consumo. A la Fundaci Jaume Bofill y a la Agncia de
Gesti dAjuts Universitaris i de Recerca de la Generalitat de Catalunya. Finalmente
al Plan Nacional sobre Drogas del Ministerio de Sanidad y Consumo quien nos ha
brindado apoyo en diferentes momentos y ha hecho posible la publicacin que ahora
presentamos. A todas y a todos muchsimas gracias.
ndice
5
Agradecimientos
11
Prlogo
17
Presentacin
PARTE I: LOS CONFLICTOS DE IMPLANTACIN DE RECURSOS

PARA USUARIOS DE DROGAS
23
1.
Introduccin
23
2.
La implantacin de recursos para usuarios de drogas
28
3. La emergencia de los conflictos de implantacin de recursos para usuarios
de drogas
32
3.1
Condicionantes y detonantes de los conflictos de oposicin
34
3.2
Accin colectiva opositora: las tensiones comunidad-Estado
37
4.
Los problemas sociales como mbito de preocupacin pblica
40
5.
Los ejes de anlisis de conflictos de implantacin
40
5.1
Tiempo y lugar
43
5.2
Discursos e imaginarios
45
5.3
Agentes sociales
46
5.4
Ruta de accin
48
5.5
Los estilos de implantacin: los modelos de gestin pblica
5.5.1 La crisis de la administracin pblica burocrtica

5.5.2 La nueva gerencia pblica como salida a la crisis de la administracin
pblica burocrtica
5.5.3 La gobernabilidad democrtica como salida a la crisis de la administracin
pblica burocrtica
5.5.4 La gobernanza como salida a la crisis de la administracin pblica burocrtica
5.6
53
57
6.
La gestin pblica en la implantacin de servicios a usuarios de drogas
Sntesis: el imperativo de la profundizacin democrtica
5.4.3 La consulta a expertos
PARTE II: PREPARACIN: HERRAMIENTAS METODOLGICAS

Y ESTRATEGIAS DE ACTUACIN
5.4.5 Consulta con la comunidad
61
1.
Introduccin
64
2.
Familiarizacin
65
2.1
Mapeo del territorio
67
2.2
Revisin de fuentes secundarias
68
2.3
Consulta inicial
72
3.
5.4.4 La consulta a la red interinstitucional
106
Sensibilizacin
107
6.2
Sustentabilidad social y construccin de redes favorables
Creacin de un comit de accin comunitario (CAC)
PARTE III: IMPLEMENTACIN, MONITOREO Y EVALUACIN DEL PLAN DE ACCIN
Objetivos del CAC
73
3.2
La definicin del equipo: criterios de seleccin de integrantes
113
75
3.3
Estructura, funciones y responsabilidades del CAC
113
75
3.4
Funcin poltica del CAC
76
3.5
Responsabilidades tcnicas del CAC
78
La situacin inicial: anlisis situacional y diagnstico

4.1
La perspectiva situacional y sus dos instrumentos centrales: el anlisis

situacional y el anlisis de la viabilidad social y poltica
4.1.1 El flujograma situacional como instrumento de diagnstico

4.1.2 El anlisis de la viabilidad social y poltica de nuestro plan
4.2
El diagnstico: el objeto de intervencin
4.2.1 Valoracin del contexto estructural
6. Sensibilizacin, sustentabilidad y construccin de alianzas y redes favorables

6.1
3.1
4.
1.
1.1.2 Modelos de la educacin para la salud

1.1.3 Elaboracin de estrategias de comunicacin en salud
1.1.4 Consideraciones finales
1.2
120
127
2.
5.1 Definicin
98
5.2 Preguntas
100
5.3 La
102
5.4 Consulta
y 0bjetivos
de ayuda para crear el Plan de Accin
elaboracin del Plan de Accin

y validacin
5.4.1 Validacin tcnico-poltica del plan de accin

5.4.2 La consulta a lderes y actores locales relevantes
Consideraciones sobre el monitoreo del plan de accin

2.1
Creacin de un Comit de Seguimiento de la Implementacin

(vecinos, usuarios y tcnicos)
128
2.2
Mecanismos de monitoreo y evaluacin (social y poltica) del proceso

de implantacin
2.2.1 mbito sociopoltico: las alianzas y las redes de apoyo

2.2.2 mbito de las actividades de IEC y advocacy
130
96
Advocacy
127
4.2.4 Valoracin de los riesgos y daos
de accin
Las estrategias de informacin, educacin y comunicacin (IEC)
1.1.1 Los modelos de comunicacin para la salud
4.2.3 Valoracin sobre el uso de drogas
5. Plan
Consideraciones sobre la implementacin del plan de accin

1.1
4.2.2 Valoracin del contexto social y cultural
95
Matrices de planificacin
106
72
77
5.5
104
3.
Consideraciones sobre la evaluacin del plan de accin
130
3.1
Aspectos generales
131
3.2
Criterios que guan la evaluacin
134
3.3
mbitos de la evaluacin propuesta
3.3.1 Evaluacin del proceso en general

3.3.2 Evaluacin del proceso participativo y de la aceptabilidad
y la sustentabilidad del plan de accin
PARTE IV: ANEXO METODOLGICO: PERSPECTIVAS Y TCNICAS

141
1.
Introduccin
141
2.
Perspectivas participativas
142
2.1
Concepto de Comunidad
145
2.2
La Participacin
2.2.1 Caractersticas de la Participacin Comunitaria

2.2.2 Tipos de Participacin
2.2.3 Existen obstculos para la participacin de la comunidad?
2.3
148
Mediacin comunitaria
2.3.1 Qu es la mediacin comunitaria?

2.3.2 Cundo se recurre a la mediacin?
151
3. El Capital Social: Algunas definiciones y consideraciones operativas

3.1
151
Las definiciones del capital social
3.1.1 Los enfoques y las perspectivas desde los cuales trabajar el concepto
3.1.2 Los tipos de capital social
3.1.3 Rendimientos
156
4.
La metodologa MAPP de planificacin social
156
4.1
La Planificacin Estratgica Situacional: fundamentos
158
4.2
El sistema de planificacin PES
160
4.3
El mtodo MAPP
4.3.1 Definiciones
4.3.2 Diseo y programacin
4.4
172
174
5.
Consideraciones finales
Herramientas tcnicas para la recoleccin y produccin de informacin
175
5.1
Tcnicas de observacin
178
5.2
Tcnicas orales: Entrevista y grupos de discusin
185
5.3
Sociometra: Anlisis de redes sociales
189
BIBLIOGRAFA
13
Hay un gran consenso en considerar que los consumos de drogas los podemos definir
como un fenmeno sociocultural: es decir, tienen aspectos qumico- farmacolgicos,
psicolgicos, econmicos, etc. pero las distintas sociedades y culturas les dan una cierta unidad a todos estos aspectos -y muchos ms- que estn implicados en los consumos
de drogas, definiendo a stas y a todo lo que las rodea de una manera determinada, y
a partir de ella, en definitiva, actuarn sobre el tema, rechazando el consumo de algunas, mientras que otras sern objeto de comercializacin, de ritualizacin, etc. Un
elemento nuclear de este fenmeno sociocultural es lo que llamamos la reaccin social,
es decir, aquella reaccin que el conjunto de la sociedad o sectores significativos de ellatendrn frente al uso de drogas y las formas de movilizacin consiguientes a esta reaccin.
Podemos considerar que en Espaa se form, o cuanto menos, cristaliz el problema de la droga tal como hoy en da todava lo conocemos y en parte, sufrimos- en
la dcada de los setenta y ochenta, en el periodo histrico de la transicin poltica
de la dictadura franquista a la democracia. En aquel momento, todo el problema se
fragu principalmente en torno al uso de una droga, la herona, entendida como el
modelo del mal (para la salud, para el orden, para la moral, para el individuo, para la
sociedad): realmente, las formas en que los usos de esta droga se fueron insertando
en la sociedad espaola produjeron bastantes desastres. Y una de las cosas que hemos
aprendido de esta poca es precisamente que no fue el producto en s lo que hizo
tanto dao, sino la ignorancia sobre el mismo, su funcionamiento clandestino ligado
a los pocos cuidados higinicos, el mbito de la inseguridad al que le confinaba su
criminalizacin, en fin, la forma social en que el producto circulaba, ntimamente
relacionada con la forma tremendista y dramtica como se perciba.
Desde entonces hasta ac cuando ya vamos acercndonos hacia el final de la primera dcada del siglo XXI- las cosas han cambiado bastante, aunque -como no poda ser
de otra manera, dada la lentitud con la que, en general, cambian las percepciones y
actitudes sociales hegemnicas en las sociedades humanas- todava la herencia de la
crisis de herona pesa sobre nuestra actualidad. Hoy en da, a pesar de todas las campaas, hay un mayor consumo de casi todas las drogas, legales e ilegales, que hace
treinta aos (aunque habra que matizar por grupos de poblacin y drogas como la
herona, el alcohol o el tabaco) y, lo que es ms importante para el libro que estamos
presentando, han cambiado bastante las percepciones sociales sobre los problemas
relacionados con las drogas: aunque entre grupos de poblacin continua existiendo la
estigmatizacin que identifica droga (la que sea, mientras sea ilegal) con delito, enfermedad y/o depravacin moral, entre otros grupos, tambin significativos, ya se ven las
cosas de manera ms matizada, dependiendo de los tipos de drogas, de consumos, de
14
personas implicadas De hecho, estamos muy cerca de lo que podramos definir como
una situacin de normalizacin, por lo menos por lo que respecta a algunas drogas
como el alcohol, el tabaco, el cannabis, la cocana y las drogas de sntesis, que se consideran como un producto ms de consumo, que el mercado ofrece por diversos caminos,
y que se utilizan, sobre todo, como instrumentos de diversin, ligadas al ocio, este espacio cada vez ms importante de la vida social en nuestras sociedades contemporneas.
Es decir, por un lado tenemos una cierta normalizacin de las percepciones, sobre
todo alrededor de determinadas drogas1, mientras que por otro lado persiste la visin
estigmatizante de otras (o de las mismas), que se actualiza o se agudiza en determinadas situaciones. Y esto no tiene que ver tanto, quizs, con las drogas como con otros
aspectos de la sociedad que se est configurando. En efecto, la ambigedad de la
situacin de las drogas y las contradictorias percepciones que sobre ellas existen en
una sociedad como la nuestra, basada en una economa de mercado con dbil control poltico, sera seguramente el marco en el que se produce una combinacin entre una cierta indiferencia y una forma de entender la exigencia de calidad de vida,
que a veces parece ms la de un cliente insatisfecho que no la de un ciudadano, con
sus derechos y deberes.
En este marco resulta congruente la progresiva presencia y transformacin, tanto en el
conjunto de Espaa como en Catalua en particular, de un conjunto de plataformas
ciudadanas creadas, en una primera fase histrica, como reaccin social contra instalaciones contaminantes, como centrales energticas, nucleares, basureros, aeropuertos,
grandes lneas de ferrocarril o de transporte de energa elctrica; y que ms tarde, en
una segunda fase, se dirigieron contra dispositivos de atencin social como crceles,
centros de drogas o incluso hospitales, llegando a constituir un fenmeno social conocido con el acrnimo NIMBY, que Mauricio Seplveda, Francisco Baez y Marisela
Montenegro analizan con tanto rigor en la obra que podrn leer a continuacin.
Me gustara sealar algunas caractersticas bsicas de este fenmeno, segn loas autores del libro: la oposicin entre intereses locales e intereses generales, el gran impacto
meditico que suelen tener las acciones de las plataformas, y el hecho de que todos
los participantes en el conflicto reconocen la necesidad de la existencia de dichos dispositivos, ya que hay un consenso bsico en relacin a ello, aunque donde no lo hay
1. Llama la atencin el cambio que ha habido respecto al cannabis, que una parte de la poblacin que ronda
el 50% considera que debera despenalizarse o legalizarse, segn estudios recientes como el de Megas E.
(dir.), et al. (2005). La percepcin social de los problemas de drogas en Espaa, 2004. Madrid: FAD.
15
es respecto al sitio donde se ha decidido ubicarlos, pues las plataformas que se crean
contra ellos no los quieren en la puerta de su casa.
Pero un elemento de los que analizan que me parece especialmente interesante para
explicarnos la existencia de este tipo de movimientos, es el de la gestin y, en especial,
la participacin poltica. En la mayora de conflictos, una de las debilidades del proceso han sido las metodologas de gestin de las administraciones. De una forma u otra,
solemos encontrar intentos de imposicin de la instalacin del dispositivo del que se
trate sin unos procesos previos de participacin de los vecinos que se van a ver afectados, de explicacin del sentido, alcance y posibles consecuencias reales de la instalacin, de previsin y control de las posibles consecuencias no deseadas, en fin, sin
unas negociaciones con ellos de las condiciones en que el dispositivo se insertar en el
barrio y sobre las posibles contrapartidas que ello puede suponer. Si todo ello ocurre,
adems, en un contexto poltico en el cual el discurso de la participacin ciudadana
es un elemento central, nos podemos explicar las reacciones negativas, no slo de los
sectores que siempre aprovecharn una situacin como sta para manipular la situacin movilizando a parte de la poblacin a partir de sentimientos muy primarios (cosa
que, dicho sea de paso, podemos atribuir a la persistencia del discurso estigmatizante
sobre la droga que algunos se empean en mantener), sino tambin de sectores
vecinales con los que se podran haber aliado las administraciones en iniciativas como
stas. Es muy importante, pues, disponer, no slo de la voluntad poltica de la participacin, sino tambin de las herramientas para hacerla posible en cada campo especfico
de intervencin de las administraciones pblicas, como es el caso de las drogas.
Esto es lo que nos ofrecen Mauricio Seplveda, Francisco Baez y Marisela Montenegro en el estudio que sigue, un anlisis en profundidad del fenmeno NIMBY, en el
contexto de la implantacin de servicios relacionados con las polticas de reduccin
de daos en drogas y, al mismo tiempo, unas propuestas metodolgicas operativas
consecuentes con el tipo de anlisis terico propuesto. As pues, se trata de un texto
con una doble utilidad: por un lado, es una aportacin al acervo terico de las Ciencias Sociales y Humanas, pues no renuncian al anlisis serio y riguroso del fenmeno;
pero al mismo tiempo y creo que precisamente por lo que acabo de sealar- es un
libro que tendr una gran utilidad social, pues podr ser utilizado por los distintos tcnicos, profesionales y administraciones (aunque stas, como ms cerca del nivel local,
mejor) cara a resolver uno de los problemas relacionados con las drogas que con ms
frecuencia han envenenado las relaciones sociales estos ltimos aos.
16
Grup IGIA, en sus veinticinco aos de existencia, ha procurado estar siempre en una
lnea de servicio a la sociedad, de participacin en los movimientos sociales tendentes
a ir racionalizando (y, por tanto, ayudando a resolver) los problemas relacionados con
las drogas a travs de la profesionalidad y las metodologas dialgicas, y por esto estamos satisfechos de presentar esta publicacin.
Pero esta publicacin significa algo ms para nosotros, pues supone el reinicio de la
lnea de publicaciones que estos ltimos aos haba quedado interrumpida y que, nos
consta, es uno de los elementos muy bien valorados de entre los que hemos podido
ofrecer a los profesionales del mundo de las drogas. As pues, retomamos nuestras publicaciones con este magnfico y oportuno trabajo sobre la implantacin no conflictiva de recursos socio sanitarios de reduccin de daos relacionados con las drogas.
En realidad, creo que esta obra es otro jaln en la lnea de asegurar, desde nuestra
modesta posicin de estudiosos y/ o profesionales de las drogas, que las polticas pblicas, entre las que se encuentran las de salud y drogas, pero que no se pueden disociar
de las otras (empleo, vivienda, insercin juvenil, asistencia, etc.), se puedan elaborar
y aplicar con rigor y eficacia. Rigor basado en la discusin de las experiencias contrastadas desde los distintos ngulos involucrados en el problema, y eficacia basada en un
consenso que permita pensar que la aplicacin de lo que se haya decidido ser realizable a travs de metodologas compartidas. Esta sera nuestra contribucin a la progresiva consolidacin de las polticas pblicas que tanta falta nos hace en nuestro pas.
Oriol Roman
Presidente Grup Igia
Profesor Antropologa Mdica URV
19
Durante los ltimos aos en diferentes territorios del Estado espaol nos encontramos
ante situaciones en las que la comunidad se opone activamente a decisiones tcnicas
y polticas asociadas a la apertura de servicios para usuarios de drogas o destinados a
la atencin de otros colectivos en situacin de exclusin social. Ante el crecimiento de
este tipo de conflicto sobre todo en centros urbanos densamente poblados, como Bilbao,
Madrid o Barcelona, es urgente crear herramientas de anlisis, espacios de reflexin
conjunta y de generacin de propuestas frente a la especificidad de dicho fenmeno.
La emergencia, proliferacin y radicalizacin de situaciones en las que la comunidad
no slo se siente ajena a la implementacin de programas de atencin dirigidos a colectivos especficos y/o poblaciones vulnerables como son los usuarios de drogas por
va parenteral (en adelante UDVP), sino que adems se opone activa y abiertamente
a su funcionamiento, adquiere casi siempre el carcter de conflicto social y poltico,
emergiendo desde el seno de la comunidad como respuesta de oposicin a ciertas
formas gubernamentales de decidir y ejecutar sus respuestas.
En este contexto, Grup Igia ha impulsado una lnea de investigacin y accin en
este rea durante estos ltimos aos (2002-2008) que constituye una lnea de trabajo
estratgica en tanto significa una respuesta poltica impulsada desde la sociedad civil,
en cooperacin con el sector pblico, frente a la creciente incidencia de los conflictos
alrededor de la prestacin de servicios a colectivos desfavorecidos. Este libro pretende
establecer algunas lneas de reflexin y accin sobre el fenmeno de oposicin comunitaria a la implantacin de servicios a usuarios de drogas.
En el primer apartado, para contextualizar la discusin en el campo de los servicios
de atencin a las drogodependencias, se hace un breve repaso de los aspectos relacionados con la idea de implantacin de recursos; seguidamente, se desarrollan los
elementos fundamentales en torno a los determinantes asociados a la emergencia y
la gestin de los conflictos de implantacin de este tipo de servicios; finalmente se
presenta una serie de herramientas analticas que pueden ser tiles a profesionales y
otros agentes sociales para interpretar y actuar sobre el fenmeno de los conflictos de
implantacin mencionados.
En el segundo apartado se desarrolla una serie de herramientas para la implantacin
no conflictiva de recursos. En particular se trabaja extensamente la fase de preparacin del proceso de implementacin a partir de la idea de articulacin de diferentes
agentes sociales dentro de dicho proceso. Adems, se proponen herramientas tiles
para el anlisis de la situacin inicial en el territorio y para la realizacin de un diagnstico, tomando en cuenta algunas consideraciones en relacin la situacin del
20
consumo de drogas en el mismo. Seguidamente, se dan algunas pautas que consideramos importantes para el desarrollo del Plan de Accin para la implementacin del
recurso de atencin y, finalmente, se trabajan algunas herramientas para asegurar la
viabilidad y sustentabilidad del recurso por medio de la construccin de redes favorables en la comunidad de acogida del recurso.
En el tercer apartado se trabajan algunas guas para el monitoreo y evaluacin del
plan de accin. Se trata de desarrollar mtodos con los que se pueda hacer un seguimiento del trabajo del servicio de atencin, posibilitando la transformacin y adaptacin de las actuaciones a partir de la evaluacin continua.
Finalmente, el cuarto apartado es un anexo metodolgico que sirve de apoyo a los
diferentes modelos y tcnicas referidas en los apartados anteriores. Se trabajan aspectos tericos y tcnicos referidos a las perspectivas participativas de intervencin social,
al concepto de capital social, a las metodologas de planificacin social y tcnicas de
recogida y anlisis de informacin.
El texto se acompaa de un vdeo que de manera gil, ilustra la problemtica planteada y que puede ser til para dinamizar discusiones entre los equipos de trabajo y
stos y la comunidad.
PARTE I
23
INTRODUCCIN
Los conflictos de oposicin comunitaria a servicios para usuarios de drogas ha sido un
campo de estudio reciente en el que se reflexiona y debate sobre las maneras en las
que aparece este fenmeno en las sociedades contemporneas. La discusin generada
sita el fenmeno en el contexto social y poltico actual. Se trata de analizar los condicionantes de la emergencia de estos conflictos y las maneras en las que, desde las
administraciones pblicas, se puede hacer frente a los mismos.
En este apartado, se pretende hacer un recorrido sobre estos debates, para generar una
panormica general de las principales discusiones presentes en este mbito de estudio
y entregar herramientas de reflexin que puedan ser tiles para diferentes agentes involucrados en la puesta en marcha de este tipo de servicios.
LA IMPLANTACIN DE RECURSOS PARA USUARIOS DE DROGAS

Generalmente los recursos de atencin a usuarios de drogas se entienden como el conjunto de actuaciones de una red institucional que contiene instancias de accin, programas de intervencin y marcos conceptuales y metodolgicos con los cuales funciona.
Los recursos de atencin a usuarios de drogas son entonces todos los servicios y programas de tipo sanitario, social, psicolgico, de integracin etc. - tales como centros
y programas de asistencia socio sanitaria, unidades hospitalarias, comunidades teraputicas, dispositivos mviles, programas de intercambio de jeringas, salas de venopuncin higinica, programas de mantenimiento, farmacias, etc. que prestan asistencia a usuarios de drogas.
A pesar de la gran variedad de tipologas utilizadas para clasificar los recursos de atencin, podemos establecer varios principios generales sobre los que descansa una idea
de recurso de atencin en el mbito del consumo de drogas:
24
PARTE I
Un marco global que une la informacin, el acceso a los medios de prevencin y

los derechos sociales y sanitarios de las personas.
La multiplicidad de lugares de la prevencin y atencin: farmacias, programas de intercambio de jeringuillas en puntos fijos o en unidades mviles, locales de ocio, centros de acogida, redes de asistencia municipales, comunidades teraputicas, centros
asistenciales especializados, salas de venopuncin higinica, growshops, institutos, etc.
La complementariedad y trabajo conjunto entre una variedad de agentes sociales:
administracin pblica, asociaciones de lucha contra el sida, profesionales sanitarios, asociaciones de usuarios y/o ex-usuarios de drogas, farmacuticos, trabajadores sociales, vecinos, comerciantes, investigadores, etc.
Qu entenderemos por proceso de implantacin de dispositivos de atencin a usuarios? En el marco del presente texto un proceso de implantacin se entender como
el conjunto de procedimientos y actuaciones gubernamentales orientadas al emplazamiento, la construccin y/o la implementacin de bienes pblicos de carcter socio
sanitario. En este contexto, se involucra una actuacin gubernamental de carcter
poltico en la cual los organismos pblicos desempean un rol clave, aunque no exclusivo, pues, como iremos viendo a lo largo del documento, habr otros organismos
o actores que tambin forman parte de todo el proceso.
Desde el punto de vista del anlisis del proceso decisional subyacente, los procesos
de implantacin de recursos sociales asistenciales (en este caso socio - sanitarios) corresponden fundamentalmente a respuestas dadas por los gobiernos a la ciudadana
dentro del marco de la elaboracin y la ejecucin de polticas pblicas de carcter
sectorial o territorial. En trminos administrativos corrientes, se puede convenir en
que una poltica pblica es un programa de accin gubernamental dirigido a mejorar
las condiciones de crecimiento o desarrollo de un sector de la sociedad determinado
(polticas sectoriales) o de un espacio geogrfico especfico (polticas territoriales). Es
decir, un gestor pblico (una administracin, un ministerio, un ayuntamiento, etc.),
que dentro de un entorno poltico administrativo, decide invertir en cierta iniciativa
que considera necesaria en un determinado contexto social, econmico y poltico.
Desde una perspectiva relacional e interactiva, se debe tener en cuenta el entorno
en el que se produce esta decisin. As, sostenemos que detrs de la elaboracin de
toda poltica pblica habr consideraciones que escapen a lo estrictamente tcnico,
y que caigan dentro del terreno de lo poltico, es decir, dentro del terreno del juego
de los diversos intereses que interactan y que subyacen en toda coordinacin institucional formal que intente acercar racionalidad individual y racionalidad colectiva.
PARTE I
25
Complementario a ello, tambin habr que considerar elementos ubicables dentro

del terreno de las creencias, de las representaciones sociales y de las explicaciones
dadas tanto por los interesados en proveer bienes pblicos2 (sean stas ciertas o falsas,
o interesadas o legtimas), como por los receptores objetos de poltica.
As, visto en trminos estratgicos, podemos decir que detrs de toda elaboracin de
una poltica pblica habr agentes decidores y que dichos agentes no decidirn solos.
Lo harn interactuando (de manera competitiva o colaborativa) con las decisiones y
los intereses de otros que tambin estn presentes en el contexto de actuacin (individuos, grupos e instituciones: la oposicin poltica, por ejemplo). Esta interaccin
estar siempre referida a los intereses, representaciones, posiciones y disposiciones del
conjunto de los individuos, grupos y organizaciones beneficiados o afectados por las
mismas (aceptacin o no aceptacin de tal o cual iniciativa de gobierno).
Dicho de otra forma, si un instrumento de poltica est dirigido centralizadamente
desde arriba a abajo (enfoque top down opuesto al bottom up, o desde abajo a
arriba), su elaboracin implica una serie de decisiones interrelacionadas entre los que
las disean (los decisores), los que compiten electoralmente con stos (la oposicin
poltica), y los que se encuentran llamados a beneficiarse o a perjudicarse con sus
resultados (la poblacin beneficiaria). Y todo esto, a travs de dilogos formales (parlamentarios) o informales (extra parlamentarios: medios de comunicacin, movilizacin callejera, etc.) entre las partes.
As, dentro del campo del diseo y de la operacin de polticas pblicas (en nuestro
caso, territoriales y de carcter socio-sanitario) ser siempre necesario considerar:
Que alguien o algunos (a partir de una demanda especfica o no) deciden que un
problema realmente existe, y que ste afecta al conjunto o a una parte importante del conjunto de la comunidad o ciudadana,
que alguien o algunos (a partir de una demanda especfica o no) deciden que se
debe actuar intentando resolverlo,
que alguien o algunos (a partir de una demanda especfica o no y bajo clculos
tcnicos o polticos) deciden la mejor manera de resolverlo, y
que, intentando resolverlo, alguien o algunos (a partir de una demanda especfica o no y
bajo clculos tcnicos o polticos) deciden quienes sern los beneficiados, quienes los afectados, cules los mecanismos de compensacin necesarios, entre otras consideraciones.
2. Emprendedores pblicos interesados en proveer lo que aparece como necesario para todos a partir de un
mtodo de implementacin.
26
PARTE I
En definitiva, si se parte del supuesto de que los agentes de gobierno o de la administracin estn interesados legtimamente en generar inversiones de inters colectivo
para la ciudad o la comunidad amplia3, y que, de acuerdo a ello y dentro del campo de la lucha representativa y electoral, compiten con otros agentes polticos sobre
la mejor manera de promover el bien pblico, tenemos a un agente gubernamental
que, por decisiones de agenda, y de acuerdo a criterios tcnicos y/o polticos, decide
implantar un bien de uso colectivo (en nuestro caso, un bien de carcter socio sanitario de carcter territorial dirigido a usuarios de drogas y su entorno).
El problema es que, desde la perspectiva de la equidad territorial y de las polticas
urbanas en su dimensin espacial, tanto la definicin del tipo de bienes necesarios,
como la cantidad y la ubicacin de stos, comportan una estructura de costes y
beneficios problemtica: la distribucin de los beneficios y los perjuicios de cada
implantacin -por definicin- es inequitativa: en su puesta en operacin siempre
existirn ganadores y perdedores.
() La definicin de Bienes Pblicos que son de inters para el conjunto de la sociedad tiene algo de conflictivo (debido a que) en los procesos de intermediacin con
organizaciones pblicas, tal definicin es una pretensin bastante generalizada ()
en el sentido de que procurar el bien global es un argumento que puede dar mayor
legitimidad o autoridad () (que) a los que persiguen Bienes Pblicos para colectivos especficos. La distincin no es siempre sencilla, ya que los efectos indirectos de
determinados Bienes Pblicos pueden ser muy complejos, siendo muy difcil determinar a priori cuales van a las consecuencias para el conjunto de la sociedad de la provisin de un determinado Bien Pblico, que en principio slo afecta a un colectivo
social especifico () Las luchas y los conflictos entre grupos, individuos y aparatos
estatales por predeterminar las visiones dominantes (frames) de lo que constituyen
Bienes Pblicos, su naturaleza y su mbito son tan importantes o ms que los
esfuerzos concretos para conseguir su provisin, ya que la concepcin que finalmente
domine har mucho ms aceptables unas u otras acepciones (Jacint Jordana en Caminal Badia, 2004:296).
En efecto, la dificultad central de la provisin y gestin de este tipo de bienes ser la
pugna (velada) generada por la operacin de los diferentes intereses (sociales, econmicos, polticos) puestos en juego y que, en definitiva, constituyen la arena poltica,
3. Situacin que le proveer de beneficios personales o grupales asociados a prestigio pblico y a ser utilizados como moneda electoral.
PARTE I
27
social y econmica en la que se dirimen estos intereses. En dicho sentido, los procesos
de provisin de bienes de uso colectivo estarn siempre constreidos por:
La determinacin de lo que constituye realmente un bien pblico (las mal llamadas narcosalas, son un bien pblico?, es decir, son un bien de uso colectivo
dirigido a la comunidad en general?, son un mal pblico que algunos deben
asumir por el bienestar de otros?), y
la lucha entre intereses por la determinacin del Bien Pblico que es realmente
necesario proveer,
la determinacin de quin debe beneficiarse de l y en que medida, o por
la determinacin de quin debe perjudicarse con l y en qu medida, etc.
En definitiva, los procesos de implantacin sern definidos como el conjunto de actuaciones gubernamentales por las cuales se insertan dispositivos organizacionales y
tecnolgicos en ambientes territoriales determinados con el objeto de conseguir resultados sociales esperados de impacto favorable y cuantificable. En nuestro caso, el mbito ser el socio sanitario y los dispositivos concretos a los que se aludir sern los servicios de atencin a usuarios de drogas, los cuales perseguirn, como resultado directo
esperado, la mejora de la calidad de vida de las personas que asisten a dichos servicios.
As y todo, y como se ir viendo en el texto, el sentido, el fundamento y la orientacin
de nuestra propuesta es promover un tipo de implantacin que, respondiendo a los
estndares bsicos de la convivencia democrtica y del respeto a los derechos de la
ciudadana en su conjunto, se funde en los principios del dilogo, la coordinacin
o la negociacin abierta y horizontal entre los diversos agentes sociales y polticos
involucrados. Consecuente con ello, creemos que los centros de atencin a usuarios
de drogas, como cualquier otro bien socio-sanitario de uso colectivo, son un bien necesario para la ciudad en su conjunto, y deben ser provistos por las administraciones
competentes. Sobre el estilo de implantacin necesario, el resto del texto dejar en
claro cul es nuestra posicin al respecto.
Para obtener mayor documentacin sobre el tema del diseo de polticas desde
una perspectiva racional, ver textos de Teora de la Eleccin Pblica (Public Choice), de Nueva Economa Poltica o de Diseo Institucional. Algunos autores propuestos en el tema de pueden ser: Russell Hardin, Mancur Olson, Jacint Jordana,
Duncan Snidal, Michael Taylor, Sebastin Saiegh, Douglass C. North, Robert. E.
Goodin, Oliver Williamson, Philip Pettit, entre otros.
28
PARTE I
LA EMERGENCIA DE LOS CONFLICTOS DE IMPLANTACIN

DE RECURSOS PARA USUARIOS DE DROGAS
Los conflictos de implantacin de recursos pueden ser definidos como todos aquellos
acontecimientos en los que se presenta una confrontacin visible entre agentes sociales alrededor de la implantacin de un recurso servicio o programa concreto y
que dificulta, obstaculiza o impide dicha implantacin. Los conflictos surgen en un
espacio, tiempo y contexto dado, cargados de prcticas y sentidos alrededor de ciertos
recursos y formas de atencin (Seplveda, Montenegro y Bez, 2005).
Sern entendidos, entonces, como todas aquellas situaciones de confrontacin visible
y no resuelta entre partes bien definidas. Generalmente, se encuentran agentes sociales que se oponen a la decisin gubernamental de implantacin de un bien de uso colectivo de carcter socio-sanitario, dificultando, obstaculizando o impidiendo su implantacin, y por otro, una agencia gubernamental determinada que, con argumentos
tcnicos o polticos, se plantea claramente la intencin de implantar. Involucra una
reaccin de ciudadanos que se organizan y movilizan colectivamente para enfrentarse
a la instalacin de ciertos centros o actuaciones percibidas por ellos como riesgosas y
peligrosas en su entorno inmediato.
Este conjunto de actitudes y comportamientos sociales y comunitarios de oposicin
ha sido estudiado como Sndrome de NIMBY (Not In My Back Yard no en mi
jardn). Este trmino describe un tipo de oposiciones que no pone forzosamente en
entredicho la utilidad de una instalacin o servicio, sino solamente su localizacin
en un lugar preciso. Dicho de otro modo, se tratara de un argumento que seala en
principio de acuerdo, pero que no sea aqu.
El sndrome NIMBY ha sido un fenmeno profusamente estudiado en los EE.UU.
Este concepto ha sido utilizado muy a menudo para caracterizar la oposicin a la ubicacin de industrias contaminantes, depsito de residuos peligrosos y otro tipo de instalaciones poco atractivas, y puede ser definido como la oposicin local a propuestas
de desarrollo que son percibidas como una amenaza (Alberdi, 2002, p. 60). As pues,
el acrnimo NIMBY referira a la resistencia que provoca entre la poblacin ciertas
instalaciones o emplazamientos percibidos por la poblacin como riesgosos y/o ciertas
instalaciones asociados a diferentes factores de riesgo (Martn-Crespo, 1996).
Si bien es cierto, en un principio el sndrome NIMBY estuvo vinculado a la oposicin
comunitaria hacia proyectos relacionados con el mbito medioambiental (industrias
PARTE I
29
contaminantes, depsito de residuos peligrosos, etc.), posteriormente se ira extendido

a otras problemticas sociales, principalmente mbitos relacionados con la asistencia socio-sanitaria dirigida a colectivos considerados como marginales. Los llamados
servicios controvertidos (Takahashi, 1998), refieren a aquellos que dan atencin a
colectivos estigmatizados en la sociedad, como por ejemplo, personas con discapacidades fsicas o psquicas, enfermas mentales, infractoras, drogodependientes o portadoras del virus VIH-SIDA. Los niveles de aceptacin y rechazo de los servicios es
proporcional a las actitudes de las personas de la comunidad frente a estos colectivos,
aunque dichas actitudes varan con el tiempo y a partir de otros acontecimientos. Investigaciones recientes comprueban que el fenmeno NIMBY ha aumentado a partir
de la aparicin de nuevos grupos clientes de los servicios sociales y sanitarios, tales
como personas portadoras de VIH-SIDA, drogadictos y personas sin hogar. De ah
que la oposicin comunitaria a la implantacin de proyectos o programas en mbitos
sociales y/o sanitarios corresponda a un nuevo tipo de conflictos que llamamos conflictos de implantacin de segunda generacin.
...Si en un principio el sndrome NIMBY estuvo vinculado a la oposicin comunitaria hacia proyectos medioambientales (industrias contaminantes, depsito de residuos peligrosos, etc.) con el tiempo se ha extendido al mbito de la asistencia social
y a otras problemticas sociales en torno a colectivos marginales. Esta diferenciacin
es relevante en tanto en cuanto la naturaleza de la resistencia de las comunidades es
sustancialmente diferente en unos y otros casos (Alberdi, 2002).
La creciente incidencia de la oposicin comunitaria (atravesando las diferencias de
clase, raciales, etc.,) indica que la movilizacin propia del sndrome NIMBY es muy
compleja, representando posiciones ideolgicas variadas. La oposicin comunitaria
puede, por tanto, representar dos lados de la participacin poltica: una, reactiva
(para proteger privilegios y la distribucin de recursos) y otra empoderadora (para
corregir desigualdades pasadas).
A partir del estudio de diversos casos de oposicin comunitaria Dear (1992) estableci
unos perodos de movilizacin que aparecen en mayor o menor medida en todos los
procesos denominados NIMBY.
Juventud: Se conoce la noticia de la propuesta de abrir un servicio en una localidad. La oposicin tiende a estar confinada a un pequeo grupo que reside
muy cerca de la localizacin propuesta. Los sentimientos NIMBY se empiezan
a expresar de maneras poco elaboradas, muchas veces reflejando una reaccin
irracional por parte de los oponentes.
30
PARTE I
PARTE I
31
Maduracin: Se establecen las partes del conflicto, generalmente como dos bandos
opuestos y se polarizan las posiciones. El debate se mueve desde quejas privadas al
foro pblico. Como consecuencia, la retrica de la oposicin se hace ms racional y objetiva. Argumentos sobre la peligrosidad, la falta de consulta por parte de
planificadores, el declive del precio de las viviendas e, incluso, la poca pertinencia del servicio en s, son esgrimidos.
parece poderse hacer de dos maneras: por medio de una compensacin de los intereses
particulares agredidos que resuelva las razones de movilizacin de los activistas, o por
medio de la construccin de una relacin de fuerza que permita a los responsables del
proyecto imponerse a las oposiciones locales. Pero ni las compensaciones monetarias,
ni las estrategias de fuerza de los responsables del proyecto aseguran que los opositores
no bloqueen el servicio.
Vejez: El perodo de la resolucin del conflicto es mayoritariamente largo y cansado y, muchas veces, inconcluso. Tpicamente, llegados a este momentos, algn
tipo de proceso de arbitraje es adoptado, usando recursos polticos o profesionales. Ambas partes hacen concesiones hasta determinar la decisin final.
En esta primera perspectiva de anlisis, el desarrollo, dinmica y la resolucin de los

conflictos de implantacin son presentados como el resultado de divergencias de intereses espacialmente configurados. Los intereses propios de los actores, considerados
como maximizadores de utilidades racionales, son relevados como la principal variable explicativa. As, los debates y enfrentamientos son interpretados esencialmente
como las oportunidades instrumentales, como una superestructura tctica, en una
estrategia de defensa de intereses materiales. En esta perspectiva, encontramos la postura terica clsica, en la que las ideas no tienen otra realidad que ser el reflejo de los
intereses de los grupos que las defienden.
El anlisis de estos conflictos est principalmente orientado por dos lgicas: (1) Una
lgica espacial, dnde no se tratara de que la comunidad cuestione el servicio o proyecto en s mismo, sino que se referira ms bien al cuestionamiento de la eleccin
del lugar de su emplazamiento. Desde esta perspectiva, las protestas contra un proyecto estaran motivadas por los intereses particulares que las comunidades locales
suponen atacados. (2) Una segunda lgica de anlisis seala que el conflicto se nutre
de una oposicin de principios en tanto se manifiesta contra la eleccin poltica que
lleva a la creacin del proyecto en cuestin. Desde esta segunda perspectiva, los conflictos de implantacin a nivel local expresaran un debate ms amplio, remitiendo a
divergencias existentes entre la ciudadana y los decisores polticos, sobre las representaciones de la poltica pblica y sus objetivos.
Los trabajos que exponen la primera perspectiva, es decir, aquellos que insisten en la
perspectiva del conflicto de intereses, ponen su nfasis explicativo en la configuracin
espacial de los costes y beneficios relacionados con el servicio o proyecto en cuestin. De ah, entonces, que los conflictos de implantacin se dispararan en caso de
que los beneficios sean difusos y los costes locales sean elevados. El razonamiento que
funda esta perspectiva plantea la existencia de una situacin dnde un grupo de actores espacialmente definidos se opone a la implantacin de un proyecto porque estima
que representa un ataque a sus intereses, sin, por lo tanto, poner en entredicho la utilidad general del proyecto en s mismo. A partir de este marco analtico, la importancia
del impacto de un movimiento NIMBY, parece depender de su capacidad de movilizacin y, en particular, de su capacidad de hacer lobby poltico. En este sentido, se ha
observado que los activistas de los NIMBY se acercan a los polticos locales que estn a
menudo dispuestos a emplear el discurso NIMBY con objetivos electoralistas.
Esta aproximacin se fundamenta sobre un modelo del actor que hace elecciones
racionales. Desde esta perspectiva, la conciliacin de los conflictos de implantacin
Una segunda corriente de anlisis cuestiona la pertinencia del utilitarismo como marco explicativo de los conflictos de implantacin. Aqu, las oposiciones locales no son
analizadas simplemente en cuanto al resultado lgico de una configuracin de intereses espaciales, sino como parte integral de un debate socio-poltico ms amplio que
concierne al orden de las prioridades polticas en el conjunto de un dominio poltico
concreto. Las resistencias locales son as interpretadas como la expresin puntual de
un movimiento de contestacin ms general, dirigido contra un cierto tipo de poltica pblica. Esta perspectiva analiza los conflictos de implantacin como fenmenos
que corresponderan a una cristalizacin localizada de discordancias y tensiones ms
generales de eleccin poltica encarnados en el proyecto en cuestin. La controversia
sobrepasa el marco puramente local. No se trata de comunidades egostas que defienden sus intereses particulares, sino que los conflictos de implantacin aparecen como
el efecto de una lucha entre diferentes rdenes de prioridades concernientes a un
dominio poltico, y tienen de hecho, un carcter fundamentalmente poltico.
Contrariamente a la perspectiva utilitarista, esta segunda corriente pone nfasis en
la bsqueda de explicaciones de las movilizaciones locales contra un proyecto en el
nivel de los discursos, representaciones e imaginarios sociales. Las divergencias entre
las percepciones del mundo son el principal motor de los conflictos de implantacin.
Los intereses de los actores quedan en un segundo plano. En efecto, desde esta ltima
perspectiva, una situacin peligrosa, un riesgo, es antes que nada una definicin socialmente construida. La clasificacin de lo que se percibe negativa o positivamente se
32
PARTE I
analiza en funcin del contexto social y poltico en el que esta inscrito. La identificacin
de costes y beneficios asociados a un proyecto est, pues, en funcin de un sistema de
sentido ms general, a travs del cual los actores interpretan y clasifican la realidad.
Ambas corrientes son tiles a la hora de analizar el fenmeno de oposicin comunitaria a servicios de atencin, ya que ponen nfasis en los diferentes elementos involucrados, muchas veces de manera indisociable, en el propio fenmeno.
En todo caso, cuando aparece el sndrome NIMBY en la implementacin de servicios a colectivos especficos, trae consecuencias negativas tales como el mal funcionamiento o cierre de los servicios. Los usuarios de estos servicios, por tanto, o bien no
lo reciben o bien tienen que viajar grandes distancias para poder acceder al mismo.
En el caso de que se logre, despus de un perodo conflictivo, la implementacin de
los servicios, el conflicto de oposicin mella la relacin de servicios y usuarios con la
comunidad, generando tensiones entre los diferentes agentes implicados.
Sintticamente, las oposiciones comunitarias, pueden ser explicadas o analizadas desde una perspectiva racional, es decir, desde una perspectiva basada en el
supuesto de que detrs hay decisiones intencionales de agentes racionales individuales o colectivos que coordinan intereses propios en situaciones de intercambio
desigual, o desde una perspectiva culturalista, es decir, desde la perspectiva basada
en el supuesto de la existencia de representaciones de sujetos colectivos que producen y reproducen significaciones compartidas y construidas socialmente.
3.1 Condicionantes y detonantes de los conflictos de oposicin

El miedo a la perdida del valor de sus propiedades, la preocupacin por el aumento
del crimen y la inseguridad debido a la llegada de personas ajenas a la comunidad y
un sentimiento de discriminacin frente a otras zonas o barrios de la ciudad, bien por
la falta de infraestructuras generales o bien por la excesiva concentracin de servicios
destinados a colectivos excluidos, suelen ser argumentos esgrimidos por los colectivos
que se encuentran bajo el sndrome NIMBY.
No obstante, es importante resear que la oposicin comunitaria no solo es un asunto
sobre el valor de la propiedad, de la calidad de vida o de una respuesta de un colectivo de individuos intolerantes, sino que tambin hay que vincularla a unas relaciones
sociales basadas en la discriminacin y en la estigmatizacin (Takahashi, 1998).
PARTE I
33
En el discurso del colectivo vecinal opositor, la raz del problema radicara en una iniciativa institucional que responde a intereses extraos a la comunidad y que va a traer
marginalidad y delincuencia a un barrio donde no exista (segn su propio discurso),
con la consiguiente de pauperizacin de la calidad de vida de sus habitantes. El discurso del colectivo vecinal generalmente construye una comunidad el barrio- cuyos
intereses son presentados como opuestos a los de una comunidad ms amplia la ciudad- que constituye la referencia de la actuacin de las instituciones.
Al sistematizar las respuestas de los vecinos en los conflictos, vemos que hay cuatro
aspectos claves sobre los cuales se basa la definicin del conflicto:
Los usuarios del servicio: La estigmatizacin por parte de la sociedad de individuos
dependientes de los servicios proviene de los privilegios de los individuos econmicamente productivos hacia aquellos que son etiquetados como no productivos.
As, el estigma de la no productividad acarrea tambin otras caractersticas negativas: pereza, suciedad, inestabilidad, perversin y peligrosidad. Los grupos improductivos son vistos como diferentes al resto de la sociedad, con formas de vida
inaceptables para la mayora y como una fuente inagotable de gasto pblico. El
estigma ms acusado est concentrado en aquellos catalogados como enfermos
sociales (alcohlicos, drogodependientes o VIH-SIDA), ya que, de cierta manera,
se les considera culpables de su condicin por haber realizado prcticas de riesgo.
Las caractersticas de la comunidad: Aunque el fenmeno NIMBY ha aparecido
en diversos contextos socio-econmicos y culturales, por lo que se entiende como
un fenmeno generalizado a diversos contextos, es importante notar que las reacciones comunitarias de oposicin sern diferentes dependiendo de la historia del
territorio, la cantidad de servicios que tiene disponibles, el capital social o historial
de confianza interpersonal e intergrupal de la comunidad y la administracin, la
relacin con los barrios circundantes e, incluso, la posicin del barrio en relacin
con la ciudad (o espacio suburbano o rural) en el cual se encuentra.
Las caractersticas fsicas y programticas del servicio: Las caractersticas fsicas del
servicio, en cuanto a visibilidad y coherencia esttica con el entorno influencian
en la dimensin conflictiva del proceso. Asimismo, la manera en la que se atender a los usuarios, los horarios de atencin, la cantidad de personas a atender, el
tiempo de permanencia del usuario en la comunidad (si no es residente), la intervencin que se hace, son factores que influencian en los procesos de oposicin
en trminos de elementos afectivos y discursivos puestos en juego en el proceso
de oposicin. Por ejemplo, en el caso de los Espacios de Venopuncin Asistida
34
PARTE I
(EVA), llamadas por los grupos opositores Narcosalas, la polmica alrededor del
consumo de drogas en el establecimiento, la posibilidad de que aumente la venta
de sustancias ilegales en el territorio, la posibilidad de que los usuarios deambulen por el barrio despus de consumir, etc. han sido poderosos argumentos en
contra de su implementacin.
Proximidad del servicio a los residentes: Como se dijo anteriormente la cuestin
que est en disputa en los casos de conflictos de implantacin de recursos es justamente, la ubicacin de dicho recurso. La consideracin del territorio o bien
como saturado de servicios o bien como inadecuado para la localizacin del recurso, son argumentos frecuentes para el rechazo del servicio en un territorio. Incluso dentro de un rea determinada, los conflictos pueden generarse debido a que
el servicio a implantar est cerca de otros servicios pblicos como escuelas, polideportivos, plazas pblicas, entre otras.
3.2 Accin colectiva opositora: las tensiones comunidad-Estado

El fenmeno NIMBY pone tambin- en evidencia las transformaciones acaecidas en
las maneras de ejercer y entender la accin colectiva en las sociedades occidentales
contemporneas. En las movilizaciones realizadas en oposicin a la implementacin
de servicios para, por ejemplo, usuarios de drogas, se puede observar que, aunque los
modos de visibilizacin del conflicto pueden no ser del todo novedosos (manifestaciones, uso de los medios de comunicacin local, listas de correo electrnico, bloqueo
del servicio, etc.), el carcter de la protesta dista mucho de los diferentes tipos de accin colectiva histricamente documentados.
A diferencia de otros ejemplos de accin colectiva (como por ejemplo la mayora de
los movimientos sociales), el sndrome NIMBY no busca luchar por una mejora en la
calidad de vida de quien se moviliza y muchos menos cambiar las grandes estructuras del Estado y de la produccin econmica. Generalmente esta movilizacin hace
demandas reactivas frente a la accin de las administraciones o entes privados que implementan los servicios y produce participacin comunitaria que defiende intereses
particulares antes que universales.
De este modo, el NIMBY se entiende como una accin colectiva puntual, reactiva
y particularista que vela por los intereses de un colectivo como potencial vctima de
una decisin gubernamental.
PARTE I
35
Al respecto, Piat (1999) muestra cmo al preguntar a residentes concretos de contextos en los que ha habido un fenmeno NIMBY, stos se entienden a s mismos como
vctimas de las decisiones tomadas fuera de su contexto local, a partir de polticas
de hechos consumados que toman muchas instituciones de la administracin. Este
modo de proceder por parte de las administraciones, muy frecuentemente visto en
casos de oposicin comunitaria, busca justamente evitar la confrontacin con vecinos
que se puedan oponer a la implantacin de los servicios controversiales, producindose as un crculo vicioso de poca transparencia por parte de las administraciones y
oposicin por parte de los vecinos del territorio.
En este trabajo hemos identificado tres elementos clave en el proceso de victimizacin
de los habitantes de un territorio frente a la implantacin de servicios controversiales:
Prdida de los derechos individuales, en trminos de la falta de transparencia en las
decisiones de las administraciones y de la falta de control sobre su entorno inmediato.
Destruccin de los sueos de los propietarios de vivienda debido a la percepcin
por parte de los habitantes de que las caractersticas del territorio (como un lugar
tranquilo y no peligroso) variaran con la presencia del servicio y adems, el peligro de la devaluacin del precio de la vivienda en la zona.
Alteracin de las formas de vida en la comunidad en el sentido de las variaciones
de las dinmicas sociales y afectivas que pudiera haber en el seno de la misma a
partir de la entrada de un servicio.
As, el sndrome NIMBY muestra las tensiones existentes entre los modelos de convivencia entre comunidad y el Estado, siendo el punto central del conflicto la discusin
sobre el desarrollo de los servicios sociales en trminos de derechos individuales versus derechos colectivos.
Lo que se dirime en los procesos de oposicin comunitaria es por un lado, el derecho
de cada propietario y habitante de la localidad -en la que se pretende instalar o se ha
instalado el servicio- a decidir sobre su entorno y a que ste se mantenga fuera de los
circuitos de atencin en los casos de los servicios controversiales y, por otro, el derecho de los colectivos que lo necesitan a una atencin digna y situada en territorios
estratgicos en trminos de accesibilidad, cercana, pertinencia, etc.
Estas tensiones son difciles de dirimir ya que corresponden a ciertas maneras de organizacin social en la contemporaneidad en las que prevalecen los valores de la individualidad y competencia productiva frente a los de solidaridad, siendo que en las polticas de planificacin desde los actuales modelos de Estado la responsabilidad social
se otorga a ste en materia de atencin y bienestar social.
36
PARTE I
Adems, siguiendo a Piat (2000), la controversia puede incluso, en ciertos casos, tener
que ver con las propias polticas que se estn implementando. Es decir, las actitudes
de la poblacin de un territorio frente a los discursos subyacentes a ciertas polticas
sociales pueden resultar totalmente desfavorables, como por ejemplo aquellas informadas por las perspectivas de reduccin de riesgos en el mbito de las drogodependencias, que no estn del todo aceptadas por una gran parte de la poblacin.
Debido a los cambios en las polticas de los conflictos alrededor de la implantacin
de recursos, el sndrome NIMBY puede ser entendido tambin como una fase de
transicin hacia una participacin poltica ms amplia. La movilizacin y la organizacin necesarias para iniciar y mantener una oposicin comunitaria requieren mucho
conocimiento, destreza y esfuerzo. La experiencia ganada a travs de las batallas de
oposicin y, especialmente la confianza que pueda dar los casos de xito en la movilizacin, puede transformarse en otras formas de accin poltica en las que estn
involucrados ms temas, adems de los conflictos, en cuanto a los emplazamientos de
los servicios (Dear y Takahashi, 1997).
Las tensiones que se han mencionado en cuanto a los intereses particulares frente
a los colectivos, los procesos de discriminacin hacia ciertos grupos de personas, los
modelos de estilos de vida imperante e incluso los modelos de Estado estn en juego
en estos actos de accin colectiva.
Las estrategias propuestas hoy en da por la mayor parte de los trabajos sobre los sndromes de NIMBY, hablan de instaurar procedimientos de mediacin entre las comunidades de acogida y los impulsores del proyecto. Los objetivos de estos procedimientos de mediacin consisten en implicar a la comunidad de acogida en la elaboracin y
la gestin de los proyectos en cuestin, y de instaurar las negociaciones entre todas las
partes interesadas. Esto permitira identificar los compromisos aceptables por todos,
respetando los intereses particulares de las comunidades locales, haciendo posible, al
mismo tiempo, la realizacin de un proyecto con beneficios para toda la sociedad. Los
procedimientos de mediacin tendran as la funcin de armonizar los intereses particulares y los inters generales, respetando la autonoma de las partes implicadas.
As, una apuesta por la participacin de amplios sectores de la poblacin, incluyendo
tcnicos, administraciones, usuarios de los servicios, habitantes de los territorios en
torno a los modelos de gestin a prevalecer es tarea urgente para conformar sociedades en las que se pueda trabajar para la calidad de vida de todos sus ciudadanos.
PARTE I
37
LOS PROBLEMAS SOCIALES COMO MBITO DE PREOCUPACIN PBLICA

As, nos encontramos frente a procesos complejos en los que se mezclan elementos
relacionados con los recursos de atencin a colectivos especficos y los derechos de la
ciudadana para participar en las decisiones pblicas referidas a un territorio, reclamada desde los movimientos de oposicin. Estos fenmenos debern ser analizados
desde las herramientas analticas que nos proveen las ciencias sociales en el campo de
la reflexin sobre los problemas sociales, la intervencin social, las polticas pblicas y
la responsabilidad del Estado para con el bienestar de todos los ciudadanos.
En cuanto al mbito de los problemas sociales, vemos que la idea de problemas sociales emerge indisociablemente conectada al surgimiento de las ciencias sociales.
Siguiendo a Ibez (1990) el nacimiento de las ciencias sociales se constituye en torno al problema del orden social y a la pretensin de abordarlo desde los parmetros
de la racionalidad cientfica. As, la reflexin sobre la sociedad quedaba centrada en
el problema del gobierno de las sociedades, entendido como ciertas formas de gestionar la sociedad que inciden en su rumbo y se orientan al bien comn. Surge, as,
la preocupacin por algo llamado sociedad que debe ser explicado y estudiado para
gestionar su funcionamiento ptimo.
La mencionada gestin de las sociedades puede ser evaluada y pronto surge la idea
de que para mejorar los sistemas de resolucin de problemas es necesario disponer de
un saber preciso sobre la sociedad. En el siglo XIX, con el surgimiento de los Estados
modernos, dichos saberes se especializan en mbitos especficos y se constituyen las
diversas disciplinas de las ciencias sociales.
Como vemos, por tanto, la nocin de problema social est fuertemente vinculada
al nacimiento de las ciencias sociales. Actualmente, podemos rastrear esta herencia
en distintas perspectivas tericas que producen diferentes conocimiento en torno a
nuestras sociedades y que, a su vez, proponen cursos de accin en el campo de la intervencin social. En este sentido, la propia nocin de problema social, tan arraigada
en nuestro sentido comn, es una concepcin que se genera en un tiempo y contexto
determinado y que va construyendo maneras de entender la sociedad y, por supuesto,
de actuar en ella4.
4. Al respecto, varios autores (Roman, 1999; Gonzles, 1989; Megas, 2001; Arana, 2004) han sealado que
en Espaa las representaciones sociales e ideologas dominantes en la definicin del problema de las drogas, se habran constituido principalmente en torno a cuatro discursos corporativos. Estos seran: El discurso
38
PARTE I
Aunque los saberes cientficos tienen la mayor legitimidad de definir qu fenmenos

son considerados problemas sociales, progresivamente en la definicin de stos se han
ido involucrando cada vez ms a una mayor diversidad de agentes sociales. En la actualidad, el mbito de los problemas sociales involucra no solo a personas especializadas en las ciencias sociales, sino tambin a otros/as agentes sociales que alzan su voz
administraciones pblicas, medios de comunicacin, ciudadana, etc.-, o bien para
mostrar aspectos que pueden considerarse problemticos en nuestras sociedades y que
han sido obviados desde las ciencias sociales, o bien para denunciar los efectos que los
saberes de las disciplinas cientficas producen sobre ciertas personas y colectivos.
As, la constitucin de un fenmeno como problema social supone todo un trabajo
poltico de construccin y seleccin de un mbito de la realidad entre los muchos
posibles- como tal, esto es, como algo que concierne a la totalidad de la poblacin
y que exige soluciones polticas urgentes, lo que implica, a su vez, excluir otras situaciones o dejarlas en segundo plano como problemas que exigen soluciones. Esta
constitucin no la realiza la sociedad: siempre tiene como actores privilegiados, determinados grupos sociales u organizaciones que se esfuerzan por imponer la percepcin
de una determinada situacin como problema social (Martn-Criado, 2005).
Desde esta perspectiva la definicin de los problemas sociales son el producto de
procesos de definicin colectiva, y por tanto se construyen como objetos mediante
prcticas y discursos en un marco social, histrico y cultural que permite ciertas construcciones y no otras.
De ah que los problemas sociales son histrica y contextualmente situados y, adems, son construcciones momentneas y dinmicas. De este modo, los trminos en
los que damos cuenta del mundo y, por tanto, de aquello que designamos como problema social, son trminos que se fraguan mediante prcticas y discursos resultado
de intercambios situados histrica y culturalmente (Grup Igia, 2005).
Desde luego, no se trata de que los problemas no existan ni de que no haya una base
objetiva que los argumente. La cuestin est en que, filtrados por unas determinadas
formas de mirarlos y percibirlos, muchas veces amplificados tambin por la expectativa colectiva que supuestamente recogen los medios de comunicacin y matizados por
un estado de la opinin que obedece a sus propias reglas, sin dejar de ser problemas,
dejan de ser ellos mismos y se convierten en algo diferente, con una dimensin casi
propia, es decir pasan a ser reificados (Megas, 2004).
jurdico, el discurso mdico, el discurso periodstico y el discurso de los profesionales de las drogas. La interaccin dialctica entre stos y su articulacin con las prcticas y discursos institucionales, privadas y/o pblicas,
otorgara legitimidad social a la mirada dominante y hegemnica sobre la cuestin drogas (Arana, 2004).
PARTE I
39
Exclusin social, inmigracin, drogodependencias, discapacidad o desempleo seran

algunos ejemplos de fenmenos que, actualmente en las sociedades occidentales, son
considerados como problemas sociales.
Para la generacin de herramientas de anlisis de los contextos de intervencin social, es relevante comprender por medio de qu procesos, prcticas, discursos e instituciones sociales, determinados fenmenos o colectivos adquieren la categora de
problemas sociales. Si determinado problema social deja de ser algo que nos es dado
y pasa a comprenderse como el resultado de un conjunto de prcticas y discursos que
provienen del mundo social, ello puede producir efectos en las formas en que (re)
definimos tanto aquello constituido como problema social como las maneras en que
los afrontamos desde diferentes espacios sociales.
Se trata asi de poner de manifiesto el papel que desempean las construcciones culturales y producciones sociales en la generacin de una serie de evidencias que, como
los problemas sociales se imponen a nosotros/as con la fuerza de las cosas mismas.
El objetivo es disipar el pretendido carcter natural de ciertos problemas sociales,
resitundolos en una dimensin histrica y sociocultural determinada.
En resumen, la constitucin de un fenmeno como problema social, de diferentes
maneras, alude a que en determinado sistema social la presencia de ciertos fenmenos es entendida como inconveniente para dicho sistema. De esto se desprende la necesidad de actuar frente a eso que es considerado como un problema social y buscar
soluciones. As, las formas de intervencin, tanto individual como grupal, persiguen
la mejora de las condiciones de vida de las personas dentro de los parmetros de lo
permitido por el sistema social en el que se dan.
El caso de los conflictos comunitarios frente a la implementacin de un dispositivo
o servicios de atencin ms bien es un rechazo por parte de ciertos sectores de la
poblacin hacia la intervencin de las instituciones pblicas que buscan paliar los
efectos de los problemas de las personas excluidas. En este sentido tambin se genera un problema social, aunque en este caso, el problema surge como conflicto de
intereses frente a cmo atender o paliar algo definido previamente como problema
social, como puede ser el uso problemtico de drogas o drogodependencia y sus
consecuencias adversas para la salud5. De este modo, los procesos de oposicin comunitaria deben ser entendidos en el marco de los procesos de definicin de ciertos
colectivos como amenazantes para la vida en comn y de la discusin sobre el uso
de los bienes pblicos y su distribucin entre diferentes colectividades, en momentos histricos determinados.
5. Es difcil pensar las resistencias contra la implantacin de servicios para consumidores de drogas por fuera
de los procesos de estigmatizacin y de marginacin social. Mair (1986) muestra que al decir intereses defendidos por las comunidades locales significa que existe un sistema de representacin dominante en el cual la
presencia de individuos socialmente marginados es considerado como un ataque a la calidad de vida urbana.
40
PARTE I
LOS EJES DE ANLISIS DE CONFLICTOS DE IMPLANTACIN

En este apartado describiremos algunos ejes de anlisis que creemos relevantes para
el estudio de casos concretos de fenmenos de oposicin comunitaria; stos corresponden a las variables que se deben tener en cuenta al analizar y gestionar este tipo
de conflictos. Consideramos que stos pueden ser herramientas tiles para planificadores, tcnicos y miembros de comunidades de cara a gestionar la implantacin e
implementacin de recursos socio - sanitarios para usuarios de drogas. Estos ejes sern
ejemplificados con reflexiones producto de las investigaciones realizadas por Grup
Igia en relacin con diversos conflictos de implantacin estudiados.
PARTE I
41
siderado como un factor clave, en tanto puede incidir en el surgimiento o evolucin

de un conflicto en un contexto determinado, ya que si un recurso es entendido en
cierto lugar como algo que amenaza de alguna manera a personas y grupos en este
contexto, es probable que surjan conflictos alrededor de dicho recurso.
En resumen, el emplazamiento y momento en el que se implante cualquier recurso de
atencin esto es; las coordenadas de tiempo y lugar tiene gran importancia a la hora
de analizar conflictos de implantacin y, por tanto, para la prevencin y gestin de los
mismos. La identificacin de los agentes sociales involucrados en la accin y el impacto
que puede tener la intervencin en sus vidas, puede ser un detonante de una situacin
conflictiva si el recurso es percibido como algo negativo para ciertas personas o grupos.
Informe final 1
5.1 Tiempo y lugar
Los recursos de atencin se implantan o ponen en marcha en espacios y tiempos
determinados. Aunque parezca una afirmacin bastante evidente, en el caso de la planificacin de cualquier recurso a la comunidad o cualquier accin organizada, pocas
veces este aspecto es valorado en la medida necesaria. En efecto, las decisiones sobre
qu tipo de recurso a implantar en un territorio o lugar (centro de la ciudad, barrio
perifrico, lugar de veraneo, farmacia, etc.) y en un momento dado (los fines de semana, despus de un brote de violencia callejera, etc.) deben considerar las condiciones
especficas del contexto donde se pretende realizar la accin.
En el caso de los recursos de atencin en el mbito de las drogas, este aspecto cobra
aun ms relevancia, ya que, como hemos dicho, este tipo de recurso generalmente
est asociado a discursos negativos relativos a las posibles consecuencias que puede traer dicha implantacin: aumento de las prcticas de consumo, una mayor percepcin de riesgo o rechazo y procesos de marginacin hacia la poblacin definida
como problemtica.
En este sentido, podemos hablar de un efecto de impacto cotidiano que puede tener
la implantacin de cualquier recurso en la vida cotidiana de las personas que estn
relacionadas, de alguna u otra manera, con el contexto donde se pretende realizar la
accin (bien sea un propietario de farmacia, un gerente de un club nocturno, vecinos
de una zona donde se implante un centro de atencin, etc.). Este efecto debe ser con-
Propuesta de actuacin ante conflictos comunitarios asociados a la implantacin de recursos sociosanitarios de atencin a usuarios de drogas en Catalua (Grup Igia, 2004)
> Territorio, memoria e historia local como determinantes culturales
Esta dimensin alude por un lado a la distancia, a la diferencia, y al mismo tiempo a
la asimetra, desde donde cada actor se sita para valorar la pertinencia, validez, legitimidad y viabilidad del proceso de implantacin. Dicho de otro modo, la significacin
diferencial que los sujetos tienen del lugar en el cual se ha decidido emplazar el
servicio o programa. Se trata de una valoracin cultural e histricamente diferenciada
del espacio, a partir de la cual se configuran las diferentes percepciones, afectos y
emociones asidas a esta forma particular de vincularse al territorio, de pertenecer a
una comunidad. En efecto, probablemente para los agentes interventores o para los
decidores polticos, se trata de un espacio urbano a ser utilizado para fines especficos
en pro de un bien comn general. Esto contrastara con una valoracin territorializada y, por tanto, singular que la propia comunidad tiene del espacio urbano, que
no necesariamente se reconoce en la definicin de ese bien comn general.
Desde esta perspectiva, los conflictos de implantacin estaran atravesados por dimensiones histrico-culturales relacionadas con la valoracin especfica que cada agente o actor
elabora en torno a su territorio y/o territorialidad (la dimensin simblica de sus coordenadas espaciales). Se trata de una dimensin simblica (cultural) que pertenece al orden
de la historia local-barrial de la comunidad. La historia local, casi en su totalidad elaborada a partir de testimonios orales, nos dice menos sobre los acontecimientos que sobre
42
PARTE I
su significado, es decir, sobre lo que el devenir representa hoy para quienes vivieron esa
historia. En este sentido, toda vez que se desconocen, o no se toman en consideracin
estas dimensiones, ya sea de forma implcita o explicita, ya sea de forma intencionada
o no intencionada, se correr el riesgo de estar instalando una dinmica relacional entre los implicados, signada por una asimetra fundacional, la que muy probablemente
ser significada como un agravio inaugural. Lo anterior, en tanto ejerce una funcin
de des-conocimiento del otro (del singular), significar la instalacin de una interaccin que de inicio posibilita una valoracin subjetiva del acto como una expresin de
negacin e invisibilizacin de una realidad, tan evidente para s mismo, como para su
propia comunidad, ante lo cual no se puede sino reaccionar.
La situacin antes descrita, adquiere particular importancia, toda vez que la historia
local es significada por sus propios habitantes, como una historia marcada por hechos
del pasado que han sido vividos e interpretados desde las coordenadas de la discriminacin, la estigmatizacin y el agravio hacia s mismo y hacia su comunidad. Cabe
tener presente que la representacin subjetiva y colectiva de los fenmenos y su connotacin es en realidad un sistema que gobierna las conductas materiales y que tiene
gran relevancia en las dinmicas sociales como la construccin social de las drogas y
sus riegos asociados (Merlo, 2002).
Para ilustrar la importancia de la historia local y las maneras en las que sta es narrada, exponemos este fragmento que muestra cmo a partir de ciertas condiciones vividas un contexto puede convertirse en propicio para la emergencia de un conflicto de implantacin.
El barrio del Carmel (Horta-Guinard) es producto de las olas de inmigracin de los
aos 50-60, de personas que colonizaron la colina donde se ubica el barrio, y donde
algunas de las viviendas son de autoconstruccin. El barrio es pobre y existe un fuerte
sentimiento de pertenencia. Hay una serie de malestares previos en el barrio, que confluyen con la instalacin del CAS: mala comunicacin del barrio (falta de transporte pblico, calles en mal estado...). Adems en ese mismo ao se les informa que en el mismo
distrito van a instalar un vertedero, ante lo que los vecinos se oponen -sin xito-...
De ah entonces que no solo se trata de diferencias o distorsiones en la percepcin

social que ciertos actores o colectivos articulan ante una situacin determinada, sino
que ms bien se tratara de interpretaciones realizadas sobre situaciones presentes a la
luz de la memoria colectiva y de las trayectorias biogrficas de sus actores en contextos histricamente situados.
PARTE I
43
5.2 Discursos e imaginarios

Las maneras que tienen diferentes agentes sociales de entender el consumo de drogas
y los programas de atencin tienen mucha relevancia a la hora del surgimiento y desarrollo de los conflictos, como ya hemos podido ver en el apartado anterior.
De este modo, los imaginarios sociales asociados a las prcticas de consumo de drogas, as como de las personas que las consumen, se tiende a construir una imagen del
fenmeno como un problema, asociando muchas veces la idea de consumidores de
drogas con la clasificacin de marginados-enfermos o delincuentes, y cuya expresin paradigmtica an sigue anclada en la imagen de los usuarios de drogas inyectadas. Este tipo de representacin social sobre el problemas de las drogas muchas
veces tambin habita los imaginarios de los propios colectivos de tcnicos y profesionales que participan en la gestin e implementacin de los dispositivos de atencin y
asistencia a drogodependientes.
Sintetizando, podemos ver cmo los discursos asociados a las prcticas de consumo, frecuentemente tienden a la estigmatizacin de dichas prcticas, asocindolas con diversos
imaginarios negativos relativos a quien realiza la prctica y las consecuencias de la misma.
Podramos pensar, al contrario de los discursos hegemnicos, que la visibilizacin
de las prcticas de consumo y el control de las sustancias que se consumen podra
tener un efecto preventivo en el sentido de dar informacin sobre las consecuencias
negativas que puedan tener ciertas prcticas frente a otras. Sin embargo, el discurso
mayoritario, anclado en polticas prohibicionistas, tiende a invisibilizar dicha variedad, patologizando las prcticas de consumo y, a la vez, homogenizando una gran diversidad de prcticas y de tipos de usuarios, bajo una misma imagen. Ese mecanismo
muchas veces imposibilita procesos de reflexin y dilogo sobre ciertas maneras de
consumir que, a la vez, redundan en una mayor vulnerabilidad de quien las practica.
Ahora bien, desde el punto de vista de la actuacin gubernamental, los imaginarios
tambin tienen relevancia. Es necesario constatar que los servicios que son percibidos
como bienes de uso colectivo de carcter territorial como, por ejemplo, centros de salud primaria o secundaria, de educacin, etc., generalmente no comportan procesos
de oposicin comunitaria. Mientras que aquellos que son percibidos como peligrosos
o cuyo uso se restringe a un determinado colectivo estigmatizado, tales como servicios
a usuarios de drogas, s los comportan. El punto es que muchas veces no hay argumentos tcnicos que avalen dichas percepciones. Es decir, los miedos de la poblacin
cercana ante el servicio implantado muchas veces son, o bien ficticios (donde priman
las creencias estereotipadas de la poblacin), o bien interesadamente reales (donde
44
PARTE I
las creencias de la poblacin estn mediadas por posiciones o actores polticos o econmicos interesados, por ejemplo), lo que hace que las sealadas, consabidas y no
deseadas reacciones ciudadanas se extienden como regueros de plvora.
Informe final 2
El municipio de Arta ante el problema de las drogas (Grup Igia, 2006)
> Imaginarios sobre usuarios de drogas
Un aspecto clave que define la relacin vecinos-usuarios, se refiere a la existencia de
un discurso pblico, comunitario y vecinal, signado por un conjunto de creencias,
representaciones e imgenes sociales sobre los usuarios fuertemente estereotipadas.
La percepcin social que los vecinos tendran de los usuarios, al encontrase medida y modulada por este conjunto de representaciones sociales negativas, predispone
a que los vecinos tengan una actitud inicial de rechazo social hacia stos colectivos
y/o personas afectadas por las drogodependencias. Resulta relevante sealar que estas representaciones, re-producidas en el seno de la comunidad, son extremadamente
convergentes a los discursos hegemnicos presente en los mass media a travs de los
cuales cotidianamente la comunidad se informa de la realidad social. Si bien se reconoce que se han realizado grandes esfuerzos para modificar esta situacin, estos
esfuerzos no habran alcanzado los efectos transformadores deseados. Es cierto que
la imagen o representacin del usuario de drogas asociado al mundo delictivo ha ido
desplazndose progresivamente a la imagen del usuario como una persona que padece una enfermedad y por lo tanto es un sujeto que requiere atencin o hay que asistir.
Sin embargo, tampoco es menos cierto, que a la hora de experimentar la presencia de
stos en sus entornos sociales prximos, es decir a la hora de convivir con su visibilidad pblica, ms an si su presencia irrumpe bruscamente en el espacio social prximo, la imagen residual retornar rpidamente. Sin embargo, esta imagen residual,
ahora re-actualizada ser una nueva y vieja imagen que se inscribir en el imaginario
contemporneo de la inseguridad ciudadana y el miedo al otro proyectndose en el
horizonte de vulnerabilidades estructurales que signan los das del presente cotidiano.
Ms an, el hecho de que se haya desplazado la representacin de los usuarios desde
un lugar delictivo a una representacin que los nomina como enfermos, en principio
no sera garanta de nada: en el presente las personas drogodependientes son enfermos
crnicos, y la sociedad no confa que hayan recursos y/o servicios eficientes para ayudarlos....Se les atribuye, entonces, gran parte de responsabilidad individual, a las propias
PARTE I
45
personas drogodependientes... Y sobre estas personas (que no se han curado), recaen

los mximos perjuicios negativos...
As, las representaciones de la enfermedad y del enfermo, siguen situadas en las coordenadas tradicionales de la moral judeocristiana, en su polo ms conservador. Es
decir desde la enfermedad como un problema individual y desde el contagio y la propagacin social: A nivel social, los diferentes atributos que recaen sobre las personas drogodependientes, asocindose a la delincuencia, a la enfermedad pero porque se lo han
buscado, a la conflictividad y tambin a cierto rechazo social por desconocimiento
5.3 Agentes sociales

En el caso que nos ocupa, los agentes sociales son todas aquellas personas, grupos,
organizaciones, instituciones, etc. que de alguna manera se posicionan respecto al
recurso que se pretende instalar o que ya se ha instalado y que disponen de opinin y
control sobre alguno de los recursos crticos (sociales, polticos, econmicos, mediticos) que son parte del conflicto.
Podemos decir que en una situacin de implantacin de recursos, encontramos:
Aquellos agentes sociales que proponen la accin. stos pueden ser administraciones, colectivos de usuarios, grupos organizados, entidades civiles, etc.
Aquellas personas a quienes va dirigido el recurso. Esta definicin estar dada por
los objetivos y el emplazamiento del recurso especfico que se quiere implantar.
Personas y grupos que, aunque no estn incluidos en ninguno de los tipos anteriores, ven afectada su vida cotidiana a partir de la implantacin del recurso. Aqu
entraran, por ejemplo, vecinos de un determinado territorio, clientes de un local
comercial, medios de comunicacin, etc.
Aunque esta amplia caracterizacin supone tres agentes sociales diferenciados, es importante evitar los procesos de homogeneizacin que frecuentemente se establecen
para cada una de estas categoras de agentes. En este sentido, una mirada compleja del
proceso social que implica una implantacin de recursos en un contexto dado, debe
tomar en cuenta la amplia variabilidad que puede existir al interior de estos tres grupos.
Cada uno de los agentes sociales involucrados en la situacin conflictiva sostiene una
serie de discursos relativos tanto al fenmeno del consumo de drogas como de las
46
PARTE I
maneras en las que se debe y puede trabajar en este mbito. Por otro lado, dado que
entendemos los conflictos de implantacin como procesos complejos y dinmicos, las
posiciones y discursos que sostienen cada uno de los agentes sociales pueden variar a
travs del tiempo, dependiendo de las transformaciones que puedan existir en el contexto o de las acciones de negociacin que se puedan hacer entre las partes en implicadas.
Es necesario tomar en cuenta la heterogeneidad de los agentes sociales as como la
variabilidad en el tiempo que puede haber en relacin a sus posiciones y discursos;
esto se ver afectado por las acciones que se realicen, por todos los agentes sociales
involucrados, hacia la convivencia pacfica alrededor de los recursos de atencin en
particular y del fenmeno del consumo de drogas en general.
5.4 Ruta de accin

Al comprender los conflictos de implantacin como procesos sociales complejos, nos
enfrentamos a la necesidad de reflexionar sobre las actuaciones que, desde los diversos
agentes sociales, se pueden realizar para la transformacin de situaciones conflictivas
en situaciones de mayor entendimiento. Si el proceso de implantacin implica un
conjunto de acciones estratgicas en diferentes fases de su implementacin, y si estas acciones son fundamentalmente de carcter decisional, entonces el anlisis del
proceso decisional se constituye en un foco para la observacin y anlisis, en tanto
permite reconstruir -en el marco del conflicto- la ruta critica del proyecto.
Los procesos de implantacin siguen una ruta de accin que va desde el diagnstico
de la situacin problemtica a atacar hasta la implementacin de ciertos programas
de accin que ayuden a mejorar dicha situacin y la evaluacin de la accin realizada. La ruta de accin de los procesos de implantacin ser un elemento clave para la
sostenibilidad de la iniciativa y la consecucin de los objetivos de la misma, as como
para evitar los conflictos asociados a la implantacin de recursos de atencin.
Se sabe, al menos en trminos tericos, que la ms elemental de las decisiones precisa
de datos, nociones conocimiento ambiental y de sus habitantes, as como tambin de
los riesgos y amenazas presentes y previsibles. Sin embargo, sabemos que en muchas
ocasiones la prctica cotidiana de los agentes de decisin o promotores de la implantacin de un recurso de atencin, dista significativamente de estos. En principio, de
los tres agentes sociales definidos en el apartado anterior, es el que hace la propuesta o
que est encargado de llevar adelante un proceso de implantacin, sera quien deber
establecer una ruta de accin. En este sentido, dicho agente tiene la responsabilidad
de realizarla de manera que haya la mayor garanta de xito posible de la accin.
PARTE I
47
Muchas veces las prcticas decisionales realizadas por quien promueve el proceso de
implantacin pueden ser significadas por los otros agentes sociales involucrados (o
bien como beneficiarios o bien como personas o grupos de afectados de alguna manera por el proceso de implantacin) como no inclusivas o poco participativas. stas
son entendidas como prcticas de exclusin o excluyentes tanto desde su dimensin
poltica, como desde su dimensin social.
Una clara y significativa expresin de la experiencia en torno a la excentricidad del
poder decisional (real o simblica) queda registrada a travs de lo que hemos llamado
hechos consumados. Los hechos consumados refieren al conjunto de experiencias que,
en un contexto dado, sitan a los agentes sociales que no estn encargados de llevar adelante el proyecto en situaciones mediante las cuales son informados de las decisiones hechas por algunas personas, en algunas instancias, en algn momento determinado.
En este sentido las herramientas tiles para la prevencin y gestin de los conflictos
de implantacin tienen que ver con el dibujo de un mapa de agentes que pueden ser
influenciados por la accin de quien propone la implantacin. Tal como se ver en los
siguientes apartados, es necesario identificar dichos agentes y sus posiciones frente a los
recursos para poder establecer un dilogo que enriquezca el propio proceso de implantacin y que ayude a la prevencin de conflictos por motivo de las discrepancias que pueda
haber en relacin al consumo de drogas, al propio recurso de atencin y a las consecuencias que puede tener la implantacin de un recurso dado en la vida cotidiana de la gente.
Informe final 3
Propuesta de actuacin ante conflictos comunitarios asociados a la implantacin de recursos sociosanitarios de atencin a usuarios de drogas en Catalua (Grup Igia, 2004)
> Proceso decisional como elemento clave en la emergencia de los conflictos de implantacin
A partir del anlisis de las diversas experiencias de conflictos de implantacin reportadas durante los ltimos aos en Catalua, y fundamentalmente a partir del anlisis en
profundidad de casos seleccionados, se pudo constatar una clara convergencia discursiva a partir de la cual se le otorga un valor significativo al proceso decisional, llegando
incluso a ser significado como un factor instituyente del conflicto. La percepcin social de dicho proceso se capta desde una valoracin general de cercana/lejana de las
instituciones, y complementariamente, desde la valoracin general de lo que se conoce como competencia poltica subjetiva, es decir la creencia de que la propia decisin
influye o no en el desarrollo de los procesos polticos e institucionales.
48
PARTE I
En este contexto, la percepcin social de los conflictos de implantacin como fenmenos estrechamente vinculados a la gestin poltica institucional y a la gestin decisional en particular, generalmente son convergentes a una percepcin de lejana
institucional y a una auto-percepcin de alta competencia poltica que tendran los actores sociales. De all entonces, que estos dos elementos, percepcin de las instituciones
pblicas y competencia poltica, se constituyen en dos dimensiones clave a valorar, por
cuanto conformaran el capital social que una comunidad dispone o quiere disponer.
Pareciera ser que la secuencia de hechos, ya sean materiales como por ejemplo inicio de obras de construccin- o ya sean simblicos como por ejemplo una noticia
que informe de una decisin especifica- son funcionales o consistentes con el tipo
de percepcin social antes descritas. Experiencias, percepciones y hechos al parecer
seran, ms o menos, consistentes entre s.
Al respecto:
A los vecinos se les ha de involucrar en la fase de pre-implantacin, antes de tomar las
decisiones. Los tcnicos pueden tener claro donde, como y cuando se va a implantar qu
servicio, pero esto no se tiene que decidir primero. Hablar con la gente es una parte del
proceso de diseo. No hay que hacer el diseo y luego captar adhesiones: es incorrecto
hacerlo as, porque siempre sale mal.
A continuacin, y desde una mirada ms amplia, veremos cmo los modelos de gestin pblica influyen en las maneras en las que se disean y llevan a cabo las formas
de implantacin de recursos de atencin. Esta reflexin entronca con el anlisis de
los marcos polticos de accin que dan pie a ciertas relaciones sociales en las que los
conflictos de implantacin pueden aparecer o no.
5.5 Los estilos de implantacin y los modelos de gestin pblica

Desde el punto de vista de la provisin de salud pblica, la necesidad de inversin en
recursos y servicios socio sanitarios viene dada por los diagnsticos que sustentan la
agenda poltica o por la reaccin de sta a la presin de la demanda social. As, como
la no implementacin de recursos puede resultar crtica tanto para los objetivos esperados por los diseadores de polticas pblicas como para la sociedad en su conjunto,
resulta indispensable reflexionar y actuar sobre la viabilidad tcnica y la sustentabilidad
social, cultural y poltica de las actuaciones gubernamentales de implementacin.
PARTE I
49
En efecto, desde la perspectiva del anlisis de los estilos de toma de decisin pblica,
los modelos de poltica pblica, de gestin de lo pblico y de cooperacin pblico privada, es decir, entre los entes gubernamentales y la sociedad civil, constituyen un
elemento importante a considerar. De este modo, si apelamos a la necesidad de una
planificacin participativa, equitativa, transparente, dialgica, y que satisfaga crecientemente a una poblacin cada vez ms crtica, exigente, informada y con consciencia
democrtica de sus derechos, precisamos saber cules son los diferentes tipos de escenarios institucionales en los que nos movemos actualmente. En el siguiente acpite
se intentar determinar la relacin existente entre las condiciones de generacin y
mantenimiento de los conflictos de implantacin y los estilos decisionales utilizados u
operados por o desde la administracin.
5.5.1 La crisis de la administracin pblica burocrtica
Actualmente el campo de las polticas pblicas se encuentra tensionado por una serie
de procesos de complejidad variable relacionados con ciertas modificaciones acaecidas dentro del mbito de lo poltico, de lo econmico, de los cambios en la idea de
Estado en las sociedades post-industriales y en desarrollo, y con una serie de factores
que de una u otra manera determinan, tensionan o dan forma a la vinculacin entre
Estado, economa y sociedad. Efectivamente, dadas las modificaciones acaecidas, tanto en los modelos pblicos (repliegue liberalizado de las responsabilidades estatales,
oferta y actuacin no productiva acotada slo a reas estratgicas que aseguren slo el
funcionamiento social bsico), como en los sociales (ampliacin de la presencia de
la sociedad civil en la esfera pblica, profundizacin y diversificacin de la demanda, exigencias democratizadoras), las agencias de gobierno se ven enfrentadas a un
problema relacionado directamente con la bsqueda de las formas ms apropiadas
de diseo e implementacin de estrategias de inversin e intervencin social a escala
nacional, regional o local que llenen el vaco dejado por la crisis del modelo de administracin pblica cientfica (correspondiente con el modelo de Estado benefactor
y la sociedad industrial). Nos referiremos resumidamente a dos de las soluciones ms
recurridas para ello: el modelo de gestin denominado Nueva Gerencia Pblica (correspondiente con el modelo liberal en economa y gobierno, con la descentralizacin
administrativa y la sociedad de consumo y de servicios) y algunos modelos alternativos
de gestin de lo pblico y lo social, de carcter ms ciudadano y horizontal, como la
gobernabilidad y la gobernanza democrticas (correspondientes con ideas centradas
en la nocin de ciudadana y cooperacin pblico-privado).
50
PARTE I
La Administracin Pblica define los contenidos y procedimientos bsicos de la actividad correspondiente al Poder Ejecutivo, refirindonos con ello a las actividades de
gestin que el ejecutivo desarrolla con los bienes del Estado en direccin a proveerlos
de manera inmediata y estable y a satisfacer las necesidades pblicas, intentando con
ello producir el bien general. Dicha actividad se enmarca dentro de un marco jurdico
especfico que norma su ejercicio concretndose mediante la emisin y desarrollo de
actos administrativos determinados. Es un mtodo administrativo que se corresponde
directamente con el nacimiento del Estado como ente administrativo moderno y con
el modelo de desarrollo de la economa fordista (modelo estructurado de ministerios, secretaras o sectores de inversin) en el cual los procedimientos estn tipificados
y seriados de manera estable dentro de ambientes estructurados de toma de decisiones (pblicas o privadas). Representa la manera de administrar bienes pblicos de los
modelos sociales centralizados o Estado - cntricos como el Estado de Bienestar en
Europa o los Estados Nacional Populares en Amrica Latina. En definitiva, ms que
a la categora de gestin, la categora de administracin pblica se correspondera en
estricto rigor con la de administracin, es decir, con la idea de produccin y manejo
estable de decisiones pblicas en escenarios controlados (por el contrario, la nocin
de gestin incluye la idea de gestar, es decir, crear e innovar en procesos organizacionales ms orientados a objetivos que a procedimientos).
5.5.2 La Nueva Gerencia Pblica como salida a la crisis de la Administracin
Pblica Burocrtica
La Nueva Gerencia Pblica (en adelante NGP), por su parte, es una nueva perspectiva
para comprender y aproximarse al tema de la gestin de lo pblico y la produccin de
beneficio social dentro del campo del tratamiento de los problemas sociales. Es una
versin liberal nacida en los aos ochenta en Inglaterra (en el perodo de gobierno de
Margaret Thatcher) como posibilidad de incorporar nuevas e innovativas formas de gestin a la administracin del Estado. Esta nueva forma de gestin tiene sus bases en las
tres E: economa, eficiencia y efectividad, y pone sus nfasis en los procesos de evaluacin, de eficiencia, desagregacin de las burocracias pblicas, el uso de cuasi mercados,
la reduccin de costos y la orientacin a resultados y objetivos y no a procedimientos.
El Nuevo Manejo Pblico, como tambin se le suele llamar, no es un nuevo paradigma ni una revolucin cientfica que supere los logros y el desarrollo histrico de
la ciencia de la administracin pblica, sino un producto o resultado de la doctrina
del Partido Conservador ingls, el cual intenta generar una serie de postulados que
legitimen la privatizacin de la actividad pblica bajo los postulados de la crtica a los
PARTE I
51
rendimientos de la poltica como fundamento de la administracin del Estado y de la

revalorizacin de la ciencia econmica (monetarismo) como soporte eficiente de la
produccin de poltica pblica. En este sentido, se plantea como un programa estratgico de un partido y su rea ideolgica de influencia ms que como una teora rigurosamente elaborada que supere la ciencia administrativa pblica. La visin empresarial, la prctica de un liderazgo efectivo, el fomento a la innovacin y la mejora de las
relaciones con los clientes externos, el nfasis en las fallas del Estado, del gobierno y
de la poltica ms que en las de mercado, seran los ejes de este nuevo modelo que en
todo caso ya estara en proceso de superacin. As lo sealan por lo menos algunos de
los renombrados autores de managment norteamericano, escuela estndar que en un
perodo dado (finales de los ochenta) tambin pregonaron el estilo de gestin tecnocrtico por sobre el poltico.
De acuerdo a esto, se alaba la generacin de nuevas formas de diseo gerencial al
interior de la administracin pblica que promuevan la incorporacin del imaginario
privado y gerencial y nicamente tcnico- dentro de la administracin pblica. Dentro de ello, una de las principales crticas que se ha hecho a la nocin de la NGP, es su
anlisis sobre el concepto de manejo o de manejador. Este no sera un tomador de decisiones, sino un controlador de los procesos tcnicos, de los procesos de produccin
de decisiones pblicas. En ese sentido, los defensores de la NGP disociaran lo tcnico de lo poltico, campos que los administradores pblicos agregaran y relacionaran
bajo objetivos de bienestar general (la administracin de negocios aborda la maximizacin de utilidades en un imaginario privado e individual y la administracin pblica trabaja en imaginarios pblico sociales y bajo la perspectiva del bien comn).
En definitiva, la NGP no se presenta como un paradigma que supere la administracin
pblica; sino que ms bien puede ser considerado como una apuesta administrativa
particular dentro de un espritu de poca determinado, el que est relacionado con la
revolucin neoliberal en la economa mundial (administraciones Reagan y Thatcher),
y como una etapa ms dentro del desarrollo de las escuelas de administracin.
5.5.3 La gobernabilidad democrtica como salida a la crisis de la administracin pblica burocrtica
Por su parte, la gobernabilidad democrtica ha sido trabajada desde distintas perspectivas, desde ya hace por lo menos dos dcadas. En ellas, podemos observar distintos esfuerzos por articular discursos democrticos consistentes que logran recoger
evidencias empricas que emanan de vertientes tambin distintas: la transicin a la
52
PARTE I
democracia en pases del tercer mundo y de Europa del este y de los intentos neo
conservadores por terminar con las presiones sobre el Estado que se venan generando
desde los 70 y 80, brindando marcos de accin a regmenes de transicin y consolidacin de economas sociales de mercado. En efecto, la categora de gobernabilidad
democrtica, a la vez que tendra una serie de componentes: eficacia, legitimidad y
estabilidad y grados (dficit y crisis), habra que ubicarla al interior de las preocupaciones institucionales post dcada de los 90 por lograr la ansiada estabilidad poltica
en momentos de deslegitimacin y de comienzos de la retirada de los sistemas polticos benefactores. En este sentido, existen distintas entradas o enfoques tericos para
analizar el concepto. Vertientes de pensamientos de derecha y de izquierda que van
desde la bsqueda de sistemas de legitimacin que logren desmontar las presiones
sociales sobre el Estado burocrtico, hasta posiciones ms democratizantes que intentaran dar forma a tecnologas de gobierno legtimas que incorporen a los distintos
actores sociales en los procesos de toma de decisiones antes captados por los decisores
burocrticos del modelo fordista.
Por un lado, se puede entender la gobernabilidad democrtica como la calidad del
desempeo gubernamental, esto es, la oportunidad, la efectividad, la aceptacin, la
eficiencia, y la coherencia decisional, y por otro, como la capacidad de una sociedad
para proveerse de instancias de coordinacin socio poltica en la que todos los actores
estratgicos presentes tengan la oportunidad de ser parte de la toma de decisiones
colectiva y de la resolucin de conflictos conforme a un sistema de reglas y procedimientos formales o informales legtimo y consensuado, lo que nos remite a la idea de
cualidad del sistema poltico y no slo a capacidad de gobierno.
5.5.4 La gobernanza como salida a la crisis de la administracin pblica burocrtica
Consecuente con la cada del gasto pblico en desarrollo urbano y social, surge en los
ochenta un nuevo enfoque que intentar agregar nuevas variables al tema de la generacin y la administracin de iniciativas de desarrollo social y urbano horizontales y
democrticas (en los 90 se impulsar desde agencias de desarrollo instaladas en frica,
Asia y Amrica Latina). En efecto, el concepto de gobernanza llega para diferenciarse de categoras tales como gestin urbana, buen gobierno e incluso de la categora de
gobernabilidad, alejndose de conceptos eminentemente tcnicos y estado-cntricos
tales como: administracin, gestin, y gobierno local en su sentido burocrtico.
La gobernanza puede ser definida como los patrones y estructuras mediante las cuales
los actores polticos y sociales llevan a cabo procesos de intercambio, coordinacin,
PARTE I
53
control, interaccin y toma de decisiones dentro y entre los ordenes sociales y los
regmenes democrticos, y que en su dimensin prescriptivo normativa, busca consecuencia con los valores de la democracia (representatividad y legitimidad), la eficiencia y la eficacia institucionales. Es decir, como un referente de trabajo poltico y
social horizontal, inclusivo y de enorme calidad democrtica slo comparable con las
vertientes ms amplias de la categora de gobernabilidad. Incorpora al sector privado,
a las asociaciones civiles, a las organizaciones comunitarias y a los movimientos sociales en la gestin de la ciudad.
As, el concepto de gobernanza tiene connotaciones de carcter poltico y tcnico
centrados en la imagen de ciudad comprensiva y con un rol preponderante en la
generacin de democracia inclusiva, las cuales se relacionan con la comprensin del
papel de la ciudad en el proceso de desarrollo nacional, la captacin del perfil integrado de la ciudad tanto de sus partes estructurales como de sus actores y actividades, y
la trascendencia de las instituciones burocrticas formales para forjar vnculos con las
agencias de la sociedad civil, lo que nos llevara a romper con la dicotoma artificial
de los modelos gestin / suministro (de arriba hacia abajo) en contraposicin con el
modelo acceso / demanda (de abajo hacia arriba). El enfoque de gobernanza busca
romper esta dicotoma y construir una relacin en que haya mayor reforzamiento mutuo entre sociedad civil y Estado.
En definitiva, la problemtica evolucin de la lgica poltico - administrativa citada se
conforma dentro de una serie de procesos de carcter poltico y econmico cruzados
que vienen tensionando desde los 80 el campo la de poltica pblica desde la cada del
modelo de Estado protector y la llegada de la economa social de mercado. Por el lado
de la derecha poltica, estamos ante una serie de procesos promovidos desde instancias supranacionales liberales como el imperativo de la reduccin del gasto pblico,
el auge de la idea de focalizacin, o del cofinanciamiento pblico privado a escala
local, por ejemplo. Por el lado del progresismo democrtico, estamos en presencia de
procesos surgidos ms bien desde abajo, como la promocin de la participacin de la
poblacin como forma de regulacin y cofinanciamiento de la accin gubernamental
(accountability o rendicin de cuentas), o la incorporacin de la sociedad civil en la
toma de decisiones sobre materias pblicas de inters social directo (empowerment
o empoderamiento), procesos que van en la direccin de promover acciones gubernamentales orientadas a la generacin de beneficio de las mayoras (promocin de derechos polticos: transparencia y mayor democracia en la toma de decisiones pblicas, y
econmicos: estabilidad econmica, empleo y salarios inclusivos).
54
PARTE I
5.6 La gestin pblica en la implantacin de servicios a usuarios de drogas

En el marco de la discusin referida a las tensiones entre comunidad - estado que los
conflictos de implantacin representan, los modelos recin expuestos pueden aportan informacin relevante desde el punto de vista de los estilos que la administracin
adopta, tanto en el diseo como en la ejecucin de las iniciativas de inters colectivo.
De acuerdo a ello, qu relacin tienen estos modelos de gestin pblica con los conflictos de implantacin? Una primera respuesta la podemos encontrar en la perspectiva
desde la cual se plantea que los conflictos de implantacin pueden ser considerados
como verdaderos analizadores sociales. Desde esta perspectiva, en tanto analizador
social, los conflictos de implantacin pueden ser considerados como una metfora
poltica, en tanto indican las tensiones que la ciudadana expresa con las formas de
gestin poltica. En ese sentido, como se sealaba ms arriba, los conflictos de implantacin son algo ms que simples problemas de aplicacin de una decisin, o una
disfuncin en la implementacin de un programa inicialmente planificado. Ms bien
constituyen, muy a menudo, momentos importantes de redefinicin de una poltica,
de actualizacin y de aceleracin de un debate ms bien de carcter general. Los conflictos comunitarios bien podran representar una parte del todo, actuando como
sntomas que develan el carcter estructural de la cual emerge la gestin poltica,
razn por la cual una perspectiva de anlisis que pretende dar cuenta de la complejidad de stos fenmenos debera tener presente la funcin estructural de analizador
que tendra ste sndrome. El analizador es un suceso notable que ha incidido en las
conductas y en las prcticas de las redes sociales que pretendemos investigar, intervenir
o participar. Son los analizadores quienes construyen la realidad y nos pueden ilustrar
mejor sobre ellas, ms que los analistas, que en todo caso deben estar atentos a los analizadores que se pueden encontrar en la prctica (Delgado & Gutirrez, 1994).
Una segunda mirada sealar que tanto las soluciones de derecha (la nueva gerencia
pblica), de centro (la gobernabilidad democrtica) como de izquierda (gobernanza
urbana) a la crisis del modelo poltico administrativo de carcter burocrtico (correspondientes con el modelo de capitalismo industrial), comportan diferentes estilos
de proveer y gestionar bienes de uso colectivo; en nuestro caso particular, dispositivos
de atencin a usuarios de drogas.
Desde el punto de vista de la lgica administrativa de carcter burocrtico, los servicios de atencin debern ser definidos a partir de la efectividad que se pueda obtener
con dichas actuaciones en el marco de decisiones polticas ms amplias. Por esto las
rutas de accin que se plantean sobre cmo proceder, qu actuaciones priorizar y en
PARTE I
55
qu mbitos realizar el gasto pblico responden a una lgica de administracin de las

necesidades sociales como un todo, obviando las particularidades de las situaciones
especficas tanto territoriales como sectoriales. Ello significa que la lgica de implantacin es centralizada y que no considera una lgica de negociacin ex post (despus
de la implantacin) entre actores, sino un diseo ex ante (antes de la implantacin)
de carcter vinculante.
Por otro lado, al formar parte del imaginario liberal de la minimizacin del gasto pblico,
el estilo de promover iniciativas y ejecutarlas propuesto por el Modelo de Nueva Gerencia Pblica, pone nfasis en un manejo gerencial de la atencin de los problemas sociales. En este sentido, si bien fortalece la idea de focalizacin hacia los sectores sociales
vulnerables, marginados o marginalizados, no lo hace dentro del contexto de un estilo
participativo de carcter ciudadano, como lo promueven por ejemplo, el comunitarismo terico o el republicanismo democrtico. En ese sentido, y dentro del imperativo
del ajuste presupuestario, priorizar aquellas actuaciones que tengan como objeto asegurar slo mnimos sociales, atendiendo a colectivos particulares marginales pero desde
una mirada asistencial o neo asistencial. Por esta razn, tender a no priorizar aquellas
actuaciones que se perciban, desde la opinin pblica, como gasto improductivo.
Esto se relaciona con lo dicho sobre la percepcin social hacia los usuarios de drogas a
partir del estigma que mayoritariamente se tiene sobre dicho colectivo; esto es, como
un grupo de personas improductivas con formas de vida inaceptables y como fuente
inagotable de consumo de recursos pblicos. As, consecuentemente con los supuestos
de este modelo, prevalecern los valores del individualismo y la competencia productiva, frente a los valores de la solidaridad o del altruismo. Por otro lado, como est basado
en imperativos tcnicos ms que en imperativos polticos, se sirve de la externalizacin
de tareas y servicios, intentando a travs de ello obtener resultados sociales eficaces y eficientes, relegando responsabilidades administrativas inmediatas al sector privado (reduccin el campo de las responsabilidades polticas frente a la ciudadana o al electorado).
As, desde la perspectiva de un gerente pblico, los conflictos de implantacin de
servicios para usuarios de drogas, no sern vistos como una forma de ejercicio ciudadano (como son vistos desde las gobernabilidad democrtica y la gobernanza), sino
slo como un reclamo hecho por electores por la mejor forma de administrar recursos
pblicos obtenidos de acuerdo a contribuciones individuales. De esta manera, como
el estilo ser gerencial, la forma de implantar territorialmente ser utilizando criterios
nicamente tcnicos, y la forma de resolver, ser mediante la entrega y el ofrecimiento de compensaciones normalmente de carcter econmico (infraestructuras deseadas
que compensen las no deseadas, rebajas impositivas de carcter territorial, etc.).
56
PARTE I
Por otra parte, las ideas de la democracia inclusiva y relacional que constituyen los
modelos de gobernabilidad democrtica y de gobernanza ciudadana, comportaran
estilos de implantacin o de resolucin de conflictos diferentes. En efecto, dentro del
contexto de las polticas sociales de proximidad, la valoracin de la idoneidad de un servicio de atencin no est dada slo por la respuesta a los diferentes intereses particulares
existentes en un territorio, sino ms bien, por la lgica del bien comn, en donde es
necesario dar respuesta inclusiva a las diferentes situaciones de vulnerabilidad social
presentes en las fragmentadas sociedades actuales. En el nivel procedimental, la ruta
de accin para la toma de decisiones locales deber realizarse a travs de la articulacin
de la participacin de los diversos agentes sociales relacionados requiriendo, para esto,
de una decisin de carcter mixta, es decir, de carcter tcnica y poltica. Esta participacin involucrara a los diferentes sectores implicados en la problemtica definida.
En el caso que nos ocupa, deberan tener cabida tanto las administraciones pblicas
promotoras, los habitantes de la localidad en la que se situara el servicio de atencin,
como una representacin de los potenciales beneficiarios de dicho servicio.
En este sentido, estamos ante un escenario que requiere, por un lado, de una nueva relacin entre Estado y sociedad, y por otro, de un Estado de nuevo tipo que disponga de una
mirada gubernamental novedosa que sea capaz de recoger la opinin de actores sociales
emergentes que portan y exigen cada vez ms efectividad, ms eficacia, ms eficiencia,
pero tambin ms equidad, transparencia e incorporacin permanente de los objetos polticos en los procesos de toma de decisin pblica. As, se estaran generando las condiciones para que se vayan estableciendo figuras an no muy claras ni muy definidas de
cooperacin y colaboracin social entre un Estado renovado, de menor tamao y de menores responsabilidades sociales, y una sociedad civil ms madura, informada y exigente.
Llegados a este punto, nos planteamos los siguientes interrogantes: Qu aspectos,
qu dimensiones de las polticas pblicas se estara intentando redefinir a partir de la
accin social y colectiva opositora a proyectos de implantacin de servicios de carcter social o sanitario? Se trata de un cuestionamiento referido a los contenidos del
proyecto, o de cuestionamientos referidos ms a los procesos generativos del mismo?
Son slo cuestionamientos de carcter individual y de orientacin egosta contrarias
al inters de la ciudad o son ms bien cuestionamientos altruistas pblicamente orientados que critican las maneras de proceder del agente delegado por la ciudadana para
resolver cuestiones de inters general? Hay motivaciones cuestionadoras de ambos
tipos bajo grandes e indiferenciados movimientos sociales de carcter homogneo?
Intentar responder estas preguntas de forma cabal sera una empresa, no slo compleja y laboriosa, sino tambin pretenciosa pues nuestra labor como investigadores
PARTE I
57
sociales, no necesariamente implica ofrecer respuestas plausibles y menos an clausurar la interrogante. Lejos de esto, creemos que estas interrogantes tienen una funcin
operativa y estratgica, pues principalmente permitirn orientar el proceso de anlisis
de la informacin disponible, por cierto parcial y fragmentada, dentro del marco de
un horizonte interpretativo de mayor amplitud.
Genricamente, y sobre estilos de gobernabilidad democrtica y gobernanza ciudadana, hay numerosa bibliografa. No obstante, proponemos algunos autores espaoles y latinoamericanos, como por ejemplo, Joan Prats, Joan Subirats, Nuria
Cunill, Norbert Lechner, Antonio Camou, Jordi Borja, Alicia Ziccardi, Guillermo
ODonell, entre otros.
SNTESIS: EL IMPERATIVO DE LA PROFUNDIZACIN DEMOCRTICA

El sndrome NIMBY no puede entenderse como una cuestin de oposicin de ciertos
colectivos sociales que producto de la ignorancia o de la desinformacin actan
de tal o cual modo. Tampoco se lo puede reducir a una cuestin meramente poltica
partidaria y/o coyuntural, en la que la accin colectiva se haya anudada por cuestiones de proximidad o simpata ideolgica entre sus participantes. De la misma manera, tampoco puede ser reducido a una cuestin funcional asociada a la ubicacin
adecuada o inadecuada del nuevo emplazamiento que se ha decido instalar. Aunque
nuestra experiencia nos indique que algo de aquello hay, lo cierto es que, a nuestro
juicio, los conflictos de oposicin comunitaria deben ser analizados como fenmenos
sociales, culturales y polticos complejos.
En este contexto, resulta pertinente sealar que los conflictos de implantacin son
ms que simples problemas de reaccin a la aplicacin de una decisin gubernamental. Estos, ms bien constituiran la oportunidad que una poblacin empoderada por
los actuales procesos de profundizacin democrtica tiene para mostrar quin es el
58
PARTE I
sujeto soberano (la ciudadana) y que el gestor es slo el agente elegido por ella (mediante elecciones libres y democrticas) para resolver cuestiones de inters general y/o
horizonte comn. En ese sentido, los conflictos de implantacin pueden constituir
momentos importantes en la definicin de un programa de gobierno o de una poltica, y pueden constituirse o bien en indicadores de dficit democrtico o en procesos
de actualizacin, de redefinicin o de aceleracin de un debate de carcter general y
amplio acerca de lo pblico, de lo privado, y de lo gubernamental y su agenda. Desde
esa perspectiva, pueden propiciar el anlisis de cuestiones vitales desde el punto de
vista de la convivencia democrtica, como, por ejemplo, quienes son los que deciden,
qu es lo que deciden, para quienes deciden, quienes se benefician, quienes se perjudican con lo que se decide y en que medida lo hacen, cmo compensar a los perjudicados por el bienestar procurado a otros, entre otras.
En tal sentido, creemos que los procedimientos tcnicos de diseo, ejecucin y evaluacin de la actuacin pblica en el campo de las decisiones de implantacin de centros de
atencin a usuarios de drogas deben, necesariamente, ajustarse y corregirse, y que dichos
ajustes y correcciones deben hacerse considerando, a lo menos, los siguientes elementos:
Los modelos tericos y conceptuales con los que se define y sita los problemas
sociales y sus actores,
los actuales procesos de transformacin social y cultural, y
los estilos y modelos de gestin pblica subyacentes a la accin gubernamental.
PARTE II
61
INTRODUCCIN
En la fase de inicial o preparacin de un programa o proyecto de intervencin se
intenta poner de relieve tanto los principios como el carcter y la filosofa que lo
sustenta. A pesar de que la mayora de servicios no consideran esta fase como parte
de sus actividades, esta es la etapa clave del proceso global y en donde se juega parte
importante del xito futuro del proyecto.
Si bien la mayora de las actividades que se detallan en este apartado han sido concebidas y diseadas para ser ejecutadas en esta fase, algunas de stas continuarn
ejecutndose durante todo el proceso de implantacin, debiendo ser adaptadas a las
caractersticas y propsitos de la fase correspondiente. Hablaremos as de una primera
fase de preparacin, en la cual se articularan de forma simultnea dos tipos de procedimientos tcnicos que son indisociables entre s.
Por un lado, se describe un conjunto de acciones y procedimientos tcnicos caractersticos de lo que en la literatura especializada se conoce como anlisis o estudio de pre
factibilidad tcnica, social y poltica del proyecto o intervencin que se quiere desarrollar (fase de preinversin). Por otro lado, y de forma simultnea, se articula tambin un
conjunto de procedimientos tcnicos que son caractersticos de la fase inicial de un
proceso de intervencin social de tipo participativo. Cabe sealar que cuando nos refiramos a intervencin, en nuestro caso nos estaremos refiriendo al proceso de implantacin de un recurso o dispositivo socio sanitario de atencin a usuarios de drogas.
En sntesis, en la fase de preparacin se articulan de forma simultnea, procedimientos tcnico-metodolgicos de investigacin y al mismo tiempo procedimientos de intervencin.
En este marco, en este apartado partiremos de la base de que ya existe una persona,
grupo o equipo impulsor que (normalmente por iniciativa ajena) liderar la iniciativa
de apertura (implantacin e implementacin) del servicio, recurso o dispositivo de
atencin, el cual deber asumir las funciones de coordinacin general del proyecto en
su totalidad. Ms an, lo ms probable es que el equipo impulsor no solo tenga que
asumir funciones de coordinacin general, sino que adems deba asumir, sino la totalidad, parte significativa de las acciones que debern ser desarrolladas, monitoreadas y
evaluadas en el transcurso del proceso de implantacin.
En este contexto, lo primero que el equipo impulsor debe hacer es desarrollar un conjunto de acciones planificadas orientadas a la recoleccin y produccin de informacin
62
PARTE II
relevante, que ms all de su valor cientfico (confiabilidad-validez) esta informacin

tendr un valor estratgico ya que permitir al equipo impulsor conocer y comprender, desde una perspectiva situada y relacional, las realidades sociales, polticas, econmicas y culturales de la(s) comunidad(es) receptora(s) del dispositivo que se quiere
implantar. En este sentido, tanto las caractersticas propias del recurso que se quiere
implantar, como las caractersticas propias de la comunidad receptora o de acogida,
configurarn una nueva realidad social de carcter local que ira cambiando conforme
se vaya desarrollando el proceso de implantacin.
Generalmente la fase inicial de todo proceso de implantacin, suele movilizar en la
comunidad receptora fuertes sentimientos de incertidumbre e inseguridad. En efecto,
se han documentado casos en que ciertos aspectos relacionados con la historia local
de las drogas y su memoria colectiva, han sido aspectos clave sino determinantes- en
el proceso de implantacin, llegando a incidir significativamente (favorable o desfavorablemente) en su desarrollo. En cualquier caso, todo proceso de implantacin,
se traduce en la prctica en un proceso de intervencin social orientado a producir
ciertas modificaciones o cambios en una situacin determinada, la que generalmente
ha sido definida como problemtica.
Sin embargo, al margen de los efectos buscados (impactos deseados) en el transcurso
del desarrollo de los procesos de implantacin, se desencadenan una serie de efectos
no deseados o no esperados que pueden llegar a afectar negativamente el desarrollo del mismo. En este sentido, la trama de relaciones que comportar el proceso
implantacin/recepcin determinar el curso de accin del proceso desde la base
social de aceptacin, legitimacin y pertinencia del proyecto y desde la perspectiva
de sus destinatarios y de la comunidad en la que se prev implantar el servicio. Asi, la
articulacin (adecuada) de estos componentes har posible, no solo la viabilidad del
dispositivo que se quiere implantar, sino que sobre todo su sostenibilidad.
En trminos operativos en esta fase de preparacin se busca:
La familiarizacin con la comunidad de acogida.
Una valoracin inicial de la situacin a la que el equipo se
enfrenta (diagnstico situacional).
La conformacin de un comit de accin comunitaria.
La dinamizacin comunitaria.
La elaboracin de un plan de accin.
La aceptacin y legitimacin del proyecto y del equipo impulsor.
La construccin de alianzas favorables para la implementacin del programa.
PARTE II
63
Las premisas fundamentales desde las cuales se debe trabajar durante esta fase son
las siguientes:
Perspectiva tecno-poltica y sustentabilidad social y poltica: Desarrolla una mirada
no tan slo tcnica del anlisis y tratamiento del problema de intervencin (como
la mirada del planificador externo y experto que decide en funcin de criterios
exclusivamente tcnicos), sino una mirada mixta que, considerando lo tcnico,
incluye lo poltico como condicin necesaria desde donde leer y resolver el problema (el problema no existe por fuera del acontecer de los ciudadanos sino que
es una relacin problemtica entre ellos, por lo tanto, su solucin necesariamente
es de naturaleza poltica)
Redes sociales y capital social: Se refiere a la importancia de la consideracin y el
relevamiento de nociones como redes sociales, confianza interpersonal e intergrupal, o la experiencia comunitaria anterior en la intervencin social participativa y democrtica. Desde nuestra perspectiva, el capital social dice relacin con las
redes de relaciones existentes entre los miembros de la comunidad y que definen
las orientaciones y disposiciones a la cooperacin o al conflicto. Dicho de otro
modo, refiere a la experiencia horizontal de participacin entre los actores presentes y a la disposicin al apoyo mutuo existente entre ellos o con otros actores
externos (agencias de gubernamentales o no gubernamentales), en el sentido de
favorecer o bloquear iniciativas de desarrollo, en este caso, iniciativas de apoyo a
drogodependientes (ver anexos).
Perspectiva de participacin y fortalecimiento del tejido comunitario: perspectiva
que busca involucrar a las comunidades locales en la definicin tanto de las problemticas como las vas de accin para su abordaje. Se trata de tomar en cuenta
las diferentes posiciones de los agentes sociales presentes en el territorio y de generar mecanismos que fomenten el dilogo y el trabajo conjunto entre stos, para
una mayor sustentabilidad de los servicios de atencin.
Perspectiva dialgica: la perspectiva dialgica toma como base la multidimensionalidad, la bidireccionalidad y las relaciones simtricas como principios epistemolgicos que orientan la investigacin y la intervencin en salud. Estas tres caractersticas se ubican en la antpoda del modelo biomdico caracterizado por la
unidimensionalidad, unidireccionalidad y la jerarqua impositiva del saber experto por sobre el saber lego, subalterno o popular (Martinez, 2008). Al respecto, este
autor seala: Un planteamiento multidimensional supone algo ms que una simple ampliacin del repertorio de factores que intervienen en los procesos de salud
64
PARTE II
enfermedad. No se trata de un simple aadido de variables sociales, culturales,

econmicas, polticas, etc., sobre el ncleo duro del modelo monolgico [] La
suma de factores debe suponer un cambio en la naturaleza de la teora explicativa
existente y no un simple acomodo. De lo contrario estaremos ante esa variante de
la perspectiva unidimensional que se esconde en la mayora de las orientaciones
biopsicosociales y que se estructura en una jerarqua que va al hilo del propio
trmino bio-psico-social (Martinez, 2008; pp. 185). Por otro parte, en cuanto a la
bidireccionalidad o el intercambio de saberes, representaciones, informaciones,
valores, etc., entre los profesionales y los grupos sociales es un principio inherente
a los modelos participativos, a los que se les supone una sensibilidad para otorgar
un papel activo a los diferentes actores sociales (op.,cit: pp. 186). Finalmente, el
principio de simetra dice relacin con un modelo capaz de ubicar a los diferentes actores en posicin de reciprocidad.
A continuacin desarrollaremos las principales lneas de accin implicadas en la
fase de preparacin.
PARTE II
65
Para realizar el proceso de familiarizacin, se cuenta con una serie de herramientas

tcnicas o recursos metodolgicos utilizados generalmente para la investigacin e
intervencin social.
Mapeo del territorio.
Recopilacin y anlisis de material documental sobre la comunidad, sus recursos, sus historias, etc.
Realizacin de una consulta inicial mediante entrevistas a personas clave o entrevista grupal o grupo focal tomando en cuenta el entramado social y poltico
del territorio. Algunas de las personas clave para el proyecto pueden ser: personas
de entidades activas, profesionales de servicios socio sanitarios, usuarios, representantes de las administraciones competentes en el territorio, etc.
Anlisis de las entrevistas en trminos de los discursos presentes en torno al rea de
las drogodependencias y las medidas de implantacin de servicios a drogodependientes y las redes sociales presentes en el territorio, especificando las relaciones de cooperacin y conflicto entre diferentes agentes sociales. (Ver anexo metodolgico)
A continuacin, describimos cada uno de estos recursos metodolgicos sealando para
cada uno de stos sus objetivos y algunas herramientas tcnicas posibles de utilizar.
FAMILIARIZACIN
Esta es la primera etapa de todo proceso de dinamizacin comunitaria. En sta el
equipo impulsor del proyecto deber conocer los datos, dinmicas sociales, grupos organizados, etc. del territorio en el cual se va a desarrollar el proceso de implantacin
del recurso o dispositivo de atencin.
La familiarizacin es el proceso mediante el cual el equipo impulsor conoce la historia y caractersticas socio-demogrficas de la comunidad de acogida y de los grupos
que la conforman, incluyendo entre stos ltimo a los propios grupos de afectados.
Para esto es necesario realizar un mapeo del territorio; esto es, indagar sobre sus caractersticas principales, agentes sociales relevantes, principales zonas conflictivas, etc.
Tal como hemos sealado, es importante distinguir entre los grupos involucrados, al
menos los siguientes: minoras activas y lderes, beneficiarios/as potenciales, afectados/as, grupos organizados, entre otros.
2.1 Mapeo del territorio

Es posible que el equipo impulsor del proyecto no conozca perfectamente el territorio
en el que se va a llevar a cabo el proceso de implantacin o que no est familiarizado
con la vida de la comunidad de acogida. En cualquiera de estos casos, una manera de
mejorar el conocimiento territorial ser mediante la realizacin el mapeo de la zona
en la cual se va a intervenir.
Sabemos que los mapas son tiles porque ofrecen representaciones grficas de informacin compleja. El mapeo tambin puede ser til para identificar espacios propios de
la comunidad en donde realizar las entrevistas grupales o individuales, para identificar
espacios o recursos que pueden ser utilizados para implementar actividades, identificar
zonas de venta y consumo, zonas en las que suele abandonarse material de inyeccin
utilizado, los bares tpicos de la zona, identificar individuos y lugares clave, etc.
Caminar por el barrio, observar y hablar con la gente proporciona informaciones bsicas. Es tambin importante disponer de informacin sociodemogrfica, epidemiolgica, policial, etc. que puede ser solicitada directamente a las instituciones respectivas u
obtenerse en algn centro de documentacin.
66
PARTE II
El mapeo es un proceso continuo a lo largo del proyecto, pues el territorio est en

constante cambio; pueden surgir nuevos colectivos, redes, servicios, actores o realidades en cualquier momento, los usuarios pueden desplazarse y concentrarse en zonas
que generen conflicto, y toda una serie de otras nuevas realidades. En la medida en
que al mapa continuamente se le aaden ms detalles y se completa, es de utilidad
disponer de mapas tanto macroscpicos como microscpicos. Los primeros incluiran
una visin global de los elementos en interaccin y los segundos seran mapas ms
finos y detallados sobre micro-lugares. Estos micro lugares son importantes en tanto
nos informan de la distribucin y segmentacin territorial de las prcticas y respuestas
en torno al uso de drogas.
Para elaborar el mapa sugerimos:
Conseguir un mapa actualizado del territorio identificando zonas conflictivas, escuelas, mercados, transportes pblicos, servicios socio-sanitarios, asociaciones, polica, etc.
Caminar por la zona varias veces observando la vida cotidiana en el territorio.
Conversar con la gente de la comunidad al recorrer la zona.
Conseguir un catastro de las organizaciones sociales y tejido asociativo existente
en el territorio.
Conocer la historia de la localidad, el porqu de su nombre, como se form, las
tradiciones, las fiestas, episodios significativos, etc.
El proceso de familiarizacin permitir que los equipos dinamizadores conozcan los

actores y agentes sociales importantes en el territorio con el objetivo de incorporar
a dichos agentes en los procesos de participacin del plan de trabajo, cosa necesaria
para implementar un proceso de dilogo y de cooperacin en el proyecto de participacin a llevar a cabo.
2.2 Revisin de fuentes secundarias

Las fuentes secundarias son aquellas que han sido producidas por otras investigaciones
o programas de intervencin y que son de utilidad para los objetivos relacionados con
la familiarizacin y conocimiento de la realidad local por parte del equipo impulsor.
PARTE II
67
Generalmente estas fuentes estn en documentos y memorias institucionales, por lo

que se trata de una revisin documental.
La bsqueda y anlisis documental es una tcnica que se focaliza en la seleccin y
posterior anlisis de registros y/o archivos considerados como fuentes clave del objeto
estudiado, en tanto expresan formas mltiples y relevantes sobre un hecho o situacin
especifica inscrita en un pasado remoto o reciente.
El acceso a los documentos y a los datos secundarios debe proporcionar al equipo la
capacidad de establecer un cierto estado de la cuestin, cmo se ha resuelto hasta entonces el problema que es objeto del anlisis, as como los debates que hay en juego.
El equipo se nutre de la recoleccin y anlisis de registros anteriores en el territorio relevantes para el anlisis del fenmeno; as como documentos de la prensa local, historiografa del territorio, relatos locales que puedan existir y los diferentes documentos.
La bsqueda no se limita simplemente a saber qu se dice, sino tambin, quin lo
dice, por qu lo dice, dnde y cmo lo dice, qu grado de verosimilitud presenta lo
que se dice; en fin, cuales son los vnculos de los enunciados con los dispositivos institucionales materiales y simblicos, as como las funciones sociales y polticas que se
derivan de los distintos registros discursivos encontrados.
2.3 Consulta inicial

La consulta inicial es una breve recoleccin de informacin basada en el conocimiento y la experiencia de los tcnicos e informantes clave de la comunidad en la cual se
va ha llevar a cabo el proceso de implantacin. Entre otros aspectos, la informacin
que se quiere recoger refiere a las situaciones problemticas que la comunidad vive o
ha vivido en relacin al uso de drogas y las respuestas socio-institucionales que ante
esta situacin se han experimentado. Permite obtener una primera aproximacin a las
creencias, actitudes, percepciones, imgenes y representaciones sociales de la comunidad sobre los consumos de drogas, los usuarios/as y sus problemticas asociadas. En
este sentido, esta primera consulta nos permite trazar un primer mapa de los discursos
sociales (hegemnicos y/o dominantes) existentes en la comunidad. Sin embargo, debemos ser muy cautelosos en esta primera aproximacin al discurso de la comunidad,
pues es muy probable que estos discursos sean ms indicativos de los posicionamientos ideolgicos y valorativos de los actores sociales en un marco general de referencia,
que indicativos de sus experiencias vividas en el seno de su realidad local.
68
PARTE II
Informe final 4
El Municipio De Arta Ante El Problema De Las Drogas (Grup Igia, 2006)
Volvamos al discurso mayoritario, cuyo primer mbito de consenso descansa en la
preocupacin social derivada de la situacin de las drogas en el contexto local. Al
respecto, nos preguntarnos por cuales eran los principales ejes de significacin que
daban fundamento a la preocupacin social por la situacin de las drogas en la localidad. Es decir, nos preguntamos por los contenidos y anclajes especficos que caracterizaban las representaciones y discursos dominantes sobre el problema de las drogas a
nivel local. Al respecto, el anlisis de la informacin nos permiti identificar al menos
tres ejes de significacin.
> Situaciones sociales no organizadas y prcticas difusas.
Exista una clara ausencia de evidencias o indicadores claros y directos sobre el problema de las drogas a nivel local que permitiera contrastar las realidades percibidas, y al mismo tiempo validar o no dichas percepciones. Ms an, se observ que a
la hora de argumentar sus posiciones valorativas, los actores consultados recurran a
fuentes difusas e indirectas de informacin.
...la verdad es que yo me imagino, que no estoy metido dentro de ...sobre todo personas
como yo...ya ms bien mayores y que sus hijos ya estn casados, ya no frecuentan a lo
mejor estos ambientes, entonces es difcil saber, ahora si que se percibe que algo de esto
habr. Me imagino que en Art en la La X (nombre de un bar), el Y (otro bar) es
donde pues hay mucha gente joven que transita y sale de noche y tal...y entonces pues
me imagino que si, que hay, que existe (Agente Poltico).
Pese a ello, la informacin proveniente de estas fuentes lograba movilizar fuertes cargas emocionales, las que a su vez reforzaban y validaban dicha percepcin. Por lo
general en estos discursos se recurra de forma reiterada a imgenes residuales y estereotipadas sobre el problema de las drogas en Espaa.
Hay alarma social, porque la sociedad est sensibilizada y percibe que la droga est
vinculada a los delitos, entonces la persona que ve que en su barrio o que en su zona de
trabajo se est traficando con drogas y que ya son drogas duras como la cocana sabe
que el que las vende es un delincuente y que el que las consume, que no lo es, a lo mejor
un da puede llegar a serlo y eso les preocupa a todos los padres... (Agente Policial).
PARTE II
69
> La experiencia personal como fuente argumentativas.

Muy relacionado con el punto anterior, se pudo constatar que en el proceso argumentativo orientado a sostener la posicin de preocupacin social relacionada con las
drogas, frecuentemente se recurre a la experiencia personal, singular y actual, principalmente aquella derivada de las vivencias y observaciones que se experimentan en la
relacin con sus propios hijos y/o entornos familiares o laborales ms cercanos (Conde, 2002). Ahora bien, si analizamos los discursos, es posible advertir que desde el discurso adulto esta fuente argumentativa relacionada con la validez de las posturas que
apoyan la preocupacin social ante las drogas, permite introducir un matiz en ella.
En este momento he tenido una experiencia personal porque yo tenia y tengo a mi ahijado que vive en Palma, que se enganch y la verdad que hemos podido llegar a establecer
de que forma... porque a veces yo comprendo que hay familias que estn desestructuradas
por un motivo u otro, pero no era el caso. Por cierto que este chico perdi a su padre joven
que muri en un accidente de trfico, en un accidente laboral y yo no se si esto le ayud o
no pero la verdad es que se enganch y lo pas muy mal. (Agente Poltico).
En efecto, esta tipo de argumentacin, a diferencia del eje anterior permite tener un
planteamiento menos atemorizante y catastrfico de la situacin de las drogas. En
efecto, aquellos que recurren a este tipo de argumentacin no han dejado de sentirse
atemorizados ante las drogas, sin embargo los miedos, dada la experiencia vivida, se
habran hecho mas habituales, ms prximos y mas cotidianos. Al parecer, la reaccin
catastrofista ante las drogas es sustituida por una vivencia ms normalizada y prxima.
> Los medios de comunicacin y las mediaciones.
En el anlisis de la informacin pudimos observar un tercer tipo de argumentacin
organizada conforme a la percepcin general que los entrevistados tenan de las drogas en el contexto macro social de la situacin de las drogas en Espaa. Conforme a
esta percepcin, la situacin local, no hara ms que expresar de forma coherente y
simtrica, una tendencia general de las drogas en el contexto nacional. Despus de
todo, tal como se sealaba en la siguiente cita, el problema de las drogas no es un
problema de aqu, ser un problema nacional y mundial.
...yo creo que el problema existe, porque imagino que no es un problema de aqu, ser
un problema nacional y mundial y bueno, y creo que ms en la prevencin para que
no pudiese llegar a este extremo, ms bien en centros escolares, porque hoy en da la
juventud, me imagino que en todas partes ocurre lo mismo, la gente joven sale de noche
todos los padres, me imagino que insistimos en lo mismo: cuidado, vete con cuidado,
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PARTE II
PARTE II
71
no corras, no bebas... y tal... pero al final los jvenes me imagino que todos harn exactamente lo mismo. Y bueno, si pudiramos prevenir esto creo que seria el camino mejor
que se podra tomar. (Agente Poltico).
explorar las relaciones posibles (de cooperacin, conflictivas, etc.) que estos actores
pueden llegar a establecer entre s en determinados escenarios, as como tambin las
relaciones posibles entre stos y el equipo impulsor.
Por otro lado, la fuerte convergencia, correspondencia y simetra existente en la percepcin local de las drogas y la situacin nacional, deriva y se articula en torno a cuatro supuestos, situaciones o hechos observados. A saber: (a) El crecimiento significativo
del consumo de cocana, (b) La normalizacin de uso del cannabis, (c) El descenso
en las edades de inicio del consumo, y (d) El mayor acceso o mayor facilidad para
acceder a las drogas.
Otro de los recursos disponibles es la conversacin grupal o grupo focal en la que participen los actores clave en tanto representantes legtimos de las fuerzas vivas y tejido
asociativo de la comunidad, junto a expertos provenientes de sectores gubernamentales y no gubernamentales (intersectoriales, inter estamentales, etc.) y otros agentes u
actores valorados como pertinentes por el equipo impulsor.
Resulta sugerente observar que las situaciones o hechos relevados en la argumentacin de los entrevistados para definir el contexto local, coincidan con los principales
descriptores utilizados por los medios de comunicacin de masas, toda vez que se
quiere relevar los cambios experimentados en la situacin de las drogas en los ltimos
aos a nivel macro social, ya sea a escala nacional o mundial.
De cualquier modo, a la hora de sealar o reconocer algunas referencias empricas,
a travs de las cuales se hiciera posible observar localmente la tendencia general, el
discurso de los entrevistados, se mostraba ambiguo, impreciso, debilitndose de forma
significativa la fuerza de su argumentacin.
Ms all de las funciones antes descritas, y teniendo en cuanta la salvedad que hemos
sealado y ejemplificado en el recuadro, la consulta inicial debe servirnos para testear
el clima comunitario, como si se tratara de un primer sondeo de opinin (un termmetro social), sobre todo, en aquellos casos en los que el proceso de implantacin
que se llevar a cabo no responde a una necesidad sentida o expresada por la propia
comunidad, o una demanda formulada por los propios vecinos.
La consulta inicial puede realizarse a travs de entrevistas a informantes clave de la
comunidad, con el fin de conocer cules son sus principales experiencias y sus sentimientos asociados a la problemtica que se quiere a abordar. De cualquier modo,
debe tenerse presente que si se recurre a la entrevista a informantes clave, dado que
la entrevista favorece el surgimiento de un clima de confianza e intimidad, esta tcnica podra facilitar la emergencia de posicionamientos disidentes o minoritarios
respecto al discurso dominante, los que en otra situacin social seran difciles de expresar u obtener. As mismo, la entrevista a informantes clave permite identificar a
los eventuales agentes o actores relevantes de una comunidad, pudiendo llegarse a
De optarse por esta ltima tcnica, sta debe permitirnos obtener un panorama rpido de las particularidades del territorio y su situacin general. En efecto, sta debe
de actuar como un sondeo de prospeccin rpida cuyo propsito central es aportar
informaciones bsicas sobre el barrio, los actores, las redes y los colectivos clave. As
mismo, como ya hemos sealado, el grupo focal permite aproximarnos a las representaciones sociales que los actores clave de la comunidad tienen sobre la cuestin
drogas y sus diversos actores implicados, as como a sus posicionamientos (actitudes,
valoraciones, etc.) en torno al proyecto.
Efectivamente, cada actor deposita su propia experiencia en el diagnstico que realiza, es decir, evala de acuerdo a su experiencia, a sus intereses y a sus visiones respecto de la prctica social o poltica. Dicha situacin lo lleva a determinar o a poner el
acento en ciertos aspectos que otro actor no pone o considera. Por lo tanto, es preciso
saber desde donde se diagnostica y cuales son los problemas que se ven y que se quieren atacar (ver anexo metodolgico).
En el guin de la reunin se deben incluir los temas especficos que se quieren recoger durante la realizacin de la consulta inicial, considerando que el marco general
refiere a un proceso de implantacin de un recurso de atencin en el campo de las
drogas y sus problemas asociados.
Preguntas clave para planear la consulta inicial:
Cules son los principales problemas que vive la comunidad asociados a la situacin del consumo de drogas?
Cul es la situacin inicial local con respecto a las consecuencias adversas para
la salud asociadas con el uso de drogas?
Cules seran los agentes o actores claves que deben ser sumados al proceso de
construccin comunitaria?
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PARTE II
Cul es la experiencia de trabajo de los actores y sus posiciones relativas respecto de

otros tipos de intervencin comunitaria en la localidad en el tema drogas o en otros?
Cul o cules son las principales redes existentes en la comunidad que deben
estar presentes en el proceso de construccin de comunidad?
La comunidad dispone de grupos de trabajo proclive de ser aliados en
la intervencin?
PARTE II
73
3.1 Objetivos del CAC

Los principales objetivos del CAC son:
Ayudar a crear las condiciones tcnicas y polticas favorables para el desarrollo de
la intervencin social (implantacin e implementacin del dispositivo) basada en
los hallazgos del anlisis de la situacin inicial y en otras fuentes de informacin.
Cul es el peso relativo de estos grupos?
Retroalimentar al equipo impulsor sobre el desarrollo del proceso de implantacin y canalizarla hacia otros colectivos clave.
Existen grupos de presin inicialmente definidos como adversos a la intervencin?
Orientar y asesorar al equipo impulsor en la toma de decisiones tcnicas y polticas.
Cul es el peso relativo de estos grupos?
Participar en el desarrollo del plan de accin de las intervenciones.
Cul es la valoracin de la red institucional y su respuesta frente al problema de

las drogodependencias?
Ayudar a desarrollar estrategias para la consecucin del plan.

Colaborar en la valoracin de la situacin inicial.
Colaborar en la identificacin de los recursos existentes y apoyar la vinculacin y
cooperacin entre stos ltimos y el equipo impulsor.
Vincular el proceso de intervencin (implantacin e implementacin) en todas

sus fases con la comunidad.
CREACIN DE UN COMIT DE ACCIN COMUNITARIO (CAC)
3.2 La definicin del equipo: criterios de seleccin de integrantes
Una vez realizado el proceso de familiarizacin, se trabaja hacia la creacin de un

Comit de Accin Comunitario. Las caractersticas del CAC (grupo consultor y/o ejecutor de actividades), su composicin (seleccin de los miembros) y su duracin en
el tiempo (transitorio o permanente), dependen de cada situacin y contexto de ejecucin del programa diseado para el proceso de implantacin. En cualquier caso, el
CAC ser fundamental para apoyar e implementar los pasos posteriores.
La eficacia de un CAC o de cualquier otra organizacin de participacin comunitaria

depender en parte de la cantidad y la calidad de sus miembros representantes. Por eso,
determinar a quien se invita es una decisin importante. Partiendo de la identificacin
de agentes sociales realizada en el proceso de familiarizacin, as como de la informacin
obtenida de la consulta inicial, recomendamos que el equipo impulsor vaya desde el inicio de la intervencin elaborando una lista de potenciales miembros del CAC.
En algunos territorios puede darse el caso que existan grupos ya constituidos (asociaciones civiles, grupos comunitarios, redes de organizaciones, etc.) que puedan pasar a
constituirse en el propio CAC, o que tengan la capacidad de incorporar esas responsabilidades dentro de su propio trabajo. En cualquier caso, se debe analizar cuidadosamente si se necesitar crear un nuevo grupo, si se trabajar con un grupo ya existente
o si se trabajar de acuerdo a una combinacin de ambas situaciones a partir de la
informacin recolectada en la etapa anterior.
Es importante que el CAC se plantee desde un principio como una organizacin

abierta y flexible, dispuesta a incorporar no solo a las personas que estn a favor del
proyecto de intervencin y que por ende apoyan el proceso de implantacin, sino
que tambin pueda incorporar a otras personas que eventualmente son refractarias a
ciertos aspectos relacionados con este proyecto. En este sentido, el CAC puede llegar
a constituirse en una espacio de dialogo y de bsquedas de consenso crtico entre
los participantes. Sin embargo, debemos tener presente que este ltimo aspecto no
74
PARTE II
PARTE II
constituye el objetivo principal del CAC, razn por la cual, la bsqueda del dialogo
y consenso no debera llegar a interferir bloquear- la consecucin de los objetivos
trazados para el CAC.
La representacin poltica debe estar incluida.
Lo anterior requiere que el equipo impulsor pueda identificar, por un lado, cules son
los actores clave tericamente comprometidos con el proyecto de implantacin, y por
otra parte, identificar a los actores que eventualmente podran bloquearlo. As mismo,
el equipo impulsor con la ayuda de algunos informantes clave deber poder identificar oportunamente los actores clave que controlan los recursos locales organizacionales, polticos y/o sociales y quienes no los tienen, para ms tarde definir estrategias de
captacin y cooperacin en funcin de los objetivos a lograr.
Es importante contar con la participacin de representantes de los usuarios.
Entre los miembros potenciales del CAC, podemos sealar:

Tcnicos/profesionales de la red de asistencia sanitaria.
Tcnicos/profesionales de la red de drogodependencias.
Tcnicos/profesionales de la red de bienestar social.
Miembros de Asociaciones de Vecinos.
Personas que realizan trabajo de calle.
Servicios policiales y de seguridad.
Asociaciones de derechos humanos.
Medios de comunicacin y prensa local.
Miembros de asociaciones de pacientes o usuarios de drogas.
Otros miembros y grupos clave de la comunidad.
Despus de que el equipo impulsor haya identificado potenciales miembros del
CAC, el prximo paso ser seleccionarlos para lo cual pueden tenerse en cuenta los
siguientes criterios:
Los miembros deben ser capaces de identificarse -en mayor o menor medida- tanto
con los usuarios de los servicios a implantar como con la comunidad de implantacin.
Las personas que tienen contacto regular con los usuarios de sustancias, ya sea independientemente o a travs de una organizacin, son muy importantes en el Comit.
Los servicios y personas representados en el Comit deben ser de diversas instituciones y procedencias.
75
Los miembros del Comit deben ser influyentes y legitimados por la propia comunidad o por el grupo que representan.
Los miembros pueden actuar como representantes de ciertas organizaciones
como personas o de los grupos que representan.
3.3 Estructura, funciones y responsabilidades del CAC

La manera ms habitual de que un CAC lleve a cabo su trabajo es a travs de un nico grupo de personas. El nmero de integrantes no debe entorpecer la operatividad
del grupo; un nmero de 8-12 miembros es recomendable para as garantizar la funcionalidad y representatividad del Comit ante la comunidad.
Puede que por razones prcticas o polticas se considere la opcin de dividir el Comit en dos grupos. Un primer grupo podra estar conformado por usuarios de drogas,
familiares, ex usuarios y personas que provengan de diferentes servicios sociales, tales
como educadores de calle, agentes de salud, tcnicos socio sanitarios, etc. El trabajo
de este grupo tendra un fuerte nfasis en aspectos relacionados con la planificacin
local, el seguimiento y evaluacin del proceso de implantacin.
El segundo grupo podra formarse con representantes de las distintas administraciones
(Provincial, Comarcal, Local), especialistas de la salud y del campo social, miembros
influyentes de la comunidad, entre otros. Este grupo tendra la responsabilidad de
ayudar a reconocer el derecho de atencin sanitaria de los drogodependientes y podra actuar como una plataforma de sensibilizacin poltica y social, capaz de generar
una base argumental que potencie y visibilice la pertinencia, la viabilidad y la efectividad de estos dispositivos, en tanto constituyen (dependiendo del caso) una respuesta
eficaz de salud pblica ante los problemas relacionados con las drogas. Si el comit se
divide en dos grupos es importante establecer mecanismos para que exista una comunicacin regular entre ambos.
No obstante, ambos grupos podrn trabajar fusionados en uno slo grupo de trabajo
separando tareas o funciones a fin de no provocar el desgaste tpico de la manutencin de dos estructuras organizativas diferentes aunque cercanas.
76
PARTE II
PARTE II
3.4 Funcin poltica del CAC
Ayudar en el diseo de la evaluacin del proyecto.
Dada la orientacin de este texto y de la apuesta terica de sus autores, el CAC tiene
funciones polticas precisas. En efecto, si bien el CAC tiene funciones tcnicas claras,
tambin tiene funciones polticas de primer orden que hacen que el CAC, como
instancia de coordinacin, desarrolle funciones de legitimacin y validacin social de
valor incalculable.
Favorecer vnculos con otros recursos que permitan que el servicio pueda
ser mejorado.
Dichas funciones polticas se relacionan directamente con:

la construccin de alianzas favorables,
la validacin social de sus decisiones,
la validacin social y cultural del servicio,
la promocin comunitaria de los derechos sanitarios y humanos de los usuarios,
la bsqueda de las adhesiones sociales (actores) necesarias para implementar sus
lneas de accin,
la idea de generar dilogo social de base comunitaria o vecinal
(generacin de ciudadana),
la generacin o el mejoramiento de instancias de dilogo y negociacin con actores opositores a la implantacin, entre otras.
Con lo dicho, planteamos que los objetivos son, aunque participativos, claramente
intencionales. Es decir, la funcin poltica es generar viabilidad y sustentabilidad
social y poltica al servicio. En este sentido, la funcin poltica del CAC - una vez
tomada la decisin de implantacin- es generar las condiciones sociales y culturales
para llevar adelante la implantacin del servicio. Si se cuenta con escenarios amplios,
consensuados y democrticos en donde operar, ideal; si no se cuenta con ellos, es preciso producirlos. Es decir, generar consenso sobre la necesidad de una implantacin
aceptada y sustentable.
3.5 Responsabilidades tcnicas del CAC

Por su parte, las responsabilidades tcnicas del CAC son las siguientes:
Dar consejo a las organizaciones sobre cmo establecer proyectos de prevencin
de salud pblica.
Dar apoyo moral y tcnico a las organizaciones que impulsan el proyecto.
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Promover y facilitar la educacin de la comunidad local sobre la existencia y problemas de los usuarios de drogas.
Relacionar a las organizaciones e individuos que estn involucrados con los
usuarios de drogas.
Representar las preocupaciones de los habitantes de la comunidad sobre los usuarios de drogas y los servicios que los atienden y participar en reuniones con los
vecinos para hablar sobre el proyecto.
Actuar como grupo defensor de las necesidades y derechos de los usuarios de drogas, especialmente de los ms necesitados.
LA SITUACIN INICIAL: ANLISIS SITUACIONAL Y DIAGNOSTICO

El anlisis de la situacin o contexto inicial es fundamental para el diseo ulterior del
plan de accin e implica la valoracin de las necesidades que motivan la intervencin
(o implantacin) y la valoracin de los recursos disponibles y necesarios para afrontar
el problema que se quiere resolver considerando las posiciones (u oposiciones) de los
actores en la bsqueda de soluciones imaginadas.
La valoracin de las necesidades es la valoracin sistemtica del tipo, la magnitud y el
mbito en que se presenta un problema (puede mutar). La valoracin de los recursos
corresponder a la valoracin, la caracterizacin y el dimensionamiento de las respuestas (presupuestos, personas, recursos polticos, econmicos o sociales capital social-,
etc.) que estn disponibles (bajo el control o no del interventor) o que se requieren (que
desembocarn en demandas de operaciones futuras) para afrontar el problema. Para
ello es necesario disponer tambin de una caracterizacin del peso de los actores intervinientes en el diseo de las posibles soluciones o de las capacidades que los actores
78
PARTE II
identificados tienen frente a cada opcin de solucin para saber cuales son las estrategias de colaboracin o de captacin (en caso de los oponentes) que haya que disear.
Por otro lado, es importante disponer de informacin escrita sobre el proyecto firmada
por el CAC, pues es seguro que la gente nos pedir informacin sobre lo que se pretende hacer. El ocultar o enmascarar informaciones sobre el proyecto suele generar daos
considerables y a veces irreparables en el tejido social y en la confianza entre actores. Es
muy importante que la informacin que circule sea la misma, aunque sea emitida por
diferentes personas; de ah la importancia de un documento firmado por el CAC. En
este documento debe destacarse que uno de los objetivos del servicio es el respeto de las
normas de vida del barrio y de que el servicio no altere su habitual funcionamiento.
4.1 La perspectiva situacional y sus dos instrumentos centrales: el anlisis

situacional y el anlisis de la viabilidad social y poltica
La perspectiva de este documento si bien involucra una mirada tcnica sobre un objeto
de intervencin determinado (en este caso, la comunidad, y en trminos especficos, los
problemas de salud asociados con los usos de drogas), involucra ms bien una mirada
fundamentalmente poltica pues parte del supuesto de que en los procesos de implantacin hay y habr otros actores involucrados, algunos a favor y otros en contra de sta.
Por otro lado, el instrumento de anlisis de la situacin inicial utilizado, no es el diagnostico tradicional centrado en la caracterizacin de un objeto determinado compuesto por sus partes componentes (factores, elementos, variables, etc.), sino en problemas
especficos, en este caso, la oposicin ciudadana a la implantacin de un centro o
programa de atencin a drogodependientes. En tal sentido, no est pensado desde un
sujeto de intervencin externo a la realidad a intervenir (la comunidad), sino desde la
perspectiva de un actor (el equipo impulsor + CAC) que quiere intervenir y que -para
ello- debe lidiar con otros actores (con sus propios intereses, creencias y representaciones de la salud, los derechos sanitarios y las drogas) para dar solucin a un problema
especfico que funciona como supuesto metodolgico de intervencin: habr oposicin ciudadana a la implantacin del servicio que queremos implantar y que nosotros
creemos necesario para la comunidad.
De acuerdo con ello, la metodologa que proponemos para analizar la situacin o
contexto inicial de intervencin es el anlisis situacional y estratgico. Situacional
PARTE II
79
significa que cada actor ver la intervencin desde sus propia perspectiva (desde el
punto de vista de sus intereses y creencias o representaciones), y estratgico (o interdependiente) quiere decir que cada actor est ntimamente vinculado a los dems
actores presentes en la situacin de implantacin, no pudindose analizar su actuar
si no en relacin al actuar de los dems. Esto ltimo tendr implicaciones enormes
desde el punto de vista analtico y fundamentar la necesidad de un anlisis de tipo
poltico y no solamente tcnico de la situacin de intervencin.
Los ejes relevantes de esta metodologa son los siguientes:
el anlisis de las causas (variables) que asociadamente generan el problema que
queremos abordar, y
el anlisis de la viabilidad social y poltica del proyecto o iniciativa a desarrollar, lo
que comprende necesariamente identificar los actores involucrados en la puesta en
marcha del proyecto y caracterizar su motivacin frente a la iniciativa en cuestin.
4.1.1 El flujograma situacional como instrumento de diagnstico
El anlisis situacional y estratgico es uno de los elementos centrales de la Metodologa ALTADIR de Planificacin Popular (MAPP), versin para coberturas locales de
la metodologa denominada Planificacin Estratgica Situacional (PES), desarrollada para disear estrategias de desarrollo social y econmico a nivel regional, y que
se encuentra descrita detalladamente en el anexo metodolgico. Con l se puede
realizar un detallado anlisis tanto de las causas, los descriptores y las consecuencias
del problema, como de los actores involucrados en la situacin de intervencin y sus
motivaciones frente a nuestro plan o apuesta.
En efecto, el anlisis situacional y estratgico es un poderoso instrumento para la realizacin de anlisis del problema a abordar, de los actores involucrados, como de la
viabilidad social y poltica de un proyecto social determinado.
Dentro de l, el flujograma situacional (FS) es un instrumento que sirve para determinar las causas que constituyen o conforman un problema y si el interventor tiene
control sobre ellas o no.
El siguiente cuadro retrata un ejemplo del FS, instrumento que la planificacin estratgica situacional trabaja para caracterizar y describir el problema a trabajar en cuanto
a sus componentes constitutivos.
80
PARTE II
PARTE II
i. Ejemplo de flujograma situacional aplicado al tema drogodependencias

Oposicin ciudadana a implantacin de servicio de atencin a usuarios
en barrio La Sagrera (CAC Barrio La Sagrera)
81
bastara en todo caso con dibujar una columna a la izquierda que organice las causas
(las sentencias en los recuadros identificadas con nmeros) en funcin de tres factores:
1) BAJO CONTROL del actor o interventor, 2) FUERA DE CONTROL del actor o
interventor, y 3) FUERA DE JUEGO o de la situacin de intervencin o implantacin, es decir, responde a otro problema. Dicha situacin, como luego veremos, nos
servir enormemente para determinar el grado de viabilidad que el plan presenta.
Causas (factores causantes o

desencadenantes)
Descriptores
(se verifica en)
Consecuencias
(impacta en)
Mala experiencia
anterior de
vecindario en
consumo de drogas
Desconfianza de
los dirigentes de
asociaciones de
vecinos con actual
alcalde
D1: 40% de las

asociaciones barriales
son opositoras al
ayuntamiento
Proliferacin de
enfermedades
derivadas de uso de
drogas intravenosas
Ahora bien, si ste es negativo, habr que mejorarlo con acciones concretas, en este
caso, acciones dirigidas a captar el inters y la motivacin de actores que, siendo parte
o estando presentes en la situacin de implantacin, disponen de recursos crticos necesarios a una implantacin no conflictiva, como por ejemplo, liderazgo, experiencia,
recursos materiales, apoyo electoral, autoridad y/o prestigio vecinal, etc.
Dbil demanda
poltica hacia el
ayuntamiento
Llegada reciente de
poblacin externa al
barrio
D2: Se ha intentado
anteriormente implantar sin xito servicios
urbanos de uso colectivo en el barrio
Conflicto entre
vecinos y entre
vecinos y la alcanda
ii. Flujograma situacional completo
Bajo nivel de
confianza
entre vecinos
Baja inversin
permanente del
ayuntamiento en
el barrio
Problema:
Actor:
Desprestigio de
las asociaciones
de vecinos
Informacin deficiente y contradictoria de inversiones

pblicas en el sector
Existencia de
poblacin usuaria
en el barrio
El ejemplo que entregamos si bien es importante (los problemas de no aceptacin

ciudadana de un servicio de atencin a usuarios lo son), comparado con los problemas sociales de nivel regional o nacional (como los que se trabaja desde las matrices
PES) son de menor complejidad (los problemas sociales de nivel local son de menor
complejidad que los de escala territorial mayor). Por ello, el ejemplo que acabamos
de entregar no incorpora la funcin que grafica el control del interventor sobre las variables identificadas y que constituyen el problema a trabajar. Si quisiera hacerse, solo
Causas
Descriptores
Consecuencias
Bajo control
Fuera de control
Fuera del juego
4.1.2 El anlisis de la viabilidad social y poltica de nuestro plan

Desde el punto de vista de la metodologa propuesta la PES y el MAPP, su variante
de aplicacin local- el anlisis de la viabilidad social y poltica de la iniciativa a desarrollar es el otro elemento crucial a la hora de definir y caracterizar la situacin o
contexto inicial. Incluye las actuaciones que deberemos implementar y el conjunto
de estrategias para generar la viabilidad necesaria si es que sta es negativa.
En efecto, dentro de la lgica bsica del ciclo de la planificacin (diagnstico, ejecucin y evaluacin), el anlisis de viabilidad es posterior e involucra hacer viable el
plan definido por el equipo interventor, en este caso, el equipo impulsor + el CAC.
El elemento crucial para su realizacin es el anlisis de los actores involucrados en la
situacin de implantacin.
82
PARTE II
Se trata de una herramienta analtica que se aleja de las consideraciones estrictamente tcnicas desarrolladas en la elaboracin de diagnsticos tradicionales, y nos brinda
los elementos conceptuales y los procedimientos operativos ptimos para proponer
actuaciones sociales efectivas y sostenibles en el tiempo. Consiste en un anlisis operativo acerca de los actores involucrados en la intervencin, sus recursos, y la situacin
y el juego de intercambios de recursos que se da entre ellos, es decir, la identificacin
de actores sociales relevantes, la relacin de cooperacin o conflicto entre ellos, y su
motivacin frente al plan de intervencin, en este caso, el plan de implantacin.
Por viabilidad entenderemos la probabilidad de que el plan pueda llevarse a cabo.
Existen diferentes tipos de viabilidad: tcnica, ambiental, econmica, social, etc.
Nuestra propuesta se centra en la idea de la viabilidad social y poltica del plan, es decir, sobre la factibilidad de que el actor que decide implantar, en este caso el equipo
impulsor apoyado por el CAC, pueda hacerlo sin contratiempos o movilizaciones vecinales en contra. Esto es, sin problemas ni conflictos sociales o vecinales de entrada y
con una organizacin o administracin estable en el tiempo (sustentabilidad social).
Como sabemos, los actores son agentes individuales (sujetos, lderes, personalidades,
etc.) o colectivos (asociaciones, grupos, empresas, partidos polticos, ONG, etc.) que
tienen peso y toman posicin de cooperacin o conflicto frente a otros actores y frente
a las acciones del plan definido. En nuestro caso, normalmente los actores relevantes seran: las asociaciones de vecinos, la comunidad del barrio, el ayuntamiento, la
administracin competente, las ONG, las asociaciones de dueos de comercios, las
asociaciones de padres, los medios de comunicacin, entre otros.
Realizar un anlisis de actores y de viabilidad social y poltica de un plan o apuesta es
caracterizar y dimensionar los recursos crticos que tenemos como actores para producir operaciones y control sobre stos. Es decir, realizar un anlisis de actores y de
viabilidad social y poltica de un plan es diagnosticar las capacidades y recursos que
cada actor (incluidos nosotros mismos) tiene en una situacin dada, en nuestro caso,
la citada implantacin y frente a los dems actores involucrados. Nosotros tenemos
recursos de distintos tipos, pero tambin otros actores presentes en la situacin de
implantacin los tienen, y a favor o en contra nuestra.
Todo plan es vulnerable y constituye una apuesta con algn fundamento. Una forma
de identificar que tan vulnerable es el plan es identificando cules son las condicionantes que estn bajo nuestro control, es decir, cules son los recursos disponibles con
que cuenta actor que decide intervenir frente a una situacin determinada. A esto
se le puede llamar recurso crtico. Por el contrario, y como complemento, es til
tambin identificar, dimensionar y reconocer las condicionantes situadas fuera del
control, es decir, las condicionantes letales, determinantes que restringen positiva o
PARTE II
83
negativamente el plan y que estn ubicadas por fuera del umbral de control del actor
(fuera de agencia). La condicionante letal dir algo as como: si esto sucede o existe, o,
por el contrario, no sucede o no existe, no se puede llevar a cabo la accin.
Un anlisis de viabilidad puede ser realizado fcilmente mediante un anlisis de motivacin de cada actor frente al plan. Efectivamente, como se podr ver de manera detallada en el anexo metodolgico, los actores involucrados presentan intereses, valor y
motivacin frente al plan. El inters puede definirse operacionalmente como la posicin o el posicionamiento que presenta un grupo, agente, actor o persona frente a una
accin del plan. El inters puede ser de apoyo, rechazo o indiferencia. Por su parte, el
valor puede definirse operativamente como el grado de importancia que cada persona
o grupo le asigna a cada accin dentro del plan, es decir, indica la importancia que la
accin representa para el afectado. El valor indica que a determinado actor dicha accin le importa mucho, poco o nada, pudindose calificar operativamente como valor
alto (A), medio (M) o bajo (B). Finalmente, la motivacin combina el signo del inters con la calificacin del valor. De esta manera, la motivacin expresa la fuerza
del deseo de actuar por parte de un agente, pero no puede representar la capacidad o
fuerza para actuar segn dicho deseo.
iii. Ejemplo de anlisis de motivacin
Inters
Valor
Motivacin
(+)
Apoyo fuerte (A+)
()
Rechazo fuerte (A-)
(+)
Apoyo dbil (B+)
()
Rechazo dbil (B-)
iv. Ejemplo aplicado de anlisis de motivacin por accin y por tipo de actor
Actor
Accin: implantacin de programa de

intercambio de jeringuillas en el barrio
Asociacin de vecinos
Apoyo Medio (M+)
Grupo de apoyo a usuarios
Apoyo Fuerte (A+)
Grupo de jvenes
Apoyo Fuerte (A+)
Alcalde
Apoyo Medio (M+)
84
PARTE II
En la situacin graficada en el cuadro 1, por ejemplo, los actores analizados demuestran un grado de motivacin suficiente frente a nuestro plan, lo que puede derivar en
que nuestro proyecto sea social o polticamente viable y sostenible. Por lo menos en
un momento cero. El futuro de ste depender del estilo de gerenciamiento del servicio, de la efectividad de la estrategia de comunicacin diseada, de la durabilidad de
las redes sociales construidas, etc.
De esta manera, si sabemos la motivacin de cada actor frente a las acciones diseadas para el plan, sabremos si ste tiene probabilidades o no de ser realizado. Es decir,
si hay motivacin suficiente se recibir cooperacin y apoyo, y, por el contrario, si no
lo hay en grado suficiente, habr rechazo y no cooperacin.
Como vemos, realizar un simple anlisis de actores como este puede darnos una interesante y operativa idea de cuan sustentable ser nuestro plan en el tiempo, y an
tambin despus, pues, de la motivacin actual de cada actor y de la calidad de nuestro actuar podr depender la sustentabilidad de nuestro plan.
4.2 El diagnstico: el objeto de intervencin

Las respuestas a los problemas de salud asociados con el uso de drogas difieren, tanto
dentro de las ciudades o pases como entre ellos. stas, por lo general se ven influidas
por una amplia gama de factores sociales, culturales, polticos, religiosos y econmicos. De este modo, lo que podra ser considerada una intervencin aceptable para
reducir los riesgos asociados a los usos de determinada sustancia (droga) en un contexto determinado, podra ser inaceptable en otro contexto, an bajo el supuesto de
que la naturaleza y extensin del problema se mantenga como la constante en uno
y otro caso (OMS, 1988). As mismo, la que sera una intervencin adecuada para
un grupo social determinado, podra ser inadecuada para otros. Esta variabilidad de
las respuestas a los problemas de salud relacionados con las drogas adquiere un valor
crtico, toda vez que permite cuestionar y/o relativizar el supuesto cientificista que
suele dar por sentada, y por tanto ajena a todo cuestionamiento, la correspondencia
existente entre problema/respuesta. Ciertamente, el valor crtico de esta variabilidad, hace plausible la sospecha del basamento cientfico como nico soporte o fundamento ltimo de toda respuesta institucional en el campo de la salud y las drogas.
En efecto, este supuesto, no es ms que lo que la palabra indica, un supuesto. Es decir
una ilusin de garanta.
PARTE II
85
En este contexto, entendemos que el desarrollo de una respuesta eficaz en el campo

de la salud y las drogas, no responde nica y exclusivamente a cuestiones de orden
cientfico, como tampoco a la sola pertinencia de los dispositivos tcnicos que la respuesta conlleva. Creemos que el desarrollo de una respuesta eficaz corresponde a la
resultante de un proceso de trabajo en el cual se ven implicados una red de actores
humanos y no humanos en el cual se yuxtaponen elementos heterogneos, tales como
el contexto social, econmico, legal, cientfico y poltico, cuya interaccin sistmica
(sistemas sociotecnolgicos) constituye una suerte de tejido sin costuras.
Tal como hemos sealado, los mbitos que convergen en la emergencia de los problemas de salud relacionados con los consumos de drogas son mltiples y heterogneos.
An as, podemos aproximarnos a esta compleja realidad a travs de ciertos procedimientos tcnico-metodolgicos descritos en la literatura especializada como metodologas de valoracin rpida (OMS, 1988; Grup Igia, 2006).
Dicho lo anterior, vamos a identificar y describir brevemente algunos mbitos relacionados con la cuestin drogas en el contexto local en torno a los cuales se requiere
producir o recolectar informacin para luego ser analizada a la luz del proceso de
implantacin e implementacin del recurso que se quiere desarrollar. Sin lugar a dudas los 4 mbitos que a continuacin sern descritos, constituyen una simplificacin
estrictamente metodolgica:
Contexto estructural,
Contexto social y cultural,
Uso de drogas
Riesgos y daos relacionados con los usos de drogas.
A continuacin describiremos cada uno de estos mbitos sealando los aspectos clave a ser
considerados al la hora de valorar cada uno de ellos como parte del proceso de diagnstico.
4.2.1 Valoracin del contexto estructural.
El contexto estructural est conformado por aquellos factores que influyen en la estructura bsica de una determinada localidad o comunidad. Estos incluyen factores
tales como: la demografa poblacional, migracin, movilidad, distribucin social y
geogrfica de la salud y la enfermedad, red socio - sanitaria, situacin poltica, legal y
econmica, medios de transporte pblico y comunicaciones locales. A continuacin
se esbozan las dimensiones claves del contexto estructural:
86
PARTE II
> Dimensiones clave del contexto estructural:
PARTE II
87
Cules son los elementos que conforman el contexto estructural local?
Demografa de la poblacin, migracin y movilidad.
Cmo influyen los factores estructurales en las condiciones de salud y de vida?
Condiciones generales de salud e higiene.
Cmo influyen los factores estructurales en los patrones de uso de sustancias?
Situacin econmica (exclusin, marginalizacin, precarizacin, etc,).
Cmo influyen o pueden llegar a influir en el proceso de implantacin e implementacin del servicio o dispositivo?
Equipamiento socio comunitario y socio-sanitario.

Red de servicios pblicos: Educacin, ocio, policial, etc.
Medios de comunicacin y redes de transporte y comunicacin.
Organizaciones locales gubernamentales y no gubernamentales.
Sobre la base de la informacin obtenida en la fase anterior familiarizacin- se debern identificar algunos mbitos a nivel estructural que podran ser determinantes para
la situacin local. Posteriormente, y con el propsito de valorar cmo cada de estos
mbitos podran estar influyendo (directa o indirectamente) en la situacin actual del
uso de drogas y sus problemas relacionados, y en particular, como stos podran llegar
a influir en el proceso de implantacin e implementacin, el equipo impulsor deber
profundizar el anlisis de la situacin inicial respecto a sus dimensiones o mbitos
estructurales. Para ello tendr que recurrir a ciertos procedimientos de recoleccin y
produccin de informacin que permitan complementar la informacin recogida en
las fases anteriores del proceso de preparacin.
En trminos sintticos podemos decir que los factores o determinantes a identificar en
este mbito se organizan en tres niveles:
Identificar los factores estructurales que influyen en la problemtica o
situacin especfica.
Identificar los factores estructurales que favorecen los daos para la salud asociados con el uso de drogas.
Identificar los factores estructurales que influyen en el desarrollo de las intervenciones, y en particular aquellos factores que podran llegar a obstaculizar o facilitar el proceso de implantacin.
> Preguntas claves sobre el contexto estructural
Hay cuatro preguntas clave que se pueden utilizar para guiar la valoracin en este mbito.
Sin embargo, segn las especificidades del caso, ser necesario complementarlas con otras
preguntas adicionales. Adems, podra ser necesario aadir otras dimensiones (o factores)
a la lista de factores estructurales anteriormente propuesta. Respecto a las preguntas:
Tcnicas recomendadas: Entre las tcnicas recomendadas podemos contar: recopilacin de fuentes de informacin secundarias (existentes o elaboradas anteriormente), recopilacin de estadsticas bsicas de salud, entrevistas abiertas o semi
estructuradas con informantes clave, como directores de servicio, trabajadores de
calle, polica, etc.
La magnitud, extensin y profundidad del conocimiento que el equipo impulsor obtenga en este mbito, depender de las propias capacidades y recursos disponibles por
parte del equipo, as como tambin del uso prctico que eventualmente se har de la
informacin (uso potencial de la informacin). Es decir, que habr casos en los que el
manejo informacin relacionada con los procesos migratorios y la composicin multicultural de la comunidad sea una cuestin clave a tener presente, tanto para el proceso de implantacin como para la implementacin del servicio. As, el equipo impulsor podr tomar la decisin de profundizar en estos aspectos del contexto estructural y
no en otros. De cualquier modo, en caso de no disponer de los recursos y capacidades
necesarias para abordar este mbito tal como se quisiera, sugerimos jerarquizar y focalizar la valoracin en aquellas dimensiones definidas como estratgicas por el equipo
impulsor y el CAC. La dimensin estratgica que adquiere el foco de valoracin esta
determinada por el valor pragmtico de la informacin. Es decir por el valor de uso de
la informacin, tanto a nivel tcnico como poltico.
4.2.2 Valoracin del contexto social y cultural
La valoracin del contexto social y cultural se dirige a identificar cmo los factores sociales y culturales pueden llegar a influir o incidir en el desarrollo del proceso de implantacin e implementacin del recurso en el contexto territorial en el que ser alojado.
Entre otros aspectos en este mbito se incluyen las imgenes, las representaciones, los
significados que las diferentes personas y colectivos elaboran sobre los usos de drogas,
los usuarios/as y respuestas sociales y/o institucionales que se han desarrollado o que
eventualmente se podran llegar a desarrollar.
88
PARTE II
As mismo, se deben identificar las representaciones que los propios usuarios tienen
de la comunidad y de cmo ellos eventualmente son vistos por stas. Tambin deben
tenerse en cuenta las representaciones que los usuarios tienen de los servicios que
los atienden. Es por ello que la presencia en el CAC de representantes legtimos de
los usuarios ser muy relevante. ste constituye un espacio idneo para incentivar y
promover las aportaciones de los propios usuarios, en tanto son solicitados (y considerados) como expertos implicados en un proceso de inters colectivo.
Ciertamente, en diferentes territorios se han creado movimientos y asociaciones de
usuarios de drogas. Y aunque no han conseguido el ambicioso y utpico impacto de
sus objetivos iniciales, de diferentes maneras se han situado como actores relevantes
del contexto socio-sanitario, generalmente a nivel local, llegando en algunos casos a
posicionar sus planteamientos en la agenda poltica, a travs de su participacin en
diferentes foros u otros instancias de dialogo o presin social. Sin embargo, algunas
de estas asociaciones han sido instrumentalizadas por otras organizaciones con intereses propios, desperdiciando el enorme potencial de los usuarios, particularmente
en influenciar a sus pares. Por muy obvio que nos parezca, cabe entonces recordar,
que los tcnicos del equipo impulsor y CAC deben respetar las reglas bsicas de la
democracia, particularmente el respeto a la soberana decisional de una asociacin o
colectivo de usuarios.
En todos los casos, existan o no asociaciones o redes de usuarios, debe plantearse la
mejor forma de implicarlos. La existencia en el territorio de espacios en los que se posibilite la palabra colectiva de los usuarios es de gran utilidad y por tanto habr que solicitarla. En aquellos territorios en que no existan este tipo de asociaciones, el equipo
impulsor conjuntamente con el CAC debera analizar hasta que punto resulta oportuno y pertinente impulsar o potenciar la formacin de este tipo de organizaciones.
Para la valoracin de este mbito proponemos cinco preguntas tipo. stas debern ser
adaptadas a los diferentes grupos que van a ser consultados, ya que ser muy probable que cada uno de stos grupos, poseen normas y prcticas culturales tan prximas
como diversas entre s.
Respecto a las preguntas tipo:
Cules son las representaciones de la comunidad sobre el uso de drogas, los
usuarios y los servicios que los atienden?
Cules son las representaciones de los usuarios sobre lo que es la comunidad y el
papel que representa en la apertura de servicios?
PARTE II
89
Cmo influye cada uno de ellos en el desarrollo de la situacin problema?

Cmo influye cada uno de ellos sobre el desarrollo de la intervencin?.
Cmo influye cada uno de ellos en el desarrollo de las polticas de salud territoriales?
Tcnicas recomendadas: recopilacin de la informacin existente, entrevistas no
estructuradas, grupos focales, observaciones, revisin de documentacin existente,
informantes clave del entorno.
La valoracin del contexto social y cultural requiere algo de experiencia en ciencias
sociales, por lo que es de utilidad contar con el apoyo de especialistas en la materia (socilogos, antroplogos, psiclogos sociales o comunitarios, trabajadores sociales, etc.)
4.2.3 Valoracin sobre el uso de drogas

En la perspectiva de proteger la salud pblica y los derechos humanos, los servicios
de drogodependencias buscan, de diferentes maneras, reducir los daos que el uso de
drogas ocasiona en los consumidores y en sus familiares prximos. Para el logro de dicho propsito resulta imprescindible disponer de un conocimiento dinmico, situado
y relacional sobre los sujetos, las drogas y los contextos de uso. Sabemos que estamos
ante un fenmeno que se haya fuertemente estigmatizado. As mismo, sabemos que
en torno a este fenmeno, se han dispuesto amplios dispositivos de control social que
pueden ir desde un control social soft de tipo social hasta controles duros de tipo
policial y penal. Lo anterior tiene consecuencias significativas para la investigacin
e intervenir en este campo. Consecuencias que se expresan tanto a nivel simblico
como a nivel material. As por ejemplo, cuando se dice de los usuarios que son poblaciones ocultas no solo se hace referencia al rgimen de visibilidad social o institucional de dichos sujetos, poblaciones o colectivos, sino que tambin se est haciendo referencia a la representacin discursiva de dichos sujetos, colectivos o poblaciones. En
este sentido, poblaciones ocultas, tiene una doble connotacin: por un lado, refiere
a posicin marginal (al margen de) de dichos sujetos en el marco de su visibilidad
institucional y social: por otro, refiere a la condicin subalterna de dichos sujetos, en
el marco de los regmenes de representacin discursiva. Marginalidad y subalternidad
se articulan en un proceso de exclusin que opera tanto a nivel de la representacin
visual como de la representacin discursiva.
90
PARTE II
Informe Final 5
> Los actores principales
La imagen social del consumidor de drogas se encuentra fuertemente ligada a los
jvenes como principales protagonistas del consumo. Sin embargo, un nuevo actor
comienza a tener cierto protagonismo y peso social en la escena del consumo de drogas. Se trata de sujetos tipificados como jvenes adultos o adultos jvenes cuyas
caractersticas definitorias estaran dadas por su independencia familiar y econmica.
Muchos de ellos ya habran formado sus propias familias, siendo padres o madres en
la actualidad. As como estas dos caractersticas (familia y trabajo) otorgan el estatus
de adultez a estas poblaciones, de igual forma, sern los estilos de vida y su relacin
con las prcticas de ocio, lo que les otorgue el carcter de joven. Estas caractersticas
especficas que definen el perfil de estas poblaciones, en cierta medida condicionan
y otorgan cierta singularidad y diferencia respecto a sus prcticas de consumo. Por un
lado, la situacin familiar y laboral, influye, y hasta cierto punto determina, que sus
prcticas sean eminentemente sumergidas u ocultas. Por otro lado, su situacin
laboral y su concomitante poder adquisitivo, otorga la posibilidad de acceso fcil al
mercado de las drogas.
Hablo de personas con poder adquisitivo que adquieren un tipo de sustanciatipo cocana...esto estara asociado a gente de mayor edad que tendra mayor poder adquisitivo
y que uno esperara que no incurrieran en estas practicas, hablo de gente personas de 30
aos para arriba (Agente Poltico).
Respecto a este ltimo punto, cabe sealar que el mercado de las drogas se percibe
como una oferta segmentada de acuerdo al poder adquisitivo de sus compradores. En
este sentido, la imagen de las drogas, en tanto valor de cambio implica o conlleva una
representacin de ciertos tipos de usuarios. As, por ejemplo, el precio elevado de la
cocana determinara que sus usuarios generalmente se caracterizan por su poder
adquisitivo. En consecuencia, el consumo de cocana se inscribe como una prctica
que afecta mayoritariamente a la poblacin adulta/joven ya que stos podran acceder
a este mercado en tanto sujetos productivos.
Yo creo que en el caso de la marihuana, la consecuencia primaria es que es muy barata
obtenerla y que no existe ningn reproche, esa es la consecuencia primaria, como es muy
barato y fcil obtener marihuana yo no creo que se produzcan quebrantos patrimoniales
en las familias, porque es muy fcil llegar a ella, el problema es si la marihuana te va
a llevar a otros mercados, si la marihuana es un paso directo para pasar a la cocana,
PARTE II
91
entonces ya hablamos de que la cocana no es tan barato obtenerla, es una droga que engancha muy rpido y ya el consumidor, es un consumidor habitual debe disponer de mucho dinero para satisfacer esa necesidad, ya hablamos que el consumidor de cocana tiene
un patrimonio importante o luego tiene que acceder a formas de conseguir ese dinero que
por lo general suelen ser delictivas, para poder sostener esa adiccin. (Agente Policial).
Sin embargo, pese a la emergencia de estas nuevas poblaciones vinculadas al consumo de cocana, el problema de las drogas sigue siendo visto como una cuestin social
protagonizada principalmente por los jvenes. Esta imagen dominante que signa la
representacin social del problema de las drogas como una cuestin protagonizada
por los jvenes, descansa en una doble argumentacin. Por un lado, hay una percepcin de vulnerabilidad inherente a la condicin juvenil y, por otro lado, y como
consecuencia de lo anterior, los adultos se perciben a s mismos como los garantes del
paso o trnsito normal de los jvenes a su adultez.
Yo creo que si pudisemos atacar la base, para mi la base son los jvenes, para mi sera
una gran solucin porque aquella persona que se engancha y que tiene veinticinco aos,
poco podemos hacer, es cierto que a lo mejor se podra incidir distinto, ya que el caso es
distinto, del chico joven de doce, trece, catorce aos, el motivo o los motivos seran totalmente diferentes, por eso es que yo creo que donde tendramos que incidir mucho sera en
la base. (Agente Poltico).
Si bien es cierto, desde un punto de vista lgico, la alarma o preocupacin social
experimentada por los adultos respecto a la situacin de los jvenes y las drogas, debera ser consecuencia de una situacin antecedente; lo cierto es que, en la prctica
hay una inversin de la lgica esperada, en tanto que la alarma al ser eminentemente
anticipatoria, de algn modo se autonomiza de los hechos o antecedentes. Siendo los
antecedentes, ms bien un efecto o un producto resultante de la activacin de la respuesta de alarma, sta pasa a dar estabilidad y veracidad a la percepcin general del
problema de las drogas como una cuestin que afecta fundamentalmente a los y las
jvenes de la comunidad.
En este contexto, para una adecuada valoracin de este mbito se requiere que seamos capaces de hacer un uso particularmente estratgico de las herramientas de investigacin social de las que disponemos. En efecto, el proceso de produccin y recoleccin de informacin debe garantizar, principalmente mediante la triangulacin de
fuentes y tcnicas (ver anexo metodolgico - parte IV), la presencia o emergencia de
una diversidad significativa de puntos de vista, sobre todo garantizar la emergencia del
punto de vista de los propios implicados o afectados.
92
PARTE II
En un territorio dado es importante saber:

La naturaleza, las caractersticas y la extensin del uso de drogas en la ciudad.
PARTE II
93
Debemos poder valorar:
Los escenarios de venta de drogas y de consumo callejero.
los tipos de daos asociados al consumo y estilo de vida, as como los factores que
los influencian,
Los cambios de los patrones de consumo y sus determinantes.
su magnitud y evolucin, y
aspectos que las disminuyen.
> Preguntas clave:

Cul es la naturaleza y extensin del uso de drogas?
Cules son los tipos de usuarios y donde pueden ser localizados?
Cules son las tendencias del uso de drogas a lo largo del tiempo y cual es la
tendencia actual?
De cualquier modo lo que se debe explorar son:
Los conocimientos y percepciones de los usuarios sobre las diferentes modalidades de consumo (historia del uso de drogas, cambios, nuevas pautas de consumo,
nuevos escenarios, etc.).
La naturaleza y extensin del uso de drogas.
La tendencia a lo largo del tiempo en trminos de incidencia y prevalencia de las
prcticas de consumo.
Las caractersticas sociales, econmicas y culturales de los usuarios.
Tcnicas recomendadas: el anlisis de los datos estadsticos y otros similares existentes, la recopilacin de datos de archivos, entrevistas con informantes claves, el
mapeo de zonas de venta y consumo, grupos focales y las encuestas. Las fuentes a
consultar pueden ser: programas sobre drogas, polica, sistema de salud, ex usuarios y usuarios en activo, red prxima de usuarios.
4.2.4 Valoracin de las consecuencias para la salud: Riesgos y daos

Las consecuencias adversas para la salud son los daos que ocasiona el uso de drogas
(transmisin de enfermedades, sobredosis, estilo de vida, accidentes) y que se ve influenciada por las condiciones de vida en la que los usuarios se encuentran.
La valoracin de las consecuencias para la salud proporciona la informacin necesaria para elaborar ideas sobre la necesidad y prioridad de las intervenciones. Pese a
que este tipo de informacin representa un insumo fundamental para la construccin
de la lnea de base de cualquier intervencin orientada a reducir los riesgos y daos
relacionados con las drogas, nuestra propia experiencia nos indica que no ser inusual
encontrarnos ante situaciones en las que los programas (y sus respectivos equipos de
trabajo) carecen de informacin actualizada sobre los riesgos y daos asociados a los
consumos de drogas adaptada y adecuada a sus propios contextos de trabajo. Generalmente, los equipos disponen de informacin de tipo macro o general, principalmente
de tipo epidemiolgica, tenindose que limitar a extrapolar la informacin global a
sus contextos locales.
Informe Final 6
> La gravedad: Las consecuencias adversas
Result casi imposible identificar y/o reconocer en los discursos y relatos de los entrevistados, alguna referencia clara y directa que permita precisar el tipo y/o grado en
que son afectados los individuos y/o comunidad como consecuencia de sus consumos. En ese sentido, no hay referencias a indicadores especficos, que ya sea de forma
directa y/o indirecta, permitan estimar de forma concreta y contextualmente situada
los daos asociados al consumo de drogas a nivel local.
En consecuencia significar la situacin de las drogas como una cuestin grave, ms
bien descansa u obedece a ciertos preceptos de orden moral y/o normativo y menos a
cuestiones relacionadas con la salud pblica. Ahora bien, esto ltimo no quiere decir
que las drogas sean significadas por fuera del campo de la salud. Muy por el contrario,
frecuentemente se recurre a una amplia gama de metforas que aluden al campo
de la salud, pero siempre desde el punto de vista de la enfermedad. Sin embargo, el
arco de referencias a la salud, principalmente se nutre y articula desde las creencias
94
PARTE II
y el sentido comn de una parte de la comunidad, y menos desde el conocimiento

formalizado que stos puedan tener sobre las drogas y sus consecuencias adversas en
el marco de la salud.
...lo que a mi siempre me ha llamado la atencin, son los efectos clnicos que padece
el drogadicto, porque todos sabemos que si bebes alcohol que mueren neuronas, puedes
padecer cirrosis, pero no creo que tenga tan clara la gente que la adiccin al hachs o
a la marihuana tenga efectos clnicos, creen que si fumas un porro tres o cuatro veces
por semana y adems no fumas tabaco es mucho ms sano, todo el mundo dice esto
es mucho ms sano que el tabaco y a nadie se le explican las consecuencias que tiene
de acumulacin en las zonas blandas del cuerpo, de lo que es la sustancia nociva del
hachs que puede conllevar a una serie de patologas que a lo mejor si a un chico joven
se le explica que si fuma hachs tiene que saber que la mayora de las sustancias se le
almacenan en los riones y esto genera una serie de trastornos que si fuma mucho puede
convertirse en una enfermedad renal. (Agente Policial).
Lo anterior contrasta fuertemente con la percepcin que emerge desde el mundo de los
jvenes. Este contraste se expresa en dos direcciones y sentidos complementarios entre
s. Por un lado los jvenes son capaces de identificar y definir situaciones y prcticas de
consumo que estaran asociadas a la exposicin a ciertos riesgos y/o daos. Sin embargo,
la percepcin de que existen riesgos y daos asociados al consumo de drogas no necesariamente conlleva, ni condiciona, una respuesta de alarma social, as como tampoco
implicar significar la situacin actual de las drogas desde la gravedad social. As por
ejemplo, los jvenes advierten ciertos efectos negativos asociados a la incorporacin de
nuevas pautas de consumo en el plano de las relaciones interpersonales a nivel de sus
grupos de referencia. Sin embargo, la percepcin de estas problemticas percibidas
por los jvenes, al ser vivenciadas y experimentadas como parte de sus vidas cotidianas,
no alcanzan a ser del todo percibidas como una cuestin eminentemente disruptiva.
Muchos amigos mos empezaron con la tontera que primero un fin de semana y ahora
estn con la tontera todos los fines de semana y esa no es la idea.
Cabe tener presente que si bien la recoleccin de datos sobre las consecuencias adversas para la salud ayudar a fundamentar la seleccin de las intervenciones as como a
valorar el potencial impacto de las intervenciones para reducirlas, tambin constituye
una informacin estratgica, en tanto puede ser utilizada para argumentar y contraargumentar a nivel tcnico, social y poltico la pertinencia, adecuacin, efectividad,
relevancia y necesidad de la puesta en marcha y continuidad del programa o dispositivo que se quiere implantar.
PARTE II
95
Algunos de los temas relevantes en este campo son:

Enfermedades asociadas con el uso de drogas (de acuerdo al tipo de droga y sus
pautas de uso, los contextos de uso y las caractersticas de los sujetos que las usan).
Prcticas de riesgo relacionadas con sus consumos: Comportamiento sexual, conduccin de automviles, riesgos laborales, etc.
Problemas asociados con el consumo de drogas y vas de administracin.
Problemas de salud y acontecimientos adversos relacionados con las condiciones
de vida y al estilo de vida.
Efectos sobre entorno prximo: cnyuge, hijos, familia, pares...
Tcnicas recomendadas: el anlisis de los datos estadsticos actuales, la recopilacin
de datos de registros actuales, las entrevistas con informantes clave, grupos focales
y encuestas. Las fuentes pueden ser: sistemas de informacin de salud, sistemas de
vigilancia, anlisis de registros locales, estudios actuales, informes clnicos, etc.
PLAN DE ACCIN
Una vez finalizada la valoracin de la situacin inicial, valindose de la informacin
obtenida, el equipo llevar a cabo un proceso de discusin sobre los problemas detectados y las perspectivas de accin. Los resultados de la reflexin y discusin del equipo
permitirn identificar los argumentos y criterios a partir de los cuales se va a tomar la
decisin de la accin a realizar.
Sin embargo no es fcil tomar una decisin cuando hay que decidir en torno a una
situacin observada y contamos con pocos recursos personales y materiales para fijar una accin.
Ahora el equipo impulsor debe tomar una decisin basada por un lado en criterios
derivados de la apreciacin del problema y por otro lado en la viabilidad y factibilidad
de llevar a cabo el plan de accin.
96
PARTE II
5.1 Definicin y 0bjetivos

El Plan de Accin resume y sintetiza los hallazgos claves de las fases y pasos anteriores; permite resaltar las limitaciones prcticas de las intervenciones potenciales y
proponer una estrategia para implementarlas.
Es la formalizacin de un pre proyecto realizado por el grupo impulsor en el cual se
da forma a una propuesta operativa de intervencin que se justifica con las informaciones y aspectos relevantes recogidos. Es un instrumento que, a partir del anlisis de
la informacin, planea las intervenciones. Reduce toda la informacin importante
recopilada hasta este momento en unos cuantos indicadores, descripciones breves y
potenciales lneas de accin. En forma de visin panormica permite rpidamente
identificar lo que se ha aprendido y a identificar cules son los prximos pasos.
Esta informacin ser de gran utilidad para la elaboracin de las estrategias de Informacin, Educacin y Comunicacin, as como las actuaciones de defensa o advocacy que
sern desarrolladas en el prximo capitulo. En efecto, el plan de accin presenta informacin sistematizada y sintetizada relacionada con la utilidad del servicio en un barrio,
la tipologa de servicio ms adecuada, el equipo que parece ms pertinente, la zona de
implantacin deseada, los resultados e impactos esperados, entre otros aspectos.
Debe incluir:
los principales resultados del anlisis de la situacin inicial,
la definicin de mbitos prioritarios a incluir en el plan de accin, y
una propuesta de plan de accin.
El informe es una herramienta de trabajo. Su discusin en equipo y con la comunidad es tan valiosa como el propio procedimiento para su obtencin, pues otorga
validez y legitimidad social a la propuesta. Este informe se presenta colectivamente
a los diferentes actores clave de la comunidad: financiadores, comunidad, instancias
de gobierno y miembros del CAC con el objetivo de generar una discusin abierta y
participativa de cara a incorporar las propuestas y sugerencias a la propuesta base.
Es importante destacar que en el anlisis de los recursos disponibles para desarrollar
la accin es fundamental tomar en cuenta a los actores sociales organizados en el
territorio con el fin de coordinarse, desde el equipo de trabajo (CAC), con dichos
agentes y los recursos que estn implementando.
Si nos encontrramos con actores o con variables que obstaculizan nuestro accionar o
nuestro plan debemos actuar estratgicamente. Es decir, que se debe intentar captar
PARTE II
97
la voluntad de cooperacin de los actores oponentes y que dispongan de un determinado nivel de control sobre ciertos tipos de recursos crticos que han sido evaluados
como tiles e importantes para la consecucin del plan. Es decir, se es estratgico, no
por el plazo que nos fijamos para la realizacin de acciones u operaciones, sino por
la capacidad de darle viabilidad a nuestro plan (generar futuro y viabilidad a nuestras
decisiones) incluyendo a la mayor cantidad de actores participantes generando consensos y generando comunidad en accin.
En una primera instancia el equipo impulsor presenta este informe a los miembros
del CAC para ser sometido a discusin. El objetivo de esta reunin ser llevar los hallazgos clave resultantes del proceso de anlisis de la situacin inicial a una instancia
participativa de discusin ampliada como parte del proceso de elaboracin participativa del plan accin. Posteriormente ser presentado para discusin colectiva a los
diferentes actores del territorio: financiadores, expertos, comunidad, representantes de
usuarios, etc. con el objetivo de generar una discusin y una dinmica participativa
para su validacin y legitimacin, propuestas de cambio y modificaciones.
A partir de este proceso de reflexin colectiva se disea un plan de accin. En esta etapa se decide, en el seno del grupo impulsor y CAC, cules de los problemas encontrados a travs del diagnstico, es posible y preferible atacar, de acuerdo a la importancia
que le otorguen las personas de la comunidad o grupos, as como la evaluacin de la
factibilidad de su solucin. Para esto se hacen reuniones de negociacin de la programacin con las personas involucradas en el equipo de trabajo (grupo impulsor y
CAC) y se elaboran conjuntamente dichos planes de accin.
El Plan de accin ayudar a:
ofrecer un panorama claro de los hallazgos ms importantes,
decidir qu respuestas locales son las ms adecuadas, para garantizar el proceso
de implantacin e implementacin eficaz del recurso.
planear una estrategia para poner en prctica estas respuestas.
Una vez decidido el rumbo de la accin comunitaria, se disean acciones que cumplan con los objetivos planteados. Se debe responder a qu queremos hacer? y qu
cambios deseamos realizar? Es necesario definir los propsitos, considerar los recursos y organizar la accin. Es indispensable tomar en cuenta los temas relacionados
con: presupuestos, bsqueda de recursos alternativos y de la coordinacin desde los/
as propios/as participantes.
98
PARTE II
Si insistimos en la importancia de la definicin de las prioridades es porque entendemos

que varias alternativas son posibles para encarar una situacin problema. Lo esencial es
tomar una opcin fundada en argumentos precisos y discutidos en equipo y consensuados por todos sus integrantes. El debate sobre las competencias y capacidades del equipo
y la utilizacin de los recursos financieros ayuda a delimitar las ambiciones. Esta etapa
condiciona la definicin de los objetivos, presupuestos y evaluacin de la accin.
5.2 Preguntas de ayuda para crear el Plan de Accin

Tomando la planificacin estratgica situacional (PES) como recurso metodolgico,
proponemos las siguientes preguntas para la elaboracin del Plan de Accin:
Qu tipo de respuestas se necesitan?
Cules son los recursos (organizacionales, polticos, sociales) y las acciones que
se requieren para desarrollar e implementar esta respuesta?
Se pueden integrar varias intervenciones separadas en una estrategia de respuesta ms amplia?
Se puede o debe actuar?
El equipo impulsor debe tomar una decisin basada por un lado en criterios derivados
de la apreciacin del problema y, por otro lado, en la viabilidad y factibilidad de llevar
a cabo el plan, programa, proyecto (implantacin/implementacin/evaluacin).
PARTE II
Sin embargo la experiencia indica que tanto los criterios de gravedad, como y sobre
todo- los criterios de viabilidad o factibilidad tendrn mayor importancia a la hora de
tomar decisiones sobre qu accin se ha de implementar para garantizar la estabilidad
del proceso de implantacin.
Un modelo simple de anlisis de viabilidad es el que se presenta a continuacin a
partir de la matriz de viabilidad del MAPP.
v. Modelo simple de anlisis de viabilidad
Flujograma
situacional
completo N
Causa
Impacto
Se
puede
actuar
Desconfianza de los dirigentes

de asociaciones de vecinos con
actual alcalde.
Alto
Si
Si
Servicios sociales y sanitarios

deficientes en el barrio.
Alto
Si
Si
Mala experiencia anterior de vecindario en consumo de drogas.
Alto
No
No
Llegada reciente de poblacin

externa al barrio.
Medio
Si
Si, pero responde a otro

problema
Dbil demanda poltica hacia el

ayuntamiento.
Alto
Si
Si
Bajo nivel de confianza entre

vecinos.
Alto
Si
Si
Baja inversin permanente del

ayuntamiento en el barrio.
Alto
Si
Si, pero se
concreta en
causa 2
Informacin deficiente y contradictoria de inversiones pblicas

en el sector.
Alto
Si
Si
Existencia de poblacin usuaria

en el barrio.
Alto
Si
Si, pero se
concreta en
causa 2
Para la apreciacin del problema debe tenerse en cuenta:

Frecuencia o extensin del problema.
99
Se debe
actuar
Evolucin en el tiempo del problema.

Percepcin y opinin de la comunidad y los afectados.
Gravedad de los problemas.
Repercusiones sociales y econmicas.
En lo que se refiere a la viabilidad y factibilidad:
Capacidad institucional.
Conocimientos y aptitudes presentes en el equipo.
Bienes y servicios disponibles.
Personal disponible.
Financiacin disponible.
100
PARTE II
PARTE II
101
5.3 La elaboracin del Plan de Accin
> Supuestos y condicionantes
Existen tres etapas principales en el desarrollo del Plan de Accin:
El plan de accin es un instrumento de intervencin, una apuesta de futuro y como

tal est basado en supuestos y sujeto a restricciones. Respecto de los supuestos, se
supone que como impulsores de un proyecto sanitario estaremos ante la posibilidad
cierta de que habrn actores a favor y en contra. Nuestra tarea ser sumar a los actores
que estn a favor y procesar las oposiciones, a travs de los mecanismos democrticos
de persuasin y argumentacin. Recordemos que un gestor social, en este caso, un
gestor socio sanitario, se parece ms a un abogado litigante que convence al auditorio con buenos argumentos acerca de las bondades de tal o cual decisin, que a un
calculador cientfico o ingeniero que demuestra produciendo fro clculos o lgicas
relaciones y reacciones entre elementos.
Una definicin del proyecto teniendo en cuenta el trabajo realizado por el equipo
impulsor y el CAC.
Una consulta final con los expertos y miembros clave.
Una consulta ms amplia con la comunidad.
Existen cuatro principios para la elaboracin de un plan de accin:
Las respuestas deben ser prcticas y viables.
Las respuestas deben ser tan eficaces como sea posible.
Debe ser consensuado con los expertos locales y miembros de la comunidad.
El equipo necesitar apoyo para poner en prctica el Plan de Accin.
Las respuestas de intervencin (implantacin) deben ser prcticas y viables: para la
eleccin de la respuesta se deben considerar factores como la relevancia de la intervencin, la viabilidad, los recursos que se necesitan y cualquier obstculo que pudiera
impedir su concrecin.
Las respuestas deben ser tan eficaces como sea posible: debe estar basada principalmente en los conocimientos obtenidos durante la fase de familiarizacin y de anlisis
de la situacin inicial. Decimos principalmente, pues tambin se deben apoyar en
otras experiencias realizadas en est campo.
Debe ser consensuado con los expertos locales y miembros de la comunidad: Esto garantizar que las respuestas e intervenciones estn apoyadas por la comunidad local.
Aunque puedan existir desacuerdos sobre el contenido del Plan, sta es una buena
manera de identificar problemas que se pueden haber pasado por alto.
El equipo necesitar apoyo para poner en prctica el Plan de Accin: el equipo tendr
que hacer actividades en defensa de las respuestas recomendadas por el plan de accin,
por lo que buscar en una serie de fuentes externas: recursos humanos y financieros, instalaciones desde las cuales operar, infraestructura administrativa y otros tipos de apoyo.
Entre estas fuentes puede estar el Gobierno, el municipio, las ONG y los grupos comunitarios. Tambin habr que contactar otros recursos, tales como los empresarios y
lderes de opinin del lugar. Si no se lleva a cabo este trabajo de defensa, sern escasas
las posibilidades de llevar a buen trmino una intervencin de largo plazo y sostenible.
Por otro lado, los problemas sociales a diferencia de los problemas naturales son problemas entre actores intencionales con capacidad de decisin y previsin, por tanto son
problemas de naturaleza social o poltica. Los problemas ocurren entre actores, no sobrevienen desde fuera de lo social, en este caso, lo local vecinal; por ello, los problemas
sociales se resuelven mediante acciones entre actores, mediante actividad social o poltica, y la implantacin de un servicio de atencin de usuarios de drogas no escapa a ello.
Los supuestos con lo que creemos que es preciso trabajar son:
los agentes tienen intereses,
se mueven por deseos propios,
tienen creencias y representaciones, muchas veces erradas, respecto de lo que
piensan o hacen los dems,
actan de acuerdo a lo que creen que hacen o piensan los dems,
el actuar propio provoca resultados no buscados en los dems
Los condicionantes se relacionan con las restricciones: por ejemplo, internas negativas (debilidades de orden presupuestaria o de recursos humanos, por ejemplo) o internas positivas (fortalezas como capacidades organizativas o liderazgo, por ejemplo);
o externas positivas (oportunidades tales como ambiente social o consensos proclives)
o externas negativas (amenazas como el amplio capital electoral de una coalicin de
oposicin a nuestro plan, por ejemplo).
Ahora bien, otra forma de verlo es simplemente decir o pensar que las condicionantes
son el propio actuar de los agentes opositores y sus recursos.
102
PARTE II
PARTE II
103
> Calendario y presupuesto
5.4.3 La consulta a expertos
Sobre el calendario, no hay mucho que decir de manera especial. La tabla Gantt o
mtodos ms sofisticados de planificacin de intervenciones sociales basta para definir
bien los horizontes de trabajo y las responsabilidades. De hecho la metodologa por
nosotros propuesta, el MAPP, tiene una interesante apuesta por un calendario asociado a una matriz simple de anlisis de actores (ver anexos).
El Plan de accin debe ser presentado a varios expertos en las reas de servicios sociosanitarios para verificar la viabilidad e idoneidad tcnica del proyecto. La consulta de
expertos tambin puede ser una buena oportunidad para reclutar a personas adecuadas que ayuden a implementar intervenciones futuras.
Sobre el presupuesto, tal vez lo nico relevante que merezca la pena agregar (sobre
metodologas de administracin y presupuesto existen manuales de diverso tipo) es
que, de acuerdo a nuestra perspectiva, considerar el recurso econmico como una
restriccin importante es inmovilizante, y por lo mismo no definitoria. Es decir, si
bien creemos que las restricciones presupuestarias son importantes, tambin lo es que
la funcin del gestor (del poltico, del dirigente, del lder) es abrir el abanico de lo
posible. En ese sentido, su funcin es crear posibilidades de viabilidad tanto al plan
como a la propia organizacin y sus objetivos.
5.4.4 La consulta a la red interinstitucional
5.4 Consulta y validacin

5.4.1 Validacin tcnico-poltica del plan de accin
La validacin tcnicopoltica refiere a los procesos de autorizacin o ratificacin del
plan de accin en las dimensiones tcnica (calidad y consistencia internas, coherencia, disponibilidad de recursos, capacidades, etc.) y poltica (aceptabilidad y sustentabilidad social del recurso). Entre estas instancias podemos contar la consulta a lderes
y acores locales, la consulta a expertos o la consulta a la red inter institucional.
5.4.2 La consulta a lderes y actores locales relevantes
El objetivo de esta consulta es darle viabilidad poltica, social y territorial al proyecto en
el contexto local de la implantacin del servicio. Se trata de presentar el plan de accin
a personas clave en el entramado de la comunidad para obtener sus ideas y consejos
respecto a su contenido. Las personas que fueron clave en la familiarizacin pueden ser
invitadas, as como otras que hayan sido identificadas en el desarrollo del proyecto.
El Plan de accin debe ser presentado a la red institucional local; esto es, a otras
entidades y servicios presentes en el territorio. El objetivo de dicha consulta es la posibilidad de un trabajo coordinado en red que de coherencia a las diferentes iniciativas
sociales y sanitarias presentes en el territorio.
5.4.5 Consulta con la comunidad
La consulta con la comunidad local es tan importante como la consulta de expertos
o de la red interinstitucional. Tambin es una forma eficaz de obtener apoyo de la comunidad para una respuesta de intervencin particular y establecer nuevos contactos.
El grupo ser probablemente mucho ms grande que el de la consulta de expertos,
por lo tanto el equipo podra tratar de convocar a una reunin pblica, donde se pueda hacer una presentacin general del plan de accin.
El plan de accin debe proponer un lugar para la implantacin del posible servicio
basado en las informaciones del anlisis de situacin. Se debe tener en cuenta su
adaptacin a las necesidades de los usuarios y de los vecinos. Es de particular importancia la definicin de los horarios de intervencin, las normativas tcnicas y administrativas que orientarn el servicio, los protocolos de actuacin tcnica, etc. No debemos olvidar que desde nuestra perspectiva, el concepto de comunidad hace alusin
a agrupaciones que comparten caractersticas en comn y que desarrollan diferentes
tipos de prcticas conjuntamente (Musito et al, 2004: 45).
En este sentido y bajo esta premisa, los usuarios y usuarias forman parte de la comunidad. Pero ms all de esta premisa, que releva la condicin de miembros de la comunidad de los usuarios y usuarias, debemos tener presente que estos constituyen en ltima
instancia, l sujeto de la intervencin. Al respecto: Una vez instalado este proceso,
una vez que se pone en manos de la poblacin en situacin de vulnerabilidad los
104
PARTE II
PARTE II
dispositivos, los instrumentos, las herramientas ms sensibles para su autoafirmacin,

para la construccin de las posibilidades de su desarrollo subjetivo, para confirmar y
aumentar sus potencialidades, los resultados son absolutamente espectaculares6.
105
Otra de las tcnicas recomendadas es la matriz del mtodo MAPP reseado con mayor detalle en el anexo.
vii. Matriz aplicada del mtodo MAPP
5.5. Matrices de planificacin

Una de las metodologas ms utilizadas para la generacin del Plan de accin en
procesos de intervencin social es el marco lgico. En l se planifica por objetivos y se
acta por medio de indicadores de evaluacin.
vi. Matriz tipo del marco lgico
Resumen
descriptivo
Indicadores
objetivamente
verificables
Fuentes de
verificacin
Hiptesis
Objetivo general
Actividades
Recursos
Costos
6. Gonzlez-Saibene, Alicia (2003), conferencia ofrecida en la Jornada de Formacin de Formadores La

problemtica de la mujer en la actual coyuntura nacional, organizada por el Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales y el Consejo Nacional de la Mujer, Presidencia de la Nacin y Senadura de la
Nacin, Rosario, Argentina, p. 6.
Quien
coopera
Causa
Acciones
1. Desconfianza de vecinos
con el alcalde.
1. Organizacin
de instancias de
dilogo
Alcalde
Vecinos
Vecinos
2. Servicios
sociales y
sanitarios
deficientes
en el barrio.
1. Construccin
de centro social
Alcalde
Vecinos
y ONG
Vecinos
2. Construccin de centro
de atencin a
usuarios
Alcalde
Vecinos
y ONG
Vecinos
3. Dbil
demanda
social hacia el
ayuntamiento.
1. Capacitacin
y sensibilizacin
sobre necesidad
de organizacin
Vecinos
ONG
Vecinos
4. Bajo nivel de
confianza entre
vecinos.
1. Organizacin
de instancias de
coordinacin y
dilogo local
Vecinos
ONG
Vecinos
5. Informacin
deficiente y
contradictoria
de inversiones
pblicas en
sector.
1. Diseo de
canales de
comunicacin
efectiva
Alcalde
Vecinos
y empresarios
Vecinos
2. Publicacin
de inversiones
Alcalde
Vecinos
y empresarios
Vecinos
Objetivo especfico
Resultados
Quien
hace
Quien
vigila
que se
haga
Tiempo en meses
Mes
1
Mes
2
106
PARTE II
SENSIBILIZACIN, SUSTENTABILIDAD Y CONSTRUCCIN DE ALIANZAS Y REDES FAVORABLES
PARTE II
107
> Principios clave para realizar las actividades de sensibilizacin:

Apoyarse en la red o las redes sociales existentes en la comunidad.
Basarse en mensajes simples de promocin de la salud y de los derechos bsicos
de las personas afectadas por el uso de drogas.
Utilizar los medios de difusin social propios de la comunidad.
6.1. Sensibilizacin
El equipo de trabajo deber organizarse a partir de la exploracin inicial de los agentes
sociales presentes en el territorio que sean relevantes en la temtica a ser abordada. En el
caso que nos ocupa, sern las personas y grupos organizados alrededor de las respuestas
socio-sanitarias, grupos de usuarios, grupos organizados, etc. relacionados al consumo de
drogas quienes sern invitados a participar en el proceso comunitario a llevar a acabo.
El equipo de trabajo deber organizarse a partir de reuniones peridicas en las cuales
se definirn los objetivos de las acciones, las actividades a realizar y los responsables
para cada una de estas actividades. Este equipo ser quien lleve adelante el proyecto a
partir de una relacin horizontal entre sus miembros y de principios democrticos de
toma de decisiones.
Se trata de un conjunto de actividades orientadas a promover la adherencia comunitaria al proyecto. El objetivo es generar un clima favorable al proyecto a travs de la
promocin de ideas sobre la salud pblica, los derechos humanos y algunos principios
ticos como la solidaridad, el respeto a la diversidad y la tolerancia cultural poniendo
nfasis en la necesidad de establecer un trabajo conjunto, participativo y de colaboracin entre los diferentes actores involucrados en la gestin social del problema. Se
pretende as mejorar el reconocimiento y la legitimacin de la necesidad de dar una
respuesta coordinada y participativa al problema existente en la comunidad.
Las actividades son diversas: estrategias heterogneas destinadas a vecinos, profesionales del campo de la salud y el campo social, asociaciones, familias, otros colectivos
profesionales, comerciantes, administraciones, partidos polticos, etc.
Las temticas especficas estn vinculadas, entre otros a: la poltica de salud en el
territorio, prevencin y proteccin de la salud, seguridad y respeto en el barrio, cooperacin entre diferentes grupos, la defensa los derechos humanos, etc.
Utilizar estrategias de animacin sociocultural.

Intentar llegar a toda la poblacin.
Incluir aspectos de una dinmica de carcter festivo (clima alegre, camaradera,
refrigerios, pica - pica, etc.).
> Tcnicas recomendadas:
Asambleas.
Puerta a puerta.
Stands de difusin en espacios pblicos.
Informacin a travs de los medios de comunicacin comunitaria
(prensa local y del barrio).
Es importante destacar que los procesos de sensibilizacin deben estar presentes a lo
largo de todo el proceso de trabajo comunitario, con el objetivo de crear un vnculo
de comunicacin y de informacin fluida entre el equipo impulsor de la iniciativa y la
comunidad ms amplia a fin de lograr los objetivos estratgicos diseados y de captar
la mayor cantidad de adherentes.
6.2. Sustentabilidad social y construccin de redes favorables

Como ya hemos mencionado anteriormente la idea es la sustentabilidad social y poltica de la apuesta o plan. Se trata de la construccin de redes favorables que adhieran
y que defiendan de manera sustentable el proyecto frente a actores que obviamente lo
criticarn desde distintos ngulos.
108
PARTE II
En este sentido, la apuesta, es decir, el plan, no controla resultados predecibles, sino

que influye sobre la realidad, sobre los agentes y sobre los actores para lograr la viabilidad necesaria a las apuestas del plan, es decir, los resultados que se producen. Por otro
lado, el concepto de estrategia que hay detrs no es el largo plazo sino la capacidad
del dirigente de darle viabilidad a las apuestas dentro del juego poltico o social.
No se debe trabajar con la concepcin de diagnostico tradicional, sino que se debe
trabajar con el anlisis situacional que es una metodologa dinmica de anlisis del
problema (a enfrentar o a resolver) de acuerdo a las valoraciones, los pesos y los intereses de cada actor involucrado; todo esto basado en el entendido de que esta situacin va variando de acuerdo al propio accionar de los agentes dentro de la prctica
poltica y desde la prctica social (la realidad y los intereses de las organizaciones que
estn involucradas en el problema).
PARTE II
109
Cmo concebir el plan? No se debe disear instrumentos a travs del clculo paramtrico sino mediante apuestas: no existe posibilidad de operar en funcin de mediciones exactas y cuantitativas porque los problemas sociales son semi estructurados.8
Cmo precisar lo posible? No se deben planificar en torno a la consulta poltica
sino a travs del anlisis estratgico: anlisis de mi capacidad de gestin y de la
viabilidad de mis apuestas sobre la solucin del problema.9
Cmo actuar cada da? No se debe actuar de acuerdo a la ejecucin del plan
sino a travs del re clculo de la accin, de la correccin y de las modificaciones
hechas consensuadamente al plan.
En definitiva, el juego social y poltico se desarrolla en un ambiente de mucha nebulosidad e incertidumbre sobre el futuro, de manera que el clculo que precede y preside cada jugada de cada participante es en extremo complejo. De cualquier modo,
gira en torno a cuatro preguntas: i) con cules jugadores debo interactuar para construirle viabilidad a mis objetivos; ii) qu estilos polticos y posibilidades estratgicas
ofrezco y me ofrecen: cooperacin, oposicin o confrontacin violenta?, iii) cules
medios estratgicos puedo usar para influir sobre las motivaciones y capacidades de
los otros? Autoridad, persuasin, negociacin, medicin de fuerzas?, y iv) Cmo
debo ordenar la secuencia de mis jugadas en el tiempo?
En consonancia con los fundamentos sealados, para actuar y generar viabilidad debemos responder a cuatro preguntas bsicas (ver anexo metodolgico - parte IV):
Cmo explicar la realidad? No se debe explicar nicamente a travs del diagnstico sino a travs de la apreciacin situacional: relacin entre la evaluacin
objetiva (diagnostico tcnico) y la subjetiva (valores e intereses) que hace el dirigente sobre el problema y que va modificando y recalculando en funcin de la
accin propia y la de los dems.7
7. Los hechos no hablan por si mismos, mis intereses hablan por los hechos; el actor explica para actuar, toda
explicacin depende de la situacin en donde se est; el actor explica en su dominio; la realidad explicada
comprende la realidad del otro; el otro no siempre coopera en mi explicacin; siempre se explica desde intereses generados en el juego social; la explicacin completa es imposible; explicamos de acuerdo a intereses.
8. Slo se pueden enumerar algunas de sus variables, slo se pueden apreciar algunas de las relaciones entre las variables; su solucin es situacional, es decir, es debatible segn intereses y posiciones.
9. La opinin pblica es muy importante, tanto como mis capacidades para ganar la cooperacin del oponente y posibilitar la accin conjunta.
PARTE III
113
En esta tercera parte entregaremos consideraciones, principios y sugerencias a tener

en cuenta a la hora de implementar un plan de accin. Incluye la creacin de un
comit de seguimiento de la implantacin (CSI), el diseo de estrategias de informacin, educacin y comunicacin (IEC), la estrategia de advocacy y mecanismos de
monitoreo y evaluacin de la implementacin.
CONSIDERACIONES SOBRE LA IMPLEMENTACIN DEL PLAN DE ACCIN

La implementacin consiste en la puesta en marcha del servicio de atencin siguiendo el plan de accin propuesto y validado por los diferentes agentes sociales tcnicos
y comunitarios. En este apartado, se describen algunas actuaciones permanentes que
se deben desplegar para asegurar la viabilidad poltica y social del proyecto, como las
estrategias IEC y el advocacy.
1.1. Las estrategias de informacin, educacin y comunicacin (IEC)

El complejo IEC, tambin conocido en la actualidad como comunicacin para el
comportamiento (CCC), es un conjunto de instrumentos de gestin estratgica de
carcter descentralizado dirigidos a orientar acciones de comunicacin encaminadas
a la prevencin de la enfermedad y la promocin de la salud a nivel local y regional. Pretende fortalecer la capacidad de los individuos y sus comunidades a fin de
que puedan incidir efectiva y eficientemente sobre los procesos de decisiones locales
atingentes al desarrollo propio. Se orienta a mejorar procesos locales que promuevan
cambios tanto en los conocimientos, como en las actitudes ciudadanas y en las prcticas de la poblacin en el campo de la salud pblica. El complejo IEC busca generar
redes de actores (gubernamentales, sociales y privados) de manera estratgica y descentralizada a fin de incorporarlos en los procesos de cambio social, incrementando
sus responsabilidades y sus niveles de participacin en los procesos de produccin de
salud pblica a nivel local.
114
PARTE III
El objetivo de las estrategias IEC es, por un lado, promover o consolidar, a travs de la
combinacin de tecnologas, enfoques comunicacionales y procesos de socializacin,
cambios de comportamiento o actitudes en determinadas audiencias, primordialmente en reas del desarrollo tales como salud y educacin. Por otro, intenta modificar las
prcticas sociales de carcter comunitario en pos del logro de objetivos sociales determinados. De esta manera, y en consonancia con las metodologas de intervencin
participativas (como la investigacin accin participativa, por ejemplo), el componente IEC se yergue como un posible eje articulador de toda accin social o destinada a
elevar los niveles de conocimiento, a modelar actitudes, y a inducir a los destinatarios
directos o indirectos de poltica hacia prcticas favorables o saludables dentro de su
propio entorno. As, desde el imperativo de la generacin y la profundizacin de la
calidad y la orientacin de la democracia, las estrategias IEC se presentan como instrumentos dirigidos a la informacin a individuos y colectivos, al fortalecimiento de
capacidades de la poblacin objetivo, y a la promocin de redes estables de trabajo
coordinado en materias sociales. No obstante, si desde el punto de vista de la bsqueda
de resultados sociales eficaces y eficientes, las IEC representan una basta e interesante
herramienta destinada a la modificacin de preferencias individuales y colectivas, es
preciso ubicarlas en la evolucin propia que han tenido tanto en la comunicacin para
la salud como en los principios normativos propios de la produccin de salud pblica.
PARTE III
115
una utilizacin racional de la oferta de servicios de salud y a mejorar la eficiencia

y la efectividad de los programas preventivos y promocionales. No obstante, ello no
siempre ha sido as. Para dimensionar y caracterizar el estado actual de la cuestin,
es preciso tener en cuenta la evolucin tanto de los principios como de los supuestos,
definiciones y conceptos que en estos 50 aos se han venido utilizando en el campo
de la comunicacin para la salud.
1.1.2 Modelos de la educacin para la salud
Para comprender la naturaleza y la orientacin de la estrategia IEC es preciso considerar los diferentes modelos que han ido alimentando la teora y la prctica de la
salud pblica. En trminos generales, dichos modelos han sido los siguientes:
> Modelos de primera generacin: el modelo informativo de carcter positivista centrado en la transmisin de conocimiento.
Este modelo se define por la difusin de mensajes a audiencias tericamente homogneas. Llamado tambin modelo mdico o bio - mdico, representa una aproximacin
prescriptiva complementaria a la prevencin no considerando el entorno sociocultural. Un ejemplo de este modelo es la llamada teora de la transferencia o de la difusin de innovaciones.
1.1.1 Los modelos de comunicacin para la salud

La introduccin de la prctica de la educacin para la salud en la medicina preventiva
se fundamenta en la necesidad de generar resultados sociales en contextos institucionales y administrativos de ajuste, y bajo la presin de considerar el contexto socio cultural de las poblaciones destinatarias como referente y aporte a la produccin de salud
pblica a escala regional o local. En tal sentido, paralelamente a consideraciones de
carcter biomdico, la comunidad cientfica y poltica internacional se ha planteado
la necesidad de ir generando modelos de prevencin holsticos y multidisciplinarios
en la produccin de salud que se orienten integralmente a la satisfaccin de necesidades sociales en el campo de la sanidad, el desarrollo y la mejora en las condiciones de
vida de la poblacin.
> Modelos de segunda generacin: el modelo basado en la modificacin de pautas de

comportamiento de carcter conductista y cognitivista.
De acuerdo a ello, actualmente la OMS seala que la comunicacin en salud abarca

el estudio y el uso de estrategias de comunicacin para informar e influenciar decisiones individuales y comunitarias para mejoren los ndices de salud y calidad de vida
asociadas. As, desde la dcada de los 90 se viene concibiendo a la comunicacin
en salud (en el que las estrategias IEC tienen cabida) como un proceso estratgico
orientado a optimizar las acciones tanto pblicas como sociales encaminadas a lograr
> Modelos de tercera generacin: el modelo participativo en salud y de orientacin al

cambio social.
Este modelo se constituye a partir del modelo de creencias en salud y del modelo cognoscitivo. Define la educacin para la salud como una tcnica para programar actitudes fomentando la motivacin y las capacidades propias. Incluye los distintos factores
de riesgo y concibe la actuacin en salud como un tipo de capacitacin centrada en el
apoyo a la autoayuda, las redes y el refuerzo comunitario; y no esta basado en la experiencia sino en la modificacin de conductas. Ejemplos de este modelo pueden ser la
teora del aprendizaje o la teora de la accin razonada.
Este modelo no esta centrado en el individuo ni en la modificacin de conductas

a partir de insumos informativos basados en procesos pedaggicos, sino en la interaccin de agentes individuales y colectivos presentes en contextos locales y que son
convocados a la produccin de salud pblica. Propicia el empoderamiento individual
116
PARTE III
y colectivo, la descentralizacin poltico administrativa, la multi disciplinariedad,

la inter sectorialidad y la colaboracin pblico privada a travs de la generacin
y puesta en funcionamiento de redes sociales orientadas a resultados. No elimina
los supuestos y los aportes de los modelos anteriores sino que, vinculndolos con el
concepto de ciudadana, busca reutilizarlos y reorientarlos. As, si los anteriores dos
modelos estaban basados en la pedagoga centrada en la transferencia asimtrica de
informacin, este tercer modelo est basado en la comunicacin simtrica entre actores prioritariamente colectivos. Considera a los agentes como gestores y no como receptores de bienes pblicos, en este caso, sanitarios. Su finalidad es la autosuficiencia
de los agentes individuales y colectivos dentro de los procesos de toma de decisiones
asociadas a la produccin de salud pblica. Comprende una perspectiva histrica, dialgica, reflexiva y hermenutica, y se basa en la desinstrumentalizacin y la horizontalizacin del proceso de produccin de salud pblica, desde el punto de vista de la
utilizacin de la metfora y la prctica de la comunicacin como referente integrador,
constitutivo y armonizador de pertinencia clnica y pertinencia cultural. Ejemplos de este modelos son el modelo precede - procede, el modelo de co-organizacin
y el de organizacin comunitaria.
Desde el punto de vista de la bsqueda de la conjuncin o concurrencia de los mejores elementos de cada modelo descrito, y avalando este ltimo recin mencionado,
la experiencia de distintos organismos internacionales en materia de sanidad pblica
indica que la investigacin social cualitativa y participativa es imprescindible para una
buena planificacin estratgica de carcter participativo; que la definicin de objetivos comunicacionales claros facilita el desarrollo de buenas acciones estratgicas;
que la participacin y movilizacin social, as como de las redes sanitarias locales, son
en esencia primordiales; que la generacin de acciones integrales y no aisladas, improvisadas o incongruentes, son de necesidad patente; que el diseo de mecanismos
de sistematizacin de experiencias de intervencin y de evaluacin de impacto son
primordiales; y que si son ampliamente participativas y sustentables social y culturalmente, las estrategias IEC pueden llegar a ser altamente eficaces.
As, una estrategia IEC diseada y ejecutada seria y sistemticamente, puede ofrecer un
enorme potencial para ayudar a la formacin o modificacin de percepciones y creencias
sobre los problemas sociales, sus causas y efectos asociados, logrando la buscada aceptacin en la comunidad local; para contribuir a la transformacin de esas percepciones
en decisiones y acciones entre los tomadores de decisiones y en los diferentes actores y
redes de actores que forman parte de la comunidad local destinataria; para promover la
movilizacin y la participacin de diversos sectores sociales en el mejoramiento de las
condiciones de las que se trate; y para ayudar al sostenimiento de esas acciones y a la consolidacin de alianzas estratgicas para el logro de intervenciones de largo plazo.
PARTE III
117
1.1.3 Elaboracin de estrategias de comunicacin en salud

A continuacin, y a modo de complemento, proponemos una serie de actividades
para el diseo, la ejecucin y la evaluacin de campaas y estrategias de comunicacin en salud, que han sido recopiladas de diferentes materiales de difusin y divulgacin metodolgica del campo de la salud pblica:
viii. Actividades tipo para el diseo, la ejecucin y la evaluacin de campaas
y estrategias de comunicacin en salud
Etapas
Posibles actividades a desarrollar
Investigacin y Anlisis
Revisin de la informacin de base

Determinacin de las necesidades y capacidades del destinatario
Evaluacin de las necesidades de la comunidad
Anlisis y segmentacin de la audiencia
Diseo estratgico
Establecimiento de los objetivos

Identificacin de las metas de la campaa
Identificacin de objetivos realizables y susceptibles
de ser medidos
Identificacin de mensajes y conceptos y puesta a prueba
Seleccin los canales de comunicacin
Diseo de estrategias de inclusin y promocin de participacin
de agentes: padres, jvenes, lderes y prestadores de servicios, etc.
Gestinimplementacin y monitoreo
permanente
Desarrollo y puesta en operacin de los mensajes y materiales

de comunicacin
Desarrollo e implementacin del plan de comunicacin
Difusin amplia de los mensajes
Provisin de capacitacin y apoyo a los agentes participantes
Evaluacin impacto
Evaluacin
Planificacin para
continuidad
Retroalimentacin y rediseo
118
PARTE III
> Algunas precisiones metodolgicas

Las estrategias IEC se fundamentan en el desarrollo de cambios en la forma tradicional de concebir y desarrollar campaas de salud. Dichos cambios pueden rastrearse
mnimamente en algunos de los siguientes aspectos:
Acerca del diagnstico: Como veremos en el resto del texto y respecto de nuestra propuesta de intervencin, el proceso de comunicacin en salud no slo debe partir de
un diagnstico particularizado o estructurado a la manera tradicional, sino tambin
del anlisis de las capacidades y de los potenciales institucionales y sociales existentes
en nuestros equipos y en la propia comunidad, ya que una vez caracterizados, permitirn vislumbrar con claridad meridiana los mecanismos y los canales de comunicacin
adecuados para promover los objetivos de salud deseados.
La relacin entre medios de comunicacin - salud: A fin de intentar buscar resultados
sociales, y apelando a la responsabilidad social del sector privado y social sin fines de
lucro, las estrategias IEC buscan involucrar a las empresas del sector informacin (radio, prensa escrita, televisin y medios alternativos) y a los profesionales de la comunicacin en las campaas de salud pblica involucrndolos activamente como aliados
estratgicos en la elaboracin y ejecucin de campaas de salud. En ese sentido, teniendo en cuenta el alto grado de credibilidad que tienen los locutores y periodistas entre la comunidad y el altsimo impacto de los mensajes de la prensa y los medios sobre
las creencias y las representaciones sociales que la poblacin posee respecto de los procesos salud - enfermedad, se intenta involucrarlos directa o indirectamente en labores
sociales de provisin de salud dando un giro a la tradicional mirada que la poblacin y
los estilos burocrticos de gobierno tienen sobre los medios de comunicacin de masas.
Los mensajes: A diferencia de las campaas comunicacionales tradicionales donde los
mensajes se transmiten en espacios destinados a programacin comercial, en la estrategia IEC son parte de la programacin habitual, es decir, no tienen formato de
publicidad institucional de carcter ministerial, por ejemplo. De esta forma no son
percibidas por el pblico como una informacin comercial ms, sino como mensajes
relevantes y tiles para la poblacin destinataria. As, los mensajes estn diseados de
forma tal que contengan informacin bsica expresada en un tipo de lenguaje cercano, directo, cotidiano y de carcter coloquial que facilite su apropiacin por parte del
pblico al cual est destinado.
El pblico objetivo: El desarrollo de la estrategia involucra necesariamente la diversificacin y fragmentacin de audiencias en el sentido de poder llegar a una gran cantidad de grupos de poblacin. Esto, bajo el supuesto de que el grupo objetivo concreto
PARTE III
119
es heterogneo en cuanto a preferencias, comportamiento, tiempo disponible para

dedicar a labores promotoras de salud individual, familiar o comunitaria, estilos o preferencias en la obtencin cotidiana de informacin (tipos de medios), etc.
La evaluacin y el monitoreo: Un componente importante en el proceso de gestin de
la estrategia IEC es la elaboracin de un sistema propio de evaluacin y monitoreo
permanente que brinde los insumos necesarios para realizar los ajustes pertinentes y
oportunos a la estrategia de intervencin, a fin de optimizar su desempeo y adecuada
implementacin presente o futura.
Recordemos que un servicio de atencin a usuarios debe:
Ser fuente de conocimiento: el equipo debe tener la capacidad y las competencias para obtener informaciones nuevas que sean de utilidad para los planificadores y ejecutores de programas y que faciliten la adaptacin y reajuste del
propio proyecto.
Ser fuente de experimentacin: es posible saber las ventajas, inconvenientes y
efectos de diferentes modos de intervencin gracias a la evaluacin continuada.
Tener capacidad de influencia sobre las prcticas asistenciales y la planificacin.
Tener capacidad de responder a las necesidades de los usuarios, y
Tener capacidad de adaptarse al entorno y la comunidad de implantacin.
1.1.4 Consideraciones finales
En definitiva, creemos que una estrategia IEC es una componente vital para el desarrollo de poltica integral salud o para un plan de accin determinado. Representa
intentos de elaborar y promover mensajes ajustados a audiencias especficas bajo fines
sociales o sanitarios determinados, en este caso, la promocin de la salud y la prevencin de riesgos en drogodependencias. Para el logro de sus objetivos, debe combinar
diferentes instrumentos y diversas modalidades de comunicacin. Antes de la implementacin debe incluir el desarrollo de componentes de formacin de capacidades
dirigidos a quienes van a aplicar los instrumentos definidos y anteriormente validados.
Para una lectura ms especializada consultar los materiales de difusin de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), de la Organizacin Mundial de la
Salud (OMS), de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), o del recurso
electrnico comminit.com
120
PARTE III
1.2 ADVOCACY
El trmino advocacy proviene del verbo ingles to advocate: defender, amparar, abogar, argumentar a favor de una demanda y fundamentar los argumentos. Distintas aproximaciones a la definicin de advocacy resaltan ms los aspectos operativos que los sustantivos.
Dentro de este primer grupo podemos encontrar las siguientes definiciones (OMS, 1988):
Cualquier accin dirigida a cambiar las polticas, posiciones o programas de cualquier tipo o institucin.
Incluir un problema en la agenda, dar una solucin para ese problema y crear
apoyo para actuar tanto sobre el problema como sobre la solucin.
El proceso de participacin de las personas en los procesos de toma de decisiones
que afectan sus vidas.
Incluir actividades especficas de corto plazo para que alcancen una visin de
cambio de largo plazo.
Trabajar con otras personas y organizaciones para hacer cambios.
En la misma lnea, encontraremos otro grupo de definiciones desde la cuales se ampla de forma significativa el rango operativo atribuido al concepto de advocacy:
Proceso de cambio social y transformacin dirigida a democratizar las relaciones
de poder en la sociedad, asegurando que los marginados participen en las decisiones pblicas, haciendo que sus vidas sean ms sanas, seguras y productivas.
Proceso deliberado de influir en aquellos que toman decisiones sobre polticas
pblicas a travs de estrategias que empoderen al ciudadano y fortalezcan el
estado democrtico.
Por su lado, aquellas aproximaciones que resaltan ms los aspectos sustantivos de la
definicin sealan que advocacy viene del latn advocare que significa ayudar a alguien que est en necesidad. A partir de esta primera definicin la nocin de advocacy habra tomado dos significados ms especficos, no siempre compatibles entre
s. En primer lugar, un significado de corte generalista, en el que advocacy vendra
significar el acto de respaldar activamente una posicin, un punto de vista, o un curso
de accin (Hopkins, 1992); en segundo lugar, una acepcin ms restringida del trmino que ha ido cobrando fuerza con el paso del tiempo, principalmente impulsada
por organismos internacionales, desde la cual se entiende advocacy como la actividad
que tiene como objetivo influir el proceso de polticas pblicas (ver Foundations and
Lobbying por el Council of Foundations, 1991).
PARTE III
121
En la prctica, la segunda definicin habra prevalecido sobre la primera, y con ello,

se habra afianzado una concepcin bastante restringida del trmino advocacy. En
pocas palabras, la actividad poltica del Tercer Sector o sociedad civil habra quedado
circunscrita dentro del sistema legislativo, y dentro de los mecanismos formales de la
democracia representativa. En esta lnea, diferentes autores sealan que el trmino
advocacy se refiere directamente a la incidencia poltica, entendindose por incidencia no slo la creacin o reforma de polticas, sino tambin el intento de asegurar la
implementacin efectiva o el cumplimiento de ellas (OMS, 1998; ONUSIDA, 2008).
En este sentido, la incidencia poltica sera un medio para un fin, es decir, una estrategia ms para abordar los problemas que se quieren resolver. Desde esta perspectiva
una accin o estrategia de advocacy eficaz estara definida por la capacidad real y
concreta que tienen los actores implicados en ella para llegar a influir en la toma de
decisiones y en la implementacin de las polticas (OMS, 1988). Desde esta perspectiva dicha capacidad se concretara mediante:
la educacin de los lderes, de las personas que toman decisiones o de aquellas
que implementan las polticas,
la reforma de las existentes polticas, leyes y presupuestos,
la creacin de estructuras y procedimientos para la toma de decisiones que sean
ms democrticos, abiertos y sujetos a la rendicin de cuentas.
Aunque siendo complementarias, a esta ltima definicin, existe una tercera perspectiva, muy convergente con el modelo de gobernanza que hemos descrito en el
primer capitulo, desde la cual se propone una estrategia integral de advocacy, desde
la cual se amplia sustantiva y operativamente la nocin de advocacy. Esta estrategia se
compone de tres elementos clave. A saber:
Construccin de ciudadana
Fortalecimiento de la sociedad civil
Incidencia en polticas pblicas
Como se puede observar, desde esta ltima perspectiva la incidencia poltica constituye uno de los ejes fundamentales para una estrategia de advocacy, ms no el nico.
En efecto, en el marco de construccin de ciudadana, el objetivo de la defensa o
advocacy sera empoderar a las personas, permitiendo que los pobres, marginados y
excluidos, es decir los sin poder, participen en la formacin de polticas pblicas. As
mismo, en el marco del fortalecimiento de la sociedad civil, el objetivo de la defensa
o advocacy sera el fortalecimiento del estado democrtico, mejorando las relaciones
122
PARTE III
entre agencias del Estado y las organizaciones de la sociedad civil. Para ello se ha de
desarrollar habilidades de organizacin para dar voz a los no organizados polticamente y para fortalecer el capital social de las comunidades.
En cualquier caso, de forma ms o menos explicita, con mayor o menor nfasis, se
desprende de las distintas definiciones expuestas, que el trmino advocacy, en tanto
prctica social, tiene un carcter claramente poltico. En este sentido, las cartas se
juegan en un campo en tensin, el que es nuestro y ajeno a la vez y que se orienta por
objetivos de transformacin o de mantenimiento del statu quo. Ajeno, en tanto lo son
los rganos del Estado, los organismos internacionales, los medios de comunicacin,
etc. Nuestro, en tanto que somos ciudadanos y ciudadanas, en cuyas sedes se ejerce la
participacin democrtica.
Aunque muy prxima a esta ltima perspectiva, es posible identificar un cuarto enfoque que intenta profundizar en la nocin poltica que se encuentra en la base
de todas las definiciones hasta ahora revisadas. Esta ltima perspectiva se encuentra
en la lnea de las experiencias de las organizaciones de la sociedad civil en Amrica
Latina y de los movimientos altermundistas europeos. Al respecto, en la dcada de los
ochenta J. Craig Jenkins (1987) sugiere la siguiente definicin: Considerar advocacy a cualquier intento de influenciar las decisiones de una lite institucional en favor
de un inters colectivo (pp. 300). Esta nueva definicin de advocacy rompera, por
un lado, con la anterior concepcin pluralista10, ampliando de este modo la nocin de
advocacy ms all del ejercicio del lobby y de la influencia de unas organizaciones de
la sociedad civil en una poltica pblica; y por otro lado, reevala la misma idea de lo
poltico al extrincarla del mbito legislativo y situarla en un contexto poltico mayor
que define las posibilidades mismas del advocacy.
10. Quiz debido a la herencia del Pluralismo que cre la arraigada creencia de que el sistema poltico
funciona por mera representacin de intereses, sumado a un pobre desarrollo terico del Tercer Sector
que centr la discusin alrededor de la problemtica econmica; la tendencia en Estados Unidos ha sido
entender la funcin de advocacy como el ejercicio del lobby (segunda definicin). Esta eleccin no es
casual, sino que por el contrario refleja una manera concreta de entender el juego poltico en general, y la
actividad poltica de las organizaciones de la sociedad civil en particular. La primera consecuencia que se
deriva de asumir esta definicin, es entender que la funcin de advocacy opera dentro de los mecanismos
formales del sistema poltico. Estos mecanismos pueden ser directos o indirectos, pero en ambos casos
siempre tienen como objetivo final influir el proceso de formulacin de polticas, bsicamente en el nivel
legislativo (Bonamusa, 1998, p. 12).
PARTE III
123
Bajo esta ltima perspectiva, la funcin de advocacy se sita dentro de un continuum

en el que dependiendo de factores como la apertura o cierre del sistema poltico, las
formas de influencia de las organizaciones de la sociedad civil para influir las lites
institucionales, van desde el lobby y otras formas de participacin institucional (participacin en consejos y comits de consulta y negociacin, foros pblicos, campaas
cvicas, cabildos populares, veeduras sociales, etc) hasta las ms variadas formas de
movilizacin y presin social (paros, protestas, manifestaciones, ocupaciones, etc.).
Si bien es la estructura de oportunidades polticas la que configura los elementos que
determinan el tipo de advocacy que las organizaciones de la sociedad civil pueden desempear, estas mismas organizaciones tienen a su vez la capacidad de crear unas condiciones para que su actividad poltica sea efectiva. Es decir, aunque el tipo de advocacy
est determinado por las imposiciones del sistema poltico de un momento histrico
determinado, las oportunidades mismas no son independientes de la interaccin de las
mismas organizaciones con el contexto (McAdam, D; McCarthy, J.; Zald, M, 1997:13).
En tanto constituyen una prctica poltica las estrategias de advocacy disponen de
recursos y herramientas capaces de transferir destrezas y habilidades instrumentales
para que sus protagonistas puedan de forma eficaz intervenir sobre las realidades.
Efectivamente, este proceso requiere el desarrollo de habilidades y estrategias especficas, y debe basarse en hechos slidamente establecidos, as como en argumentos
bien construidos. La promocin y la defensa de una causa son un proceso estratgico,
generalmente de largo plazo, fundado en el anlisis y en el establecimiento de objetivos precisos. En este sentido, es posible sealar que las estrategias especficas de
advocacy desplegadas en contextos particulares reflejan tambin la naturaleza organizacional, social y poltica de las formaciones sociales que las impulsan.
Ejemplo: Planificacin para abogar en favor del control del tabaco

Esta gua est destinada a servirle de instrumento de planificacin a usted y a otros
activistas del control del tabaco, especialmente a quienes se encuentran en las etapas
iniciales del control del tabaco. La gua esboza un proceso que le ayudar a elaborar
estrategias eficaces para promover su causa, en particular aquellas estrategias dirigidas
a los medios de comunicacin, como un elemento clave de la planificacin de sus
esfuerzos para abogar en favor del control del tabaco.
124
PARTE III
La gua presenta un conjunto slido de preguntas sobre planificacin estratgica que

un activista exitoso del control del tabaco deber preguntar y responder, una y otra vez,
conforme despliega sus esfuerzos de promocin de la causa del control del tabaco.
Pregunta 1. En el momento actual Qu es lo que ms deseamos obtener de
nuestros esfuerzos de promocin de la causa del control de tabaco?
PARTE III
ix. Componentes tipo de una estrategia de Advocacy
Componentes
Descripcin
Seleccionar un objetivo
Tal como hemos sealado en los captulos anteriores, los conflictos comunitarios asociados a la implantacin de recursos sanitarios orientados se caracterizan por su complejidad. En este
contexto para las estrategias de advocacy sean viables y efectivas
se requiere que el propsito general sea traducido a un objetivo
claro y alcanzable. Para ello podemos formularnos preguntas
como se puede lograr este objetivo?, permitir sumar voluntades para su consecucin? se entiende fcilmente?
Utilizar informacin
adecuada a la situacin
y al contexto
Disponer de informacin es esencial para tomar decisiones

fundamentadas a la hora de escoger un problema sobre el
cual trabajar, de identificar soluciones para ese problema y de
establecer objetivos realistas. Sin embargo esta informacin
debe ser oportuna, contextualizada, confiable y veraz. Si no
se dispone de esa informacin, entonces hay que producirla.
Cabe recordar que la informacin en s misma puede constituir
el mejor argumento de persuasin. En este sentido podemos
preguntarnos qu informacin se necesita y como la podemos
utilizar para promover adhesiones al proyecto?que informacin
necesitamos para contra argumentar el discurso de oposicin?
Identificar audiencias
Despus de escoger el tema y los objetivos, los esfuerzos de

defensa deben dirigirse hacia las personas que tienen el poder
para tomar decisiones y sobre todo, dirigirnos a las personas que
influyen en quienes toman las decisiones, como los asesores,
lderes influyentes, medios de comunicacin, etc. En esta
direccin debemos preguntarnos Quines los que toman las
decisiones?, quines y qu influye en estas personas a la hora
de tomar decisiones?
Desarrollar y enviar
mensajes adaptados a
cada tipo de audiencia.
Diferentes audiencias responden a diferentes tipos de mensajes.

De ah que a la hora de identificar las diferentes audiencias resulta conveniente tambin poder identificar que tipo de mensaje es
ms oportuno para cada audiencia. No se trata de crear mensajes
diferentes para cada audiencia, sino que mas bien de los que se
trata es de poder adaptar los formatos y narrativas a cada audiencia. As por ejemplo, para un tipo de audiencia le ser importante
recibir datos estadsticos sobre la problemtica, para otros ver
imgenes ser relevante. Esta cuestin se debe intentar clarificar.
Pregunta 2. Quin tiene la autoridad para lograr que eso suceda? (Quin es en
este momento nuestro pblico destinatario?)
Pregunta 3. Qu mensajes tienen mayor probabilidad de lograr que nuestro pblico destinatario haga lo que deseamos?
Pregunta 4. Cmo creamos mensajes dirigidos al cerebro y al corazn de las personas?
Pregunta 5. Quienes son los mensajeros ms eficaces para nuestro
pblico destinatario?
Pregunta 6. Qu medio de comunicacin difundir nuestros mensajes con mayor eficacia a nuestro pblico destinatario?
Pregunta 7. Cmo conseguimos captar la atencin de los medios de comunicacin?
Pregunta 8. Cmo nos cercioramos de que los medios de comunicacin relaten
historias que comuniquen eficazmente nuestros mensajes de promocin?
> Estrategias de advocacy

Las estrategias de advocacy varan conforme a las propias caractersticas de las organizaciones impulsoras, a los diversos contextos polticos e institucionales en los cuales
se llevan a cabo y conforme a la problemtica especfica que se quiere abordar. An
as, en todas ellas podemos reconocer al menos siete elementos que conforman la estructura bsica de una estrategia de advocacy (OMS, 1998). Sern los equipos los que
decidan cuales son las ms tiles para sus objetivos y sern los mismos los que decidan
como combinarlas de forma eficaz. En el siguiente cuadro se exponen estos elementos y se describen brevemente sus contenidos.
125
126
PARTE III
Formar coaliciones
Hacer presentaciones
convincentes
Recolectar fondos
PARTE III
El poder de la defensa frecuentemente se esta relacionada con

el nmero de personas que apoyan una determinada intervencin u objetivo. Ms an, en aquellos contextos en el que
la democracia an se dirime en el terreno espectacular de las
supuestas mayoras y las minoras. En otros contextos, es posible
que la clave se encuentre en la potencia representativa del
grupo que ejerce las acciones de advocacy. De cualquier modo,
se debe intentar forjar el mximo de coaliciones de apoyo en
las que estn representados los mas diversos intereses de la
comunidad.
Las oportunidades para influir en los pblicos claves generalmente son muy limitadas. Sern escasa las oportunidades en
las que el grupo de advocacy pueda exponerle sus argumentos a
personas clave. De ah que la preparacin cuidadosa y completa
de argumentos convincentes y el estilo de presentacin pueden
convertir estas breves oportunidades en acciones de advocacy exitosas. Para ello es recomendable que tanto el equipo
impulsor con el CAC puedan contar con la colaboracin de
alguien que tenga conocimientos bsicos de mercadeo social
y/o comunicacin social, as como cierto manejo de tecnologas
de la informacin y comunicacin (TIC)
La defensa necesitar recursos. Para ello de debe programar

oportunamente los recursos que se podrn destinar para dichas
acciones. Se debe tener presente que mantener una iniciativa
eficaz de advocacy durante un largo perodo significa asumir un
gasto que no se puede solventar solamente desde la militancia o
voluntariedad.
Una estrategia de advocacy debe ser vista como un proceso dinmico que involucra un
grupo de actores, ideas, agendas y polticas siempre cambiantes. Este proceso multifactico, sin embargo, se puede dividir en cinco fases fluidas: identificacin del asunto, formulacin y eleccin de la solucin, creacin de conciencia, accin poltica y evaluacin
(OMS, 1998). Estas fases, deben ser consideradas fluidas porque pueden ocurrir de manera simultnea o progresiva e incluso el proceso de se puede llegar a estancar o revertir.
127
CONSIDERACIONES SOBRE EL MONITOREO DEL PLAN DE ACCIN

Las condiciones en las que se ofrece un servicio estn en constante transformacin a
partir de condicionantes internos (propios del funcionamiento del servicio) y externos
(ajenos a ste). Bsicamente se propone un monitoreo o seguimiento de los factores que
puedan influir sobre los resultados del proyecto, con el fin de atajar los posibles inconvenientes que surjan para su desarrollo y aprovechar las contingencias que lo fortalezcan.
El rgano comunitario que deber velar por el buen funcionamiento de la organizacin
(en nuestro caso, el CAC), es el Comit de Seguimiento de la Implementacin (CSI).
2.1. Creacin de un Comit de Seguimiento de la Implementacin (vecinos,

usuarios y tcnicos)
El equipo impulsor pondr en marcha un comit de seguimiento formado por diferentes actores de la comunidad, incluyendo a personas clave que han participado en
el CAC. Es de inters contar con representacin de la polica y de los usuarios, pero
tambin de los expertos locales. La presencia de un representante de los usuarios en
este grupo pone de relieve una voluntad de inscribir de la mejor forma su participacin en las instancias de decisin del programa, no solamente en tanto que personas
de recursos que detenten un conocimiento pragmtico indispensable, si no tambin
como ciudadanos de pleno derecho. El comit de seguimiento se rene peridicamente cada 3 a 6 meses, segn sus objetivos.
En cada una de estas reuniones el equipo tcnico responsable del proyecto presenta
por escrito el estado de avance del proyecto para ser valorado por el Comit de Seguimiento (CS). De este modo el CS es realmente el que vela por el montaje y seguimiento operacional del proyecto, por el cumplimiento de los objetivos, el respeto
de los principios bsicos que han inspirado el proyecto y de los acuerdos de consenso
con la comunidad. Asimismo, ejerce de bisagra para conectar el proyecto con el resto
de redes formales (escuelas, policas...) e informales (colectivos sociales del barrio)
existentes en el territorio.
Tambin incluye actividades de puertas abiertas, una fiesta de inauguracin y sus
efectos en la prensa local.
128
PARTE III
2.2. Mecanismos de monitoreo y evaluacin (social y poltica) del proceso de

implantacin
El principal mecanismo de monitoreo es el Comit de Seguimiento de la Implantacin. Este ser el rgano encargado de llevar a cabo el monitoreo de las diferentes
incidencias que pueda haber durante el proceso de ofrecer el servicio a usuarios de
drogas. Los mbitos en los que tendr funciones sern los siguientes:
2.2.1 mbito sociopoltico: las alianzas y las redes de apoyo
El escenario sociopoltico del proceso de implementacin tiene que ver con los condicionantes del entorno que puedan influir sobre el proceso. Las transformaciones
tanto en las polticas pblicas que influyen el servicio, as como en los imaginarios
asociados a la problemtica a tratar (si por ejemplo, surge alguna noticia que estigmatiza a usuarios de drogas), son aspectos que, aunque escapen del control de quienes
impulsan el servicio, pueden influir negativamente en la sostenibilidad de la iniciativa. Recordemos que las creencias acerca de un fenmeno muchas veces son un fenmeno en si, y en nuestro caso, son de peso e importancia no menor.
La importancia de mantener un contacto constante con los miembros de la comunidad local en la que se emplaza el servicio, radica en que se mantiene un vnculo
permanente con los diferentes agentes sociales involucrados directa o indirectamente
con el servicio. Las alianzas y redes de apoyo deben ser mantenidas en todo el proceso
para asegurar la continuidad del proyecto. Aun as, debido a que el mapa social puede
variar, ser necesario realizar acciones de contacto y negociacin permanentes con
los diferentes actores sociales presentes en el territorio.
> Objetivos
PARTE III
129
Evaluar las consecuencias de estas acciones.

Generar procesos de alianza con los diferentes agentes sociales presentes
en el territorio.
Apoyar las iniciativas locales que busquen mayores grados de insercin comunitaria de los servicios y entidades presentes en el territorio.
Promover la coordinacin y colaboracin entre diferentes agentes sociales para
lograr mayores grados de coherencia en la oferta de servicios en el territorio.
> Tcnicas
Entrevistas a actores clave, grupos de discusin, asambleas.
Reuniones de coordinacin, acuerdos de colaboracin y derivacin con otros servicios, fomento de actividades conjuntas en el territorio, etc.
> Recomendaciones ante situaciones no esperadas
Ante situaciones no esperadas, como la oposicin manifiesta de agentes sociales con
capital poltico, por ejemplo, se recomienda estrechar lazos organizativos con los
agentes locales promotores y formar coaliciones visibles y con opinin.
2.2.2 mbito de las actividades de IEC y advocacy
Las actividades de informacin y educacin comunitaria deben ser permanentes en
el territorio. La transparencia relativa a las formas de funcionamiento del servicio, la
posible incorporacin de actores sociales en los diferentes rganos de participacin y
la promocin de actividades que sirvan para promocionar el uso de los servicios de la
comunidad, sern de gran relevancia para la continuidad del proyecto.
Realizar un registro sistemtico de las transformaciones acaecidas en el escenario

o entorno social y poltico del servicio (actores de peso y prestigio en el barrio,
por ejemplo).
Desde esa perspectiva, el monitoreo de la generacin o del funcionamiento de las redes de organizaciones en las que el CAC est inserto o debiera estar, puede ser de gran
ayuda para determinar las acciones a seguir y en funcin de los objetivos trazados.
Analizar, en el seno del Comit de Seguimiento de la Implantacin, las maneras en las que estas transformaciones pueden influir en la sustentabilidad del
servicio ofrecido.
> Objetivos
Proponer acciones que puedan o bien paliar o bien aprovechar dichos cambios
para el fortalecimiento del servicio.
Informar a los miembros de la comunidad de sobre las caractersticas del servicio.

Educar a la poblacin sobre la importancia de los servicios socio - sanitarios
en el territorio.
130
PARTE III
Promover la participacin de diferentes agentes sociales en el desarrollo del servicio.

Estimular el involucramiento de agentes de diversa naturaleza en las actividades o
acciones planteadas a fin de ampliar el espectro de apoyo al servicio.
> Tcnicas
Animacin sociocultural, actividades ldicas en el territorio, uso de los medios de comunicacin locales, entre otros.
Recomendaciones ante situaciones no esperadas: Ante situaciones no esperadas como
la falta de apoyo en la comunidad, por ejemplo, se recomienda complejizar el anlisis
de actores realizado abriendo el abanico de agentes que en cierto momento puedan
ser favorables y apoyen la iniciativa de implantacin. Ser preciso avanzar informando
y organizando a los promotores bajo los objetivos trazados y mediante un discurso
transparente y centrado en los derechos sanitarios de la poblacin destinataria.
CONSIDERACIONES SOBRE LA EVALUACIN DEL PLAN DE ACCIN
3.1. Aspectos generales

Como hemos sealado anteriormente, el modelo de monitoreo y de evaluacin que
proponemos no es de resultados (no evaluamos rendimiento o impacto) sino de aceptabilidad y sustentabilidad del servicio. La evaluacin es una actividad continuada
durante todo el proceso que retroalimenta al servicio con informaciones que permiten su ajustamiento. En un proyecto de estas caractersticas, la evaluacin tiene una
doble vertiente: por un lado, la evaluacin referente al servicio implantado en la comunidad y, por otro, la evaluacin referente al proceso de trabajo conjunto llevado a
cabo para dicha implantacin. La evaluacin es entendida, en el marco de referencia
de las perspectivas participativas, como un medio sistemtico de sacar partido de la experiencia obtenida y aprovechar sus enseanzas para mejorar las respuestas posibles.
PARTE III
131
Al hacer esto, se trata de construir un registro y un juicio objetivos sobre la calidad y

la eficacia de una accin y, asimismo, de alimentarla mediante un intercambio de
informaciones indispensable para la confrontacin de su prctica.
Desde el inicio de un programa de intervencin se ha de poner en marcha una gestin continuada de evaluacin. En efecto, ello nos permitir seguir paso a paso la
evolucin de las situaciones sobre el terreno, reajustar los objetivos de trabajo y determinar las pistas y las prioridades de las acciones. La evaluacin permite igualmente
dotar de sentido a nuestra accin.
Efectivamente, somos conscientes del valor relativo de la evaluacin. sta no es ms
que el resultado de mltiples alternativas que ataen a los objetivos de trabajo, los
supuestos tericos, la determinacin de hiptesis de trabajo, los principio ticos y la
relacin con las personas que intervienen en la accin. No hay por tanto una nica
buena manera de evaluar, pero siempre evaluar es la posibilidad de poner numerosos registros aclaratorios sobre una situacin determinada.
3.2. Criterios que guan la evaluacin

A continuacin entregamos algunos criterios acerca de la evaluacin de proyectos relacionados con los consumos de drogas.
El anlisis del proceso. El programa o proyecto de intervencin desarrollado ser llevado a cabo por individuos particulares con caractersticas e historias diferentes que,
a travs de la accin, deben llegar a componer una prctica social y sanitaria en funcin de sus objetivos. A este nivel, se trata de analizar el desarrollo de la accin y de
comprender como cada persona y colectivo realiza su cometido, lo que motiva la
determinacin de sus alternativas, su manera de vivir la situacin, etc. Podemos tambin sealar los grandes principios que caracterizan los fundamentos de una prctica,
como el identificar elementos que obstaculizan su desarrollo. Este nivel de anlisis
es muy importante para la comprensin de los riesgos que surgen de las prcticas de
los actores. Permite igualmente comparar los resultados obtenidos en relacin con los
medios o los mtodos utilizados.
El anlisis de los resultados esperados. A travs de la evaluacin de los objetivos especficos del proyecto se podrn medir los desfases entre el resultado obtenido y el resultado esperado. Por consiguiente, para cada objetivo especfico, es necesario disponer
de un conjunto de indicadores que permitan observar si ste ha sido alcanzado o no e
igualmente sus variaciones en el tiempo.
132
PARTE III
PARTE III
133
La identificacin de resultados no previstos. Es difcil reducir una prctica social a sus

nicos efectos previstos. As pues, no se debe focalizar la atencin nicamente sobre
los resultados esperados sino estar atentos para descubrir la aparicin de fenmenos
imprevistos que se puedan manifestar. Estos efectos imprevistos pueden ser positivos,
es decir, ir en la direccin de la accin; pero tambin pueden invalidar u obstaculizar
los objetivos deseados. Por ello, es importante tener en cuenta estos efectos a lo largo
del proceso, ya sea integrndolos en la accin, eliminndolos, o incluso, transformando la visin original del proceso.
mientos permiten localizar los problemas rpidamente y aportar respuestas antes de

que los conflictos o las crisis se cristalicen al entorno de estas dificultades. Al estar
ms atentos al contexto en que se implantan, las estructuras son igualmente ms aptas
para adaptarse rpidamente a los cambios o a las necesarias evoluciones. La evaluacin es, por tanto, una herramienta til para lograr una mayor transparencia y una
mejor lectura de las acciones puestas en servicio, y de este modo, ayuda a una mejor
comprensin de la poltica de drogas en general y de la reduccin de riesgos y daos
en particular por parte de los actores locales.
La valoracin del impacto. Una accin produce necesariamente efectos sobre su entorno. Se trata de poner en relacin estos elementos con un sentido ms amplio que
el del que se ha aplicado hasta ahora, de tomar distancia con la accin para referirse
a un sistema ms global, de situarse en una perspectiva histrica de evolucin a ms
largo plazo. Por consiguiente, es muy importante poner en evidencia como una accin puede modificar los discursos, las prcticas corrientes en un campo especfico,
los conceptos de un trabajo social, etc. Este nivel de dilucidacin permite tener una
visin ms global que aquella ligada solamente a los objetivos de la accin.
En trminos generales, los elementos recogidos o elaborados a partir de los procesos

evaluativos, sirven para:
La comparacin de los medios en relacin de los objetivos. Para poner en marcha un

accin, es necesario movilizar recursos humanos y financieros y, adems, prever la duracin, incluso las perturbaciones. Es por este motivo que un objetivo conseguido se
debe medir siempre con relacin a una inversin dada. Ciertamente, no es por el hecho de que una prctica social sea ms rpida y menos cara, para que necesariamente
sea buena. La relacin coste / beneficio permite no solamente pensar la cuestin de la
adaptacin de los medios en relacin con los objetivos, sino igualmente aquella de la
calidad de los objetivos en relacin con los medios disponibles o preconizados.
Evaluacin continua y participativa en el fenmeno de las drogas. Ya hemos sealado que existen justificadas razones para implementar dispositivos orientados a evaluar nuestros procedimientos considerando los mltiples niveles en los que se inscribe nuestra actuacin. Sin embargo, destacaremos algunos motivos centrales por
los cuales debe implementarse una evaluacin continua y participativa en el caso de
las actuaciones relacionadas con el consumo de drogas: La evaluacin permanente y
participativa es un medio para implicar los actores locales (habitantes, comerciantes,
asociaciones, polica, etc.) en el seguimiento de las actividades, apreciando, a medida
que se van desarrollando, los factores positivos, las eventuales disfunciones, los problemas o menoscabos que puedan emerger, las colaboraciones a desarrollar, etc.
Para llevar a cabo esto, se deben crear instancias de participacin implantando un
grupo de seguimiento del programa, que comprende actores locales, contactos permanentes con los habitantes y la comunidad en su conjunto. Estos distintos procedi-
Ayudar a la puesta en funcionamiento de polticas adaptadas al contexto social e

histrico. Si el contexto de urgencia debido a las epidemias de SIDA y de hepatitis
ha permitido el desarrollo de una poltica orientada a la reduccin de los daos y
riesgos asociada al uso de drogas, su puesta en funcionamiento no ha estado libre
de suscitar numerosos debates y oposiciones entre los actores especializados y las
autoridades pblicas, entre los que algunos continan viendo en la reduccin de
daos una forma de dimisin frente a este complejo problema. Es cierto que
este tipo de intervenciones implica una distinta interpretacin de los fenmenos
de consumo que se inscriben, no en una perspectiva de erradicacin de las drogas, sino en la de una gestin y un control social de sus consumidores. Es por
ello que significa la aceptacin del consumo de substancias como un comportamiento humano y el establecimiento de mecanismos de prevencin de riesgos
y de reduccin de daos, tanto para los consumidores de drogas, como para el
conjunto de la sociedad. Frente a una problemtica tan sensible, que remite a
cuestiones de orden tico, poltico, moral, social, educativo, sanitario y represivo,
la evaluacin es una gestin pertinente para objetivar los conocimientos y los debates, sealar los riesgos y las prioridades, y de esta forma, contribuir a la elaboracin de polticas pblicas adaptadas.
Ser un observatorio de primera lnea de las prcticas de consumo de los drogodependientes. Los fenmenos de consumo de drogas estn actualmente en plena
evolucin. En efecto, hoy da asistimos a un aumento del nmero de consumidores, particularmente entre los jvenes, entre los que la edad del primer consumo
tiende a disminuir. Los productos consumidos se diversifican con el incremento de la cocana, la progresin de las drogas de sntesis (xtasis, LSD, anfetaminas...), la llegada de nuevas drogas (ketamina, GBH, crack...), etc. Las formas de
uso estn tambin en evolucin, marcadas por frecuentes mezclas entre las drogas
lcitas (medicamentos, alcohol, tabaco) y aquellas ilcitas, provocando la aparicin
134
PARTE III
de nuevas formas de poli toxicomanas. En este contexto en movimiento, es importante estar alerta a las tendencias en curso, a las prcticas de consumo, a los
riesgos inherentes; todo ello con el fin de tener una mejor comprensin de estos
fenmenos. Si, cada vez ms, se impone como una necesidad el establecimiento
de clulas de observacin de tales prcticas, permanece el hecho de que el consumo de substancias, a menudo ilegales por su estatus, constituye una actividad
clandestina y marginal. Este es el motivo que hace muy difcil tener una visin
objetiva sobre la amplitud y las caractersticas de este fenmeno. Los principales datos disponibles provienen generalmente de las estadsticas de los servicios
policiales (nmero de interrogatorios, confiscacin de productos, etc.), de las instituciones sanitarias (nmero de desintoxicaciones, controles mdicos, etc.) o de
estudios precisos sobre determinados grupos de personas. Desgraciadamente, a
menudo es difcil comparar estos datos diferentes, ya que generalmente se refieren a crculos concretos de individuos, o incluso, se refieren a prcticas especficas que no corresponden al conjunto del fenmeno de las drogas. La ventaja
de evaluar nuestros programas es la de producir informacin relativa a un grupo
de poblacin, durante un perodo de tiempo bastante largo, con objeto de poder
extraer evoluciones y tendencias.
3.3 mbitos de la evaluacin propuesta

A continuacin, y para finalizar, abordaremos resumidamente algunos tpicos a nuestro
juicio centrales para evaluar un plan de accin como el propuesto. Considera dos mbitos principales. Uno de la evaluacin del proceso en general y una evaluacin del proceso de participacin y de la aceptabilidad y de la sustentabilidad del plan de accin.
3.3.1 Evaluacin del proceso en general
Dados nuestros objetivos, no abordaremos aqu la evaluacin de los objetivos especficos de salud de un servicio, pues son propios de cada estructura y proyecto. Sin embargo, en la medida en que puedan ser tiles, en ciertas ocasiones podr ser importante:
Conocer los factores que pueden desestabilizar la eficacia y sustentabilidad del
servicio en el tiempo.
Conocer la situacin social y sanitaria de los usuarios que frecuentan el servicio.
Conocer las prcticas de consumo, los riegos asociados y los factores que
los influencian.
PARTE III
135
Recoger el impacto objetivo (estadsticas de uso) o subjetivo (creencias en la comunidad sobre resultados) del programa.
Para llevarla a cabo se propone disponer de los siguientes instrumentos cuantitativos
y cualitativos:
Una ficha de actividad: Utilizada cotidianamente, detalla por cada visita la identificacin de la persona, las demandas sociales o sanitarias expresadas y las orientaciones realizadas.
Una hoja resumen: se consignan en ella los eventos de la jornada, la relacin con los
usuarios, las visitas de los colaboradores, los contactos o las quejas de los vecinos, etc.
Un cuestionario de contacto: propuesto a todos los consumidores de drogas frecuentadores del proyecto pero solo se aplicaran a aquellos que aceptan contestar
voluntariamente, lo que incluye su situacin social y sanitaria, sus prcticas de
consumo y su utilizacin del programa.
La reunin de equipo: de frecuencia peridica, preferiblemente semanal, permite reflexionar conjuntamente sobre el desarrollo del programa y sus modalidades de funcionamiento.
La reunin institucional: de frecuencia peridica, el equipo completo se rene
con los consumidores de drogas, los voluntarios y otros colaboradores, para discutir sobre las actividades de la asociacin, del funcionamiento del servicio, de las
dificultades halladas y de las respuestas a poner en prctica.
Una evaluacin externa: Bajo la forma de estudio del impacto del programa en el
Distrito, esta evaluacin consiste en:
Localizar y anticipar los incidentes y/o daos provocados por la implantacin
y la presencia del servicio.
Recoger los rumores, las reacciones y las informaciones que circulan en relacin con el programa.
Establecer actividades para abordarlas.
Para llevarla a cabo es conveniente realizar regularmente:
Entrevistas semi-directivas con las personas fuentes de informacin
del Distrito en relacin con los problemas ligados a las drogas (polica,
servicios de limpieza, asociaciones, etc.).
Entrevistas semi-directivas con las personas portadoras de opinin del
Distrito (comerciantes, guardas de seguridad de edificios, habitantes de
los alrededores, etc.).
136
PARTE III
PARTE III
El informe de estas actividades es presentado y discutido en el transcurso de cada reunin del grupo de seguimiento o evaluacin, como ya hemos mencionado.
3.3.2 Evaluacin del proceso participativo y de la aceptabilidad y la sustentabilidad del plan de accin
Para garantizar el carcter comunitario y participativo del proceso y con el objetivo de
ir ajustando ste a las necesidades de los contextos locales, es importante llevar a cabo
un registro continuo de las maneras en las que dicho proceso se va desarrollando. Para
esto, se propone un modelo posible de parrilla de evaluacin (que puede ser adaptado
a cada proceso local) el cual debe ser rellenado por parte del equipo dinamizador del
proceso a partir de cada una de las reuniones que se efectan (tanto del CAC como
de la Comisin de Seguimiento).
Criterios de evaluacin
de procesos participativos
Nmero de participantes y procedencia
(entidad, servicio, etc.)
Se estableci y cumpli la agenda de la reunin?
Hubo discusin y acuerdo sobre
los objetivos de la accin?
Se han establecido y cumplido las
tareas y responsabilidades asignadas?
Hay acuerdos (desacuerdos) en relacin con las
decisiones tomadas? Conflictos (cules, qu agentes)
Hay signos de implicacin (des-implicacin) en el
proyecto por parte de los asistentes?
Hay signos de progreso en el proceso
(cumplimiento de objetivos y acciones)?
Hay acciones tendientes a la diseminacin
de la informacin con la comunidad?
Valoraciones positivas y negativas de los
miembros sobre el proceso.
Sesin 1
Sesin 2
Sesin n
137
Finalmente, para evaluar la aceptabilidad y la sustentabilidad del plan de accin recomendamos el anlisis de actores y de viabilidad social y poltica apuntado en el captulo
anterior y explicado con mayor detalle en la metodologa MAPP expuesta en el anexo
metodolgico. Con l, adems de procurarnos un mapa poltico de la comunidad,
podremos visualizar con mucha facilidad quienes aceptan el plan y quienes se opondrn a l. Evidentemente, con ello podremos saber dnde poner el acento en el actuar,
a quien sumar a nuestra iniciativa, a quien restarle de ella, y de qu manera hacerlo.
PARTE IV
141
INTRODUCCIN
En este documento describiremos las perspectivas y tcnicas que se refieren en la gua
para la implementacin no conflictiva de recursos a usuarios de drogas. El objetivo es
facilitar herramientas que sean tiles para la aplicacin de la gua, mostrando los principios fundamentales y aspectos procedimentales de diferentes metodologas y tcnicas.
En primer lugar, se describirn cules son las premisas fundamentales de las perspectivas participativas de intervencin social, algunos conceptos bsicos utilizados en
estas perspectivas, conjuntamente con algunas recomendaciones prcticas; seguidamente, se entregaran algunas definiciones del capital social como algunos de sus enfoques y tipos operativos, posteriormente se describen los fundamentos de la metodologa ALTADIR de planificacin estratgica, para finalmente, dar una descripcin de
las principales tcnicas de recoleccin y anlisis de informacin que se trabajan en los
apartados anteriores.
PERSPECTIVAS PARTICIPATIVAS
Las perspectivas participativas, como modelo participativo de intervencin social, parten de la premisa de que las personas con las que se trabaja deben estar presentes
activamente en todo el proceso de la intervencin e, incluso, que las decisiones sobre
cules acciones tomar en conjunto para la solucin de determinadas problemticas
deben ser mayoritariamente tomadas por esas personas.
Dichas perspectivas asumen la inseparabilidad de los procesos de investigacin y de
accin; proponiendo que en cada momento se est al mismo tiempo obteniendo conocimientos sobre la realidad y actuando; por otro lado, se asume que las personas
investigadas o intervenidas deben participar en todas las fases de dicha investigacinaccin. As, se promueve la insercin de las personas en todas las etapas del
142
PARTE IV
diseo, ejecucin y evaluacin de la investigacin y de la accin. Se propone un trabajo

conjunto entre equipos interventores y personas de la comunidad o quienes reciben la
intervencin, para la solucin de los problemas que les aquejan.
En resumen, los principios fundamentales que son comunes a las perspectivas participativas son:
Los miembros de una comunidad o grupos son los actores fundamentales de los
procesos que afectan a esa comunidad.
La investigacin se da en un lugar y espacio determinado. Se parte de la realidad
social concreta de los propios participantes del proceso. Esto implica una visin
histrica y contextual en la que la investigacin depende de las particularidades
de cada situacin y lugar.
La participacin debe formar parte de todo el proceso.
Los procesos de intervencin se entienden como procesos dialgicos entre equipos interventores y miembros de la comunidad.
El proceso debe ser acompaado de un modelo de relaciones horizontales; exige,
por tanto, a los/as tcnicos/as y profesionales un cambio de relaciones interpersonales e interinstitucionales.
Todos estos principios se ponen en prctica en procesos concretos de intervencin social a travs de los desarrollos tericos y metodolgicos de las perspectivas participativas. Esto se hace de formas diferentes ya que cada grupo con el que se trabaja define las
maneras de trabajar, los asuntos que le parecen problemticos de una comunidad dada
y las acciones que se van a tomar para incidir en procesos de transformacin social.
PARTE IV
143
La comunidad puede ser definida, entonces, como un conjunto de relaciones sociales

que tienen lugar sobre un territorio real o simblico en el cual sus miembros comparten un sentido de identidad. Siguiendo esta definicin, se pueden distinguir tres
rasgos que pueden definir una comunidad:
Localidad o vecindario: un grupo de personas que viven juntas dentro de una
localidad geogrfica fija.
Relaciones sociales: un conjunto de relaciones sociales que tienen lugar, sobre
todo, en un territorio geogrfico.
Identidad/intereses comunes: un sentido compartido de identidad, tal como puede
ser por ejemplo un grupo de usuarios/as de drogas.
El concepto de comunidad se refiere a agrupaciones de personas que comparten ciertas caractersticas en comn y que desarrollan diferentes tipos de prcticas conjuntamente. Se crea, a partir de estas agrupaciones, un nosotros que se conforma en
contraste con un otros que se define en funcin de las personas que no forman parte
de esa comunidad. Se dan, por tanto, procesos de categorizacin social en el que cada
grupo se define como semejante a los elementos presentes en el endogrupo y diferente a los elementos del exogrupo.
Montero (1988) define las principales caractersticas de una comunidad como grupo
social; (aunque cabe aclarar que no necesariamente una comunidad debe tener todas
estas caractersticas al mismo tiempo para ser definida como tal):
Ocupacin de un rea geogrfica especfica de un lugar que muchas veces presta
su nombre a la comunidad.
Relaciones sociales frecuentes, habituales, muchas veces cara a cara.
2.1. Concepto de Comunidad

El concepto de comunidad ha sido tratado de diversas maneras por los/as autores/as
que escriben en el mbito de las perspectivas participativas, ya que es el contexto por
excelencia de los actores y procesos fundamentales de stas. Las perspectivas participativas desarrollan su actividad de investigacin e intervencin dentro del mbito
de diferentes comunidades de personas que se sienten unidas por lazos invisibles que
permiten ciertas relaciones sociales; siempre tomando en cuenta que dichas agrupaciones se encuentran y se relacionan con otras comunidades, grupos e instituciones de
sus respectivos contextos sociales.
Se comparten tanto ventajas y beneficios, como intereses, objetivos, necesidades

y problemas, por el hecho de que sus miembros estn inmersos en particulares
situaciones sociales, histricas, culturales y econmicas.
Presencia de alguna forma de organizacin, en funcin de lo anterior, que conduce a modos de accin colectiva para alcanzar algunos fines.
Una identidad y un sentimiento de pertenencia en las personas que la integran y
que contribuyen a desarrollar un sentido de comunidad.
Carcter histrico y dinmico.
144
PARTE IV
PARTE IV
145
Constituye un nivel de integracin mucho ms concreto que el de otras formas

colectivas como por ejemplo la clase social, la regin, la denominacin religiosa,
o la nacin, y a la vez ms amplia que un grupo primario.
Los problemas sociales son de naturaleza colectiva y, por esta razn, deben ser
objeto de soluciones colectivas. Dentro de este marco, los contactos nicamente
centrados en el individuo y la relacin dual se muestran limitados.
Existencia de una cultura compartida, as como de habilidades y recursos, derivados a la vez que generadores, de esa cultura.
El cambio social, para los grupos excluidos, pasa por una reduccin de las desigualdades econmicas, polticas, sociales y culturales y de la bsqueda de una
profundizacin de la democracia.
La comunidad, sin embargo, no debe ser entendida como un crculo cerrado con lmites
que puedan ser claramente establecidos; es decir, como una unidad homognea con intereses iguales entre todos sus miembros. En el seno de la comunidad existen diferencias,
relaciones de amistad o familiares pero tambin de enemistad, intereses en conflicto sobre los cuales muchas veces es necesario negociar para lograr acciones conjuntas, etc.
Es a travs de la movilizacin de la comunidad y de su propio desarrollo, que

debe tomar forma una intervencin social colectiva y alternativa. Esto permite reagrupar a los individuos alrededor de un proyecto comn a realizar, ejercer prcticas diferentes que se traducen en formas directas y participativas en las que las
personas afectadas toman a su cargo colectivamente la elaboracin de respuestas.
La heterogeneidad y complejidad de las relaciones comunitarias debe ser tomada en

cuenta a la hora de desarrollar nuestro trabajo en comunidades concretas; ya que dichas relaciones complejas entre los miembros de la comunidad pueden influir en las
formas en las que se toman decisiones o se desarrollan acciones de transformacin
social en los procesos comunitarios que emprendemos.
La comunidad y el sentido de comunidad se construyen a partir del proceso de

identificacin de las necesidades, de la elaboracin de un proyecto comn y de
su puesta en marcha.
Es por esta razn que la comunidad, (y sus lmites) se define y redefine constantemente en situaciones especficas, como localizacin de significados contradictorios,
competentes y con lmites imprecisos. La comunidad es el sistema de relaciones en
movimiento que conforman un aglomerado de personas que se definen a partir de las
experiencias, acciones y sentimientos que comparten.
Favoreciendo la movilizacin de la comunidad para organizarse y encontrar sus propios
recursos, se puede actuar no solamente sobre los problemas existentes sino tambin sobre los factores que los generan. As, la comunidad es el resultado de un proceso de movilizacin de los habitantes, de los/as usuarios/as de drogas, de lo/as profesionales de la
accin sanitaria y social y de otros actores significativos del territorio de implantacin.
> Que significa trabajar con la comunidad?
Ms all del reconocimiento tcnico internacional de las ventajas de trabajar con la comunidad en la implementacin de respuestas socio-sanitarias en el campo del consumo
de drogas y sus consecuencias adversas, trabajar con la comunidad requiere la adherencia
a sus fundamentos. El trabajo comunitario se fundamenta en los siguientes principios:
La conviccin profunda de que el contexto econmico, poltico, social y cultural
en el cual viven los individuos, constituye uno de los mayores determinantes de
su estado de salud y de bienestar.
2.2. La Participacin
El aspecto fundamental que diferencia a las perspectivas participativas de otras formas
de intervencin social es, como hemos dicho antes, que promueve que las personas
afectadas por los problemas participen tanto en su definicin como en su solucin a
travs de la accin social organizada.
La participacin se refiere a cmo una persona est involucrada en algo colectivo. La
relacin que se establece en la participacin implica que mientras los individuos forman
parte de algo tambin reciben parte de ese algo ya que el proceso les pertenece y, adems,
comparten opiniones e ideas en el proceso de reflexin y accin que se desarrolla. La
participacin, por tanto, implica un proceso en el que los individuos influyen - y son influidos en las decisiones de un colectivo con relacin a asuntos que son de su inters.
La participacin comunitaria es aquella que se realiza en el seno de comunidades
concretas. Esta participacin es vista como poltica en el sentido que son acciones organizadas que intentan incidir en los asuntos pblicos que afectan a cierta comunidad
de personas y, adems, tambin puede ser leda como participacin asociativa ya que
usualmente se hace desde grupos organizados, que pueden ser tanto formales como
informales y seguir vas institucionales o instituyentes.
146
PARTE IV
PARTE IV
x. Tipos de participacin
2.2.1 Caractersticas de la Participacin Comunitaria

En la literatura sobre participacin comunitaria se establecen una serie de caractersticas de sta:
No es un estado estable, sino un proceso constituido en varios momentos, durante los cuales los sujetos involucrados se forman y forman a otras personas en el
manejo de conocimientos y destrezas que dependen de la naturaleza de la experiencia participativa.
Es un proceso educativo no formal que se desarrolla en las relaciones interpersonales establecidas durante la prctica misma de la participacin.
Tipo de participacin
Elementos clave
Participacin manipulativa
La participacin es una simulacin. Hay representantes de la

gente, pero sin poder.
Participacin pasiva
A la gente que participa se le informa de lo que va a pasar o de lo

que ya pas. Las respuestas de la gente no se toman en cuenta.
Participacin por consulta
La gente participa al ser consultada. Organizaciones externas definen tanto los problemas como los procesos. No ofrece ninguna
participacin en la toma de decisiones y las opiniones de la gente
para el diseo de intervenciones no se tienen en cuenta.
La participacin es inclusiva, requiere del involucramiento de diferentes

agentes sociales.
La participacin ocurre como una decisin voluntaria de las personas, que se adopta
en funcin de la calificacin que el participante le atribuye al proyecto respectivo,
pero tambin por el sentimiento de incomodidad que le genera la no-participacin.
La eficacia de la participacin est en funcin, adems de la unin de la comunidad, de su organizacin, en la que se distingue el papel que desempean los
lderes del grupo y las relaciones entre los diversos agentes.
La participacin se mueve hacia el logro de las metas que se comparten, lo cual
funciona como fines que la orientan.
Participacin por incentivos La gente participa proporcionando recursos por ejemplo,

materiales
tiempo, mano de obra a cambio de alimentos, dinero u otros
incentivos materiales.
Participacin funcional
La gente participa formando grupos para cumplir objetivos

predeterminados relacionados con el proyecto. Tal participacin tiende a ocurrir despus de que se han tomado las
decisiones importantes.
Participacin interactiva
La gente participa en el anlisis conjunto, lo cual lleva a

formular planes y a la creacin de nuevos grupos locales o al
fortalecimiento de los ya existentes. Tiende a incluir metodologas interdisciplinarias que buscan mltiples perspectivas y
utilizan un proceso de aprendizaje estructurado y sistemtico.
Estos grupos controlan las decisiones locales y por tanto la
gente tiene un inters al participar.
Autogestin
La gente participa tomando iniciativas de manera independiente a las instituciones externas a fin de cambiar la situacin.
La participacin est vinculada a la creacin de un clima de democracia participativa en la organizacin que promueva la accesibilidad a los lderes y su control
por parte de los y las participantes.
2.2.2 Tipos de Participacin
Pensar la comunidad, ms an, pensarla en trminos de construccin u organizacin
comunitaria, implica necesariamente imaginar una situacin social caracterizada por
la participacin de una parte significativa de los sujetos y agentes de la comunidad.
Sin embargo, lograr la participacin de la comunidad puede presentar problemas.
Cualquier actividad que involucre la movilizacin de sus actores o agentes, debe prestar especial atencin a las modalidades de participacin de los sujetos en cuestin. Al
respecto, el siguiente cuadro nos describe diferentes tipos de participacin y elementos claves de cada tipo:
147
En el marco de las perspectivas participativas, en trminos de viabilidad, pertinencia,

coherencia, eficacia y sustentabilidad asociada al ciclo de los programas, proyectos o
servicios especficos que se promuevan, se valora como imprescindible la participacin
de la comunidad en todas las fases del diseo e implementacin del dispositivo. Sin
embargo, los niveles y tipos de participacin de la comunidad variarn durante las diferentes fases o etapas del proceso y cambiarn conforme se desarrolle el plan de accin.
Se debe tener presente que el grado hasta el cual pueda desarrollarse eficazmente la
participacin depende de los niveles de confianza que se puedan construir entre el
equipo tcnico y la comunidad.
148
PARTE IV
2.2.3 Existen obstculos para la participacin de la comunidad?

El panorama de la participacin comunitaria ofrecido inicialmente ilustra la gama de
posibilidades de la misma en un espectro que va desde la participacin pasiva hasta la
participacin interactiva. Es importante reconocer que el mecanismo que determina
el nivel de participacin de la comunidad no slo depende de la disposicin del equipo responsable para involucrar a personas o colectivos que tengan intereses prximos
a los definidos por el equipo responsable, sino que mucho depende de los marcos
estructurales (polticos, econmicos, sociales, religiosos, etc.) locales y nacionales.
En consecuencia la valoracin de los diversos aspectos contextuales, a travs de los
cuales se trata de identificar los factores que influyen en la situacin actual y potencial, tambin determinar las posibilidades y limitaciones de la participacin comunitaria. En este sentido ser crucial considerar la implicacin de las organizaciones y
redes existentes, como parte del proceso de participacin comunitaria. El principio
subyacente consiste en ser flexible e involucrar a todos los actores clave.
Otra potencial barrera a la participacin de la comunidad est definida por los discursos que tienen los diferentes agentes sociales sobre, en el caso que nos ocupa, el uso
de drogas en diferentes comunidades. Muchos miembros de la comunidad consideran el uso de drogas como un problema ajeno y algunas veces no deseable para la comunidad. Esta actitud puede hacer extremadamente difcil responder a una situacin
de uso de drogas y a los daos asociados con ella. Este rechazo a menudo significa
que existen conflictos dentro de la comunidad en cuanto a la manera de enfrentarse
al problema del uso de drogas. Parte del proceso de participacin comunitaria ser
identificar y reunir estas diferentes opiniones para ayudar a activar intervenciones en
el mbito comunitario.
2.3. Mediacin comunitaria

En la descripcin de los diversos pasos metodolgicos para el diseo, implementacin y
seguimiento de las estrategias de accin comunitaria vinculadas a los recursos de atencin
a drogodependientes, se pone especial nfasis en la fase de preparacin, entendida como
el conjunto de acciones dirigidas a preparar las condiciones necesarias para la implantacin de un servicio de asistencia. Sin embargo, aunque tomemos todas las precauciones y
demostremos una gran responsabilidad y consistencia tcnica en esta fase, ser imposible
controlar la totalidad de variables intrnsecas y extrnsecas que inciden en el desarrollo
del proceso, por lo cual ste puede experimentar alteraciones en su desarrollo.
PARTE IV
149
La experiencia nos indica que un proyecto puede verse totalmente bloqueado por
rivalidades o tensiones entre instituciones o actores de un territorio, as mismo, puede
verse alterado por cambios significativos en las interrelaciones sistmicas y correlaciones de fuerza que dan cierta estabilidad dinmica a una situacin o contexto especifico de trabajo. Por ejemplo, coyunturas polticas, crisis estructurales, conflictos de gran
intensidad en las competencias administrativas, conflictos entre personas, etc. pueden
incidir negativamente en el desarrollo de nuestro proyecto.
Ms all de la voluntad y de los esfuerzos tcnicos depositados tanto en la planificacin como en la ejecucin del proyecto o programa, es posible que frente a una problemtica tan sensible, que remite a cuestiones de orden tico, poltico, ideolgico,
social, educativo, sanitario y represivo y en un momento en que las relaciones entre
las estructuras de ayuda a los consumidores de drogas y la poblacin son particularmente tensas, con numerosas formas de oposicin que pueden ir hasta procesos ante
los tribunales civiles, se revela como muy importante establecer procedimientos de
mediacin social y/o comunitaria.
La aparicin manifiesta de un conflicto entre dos o ms partes que bloquee o perturbe el normal desarrollo debe considerarse como un estado excepcional que implica
la suspensin temporal del desarrollo del proyecto para ocuparse especficamente de
resolver el conflicto a travs de una mediacin.
En algunos casos surgen situaciones extremas en barrios conflictivos por el fenmeno
de las drogas. Ante estas situaciones es imprescindible la intervencin de personas y
entidades con suficiente legitimidad para establecer y hacer viables las pautas de comportamiento social.
El equipo impulsor debe mantenerse expectante para prevenir situaciones que bloqueen el proyecto del servicio y, llegado el caso, proponer a las partes una intervencin para resolver los problemas.
Segn los casos es posible que algn miembro de dicho equipo o de la comunidad
pueda ejercer la funcin de mediacin para que se pueda producir la negociacin entre las partes en conflicto. En otras situaciones puede recurrirse a un servicio externo
de mediacin.
2.3.1 Qu es la mediacin comunitaria?
Es la intervencin en un conflicto de una tercera parte neutral que ayuda a las partes
opuestas a manejar o resolver su disputa en forma de un acuerdo. Este acuerdo es
una tercera va o pacto mutuamente negociado que permite restablecer el enlace
150
PARTE IV
humano, relacional, entre aquellos que han perdido la capacidad de relacionarse

de una manera efectiva. La mediacin debe posibilitar situaciones que no generen
confrontacin o exclusin.
PARTE IV
151
EL CAPITAL SOCIAL: ALGUNAS DEFINICIONES Y CONSIDERACIONES OPERATIVAS

2.3.2 Cundo se recurre a la mediacin?
En el momento en que se valore que se ha producido una relacin en la que las diferencias entre las partes generan disputa. En situaciones en la que hay una expresin
pblica de un conflicto que bloquea el proceso de puesta en marcha de un dispositivo
o desarrollo de un programa, se recomienda que el equipo impulsor proponga a las
partes en conflicto la mediacin. Para ello se debe elegir a los agentes mediadores:
personas que puedan tener mayor aceptacin por las partes y dispongan de capacidades para conducir el proceso. Independientemente que sea el grupo impulsor u otro
actor, ante una situacin problema, deben realizarse las siguientes 4 etapas:
Interrupcin temporal del desarrollo del proyecto.
Convocatoria y preparacin de las sesiones previas al dilogo pblico y/o mediacin:
Se convoca a las partes implicadas en la situacin conflicto, se presentan los participantes, se explican las reglas mnimas sobre la marcha del proceso, la funcin
del mediador y se consensan los objetivos y temas a tratar.
Desarrollo del proceso y metodologa de intervencin: Generalmente se realiza una
sesin con cada parte por separado con el objetivo de conocer las visiones, posiciones y necesidades de cada una de las partes y las nuevas propuestas.
Conclusiones y acuerdos: En esta ltima fase se vuelven a reunir las partes, una
o varias sesiones, y se trabajan las necesidades y nuevas aportaciones de ambos
grupos con un nuevo modelo de interpretar los hechos, que genere interdependencia entre ellas y con una nueva visin de la situacin o acuerdo, en el caso de
que se hayan logrado acuerdos o cambios en las relaciones.
Una de las herramientas innovadoras tiles para analizar y problematizar el tema del
desarrollo social y urbano en la ltima dcada es el de capital social. Este, bajo el intento de dar cierto sentido productivo a las relaciones sociales y sus tradiciones cvicas
surge ya sistemticamente en los aos 80 en estudios sobre accin colectiva, pertenencia social y consumo cultural; en investigaciones sobre desarrollo regional y calidad
de la democracia; en escritos sobre la participacin en sistemas de confianza mutua; y
en otros diversos estudios sobre el deterioro de conductas asociativas y de cultura cvica en sociedades desarrolladas y en desarrollo referidas a la calidad de la democracia
y de la cooperacin entre el Estado y la sociedad civil. Intenta poner el acento en el
debate en torno a la recuperacin de las redes posibles de establecer entre el Estado y
la emergente sociedad civil posterior a los aos 80.
3.1. Las definiciones del capital social

Pues bien, si quisiramos definir el concepto, tendramos que decir que el capital social
lo podramos definir desde dos situaciones diferentes, desde una perspectiva de grupo o
desde una perspectiva de la relacin Estado sociedad civil. Desde la primera perspectiva lo podramos definir como el conjunto de relaciones sociales actuales o potenciales
que presenta un grupo social o comunidad local o regional, es decir, el conjunto de
lazos de pertenencia de que dispone una comunidad de personas los cuales se expresan
en la posesin de una red duradera de relaciones sociales ms o menos institucionalizadas y a travs del tiempo, o dicho de otro modo, la nocin que existe en la gente de
que pertenece a un grupo determinado, es decir, a un barrio, a una organizacin, a una
comunidad, un municipio, empresa, etc. As, se parte de la nocin de que un conjunto
de agentes poseen no slo propiedades comunes sino que estn tambin unidos por
vnculos permanentes y tiles, vnculos que no slo deben ser rastreables en espacios
geogrficos, econmicos o sociales prximos sino que tambin en los sentidos de pertenencia que los integrantes de una comunidad tienen, consideran o atribuyen, sentidos
de pertenencia que son de naturaleza simblica, es decir, imaginaria.
Ahora, desde la segunda perspectiva, es decir, desde la prctica gubernamental democrtica, lo podramos definir como el conjunto de caractersticas de una organizacin
152
PARTE IV
social, como por ejemplo sus redes, sus normas y la confianza existente al interior,
que facilitan la cooperacin y la coordinacin con instituciones de gobierno para el
beneficio mutuo, es decir, las caractersticas que tiene mi organizacin que la hace
cooperar con otras organizaciones, ya sea, pblicas (gobiernos locales), privadas (empresas) o sociales (organismos no gubernamentales) para el mutuo beneficio.
Pues bien, en este sentido, el capital social es una categora trabajada desde la sociologa y la economa que intenta comprender la dinmica, la calidad y la cantidad de
las relaciones sociales que la gente establece al interior de la comunidad. Ahora, la
hiptesis que le brinda la importancia al concepto es que a mayor cantidad y calidad
del capital social existente en una comunidad, mayor es la calidad de la cooperacin
al interior de esta, mayor es la confianza, mayor es el beneficio mutuo de las acciones
emprendidas en su interior (personas, organizaciones, etc.), y mayor es la capacidad
de dilogo entre la comunidad organizada y los organismos de gobierno que intentan
aplicar programas sociales de beneficio y asistencia.
PARTE IV
153
xi. Los niveles macro y micro desde los cuales

se puede medir el capital social
Neo institucionalismo
econmico
Asociacionismo
horizontal y vertical
Asociacionismo
horizontal limitado
3.1.1 Los enfoques y las perspectivas desde los cuales trabajar el concepto.
Pues bien, existen tres enfoques que determinan niveles en los cuales podemos medir
el concepto y que consideran la escala desde la que se pueden incluir o excluir fenmenos sociales. Es decir, tres niveles jerrquicos y de escala creciente que van considerando desde redes ms extensas (macro) hasta las redes menos extensas (micro).
Estos son los siguientes:
el del neo institucionalismo econmico, enfoque amplio que considera tanto
las relaciones informales de la gente, es decir, las relaciones horizontales, locales
y jerrquicas, como las formales, es decir, los gobiernos, el rgimen poltico, el
estado de derecho, el sistema judicial, y las libertades civiles y polticas.
el del asociacionismo horizontal y vertical, de un nivel intermedio, y que considera la inclusin de organizaciones verticales ms formales (grandes instituciones), incorporando la estructura social en general, as como las normas que regulan el comportamiento de las personas; y
el del asociacionismo horizontal de carcter limitado, a un nivel ms micro, y
que describe las redes de compromiso cvico entre las personas y los grupos que
afectan diariamente la productividad de la comunidad, es decir, lo que la comunidad hace da a da en su conjunto.
Por otro lado, existen tres perspectivas desde las cuales abordar el concepto, las cuales
coinciden con tres sentidos polticos distintos para comprender la realidad de la comunidad y sus relaciones con el Estado, a saber,
desde una perspectiva de derecha poltica, donde se le considera pertinente debido a que puede ser utilizado como forma de aceptacin de un tipo de accin
colectiva de la gente inserta en un espacio pblico no poltico y sin referencia al
discurso de las clases (social pero no poltico, es decir, lo tcnico),
desde una perspectiva de centro poltico, donde se le considera pertinente debido
a que puede ser pensado como recurso colectivo de movilidad social ascendente
(subir en la estructura social), y
desde una perspectiva de la izquierda poltica donde se le considera pertinente
debido a que puede ser utilizado como elemento de recuperacin de la ciudadana, de los actores sociales, de la memoria histrica y de la identidad rural o
urbana en el sentido de re pensar la movilizacin y la accin colectiva,
Todo esto lo hace ser un concepto amplio y diverso desde el punto de vista de su
utilizacin.
154
PARTE IV
3.1.2 Los tipos de capital social

El capital social se puede manifestar en distintas formas, pudindose distinguir por lo
menos cinco tipos distintos, unos de carcter individual y otros referentes a la accin
colectiva propiamente tal. El siguiente listado contempla un resumen de los tipos
descritos por algunos autores que trabajan el tema y van de lo ms micro (personas)
hasta lo ms macro (sociedad en su conjunto).
El capital social individual es el que considera las relaciones sociales como contratos de reciprocidad y confianza entre personas y que se extiende en la comunidad a travs a redes sociales centradas en cada sujeto. Es el recurso que las personas han acumulado en sus relaciones sociales a travs del tiempo, no reside en la
persona sino en las relaciones que se establecen entre las personas.
El grupal es la extensin de tales redes ego centradas (centradas en un sujeto
determinado) que se cruzan cara a cara en un grupo, redes de relaciones que se
cruzan entre s y que se densifican conformando un grupo capaz de funcionar
como equipo (grupo motivado con cultura y objetivos comunes).
El comunitario son las estructuras que conforman las instituciones de cooperacin entre grupos ya a nivel local y en un territorio determinado. Reside en sistemas semi complejos, en estructuras que norman, gestionan y sancionan el comportamiento dentro de la comunidad.
El de puente es la extensin del capital social pero referido a los vnculos entre
personas y las instituciones tanto horizontales como verticales, facilita el acceso a
la consecucin de recursos de tipo econmico o poltico, es el tipo de capital que
se da en la relacin entre comunidades locales (urbanas o rurales, pobres o no) y
el Estado, por ejemplo.
El societal, que considera el capital global de las sociedades ya a un nivel macro
social y macro poltico.
3.1.3 Rendimientos
Por ltimo, queremos sealar que ms que una categora exhaustiva y sistemtica, an
se encuentra en estado de prueba y ms que un concepto estructurado, representa
un debate an inacabado acerca de los contenidos y las orientaciones de la relacin
que debe existir entre el Estado y la sociedad civil en emergencia. No obstante ello,
podramos decir que es un esfuerzo por reinstalar en el debate poltico, el tema de la
PARTE IV
155
sociabilidad, de la ciudadana, de las redes formales (instituciones) e informales (relaciones cara a cara), del espacio pblico y de la cooperacin, con el objeto de revitalizar la discusin acerca de la democracia y la calidad de las instituciones.
Ahora bien, sobre las aplicaciones concretas del concepto y su perspectiva, es decir, su
aplicacin en terreno para la implementacin de polticas participativas de promocin de
atencin a drogodependientes a nivel local, qu hacemos en nuestro caso de la resolucin
de posibles conflictos entre comunidad y agencia de gobierno (en este caso el CAC)?.
> Cmo orientar el capital social?
Generando canales de participacin, instancias de dilogo vecinal, haciendo buenos
diagnsticos - participativos y tcnicos -.
> Cmo potenciar el capital social?
El dilogo y la comunicacin de buenas prcticas y de casos exitosos de participacin
y resolucin de conflictos. Captando y fortaleciendo las buenas prcticas organizacionales y las redes de apoyo gobierno sociedad civil.
> Cmo crear capital social?
Generacin de actividad social, de movimiento social, de dilogo y cooperacin social
horizontal (entre organizaciones civiles) y vertical (entre estas organizaciones y las
agencias de financiamiento gubernamentales o no gubernamentales).
156
PARTE IV
LA METODOLOGA MAPP DE PLANIFICACIN SOCIAL

El sistema de planificacin social que se describir a continuacin se desprende del
sistema de planificacin que elaborara Carlos Matus en la Fundacin ALTADIR para
trabajar la intervencin y la prctica gubernamental mediante la resolucin de problemas. A continuacin se describirn resumidamente los fundamentos y los componentes de la Planificacin Estratgica Situacional (de ac en adelante PES), el Mtodo
ALTADIR de Planificacin Popular (de ac en adelante MAPP) propiamente tal y su
relacin con el capital social.
4.1. La Planificacin Estratgica Situacional: fundamentos.

Los fundamentos de la Planificacin Estratgica Situacional estn relacionados con
la bsqueda de un modelo que explique la prctica gubernamental y provea a las
agencias de gobierno (el poltico o dirigente y sus asesores) de herramientas analticas
y de planificacin que lo capaciten para trabajar poltica y socialmente en escenarios
de incertidumbre, en palabras de Matus, lidiar con la incertidumbre. Consiste en una
teora y en una metodologa de poltica pblica que ofrece instrumentos de programacin para resolver problemas sociales basada en el concepto de situacin, es decir,
entiende la realidad social como conjunto de visiones y de intereses de acuerdo a la
posicin que cada actor o agente tiene acerca de cada problema determinado. Para
la PES el instrumento central de la prctica de gobierno (a nivel local, nacional o intermedio) es el programa o plan de gobierno y los resultados que persigue dependen
estrictamente de las apuestas hechas (clculo que precede y preside la accin) contra
los escenarios de incertidumbre dura y de las resistencias de los otros actores (polticos, econmicos o sociales) involucrados directa o indirectamente en una decisin de
gobierno. La herramienta de procesamiento es el clculo tecno - poltico, el cual esta
basado tanto en procedimientos cientficos como en valorizaciones de tipo subjetivas,
es decir, en evaluaciones tcnicas que componen el problema ms el liderazgo y las
capacidades propias del dirigente y sus asesores cercanos.
PARTE IV
157
En este sentido, la apuesta, es decir, el programa de gobierno no controla resultados predecibles, sino que influye sobre la realidad (sea esta cercana o lejana), sobre
los agentes y los actores para lograr la viabilidad necesaria a las apuestas del plan, es
decir, los resultados se producen; y el concepto de estrategia que hay detrs no es el
largo plazo sino la capacidad del dirigente de darle viabilidad a las apuestas dentro del
juego poltico o social. Esto hace que los resultados sean previsibles, no predecibles
(diferencia elemental entre prediccin y previsin). No trabaja con la concepcin de
diagnostico tradicional sino que trabaja con el anlisis situacional que es una metodologa dinmica de anlisis del problema a enfrentar o a resolver de acuerdo a las valoraciones, los pesos y los intereses de cada actor, en el entendido de que esta situacin
va variando de acuerdo al propio accionar de los agentes dentro de la prctica poltica
(desde la agencias de gobierno) y desde la prctica social (la realidad y los intereses
de las organizaciones que estn involucradas en el problema). As, la PES trabaja por
problemas, no por objetivos o por recursos, es decir, acta de acuerdo a problemas concretos que afecten a la cadena causal de situaciones - problema a tratar evaluadas como
crticas y no de acuerdo a necesidades sectoriales como la planificacin tradicional.
Pues bien, la PES nos presenta dos elementos de anlisis: el tringulo de gobierno y
los cinturones de gobierno. Respecto de lo primero, esta constituido por la capacidad
de gobierno, la gobernabilidad y el proyecto de gobierno. El proyecto de gobierno se
expresa en una seleccin de problemas y en un conjunto de operaciones para enfrentarlos, donde se combinan y ponderan las valoraciones polticas y las tcnicas. La gobernabilidad del sistema, expresa la ponderacin entre las variables controladas para el
dirigente y las que no controla. El peso de las variables relevantes vara de acuerdo al
contenido del proyecto de gobierno y la capacidad del gobernante. La capacidad del
gobierno es una capacidad de conduccin o direccin que se acumula en el dirigente,
su equipo y en la organizacin, de acuerdo con sus conocimientos, su experiencia y
su capacidad de liderazgo. Va generando gobierno (gobernabilidad) y control sobre
las variables que inicialmente no controla. Dentro del modelo la variable proyecto de
gobierno es central pues se definen las apuestas y las estrategias, los medios y los fines,
proyecto de gobierno que normalmente se elabora en el momento de la campaa o en
las modificaciones que se van realizando paulatinamente en la evolucin del programa.
La capacidad de gobierno tambin es fundamental pues determina la gobernabilidad
y da viabilidad para que se concrete el proyecto de gobierno. Ahora, en la capacidad
de gobierno confluyen los conocimientos tcnicos y la valoracin poltica para lo cual
se propone una teora del juego social (situacionismo), la cual exige teorizar sobre un
actor (teora del poder) y no un observador (administrativa) y sobre el proceso de produccin social y el juego social por encima de los conocimientos especficos.
158
PARTE IV
Por otro lado, los anillos de gobierno son tres: el de gestin macro poltica (alta poltica, democracia, derechos humanos, gobernabilidad, etc.), el de gestin macroeconmica (poltica econmica, inflacin, desempleo, crecimiento, ajustes, etc.) y el
de intercambio de problemas (gerencia pblica, demandas ciudadanas especficas),
terreno donde nos vamos a ubicar. El tema sera ajustar y compensar tareas de los
tres cinturones. Los balances estn interrelacionados y su manejo compensatorio debe
llevar a un balance global positivo, es decir que los costos polticos de la gestin no
superen a los beneficios, considerando los criterios de eficacia formal o tcnica y material o poltica. Un tema fundamental es saber seleccionar los problemas, que consiste en saber compensar los problemas de signo negativo con los positivos a nivel de
cada balance global realizado (en palabras de Matus, ningn gobierno es mejor que la
seleccin de los problemas que realiza, que ha realizado o que va realizando). El gobierno (en nuestro caso el dirigente) debe enfrentar los problemas de acuerdo a su capital poltico, es decir debe ir midiendo los riesgos y los costos de una decisin que afecta
a grupos de poder en el territorio donde se trabaja, perder el capital poltico deja a un
gobierno pobre y sin capacidad ni legitimidad para accionar, este extremo es llevado por
tres vicios el barbarismo poltico, econmico y gerencial. El desempeo de un gobierno
o del dirigente es evaluado por un balance global de gestin, que puede ser construido
dentro del proyecto de gobierno, y que suma los puntos positivos y negativos sobre cada
uno de los problemas, estn o no incluidos en el proyecto de gobierno inicial.
En definitiva, el juego social y poltico se desarrolla en un ambiente de mucha nebulosidad e incertidumbre sobre el futuro de manera que el clculo que precede y preside cada jugada de cada participante es en extremo complejo y gira en torno a cuatro
preguntas: i) con cules jugadores debo interactuar para construirle viabilidad a mis
objetivos; ii) qu estilos polticos y posibilidades estratgicas ofrezco y me ofrecen?
cooperacin, oposicin o confrontacin violenta?, iii) cules medios estratgicos
puedo usar para influir sobre las motivaciones y capacidades de los otros?, autoridad,
persuasin, negociacin, medicin de fuerzas?, y iv) Cmo debo ordenar la secuencia de mis jugadas en el tiempo?.
4.2. El sistema de planificacin PES.

El PES se plantea como un sistema integrado de planificacin social. En este sentido,
uno de sus principios es que todo sistema organizativo no debe trabajar con un slo mtodo de planificacin, hay que usar diversos mtodos los que tiene que ir de acuerdo con:
PARTE IV
159
el nivel jerrquico: nivel directivo, nivel gerencial operativo, nivel operacional de

base, y nivel empresarial.
la naturaleza del trabajo: procesamiento poltico, procesamiento tecno poltico,
procesamiento tcnico especializado, y procesamiento prctico - operacional.
la complejidad particular de los problemas: alta complejidad, complejidad media, y baja complejidad.
la trama de relaciones de la gestin en un determinado nivel: alta interdependencia, alto nmero y variedad de problemas abordados, y baja interdependencia,
bajo nmero y variedad de problemas abordados.
la capacidad de gobierno: ms alta a nivel central directivo en organizaciones grandes, y ms baja a nivel descentralizado operacional de pequeas dimensiones.
En ese sentido, el sistema de planificacin PES es un entramado de metodologas que
se fundamenta en el apartado que acabamos de resear brevemente, y que busca conseguir la anhelada consistencia entre los mtodos de planificacin estratgica pblica.
El diseo del sistema de planificacin estratgica pblica de los cuales se desprende
el MAPP integra los siguientes elementos:
el mtodo PES, mtodo de planificacin utilizado a nivel directivo o de alta complejidad - a nivel nacional; a travs del flujograma situacional induce a una mayor
profundidad de anlisis estratgico y de procesamiento tecno poltico;
el mtodo ZOPP (Zielorienterte Proyektplanung) o planificacin por proyectos
segn objetivos. Es un mtodo reconocido y difundido principalmente por la
GTZ (Gesellschhaft fr Technische Zusammenarbeit), organismo del gobierno
alemn pensado para la cooperacin tcnica; esta diseado para ser utilizado en
niveles intermedios, es decir, a nivel regional (Comunidades Autonmicas, por
ejemplo) y analiza cuestiones de desarrollo estatal mediante la identificacin y
formulacin de proyectos (marco lgico); y
el mtodo MAPP, mtodo de planificacin a ser utilizado a nivel local o de base
(Municipios, localidades); utiliza un anlisis estratgico situacional simple desde
la perspectiva local con la participacin de los ciudadanos.
Estos tres componentes deben ir entrelazados en una prctica de gobierno completa y
coherente pues indica herramientas especficas para los diferentes niveles de actuacin
y de intervencin de las agencias de gobierno, pero no obstante ello, como el caso problema que nos preocupa es la programacin y resolucin de conflictos de implantacin de servicios de apoyo a drogodependencias, problema que se encuentra a un nivel
160
PARTE IV
jerrquico operacional de base (nivel local), que necesita de un tipo procesamiento tecno poltico y prctico operacional, que necesita resolver tramas de problemas de baja
complejidad, de baja interdependencia, de bajo nmero y de baja variedad, y la como
la capacidad de gobierno necesaria es ms bien baja (nivel descentralizado operacional
de pequeas dimensiones), slo desarrollaremos la metodologa MAPP de resolucin
de conflictos y de programacin de operaciones. En lo que sigue, describiremos las
caractersticas propias de dicha metodologa y los procedimientos a desarrollar.
4.3. El mtodo MAPP.

4.3.1 Definiciones
El mtodo MAPP es un mtodo de toma de decisiones y de planificacin social y poltica, aplicable a problemas pblico - polticos de nivel jerrquico operacional de base
y a problemas de baja complejidad poltica (aplicable a nivel municipal, local, comunidades, juntas de vecinos, centros comunitarios, equipos de intervencin, etc.).
Como ya se sealara, es parte del complejo de planificacin integrado por el mtodo
PES, el mtodo ZOPP y el propio MAPP desarrollado por Matus desde la fundacin
ALTADIR. En conjunto con los fundamentos sealados ms arriba, el MAPP se hace
cuatro preguntas bsicas respondiendo lo siguiente:
Cmo explicar la realidad? El MAPP no explica nicamente a travs del diagnstico sino a travs de la apreciacin situacional, que es la relacin entre la evaluacin objetiva (diagnostico tcnico) y la subjetiva (valores e intereses) que hace
el dirigente sobre el problema y que va modificando y recalculando en funcin
de la accin.11
Cmo concebir el plan? El MAPP no disea instrumentos a travs del clculo paramtrico sino de apuestas, es decir, no existe posibilidad de operar en funcin de mediciones exactas y cuantitativas porque los problemas sociales son semi estructurados.12
11. Los hechos no hablan por si mismos, mis intereses hablan por los hechos; el actor explica para actuar, toda
explicacin depende de la situacin en donde se est; el actor explica en su dominio; la realidad explicada
comprende la realidad del otro; el otro no siempre coopera en mi explicacin; siempre se explica desde intereses generados en el juego social; la explicacin completa es imposible; explicamos de acuerdo a intereses.
12. Slo se pueden enumerar algunas de sus variables, solo se pueden apreciar algunas de las relaciones
entre las variables, su solucin es situacional, es decir, es debatible segn intereses y posiciones.
PARTE IV
161
Cmo precisar lo posible? El MAPP no planifica en torno a la consulta poltica

sino a travs del anlisis estratgico, que es el anlisis de mi capacidad de gobierno y de la viabilidad de mis apuestas sobre la solucin del problema.13
Cmo actuar cada da? El MAPP no acta de acuerdo a la ejecucin del plan sino a
travs del re clculo, de la accin, de la correccin y de las modificaciones del plan.
4.3.2 Diseo y programacin.
En lo que sigue, presentaremos los pasos concretos para la precisin del problema,
para el diseo de operaciones de acuerdo a la solucin de problemas.
> Paso 1: Seleccin de problemas.
Pues bien, como sealramos ms arriba, ningn gobierno o agencia de gobierno o
dirigente o equipo de intervencin es mejor que su seleccin de problemas. La seleccin de problemas es vital para saber cul es el rumbo, la ruta y la trayectoria inicial
a seguir. El MAPP plantea que el dirigente o equipo dirigente (para nosotros el CAC)
selecciona problemas a enfrentar durante su mandato y les da la viabilidad posible
elaborando estrategias posibles de ser operadas poltica y socialmente. Inicialmente se
plantea que se debe realizar un diagnostico tcnico con la comunidad a la manera en
que es trabajado en este documento, donde se analice la historia, el entorno y las situaciones internas de cada organizacin. Luego, y como ya el sealara anteriormente,
el MAPP trabaja por problemas por lo cual se identifican los de mayor efecto, los de
mayor importancia y lo de mayor prioridad, es decir los que la organizacin defini
como bsicos en la etapa de diagnostico. Por ejemplo, la Junta o Asociacin de Vecinos del Barrio La Hermandad, identific como problemas bsicos en su comunidad,
los siguientes: desabastecimiento de agua potable, carencia de fluido elctrico y
mal estado de las vas de acceso. En el mtodo propuesto para cada uno de estos
problemas debe elaborarse un plan. Luego la asociacin de vecinos escoge un problema particular para trabajar sobre l. En este caso seleccionaron el problema de
desabastecimiento de agua potable en el barrio para elaborar un plan.
13. La opinin pblica es muy importante, tanto como mis capacidades para ganar la cooperacin del oponente y posibilitar la accin conjunta.
162
PARTE IV
> Paso 2: Precisin del problema.

Un problema se precisa mediante su descripcin. Esta descripcin expresa los sntomas del mismo y se enumeran como un conjunto de hechos que verifican la existencia del problema. La descripcin del problema debe diferenciarse de sus causas y consecuencias. La descripcin se lleva acabo a travs de la formulacin de descriptores.
Los descriptores deben cumplir los siguientes requisitos: deben ser precisos y medibles
con el fin de que la comparacin de sus valores entre dos perodos sea significativa.
No debe haber relaciones causales entre los descriptores, pues ello indicara que, al
menos uno de ellos es causa.
Cada descriptor debe ser una parte independiente de los otros, es decir no debe enunciar algo parcial ya dicho de otro modo por otro descriptor; cada uno de ellos debe agregar una informacin relevante. Cada descriptor debe ser necesario a la explicacin, y
el conjunto de descriptores debe ser suficiente para que el nombre del problema quede
exento de ambigedades. Para verificar si un problema esta bien descrito conviene hacerse la siguiente pregunta: Si pudiera utilizarle la carga negativa que contiene cada
uno de los descriptores, el problema quedara resuelto?. Si la respuesta es positiva el
problema esta bien descrito, en caso contrario, faltan descriptores. Los descriptores son
importantes porque constituyen una referencia para estudiar la evolucin del problema,
es decir, sus tendencias a empeorar o mejorar. El seguimiento de la descripcin del problema informa sobre su evolucin. Tambin constituye una referencia para evaluar el
impacto del plan sobre las causas, ya que la efectividad del plan se refleja en el cambio
de los descriptores del problema (Salazar, 1996)
Ejemplo de precisin del problema estndar a trabajar:
Problema: Oposicin ciudadana a implantacin de servicio de atencin a usuarios en barrio La Sagrera.
PARTE IV
Causas
Descriptores
Consecuencias
(Se debe a ...)
(Se verifica por...)
(Impacta en ...)
Para explicar el problema, se debe responder a las preguntas: por qu se producen los hechos que representan a cada descriptor? y cules son las consecuencias del problema? Las
causas identificadas se interrelacionan, es decir, sus relaciones causales se representan por
medio de flechas. Tambin se indica cuales de estas causas son del espacio de gobernabilidad del actor, es decir sobre cuales tiene control directo y sobre cuales no. El producto de
este trabajo es el rbol del problema, es decir un grfico donde se relacionan las causa, hechos y consecuencias de un problema de manera muy sinttica y precisa (Salazar, 1996).
xii. Ejemplo estndar de rbol explicativo
Oposicin ciudadana a implantacin de servicio de atencin a usuarios
en barrio La Sagrera (CAC Barrio La Sagrera)
Causas (factores causantes o
desencadenantes)
Descriptores
(se verifica en)
Consecuencias
(impacta en)
Mala experiencia
anterior de
vecindario en
consumo de drogas
Desconfianza de los
dirigentes de asociaciones de vecinos
con actual alcalde
D1: 40% de las asociaciones barriales son

opositoras al ayuntamiento
Proliferacin de
enfermedades
derivadas de uso de
drogas intravenosas
Dbil demanda
poltica hacia el
ayuntamiento
Llegada reciente de
poblacin externa al
barrio
D2: Se ha intentado
anteriormente implantar sin xito servicios
urbanos de uso colectivo en el barrio
Conflicto entre vecinos y entre vecinos y

la alcanda
Actor: Asociacin de vecinos del Barrio La Hermandad.

Descriptores:
D1: 0% de las asociaciones barriales son opositoras al ayuntamiento.
D2: Se ha intentado anteriormente implantar sin xito servicios urbanos de
uso colectivo en el barrio.
163
Bajo nivel de
confianza entre
vecinos
> Paso 3: Explicacin del problema: el rbol explicativo.
Baja inversin
permanente del
ayuntamiento en
el barrio
Para realizar la explicacin del problema tenemos como herramienta el rbol explicativo, pero vayamos por parte. La explicacin de nuestro problema consiste en identificar las causas y las consecuencias del problema precisado mediante verificadores.
Existencia de
poblacin usuaria
en el barrio
Desprestigio de
las asociaciones de
vecinos
Informacin deficiente y contradictoria de inversiones
pblicas en el sector
164
PARTE IV
PARTE IV
165
> Paso 4: Diseo de la situacin objetivo: objetivos y metas.
Llegada reciente de poblacin

externa al barrio.
Medio
Si
La forma de definir bien los objetivos es haciendo positivas o favorables las consecuencias descritas del problema, definidas propiamente en el rbol del problema. Los
objetivos seran por ejemplo:
Si, pero responde a otro

problema
Dbil demanda poltica hacia el

ayuntamiento.
Alto
Si
Si
Bajo nivel de confianza entre

vecinos.
Alto
Si
Si
Baja inversin permanente del

ayuntamiento en el barrio.
Alto
Si
Si, pero se
concreta en
causa 2
Informacin deficiente y contradictoria de inversiones pblicas

en el sector.
Alto
Si
Si
Existencia de poblacin usuaria

en el barrio.
Alto
Si
Si, pero se
concreta en
causa 2
Disminuir la tasa de enfermedades derivadas de uso de drogas intravenosas.

Mejorar la relacin entre vecinos y entre vecinos y la alcanda.
Mejorar el prestigio de las asociaciones de vecinos ante la comunidad.
Por su parte, las metas son resultados medibles efectivamente que se espera alcanzar
en un perodo determinado y que permiten el logro de los objetivos planteados. De
acuerdo con esto, algunas metas seran las siguientes:
12 meses despus de iniciado el centro de atencin se ha reducido en un 30% el
nmero de jeringuillas tiradas en los parques del barrio.
12 meses despus de iniciado el plan, se han realizado dos reuniones ente
actores sociales.
> Paso 5: Seleccin de frentes de ataque o nudos crticos.
Este paso consiste en analizar las causas del problema definidas en el rbol del problema, ya que es sobre estas que se debe actuar para lograr un cambio en los descriptores del
problema. Se debe analizar si una causa tiene impacto significativo, si es prctico actuar
sobre ella y si se debe hacer el cambio porque es oportuno. Una forma de realizar este anlisis y de definir sobre que causas se debe y puede actuar, es la siguiente (Salazar, 1996):
Algunas causas pertenecen a cadenas causales y no es necesario actuar sobre todas las
causas, porque basta alterar un eslabn de la cadena para que toda ella sea afectada
por el cambio. Otras veces la causa pertenece a otro problema de mayor alcance y si
bien hay que luchar contra ella, requiere de un plan de otro alcance. De manera que,
salvo las causas 3, 6 y 7 todas las dems son nudos crticos del problema y sobre ellos
debemos actuar (Salazar, 1996).
xiii. Ejemplo de anlisis de viabilidad del plan

> Paso 6: Diseo de operaciones y demandas de operacin.
N
Causa
Impacto
Se puede
actuar
Se debe
actuar
Desconfianza de los dirigentes

de asociaciones de vecinos con
actual alcalde.
Alto
Si
Si
Servicios sociales y sanitarios

deficientes en el barrio.
Alto
Si
Si
Mala experiencia anterior de vecindario en consumo de drogas.
Alto
No
No
El diseo de operaciones y demandas de operacin del MAPP demanda la realizacin

del anlisis de los nudos crticos, las acciones u operaciones a emprender, los responsables y los cooperantes.
Nudo crtico
Qu hacer?
Quin hace?
Quin coopera?
166
PARTE IV
PARTE IV
Este paso es fundamental porque define que debe hacer para alcanzar los objetivos y
metas propuestas. Como se dijo anteriormente una forma de definir que acciones deben
llevarse a cabo es trabajar sobre las causas del problema. Debe definirse tambin quien
realiza la accin identificada o a quien debe demandarse su realizacin, quien es el
responsable de vigilar que se realice la accin y en que tiempo debe llevarse a cabo
(Salazar, 1996), lo que nos lleva a la siguiente matriz de ejemplo:
167
> Paso 7: Definicin de responsables para el seguimiento de las demandas de operaciones.

Es importante sealar qu acciones se pueden hacer directamente y cuales deben demandarse a otros por estar fuera del espacio de gobernabilidad. Estas ltimas sealan
el nivel de gestin externa que debe realizarse para lograr el desarrollo del plan. Una
forma de hacer el seguimiento a la realizacin de una accin se hace a travs de la
responsabilidad en el cumplimiento de las actividades que se asignaron a cada persona
(responsable) (Salazar, 1996). Un ejemplo de esto se muestra en la siguiente matriz:
xiv. Ejemplo de diseo de operaciones.
Quien
hace
Quien
coopera
Quien
vigila
que se
haga
Causa
Acciones
1. Desconfianza de vecinos
con el alcalde.
1. Organizacin
de instancias de
dilogo
CAC
Vecinos
CAC
CSI
2. Servicios
sociales y
sanitarios
deficientes en
el barrio.
1. Construccin
de centro social
Alcalde
CAC
Vecinos y
ONG
CAC
CSI
2. Construccin de centro
de atencin a
usuarios
Alcalde
CAC
Vecinos y
ONG
CAC
CSI
3. Dbil
demanda
social hacia el
ayuntamiento.
1. Capacitacin
y sensibilizacin
sobre necesidad
de organizacin
CAC
Vecinos
4. Bajo nivel
de confianza
entre vecinos.
1. Organizacin
de instancias de
coordinacin y
dilogo local
CAC
Vecinos
1. Diseo de
canales de
comunicacin
efectiva
CAC
CAC
Vecinos
Alcalde
Empresarios
CAC
CSI
2. Publicacin
de inversiones
Alcalde
CAC
Vecinos
Empresarios
CAC
CSI
5. Informacin
deficiente y
contradictoria
de inversiones
pblicas en
sector.
ONG
ONG
CAC
CSI
CAC
CSI
xv. Ejemplo de definicin de responsabilidades
Tiempo
en meses
Mes
1
Mes
2
Nombre del responable de la Actividad

Perodo de seguimiento: Desde:
Supuestos letales de la accin:
Hasta:
Resultados previos
Resultados obtenidos
Dificultades
Conclusiones
Recomendaciones
Responsable del seguimiento
Fecha
La evaluacin se hace en relacin al cumplimiento o incumplimiento de las actividades conjunto de una accin, teniendo presente los condicionantes letales dificultades
no previstas (Salazar, 1996).
> Paso 8: Presupuesto del plan.
Para realizar el presupuesto primero debe conocerse sus costos. Esto significa que se
deben identificar los elementos, materiales, personal, equipos y dems recursos que sean
necesarios para desarrollar las actividades de cada accin. Despus de identificados
debe valorarse su costo de acuerdo al tiempo y cantidad necesitado. Determinados los
costos en personal, maquinaria, materiales, arrendamientos y dems aspectos, se debe
168
PARTE IV
PARTE IV
evaluar los recursos que se tienen, tanto econmicos, de personal, maquinaria, etc.; realizar su distribucin y/o establecer las contribuciones que las partes que participan en el
desarrollo del plan pueden hacer para materializarlo (Salazar, 1996). Un ejemplo de
presupuesto para una de las acciones del plan es el siguiente:
xvi. Ejemplo de presupuesto del plan
Valor
Cada persona o grupo asigna un valor a cada accin y este indica la importancia que
la accin representa para el afectado. El valor indica que importa mucho, poco o nada
pudindose calificar de la siguiente manera: A = ALTO, M = MEDIO o B = BAJO
(Salazar, 1996).
Motivacin
Maquinaria
Aporte
ayuntamiento
Dinero
Personal
Total
Material
Maquinaria
Accin
Personal
Costes
Dinero
Aporte
comunidad
169
Construccin de
centro atencin a
usuarios
> Paso 9: Identificacin de actores sociales relevantes y motivacin frente al plan.

Por viabilidad se entiende la probabilidad de que el plan se pueda llevar a cabo. Existen diferentes tipos de viabilidades: tcnica, ambiental, econmica, etc. En la presente metodologa se
trabaja sobre la viabilidad que tiene el plan dentro de los actores del mismo (Salazar, 1996).
| Identificacin de actores relevantes.
Los actores son lderes, personalidades o grupos que tienen peso y toman posicin de
conflicto o cooperacin frente a las acciones del plan. En nuestro ejemplo los actores
relevantes son: la organizacin de vecinos, la comunidad del barrio, el Alcalde y el
Concejo Municipal (Salazar, 1996).
La motivacin combina el signo inters con la calificacin del valor. La motivacin

expresa la fuerza del deseo de actuar, pero no puede representar la capacidad o fuerza
para actuar segn ese deseo (Salazar, 1996).
xvii. Ejemplo de anlisis de motivacin
Inters
Valor
Motivacin
(+)
Apoyo fuerte (A+)
()
Rechazo fuerte (A-)
(+)
Apoyo dbil (B+)
()
Rechazo dbil (B-)
Al saber la motivacin de cada uno de los actores a las acciones del plan, sabremos si
este tiene probabilidades o no para ser realizado. Es decir se recibir cooperacin y apoyo o por el contrario habr conflicto y rechazo (Salazar, 1996).
xviii. Ejemplo aplicado de anlisis de motivacin por accin y por tipo de actor
Actor
Accin: implantacin de programa de

intercambio de jeringuillas en el barrio
Asociacin de vecinos
Apoyo Medio (M+)
Inters
Grupo de apoyo a usuarios
Apoyo Fuerte (A+)
La posicin de un grupo o una persona por una accin del plan puede sintetizarse en
el concepto de inters. El inters puede ser de: APOYO (+), RECHAZO (-) e INDIFERENCIA (0) (Salazar, 1996).
Grupo de jvenes
Apoyo Fuerte (A+)
Alcalde
Apoyo Medio (M+)
| Identificacin de su motivacin al plan.
170
PARTE IV
PARTE IV
En este ejemplo se puede deducir que hay viabilidad por parte de los actores del plan
hacia esta accin u operacin.
> Paso 10: Anlisis de viabilidad: recursos crticos para producir operaciones y control
sobre stos.
Todo plan es vulnerable y constituye una apuesta con algn fundamento. Una forma
de identificar que tan vulnerable es el plan es reconociendo las condiciones fuera del
control del actor. A esto se lo conoce como <Condicionante Letal>. La condicionante
letal dice: si esto sucede o existe o no sucede o no existe, no se puede llevar a cabo la
accin (Salazar, 1996).
xix. Ejemplo de condicionantes letales, impactos y control
Accin
Condicionante
letal
Impacto
en el plan
De quien
depende
Construccin de
centro de atencin a usuarios
Respuesta
negativa de
vecinos
Muy alta
Directivas
vecinales
Acciones alternas
Presin de medios de
comunicacin y colegios profesionales
Accin 3: Capacitacin y sensibilizacin sobre necesidad de organizacin.

Accin 4: Construccin de centro social.
Accin 5: Construccin de centro de atencin a usuarios.
Accin 6: Organizacin de instancias de coordinacin y dilogo local.
Accin 7: Publicacin de inversiones.
Las acciones 1 y 2 comienzan simultneamente, al igual que con la 5 y la 6.
> Paso 12: Diseo del sistema de peticin y rendicin de cuentas.
El programa de accin nos informa sobre que cosas hacer y sobre un tiempo global
para su ejecucin, pero no sobre las actividades que cada accin requiere, los materiales,
equipos y herramientas necesarias, etc. La elaboracin de un cronograma para cada accin nos permite mayor organizacin y control. Realizar un cronograma requiere mucho
trabajo y en ocasiones no se anexan al plan sino que se manejan como herramientas internas de trabajo. La realizacin de un cronograma no supone su estricto cumplimiento,
pero permite mayor facilidad para la adecuacin de actividades y tiempos del plan en
caso de presentarse inconvenientes o imprevistos (Salazar, 1996).
xx. Ejemplo de un cronograma para una de las acciones del programa.
Accin: Construccin de centro de atencin a usuarios
> Paso 11: Seleccin de trayectorias.

En el programa de accin se definen acciones, pero siempre debe pensarse que la
secuencia en que se realizan estas influye fuertemente en la viabilidad y calidad del
plan. Por esto es importante que se construya una trayectoria de ejecucin de las acciones analizando tiempo, momento y oportunidad. Para construir una adecuada
trayectoria se deben realizar las siguientes preguntas: qu accin se debe realizar
primero?, por qu es mejor realizar una accin que otra?, conviene realizar acciones
simultneamente?
Para nuestro ejemplo la mejor trayectoria que concibieron los actores fue la siguiente:
Meses
Actividades
Recursos necesarios
Responsable
1
2
3
Accin 1: Organizacin de instancias de dilogo.

Accin 2: Diseo de canales de comunicacin efectiva.
171
Para otro mtodo de evaluacin presentamos la siguiente matriz.
172
PARTE IV
PARTE IV
xxi. Matriz de evaluacin ex post
confrontacin violenta. La dialctica del juego democrtico exige que la cooperacin

se valide en la competencia poltica, en el conflicto moderado, y que este no supere
el lmite de la medicin de poltica de fuerzas, cuando ste se supera, la estrategia de
medicin de fuerzas se transforma en medicin violenta de fuerzas, cuyo extremo es
algn tipo de guerra, guerrilla o desviacin de terrorismo religioso o de Estado.
Nombre del responsable:

Perodo de la cuenta: Desde:
Hasta:
Fecha de la cuenta:
Supuestos letales al:
Momento de la cuenta:
Cumplidos:
Incumplidos:
Semi cumplidos:
Resultados previstos
Resultados obtenidos
173
Causas
Decisin:
Responsable:
En el juego de cooperacin prevalece la persuasin, la negociacin de suma positiva,

el acuerdo, la creacin de instancias de prevencin de conflictos y la idea de abrir
espacios de consenso que despejen los conflictos potenciales; en el juego de oposicin domina la negociacin suma cero, la medicin de fuerzas, la competencia por
acumular ms fuerza, la confrontacin tensa, la disuasin, el desgaste del oponente y
bsqueda de la debilidad del otro, prevalece la lgica aliado oponente, para privar
de libertad de juego al otro hasta el lmite que exige el xito; y en el juego de confrontacin violenta el propsito es anular la fuerza del otro e imponerle la voluntad del
ganador o victorioso, impera la lgica agresiva amigo enemigo, a fin de dejar al otro
sin libertad alguna de accin y eleccin.14
4.4. Consideraciones finales.

Los actores acuden a la reflexin estratgica cada vez que necesitan de la cooperacin
del otro para lograr un objetivo, o requieren, ante la cooperacin negada, anular o
contrarrestar la accin que perturba su proyecto. Esa relacin con el otro crea una
incertidumbre dura, difcil de manejar. Detrs del PES y del MAPP lo que tenemos
es la idea de juego estratgico como escenario interdependiente en donde los actores
lidian o cooperan con otros (agentes individuales o colectivos) para vencer resistencias
o ganar colaboraciones frente a nuestro plan.
En ese sentido, realizar un plan de una organizacin exige producir una secuencia de
operaciones con impacto directo sobre los objetivos, las cuales entremezcladas con acciones tcticas que facilitan las primeras, combinan su efecto para convertir la propuesta
normativa del plan en una realidad viable. Tal realizacin demanda: i) el uso de la voluntad poltica si la viabilidad ya est dada, o ii) la creacin de la voluntad y la viabilidad
en el horizonte de tiempo del plan, si hoy stas no existen. Tctica es el uso de los recursos escasos en la produccin del cambio situacional inmediato; mientras que estrategia
es el uso del cambio situacional inmediato para alcanzar la situacin objetivo del plan.
Las organizaciones, en este caso las civiles y no gubernamentales, necesitan de la
reflexin estratgica para incursionar en la construccin del futuro. Surge de un problema comn al juego interactivo entre los hombres: apreciaciones situacionales distintas sobre la realidad que los actores construyen a partir del juego poltico, econmico, social y de la lectura que ellos hacen de la informacin que dicha realidad les
ofrece. La dialctica del juego democrtico y los juegos de cooperacin, oposicin y
xxii. Estilos de gobierno

Rubros
Cooperacin
Oposicin
Confrontacin violenta
Contexto
Confianza
Confrontacin, desconfianza
Violencia, animosidad
Estrategia
Persuasin, seduccin, transparencia
Medicin de fuerza,
Protesta reclamo
Medicin violenta de fuerzas, amenaza, intimidacin
Objetivo
Acuerdo
Imposicin de mayora Imposicin de fuerza
Medios
Convencer
coordinar
Vencer oponer
Eliminar doblegar
Actores
Yo y el otro
Amigo oponente
Amigo enemigo
Metfora
Bridge
(compaeros)
Ajedrez
(oponentes)
Boxeo
(enemigos)
14 . Tres estilos polticos de procesamiento de conflictos segn Matus: el estilo chimpanc: el fin soy yo
(relaciones de dominacin sometimiento); el estilo Machiavello: el fin justifica los medios. Todo gira en
torno a un proyecto y a una ideologa que reclama superioridad y subordinacin, y el estilo Gandhi: la fuerza moral y el consenso. El adversario debe ser liberado del error con paciencia y simpata, hay coherencia
de la palabra con la accin.
174
PARTE IV
Se puede apreciar que el anlisis de viabilidad poltica puede referirse a cualquier tipo
de operaciones, sean estas polticas, econmicas, cognitivas y organizativas, siempre
que el recurso escaso dominante para su produccin sea el poder poltico. El estratega
no se oculta en el comn de la gente, no se doblega ante las circunstancias y lucha
contra la corriente. Navega entre la aventura y lo posible. Si un actor es capaz de
reconocer un quiebre de su rutina, tiene las siguientes tres posibilidades: i) aceptar
las restricciones e ignorar las oportunidades y amenazas; ii) enfrentar los problemas e
ignorar las restricciones, y iii) desafiarlas calculadamente, esto es, emprender una estrategia de viabilidad, que reconoce y valora las restricciones, las amenazas y las oportunidades para intentar superarlas y aprovecharlas con inteligencia, voluntad y fuerza.
Ahora, el anlisis estratgico dinmico implica aprovechar las operaciones viables y el
tiempo para construirle viabilidad a las operaciones inviables.
HERRAMIENTAS TCNICAS PARA LA RECOLECCIN Y PRODUCCIN DE INFORMACIN

En este apartado se presentan algunas indicaciones, propuestas y herramientas de tipo
tcnico-metodolgico orientadas a favorecer el conocimiento y comprensin del entorno y contexto situacional en el cual se quiere implantar determinado recurso.
Cabe tener presente que con el propsito de estimular buenas prcticas, los procedimientos y herramientas propuestas idealmente deberan ser incorporados en todo el ciclo del
proyecto de implantacin. En el mismo sentido, si bien es cierto, estas herramientas son
eficientes a la hora de valorar la viabilidad, factibilidad y pertinencia de las acciones o
dispositivos a ser implantados (evaluacin ex -antes), del mismo modo lo son a la hora de
valorar situaciones en las cuales el conflicto ya se ha desencadenado (ex post).
A continuacin, presentamos un cuadro resumen de las tcnicas a presentar en este
apartado, acompaadas con las herramientas de anlisis propuestas. Dicho cuadro
no debe ser entendido a modo de examen exhaustivo de las tcnicas de recoleccin
y anlisis de informacin de las ciencias sociales; sino de las principales herramientas
que consideramos son de utilidad para los procesos de implantacin y sostenibilidad
de servicios desde una perspectiva que toma en cuenta los principios de conocimiento
PARTE IV
175
del entorno de implantacin, la indagacin de los ejes discursivos alrededor del fenmeno de las drogas y las maneras de atender las problemticas asociadas a ste y la
bsqueda de estrategias para la participacin de agentes comunitarios.
xxiii. Herramientas tcnicas para la recoleccin y produccin de informacin
Tcnicas
Tipos
Registro
Anlisis
Integracin
Observaciones
Estructuradas
No estructuradas
Diario de Campo
Anlisis de
espacios de
interaccin
Triangulacin
Entrevistas
A personajes clave
Estructuradas
No estructuradas
Grupales
Trascripcin y
sistematizacin de
fuentes orales
Anlisis de
discurso
Fuentes
secundarias
Revisin
documental
Sistematizacin
de fuentes
documentales
Sociometra
Diferentes
mtodos de
recoleccin.
Grupos Focales
Mapas de redes
Sociograma
5.1. Tcnicas de observacin

Las observaciones se dirigen a brindar al equipo una comprensin de primera mano sobre los significados y contextos de las conductas. Es una tcnica de recoleccin de informacin que se basa en la observacin directa y sistemtica de un determinado fenmeno
176
PARTE IV
en un espacio y tiempo determinado. Se apoya en la construccin de mapas o representaciones grficas del territorio y anotaciones que se incluyen en una libreta llamada
diario de campo, en el cual el observador describe sus observaciones y reflexiones.
PARTE IV
177
Se trata de dar cuenta de cmo en la vida social se entrelazan sentidos y prcticas.

Quien investiga va al encuentro de los mbitos del problema de su inters all donde
se presentan las relaciones sociales y dirige as una mirada desde dentro preocupada
por alcanzar el discurrir situado de los agentes sociales implicados en el territorio.
Observaciones prolongadas: Se trata de observaciones continuas y detalladas realizadas en un lugar o actividad especficos en el tiempo. Un ejemplo podran ser
las observaciones continuas en un programa de intercambio de jeringuillas. Al
hacer observacin sistemtica durante un largo tiempo, ser posible describir la extensin y naturaleza de los contactos hechos por el servicio de salud, la extensin y
naturaleza de los servicios proporcionados, las interacciones y respuestas entre los
usuarios de sustancias, y los factores que influyen en la organizacin del servicio.
Las observaciones aportan informacin descriptiva til para apreciar cmo y por qu
ocurren determinadas conductas, y los factores que las influencian, en entornos especficos. Las observaciones tambin sirven para obtener datos descriptivos sobre los factores contextuales que influyen en la viabilidad e implementacin de las intervenciones.
Observaciones puntuales: Son observaciones de la conducta realizadas por perodos predeterminados de tiempo (por ejemplo, dos horas cada dos das). Estas pueden consumir menos tiempo que las observaciones extendidas, ya que se orientan
a muestrear los perodos en que ocurren las observaciones.
> Uso de las observaciones

Las observaciones pueden utilizarse como actividades nicas o combinadas con otras
tcnicas, como las entrevistas y grupos focales. Es de utilidad llevar a cabo las entrevistas en lugares donde tambin se pueden obtener observaciones tiles.
El papel de las observaciones en el anlisis de la situacin es doble. En primer lugar
sirve para complementar otras informaciones descriptivas obtenidas mediante entrevistas y grupos focales, y en segundo lugar tiene el fin de validar y realizar un control
cruzado de las conclusiones provisionales.
En las primeras etapas del proceso, las observaciones pueden ayudar a identificar las
reas o ambientes clave de potencial inters para las valoraciones especficas, as como
a lograr una comprensin del contexto local en cuanto a las formas de participacin
comunitaria as como de las prcticas asociadas al consumo de drogas en el territorio.
Hay diferentes tipos de observaciones. En este caso, trabajaremos las observaciones
estructuradas y no estructuradas cuyo uso depende de los intereses especficos de conocimiento que se quiera adquirir en diferentes momentos del proceso.
> Observaciones estructuradas
Se realizan durante el anlisis de la situacin y despus de que el equipo haya decidido el tipo de observaciones e informacin que tendra mayor relevancia prctica. Estas
observaciones se orientan a observar determinadas conductas en lugares y momentos
especficos. Existen tres tipos de observacin estructurada: prolongadas, puntuales
y de control del lugar.
Observaciones de control del lugar: Son generalmente observaciones nicas en un

determinado lugar o actividad. Pueden hacerse como prctica exploratoria para
recabar nuevos datos sobre un lugar o conducta determinada o para verificar la
validez de las informaciones existentes. Un ejemplo sera la asistencia a actividades pblicas realizadas en el territorio.
> Observaciones no estructuradas
Se realizan al comienzo de procesos como el mapeo del territorio. Son tiles para
identificar lugares o ambientes clave, o informaciones sobre conductas de especial
inters. Un ejemplo sera realizar observaciones de los lugares clave de una zona donde se renen usuarios de sustancias y de los ambientes donde se produce el uso de
sustancias. Al mismo tiempo que se observa, tambin podra ser posible efectuar entrevistas informales con informantes potenciales claves del rea. Esto puede ayudar al
mapeo de reas clave relevantes para valorar la situacin inicial y para planificar las
observaciones estructuradas en el territorio.
> Diario de campo
El diario de campo es aquel material escrito que se obtiene despus de realizar las
observaciones en un tiempo y espacio determinado. ste debe contener informacin
de las condiciones en las que se ha dado la observacin (tiempo, personas, etc.), del
espacio fsico donde se realiz (para esto es conveniente hacer un mapa del lugar), de
las interacciones que se dieron durante la observacin y de las impresiones de quien
observa sobre aquello que ocurre.
178
PARTE IV
PARTE IV
179
El anlisis de este material debe estar en consonancia con los objetivos establecidos,
desde el grupo de trabajo, en cuanto a cules son los aspectos ms relevantes a tomar
en cuenta de las situaciones observadas.
con roles preestablecidos y producen informacin ms estandarizada; por todo ello

son de carcter directivo. Las informales son ms coloquiales y se suelen producir en
contextos de vida cotidiana, no suelen ser planificadas y generan informacin menos
estereotipada; son, pues, abiertas.
> Anlisis de espacios de interaccin
Existen cuatro tipos principales de entrevistas: a informantes clave, no estructurada, estructurada y de grupo. El uso de uno u otro tipo de entrevista depender de
la situacin particular y del tipo de informacin que se quiere obtener. El uso debe ser
flexible, pudiendo en una misma entrevista mezclar diferentes tipos. Por ejemplo, una
entrevista no estructurada podra incluir algunas preguntas estructuradas, o una entrevista individual podra llegar a ser una entrevista de grupo si acuden ms personas.
En primer lugar, se debe hacer una lectura completa del material recopilado para identificar las diferentes situaciones y contextos observados. A partir de aqu se hace una primera seleccin de cules han sido los diversos contextos de observacin, por ejemplo, servicios socio sanitarios, interacciones callejeras, espacios institucionales de relacin, etc.
A partir de esta primera clasificacin, se deber caracterizar cada uno de estos contextos en cuanto a su ubicacin en el territorio (a partir de mapas), elementos fsicos presentes (por ejemplo, bancos, mesas, objetos significativos, etc.), funcin social (servicio,
lugar de relaciones informales, etc.) y participantes (personas que frecuentan el lugar).
Una vez caracterizados los espacios, se procede a describir las prcticas propias de los
espacios observados (relaciones entre las personas, interacciones con los objetos presentes en el espacio, etc.), tomando en cuenta contemplar la variabilidad del propio
espacio como una de sus caractersticas.
A partir de la informacin analizada, se producen conclusiones relativas a los objetivos de indagacin propuestos y se redacta un informe del conjunto de las observaciones hechas. Este informe ser til para relacionarlo con los resultados provenientes de
los dems mtodos de investigacin utilizados.
Es importante tomar en cuenta que el anlisis debe estar alimentado en todo momento de las sensaciones, pensamientos e impresiones que ha tenido la persona observadora en cada uno de los lugares y momentos descritos.
5.2. Tcnicas orales: Entrevista y grupos de discusin

> Entrevistas
Las entrevistas consisten en un proceso de recoleccin de informacin a travs de la
formulacin sistemtica de preguntas que ofrecen respuestas ante las cuales se dispone
un sistema de escucha activa y de registro. Pueden ser entrevistas formales, preparadas
especialmente para un propsito, o producirse en situaciones informales de interaccin social. Las primeras suelen darse en contextos institucionales, son planificadas,
| Entrevistas con informantes clave

Se trata de entrevistas con personas que pueden dar informacin especializada, o altamente cualificada sobre el tema o mbito especfico de indagacin (un informante
clave sobre la accesibilidad de materiales de inyeccin, por ejemplo, podra ser un
inyector del barrio). Los informantes clave tambin podran ser personas que tienen
una posicin de liderazgo en el territorio.
Este tipo de entrevistas es especialmente importante al inicio de proyecto o programa
especfico (fase de preparacin). Proporcionan datos sobre las poblaciones y sujetos
a incluir en las diferentes fases y momentos del programa, estrategias de muestreo,
preguntas clave que podran formularse en las entrevistas y acceso a otros informantes
clave. Estas entrevistas pueden ser o bien estructuradas o no estructuradas.
| Entrevistas no estructuradas
Generalmente estas entrevistas no contienen un guin tan claro como las estructuradas. Pero, en general contienen tambin una gua de temas que permiten indagar y
enfocar la discusin en torno a algunas reas clave, por lo que en realidad podramos
llamarlas ligeramente estructuradas. Utilizando la gua de temas, la entrevista no estructurada fomenta la descripcin en profundidad de algunos aspectos relevantes. Es
particularmente til como tcnica en estudios exploratorios para estudiar reas sobre
las cuales se conoce poco.
Las entrevistas no estructuradas podran concentrarse en un determinado tema con
cierta profundidad. El enfoque preciso de las entrevistas no estructuradas depender
no slo de los grupos de la muestra y de los temas amplios que se discutan, sino tambin de los entrevistados y de sus intereses y experiencias.
180
PARTE IV
En las entrevistas no estructuradas es importante encontrar un equilibrio adecuado

entre facilitar la descripcin en profundidad sobre un tema y generar informacin de
utilidad prctica. Es importante que el entrevistador haga preguntas abiertas e imparciales, que faciliten la emergencia de nuevos contenidos (qu dificultades cree que
pueda generar la implantacin de un servicio de atencin a usuarios de drogas en el
territorio?), pero tambin es importante que el entrevistador gue suavemente la conversacin hacia los temas que necesita ampliar la obtencin de informacin (qu
horarios debera cubrir el nuevo servicio de intercambio de jeringuillas del barrio?).
Al tratar temas de naturaleza delicada, las entrevistas no estructuradas son ms eficaces
cuando introducen un tema en trminos generales, para despus continuar con preguntas ms personales. Podra ser que fuera necesario entablar una conversacin general
antes de que sea posible hacer que los entrevistados se refieran a sus propias conductas.
Las preguntas tiles que se formulan durante este tipo de conversaciones a menudo
toman la forma de frases generadoras, tales como y eso cmo sucedi?, por qu
crees que fue as?, o bien simplemente facilitan el flujo de la conversacin, tales
como ah, ya veo o mmm. En las entrevistas no estructuradas son especialmente
informativas preguntas del tipo: cmo?, cundo?, con quin?, qu piensas de
eso?, qu piensan tus colegas?, etc.
| Entrevistas estructuradas
Las entrevistas estructuradas, dado que buscan informaciones especficas, son menos
sensibles a recabar otras reas de informacin. Su principal ventaja es que pueden
proporcionar datos comparables entre sujetos y prcticas. Usualmente se realizan utilizando una gua de entrevista, que consiste en una lista de preguntas que se suelen
formular tal como estn escritas. Es fundamental que la seleccin y formulacin de
las preguntas de esta gua de entrevista estructurada se base en informacin obtenida
de entrevistas con informantes clave o en entrevistas no estructuradas.
| Entrevistas de grupo
Las entrevistas de grupo son diferentes de los grupos focales: en estos, el objetivo es generar una discusin entre el grupo. En cambio, en las entrevistas de grupo un entrevistador hace preguntas a varias personas, que responden correlativamente de forma individual. Las entrevistas de grupo tambin pueden ser estructuradas o no estructuradas.
PARTE IV
181
> Recomendaciones prcticas

Se debe explicar los objetivos de la entrevista y para qu va a ser utilizada la informacin que surja de ella, sin crear falsas expectativas, promesas irreales o generar
ideas errneas acerca de los objetivos de las entrevistas para obtener la colaboracin del entrevistado.
Es necesario crear y explicitar las reglas de funcionamiento del grupo. Debe aclararse que se trata de una reunin de trabajo y que las personas que lo dificulten
debern abandonar la sesin. Asimismo se debe respetar la palabra del otro, no
descalificar ni interferir el propsito de la reunin.
Las entrevistas son confidenciales: es importante ser cuidadoso con la utilizacin y
difusin a terceros de las informaciones surgidas de las entrevistas. Del mismo modo
las entrevistas que han sido transcritas y/o las notas que el entrevistador ha tomado durante la entrevistas, deben evitar revelar la identidad del entrevistado. Se recomienda
el uso de seudnimos, nmeros o iniciales para identificar a los entrevistados.
No se deben influir las respuestas al formular las preguntas. Las preguntas que se
hagan deben ser neutrales.
No se debe influir en las respuestas con actitudes y comportamientos.
Siempre se debe tratar de profundizar en las entrevistas. No se debe conformar
con respuestas superficiales ni cambiar rpidamente de un tema a otro. Tampoco
se debe interrumpir al entrevistado cuando est hablando. Hay que tratar siempre de obtener respuestas detalladas. Se recomiendan frases como: Cmo as?,
Cmo te sentiste cuando pas eso?, Qu piensas / pensaste?, etc.
Para aclarar lo que se cree haber entendido puede realizar preguntas aclaratorias:
si comprendo bien quieres decir que....
Si el entrevistado realiza preguntas que pueden modificar su opinin se puede
usar la tcnica del rebote. Por ejemplo: -Entrevistado los profesionales tambin
consumen drogas? -Entrevistador Qu cree usted?
Se debe tener paciencia. No es necesario preguntar y hablar constantemente durante la entrevista, pues lo ms importante es extraer informacin, no introducirla. Es
importante crear pausas para permitir la reflexin. Tambin las pausas permiten generar mayor confianza y elaboracin de contenidos en el contexto de la entrevista.
Siempre deben anotarse las condiciones de la entrevista. Debe registrarse la hora
de inicio y final de la entrevista, quin estaba presente y el o los nombres (o seudnimos) de los entrevistados.
182
PARTE IV
PARTE IV
> Grupos focales
Cundo usar los grupos focales?
Los grupos focales consisten usualmente en reuniones de personas que comparten

experiencias comunes o tienen un determinado conocimiento especializado y relevante para los objetivos que buscamos. Son tiles para obtener informacin especfica y detallada de varias personas al mismo tiempo y a un costo relativamente bajo.
Los grupos focales son diferentes de las entrevistas de grupo: su objetivo es generar
una discusin entre los participantes, mientras en las entrevistas de grupo los participantes responden a las preguntas de manera individual. El nmero ptimo de participantes en un grupo focal es de siete a nueve personas.
Los grupos focales podran cumplir tres grandes funciones:
Al igual que las entrevistas, los grupos focales pueden proporcionar informacin descriptiva sobre percepciones individuales y grupales de los significados que se asocian
con el uso de drogas y las conductas de riesgo y las actitudes frente a ciertos dispositivos de atencin a usuarios de drogas, y datos sobre los factores contextuales que influyen en la reduccin del riesgo y la implantacin de servicios. Tambin son mtodos
exploratorios tiles para obtener informaciones sobre temas que se conocen poco y
para ayudar a planear y disear las guas de las entrevistas.
Debido a que los grupos focales estimulan la discusin entre los participantes, tambin pueden ofrecer informacin sobre cmo los participantes interactan. Esto significa que el grupo focal no slo es til para obtener diversas opiniones sobre un tema
al mismo tiempo, sino que puede ofrecer ideas sobre las percepciones y diferencias de
grupo con respecto a normas y valores asociadas a los temas tratados.
Igual que en las entrevistas, es importante facilitar el flujo de conversacin en los grupos focales. Esto se logra generalmente introduciendo un tema amplio para la discusin y despus facilitando la discusin del grupo mediante el uso de frases y preguntas
generadoras como por qu as?, me puedes decir ms sobre eso? o t tambin
ests de acuerdo con eso?.
Dado que los grupos focales se orientan a generar discusin entre los participantes
sobre un tema, cada grupo focal debe centrarse en un nmero limitado de temas a
abordar (mximo de cuatro o cinco).
| Utilizacin de los grupos focales
La norma general para seleccionar a los participantes en un grupo focal es sencilla:
escoger a las personas que probablemente nos podran proporcionar informacin de
gran utilidad y relevancia prctica, procurando que incluyan el mximo de variabilidad propia al grupo que representan (sociodemogrfica, cultural, etc.).
183
En general, los grupos focales tienden a jugar un papel exploratorio al comienzo,

y un papel de validacin y control cruzado durante y al final del proceso.
| Participantes
Dada la naturaleza potencialmente sensible del tema a abordar, se debe prestar cuidadosa atencin a los participantes en el grupo focal. Con los usuarios de sustancias en
particular hay que tener especial cuidado en la conformacin del grupo en trminos de
gnero, sexualidad, origen tnico, antecedentes religiosos y caractersticas del uso de
sustancias. Con los profesionales en salud, es igualmente importante considerar cmo
la mezcla del grupo puede influir en la calidad de la informacin que se produzca.
Ser importante determinar si las diferencias entre los antecedentes y opiniones de los
participantes contribuirn o perjudicarn la produccin de informaciones de utilidad.
Sugerencias
Incluir participantes que comparten experiencias o conocimientos.
Utilizar el GF para generar discusiones exploratorias sobre un tema.
Conducir hbilmente la conversacin para poder mantener la discusin.
Cuando sea necesario, pedir al grupo que comparen puntos de vista y opiniones.
Concentrarse en temas de utilidad prctica para los objetivos.
Tomar notas durante y despus de la entrevista sobre los puntos clave.
| Anlisis de discurso
El material textual recopilado o bien por fuentes primarias (entrevistas y grupos focales) o fuentes secundarias (fuentes documentales), deber ser sistematizado para
proceder a su anlisis.
Las perspectivas discursivas constituyen un dispositivo que muestra cmo, mediante
las convenciones lingsticas, construimos nuestra realidad social. La produccin de
significados deviene una actividad compartida y depende de la interaccin entre las
personas. Por lo tanto, en cualquier relato o narracin sobre nuestro mundo lo relevante no es si se corresponde o no con la realidad, sino cmo la produce en trminos
184
PARTE IV
PARTE IV
185
lingsticos. Los discursos que se producen en entrevistas o grupos de discusin son

en s mismos la realidad o la constitucin de la realidad. Por lo tanto, investigar dichos
discursos significa investigar cmo es construida la realidad misma.
neas para quienes la necesitan. Tambin es importante definir qu tipo de material se

analizar (como por ejemplo, material de prensa, entrevistas individuales, grupos de
discusin, vdeos, etc.). Cualquier texto o conjunto de textos es analizable.
El anlisis del discurso es, entonces, el anlisis de un texto con la intencin de poner
de manifiesto los discursos que operan en dicho texto, o bien los mecanismos retricos
y lingsticos utilizados en su construccin.
La cantidad de material seleccionado est en funcin de la pregunta de investigacin

y queda a juicio de los analistas. En el anlisis de discurso, no es necesario preocuparse por la representatividad de la muestra; porque lo que se busca es recoger una diversidad de versiones y argumentos con relacin a cierto tema a partir de los diferentes
agentes presentes en un territorio.
El anlisis del discurso es un mtodo que procede en la interconexin de cuatro

conceptos:
Funcin: el anlisis del discurso supone una interpretacin de los propsitos y
consecuencias del lenguaje.
Variabilidad: a pesar de que los discursos estn orientados a desempear ciertas funciones, esto no significa que no proporcionen perspectivas cambiantes y gran variabilidad lingstica. Precisamente, dicha variabilidad es lo que nos muestra que el
discurso se est usando constructivamente. La variabilidad ser un ndice tanto de la
funcin como de las distintas maneras en las que se puede fabricar una explicacin.
Construccin: este concepto apunta a tres ideas; que el discurso se fabrica con
recursos lingsticos preexistentes con caractersticas propias, que entre los recursos disponibles se utilizarn unos y otros no y que el discurso est orientado a la
accin, tiene consecuencias prcticas.
Repertorio interpretativo: son elementos esenciales que utilizamos para construir
explicaciones/comprensiones del mundo. Se trata de metforas, construcciones
gramaticales, figuras retricas, tropos, etc. que utilizamos para construir el mundo. Los Repertorios Interpretativos se refieren a los patrones recurrentes de explicacin que emergen del discurso; son los elementos esenciales que los hablantes
usan para construir versiones del mundo.
| Procedimiento de anlisis
En los materiales sobre Anlisis del Discurso, los diversos autores aclaran que el AD
no es un procedimiento mecnico. Ms bien es intuitivo y exige desarrollar esquemas
interpretativos tentativos que deben ser revisados una y otra vez.
La eleccin del tema depender del inters del equipo investigador. Se debe definir
a partir de los objetivos y momento de la investigacin. En el caso que nos ocupa se
investigarn las formas en las que los diferentes agentes dan significado a las prcticas
de consumo de drogas, del riesgo asociadas a stas y las formas de atencin ms id-
A partir de la recoleccin y transcripcin del material, se realizan repetidas lecturas

para identificar las variaciones entre y dentro de los relatos y para identificar cmo
estas variaciones emergen segn el contexto funcional. Para ello, nos preguntamos:
cmo est organizado el discurso?, es decir, qu funciones cumple una nocin determinada para aquellos que la utilizan?, a qu otras concepciones la asocian? Y luego, qu construcciones del orden social resultan?
El anlisis propiamente dicho se hace despus de varias lecturas y una vez identificadas las variaciones y sus funciones, veremos cmo alrededor de determinadas funciones emergen los patrones de organizacin ms recurrentes en el relato. Estos son los
repertorios interpretativos.
Una vez identificados los Repertorios Interpretativos dominantes se organizan de acuerdo
los temas de investigacin y su variacin. Esto es, por ejemplo, para la pregunta de cules
son los significados asociados al consumo de drogas, habr tantos repertorios interpretativos como diferentes construcciones que se hacen del fenmeno. Cada uno de estos
repertorios deber ser descrito a partir de ejemplos textuales del material recopilado.
El reporte de la investigacin constituye parte del procedimiento y de la validacin
del anlisis. Se debe incluir todo el material analizado y relatar el anlisis de modo
que el lector tenga acceso a las interpretaciones del analista, pues el objetivo global
del AD es presentar abiertamente el proceso completo de razonamiento, - desde los
datos hasta las conclusiones.
5.3. Sociometra: Anlisis de redes sociales

Las herramientas sobre las relaciones de los actores entre s, estn basadas en el anlisis sociomtrico, segn el cual el desarrollo social es siempre fruto de la actuacin
de diferentes agentes sociales que forman parte de una poblacin o que conviven en
186
PARTE IV
un territorio concreto. As, es importante investigar sobre cules son las posiciones
de los diferentes agentes en las redes de relacin en dicho contexto. Este anlisis se
hace precisamente alrededor de la categora de red social entendida como una serie
de vnculos entre un conjunto definido de actores sociales (Garrido, 2001); cosa que
implica que los vnculos existentes entre los elementos cumplen determinadas propiedades que repercuten sobre los aspectos de las conductas de los actores y de las relaciones futuras que se puedan establecer. En este sentido, gracias a estas herramientas
se pueden ubicar las posibles alianzas y conflictos que puedan surgir a partir de la
intervencin en un determinado lugar.
Los principios tericos que fundamentan el anlisis de redes son:
La estructura de las redes no es directamente observable en los datos, sino que
surge como resultado del anlisis.
En general, las relaciones son recprocamente asimtricas, diferencindose en
trminos de contenido y de intensidad.
Los miembros de las redes se vinculan de forma directa e indirecta y es el conjunto del contexto estructural el que definir una relacin especfica.
Las redes creadas por la estructura no son arbitrarias.
Las relaciones pueden vincular tanto a individuos como a organizaciones o grupos.
> Mapas de redes sociales
El procedimiento de anlisis sociomtrico consiste en la definicin y grfica de las
redes sociales en un determinado territorio. Se realiza:
A partir de las entrevistas que se hagan, se buscan todas las veces que la persona
entrevistada ha hecho referencia a otro grupo o asociacin.
PARTE IV
187
El anlisis de las redes sociales busca encontrar las pautas o regularidades en las formas de vinculacin que existen. Grficamente se describen como un conjunto de
puntos (en este caso los agentes sociales relevantes en el territorio en torno al fenmeno a analizar) y lneas (que representan las relaciones que se establecen entre los
actores). As, a partir del anlisis se puede ver cules actores tienen relacin entre s
y de qu tipo son estas relaciones, a partir del uso de smbolos que representan las
formas de relaciones ms importantes para la investigacin (relaciones positivas, de
enfrentamiento, econmicas, entre otras).
A partir de aqu, se produce un mapa de cmo se sitan los actores del territorio en
relacin con consumo de drogas, los riesgos asociados, los servicios que se pueden
prestar y la factibilidad de la sustentabilidad de dichos servicios. A este mapa se le
debe agregar un resumen de aquello que representa en el discurso la posicin (o posiciones) de un determinado agente con relacin al tema investigado.
> Integracin: Procedimiento de Triangulacin
La triangulacin consiste en una herramienta de anlisis que busca combinar por un
lado, la identificacin de los agentes relevantes en un territorio dado y sus relaciones
y, por otro, los discursos que sostienen dichos agentes en cuanto a un fenmeno, en
este caso, el mbito del consumo de drogas.
Este anlisis se realiza, por un lado, tomando la informacin recolectada en las observaciones, las entrevistas, grupos focales y fuentes secundarias a partir de las prcticas y
discursos que hacen referencia a las relaciones entre grupos, personas, organizaciones,
etc. Y, por otro, a partir del anlisis del discurso sobre la posicin de los diferentes
agentes frente al fenmeno del consumo de drogas, los riesgos asociados, la implantacin de un servicio de atencin a drogodependientes, etc.
Se establecen los tipos de relaciones que hay entre la persona (o grupo al que
pertenece) con los otros agentes nombrados (se establece si esta relacin es de
colaboracin o de confrontacin).
Una vez realizados los mapas de redes y obtenidos los resultados del anlisis del discurso y de las interacciones entre agentes sociales observadas en los diferentes espacios
sociales, se triangulan estas informaciones de manera que se adquiere informacin de
cules son las relaciones ms relevantes entre los diferentes agentes sociales y cules
son los discursos de dichos actores en cuanto al fenmeno del consumo de drogas y la
implantacin de recursos para usuarios de drogas.
Se cruzan los datos y se producen mapas por actores donde se puede ver grficamente las relaciones que se establecen y mapas generales donde se grafican el
conjunto de relaciones encontradas.
Finalmente, se establecen conclusiones sobre las relaciones en el contexto de investigacin tomando dicha triangulacin y las posibilidades de trabajo futuro a
partir de estos mapas.
Se estudian cules son las palabras (adjetivos) que se han utilizado en cada una
de estas menciones para definir los otros actores y su relacin con ellos.
188
PARTE IV
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Accin colectiva opositora: las tensiones comunidad-Estado

Los problemas sociales como mbito de preocupacin pblica

Los ejes de anlisis de conflictos de implantacin

Los estilos de implantacin: los modelos de gestin pblica

5.5.1 La crisis de la administracin pblica burocrtica

La gestin pblica en la implantacin de servicios a usuarios de drogas

Sntesis: el imperativo de la profundizacin democrtica

5.4.3 La consulta a expertos

PARTE II: PREPARACIN: HERRAMIENTAS METODOLGICAS

5.4.5 Consulta con la comunidad

Mapeo del territorio

Revisin de fuentes secundarias

5.4.4 La consulta a la red interinstitucional

Sustentabilidad social y construccin de redes favorables

Creacin de un comit de accin comunitario (CAC)

PARTE III: IMPLEMENTACIN, MONITOREO Y EVALUACIN DEL PLAN DE ACCIN

Objetivos del CAC

La definicin del equipo: criterios de seleccin de integrantes

Estructura, funciones y responsabilidades del CAC

Funcin poltica del CAC

Responsabilidades tcnicas del CAC

La situacin inicial: anlisis situacional y diagnstico

La perspectiva situacional y sus dos instrumentos centrales: el anlisis

4.1.1 El flujograma situacional como instrumento de diagnstico

El diagnstico: el objeto de intervencin

4.2.1 Valoracin del contexto estructural

6. Sensibilizacin, sustentabilidad y construccin de alianzas y redes favorables

1.1.2 Modelos de la educacin para la salud

de ayuda para crear el Plan de Accin

elaboracin del Plan de Accin

5.4.1 Validacin tcnico-poltica del plan de accin

Consideraciones sobre el monitoreo del plan de accin

Creacin de un Comit de Seguimiento de la Implementacin

Mecanismos de monitoreo y evaluacin (social y poltica) del proceso

2.2.1 mbito sociopoltico: las alianzas y las redes de apoyo

4.2.4 Valoracin de los riesgos y daos

Las estrategias de informacin, educacin y comunicacin (IEC)

1.1.1 Los modelos de comunicacin para la salud

4.2.3 Valoracin sobre el uso de drogas

Consideraciones sobre la implementacin del plan de accin

4.2.2 Valoracin del contexto social y cultural

Consideraciones sobre la evaluacin del plan de accin

Criterios que guan la evaluacin

mbitos de la evaluacin propuesta

3.3.1 Evaluacin del proceso en general

y la sustentabilidad del plan de accin

PARTE IV: ANEXO METODOLGICO: PERSPECTIVAS Y TCNICAS

2.2.1 Caractersticas de la Participacin Comunitaria

2.3.1 Qu es la mediacin comunitaria?

3. El Capital Social: Algunas definiciones y consideraciones operativas

Las definiciones del capital social