VIII.

EL PRINCIPIO DEL CARCTER INTER ORGNICO DE

LA ADMINISTRACIN PBLICA

Allan R. Brewer-Caras
(Extracto de la Ponencia Presentada por el Dr. Allan R. Brewer-Caras en
las Jornadas sobre los 5 aos de Vigencia de la Constitucin de la Republica
Bolivariana de Venezuela, realizadas en Caracas los das 7 al 9 de junio de
2005.)

El octavo de los principios fundamentales del derecho pblico

conforme a la Constitucin de 1999 es el del carcter inter orgnico
de la Administracin Pblica. Es decir, que la Administracin
Pblica, como complejo orgnico, no slo est conformada por
rganos que ejercen el Poder Ejecutivo, sino por rganos que ejercen
los dems Poderes del Estado. Hay ciertamente una Administracin
Pblica que se configura organizativamente hablando en el
Ejecutivo Nacional (Administracin Pblica Central), pero la
misma no agota dicho complejo orgnico en el Estado venezolano.
El Estado venezolano, en efecto y como se ha dicho, est
constitucionalmente configurado como un Estado Federal (artculo 2
de la Constitucin), en el cual se distinguen tres niveles de
organizacin poltica: el nivel nacional, que corresponde a la
Repblica; el nivel estadal, que corresponde a los Estados miembros
de la Federacin; y el nivel municipal, que corresponde a los
Municipios.
En cada uno de estos tres niveles polticos existe una
"Administracin Pblica central" (nacional, estadal y municipal),
que ejerce el Poder Ejecutivo, siendo sta, el instrumento por
excelencia de la accin poltica del Estado. Como instrumento, est
compuesto por un conjunto de rganos e instituciones que le sirven

para el desarrollo de sus funciones y el logro de los fines que tiene

constitucionalmente prescritos.
Pero como se ha dicho anteriormente, no toda "Administracin
Pblica" del Estado es "Administracin Pblica central", en el
sentido de que no slo los rganos que ejercen el Poder Ejecutivo en
los tres niveles poltico-territoriales o los que gozan de autonoma
fundamental en virtud de disposiciones constitucionales,
monopolizan, orgnicamente, a la Administracin Pblica del
Estado.
Las diversas ramas de los Poderes del Estado en sus diversos
niveles tienen su propia Administracin Pblica, lo que nos conduce
a insistir en el sentido de la separacin de poderes en Venezuela,
como sistema de distribucin horizontal del Poder Pblico, en los
tres niveles de distribucin vertical del propio Poder Pblico.
1.

La Administracin del Estado y la separacin orgnica de poderes

Si algn valor tiene el principio de la separacin de poderes en

nuestro pas, es el de la "separacin orgnica" de poderes, en el
sentido de que, constitucionalmente, en cada uno de los tres niveles
de organizacin poltica del Estado (nacional, estadal y municipal),
hay una separacin formal de rganos, que ejercen las diversas
ramas del Poder Pblico. As, en el nivel nacional (Poder Nacional),
hay una separacin clara entre cinco grupo de rganos de la
Repblica: los rganos legislativos (Asamblea Nacional), los rganos
ejecutivos (Presidente de la Repblica, Ministerios, etc.), los rganos
judiciales (Tribunal Supremo de Justicia, Tribunales), los rganos de
control (Fiscala General de la Repblica, Contralora General de la
Repblica, Defensora del Pueblo), y los rganos electorales
(Consejo Nacional Electoral); y cada uno de estos rganos tiene su
propia Administracin Pblica: la Administracin de las Cmaras
Legislativas; la Administracin de la justicia (Direccin Ejecutiva de
la Magistratura); la Administracin Pblica de los rganos de
control, la Administracin Electoral, y la Administracin Pblica
central que en principio corresponde a los rganos que ejercen el
Poder Ejecutivo.

As puede decirse que el mbito propio de la organizacin

administrativa nacional est en los rganos ejecutivos, en esa
"Administracin Pblica Nacional" (central o descentralizada) cuyos
rganos ejercen el Poder Ejecutivo Nacional, en cuyo vrtice est el
Presidente de la Repblica.
Por su parte, en el nivel estadal (Poder de los Estados), hay una
clara y precisa separacin entre tres grupos de rganos en cada
Estado: los rganos legislativos (Consejos Legislativos), los rganos
ejecutivos (Gobernadores y sus dependencias administrativas), y los
rganos de control (Contralora estadal); y cada uno de estos
rganos tiene su propia administracin: la administracin de las
Asambleas Legislativas, la "Administracin Pblica central" que en
principio corresponde a los rganos que ejercen el Poder Ejecutivo,
y la Administracin contralora. As, puede decirse que el mbito
propio de la organizacin administrativa estadal est en los rganos
ejecutivos, en esa "Administracin Pblica Estadal" (central o
descentralizada) cuyos rganos ejercen el Poder Ejecutivo de los
Estados, en cuyo vrtice estn los Gobernadores.
Por ltimo, en el nivel municipal (Poder Municipal), tambin
hay una clara y neta separacin legal entre tres grupos de rganos
en cada municipio: los rganos legislativos (Concejos Municipales),
los rganos ejecutivos (Alcaldes y sus dependencias
administrativas), y los rganos de control (Contraloras
municipales); y cada uno de esos rganos tiene su propia
administracin: la administracin de los Concejos Municipales como
rganos colegiados, la "Administracin Pblica central" que en
principio corresponde a los rganos que ejercen el Poder Ejecutivo
municipal y la Administracin contralora. As puede decirse que el
mbito propio de la organizacin administrativa municipal est en
los rganos ejecutivos, en esa "Administracin Pblica Municipal"
(central o descentralizada) cuyos rganos ejercen el Poder Ejecutivo
Municipal, en cuyo vrtice estn los Alcaldes.
Por tanto, la Organizacin Administrativa del Estado no se
agota, por ejemplo, a nivel nacional, en el mbito de la
"Administracin Pblica Nacional central" que ejerce el Poder

Ejecutivo, pues existen rganos administrativos que derivan de la

nueva separacin orgnica de poderes que ha establecido la
Constitucin de 1999, regularizando as la existencia de rganos del
Estado con autonoma funcional que en la Constitucin de 1961
existan (Consejo de la Judicatura, Contralora general de la
Repblica, Fiscala General de la Repblica) y que no encuadraban
en la clsica triloga de poderes: legislativos, ejecutivos y judiciales,
ni dentro de los rganos que ejercan el Poder Legislativo, ni dentro
de los rganos que ejercan el Poder Ejecutivo, ni dentro de los
rganos que ejercan el Poder Judicial, y que sin embargo, formaban
parte de la organizacin administrativa de la Administracin del
Estado, y en general, de lo que siempre se ha conocido como
Administracin Pblica Nacional.
2.

El rgimen de la Administracin Pblica en la Constitucin de

1999

La situacin anterior es la que ha sido precisamente

regularizada constitucionalmente con las previsiones de la
Constitucin de 1999, en la cual con motivo de establecer una penta
divisin del Poder Pblico a nivel nacional, adems de regular los
rganos que ejercen el Poder Legislativo (Asamblea Nacional), el
Poder Ejecutivo (Presidente de la Repblica, Vicepresidente
Ejecutivo, Ministros) y del Poder Judicial (Tribunal Supremo de
Justicia, Direccin Ejecutiva de la Magistratura -que sustituy al
Consejo de la Judicatura-, Tribunales) ha regulado a los rganos que
ejercen el Poder Ciudadano (Fiscala General de la Repblica,
Contralora General de la Repblica, Defensora del Pueblo) y el
Poder Electoral (Consejo Nacional Electoral). Precisamente, en
ejercicio de las respectivas ramas del Poder Pblico, adems de los
rganos de la Administracin Pblica central que ejercen el Poder
Ejecutivo, tambin configuran la Administracin Pblica del Estado,
los rganos de la Asamblea Nacional que ejercen funciones
administrativas en ejercicio del Poder Legislativo, la Direccin
Ejecutiva de la Magistratura que ejerce el poder Judicial, los rganos

que ejercen el Poder Ciudadano y los rganos que ejercen el Poder

Electoral.
A tal efecto, la Constitucin de 1999 contiene un extenso Ttulo
IV relativo al Poder Pblico, cuyas normas se aplican a todos los
rganos que ejercen el Poder Pblico tal como lo indica el artculo
136: en su distribucin vertical o territorial (Poder Municipal, Poder
Estadal y Poder Nacional); y, en el nivel Nacional, en su distribucin
horizontal (Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral)1.
En el Captulo I (Disposiciones fundamentales), de dicho Ttulo
IV relativo al Poder Pblico, se regularon todos los principios
fundamentales sobre la Administracin Pblica relativos a la
organizacin administrativa (artculos 236, ordinal 20) y a la
administracin descentralizada funcionalmente (artculos 142, 300);
a de la actuacin administrativa (art. 141); a la funcin pblica
(artculos 145 a 149) y su responsabilidad, (art. 139); a los bienes
pblicos (artculos 12, 181 y 304); a la informacin administrativa
(art. 143), a la contratacin administrativa (arts. 150 y 151), a la
responsabilidad patrimonial del Estado (art. 140); y al rgimen de
control de la gestin administrativa, tanto popular (art. 62), como
poltico (art. 66), fiscal (art. 287) y de gestin (art. 315). De all que lo
primero que debe determinarse es cules son los rganos estatales
que ejercen el Poder Pblico y que pueden considerarse como tal
Administracin Pblica.
Ante todo, por supuesto, estn los rganos de los diversos
niveles del Poder Pblico (Nacional, Estadal y Municipal) que
ejercen el Poder Ejecutivo. En consecuencia, las normas que contiene
la seccin se aplican a todas las Administraciones Pblicas
ejecutivas de la Repblica (administracin pblica nacional), de los
Estados (administracin pblica estadal), de los Municipios
(administracin pblica municipal) y de las otras entidades polticas
territoriales que establece el artculo 16 de la Constitucin, entre las

Vase nuestra propuesta sobre este ttulo en Allan R. Brewer-Caras, Debate

Constituyente (aportes a la Asamblea Nacional Constituyente), Tomo II, (9 Sept.17 Oct. 1999), Caracas 1999, pp. 159 y ss.

cuales se destacan los Distritos Metropolitanos cuyos rganos

ejercen el Poder Municipal.
Pero la Administracin Pblica del Estado venezolano, en los
tres niveles territoriales de distribucin vertical del Poder Pblico,
no se agota en los rganos y entes de la Administracin Pblica
ejecutiva (que ejercen el Poder Ejecutivo), pues tambin comprende
los otros rganos de los Poderes Pblicos que desarrollan las
funciones del Estado de carcter sublegal. En tal sentido, en el nivel
nacional, los rganos que ejercen el Poder Ciudadano (Fiscala
General de la Repblica, Contralora General de la Repblica y
Defensora del Pueblo) y el Poder Electoral (Consejo Nacional
Electoral), sin la menor duda, son rganos que integran la
Administracin Pblica del Estado, organizados con autonoma
funcional respecto de los rganos que ejercen otros poderes del
Estado. En cuanto a los rganos que ejercen el Poder Judicial, los
que conforman la Direccin Ejecutiva de la Magistratura mediante
la cual el Tribunal Supremo de Justicia ejerce la direccin, gobierno
y administracin del Poder Judicial, tambin son parte de la
Administracin Pblica del Estado.
En consecuencia, en los trminos de la seccin segunda del
Ttulo IV de la Constitucin, la Administracin Pblica del Estado
no slo est conformada por rganos que ejercen el Poder Ejecutivo,
sino por los rganos que ejercen el Poder Ciudadano y el Poder
Electoral, y por la Direccin Ejecutiva de la Magistratura que en
ejercicio del Poder Judicial tiene a su cargo la direccin, el gobierno
y la administracin del Poder Judicial2.
En efecto, como se ha dicho, a nivel nacional, a partir de la
Constitucin de 1961, ya haban comenzado a encontrar
encuadramiento constitucional diversos rganos estatales que se
configuraban tambin como parte de la Administracin Pblica
como complejo orgnico, pero que no dependan del Ejecutivo
Nacional ni estaban subordinados a ninguno de los tres conjuntos

Vase en general, Allan R. Brewer-Caras, Principios del Rgimen Jurdico de la

Organizacin Administrativa Venezolana, Caracas 1994, pp. 11 y 53.

orgnicos clsicos del Estado (Legislativo, Ejecutivo, Judicial). Se

trataba de rganos constitucionales con autonoma funcional, que
tambin eran rganos de la Repblica como persona polticoterritorial nacional, y que eran: el Ministerio Pblico, tambin
denominado Fiscala General de la Repblica; la Contralora General
de la Repblica; el Consejo de la Judicatura; y el Consejo Supremo
Electoral. Por supuesto, estos eran rganos que forman parte de la
Administracin Pblica nacional regulados por el derecho
administrativo, aun cuando no formaban parte del Ejecutivo
Nacional ni de la Administracin Pblica Central, ni tuvieran
personalidad jurdica propia.
Esta tendencia fue la que se consolid en la Constitucin de
1999, al establecerse la ya mencionada penta divisin del Poder
Pblico, agregndose a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial,
el Poder Ciudadano y el Poder Electoral (Art. 136). Por ello, puede
decirse que tambin conforman e integran la Administracin
Pblica a nivel nacional, los rganos que ejercen el Poder
Ciudadano, es decir, la Fiscala General de la Repblica o Ministerio
Pblico, la Contralora General de la Repblica, y la Defensora del
Pueblo; as como los rganos que ejercen el Poder Electoral, como el
Consejo Nacional Electoral. Igualmente, tambin puede
considerarse que son rganos de la Administracin Pblica
Nacional, la Direccin Ejecutiva de la Magistratura del Tribunal
Supremo de Justicia. Todos esos rganos conforman la
Administracin Pblica Nacional, an cuando por supuesto, no la
Administracin Pblica Central cuyos rganos son los que ejercen el
Poder Ejecutivo Nacional.
Para desarrollar los principios constitucionales relativos a la
Administracin Pblica, en todo caso, se ha dictado la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica3, cuyas disposiciones son bsicamente
aplicables a la Administracin Pblica Nacional (art. 2). La Ley,

Gaceta Oficial N 37.305 de 17-10-2001. Esta Ley Orgnica slo derog

expresamente la Ley Orgnica de la Administracin Central, cuya ltima reforma
haba sido la hecha mediante Decreto-Ley N 369 de 14-9-99, en Gaceta Oficial N
36.850 de 14-12-99.

sin embargo, no define qu ha de entenderse por ello; pero de su

normativa se deduce que abarca la Administracin Pblica que
conforman los rganos que ejercen el Poder Ejecutivo Nacional y
aqullos que conforman la Administracin Pblica Nacional
descentralizada sometida al control de aqul, con forma de derecho
pblico.
En cuanto a la Administracin Pblica que conforman los
dems rganos del Poder Pblico Nacional, es decir, los que a nivel
nacional ejercen el Poder Judicial, el Poder Ciudadano y el Poder
Electoral, las disposiciones de la Ley Orgnica slo se les aplican
supletoriamente (art. 2). En cuanto a los rganos que ejercen el
Poder Legislativo, respecto de las funciones administrativas que
realicen, conforme al artculo 2 de la Ley Orgnica, tambin se les
podrn aplicar sus disposiciones supletoriamente.
En relacin con los rganos de los Poderes Pblicos que derivan
de la distribucin territorial del Poder Pblico, conforme al artculo
2 de la LOAP los principios y normas (de la Ley Orgnica) que se
refieran en general a la Administracin Pblica, o expresamente a
los Estados, Distritos Metropolitanos y Municipios, sern de
obligatoria observancia por stos, quienes desarrollarn los mismos
dentro del mbito de sus respectivas competencias.