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PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
PROGRAMAS SOCIALES EN EL
PER
Elementos para una propuesta desde el control
gubernamental
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
PRESENTACIN
La Contralora General de la Repblica con la participacin y apoyo tcnico
de la Cooperacin Alemana al Desarrollo - GTZ, se permite presentar el libro
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde
el Control Gubernamental, documento que se origina en virtud de la experiencia
obtenida de las auditoras, visitas inopinadas, inspecciones, procesamiento de las
rendiciones de cuentas y otras actividades de control ejecutadas con relacin a
este tema, en los que se aprecia que los programas sociales requieren un diseo
y organizacin ordenado con un adecuado seguimiento.
La gestin de los programas sociales debe incluir elementos de planificacin
bsicos como una lnea de base que se utilice para medir su nivel de avance del
programa mediante la aplicacin de indicadores de monitoreo y evaluacin que les
permita corregir todo aquello que no contribuye al logro de los objetivos y metas.
En este contexto, nos encontramos en un proceso de reforma de los
programas sociales promovida por el Gobierno, que tiene como objetivo lograr
que estos sean eficientes para mejorar las condiciones de vida de la poblacin y
disminuir la pobreza.
En concordancia con la bsqueda del eficiente uso de los recursos pblicos
en los programas de gobierno, la Contralora General de la Repblica, reconociendo
la necesidad de contar con un diagnstico actualizado de los programas sociales
y en el contexto del control preventivo, ha identificado aquellos aspectos que
representan riesgos para lograr el objetivo propuesto. As, el presente libro contiene
una propuesta basada en el marco lgico, cuyo modelo incluye objetivos, metas e
indicadores de inicio, avance, resultado e impacto, esperando que contribuya con
los planes del Gobierno trazados.
Lima, febrero de 2008
Genaro Matute Meja, Ph.D.
Contralor General de la Repblica
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NDICE
1. PROPSITO
2. FUENTES Y MTODO
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5.8. Anlisis del Programa Nacional de Manejo de Cuencas
Hidrogrficas y Manejo de Suelos (PRONAMACHCS)
Ministerio de Agricultura
75
5.9. Anlisis de la Unidad de Coordinacin del Proyecto
Especial Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur
83
(MARENASS) - Ministerio de Agricultura
5.10. Anlisis de Construyendo Per (ex-A Trabajar Urbano) -
91
Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo
5.11. Anlisis de Mi Empresa - Ministerio de Trabajo y Promocin del
97
Empleo
5.12. Anlisis del Programa Agua para Todos (PAPT) 105
Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento
5.13. Anlisis del Programa Mejoramiento Integral de Barrios y
Pueblos (PMIBP) y el Banco de Materiales (BANMAT) 111
Ministerio de Vivienda Construccin y Saneamiento
5.14. Anlisis del Fondo Mi Vivienda (FMV) - Ministerio de Vivienda
117
Construccin y Saneamiento
5.15. Anlisis del Programa Nacional de Infraestructura
125
Educativa (PRONIED) - Ministerio de Educacin
5.16. Anlisis del Fondo de Inversin en Telecomunicaciones
131
(FITEL) - Ministerio de Transportes y Comunicaciones
5.17. Anlisis del Programa de Electrificacin Rural 143
Ministerio de Energa y Minas
5.18. Anlisis de Provas Descentralizado - Ministerio de
149
Transportes y Comunicaciones
5.19. Anlisis del Programa Integral de Nutricin
151
(PIN) - Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
5.20. Anlisis de los Programas de Complementacin
159
Alimentaria (PCA) transferidos a municipalidades
6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
175
183
186
189
193
1. PROPSITO
La Gerencia de Programas Sociales (GPS) de la Contralora General de
la Repblica (CGR) es el rgano dependiente de la Gerencia Tcnico Normativa,
encargado de formular normas, metodologas y guas de procedimientos para el
control de programas sociales; apoyar la ejecucin de acciones y actividades de
control a stos; evaluarlos para identificar reas de inters para el ejercicio del
control; analizar los resultados de las acciones y actividades efectuadas, emitiendo
informes con recomendaciones orientadas a mejorar su gestin; y planear, ejecutar
y evaluar las acciones y actividades de control en las entidades bajo su mbito
(artculo 88 F Reglamento de Organizacin y Funciones -ROF- de la CGR).
Entre sus funciones se encuentran, recabar, registrar y validar la informacin
relacionada con los programas sociales; desarrollar metodologas y guas de
procedimiento para el ejercicio del control; efectuar estudios e investigaciones en
torno a los programas sociales con el objeto de elaborar informes determinando los
programas a examinar y sus respectivas reas crticas; elaborar informes anuales
que reflejen los resultados e impacto de la gestin de los programas sociales;
analizar los resultados de las acciones de control efectuadas a los programas
sociales, elaborando informes de control macro cuyas recomendaciones
conduzcan a mejorar la gestin de los programas (artculo 88 G incisos b, c, l, m,
n del ROF).
Estas funciones, implican tareas de control gubernamental, en parte de naturaleza preventiva-, es decir aquellas dirigidas a mejorar la capacidad y
eficiencia de las entidades estatales, as como a prevenir la correcta, eficiente
y transparente, utilizacin y gestin de recursos pblicos y el desarrollo de la
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2. FUENTES Y MTODO
Los criterios de seleccin de los programas sociales analizados en el
presente informe, fueron:
a) Programas sociales -independientes o fusionados- que son priorizados por
parte de la GPS-CGR.
b) Importancia presupuestal en el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA)
2007. Se han evaluado programas por un total mayor a 2,766 millones de
soles, lo que representa un 82.3% del total estimado por el Ministerio de
Economa y Finanzas (MEF) como gasto social para ese ao.
c) La importancia y calidad de la informacin entregada por directivos y
funcionarios de los programas sociales en respuesta al requerimiento de
la CGR para el desarrollo de sus funciones de control.
La elaboracin del diagnstico sobre los programas sociales se ha basado
en las siguientes fuentes de informacin:
a) La base de datos sobre programas sociales elaborada por la GPS-CGR
que registra la situacin del programa (fusionado, independiente, absorbido
o descontinuado), su nombre, sector, base legal, pliego, unidad ejecutora y
status de su reporte a la CGR.
b) La informacin disponible en las Web institucionales (incluyendo datos
presupuestales del MEF) as como la documentacin proporcionada por
los programas sociales (evaluaciones, reportes, marco lgico, etc.).
c) Las entrevistas realizadas con base en una gua estandarizada (Anexo
N 1) a los responsables de los principales programas sociales y a sus
equipos (Anexo N 2).
d) Los estudios y evaluaciones recientes sobre programas sociales (Anexo
N 3).
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PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
El anlisis del funcionamiento de los programas sociales se ha realizado
utilizando el enfoque del Marco Lgico. En teora, tal enfoque obliga a un
alineamiento secuencial de los objetivos finales con las actividades iniciales
de cada proyecto, requiriendo para esto del cumplimiento progresivo de fases
intermedias (tareas, productos, efectos e impactos).
Aplicar este enfoque a cada uno de los programas y proyectos sociales
en marcha obliga a identificar algn tipo de ordenamiento secuencial -asignado o
no- en el actual desempeo de cada programa social, que permita mostrar que se
est avanzando adecuadamente para el cumplimiento de sus metas.
El planteamiento de este enfoque ha supuesto elaborar una matriz de
datos para cada programa social que permite contar con un acceso rpido a datos
bsicos e identificar vacos en la informacin secundaria, que fueron subsanados
en las entrevistas y mediante solicitud de informacin adicional a las entidades
gestoras de programas sociales.
Precisamente, en el Plan de Reforma de los Programas Sociales se
propone la implementacin de una cultura de planificacin y metas a travs de la
utilizacin del instrumento del Marco Lgico. Establece que para un uso eficiente
de los recursos, cada institucin deber definir sus objetivos, as como las metas
y actividades asociadas al cumplimiento tales objetivos.
Por su parte, en el marco de la metodologa de la gestin del presupuesto
por resultados que viene implementando el gobierno actual, aplicada especialmente
a la gestin de los programas sociales, se ha establecido la obligacin de que
las entidades implementen un programa estratgico que incluya un marco lgico
as como su registro de acuerdo a la estructura funcional programtica. Para tal
efecto, queda claro que debern formular objetivos, metas e indicadores, alineados
al cumplimiento de sus objetivos.
Por tanto, consideramos que la informacin contenida en el presente
diagnstico, y su ordenamiento en funcin de la matriz del Marco Lgico,
representan un punto de partida sobre el cual se construir un sistema de control
de resultados, los mismos que requerirn ser actualizados conforme a la dinmica
del desempeo de cada programa.
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Plan de Reforma de los Programas Sociales aprobado por Decreto Supremo N 029-2007-PCM.
Idem.
Directiva para la programacin y formulacin del presupuesto de los programas estratgicos en el marco
del presupuesto por resultados, aprobado por Resolucin Directoral N 027-2007-EF/76.01.
3. DIAGNSTICO DE LA POLTICA
SOCIAL DEL ESTADO
En esta seccin, analizaremos la poltica social vigente y sus principales
problemas de diseo y gestin, teniendo en cuenta la relacin entre pobreza,
crecimiento econmico y programas sociales. As, se desarrollarn algunas
sugerencias generales que las autoridades responsables de la poltica social
podrn tener en cuenta en el proceso de diseo e implementacin del marco
normativo e institucional correspondiente.
3.1. Pobreza, crecimiento y programas sociales
Uno de los temas ms recurrentes en los estudios acadmicos y polticos
es la relacin entre crecimiento econmico, gasto social y pobreza, respecto
del cual se han realizado afirmaciones con un importante grado de aceptacin o
consenso. A continuacin se presentan algunas de estas afirmaciones:
a) El crecimiento econmico es una condicin necesaria aunque no suficiente
para reducir la pobreza, especialmente la pobreza extrema. Este crecimiento
debe ser bastante mayor al crecimiento demogrfico para producir incrementos
reales en los ingresos per cpita. En la medida en que la elasticidad pobrezacrecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) per cpita es de 0.5, con tasas
de crecimiento del PBI como las actuales (entre 6% y 7%), se reducira la
pobreza en un 1.75% a 2.0% anual; es decir en un 10% en el mejor de los
casos en los prximos 5 aos, siendo de esta forma muy difcil alcanzar la
meta de bajar la pobreza rural del 72% al 52% para mediados del 2011.
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Grfico 1
GASTO SOCIAL Y POBREZA
(1993-2005)
8000
7000
Gasto Social
(millones de
dlares)
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Gasto Social
56
55
54
53
52 Tasa de
51
pobreza
50
(%)
49
48
47
46
45
Fuente:
Gasto social: Perodo 1993-2000 Anuario Estadstico Cuanto 2002. Periodo 2001-2005 DGAES-MEF.
Pobreza: Para 2001 y 2002 basado en Herrera (2004), correspondiente al cuarto trimestre. Para 2003 basado en Herrera (2004),
correspondiente al periodo Mayo 2003 Abril 2004. Para 2004 y 2005 son datos recalculados por el INEI en el Informe tcnico de
medicin de la pobreza 2004-2006.
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PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
Resumiendo y simplificando, los programas sociales en el Per enfrentan
un triple reto:
a) Aumentar la inversin social en educacin, salud y programas pro-pobres
hasta alcanzar por lo menos el promedio regional de 8.2% del PBI y as
poder ampliar la cobertura.
b) Mejorar la calidad de la inversin social, disminuyendo la filtracin y
optimizando la focalizacin sobre todo la regional. Ello implica, asimismo,
mejorar la calidad de los servicios pblicos en educacin bsica y superior,
y en la promocin y prevencin de la salud colectiva e individual.
c) Combinar los programas protectores con componentes habilitadores
(educacin sanitaria, capacitacin a los beneficiarios para acceder a
oportunidades de ingreso) convirtindolos en programas mixtos, y dar mayor
nfasis a los programas habilitadores.
3.2. La poltica social en el Per
La poltica social del Estado Peruano incluye servicios universales y
programas focalizados. Los primeros se basan en la demanda y por tanto son
auto-focalizados. Tal es el caso de la educacin pblica, la atencin de salud en
establecimientos pblicos, etc. aunque al interior de estos sectores puede haber
proyectos o programas focalizados (por ejemplo el Seguro Integral de Salud-SIS).
Los programas focalizados ms importantes comenzaron al inicio de la dcada de
los 90 como una compensacin a las medidas de ajuste econmico durante los
primeros aos de la misma16. Se denominan focalizados porque no pretenden dar
cobertura universal, y, desde la oferta, establecen criterios de seleccin y filtros
para acceder a ellos. En general, los programas focalizados tienen como poblacin
objetivo a las personas en pobreza y pobreza extrema.
Algunos de los problemas centrales de la poltica social en el Per son los
que se describen en los prrafos siguientes:
a) Lmites y dificultades para el establecimiento de objetivos y metas
comunes a nivel del conjunto de los programas sociales. La poltica social
peruana no ha planteado objetivos y metas comunes de cumplimiento obligatorio
para todas las dependencias y programas responsables de los programas
sociales. La estructura sectorial de la institucionalidad pblica determina la
multiplicidad de objetivos y metas parciales. Cada sector funciona en forma
auto referenciada con nula o poca coordinacin intra e intersectorial. En esta
estructura, resulta muy difcil responder a objetivos y metas comunes.
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FONCODES inicia sus operaciones en agosto de 1991 como programa de empleo en la construccin de
infraestructura social (escuelas y postas) y caminos.
Los dos primeros ejes aluden a un cambio de estrategia social, de lo protectorasistencial a lo habilitador como se analiza en detalle en la seccin siguiente.
Ello responde a la evidencia internacional que seala que la forma ms
efectiva de combatir la pobreza pasa por el desarrollo del capital humano y
de las oportunidades de empleo e ingresos. Pese a ello, y para la poblacin
ms vulnerable, los programas protectores (nutricin y salud, especialmente la
materno-infantil y seguridad alimentaria, pensiones y apoyo a la tercera edad,
etc.) son indispensables para evitar prdidas de capacidades en las personas
y crear condiciones bsicas para aprovechar las oportunidades educativas y
econmicas.
Sin embargo, a pesar de la importancia que tiene la formulacin de esta nueva
estrategia global de la poltica social, dado el carcter general de estos ejes, es
necesario, todava, traducirlos en objetivos y metas ms concretas con plazos
y responsables especficos. Asimismo, los mltiples programas y proyectos no
se han alineado an con base en estos tres ejes orientadores.
Las metas del milenio son otro parmetro orientador, pero requieren ser
precisadas para el caso peruano.
b) Criterios inadecuados de nivel y asignacin presupuestal. Aunque el
presupuesto agregado de los programas sociales ha crecido significativamente,
sumando unos 4 mil millones de soles anuales en el ltimo quinquenio, an se
encuentra por debajo del promedio latinoamericano como porcentaje del PBI
(5.5% versus 8.2%). De acuerdo con algunos estudios sobre el particular, la
razn principal de los bajos gastos sociales en el Per es la baja recaudacin
fiscal como porcentaje del PBI () se observa adems una baja prioridad
fiscal que en trminos relativos hace retroceder al Per hasta ubicarlo como el
pas que menos prioridad fiscal otorga a los sectores sociales 18. Incrementar
el gasto social supone, por tanto, dos decisiones polticas: ampliar la cobertura
de la recaudacin y obtener mayores recursos fiscales, y el dar prioridad a los
sectores sociales en la asignacin del presupuesto pblico.
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INDE Consultores. La descentralizacin fiscal en el Per, doc. de trabajo, Lima, setiembre 2007.
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En esta seccin intentaremos sealar algunos criterios para caracterizar a
los programas sociales y facilitar su control en cuanto a gestin, poblacin objetivo
y resultados.
4.1. Caractersticas bsicas
Partimos por distinguir dos tipos bsicos o modelos ideales25: los programas
protectores (tambin llamados asistenciales) y los habilitadores. En la prctica
diversos programas incluyen componentes tanto protectores como habilitadores,
conformando un tipo intermedio o programa mixto. La tabla siguiente resume en
forma estilizada sus principales caractersticas.
Tabla 1
CARACTERSTICAS BSICAS SEGN TIPO DE PROGRAMA SOCIAL
DIMENSIN
PROTECTORES
Reducir vulnerabilidad
HABILITADORES
Reforzar capacidades
2. Poblacin meta
Anticclicos
Procclicos
4. Impacto en ingresos
Alto; empleabilidad y
oportunidades de ingreso
.
5. Criterios de seleccin
Exgenos; Auto-seleccin
(depende del participante)
6. Tipo de focalizacin
Geogrfica.
Individual
7. Tipo de participacin
Comunal, grupal
.
Individual
8. Co-financimiento
Poco factible.
Deseable
.
1. Objetivo
25
Corresponde a la terminologa sociolgica de Max Weber. ste plante la teora de los Tipos Ideales
como modelos sociales caracterizados por rasgos esenciales comunes. En este trabajo se hace un uso
laxo de este concepto al referirse a los programas sociales.
23
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
Como se seala en la tabla anterior, los programas protectores buscan
reducir la vulnerabilidad y la prdida de capacidades humanas o patrimonio. Por
tanto la poblacin meta debe fijarse en funcin de su grado de vulnerabilidad, ya sea
en funcin de su ciclo de vida (ver seccin siguiente) o de circunstancias adversas
(desastres naturales o crisis familiares; desempleo prolongado, enfermedades
crnicas o discapacitadoras). Los programas habilitadores buscan reforzar
capacidades para aprovechar oportunidades econmicas o de diverso tipo. Por
tanto se orientan mayormente a personas en su ciclo de vida intermedio (jvenes y
adultos en capacidad productiva) que con sus propios medios no podran acceder
a la capacitacin o recursos (por ejemplo crdito, conectividad) que le permitan
aprovechar estas oportunidades.
De ello se deduce que los programas protectores deben reforzarse en
perodos de recesin o alta inflacin; en este sentido son anti-cclicos. Por el
contrario, los programas habilitadores tiene mayor valor estratgico en contextos
de rpido crecimiento econmico o cuando se desarrollan nuevas actividades
econmicas o aparecen nuevos nichos en el mercado (agro-exportacin, turismo,
nuevas fuentes energticas, descentralizacin, etc.). Por ello este tipo de programa
es considerado pro-cclicos.
En tal sentido, el impacto en las condiciones econmicas de los involucrados
es diferencial. Los programas protectores reducen los costos de recuperacin y
la prdida de patrimonio y capacidades. Su impacto en los ingresos es indirecto
y de medicin ms compleja. Los programas habilitadores s pueden y deberan
tener un impacto en los ingresos, ya sea en forma directa (caso del micro-crdito
o la inversin en infraestructura productiva) o indirecta (los casos de capacitacin
laboral que mejoran la empleabilidad).
Los criterios de seleccin de la poblacin objetivo son tambin diversos
segn cada tipo de programa. En los protectores, habitualmente el mismo
programa identifica los criterios de vulnerabilidad en forma endgena (nios
desnutridos, madres gestantes en pobreza extrema, zonas afectadas por
desastres, etc.). En el caso de los habilitadores, y dependiendo de la efectividad
de los mecanismos de difusin, opera en mayor medida la auto-seleccin (por
ejemplo para acceder al micro-crdito, bonos de capacitacin-PROJOVEN,
proyectos productivos, FONDOEMPLEO, Innovacin y Competitividad para el Agro
Peruano -INCAGRO-etc.). Un caso particular es el de las inversiones en vivienda o
infraestructura productiva (Fondo MIVIVIENDA, Provas Descentralizado, FITEL,
PRONAMACHCS, MARENASS, etc.) en las cuales, si bien la obra es de carcter
colectivo, su aprovechamiento depende de las capacidades y caractersticas
familiares e individuales.
24
La focalizacin geogrfica es ms costo-efectiva para el caso de los
programas protectores en el mbito rural (zonas de pobreza extrema) al interior de
las cuales se pueden usar criterios secundarios de seleccin (nios menores de 3
aos, madres gestantes, analfabetos, etc.), recomendndose la focalizacin por
tipo de familia en las zonas urbanas. Para el caso de los programas habilitadores,
parece funcionar mejor la focalizacin individual, en la medida en que la autoseleccin opera en forma ms eficiente. Es importante tener en cuenta que
cuanto ms precisa sea la focalizacin sta supone mayores costos y esfuerzo.
Diversos programas (OPORTUNIDADES en Mxico y JUNTOS en Per) utilizan la
focalizacin participativa para que sea la propia comunidad o barrio que determine
los derecho-habientes. Ello requiere sin embargo habilidades especiales de
facilitacin as como conocer y manejar cuidadosamente los conflictos y divisiones
existentes en el interior de estos grupos o comunidades.
Este tema nos lleva al de la participacin de los involucrados en el diseo,
ejecucin y evaluacin de los programas sociales. Resultara un planteamiento
irreal exigir que la participacin sea deseable o posible en todo tipo de programa y
en todas sus fases26. Sin embargo, s resulta indispensable evaluar la satisfaccin
del supuesto beneficiario en todo tipo de programa, pues ello permite mejorar su
aceptacin e impacto.
Ms compleja es la participacin del potencial beneficiario en el diseo
del programa social cuando se trata de programas con fuertes componentes
tcnicos. Ello depender de las capacidades de los involucrados. Asimismo, como
ha demostrado la experiencia de los ncleos ejecutores de FONCODES y las
brigadas locales en el caso del antiguo Provas Rural, el involucrar a grupos locales
en la ejecucin y mantenimiento de la obra rinde efectos multiplicadores y mejora
su sostenibilidad. Caso contrario es la experiencia del Programa Nacional de
Asistencia Alimentaria (PRONAA) para sus programas de desayunos y almuerzos
escolares, en la que la combinacin de dos metas (mejorar la nutricin de los nios
y favorecer las compras locales) result antagnica y rest eficiencia y eficacia al
programa27.
Como puede apreciarse, en el tema de participacin de la poblacin meta
no hay un nico planteamiento, cada caso debe manejarse de acuerdo a las
caractersticas tanto del programa como de la poblacin involucrada.
Finalmente, podemos diferenciar ambos tipos de programas por la
factibilidad o deseabilidad de incluir un co-financiamiento de la contraparte local.
Ello resulta imposible e indeseable en el caso de los programas protectores, no
26
27
Tanaka, Martn. Participacin popular en las polticas sociales; en Economa y Sociedad No.41, CIESIEP, Lima, junio 2001. pp. 15-18.
Rebosio, G. y Rodrguez, E. Ingreso campesino y compras estatales de alimentos en el Per; en
Economa y Sociedad N. 42, setiembre 2001, CIES-CEDEP. pp. 5-9.
25
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
slo por ser grupos en pobreza extrema, sino porque tratan de atender derechos
humanos bsicos. Por el contrario, en el caso de programas habilitadores el cofinanciamiento local (en el caso de obras de infraestructura) o individual (en el
caso de programas de capacitacin laboral o micro crdito) es ms factible y
conveniente.
4.2. El enfoque del ciclo de vida
Otra dimensin relevante en la caracterizacin de los tipos de programas
sociales es la relacin con el ciclo de vida (Grfico 2). La evidencia demuestra
que, ceteris paribus28, las etapas ms vulnerables en el ciclo de vida individual
son el perodo pre natal, la primera infancia y la tercera edad. Por el contrario
la vulnerabilidad fsica y social disminuye en las edades intermedias. De ello se
deduce que los programas protectores tienen especial relevancia durante los
perodos tempranos y tardos del ciclo de vida (zonas A y C del Grfico 2), en
tanto que los programas habilitadores deberan enfocarse en personas de edades
intermedias (zona B del Grfico 2).
En teora, ello significa que ambos tipos de programas tienen carcter
sustitutorio. Sin embargo, en la realidad parece conveniente combinar
intervenciones protectoras con habilitadoras, por ejemplo en programas para
la tercera edad que incluyan desarrollo de habilidades artsticas, recreativas y
prcticas; o capacitacin nutricional en el caso de programas de apoyo alimentario.
En todo caso, el modelo del ciclo de vida permite una aproximacin para estimar
el gasto per cpita segn etapa de vida y tipo de programa. En este sentido, la
inversin per cpita (eje vertical) debera ser mayor en programas protectores
para nios y adultos mayores. Por el contrario, la inversin per cpita en el caso
de programas habilitadores debera ser mayor en las edades intermedias.
La evaluacin actual de los programas sociales no incorpora informacin
sobre el tipo de programa e inversin por grupos de edad por lo que este
planteamiento podra tener utilidad futura para estimar en forma comparativa la
focalizacin por grupos etreos de los diferentes programas sociales segn su
tipo.
28
26
Ceteris paribus es una frase en latn comnmente usada por economistas para referirse a que las
dems condiciones se mantienen constantes para medir cambios debidos a una variable o grupo de
variables.
Grfico 2
TIPO DE PROGRAMA SOCIAL SEGN CICLO DE VIDA
I /PC
PROTECTORES
HABILITADORES
Prenatal 3
12
21
60
70
Ciclo de vida
Fuente: Elaboracin propia
PROTECTORES
Depende del programa
,
economas de escala
.
Mitiga, protege de efectos
indeseados
.
Alta; depende de buena
focalizacin.
Baja; depende de recursos
Externos
HABILITADORES
Depende del programa y del
participante. Menor economa
de escala
.
Mejora acceso a oportunidades
.
Media; depende tambin de
.
habilidades departicipantes
Alta; depende de uso de
capacidades por participantes
.
Principios de gestin planteados por el BID para programas sociales. Licha, Isabel. Gerencia Social en
Amrica Latina. BID, Washington DC 2002.
27
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
Eficiencia
Estos principios permiten la evaluacin y control de los procesos de gestin
segn tipo de programa. En cuanto a la eficiencia en los programas protectores,
sta depende principalmente del diseo cuidadoso del mismo y de aprovechar
economas de escala (por ejemplo en campaas de difusin de salud preventiva,
vacunacin, seguridad ciudadana, prevencin de desastres, etc.). En el caso de
los programas habilitadores, la eficiencia no depende slo del programa, sino de
las aptitudes previas de los involucrados. El aprovechar las oportunidades requiere
un mayor involucramiento del participante. Asimismo, las economas de escala
son menos importantes pues se trata de transferir conocimientos y capacidades
y no recursos fsicos (alimentos, medicinas, vacunas, ropa, etc.). En este caso,
tambin los programas de infraestructura productiva pueden escapar a este
criterio de eficiencia al depender de economas de escala (en el traslado y uso de
maquinarias y materiales, uso de mano de obra tcnica y especializada, etc.).
Eficacia
En cuanto a la eficacia, es decir al logro de metas y resultados esperados,
los programas protectores se orientan a mitigar o prevenir efectos indeseados
(enfermedades, desnutricin, prdida de activos, etc.), por tanto sus indicadores
de eficacia deben medir la recuperacin y/o prevencin (descenso en las tasas
de morbilidad y de nios con desnutricin crnica, porcentaje de nios vacunados,
mitigacin de desastres naturales, porcentaje de asegurados, etc.). Los programas
habilitadores buscan incidir en las capacidades para mejorar el acceso a
oportunidades. Por ello, su eficacia debe medirse no slo por las capacidades
incrementadas (nmero de cursos y participantes, becas otorgadas u obras
productivas construidas, etc.) sino tambin por el uso que los beneficiarios hagan
de estas capacidades para aprovechar oportunidades de mercado y trabajo. Ello
hace ms compleja la tarea de controlar y evaluar la eficacia de los programas
habilitadores, pues los resultados no son inmediatos.
Equidad
En cuanto a la equidad, sta es endgena al diseo de los programas
protectores y depende de la calidad de los instrumentos y criterios de focalizacin,
pues se trata de atender a los grupos ms vulnerables. En la medida en que
la vulnerabilidad es especfica por contexto y caractersticas individuales, los
instrumentos de seleccin de zonas y personas (o familias) deben ser ms precisos
que en el caso de los programas habilitadores en los que, como se ha sealado,
la auto-seleccin juega un papel mayor. Por ello, los problemas de sub-cobertura
y filtracin tienden a ser mayores en el caso de los programas protectores. La
equidad en el caso de los habilitadores, si bien puede depender de los filtros de
seleccin iniciales, depender, asimismo, del aprovechamiento individual de las
nuevas capacidades y oportunidades. Por ello estos programas son, en el buen
sentido de la palabra, menos equitativos.
28
Sostenibilidad
Una cuarta dimensin de la gestin de los programas sociales es el de su
sostenibilidad. Los programas protectores son en general menos sostenibles que
los habilitadores en la medida en que requieren un esfuerzo externo sostenido en
cuanto a recursos humanos y financieros. Para mejorar su sostenibilidad estos
programas necesitan desarrollar estrategias de prevencin y promocin como es
el caso en salud pblica con las campaas de vacunacin, de lavado de manos, de
prevencin del SIDA y de las infecciones de transmisin sexual, etc. Otro ejemplo
es el de las medidas de prevencin de desastres naturales como la reforestacin
de pendientes, viviendas antissmicas, encauzamiento de ros, etc.
29
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
30
En esta seccin nos referiremos a la lgica interna de los programas
sociales. Ello supone analizar la consistencia entre los objetivos (generales y
especficos), las metas y los indicadores de base o inicio, de avance, de resultados
e impactos. Tal como se explic en la seccin referida a la metodologa del presente
diagnstico, este anlisis usar el enfoque del marco lgico como modelo de
anlisis de la consistencia interna de cada programa social. Ello supone que todo
programa (o proyecto) debe no slo contar con todos estos elementos, sino que
adems debe haber coherencia entre stos.
5.1. El Marco Lgico como algoritmo
El Marco Lgico es un instrumento metodolgico utilizado para el diseo y
la planificacin de proyectos, que permite entender la relacin entre componentes
de diversa jerarqua, determinar un ordenamiento secuencial entre los mismos,
as como detectar incoherencias y vacos. En tal sentido, para los fines del control
gubernamental, podr facilitar esta funcin desde una perspectiva de gestin
presupuestal por resultados.
La metodologa del Marco Lgico cobra especial relevancia en el marco de
un sistema de control de programas sociales enfocado en resultados y cumplimiento
de metas y objetivos, determinado a su vez por el proceso de implementacin de
la gestin del presupuesto por resultados que viene desarrollando el gobierno, a
partir de la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2007, Ley N
28927, y confirmada en la reciente Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el
ao fiscal 2008, Ley N 29142.
En la misma lnea, el Plan de Reforma de los Programas Sociales establece
la metodologa de presupuesto por resultados como una herramienta que debe
31
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
32
30
31
32
Plan de Reforma de los Programas Sociales aprobado por Decreto Supremo N 029-2007-PCM.
Idem.
Para mayores detalles del marco lgico ver; Vsquez, E; Aramburu, C; Parodi, C. y Figueroa C. Gerencia
Social, Cap. 4, Universidad del Pacfico, Lima, 1 edicin, mayo 2000.
El primer cuadro de la izquierda identifica el fin expresado en el objetivo
general o central33. Generalmente este fin u objetivo es de mediano o largo plazo
y alude al impacto deseado en la poblacin objetivo o cambio en las condiciones
iniciales. El objetivo general debe estar descompuesto en objetivos especficos
(columna 2) que desagregan el propsito general en componentes ms
manejables. Aunque no sea evidente, la desagregacin en objetivos especficos
supone una comprensin terica de los factores relevantes (causales o asociados)
de los que depende el objetivo general. Por ello, una mala comprensin de la
causalidad significa que los objetivos especficos no guarden relacin necesaria o
suficiente con el objetivo general o que se omitan algunos componentes que son
relevantes.
Asimismo, cada objetivo especfico debe formular una meta (o metas),
cuantitativa o cualitativa, capaz de ser mensurable en perodos de tiempo
establecidos (columna 3). Para cada meta deberan existir indicadores de inicio
tomados de la lnea de base, ya sea de fuentes secundarias o primarias (columna
4), indicadores de avance en la etapa del la gestin / monitoreo (columna 5) y de
resultados (columna 6) referidos a cada objetivo especfico, as como de impacto
referidos al objetivo general en la etapa de la evaluacin (columna 7). Este ltimo
indicador cierra el crculo pues se refiere al cumplimiento del objetivo general. Por
ello, la lgica de este algoritmo es circular y combina la lgica horizontal con la
vertical34.
Los tres primeros componentes (objetivo general, objetivos especficos
y metas) corresponden a la etapa del diseo (y re-diseo) del programa. Los
indicadores de inicio y avance pertenecen a la etapa de gestin/monitoreo, y los
de resultados e impacto, a la etapa de evaluacin.
Asimismo, debe tenerse en cuenta para leer el algoritmo construido para
cada programa social analizado, que los vacos identificados y que requieren ser
subsanados, se han sealado en color rojo. Por otra parte, los datos de fuentes
distintas a las del propio programa social as como sugerencias a considerar, se
han introducido en color azul. La informacin que corresponde a las fuentes o
documentos oficiales elaborados por el propio programa social, figuran en color
negro.
Las fuentes utilizadas para elaborar los algoritmos han sido los documentos
oficiales de los programas sociales, la informacin contenida en su pgina Web,
las estadsticas de fuentes oficiales, estudios independientes y los resultados de
las entrevistas en el caso de los programas sociales prioritarios (independientes y
fusionados).
33
34
La terminologa de los marcos lgicos puede variar; fin, propsito u objetivo general se usan como
sinnimos en varios textos.
Vasquez, Enrique, C. Arambur, C.Figueroa y C. Parodi. Gerencia Social, Universidad del Pacfico, Lima,
2004.
33
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
A cada algoritmo u hoja resumen del Marco Lgico se ha aadido un
anlisis cualitativo y comentarios respecto de la lnea de base, indicadores de
inicio, avance, resultados e impacto, problemas de focalizacin coordinacin y
organizacin, as como otros temas relacionados con las causas que impiden o
facilitan la eficiencia y eficacia de los programas sociales.
En la seccin siguiente, aplicaremos este modelo a 21 de los programas
sociales de la lista de fusionados e independientes de acuerdo a la base de datos
elaborada por la GPS-CGR.
Grfico 3
ALGORITMO PARA ANLISIS DE PROGRAMAS SOCIALES
INDICADORES
Columna
1
Columna
2
OBJETIVO
ESPECFICO 1
OBJETIVO
GENERAL
Columna
4
Columna
5
Columna
6
Columna
7
Metas
Inicio
Avance
Resultado
Impacto
OBJETIVO
ESPECFICO 2
OBJETIVO
ESPECFICO 3
DISEO
34
Columna
3
GESTIN / MONITOREO
EVALUACIN
Respeto del primer objetivo especfico del Plan articulado se ha formulado
la meta en trminos de cobertura poblacional y geogrfica. Para los otros dos
objetivos especficos referidos a prevalencia de enfermedades y mejorar el peso
al nacer, no se mencionan metas especficas.
El financiamiento de los servicios de la estrategia nacional CRECER estar
incorporado en los presupuestos de los sectores participantes, o en su defecto,
deber ser coordinado con el MEF para su atencin37. A su vez, el Plan articulado
de nutricin infantil refiere que el presupuesto del Plan considera los presupuestos
de los sectores, los programas, los gobiernos regionales y locales, la cooperacin
tcnica y la sociedad civil, que intervienen.
35
36
37
Para el presente diagnstico se analiza Provas Descentralizado debido a que su objetivo general es
Contribuir a la superacin de la pobreza y el desarrollo rural, lo cual supone un elemento de intervencin
que caracteriza a los programas sociales.
PCM-CIAS. CRECER. Plan articulado de nutricin infantil, Lima, junio, 2007.
Decreto Supremo N 055-2007-PCM, que aprueba la Estrategia Nacional CRECER, artculo 2.
35
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
Por otra parte, el Fondo para la Igualdad -creado a fines de agosto de 2006
por Decreto de Urgencia N 022-2006- debe destinar sus recursos, exclusivamente,
a actividades y programas para combatir la pobreza extrema en zonas rurales
(artculo 1.3), pudiendo, por tanto, tambin intervenir en el financiamiento de la
estrategia nacional CRECER. En tal sentido, las ampliaciones de cobertura de
CRECER que no estuvieran comprendidas en los presupuestos de los sectores
parte de la estrategia, seran asumidas por el Fondo para la Igualdad38, cuyo
presupuesto es de S/. 103053,394, ms una contingencia de S/. 44548,00039.
Es importante sealar que el Fondo para la Igualdad recibe recursos del
ahorro producido por las medidas de austeridad y racionalidad dispuestas por los
Decretos de Urgencia N 019-2006 y N 020-2006, y normas complementarias
emitidas por el Gobierno, as como de recursos provenientes del sector privado.
Por otra parte, es administrado por el Consejo de Administracin del Fondo
para la Igualdad, que rene a los sectores de Salud, Educacin, Mujer y Desarrollo
Social, Economa y Finanzas, y la PCM. Asimismo, incorpora como invitados a los
sectores de Agricultura y Trabajo. Este Consejo de Administracin del Fondo para
la Igualdad aprueba, a propuesta de la ST-CIAS, las solicitudes de financiamiento
realizadas a este Fondo.
5.2.1 Lnea de base
No se ha reportado un estudio de lnea de base especfico para
CRECER. Con relacin a la prevalencia de desnutricin crnica y al nmero de
nios desnutridos menores de 5 aos, el Plan articulado de nutricin infantil ha
realizado una estimacin para los 330 distritos, de las 59 provincias de los 7
departamentos, que corresponden al mbito inicial de atencin de la estrategia.
Los departamentos considerados son: Amazonas, Apurmac, Ayacucho, Cusco,
Huancavelica, Hunuco y Puno.
La estimacin sobre los 330 distritos referidos arroja que existen 145,822
nios menores de cinco aos desnutridos y que el 66% de los nios menores
de cinco aos presentan desnutricin crnica40. Siendo la meta al 2011 atender
integralmente a un milln de nios y nias en situacin de riesgo nutricional en
880 distritos41, resulta indispensable contar con el dato de base para el mbito
total.
Otra omisin por subsanar es la ausencia de informacin de inicio respecto
de indicadores como la incidencia de EDA, IRA y enfermedades prevalentes en
38
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40
41
36
http://www.pcm.gob.pe/crecer/abc.html.
Entrevista a Nilda Rojas Bolvar, Secretaria de Gestin Pblica del PCM y Presidenta del Consejo de
Administracin del Fondo para la Igualdad, realizada el mircoles 19/09/07.
PCM-CIAS. CRECER. Plan articulado de nutricin infantil, Lima, junio, 2007.
Decreto Supremo N 080-2007-PCM que aprueba el Plan de Operaciones de la Estrategia Nacional
CRECER.
Tericamente estos indicadores de avance y resultado son los adecuados,
pero al no existir lnea de base se dificulta su medicin. Subsanar la ausencia de
informacin sobre algunos de estos indicadores supone acceder a los registros
de salud de los menores en el mbito de intervencin del proyecto. Sin embargo,
indicadores como la lactancia materna exclusiva y la tasa de mortalidad neo natal
requerirn de estudios y registros especiales.
En tal sentido, si bien es evidente que CRECER plantea indicadores
de resultado, para que stos sean tiles a la gestin de la estrategia, resulta
indispensable lo siguiente:
a) Contar con una lnea de base especfica sobre estos indicadores, a nivel
nacional, con lo que se incluira los mbitos de intervencin de la estrategia
CRECER, y
42
43
Decreto Supremo N 029-2007-PCM, que aprueba el Plan de Reforma de los Programas Sociales.
Decreto Supremo N 080-2007-PCM que aprueba el Plan de Operaciones de la Estrategia Nacional
CRECER.
37
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
Ver entre otros: Lavado Pablo, Desigualdad en los programas sociales en el Per. CIES-Banco Mundial.
2007; Vsquez, Enrique. Programas sociales y pobreza. CIES-UP, Lima 2006. Vlez Canelo, Rosajilda.
Exclusin social, polticas incluyentes y gerencia social. BID-INDES, 2007.
39
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
40
5.2.7. Impacto
En los prrafos anteriores hemos sealado algunos aspectos relevantes
al tema de impacto. En trminos de gestin, el xito de CRECER depender
de la capacidad de la ST-CIAS para coordinar 10 programas diferentes a nivel
central, regional y local. Idealmente, el trabajo conjunto de estos programas
debera permitir mayor eficiencia en el gasto social, logrando economas de
escala en tareas comunes como la asistencia tcnica, capacitacin a promotores
comunales, administracin financiera y el manejo de bases de datos nicas y el
sistema de monitoreo y evaluacin. Ello requiere, sin embargo, de un enorme
esfuerzo por la segmentacin y gestin sectorizada con que se han manejado
estos programas hasta ahora. En trminos de resultados, el impacto central debe
ser la disminucin de la desnutricin crnica en menores de 5 aos de los distritos
con mayor incidencia de pobreza. Pero para demostrar este impacto, se debe
contar con un sistema concertado de monitoreo y evaluacin que est todava por
implementarse.
5.2.8. Transferencia
Por su naturaleza de estrategia nacional, CRECER trabajar en los
3 niveles de gobierno como ya se ha sealado. Las responsabilidades de los
niveles regionales y sobre todo locales son considerables como lo establece su
plan operativo. La ejecucin coordinada de las acciones de los 10 programas
involucrados, monitoreo de base y el recojo de la informacin para la evaluacin
son todas tareas del nivel local (gobierno local y comunidad). Resultar clave, por
tanto, reforzar las capacidades tcnicas y administrativas en este nivel para que
CRECER tenga xito.
41
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
42
Tabla 3
ALGORITMO ESTRATEGIA NACIONAL CRECER
Hoja resumen del Marco Lgico
INDICADORES
Objetivo General
Disminuir en 9% la prevalencia de
la desnutricin crnica en
menores de 5 aos en especial en
menores de 3 aos. (1)
Objetivos Especficos
Metas
Inicio
Avance
Resultados
Impacto
CDIGO: Negro: figura en documentos del programa. Azul: sugerencias del autor. Rojo: No dice, debe subsanarse.
FUENTES: (1) Decreto Supremo 080-2007-PCM; (2) ENDES 2004-05; (3) y Plan articulado de nutricin infantil CRECER-PCM, Lima, junio 2007; (4) Vsquez, E Los niosprimero?, Universidad del Pacfico, Lima, noviembre, 2005.
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
44
Se trata de un programa mixto pero con mayor peso de acciones protectoras.
Las transferencias monetarias de 100 soles mensuales para las familias estn
sujetas al cumplimiento de ciertas condiciones por parte de la madre, padre o
cuidador del menor. Estas condiciones son49:
a) La madre, padre viudo o solo o cuidador/a debe tener su DNI actualizado y
en buen estado. Sus hijos menores, a partir del 2007, debern contar con
DNI, desde que tienen de 30 das de nacidos. (Los indocumentados son
atendidos por el programa Mi Nombre del Ministerio de la Mujer y Desarrollo
Social MIMDES).
b) En cuanto a lo nutricional, la madre o cuidador debe recoger la papilla
45
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PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
fortificada para los menores entre 6 meses y 3 aos y asistir a las charlas
sobre prcticas alimentarias adecuadas.
c) En lo referente a salud, las madres, padres, o cuidadores deben llevar a la
posta o centros de salud a los menores de 3 aos para su control mensual,
tener las vacunas completas y seguir otras indicaciones del personal de salud.
En el caso de las gestantes, stas deben acudir a sus controles prenatales y
comprometerse a dar a luz en el establecimiento de salud.
d) Respecto a la educacin, la condicin para el beneficiario titular es matricular
a sus hijos entre 6 y 14 aos y que stos asistan por lo menos al 85% de los
das de clase.
La experiencia internacional en este tipo de programas seala como sus
principales ventajas la de fomentar la co-responsabilidad en el cuidado infantil, dar
mayor discrecionalidad al beneficiario en el uso del subsidio, y forzar al Estado a
expandir la cobertura y calidad de los servicios en zonas de pobreza extrema50.
Asimismo, la poca informacin cualitativa que se tiene de JUNTOS seala la
sensacin de dignidad de los participantes que reciben el subsidio, no como un
regalo, sino como una ayuda para asumir sus responsabilidades con sus hijos.
Entre los retos o problemas debe considerarse la importancia de reforzar los
conocimientos y prcticas adecuadas de nutricin y salud, es decir, las actividades
habilitadoras. Adems, en algunos casos, el hecho de que, en el mismo casero o
localidad, algunas familias reciban el subsidio y otras no, merma la solidaridad y
puede originar resentimientos y conflictos.
La evidencia disponible seala, asimismo, que este subsidio es usado
bsicamente para el consumo de alimentos, ropa y transporte en mucho mayor
medida que para salud, educacin o gastos productivos, por lo que su efecto es
ms bien protector y paliativo, antes que una solucin a la pobreza extrema51.
Por ello, debe reforzarse el componente productivo para darle mayor peso a
los componentes habilitadores de JUNTOS que permitan superar la pobreza
extrema.
5.3.1. Lnea de base
JUNTOS se inici sin una lnea de base propia, aunque la seleccin de
distritos se basa en los mapas de pobreza de FONCODES y el INEI. Para establecer
las nuevas condicionalidades se cont con estudios parciales apoyados por el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco Mundial.
Se ha previsto iniciar una lnea de base para la nueva gestin que sirva para el
50
51
46
Se estima que un 20 a 25% de la poblacin no tiene acceso a servicios pblicos bsicos. ENDES 2004.
Ver www.juntos.gob.pe/noticias para una confirmacin de este argumento; de las madres entrevistadas
por el Comit de Supervisin y Transparencia de JUNTOS, 98% declar destinar el subsidio a alimentos,
el 84% a gastos de educacin; 59% a comprar ropa y 45% a pasajes, solo un 15% declar ahorrar algo
del subsidio recibido.
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PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
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Como parte de los problemas identificados se encuentra el acceso de los
beneficiarios a las agencias del Banco de la Nacin. En varias localidades, el
beneficiario debe viajar distancias considerables cuyo costo se estima entre 12 y
30 soles, reduciendo por tanto significativamente el subsidio de 100 soles. En la
medida en que el programa se expanda hacia la Amazona, en especial a Loreto,
este problema puede exacerbarse por la dispersin poblacional y los problemas
de acceso63.
Otro aspecto vinculado a la organizacin y gestin es la relacin de JUNTOS
con la estrategia CRECER, respecto de la cual es el programa medular. Por ello
tienen objetivos y responsabilidades complementarios. En tal sentido, JUNTOS
debe fortalecerse a partir de la estrategia de coordinacin de CRECER.
As, en el marco de la reforma de programas sociales, deber evaluarse la
articulacin funcional entre todos los programas que articula CRECER y el papel
de JUNTOS para contribuir al objetivo general de reducir la pobreza extrema.
JUNTOS tiene por ello la misma meta de cobertura que CRECER: los 811 distritos
de mayor pobreza.
5.3.5. Coordinacin
JUNTOS tiene convenios de colaboracin con Salud, Educacin, MIMDES
y RENIEC.
La coordinacin con Salud es central. Ampliar la cobertura del SIS supone
no slo la carnetizacin, sino fundamentalmente el acceso a los servicios de salud,
en especial a los de salud preventiva (inmunizaciones, agua limpia, adecuada
disposicin de excretas y basura, prevenir EDA e IRA, etc.). La educacin de la
madre o cuidadora en la crianza y el desarrollo infantil es condicin indispensable
para la disminucin de la desnutricin crnica infantil an sin raciones alimentarias.
Asimismo, las acciones de planificacin familiar son indispensables pare evitar los
embarazos de altos riesgo y disminuir la mortalidad materna y la infantil. Para todo
ello el componente de capacitacin y orientacin debe reforzarse.
En el caso de Educacin los entrevistados refirieron debilidades en
la coordinacin, manifestando que este sector haba presentado en dos
oportunidades, pedidos presupuestales a JUNTOS que no responden a sus
prioridades programticas, con el objeto de cubrir gastos corrientes. JUNTOS
cuenta con un 30% de su presupuesto para financiar ampliacin de cobertura de
los servicios pblicos.
El componente sobre atencin de personas indocumentadas se coordina
con MIMDES a travs del programa Mi Nombre. En opinin de los directivos
entrevistados, sera ms eficiente manejar este componente directamente con
63
49
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
5.3.7. Impacto
La informacin provista por el programa JUNTOS a travs de su pgina
Web, permite advertir la definicin de tres impactos generales esperados65. stos
se han formulado como:
64
65
50
Los objetivos y metas referidos a la disminucin de la pobreza extrema,
reduccin de la desnutricin crnica infantil, reduccin de la mortalidad materna e
infantil etc., suponen cambios a mediano y largo plazo, por lo que siendo JUNTOS
un programa relativamente reciente, con 2 aos de operacin, corresponde esperar
un tiempo adicional para determinar el grado de impacto de su funcionamiento
en la poblacin y distritos atendidos. Adems hay que considerar que en el
marco de la estrategia CRECER, se han agregado nuevos componentes, tales
como cocinas mejoradas (en uso por 35% de los participantes); letrinas (18%),
mejoras en la crianza de ganado (60% de participantes) y biohuertos (65%) segn
declaraciones del presidente del Consejo Directivo de JUNTOS66. Ello no debera,
sin embargo, hacer perder de vista la imperiosa necesidad de ir preparando y
diseando una evaluacin de impacto que se sugiere sea hecha al finalizar el tercer
ao de operaciones, pues en ese plazo ya se pueden estimar algunos resultados
a nivel de la poblacin participante. Asimismo, sera conveniente tercerizar esta
evaluacin de impacto para asegurar su independencia, calidad y credibilidad.
5.3.8. Transferencia.
JUNTOS opera en forma desconcentrada, pero la direccin est
centralizada en Lima. Los gobiernos locales de los distritos seleccionados tienen
importante responsabilidad en la ejecucin del programa a travs de los sectores
correspondientes. Un componente clave, sin el cual el impacto de programas
protectores como JUNTOS tendr serias limitaciones, es el de las inversiones
habilitadoras referidas a infraestructura productiva, apoyo a las Pequeas y
Medianas Empresas (PYMES), acceso al mercado, micro crdito, asistencia
tcnica, etc. Ello supone un trabajo ms cercano con los gobiernos regionales, el
sector empresarial y las ONG de desarrollo. Este campo est dbilmente presente
en la lgica de JUNTOS y debera tener ms peso en el proceso de reforma de los
programas sociales.
66
Editora Per. AVANCE; cada vez ms familias se involucran en proceso reactivador de la economa,
del 05/10/07.
51
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
52
Tabla 4
ALGORITMO PROGRAMA NACIONAL DE APOYO DIRECTO A LOS MS POBRES (JUNTOS)
Hoja resumen del Marco Lgico
INDICADORES
Objetivo General
Reducir la pobreza extrema rural y
urbana.
Meta General:
Atender 338,404 hogares en
pobreza extrema a fines del 2007.
(1)
Objetivos Especficos
Metas
Inicio
Avance
-309,181 hogares participantes en
638 distritos de 13 regiones
a 09.07. (1)
Resultados
Impacto
-Restituir identidad y derechos
ciudadanos.(1)
-N. D.
-Reducir 9% desnutricin
crnica en menores 3 aos.
(2)
-Desnutricin crnica en
menores es 24.5%. (2)
-N. D.
-Debe fijar % de disminucin
de la Tasa de mortalidad
materna.
-Tasa de mortalidad
materna superior a 185
por 100 mil nacidos vivos
en dptos. ms pobres. (3)
CDIGO: Negro: figura en documentos del programa. Azul: sugerencias de autores. Rojo: No dice, debe subsanarse.
Fuentes: (1) Plan Operativo JUNTOS (reformulado); entrevista a Director Ejecutivo de JUNTOS, informacin de pgina Web. (2) CRECER. (3) ENDES 2004.
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
54
http://www.reniec.gob.pe/portal/ProyeccionSocial.jsp.
Entrevista al seor Walter Anda, Jefe del PRIAS, 29/08/07.
Idem.
Idem.
Pregunta 26 de la seccin quinta de la cdula censal.
55
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
El SISFOH requiere de DNI, por ello es fundamental que programas como
JUNTOS aceleren el proceso de identificacin para dar DNI a los indocumentados
y servir de lnea de base al RENIEC. Por ahora y debido al bajo nivel de actividad
del PRIAS se est atendiendo a la demanda en forma pasiva.
De acuerdo a los funcionarios entrevistados del Programa JUNTOS habra
unos 250 mil expedientes en trmite pendientes72.
5.4.2. Indicadores
La Resolucin Jefatural N 0308-2006-JEF/RENIEC, aprob llegar a los
812 distritos de mayor pobreza segn mapas de FONCODES y MEF para ofrecer
en forma gratuita los trmites de renovacin, duplicado y rectificacin de datos de
DNI a las personas en situacin de pobreza o mayor severidad de pobreza. Por
su parte, la Resolucin Jefatural N 0142-2006-JEF/RENIEC orden, asimismo,
la gratuidad en la tramitacin y expedicin de DNI a los menores en situacin de
pobreza y/o abandono, estimndose la meta en 100 mil beneficiarios en el 2006,
cubiertos por la fuente de recursos directamente recaudados.
Precisamente en esto radica el problema: al reducirse las multas
electorales, los recursos directamente recaudados por RENIEC han descendido
dramticamente de unos 7 u 8 millones de soles anuales a slo 1.5 millones en
el 2006, pese a que ese fue un ao electoral. Con estas restricciones es difcil
asumir que se puedan lograr las metas de trabajar en los 811 distritos prioritarios
de la estrategia CRECER73 y alcanzar los 100 mil menores como establecen las
resoluciones jefaturales aludidas. Es ms, segn los entrevistados, la meta para
el 2007 en cuanto a otorgar DNI a menores en pobreza y/o abandono ser de solo
10,000 personas.
5.4.3. Focalizacin
Como ya se ha sealado, son 4 las poblaciones objetivo del PRIAS. Sin
embargo, segn los funcionarios entrevistados, se estn enfocando slo a atender
a personas con discapacidad en el 2007, debido a las limitaciones presupuestales.
Reclaman los entrevistados que los recursos para otorgar DNI los tienen otros
programas (mencionaron JUNTOS, PRONAA, MIMDES y Defensora del Pueblo)
y que en realidad stos le corresponderan a la RENIEC. En todo caso hay en
este tema una contradiccin entre las metas de identificacin en programas
como JUNTOS, PIN y CRECER y la limitada capacidad financiera de RENIEC de
contribuir a este objetivo.
72
73
56
Entrevista a los seores Luis Alberto Huarachi, Director Ejecutivo, y seor Julio Acosta, Gerencia de
Tecnologa e Informacin, del Programa JUNTOS, 20/07/07.
Como se ha mencionado el Decreto Supremo N 080-2007-PCM que crea CRECER, seala como
meta de cobertura 880 distritos, pero tanto en nuestras entrevistas como en los documentos entregados por sus funcionarios se habla de 811 distritos prioritarios.
57
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
58
Tabla 5
ALGORITMO PROGRAMA DE RESTITUCIN DE LA IDENTIDAD Y APOYO SOCIAL (PRIAS-RENIEC)
Hoja resumen del Marco Lgico
INDICADORES
Objetivo General
Facilitar el acceso a la identidad
oficial (DNI) a la poblacin
vulnerable y en riesgo social.
Objetivos Especficos
Metas
Inicio
-Unos 800 mil adultos
carecen de DNI. (2)
Resultados
Impacto
Avance
CDIGO: Negro: figura en documentos del programa. Azul: sugerencias de autores. Rojo: No dice, debe subsanarse.
Fuentes: (1) Entrevista y Web de RENIEC. (2) Estimados del Censo 2005. El censo de octubre 2007 recoge ese dato en pregunta 26.
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
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80
81
Entrevista seor Ricardo Corcuera, Jefe de la Oficina de Planeamiento y Desarrollo del Sistema Integral de Salud, 19/07/07.
Objetivos del SIS, en http://www.sis.gob.pe/quien_objet.html.
Listado final de programas sociales y montos presupuestales segn inventario del MEF, remitido a la
Contralora con Oficio N 192-2007-EF/65.12 de 21/05/07.
Entrevista seor Ricardo Corcuera, Jefe de la Oficina de Planeamiento y Desarrollo del Sistema Integral
de Salud, 19/07/07.
Idem.
61
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
5.5.2. Indicadores
El SIS utiliza una serie de indicadores de resultado82, relacionados con:
Acceso y afiliaciones (incremento de afiliaciones en el componente maternoinfantil, concentracin de afiliaciones en quintil 1 y 2 de pobreza, incremento
de afiliados en otros planes SIS y afiliacin a nivel de componente de
Aseguramiento Semi-contributivo para grupos poblacionales con limitada
capacidad adquisitiva);
Atenciones en servicios de salud (porcentaje de partos institucionales,
entre otros);
Niveles de satisfaccin (encuestas de satisfaccin de usuarios y desempeo
del prestador); y
Mejora del sistema de focalizacin.
Estos indicadores combinan datos de cobertura por ciclo de vida y nivel de
pobreza as como por tipo de atencin. Adems los indicadores de satisfaccin
de usuarios son una importante innovacin referida al tema de calidad de los
servicios pblicos. Faltara estimar los resultados de las acciones preventivas y de
promocin de la salud.
5.5.3. Focalizacin
La meta de cobertura del SIS para el 2007 es de 5 millones de asegurados.
A julio de 2007 se ha alcanzado 4200,000, lo que ha permitido a funcionarios del
SIS afirmar que probablemente a fin de ao se supere la meta83.
Como criterios de focalizacin utilizados se ha determinado que se focalizar
al 100% de la poblacin ubicada en el quintil 1 de pobreza (geogrficamente,
por distrito). Recin a partir del quintil 3 se aplican fichas de evaluacin socioeconmica84.
Asimismo, de la entrevista realizada al responsable del SIS, se tiene que
existe la decisin de que en primer lugar la seleccin o focalizacin se realice
primero con relacin al quintil 1. En segundo lugar, se exige la residencia en
alguna de las 10 regiones prioritarias del pas. Actualmente est en 7 regiones
prioritarias: Amazonas, Apurmac, Ayacucho, Cusco, Huancavelica, Hunuco y
Puno. Aseguran los entrevistados estar focalizando mejor con el 62% de zonas
pobres; la meta es llegar para fin de ao al 85% y en 2008 al 100% de la poblacin
en situacin de pobreza.
82
83
84
62
En la misma entrevista se refiri que las poblaciones dispersas y aisladas
constituyen una dificultad para la focalizacin. El Ministerio de Salud (MINSA) ha
aprobado la estrategia de atencin para estas poblaciones mediante brigadas
de atencin ambulatoria pero se les da un mbito de atencin y un tiempo
determinado, quedando siempre sin atender la poblacin ms aislada. Las
brigadas estn conformadas por trabajadores eventuales y que luego se retiran,
afectando la continuidad. Asimismo, los beneficiarios no pueden saber cundo
llegar la atencin.
5.5.4. Organizacin y gestin
El SIS es un Organismo Pblico Descentralizado (OPD) del MINSA que
financia las prestaciones de salud a la poblacin en pobreza y extrema pobreza.
Realizada la prestacin de salud al beneficiario se le reembolsa al establecimiento
de salud por aquella prestacin. Tiene dos componentes: el Componente
Subsidiado, para poblacin en pobreza y pobreza extrema que no cuenta con
seguro de salud, con un subsidio del 100%; y el Componente Semi-subsidiado,
para poblacin con limitada capacidad de pago que no cuenta con un seguro de
salud, mediante un pago que oscila entre los 10 y los 30 soles. El SIS financia un
listado de prestaciones, el que es comunicado a los establecimientos de salud.
Este listado implica un costo estandarizado por tipo de prestacin85.
5.5.5. Coordinacin
Con relacin a este aspecto, en la entrevista realizada se manifest
que hasta hace un tiempo, el SIS y el MINSA trabajaban aislados, sin mayor
coordinacin en este proceso. Sin embargo, a partir del listado de prestaciones
estn trabajando en forma conjunta. Han encontrado con el Comando Conjunto de
Lucha por la Pobreza un buen nivel de articulacin, y con su producto CRECER
una excelente posibilidad de alcanzar metas y logros comunes.
5.5.6. Monitoreo y evaluacin
La idea fundamental es transferir responsabilidades de aseguramiento
(afiliacin y supervisin) a las regiones y a los gobiernos locales. El SIS hara
un muestreo de esa afiliacin y supervisin, asimismo, buscar hacer convenios
con los gobiernos locales. De acuerdo a informacin de la entrevista referida,
se han iniciado coordinaciones con CRECER. El padrn de afiliaciones va a
ser responsabilidad de los alcaldes. Existe un censo realizado por JUNTOS en
aproximadamente 400 distritos de su mbito. Este censo va a constituir una base
para ser entregada a los alcaldes y para que a partir de este padrn se hagan
las modificaciones requeridas por: nuevos ingresos, nacimientos o ausencias
anteriores. La meta es el Registro nico de Beneficiarios86.
85
86
http://www.sis.gob.pe/produ.html
Entrevista seor Ricardo Corcuera, Jefe de la Oficina de Planeamiento y Desarrollo del Sistema Integral de Salud, 19/07/07.
63
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
El gobierno local a su vez tiene sus organizaciones sociales de base, las
que pueden contribuir de forma importante al monitoreo y el control social de
la calidad de atencin del establecimiento. Los resultados seran reportados al
alcalde, y ste a su vez reportara a las unidades coordinadoras de nivel regional
para que se establezcan los mecanismos de correccin. Ello en vista de que los
establecimientos ya estn descentralizados, ya no pertenecen al MINSA, y por
lo tanto esa responsabilidad recae en la regin. El SIS debe hacer una auditora
de muestreo e informar al alcalde los hallazgos sobre personas focalizadas
inadecuadamente para que l pueda verificar y corregir el padrn87.
5.5.7. Impacto
Los indicadores de impacto que utiliza el SIS son, bsicamente, la tasa de
mortalidad morbilidad y la cobertura de partos institucionales afiliados al SIS. Se
ha sugerido en el algoritmo otros tres indicadores de impacto; la promocin de una
cultura de prevencin mediante el aseguramiento aumentando la proporcin de
personas bajo el rgimen semi-contributivo; y dos relacionados con la calidad tanto
en la atencin prestada (tiempo de espera para cita y en la consulta, informacin
proporcionada, efectividad del tratamiento, acceso a medicamentos, etc.) como
en el trato amable y respetuoso del asegurado, todo lo que debe redundar en una
mayor satisfaccin del mismo.
5.5.8. Transferencia
Se va a transferir la afiliacin y la supervisin ya que interesa que esa
responsabilidad sea local.
Cabe sealar que se han encontrado reas a nivel local muy organizadas
(por ejemplo Acobamba en Huancavelica); en estas zonas donde ya hay un trabajo
realizado se va a transferir responsabilidades o acuerdos a aliados estratgicos
mediante convenios para establecer un trabajo de afiliacin.
87
64
Idem.
Tabla 6
ALGORITMO SEGURO INTEGRAL DE SALUD (SIS)
Hoja resumen del Marco Lgico
INDICADORES
Objetivo General
Construir un sistema de
aseguramiento pblico sostenible
y solidario que financie servicios
de calidad para la mejora del
estado de salud de las personas a
travs de la disminucin de la tasa
de morbi-mortalidad.
Metas
Inicio
Avance
-% de afiliados en situacin de
pobreza y pobreza extrema.
Resultados
-A Octubre de 2006, el SIS alcanz
11'044,104 afiliaciones. (3)
Impacto
-El principal impacto del SIS,
desde su creacin hasta
diciembre del ao 2005, es haber
duplicado la cobertura a la
poblacin pobre con el seguro
pblico, pasando de 30,1% en
julio del ao 2001 a un 70,5% en
diciembre del 2005. (2)
-N. D.
-N. D.
-N. D.
-En desarrollo.
-% de la meta a 6 meses.
-% de la meta cumplida.
(Falta el dato para el ao 2006).
-N. D.
-N de informes y evaluaciones de la
calidad en las prestaciones.
-N. D.
CDIGO; Negro: Web, entrevista o docs. del SIS. Azul; sugerencia de autores. Rojo; No dice, debe subsanarse.
Fuentes: (1) Pgina Web del SIS: http://www.sis.gob.pe/; (2) Memoria Anual 2005-Web SIS. (3) Estadsticas octubre.2006, en. http://www.sis.gob.pe/estad_cuadr.htmlWeb SIS.
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
66
90
91
92
93
http://www.projoven.gob.pe/inicio/que/objetivo.htm.
Entrevista a Vctor Shiguiyama, Director Ejecutivo de PROJOVEN, y Norma Vidal, responsable de la
Unidad Tcnica y Operativa de PROJOVEN, 08/08/2007.
Inventario de programas sociales realizado por la Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales
del MEF, 06, remitido a la Contralora con Oficio N 192-2007-EF/65.12 de 21/05/07.
Entrevista a Vctor Shiguiyama, Director Ejecutivo de PROJOVEN, y Norma Vidal, responsable de la
Unidad Tcnica y Operativa de PROJOVEN, 08/08/2007.
Ibidem.
Segn el portal de PROJOVEN www.projoven.gob.pe/inicio/donde.htm.
67
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
para cada ciudad de intervencin. Por ello, no puede estimarse el impacto de este
programa a nivel de toda la poblacin objetivo. Tampoco resulta esto relevante
por el limitado nmero de beneficiarios. Una lnea de base programtica podra
construirse comparando los postulantes con los seleccionados, o mediante
grupos control como se ha hecho en las evaluaciones de impacto con que cuenta
PROJOVEN.
5.6.2. Indicadores
Como se ha sealado, al no existir lnea de base en trminos del universo
de la poblacin objetivo, los indicadores de inicio se establecen con base a la
meta anual endgena al programa. Histricamente la poblacin participante ha
fluctuado entre 4 mil a 6 mil jvenes por ao. Para el ao 2007 se ha duplicado la
meta a 12,000 mediante 2 convocatorias anuales (la dcimo cuarta y la dcimo
quinta) en procesos paralelos.
A agosto de 2007 recin se trabajaba en la primera de estas convocatorias,
por lo tanto no disponen de indicadores de avance. Los indicadores de resultados
(cuando los haya) deberan trabajar 3 ratios94:
a) Ratio participante/postulante, que mide la capacidad de convocatoria del
programa y el nivel de demanda de los jvenes en el mbito de intervencin.
b) Ratio capacitados/participantes, que mide el porcentaje de jvenes que
culminan los 3 meses de capacitacin. Segn los funcionarios de PROJOVEN
este ratio es bien alto, un aproximado del 96%.
c) Ratio empleados/capacitados, que mide el acceso a empleo de los participantes
en el programa de capacitacin. Este ratio ha estado en alrededor del 53% en
convocatorias anteriores. La meta para estas convocatorias es superar el 60%
aunque el convenio con el BID establece una meta por encima del 80%, la que
segn los funcionarios es demasiado optimista al corto plazo.
5.6.3. Focalizacin
El proceso de focalizacin de PROJOVEN se realiza respecto de jvenes
de escasos recursos econmicos, entre los 16 y 24 aos con inadecuados niveles
de calificacin para el trabajo, con o sin secundaria completa, desempleados o
subempleados95.
PROJOVEN opera en Lima-Callao y en 11 departamentos del pas en los
que existe mayor oferta de capacitacin y demanda laboral. En este sentido el
programa no se focaliza en las zonas ms pobres sino en apoyar la empleabilidad
de jvenes en pobreza en zonas de mercados dinmicos. Un tema a discutir es si
esta lgica debe modificarse en ciclos de expansin econmica y laboral, pues en
94
95
68
99
97
98
69
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
70
Idem.
opo, Hugo y Robles, Miguel (GRADE). Evaluacin de los programas sociales: estimacin para el caso
PROJOVEN; en Economa y Sociedad No. 52; julio 2004. CIES, Lima.
Ver tambin: http://www.projoven.gob.pe/resultados/impacto.htmweb de PROJOVEN para otras evaluaciones de impacto respecto de las 1, 2, 6, 8 y 10 convocatorias.
Tabla 7
ALGORITMO PROJOVEN
Hoja resumen del Marco Lgico
INDICADORES
Objetivo General
Mejorar empleabilidad de los
jvenes urbanos en extrema
pobreza. (1)
Metas
Objetivos Especficos
Inicio (*)
Avance
Resultados
-N. D.
-N. D.
-N. D.
N. D.
CDIGO: Negro: figura en documentos del programa y entrevista a funcionarios; Azul: sugerencias de autores. Rojo: No dice, debe subsanarse.
Fuentes: (1) Entrevista funcionarios PROJOVEN y http://www.projoven.gob.pe; (2) Evaluacin de GRADE, ver Web de PROJOVEN.
(*) Chacaltana, Juan. Empleos para los Jvenes; CEDEP, CEPAL, GTZ, Lima marzo 2006.
Impacto
-Jvenes de ambos sexos de
hogares urbanos en pobreza
extrema participantes con empleo
formal, mayores ingresos y
capacidades laborales. (1)
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
72
102
Descripcin realizada segn informacin proporcionada por los funcionarios de ambos programas que
atendieron la entrevista efectuada para la elaboracin de este informe. Entrevista a los seores Vctor
Marengo, Jefe de Administracin y Javier Daz, Jefe de la Unidad de Programacin, Presupuesto,
Monitoreo y Evaluacin, de los Programas MECEP y PEAR, 26/07/07.
Asimismo, se consult la informacin proporcionada por la CGR, a travs de la base de datos sobre
programas sociales que se encuentra a cargo de la GPS.
73
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
Por otro lado, el PEAR ha tenido como objetivo el mejorar la calidad y
equidad de la educacin bsica mediante dos mecanismos: a travs de inversiones
dirigidas a las reas rurales (las mismas que tienen los indicadores educativos
ms bajos) y a travs de reformas sistmicas de la gestin educativa y la poltica
magisterial. PEAR se inici en el ao 2004 y concluir en el ao 2008.
La focalizacin en el PEAR se realiza de la siguiente manera: se seleccionan
los distritos que segn los ndices de pobreza o atraso son los ms necesitados;
el proyecto escoge aquellas regiones que ms necesitan la intervencin. Se ha
encontrado que los departamentos ms crticos son: Cusco, Puno, Huancavelica,
Ayacucho, Piura y San Martn. De estos departamentos se priorizan algunos
distritos.
Estos
MINEDU. No
coordinadora
trabaja tanto
nacional.
Ambos proyectos tienen definidas sus metas e indicadores, A pesar de que
sus presupuestos eran para 3 aos, durante las ejecuciones se vio la necesidad
de extender el plazo de los proyectos: MECEP se ha ejecutado en 6 aos y el
PEAR se va a ejecutar en 5 aos.
Para estas metas multi-niveles, la Oficina General de Proyectos elabora
los planes operativos anuales de cada proyecto, segn los lineamientos del
Ministerio en este tema. Como unidad coordinadora deben verificar que las metas
programadas cada ao vayan dirigidas al logro de las metas multi-anuales y
objetivos del proyecto.
74
104
http://www.pronamachcs.gob.pe/pnmprincipal.asp
Entrevista al seor Andrs Pardo, Gerente de Planeamiento, y a Carlos Herrera, Planificador, del Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos, 17/08/07.
Oficio N 192-2007-EF/65.12 de 21/05/07, listado final de programas sociales y montos presupuestales
segn inventario del MEF.
75
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
107
108
76
Ibid.
Entrevista al seor Andrs Pardo, Gerente de Planeamiento, y a Carlos Herrera, Planificador, de
PRONAMACHCS, 17/08/07.
Ibid.
Piura, Cajamarca, Ancash, Apurmac, Arequipa, Ayacucho, Cusco, Huancavelica, Hunuco, Junn, La
Libertad, Pasco, , Puno, Lima, Lambayeque y Amazonas.
110
77
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
Para obras mayores deben recurrir al gobierno local, al propio programa o
a una ONG.
El punto de contacto ms slido entre el programa y la comunidad son
los tcnicos, de los que hay ms de 500 a nivel de todo el programa. El tcnico
es una persona de la zona con conocimientos en las reas de intervencin que
reside permanentemente en la misma y visita con frecuencia cada proyecto. Se
encarga de prestar asistencia tcnica y capacitar a los participantes, con el apoyo
del equipo de la sede correspondiente al que visita semanalmente para consultas
y apoyo. En zonas indgenas debe hablar quechua o aymara.
En los inicios del gobierno anterior hubo una alta rotacin de personal
tcnico y profesional (hasta un 70% segn los entrevistados) que ha disminuido
en estos ltimos aos a un promedio del 20%. La estabilidad de los tcnicos es
clave pues genera confianza en las comunidades campesinas participantes.
5.8.5. Coordinacin
Esta es una de las dimensiones a mejorar en el programa, empezando
por la coordinacin en el interior del propio sector agricultura. Se mencionaron
en las entrevistas111, que existen frecuentes descoordinaciones con las agencias
agrarias y con otros programas del sector.
Una muestra de ello es que en la entrevista con funcionarios de
Sierra Exportadora112 fue evidente que no se realizaban coordinaciones con
PRONAMACHCS pese a que el mbito de intervencin es similar, y pese a que
existe la potencialidad (y el mandato) de articular cadenas productivas y vnculos
con el mercado de inversin e innovacin tecnolgica agropecuaria. Estas
coordinaciones permitiran reforzar la lnea productiva de PRONAMACHCS.
Consideramos que las posibilidades de articulacin potenciaran los
resultados e impacto de los programas referidos. PRONAMACHCS tiene grupos
en capacidad de ofertar productos en los mercados de exportacin en Hunuco
y Junn que incluso tiene acceso al crdito estructurado de COFIDE. Sierra
Exportadora podra articularlos con la demanda, mas no lo ha hecho. Este es otro
caso de falta de coordinacin y accin conjunta de programas complementarios
que segn el Decreto Supremo N 029-2007-PCM debe modificarse en el marco
de la reforma de los programas sociales.
La implementacin de la estrategia CRECER en zonas en que ya opera
PRONAMACHCS ha permitido reforzar el eje 2, que es el referido a produccin
111
112
78
79
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
80
Tabla 8
ALGORITMO PROGRAMA NACIONAL DE MANEJO DE CUENCAS HIDROGRFICAS Y MANEJO DE SUELOS (PRONAMACHCS)
Hoja resumen del Marco Lgico
INDICADORES
Objetivo General
Contribuir al desarrollo
sustentable de comunidades
rurales andinas. (1)
Metas
Objetivos Especficos
1. Mejorar el manejo de recursos
naturales en microcuencas andinas. (1)
Inicio
Avance
Resultados
-N. D.
-No. de microcuencas
sin manejo adecuado.
-% de microcuencas
intervenidas respecto al total.
-Incremento en cantidad y
calidad de agua. (2)
-N. D.
-No. de comunidades
campesinas sin apoyo
tcnico en manejo de
sus recursos naturales.
-N. D.
CDIGO: Negro: figura en documentos del programa. Azul: sugerencias de autores. Rojo: No dice, debe subsanarse.
Fuentes: (1) http://www.pronamachcs.gob.pe/pnmprincipal.asp. (2) Entrevista a funcionarios PRONAMACHCS
Impacto
-Aumento en productividad,
ingresos, calidad de los recursos
naturales y en organizaciones de
comunidades participantes en el
programa.
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
82
115
83
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
fueron de mucha utilidad para este Proyecto. Ello ha restado utilidad a esta lnea
de base 116.
5.9.2. Indicadores
Los principales indicadores de medicin de resultados son indicadores
fsicos, tales como: rehabilitacin de andenes y construccin de terrazas en suelos
agrcolas (2,002 ha.), produccin en viveros y plantacin de rboles forestales
y frutales (1985,654 plantas), dentro del manejo de suelos y reforestacin;
prcticas de riego con eficacia (5,923 ha.), cosecha de agua de lluvia en pequeos
reservorios (1,763 reservorios), en manejo de agua; construccin de almacenes
(1,871), cultivo de forrajes y pastos mejorados anuales y permanentes (6,185 ha.),
manejo de ganado (1268,595 animales), etc117.
Por otro lado, MARENASS mide las mejoras de bienestar familiar a travs
de las mejoras hechas a las viviendas en piso, techos, ampliaciones etc. (en el
perodo de funcionamiento alcanzaron las 20,050 viviendas)118.
5.9.3. Focalizacin
El rea del proyecto se encuentra entre las regiones Sur Oriental y Sur
Central del Per, y abarca todas las provincias del departamento de Apurmac,
las provincias del sur del departamento de Ayacucho, y las provincias altas del
departamento de Cusco, atendiendo a un total de 360 comunidades. La extensin
total del rea de influencia del proyecto es de 55,869 km2.
El grupo objetivo de MARENASS est constituido por las familias
campesinas y sus organizaciones comunales. La Comunidad Campesina es el
conjunto de familias que viven en un territorio delimitado, donde la propiedad de
la tierra pertenece al grupo de familias. Las comunidades se caracterizan por: el
control de un espacio fsico que permite a sus miembros acceder al recurso tierra
de ese espacio; el mantenimiento de una forma comunal, basada en un orden
y sistema de parentesco, en la reciprocidad y en la prestacin de servicios; y
la preservacin de rasgos socioculturales, que les permiten mantener un patrn
estructural que las identifica dentro de la estructura social peruana, y por la cual
mantienen una identidad propia119.
5.9.4. Organizacin y gestin
La estrategia fundamental de MARENASS se basa en:
116
117
118
119
84
Entrevista realizada a Antonieta Loli, Directora Ejecutiva y Porfirio Pilco, Especialista y Coordinador
Abancay, Tefilo Zamalloa, Especialista y Coordinador Cusco, Alcides Daz, Administrador, MARENASS,
10/08/07.
Capacidades y experiencias campesinas. Respuesta a las motivaciones. MARENASS, Informe Final
1997 2005.
Capacidades y Experiencias Campesinas. Op. cit. p. 34.
Capacidades y Experiencias Campesinas. Op. cit. p. 19.
85
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
122
86
Entrevista realizada a Antonieta Loli, Directora Ejecutiva y Porfirio Pilco, Especialista y Coordinador
Zonal Abancay, Tefilo Zamalloa, Especialista y Coordinador Zonal Cusco, Alcides Daz, Administrador
de MARENASS, 10/08/07.
5.9.7. Impacto
El Proyecto MARENASS fomenta la asociatividad de las familias y
comunidades y fortalece su organizacin, respetando las identidades culturales,
recuperando la autoestima de los y las campesinas, generando confianza y sin
interferir en las decisiones de la comunidad.
No se tiene informacin de una evaluacin de impacto realizada por el
proyecto. Sin embargo, se cuenta con datos relativos a su impacto sobre la pobreza
rural: antes del proyecto, el 73.2% de la poblacin de la zona de intervencin
estaban en pobreza extrema, mientras que 25.6% eran pobres y 1.2% no pobres;
despus del proyecto (segn aproximaciones de la Oficina de Seguimiento y
Evaluacin) los pobres extremos disminuyeron en 27.9%, llegando a representar
el 45.3% de la poblacin, los pobres aumentaron en 19.6%, representando igual
porcentaje (45.2%) y los no pobres aumentaron tambin en un 8.3%, llegando a
estar en el 9.5% de la poblacin de la zona. Es decir, el programa permiti superar
la pobreza extrema pero no la pobreza de sus beneficiarios.124
Algunos indicadores finales son: 360 comunidades campesinas y 36,645
familias planificaron y ejecutaron sus proyectos de manejo de recursos naturales y
123
124
87
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
88
Tabla 9
ALGORITMO MANEJO DE RECURSOS NATURALES EN LA SIERRA SUR (MARENASS)
Hoja resumen del Marco Lgico
INDICADORES
Objetivo General
Incrementar la capacidad de
gestin de las comunidades
andinas y familias campesinas,
para ejecutar sostenidamente sus
propias actividades de desarrollo,
ejerciendo sus derechos y deberes
ciudadanos en un marco de
equidad de gnero.
Metas
Objetivos Especficos
Inicio
Avance
Resultados
Impacto
-N. D.
-N. D.
-N. D.
-N. D.
-N. D.
-N. D.
-Autoridades y promotores
comunales y Yachachiqs, han
consolidado su liderazgo en
facilitacin para la gestin y
capacitacin de manejo de
recursos naturales productivos en
las comunidades del mbito de
trabajo.
-N. D.
-N. D.
-N. D.
-N. D.
CDIGO: Negro: figura en documentos del programa. Azul: sugerencias de autores. Rojo: No dice, debe subsanarse.
Fuente: Capacidades y experiencias campesinas. Respuesta a las motivaciones. MARENASS, Informe Final 1997-2005.
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
90
126
Entrevista a la seora Cecilia Salcedo, Analista del rea de monitoreo, seora Marcela Moore, Jefa de la
Oficina de Monitoreo y Evaluacin, y Roy Molina, Secretario Ejecutivo, del Programa Construyendo Per
(A Trabajar Urbano).
Listado final de programas sociales y montos presupuestales segn inventario del MEF, remitido a la
contralora con Oficio N 192-2007-EF/65.12 de 21/05/07.
91
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
130
128
129
92
Entrevista a la seora Cecilia Salcedo, Analista del rea de monitoreo, seora Marcela Moore, Jefa de la
Oficina de Monitoreo y Evaluacin, y Roy Molina, Secretario Ejecutivo, del Programa Construyendo Per
(A Trabajar Urbano). 06/08/2007.
Idem.
Idem.
Idem.
La relacin con los gobiernos y asociaciones locales es de larga data.
Si bien al inicio de A Trabajar Urbano se trabajaron sobre todo obras de ornato,
veredas, mantenimiento de infraestructura pblica (parques, veredas, escaleras,
etc.) desde hace unos aos se viene priorizando obras de infraestructura de
saneamientos (agua y desage) y productiva (canales, veredas de acceso, etc.).
En los casos de obras de prevencin y apoyo a desastres naturales, se coordina
con Defensa Civil y con los gobiernos de las localidades afectadas131.
5.10.5. Monitoreo y evaluacin
El nuevo sistema de monitoreo y evaluacin se encuentra en diseo.
Se cuenta, sin embargo, con el perfil de participantes y postulantes. Esta base
de datos podra analizarse para estimar si se est llegando a las familias ms
pobres de los distritos seleccionados. Otra dimensin a considerar es el impacto
que tiene la obra realizada en crear oportunidades de ingreso (en el caso de
obras productivas) o mejoras en la calidad y condiciones de vida (en el caso de
infraestructura social)132.
5.10.6. Impacto
Tratndose de programas de empleo temporal, el impacto debera medirse
en el alivio a restricciones en el gasto familiar de las familias ms pobres.
Las evaluaciones independientes realizadas en el 2003 sealan que el
efecto neto no es igual al monto total recibido por compensacin, pues el costo
de oportunidad no es cero incluso para estas familias pobres. El estudio demostr
que el ingreso neto de los participantes respecto del grupo control se elev en
32% (S/. 300 versus S/.227). Lo que mejoraba era la seguridad de contar por lo
menos con ese ingreso por 4 meses133.
En Huancayo y Lima, A Trabajar Urbano en su oportunidad, era visto por
muchos participantes como un apoyo a obras de importancia para su calidad de
vida, en especial en el caso de agua y desage, pistas, alumbrado etc. Asimismo,
muchos participantes valoraban el aprendizaje obtenido de los maestros de obra
en la realizacin de la misma. Otra dimensin relevante del impacto era la equidad
de gnero. Muchas seoras participantes eran madres solas o contribuan as
al ingreso familiar. Todos estos son impactos adicionales a considerar en las
evaluaciones de impacto134.
5.10.7. Transferencia
Construyendo Per no se est transfiriendo.
131
132
133
134
Idem.
Entrevista a la seora Cecilia Salcedo, Analista del rea de monitoreo, seora Marcela Moore, Jefa de la
Oficina de Monitoreo y Evaluacin, y Roy Molina, Secretario Ejecutivo, del Programa Construyendo Per
(A Trabajar Urbano). 06/08/2007.
Chacaltana, Juan. Anlisis de Polticas No. 17, CIES, ver www.cies.org.pe/publicaciones.
Chacaltana, Juan. Anlisis de Polticas N 17, CIES. ibid.
93
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
94
Tabla 10
ALGORITMO CONSTRUYENDO PERU
Hoja resumen del Marco Lgico
INDICADORES
Objetivo General
Aumentar ingresos de jefes
de familia pobres en
distritos seleccionados. (1)
Metas
Inicio
-N. D.
-No hay lnea de base sobre
tasa de desempleo en esos
distritos
-No aplica.
-Disminuye costo de
reconstruccin y prdidas por
desastres naturales.
CDIGO: Negro: figura en documentos del programa. Azul: sugerencias de autores. Rojo: No dice, debe subsanarse.
Fuentes: (1) Pgina Web de Construyendo Per: http://www.atrabajarurbano.gob.pe/ObjetivosFunciones.html
(2) Entrevista a funcionarios de Construyendo Per.
Avance
Resultados
Impacto
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
96
138
139
136
137
Este presupuesto fue tomado de la Lista de Programas Sociales-Presupuesto a Julio 2007 del MEF,
en el cual no figura el presupuesto de BONOPYME, por lo que no esta incluido dentro de los valores
mostrados.
Entrevista realizada al seor Hugo Rodrguez, Coordinador Nacional de Mi Empresa, 23/07/2007.
http://www.mypeperu.gob.pe/miempresa.php?opc=1.
Entrevista realizada al seor Hugo Rodrguez, Coordinador Nacional de Mi Empresa, 23/07/2007.
MEF. Marco Macroeconmico Multianual 2008-2010, Lima 2007.
97
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
142
98
Idem.
Entrevista realizada al seor Hugo Rodrguez, Coordinador Nacional de Mi Empresa, 23/07/2007.
99
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
Con los gobiernos regionales la estrategia de este programa es el desarrollo
y apoyo a cadenas productivas de las que hay 9 operando. Las cadenas productivas
se basan en articular MYPES ofertantes de bienes y servicios para crear una
economa de escala y aprovechar la demanda agregada de empresas y mercados
ms grandes. Como ya se ha mencionado, la coordinacin con programas como
Sierra Exportadora y tambin PRONAMACHCS sera una manera de articular y
potenciar este programa y reforzar su objetivo social de apoyo a emprendedores
y creacin de empleo y oportunidades de ingreso en las zonas de menor
desarrollo.
Otra manera efectiva de promocionar las MYPES es vinculndolas a las
compras estatales, para lo que la pgina Web de Mi Empresa contiene informacin
actualizada de estos requerimientos. Ello requiere, sin embargo, de apoyo tcnico
para mejorar su productividad y calidad145.
5.11.6. Monitoreo y evaluacin
Los programas fusionados realizaban el monitoreo y evaluacin con
indicadores de proceso; visitas a la Web, atenciones en ventanilla, nmero de
cursos, consultas etc. No se trabajaban indicadores de resultados y menos an
de impacto. El nuevo marco lgico y los requerimientos del Decreto Supremo N
029-2007-PCM enfatizan la medicin de resultados e impacto. Ello requerir de
una nueva base de datos, mayores capacidades analticas y un nuevo sistema
informtico, que debera estar operativo para el 2008.
5.11.7. Impacto
El nuevo marco lgico enfatiza la articulacin con el mercado de las
MYPES y sus efectos en los resultados econmicos. Las nuevas variables para
medir impacto se centran por tanto en146:
a) Incremento en los volmenes de ventas de las MYPES formalizadas y con
apoyo tcnico de Mi Empresa.
b) Aumento del nivel de inversin promedio en las MYPES.
c) Incremento en las utilidades e ingresos de las MYPES participantes en el
programa.
d) Aumento en el nmero y remuneracin promedio de los trabajadores de las
MYPES participantes del programa.
Medir estos resultados supone contar con una lnea de base de la situacin
inicial de las MYPES antes de la intervencin del programa, o tener grupos control
de MYPES similares que no se hayan beneficiado del programa. Ser necesario,
asimismo, estimar los mayores costos (laborales, de transaccin, trmites, etc.)
145
146
100
http://www.mypeperu.gob.pe/miempresa.
Entrevista realizada al seor Hugo Rodrguez, Coordinador Nacional de Mi Empresa, 23/07/2007.
101
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
102
Tabla 11
ALGORITMO MI EMPRESA
Hoja resumen del Marco Lgico
INDICADORES
Objetivo General
Impulsar y mejorar la
competitividad de la micro y
pequea empresa y desarrollar
nuevos emprendimientos. (1)
Metas
Objetivos Especficos
1. Fortalecer las MYPES mediante
formalizacin, capacitacin, apoyo tcnico y
acceso a mercados. (1)
-N. D.
Inicio
-Ms de 600 mil MYPES
formales con baja
productividad. (2)
Avance
-Se cubren 14 regiones. (3)
No hay dato de N MYPES en
programa.
-% de MYPES de la meta en
programa;
-% de MYPES
formalizadas, con capacitacin
y apoyo tcnico y crediticio.
-% de la meta de nuevos
emprendimientos articulados al
mercado.
-% de informales.
2. Identificar y apoyar nuevos emprendimientos.
(1)
-N. D.
-N. D.
Resultados
CDIGO: Negro: figura en documentos del programa. Azul: sugerencias de autores. Rojo: No dice, debe subsanarse.
Fuentes: (1) Pgina Web de Mi Empresa: http://www.mypeperu.gob.pe/miempresa. (2) MEF. Marco Macroeconmico Multianual 2008-2010. (3) Entrevistas a funcionarios Mi Empresa.
Impacto (3)
-Para MYPES participantes:
Se incrementa valor ventas.
Se incrementa inversin.
Se incrementa empleo.
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
104
5.12. Anlisis del Programa Agua para Todos (PAPT) - Ministerio de Vivienda,
Construccin y Saneamiento
El PAPT se crea por Decreto Supremo N 006-2007- VIVIENDA publicado
el 23 de febrero de 2007, integrando las acciones administrativas de los siguientes
programas:
- Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Saneamiento (PARSSA);
- Unidad de Gestin del Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural
(PRONASAR);
- Programa de Inversin Social en Saneamiento (INVERSAN);
- Unidad Tcnica del Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI);
- Otros Proyectos y Programas en materia de saneamiento147.
El objetivo general de estos sub-programas es contribuir a ampliar la
cobertura y mejorar la calidad y sostenibilidad de los servicios de agua potable,
alcantarillado, tratamiento de aguas servidas y disposicin de excretas148.
Es por ello, esencialmente, un programa protector, con actividades
habilitadoras referidas a la cultura del agua.
Cada uno de los programas que componen el PAPT mantiene sus
indicadores, gestin, presupuesto, etc. La fusin en este caso es administrativa,
pero no operativa.
De la entrevista realizada a los funcionarios responsables del Programa149 se
puede sealar que, por un lado, PARSSA ejecuta proyectos propios, con prstamos
internacionales. Por otro lado, PRONASAR es una unidad de gestin completa,
que comprende desde la etapa de pre-inversin hasta la etapa de operacin. Este
programa es financiado a travs de un Convenio de Prstamo firmado entre el
Ministerio de Vivienda Construccin y Saneamiento (MVCS) y el Banco Mundial
por un monto de US$ 50 millones del Banco Mundial, una contrapartida peruana de
US$ 25 millones, y una donacin del Gobierno de Canad de US$ 5 millones.
PRONASAR actualmente tiene 586 proyectos en ejecucin en zonas
rurales del pas. El tercer componente, INVERSAN, nace de la idea de trabajar
con donaciones y saldos del Shock de Inversiones de 2006.
147
148
149
105
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
El PAPT, adicionalmente, ofrece asistencia tcnica, elabora perfiles de preinversin en zonas de extrema pobreza y brinda apoyo profesional cuando se
requiera.
El presupuesto del PAPT para el ao 2007 es de 900 millones, a ejecutarse
mediante dos formas: la primera bajo la modalidad de ejecucin directa, que
corresponde a los S/. 193.5 millones150
El financiamiento del PAPT, se realiza por medio de fondos provenientes
del Shock de Inversiones del Gobierno (Crdito Suplementario) y por otro lado,
el programa ejecuta obras propias con prstamos internacionales y mediante
convenios151.
5.12.1. Lnea de base
Este programa no cuenta con lnea de base. El Censo de octubre de 2007
puede proporcionar la informacin necesaria para elaborar la lnea de base del
PAPT.
5.12.2. Indicadores
Para el PAPT, los indicadores de gestin a corto plazo son el presupuesto
y la evaluacin de seguimiento trimestral y mensual. A mediano plazo trabaja con
indicadores de proceso o de producto: obras terminadas, pozos rehabilitados, etc.
(tiene una fecha de un corte para el 2008)152.
5.12.3. Focalizacin
Las ejecuciones de las obras de saneamiento se realizan en zonas urbanas
y rurales, ya que el PAPT tiene como mbito de accin todo el pas, a excepcin
de PRONASAR, que trabaja exclusivamente en reas rurales. En el caso del
PAPT, no se usa el criterio de focalizacin de la poblacin, si no ms bien el de
priorizacin de proyectos, el cual est vinculado a la viabilidad o mrito intrnseco
de cada proyecto. En tal sentido, la mayor fuente de financiamiento proviene del
exterior y el dinero es focalizado en obras pre-existentes, y en los proyectos a nivel
de estudios en zonas de pobreza, estos ltimos son elaborados a travs de la
Unidad Coordinadora del Shock de Inversiones (dentro de la Direccin Ejecutiva)
que apoya orientando a los futuros usuarios, y ayudndolos a crear un perfil tcnico
para que luego entren al listado de priorizacin de obras153.
150
151
152
153
106
Oficio N 192-2007-MEF/65.12 de 21/05/07. Listado final de programas sociales y montos presupuestales segn inventario del MEF.
Entrevista realizada al Ingeniero Hammer Zavaleta, Director Ejecutivo y miembros del equipo del Programa de Agua para Todos. 20/07/07.
Idem.
Idem.
La informacin incluida en este acpite fue proporcionada a travs de la entrevista realizada al Ingeniero
Hammer Zavaleta, Director Ejecutivo y miembros del equipo del Programa de Agua para Todos.
20/07/07.
107
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
155
156
108
Entrevista realizada al Ingeniero Hammer Zavaleta, Director Ejecutivo y miembros del equipo del
Programa de Agua para Todos, 20/07/07.
Idem.
Tabla 12
ALGORITMO PROGRAMA AGUA PARA TODOS (PAPT)
Hoja resumen del Marco Lgico
INDICADORES
Objetivo General
Intensificar la implementacin de
programas, proyectos y
actividades de saneamiento
mediante el incremento creciente
de los flujos de inversiones que
permitirn a mediano plazo el
mejoramiento y un mayor acceso
a los servicios de saneamiento de
toda la poblacin localizados en
las reas urbanas y rurales a nivel
nacional, financiados con
Recursos Pblicos y otros. (1)
Objetivos Especficos
Metas
Inicio
Avance
Resultados
Impacto
-N. D.
-N. D.
-N. D.
-N. D.
Se logra una mejor gestin del
Sector Saneamiento.
-N. D.
-N. D.
-N. D.
-100% de la poblacin
peruana con acceso a
servicios de agua potable,
alcantarillado, tratamiento de
aguas servidas y disposicin
de excretas de calidad.
-N. D.
-N. D.
-No dice.
(Obras iniciadas y terminadas,
nuevas y rehabilitadas)
-Erradicacin de
enfermedades diarreicas e
infectocontagiosas en la
poblacin.
-N. D.
-N. D.
-N. D.
CDIGO: Negro: figura en documentos del programa. Azul: sugerencias de autores. Rojo: No dice, debe subsanarse.
Fuentes: (1) Pgina Web PAPT: http://www.vivienda.gob.pe/direcciones/saneamiento. (2)Extrado de los objetivos especficos del Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural PRONASAR.(3) Entrevista realizada al Ingeniero Hammer Zavaleta,
Director Ejecutivo y miembros del equipo del Programa de Agua para Todos. 20/07/07.
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
110
157
111
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
Mi Barrio comprende 2 tipos de actividades principales: de infraestructura
y de desarrollo comunitario. Es un programa protector pues no est vinculado en
forma directa con actividades econmicas o de fortalecimiento de capacidades.
El Programa Mejorando Mi Pueblo, creado por Resolucin Ministerial N
304-2005- VIVIENDA, tiene como objetivo el contribuir a la mejora de la calidad
de vida de los habitantes de los centros poblados rurales y pequeas localidades
del interior del pas, coordinando, concertando y articulando la ejecucin de
programas y proyectos a su cargo, promoviendo el fortalecimiento institucional de
los gobiernos locales y su coparticipacin, as como de la comunidad organizada,
otras entidades pblicas y del sector privado y de la sociedad civil, interesadas en
el desarrollo integral de dichas localidades.
El Programa de Proteccin Ambiental y Ecologa Urbana en Lima y Callao,
desarrollado por la Oficina de Medio Ambiente, tiene el objetivo de disminuir la
contaminacin ambiental en reas urbanas municipales vulnerables destinadas a
reas verdes, como proyecto de inversin aprobado por el SNIP158. Es por tanto,
igual que los dos anteriores, un programa protector.
El darle mayor nfasis a la educacin ambiental y prevencin de hbitos y
prcticas contaminantes le podra dar una perspectiva habilitadora que sugerimos
tomar en consideracin.
5.13.1.1. Lnea de base
Este programa no cuenta con lnea de base. Se encuentra en proceso de
reestructuracin debido a la fusin de programas, y el manual de operaciones an
no est terminado.
5.13.1.2. Indicadores
Anteriormente se medan los territorios intervenidos por cada uno de los
programas que componen el PMIBP; sin embargo, la idea que se viene desarrollando
en el marco del programa fusionado es medir, por un lado, el tamao de la obra
(metraje de intervenciones) y, por otro lado, en cuntos lugares del pas se est
ejecutando, considerando que uno de los requisitos es intervenir en los sitios ms
pobres159.
5.13.1.3. Focalizacin
De todos estos programas o productos, adems de La Quinta (intervencin
en lugares cuyos propietarios son la Beneficencia o la municipalidad, se interviene
mejorando las reas comunes como las zonas de ingreso), podemos deducir que
158
159
112
Idem.
Idem.
Entrevista realizada al seor Edwin Arellano, Jefe del PMIBP. 01/08/07.
113
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
165
163
164
114
Idem.
Entrevista realizada al seor Edwin Arellano, Jefe del PMIBP, 01/08/07.
Entrevista realizada a Jorge Aparicio Mosselli, Gerente General, Julio Gutirrez, arquitecto, Maitacpac
Alatrista, del Banco de Materiales, 08/08/07.
5.13.2.1. Focalizacin
Para la eleccin del barrio debe contar con una poblacin mayor de 20 mil
habitantes, tener por lo menos dos carencias (agua, desage, luz), estar dentro
de un rea de pobreza, y que la poblacin y la municipalidad se comprometan con
algn aporte. Se parte de la eleccin del barrio donde se ejecutar el programa, la
cual est a cargo del MVCS. En la zona elegida (por ejemplo un distrito) se hace
la convocatoria a los Asentamientos Humanos (AA.HH). La municipalidad es la
encargada de difundir el programa y convoca a los AA.HH., previa verificacin de
que carecen de los servicios bsicos y que son factibles de ser intervenidos. La
decisin final es por concurso entre los AA.HH. del distrito166.
5.13.2.2. Organizacin y gestin
De acuerdo a la entrevista realizada, la organizacin y gestin que
concierne al BANMAT en el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, es
como sigue167. Hay tres fuentes de financiamiento: el PMIBP (a travs del Ministerio
o del BANMAT) con 2,000 dlares por poblador, la municipalidad con 250 dlares
por poblador y el poblador con 100 dlares. El nmero mximo de beneficiaros
era de 300. Inicialmente se demor un poco, por lo que el BANMAT intervino
con 3 proyectos piloto. Posteriormente el BID dio recursos para la ejecucin de
varios programas de Mi Barrio a nivel nacional (en Tacna, Pucallpa, Huancayo,
Chiclayo, Tumbes, etc.).
En un barrio son 300 familias, es decir 300 casas. Se han estado atendiendo
30 barrios, que equivalen a 9 mil familias o 45 mil personas, desde que naci el
proyecto en el 2004. El presupuesto total ejecutado hasta el ao 2006 asciende a
60 millones de dlares.
Los problemas aducidos en el funcionamiento del programa se han referido
a la orientacin del acompaamiento social. Asimismo, se identificaron problemas
con los expedientes tcnicos para la ejecucin de las obras, los cuales devienen en
insatisfaccin de la poblacin por no cumplir con sus expectativas. El presupuesto
debe cubrir el financiamiento de todas las actividades y obras vinculadas (redes
de agua y desage, pistas, veredas, y, si hay saldos, el local comunal, el del Vaso
de Leche, la losa deportiva). Cuando hay un mal expediente el dinero no alcanza
para todas las obras, lo que ocasiona que se vayan recortando metas que no son
bien explicadas a la poblacin. Esto es una causa potencial de conflictividad en el
barrio.
El BANMAT pone el 75% del presupuesto total del proyecto a ejecutar
(convoca e inscribe a la gente para trabajar) y el 25% restante lo pone la
municipalidad en materiales. Sin embargo, la municipalidad comparte los mismos
166
167
Idem.
Idem.
115
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
problemas que el resto del sector pblico: retrasos en plazos de inicios de obra,
falta de materiales o incumplimiento en su entrega, que hace desfasar el pago a
los trabajadores y por lo tanto se acaba el presupuesto y la obra queda inconclusa.
Para ejecutarse una obra debe haber una cuenta corriente con el 100% del dinero,
de lo contrario no se licita ni se ejecuta; sta es la nica manera de garantizar
que se termine la obra. Una obra no culminada no es solo una mala gestin
sino que tambin es crear en la poblacin un sentimiento de insatisfaccin y
desconfianza.
5.13.2.3. Monitoreo
En principio cada barrio debe recibir acompaamiento social,
correspondiendo dicho acompaamiento a quienes realizan el monitoreo. Tienen
un pequeo presupuesto (12,500 dlares) que est dentro de la estructura del
programa, en el cual se incluye los talleres de sensibilizacin, de capacitacin, de
bsqueda de nuevas habilidades (El BID ha enfocado el acompaamiento social
en el mantenimiento de las obras).
5.13.2.4. Impacto
Se est haciendo una medicin de impacto, diseada para realizarse en dos
meses. Se ha contratado a un consultor externo, por ser una exigencia del BID. De
esta tarea se encarga el Programa de Apoyo al Sector Habitacional, que cumple
el papel de enlace entre el BID y el Vice-Ministerio. Es una entidad que pertenece
al MVCS y coordina los prstamos. Programa de Apoyo al Sector Habitacional
era el que diriga prcticamente todo el apoyo social: el Vice-Ministerio reporta
al programa y ste al BID, tanto de ida como de vuelta, para todos los trmites y
asuntos, incluyendo los pagos.
116
Su caracterizacin depende del uso que se d a la vivienda subsidiada. Si
slo cumple funciones de casa-habitacin su efecto ser protector. En la medida en
que esta sirva como garanta para crditos productivos o se use para actividades
productivas, tendr un impacto habilitador. De darse esto ltimo estaramos ante
un programa mixto.
El presupuesto ajustado para el 2006 de los programas habitacionales antes
de la fusin eran de S/.15.5 millones para Techo Propio; S/. 20.1 millones para
168
169
170
171
Entrevista realizada al seor Rudy Wong, Gerente General, al seor Juan Carlos Campana y a la seora
Cecilia Lecaros, funcionarios del Programa Mi Vivienda. 26/07/07.
Misin del FMV de acuerdo su Plan Estratgico Institucional 2007-2011.
Objetivo estratgico de contenido social segn el Plan Estratgico Institucional 2007 - 2011.
www.mivivienda.com.pe.
Sugerencias de autores.
117
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
173
176
174
175
118
El Plan Estratgico Institucional del Fondo MIVIVIENDA S.A. 2007-2011
presenta un conjunto de indicadores y metas asociadas, para este periodo. As
se ha determinado como indicadores: la cantidad de personas beneficiados por
los programas del Fondo MIVIVIENDA S.A., inversin en vivienda asociada a los
programas del Fondo, cantidad de crdito MIVIVENDA colocados por las entidades
financieras, bono familiar habitacional asignados. A cada uno de estos indicadores
corresponde una meta calculada por cada ao entre el 2007 y el 2011177.
5.14.3. Focalizacin
El FMV opera con tres productos dirigidos a tres segmentos diferentes
del mercado. Uno de stos es el sector B, cuyo programa fue el inicial (1988) a
travs de Mi Vivienda que otorga va la banca comercial, crditos para compra de
casa-habitacin o departamentos entre 25 y 50 UIT, unos S/.86,250 a S/. 172,500.
Los requisitos son ser mayor de edad, tener calificacin favorable de la entidad
prestadora como sujeto de crdito, no ser propietario de otra vivienda en todo el
pas y no haber accedido a ningn crdito anterior del FONAVI.
El segundo producto es Mi Hogar dirigido al segmento C del mercado
inmobiliario. Este producto otorga crditos para compra o mejora de viviendas
entre S/.34,500 y S/.86,250. Los requisitos son mayora de edad, no tener otra
vivienda en el pas, ser calificado como sujeto de crdito por la entidad prestadora
(Cajas Municipales, Entidades de Desarrollo de las Pequeas y Micro Empresas
EDPYMES-, Cajas Rurales, Bancos etc.) y no haber recibido crdito anterior de
FONAVI178.
Finalmente Techo Propio apunta a los sectores D y E mediante un Bono
Familiar Habitacional para mejoras o terminar de construir la vivienda (generalmente
auto-construida) cuyo valor se estima entre 8 y 10 mil dlares. Se subsidia el 40%
en forma directa. El beneficiario debe demostrar unos ahorros de $2,800 dlares
para construccin y $1,200 para mejoramiento de la vivienda. Los requisitos son
que el ingreso familiar total no sea mayor a S/.1,450 al mes, no tener otra vivienda
propia y que nunca hayan recibido apoyo estatal para vivienda. Los plazos van de
10 a 20 aos y hay bonos por buen pagador. Por ello ms que subsidiar la tasa de
inters se bonifica al pagador cumplido con descuentos de la deuda total179.
5.14.4. Organizacin y gestin
Uno de los mritos del FMV es que opera a travs de entidades financieras
establecidas (excepto en el caso del bono que se basa en un registro de elegibles
manejado por el programa) facilitando garantas y economas de escala.
177
178
179
119
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
El sistema tambin facilita la formalizacin de la propiedad y aprovecha
la experiencia y conocimiento de las entidades prestatarias para la calificacin
del crdito. Una de las barreras para la expansin del programa es la falta de
saneamiento de ttulos de propiedad sobre los terrenos y de las licencias de
construccin.
El FMV opera con un directorio y 4 gerencias tcnicas: de Desarrollo,
Inversiones, Operaciones y Promocin. La difusin se hace a travs de medios de
comunicacin seleccionados, y mediante corsos, ferias y campaas en el caso de
Mi Hogar180.
5.14.5. Coordinacin
De acuerdo con la entrevista realizada, la red ms importante para el FMV
es la de entidades de crdito, tanto Bancos comerciales como instituciones de
micro crdito (EDPYMES, Cajas Municipales y Rurales, Cajas de Ahorro y Crdito,
etc.).
En el tema de saneamiento de la propiedad resultara importante una
mayor coordinacin con el Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal
(COFOPRI) y con los municipios para fomentar la cultura registral y el saneamiento
de la propiedad. Asimismo para los sectores C y D la coordinacin con programas
como A Trabajar Urbano, Agua para Todos, Electrificacin Rural y otros del
Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento, Transporte y Energa y Minas
podran favorecer la integralidad, coherencia y cobertura al programa.
5.14.6. Monitoreo y evaluacin
Ni en el Plan Estratgico Institucional 2007-2011, ni en la Memoria
Institucional 2006, aparece diseado un sistema de monitoreo y evaluacin de
acuerdo a los objetivos del programa.
Sin embargo, en setiembre 2006, cuando la Contralora requiri informacin
al respecto, se report que el FMV cuenta con mecanismos de monitoreo sobre
el proceso de evaluacin de expedientes y aprobacin de crdito, proceso de
monitoreo de desembolsos y captacin de pago por capital e inters por prstamo
a entidades financieras en el marco del crdito Mivivienda.
Por otro lado, la evaluacin se realiza sobre la calidad de colocacin de
crditos (nivel de morosidad) y la cobertura de crditos Mivivienda a nivel nacional
y sobre techo propio se evala el nivel de avances de obras.
180
120
Entrevista realizada al seor Rudy Wong, Gerente General, al seor Juan Carlos Campana y a la seora Cecilia Lecaros, funcionarios del Programa Mi Vivienda, 26/07/07.
5.14.7. Impacto
Al simplificarse los requerimientos y trmites, en especial en el caso
de Techo Propio, se ha podido ampliar la cobertura. Luego de un perodo de
crecimiento muy lento (5,000 beneficiarios en 5 aos), se espera que a partir de
ste haya un mayor impacto en la poblacin de niveles D y E181.
La medicin de impacto para este programa no es tan sencilla. Como
sealamos la cobertura respecto del dficit nacional de vivienda, que sera el
indicador de impacto lgico, no tiene sentido por la baja cobertura del FMV y
sus limitados recursos. Ser por tanto necesario usar otros indicadores como
cobertura urbana en funcin al costo del crdito y caractersticas de las familias
beneficiadas.
En este tipo de programas el principio de subsidiariedad es clave, es decir el
programa no puede reemplazar a la inversin privada en el desarrollo habitacional,
por el contrario debe fomentarla y expandirla. Por ello, un anlisis del crecimiento
de la oferta privada de la vivienda social como resultados del apoyo financiero del
FMV sera la lnea de evaluacin de impacto que resultara recomendable.
5.14.8. Transferencia
Si bien la gestin y manejo de FMV se concentra en Lima, opera en otras
ciudades principales del pas. As tiene proyectos pilotos en Tacna, Trujillo e Iquitos
con terrenos cedidos por el Banco de Materiales. Sin embargo, no es un programa
que se haya transferido a nivel descentralizado.
181
Entrevista realizada al seor Rudy Wong, Gerente General, al seor Juan Carlos Campana y a la
seora Cecilia Lecaros, funcionarios del Programa Mi Vivienda, 26/07/07. Asimismo, ver: Memoria
Institucional FONDO MIVIVIENDA 2006, en: http://www.mivivienda.com.pe/NR/rdonlyres/ADFE12E70607-416D-88AA-8CDF0C97797B/3230/ARMADOMEMORIA2006.pdf.
121
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
122
Tabla 13
ALGORITMO FONDO MI VIVIENDA
Hoja resumen del Marco Lgico
INDICADORES
Objetivo General
Promover el desarrollo del
mercado inmobiliario y facilitar el
acceso a la vivienda a la
poblacin de menores
recursos. (1)
Objetivos Especficos
1.Expansin del mercado inmobiliario para
cubrir las necesidades de vivienda (adquisicin,
construccin y saneamiento) de sectores de
menores recursos. (4)
Metas
Inicio
-N.D.
Avance
-32,500 familias acceden a crdito de
vivienda entre 2002-2006. (2)
Resultados
Impacto
-N.D.
CDIGO: Negro: figura en documentos del programa. Azul: sugerencias de autores. Rojo: No dice, debe subsanarse.
Fuentes: (1) Misin del FMV de acuerdo su Plan Estratgico Institucional 2007-2011 en www.mivivienda.com.pe. (2) Entrevista a funcionarios del FMV. (3) INEI; Censo 2005 (4) Objetivo estratgico de contenido social segn el Plan Estratgico Institucional
2007-2011. www.mivivienda.com.pe.
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
124
182
183
184
http://www.minedu.gob.pe/transparencia/2006/shockdeinversion.php.
Entrevista realizada a la seora Magnet Mrquez (Presidenta de la Comisin Reoganizadora de
PRONIED, y a los funcionarios de PRONIED: Csar Honores y Jos Antonio Ramrez, 02/08/07.
Idem.
125
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
5.15.2. Indicadores
Se trabaja con indicadores fsicos, de avance de obras, etc. No hay
objetivos y metas tales como los utilizados en un programa, sino que estas estn
enmarcadas en los lineamientos de la OINFE.
5.15.3. Focalizacin
Dentro del marco de CRECER la intervencin de la OINFE est definida
por una estrategia multisectorial. PRONIED es un rgano de segunda lnea
encargado de apoyar la infraestructura educativa dentro de los distritos priorizados
por CRECER. En estos distritos se ha determinado una cantidad de infraestructura
educativa donde se puede intervenir, segn el presupuesto que tienen, de acuerdo
a los lineamientos tcnicos que ha desarrollado OINFE. Esta oficina se encarga
de hacer obras o de la definicin y organizacin de instituciones educativas segn
procedimientos tcnicos de ingeniera, pero la estrategia de intervencin est
dentro del marco de CRECER.
Para poder insertarse en la estrategia CRECER se cruz toda la accin
que tena OINFE programada para el 2007 con la de los distritos CRECER, y el
resultado fueron 124 instituciones educativas. La lista de estas 124 instituciones
educativas coincide con 33 de los 100 distritos ms pobres. Para el ao 2008 an
no tienen informacin de programacin185.
En el resto de distritos donde PRONIED ejecuta obras, se trabaja segn
solicitudes de las direcciones regionales de educacin o gobiernos regionales y
locales, las cuales son depuradas y programadas por PRONIED segn niveles de
priorizacin186.
5.15.4. Organizacin y gestin
Las inversiones que estn fuera de la estrategia CRECER salen de los
recursos ordinarios. Este grupo de obras se desarrolla en funcin de las demandas
o solicitudes de los gobiernos locales o regionales, y se les da directamente. A
veces tambin se les da bajo un criterio de corresponsabilidad, donde la poblacin
y el gobierno local tienen que participar con una parte de la construccin (por
ejemplo, en construcciones con prefabricado, ellos tienen que hacer la losa con
participacin comunal en mano de obra).
Por otro lado, existe una divergencia entre el proceso administrativo y el
proceso de ejecucin, en cuanto a los tiempos que necesita cada uno. Las demoras
se pueden dar por diversas causas, ya sea por los trmites o por imprevistos tales
como el desabastecimiento de materiales de los proveedores, entre otros. Estos
problemas conllevan a que la institucin tenga que medir cuntos proyectos puede
185
186
126
llevar a cabo en un lapso de tiempo a pesar de que cuente con recursos para
realizarlos porque sino dificultar el cumplimiento de sus metas.
5.15.5. Coordinacin
Los dos programas sociales del MINEDU que participan en la estrategia
CRECER son OINFE y el Programa Nacional de Movilizacin por la Alfabetizacin
(PRONAMA). PRONAMA tiene un mbito diferente de actuacin, que es la
capacitacin, con una buena estrategia de intervencin.
PRONIED, como parte de OINFE, ejecuta actividades de apoyo dentro
de estas acciones sociales. La mejora de la calidad de vida en estas poblaciones
implica el contar con una buena infraestructura educativa. El apoyo es slo tcnico,
como rgano ejecutor y en eso consiste su intervencin.
El mayor problema es que no existe un sistema de informacin compartido.
PRONIED solicita a la direccin regional y a los gobiernos regionales y locales
una lista de los colegios a intervenir, pero sustentando cada caso, y luego enva
personal a verificar los datos en el lugar de ubicacin del colegio. Se trabaja de
esta manera porque el sistema de informacin no es bueno. Desafortunadamente
no se cuenta con los recursos tcnicos y administrativos necesarios para tener
esta base de informacin. De acuerdo a la entrevista realizada, una adecuada
toma de decisin se ve fortalecida con un sistema de informacin confiable y
actualizada. Parte de la informacin necesaria para la gestin se encuentra en
el INEI y tambin otras instituciones como Salud y Educacin, sin embargo es
necesario reforzar la data de los gobiernos regionales, pues la mayor parte de la
informacin que utilizan es generada en Lima187.
Una prioridad de cambio sera lograr una mayor articulacin entre la
burocracia estatal: que haya una mejor comunicacin entre la parte administrativa
y la tcnica, para concretar las obras en funcin de una adecuada planificacin.
5.15.6. Monitoreo y Evaluacin
No se ha encontrado informacin sobre un sistema de evaluacin y
monitoreo.
5.15.7. Impacto
PRONIED no realiza evaluacin de impacto de su actividad, slo construye
y ejecuta obras de infraestructura educativa.
5.15.8. Transferencia
Las transferencias financieras, enmarcadas dentro de la municipalizacin
de la educacin, hacen necesario crear o mejorar las competencias de los gobiernos
187
127
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
188
189
128
Idem.
Idem.
Tabla 14
ALGORITMO PROGRAMA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA (PRONIED)
Hoja resumen del Marco Lgico
INDICADORES
Objetivo General (1)
Dotar a las instituciones
educativas estatales, cuyos
locales escolares se encuentran
en situacin de alto grado de
deterioro, de infraestructura y
mobiliario que permitan el ptimo
desarrollo de las actividades de
enseanza aprendizaje
contribuyendo al mejoramiento de
la calidad y equidad de la
educacin, en el marco de las
polticas sectoriales.
Metas (1)
Inicio
Avance
Resultados (2)
-Componente 1: Programa de
mantenimiento de
infraestructura educativa.
-N. D.
-Componente 2: Programa de
sustitucin y rehabilitacin en
infraestructura educativa.
-N. D.
-Componente 4: Programa de
aulas prefabricadas.
-N. D.
-Componente 3: Programa de
mobiliario escolar.
-N. D.
-35,342 mdulos.
CDIGO: Negro: figura en documentos del programa. Azul: sugerencias de autores. Rojo: No dice, debe subsanarse.
Fuentes: (1) http://www.minedu.gob.pe/transparencia/2006/shockdeinversion.php (2) Entrevista a funcionarios PRONIED.
Impacto
-ptimo desarrollo de las
actividades de enseanzaaprendizaje. Mejoramiento de la
calidad y la equidad de la
educacin.
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
130
FITEL es un fondo destinado a la provisin de acceso universal, en el
territorio nacional, a un conjunto de servicios de telecomunicaciones esenciales,
capaces de transmitir voz y datos () Financiar, exclusivamente, servicios de
telecomunicaciones en reas rurales o en lugares considerados de preferente
inters social, as como la infraestructura necesaria para garantizar el acceso a
tales servicios, de ser el caso190. En tanto que la telecomunicacin tiene usos
mltiples se trata de un programa mixto.
De conformidad con el Reglamento del FITEL, Decreto Supremo N 0102007-MTC, los principios que rigen la administracin de FITEL son: transparencia,
asignacin eficiente de recursos, igualdad de oportunidades, innovacin tecnolgica
y neutralidad tecnolgica. Cabe resaltar que este ltimo principio en algunos casos
puede colisionar con los objetivos del FITEL a mediano y largo plazo191.
190
191
Ley N 28900, del 4 de noviembre de 2006. Normas Legales, Diario Oficial El Peruano, pgina 332175.
Por ejemplo, al no poder recomendar qu tecnologa utilizar, la empresa operadora puede decidir por una
ms barata (como la tecnologa satelital), siendo la alternativa (conexin a redes) mejor para el desarrollo
a largo plazo de las telecomunicaciones rurales, aunque ms cara y por lo tanto menos interesante para
la empresa.
131
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
Los programas que componen el FITEL mantienen sus propios objetivos,
indicadores, presupuestos, etc. La fusin de estos programas es prctica para
temas administrativos, de austeridad, entre otros. Sin embargo, no se unifican los
componentes en un solo programa, si no que mantienen una relativa autonoma.
5.16.1. Lnea de base
sta es una segunda generacin de proyectos de FITEL. En una primera
generacin la orientacin fue exclusivamente la telefona pblica, fue creada por
ley en 1993 y luego transferida a los CPACC en el 2006. En 1999 se hace una
incursin en Internet de banda angosta, a modo de prueba, y se instalan 500
mono-cabinas.
No existe informacin desagregada para establecer la lnea basal, tanto
para FITEL fusionado como para cada componente por separado. (Ver seccin de
Monitoreo y Evaluacin).
5.16.2. Indicadores
FITEL utiliza indicadores fsicos de avance (cantidad de establecimientos
rurales de internet, sistemas de recepcin y transmisin de TV y radio, etc.)
Se ha identificado cuntos pueblos e instalaciones pueden atender como
meta total, y cuntos puntos a instalar. Para el 2011 se quiere llegar a 17,020 puntos,
siendo la meta total de 24,500. En telefona pblica ya hay aproximadamente
6,500 puntos atendidos, y la meta es 10 mil192.
5.16.3. Focalizacin
Se trabaja especficamente en zonas rurales. Dentro de estas reas rurales
estn incluidas aquellas declaradas por el INEI, pero tambin las capitales de
distritos con menos de 3 mil habitantes (as sea zona urbana), y se considera,
asimismo, el concepto de escasez de servicios: aquellas comunidades con
2% o menos de tele-densidad (lnea por cada cien habitantes) tambin sern
consideradas rurales, dentro de la aplicacin de la poltica de financiamiento de
FITEL, siempre y cuando no sean ms del porcentaje total de la planta instalada
de telecomunicaciones en el Per. Actualmente no son ni 1%193.
5.16.4. Organizacin y gestin
Cada programa tiene su propio planeamiento. El CPACC (que es un
programa de duracin fija) debi durar 4 aos, pero por razones externas al
Ministerio de Transporte y Comunicaciones hubo retrasos. Sin embargo, se tiene
bien definidos los mini-proyectos dentro del programa y, una vez terminados, el
proyecto concluir. El CPACC es un encargo y es el nico de los proyectos que
192
193
132
Entrevista realizada a Patricia Daz Ubills, Secretaria Tcnica, y Cecilia Gil, asesora, FITEL, 03/08/07.
Idem.
integran el FITEL con el objetivo de hacer que TV Per y Radio Nacional lleguen
a localidades muy remotas.
El proyecto de Internet Rural, con 1,050 localidades, es una herencia que
viene con su propio financiamiento como contrato por 4 aos. Despus de los
4 aos se har una evaluacin del funcionamiento del proyecto, y la empresa
operadora seguira con sus operaciones, ya sin financiamiento pblico.
En cuanto a la gestin del FITEL, todo se trabaja por concurso, a travs de
la Agencia de Promocin de la Inversin Privada (PROINVERSION). El mecanismo
es de adjudicacin de los fondos a travs de concurso pblico al ejecutor de la
obra, salvo que se trate de un proyecto demasiado pequeo, para el cual tambin
hay un mecanismo.
El Estado no hace instalaciones, no opera en este caso, si no que hace
la supervisin, licita el proyecto a travs de bases de concursos y adjudica al
operador de acuerdo con las especificaciones tcnicas requeridas. El subsidio del
proyecto es por 5 aos, siguiendo los siguientes pasos: primero se seleccionan
las localidades segn un ranking basado en la informacin de las proyecciones
del censo por cada distrito, con indicadores de infraestructura elctrica, postas de
salud, escuelas, infraestructura telefnica en los alrededores, ndice de desarrollo
humano e ndice de pobreza; con esto se arma una base de datos, la cual est en
permanente actualizacin. Con estos parmetros se selecciona las localidades: a
aquellas que tengan un cierto nmero de habitantes y cuenten con energa elctrica
todo el da, se les coloca Internet; las localidades de ms de 200 habitantes con
telfono pblico en los alrededores que estn generando ms de 100 minutos
ameritan que se les ponga telefona fija194.
5.16.5. Coordinacin
A pesar de que hay un miembro del MTC en el Comit Huascarn, ha
habido dificultades en la coordinacin con el Sector Educacin. Este sector
solicit financiamiento del FITEL para infraestructura. respondindosele que la
infraestructura se encontraba implementada, a travs de 500 mono-cabinas de
Internet, y que podran utilizarse en las escuelas. En tal sentido, no mereca invertir
en infraestructura sino en capacitacin y desarrollo de contenidos. A fines del 2008
va a haber aproximadamente 7 mil localidades con conexin a Internet de banda
ancha, que adems tienen capacidad de puertos adicionales donde podran
conectarse los colegios. Se trata de un caso de duplicidad de esfuerzos195.
Con el sector agricultura la relacin es muy buena. Este Ministerio se
encuentra desarrollando contenidos. Sin embargo, falta difusin dentro de la
194
195
Idem.
Idem.
133
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
poblacin. Tienen una base de datos no muy actualizada pero que refleja el
esfuerzo por levantar precios de productos a nivel de regin, lo cual es un potencial
a explotar con la difusin adecuada196.
Con relacin a las coordinaciones con el gobierno local y la poblacin, en la
entrevista realizada se explic que en la primera generacin de proyectos se puso
telefona fija y se hicieron talleres de gestin con los alcaldes. Para esta segunda
generacin de proyectos el escenario ha cambiado y se intenta que por lo menos
las computadoras sean colocadas por los comits de seccin en cada localidad
con participacin de la autoridad local como respaldo, asumiendo la localidad una
parte de la inversin.
En relacin a la coordinacin intersectorial, se busca promover las normas
necesarias para poder solicitar a los gobiernos regionales informacin sobre los
proyectos de telecomunicaciones que estn desarrollando de modo que se pueda
evitar financiar infraestructura donde ya se est trabajando y poder apoyar ms bien
a travs de asistencia tcnica. Se realizarn talleres para explicar a los gobiernos
regionales cmo hacer los proyectos. El tema de acceso a la informacin es muy
sensible, y en este aspecto el tema de coordinacin intersectorial es bsico, para
lo cual se necesita tener cierta autoridad por medio de una norma que los faculte
para solicitar la informacin necesaria197.
5.16.6. Impacto
Las telecomunicaciones son totalmente transversales a la actividad
econmica. No tienen un impacto directamente mesurable si es que no hay
identificada una actividad econmica en la cual podran incidir. El FITEL cumple
el rol, definido por ley, de proveer de infraestructura en telecomunicaciones, pero
hay un paso ms que es el uso, y aqu entra el tema de la coordinacin con otros
sectores. Esta labor articulada de impacto es complicada y difcil de medir. Sin
embargo, hay otros elementos que permiten ver el impacto directo, por ejemplo
el ahorro en transporte de la poblacin al tener la comunicacin dentro de su
comunidad. Esto est siendo considerado y va a ser cuantificado dentro de los
perfiles documentarios de viabilidad del SNIP.
Un criterio para poner el telfono no puede ser solamente el ponerlo para
aquellos que lo piden porque se sabe que la instalacin de telfonos genera
demanda. Una vez que la poblacin se da cuenta de que puede comunicarse con
otras ciudades se genera la demanda, lo que a la larga generar un desarrollo
econmico.
Este impacto se va a medir en evaluaciones intermedias y finales. El
problema es que para obtener un resultado de largo plazo es muy difcil aislar el
196
197
134
Idem.
Idem.
198
199
Idem.
Idem.
135
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
136
Tabla 15
ALGORITMO INTERNET RURAL (FITEL)
Hoja resumen del Marco Lgico
INDICADORES
Objetivo General
Finalidad: Contribuir al desarrollo
socio-econmico y cultural de la
poblacin rural. (1)
Objetivo Principal: Reducir la
brecha tecnolgica existente entre
la poblacin rural y urbana
mediante el acceso a las
Tecnologas de Informacin y
Comunicacin. (1)
Metas (1)
Inicio
Avance (2)
Resultados
Impacto
1. Incrementar la infraestructura en
comunicaciones.
-N de instalaciones de
conexin a Internet en
zonas rurales.
-Conexiones instaladas.
-1,050 Establecimientos
Rurales de servicio de
Internet operando en 1,050
centros poblados del Per.
-N. D.
-N de Establecimientos Rurales de
servicio de Internet.
-N Establecimientos Rurales de
Internet operando. (1)
-Creacin de 1,050
Establecimientos Rurales,
constituidos como
microempresas.
-N. D.
-N de Establecimientos Rurales de
servicio de Internet.
-N. D.
-Convenios firmados.
-No dice.
-N capacitaciones tcnicas a
pobladores rurales.
CDIGO: Negro: figura en documentos del programa. Azul: sugerencias de autores. Rojo: No dice, debe subsanarse.
Fuente: (1) Informe a CGR. (2) Entrevista funcionarios
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
138
Tabla 16
ALGORITMO CONGLOMERADO DE PROYECTOS DE APOYO A LA COMUNICACIN COMUNAL (CPACC) (FITEL)
Hoja resumen del Marco Lgico
INDICADORES
Objetivo General
Integracin nacional por medio del
incremento del acceso a la
informacin de los Centros
Poblados Rurales, Comunidades
Nativas y Zonas de Frontera que
se encuentran alejados de los
centros urbanos del pas. (1)
Objetivos Especficos
1. Instalacin de los sistemas de recepcin va
satlite, transmisin de TV en baja potencia y
radiodifusin sonora en Frecuencia
Modulada. (1)
Metas
-Al final del conglomerado se
habr instalado y puesto en
funcionamiento 1,400
sistemas de recepcin de TV
va satlite y transmisin de
TV en baja potencia, y
radiodifusin en FM. (1)
Inicio
-N de Poblados Rurales y
Comunidades Nativas sin
acceso a TV y radio
nacional.
Avance
-N. D.
-% avance de la meta.
Resultados
-Se han instalado 280 de 350
"Sistemas de Televisin y Radio
FM" en comunidades rurales,
nativas y zonas de frontera a nivel
nacional. La instalacin de los 350
sistemas se concluira a fines de
julio del 2007. (2)
-A junio 2007 se ha logrado instalar
1230 sistemas de TV en centros
poblados, comunidades nativas y
campesinas, beneficiando a ms de
dos millones de pobladores
rurales. (2)
CDIGO: Negro: figura en documentos del programa. Azul: sugerencias de autores. Rojo: No dice, debe subsanarse.
Fuente: (1) Informe remitido a CGR. (2) Datos obtenidos de la Revista Agraria N 85, de junio 2007. CEPES.
Impacto
-Anualmente se habr
incrementado en
aproximadamente 147,000
televidentes de TV Per, los
cuales recibirn informacin,
educacin y cultura a travs de
este medio. (1)
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
140
Tabla 17
ALGORITMO FONDO DE INVERSIN EN TELECOMUNICACIONES (FITEL)
Hoja resumen del Marco Lgico
INDICADORES
Objetivo General
Reducir la brecha en el acceso a
los servicios de
telecomunicaciones en reas
rurales y en lugares de preferente
inters social. (1)
Metas
Objetivos Especficos
1. Promover el desarrollo social y econmico de
las reas rurales y lugares de preferente inters
social, procurando el acceso a servicios de
telecomunicaciones y la capacitacin de la
poblacin en el uso de las tecnologas de la
informacin y capacitacin. (1)
-N. D.
-N. D.
Inicio
-N. D.
Avance
-N. D.
Resultados
-N. D.
Impacto
-Zonas rurales y de preferente
inters social se desarrollan a
travs del acceso a servicios de
telecomunicaciones.
-Poblacin capacitada en el uso de
las tecnologas de la informacin.
-N. D.
CDIGO: Negro: figura en documentos del programa. Azul: sugerencias de autores. Rojo: No dice, debe subsanarse.
Fuente: (1) Pgina Web de FITEL: www.fitel.gob.pe.
-N. D.
-N. D.
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
142
201
202
Ley N 28749, Ley General de Electrificacin Rural, publicada el 1 de junio de 2006 en el Diario Oficial El
Peruano.
MEF. Lista de Programas Sociales-Presupuesto, Julio 2007, remitido a la Contralora General de al
Repblica con Oficio N 192-2007-EF/65.12 de 21/05/2007.
Entrevista realizada al seor Jos Eslava, Director Ejecutivo de Proyectos, del Programa de Electrificacin
Rural. 25/07/2007.
143
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
5.17.3. Focalizacin
El programa electrifica a todo el pueblo, a todos los usuarios, sean stos
privados o pblicos. La prioridad de los proyectos se da en base a un conjunto de
criterios predefinidos. El mbito de actuacin es: zonas rurales del pas203.
5.17.4. Organizacin y gestin
La programacin del ao se realiza en un orden determinado. Primero
se terminan las obras en ejecucin del ao anterior, luego se inician las obras
prioritarias para ese ao. La programacin depende del presupuesto asignado
para el ao, as como las metas multianuales, las cuales se van modificando
segn se vaya avanzando o retrocediendo en la dotacin de presupuesto para
cada ao.
Segn los funcionarios entrevistados204, para lograr la meta del coeficiente
de electrificacin del 93% en 10 aos, el pas debera invertir 100 millones de
dlares al ao. Actualmente hay en promedio ms de 100 millones, ejecutados
paralelamente por el Ministerio de Energa y Minas y los gobiernos regionales y
locales, siendo stos ltimos los que ejecutan la mayor parte del presupuesto.
La comunidad presenta sus iniciativas a travs de su Comit de Identificacin
y sus autoridades; luego el proyecto se configura tcnicamente. Una vez que ellos
presentan su petitorio, en base a los mapas geo-referenciales, se hace el diseo
del sistema elctrico y luego el estudio segn las normas. La comunidad participa
como mano de obra para la ejecucin del proyecto205.
En la entrevista tambin se precis que estas obras son operadas luego
por las empresas del Estado, las cuales se encargan de recuperar la inversin a
travs de la tarifa, y de un subsidio cruzado llamado Fondo Social Elctrico, que
consiste en que los clientes que consumen ms de100 kW. al mes subsidian a
aquellos que consumen menos de 100 kW. al mes. Al respecto, se identifican dos
tramos: menor de 30 kW. al mes, que es donde se ubica la electrificacin rural.
Estos clientes tienen un subsidio del 65% en sistemas aislados y del 50% en
sistemas interconectados. El tamao mnimo depende de cada proyecto. Hay un
tamao mnimo definido por el perfil y los estudios correspondientes de acuerdo a
criterios tcnicos y econmicos.
5.17.5 Coordinacin
Segn los funcionarios y tcnicos de la Direccin Ejecutiva de Proyectos
entrevistados, en el sector elctrico todos los aspectos tcnico-operativos deben
funcionar coordinadamente. Lo primero que se debe cuidar es el nivel de tensin de
las conexiones elctricas, que en zonas rurales es 22,9 kW. Se han estandarizado
205
203
204
144
Idem.
Idem.
Idem.
206
Ibid
145
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
146
Tabla 18
ALGORITMO ELECTRIFICACIN RURAL
Hoja resumen del Marco Lgico
INDICADORES
Objetivo General
Ampliacin de la frontera elctrica
en el mbito nacional, en
coordinacin con los gobiernos
regionales y locales, y entidades
pblicas y privadas dedicadas a
estos fines, permitiendo el acceso
del suministro de electricidad a los
pueblos del interior del pas, como
un medio para contribuir a su
desarrollo econmico-social,
mitigar la pobreza, mejorar su
calidad de vida y desincentivar la
migracin del campo a la ciudad.
(1)
Metas (1)
Inicio
Avance (3)
Resultados (4)
Impacto
-N. D.
-800,000 beneficiados.
-N. D.
-43 % de la poblacin en
1993 (22'550,000) sin
electricidad = 9'696,500
habitantes. (2)
-Coeficiente de electrificacin
nacional al 2015: 93%.
-1993 (creacin de la
DEP/MEM): 57%.
-Coeficiente de electrificacin
nacional: 74,94 %.
-Coeficiente de electrificacin
nacional: 78,7 %.
-N. D.
-Convenios, evaluaciones,
publicacin del Atlas de Energa
Solar del Per, etc. (No se instal
Sistemas Fotovoltaicos
Domiciliarios en todo el perodo).
-N. D.
-N. D.
-N. D.
-N. D.
CDIGO: Negro: figura en documentos del programa. Azul: sugerencias de autores. Rojo: No dice, debe subsanarse.
Fuentes: (1) Plan Nacional de Electrificacin Rural 2006-2015.(2) Censo 1993. (3) Memoria Anual 2001 (4) Memoria Anual 2006.
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
148
208
Oficio N 192-2007-EF765.12 de 21 de mayo de 2007 con el que remite el listado final de programas
sociales y montos presupuestales segn inventario del MEF.
Informe Ejecutivo Julio 2007. Provas Descentralizado, en www.proviasdes.gob.pe.
149
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
209
150
Idem.
211
Los programas PACFO, PANFAR y Desayuno Escolar fueron transferidos al PRONAA el 14 de mayo de
2002 por Decreto Supremo N 034-2002-PCM.
Esta nueva estrategia se delinea en el Decreto Supremo N 029-007-PCM sobre el Plan de Reforma de
Programas Sociales del 29 de marzo del 2007.
151
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
152
214
153
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
Las dos primeras se entregan a las madres en los establecimientos de
salud. Para el caso de gestantes la entrega se realiza en sus controles prenatales,
y en el de las lactantes y menores de 1 ao, en su control mensual. Adems,
estas entregas incluyen inmunizaciones, desparasitacin, suplemento de hierro
y control de peso y talla. Para los mayores de 1 ao el control es trimestral. La
canasta constituye el estmulo para que las madres asistan al local de salud, en
especial en el caso de las mujeres rurales, quienes presentan mayor resistencia
a acudir a estos servicios por razones de trato, distancia y barreras culturales
que son necesarias superar. Estos grupos no estn organizados y participan slo
de forma individual y receptiva en el programa. Las raciones para los mayores
de 5 aos se distribuyen en los programas de alimentacin escolar (desayuno y
almuerzo escolar) en coordinacin con los comits de alimentacin escolar215.
5.19.5. Coordinacin
El PIN es el programa central de la estrategia CRECER. Sin embargo como
se ha sealado existe una dbil coordinacin con otros programas e incluso con
ONGs especializadas en nutricin como CARE y PRISMA.
Un componente clave para la disminucin de la desnutricin crnica en
menores es el piso de tierra y la presencia de animales en los mismos ambientes
en que el menor gatea o juega. Es por ello que la coordinacin y articulacin con
otros programas encargados de la mejora de viviendas rurales debera incluirse.
Una manera de paliar por el momento esta deficiencia es reforzar este punto en
las charlas y capacitaciones a las madres y cuidadores.
5.19.6. Monitoreo y evaluacin
El PIN est construyendo un sistema informtico con base al elaborado
durante la vigencia del PRONAA. El sistema registra bsicamente el nmero de
participantes, sus condiciones de salud, raciones distribuidas, etc.
A travs de la entrevista realizada216, se inform que en este programa
el mayor problema siempre haba sido el monitoreo y la evaluacin, que deba
funcionar como sistema de alerta y permitir aplicar medidas correctivas. Estas
limitaciones trataron de superarse mediante una consultara con el Programa
Mundial de Alimentos, que dise un sistema de monitoreo y evaluacin a partir
de un marco lgico, en el que estaban contemplados todos los indicadores de
medicin de resultados. An se encuentra en construccin el sistema informtico
que ayudar a procesar toda esa informacin recogida por formatos especialmente
elaborados.
215
216
154
El componente educativo tambin tuvo demoras en vista que cada zona
tiene sus particularidades, pero desde junio de 2007 se viene aplicando en
campo.
Del componente de monitoreo, se cuentan con algunos formatos de
seguimiento, por ejemplo, una planilla de logstica alimentaria donde figura no
solamente la cantidad de alimentos recibidos por las madres sino tambin el
pesado, tallado y el nmero de historia clnica para que el componente de Salud
provea la informacin del avance del estado nutricional del nio debido a la
intervencin de este Programa217.
5.19.7. Impacto
Como se ha sealado el impacto esperado del PIN es la reduccin de la
desnutricin crnica infantil como resultado central. Tambin se espera mejorar la
salud de madres gestantes y lactantes y promover mejoras en el cuidado y crianza
de los menores. La evaluacin de impacto an no forma parte orgnica del PIN
que recin est diseando sus sistema de monitoreo.
La pgina Web del PRONAA no reporta evaluaciones integrales del
programa. Como en casos anteriores, podra considerarse la tercerizacin de esta
actividad por su complejidad y especificidad y por la necesidad de contar con criterios
independientes para medir resultados. Lo ms complicado ser medir los cambios
culturales en las actitudes, conocimientos y prcticas de alimentacin, higiene y
cuidado infantil. Para ello se requerirn estudios cualitativos-antropolgicos que
con base a grupos representativos puedan estimar estos cambios.
5.19.8. Transferencia
Aunque los entrevistados sealan que el PIN todava est centralizado,
se est a la espera de la autorizacin del MIMDES para iniciar el proceso de
transferencia. Por lo pronto el avance logrado es la RM 437-2007-MIMDES del 13
de setiembre de 2007, que aprueba el modelo de Convenio de Cooperacin entre
MIMDES y los gobiernos locales provinciales, los mismos que debern suscribirse
hasta el 30 de setiembre del 2007 segn indica la norma.
217
Idem.
155
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
156
Tabla 19
ALGORITMO PROGRAMA INTEGRAL DE NUTRICIN (PIN)
Hoja resumen del Marco Lgico
INDICADORES
Objetivo General
FIN:
Proteccin y desarrollo del capital
humano en el marco de los
derechos fundamentales.(1)
1. SUBPROGRAMA INFANTIL:
Contribuir a la prevencin de la
desnutricin crnica y anemia en
nios y nias -3 aos con enfoque
holstico de desarrollo social.(1)
2. SUBPROGRAMA ESCOLAR:
Contribuir a mantener un estado
nutricional adecuado en nios y
nias de 3 a 12 aos con enfoque
holstico y de desarrollo social.(1)
Metas (1)
Inicio
Avance (3)
Resultados (4)
Impacto
-Desnutricin crnica en
-% de nios y nias menores 3 aos
menores de 5 aos es 24,5% atendidos por el PIN en el sub-Desnutricin crnica en
programa infantil(1)
menores de 5 aos rurales
es 39%
-Desnutricin crnica en
menores de 5 aos de madres
analfabetas es 54,5%. (3)
-4 millones de mujeres en
edad frtil en pobreza.
11.4% estn embarazadas.
29% son lactantes.
11% recin nacidos con
bajo peso.
17,5% menores de 5 aos
con EDA dos semanas
anteriores. (4)
-N. D.
-N. D.
-% de familias capacitadas en
(Se necesitara
cuidado y desarrollo infantil.
informacin sobre % de
familias en pobreza con
conductas inadecuadas
en cuidado y desarrollo
infantil).
- 71% de menores de 6 meses
con Lactancia Materna
Exclusiva con duracin (3)
promedio de 4.3 meses.
- 58,6% viviendas rurales
sin agua segura.(5)
- 47% viviendas rurales
sin servicios sanitarios de
ningn tipo. (5)
-% de madres y cuidadores de
menores de 3 aos con prcticas
adecuadas de lavado de manos en
momentos crticos. (1)
-% de 3 aos y madres gestantes y
lactantes participantes con
identificacin. (1)
-% de 6 meses participantes en PIN
con Lactancia Materna Exclusiva.
-% de familias en PIN capacitadas
cuyos nios y nias menores de 3
aos reciben comidas adecuadas
para su edad. (1)
-% de familias capacitadas
participantes en PIN con agua
segura en hogar. (1)
- % de familias capacitadas en PIN
con adecuada disposicin de
excretas. (1)
-N. D.
-N. D.
-Desnutricin crnica en
escolares rurales es 48,5%
-% de menores de 3 a 12 aos
participantes en PIN con prcticas
adecuadas de lavado de manos en
momentos crticos.(1)
-% de menores de 3 a 12 aos que
consumen adecuadamente la racin
complementaria.(1)
-% de menores de 3 a 12 aos
participantes en el PIN con niveles
adecuados de hemoglobina
-% de menores de 3 a 12 aos
participantes en PIN con
identificacin.(1)
-Anemia en menores es
46,2%. (4)
-% de familias y menores de 3 a 12
aos participantes en PIN
capacitados en lavado de manos.
-% de menores de 3 a 12 aos
atendidos por el PIN.
-% de menores de 3 a 12 aos que
participan del programa con
atencin integral de salud en el
SIS.
CDIGO: Negro: figura en documentos del programa. Azul: sugerencias de autores. Rojo: No dice, debe subsanarse.
Fuente: (1) Marco Lgico del PIN. (2) POI 2007. (3) UNICEF; Estado Mundial de la Infancia 2005. (4) Vsquez, E.Los Niosprimero? Univ. del Pacfico y Save the Children, Lima, noviembre 2005. (5) Censo 2005.
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
158
219
220
La informacin aqu presentada y analizada proviene de los textos e informes oficiales entregados por la
CGR el 17/10/07 y la consulta de las Web respectivas. No se realizaron entrevistas por limitaciones de
tiempo y recursos.
Directiva N 023-2004-MIMDES: Lineamientos para la Gestin Descentralizada de los Programas
Sociales Transferidos a los Gobiernos Locales). Es un programa protector.
Segn el ROF de la PCM, publicado el 14 de julio de 2007, el Consejo Nacional de Descentralizacin
(CND) en la actualidad se denomina: Secretara de Descentralizacin, dependiendo jerrquicamente de
la Secretara General de la PCM.
159
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
Cuadro N 1
MUNICIPALIDADES PROVINCIALES A LAS CUALES SE LES HA
TRANSFERIDO LOS PROGRAMAS DE COMPLEMENTACIN ALIMENTARIA
SEGN AO DE TRANSFERENCIA
Ao de
Verificacin
N de
Municipalidades
Provinciales
Porcentaje
2003
2004
2005
2006
2007
67
58
65
3
1
35%
30%
34%
0,5%
0,5%
TOTAL
194
100%
Norma de Verificacin
Decreto Supremo N 088-2003-PCM
Decreto Supremo N 038-2004-PCM
Resolucin Gerencial N 032-2005-CND/GTA
Resolucin Gerencial N 076-2006-CND/GTA
Decreto Supremo N 036-2007-PCM
Fuente: www.mimdes.gob.pe
Elaboracin: GPS- CGR
Cabe sealar que la nica municipalidad a la que no se le ha transferido los
PCA es la Municipalidad Metropolitana de Lima, la cual tiene un rgimen especial
de transferencia y modelo de gestin descentralizado, habindose proyectado
culminar la transferencia en diciembre del 2006, de conformidad con la R.P N
059-CND- P- 2006, la misma que no se ha cumplido.
Con respecto al presupuesto transferido por concepto de PCA, de los
cuadros N 2 y N 3, se tiene que en el ao 2005 el PIA para transferencia por
concepto de PCA a las municipalidades provinciales fue S/.97 894,175; en el ao
2006 fue un monto total de S/. 105719, 587 y en el ao 2007 se destin S/.
143569, 557, tanto a las municipalidades provinciales verificadas como a las no
verificadas.
El presupuesto asignado revela la necesidad de que se creen mecanismos
para el control de estos programas y que se evale la economa, eficiencia y eficacia
en la realizacin de las diferentes fases de los PCA, como: diseo, programacin,
adquisicin, almacenamiento, control de calidad, distribucin y monitoreo, as
como sus resultados e impacto.
160
En el cuadro N 2 se puede observar el detalle del presupuesto transferido
a las municipalidades provinciales acreditadas y en el cuadro N 3 el presupuesto
transferido a las municipalidades no acreditadas.
Cuadro N 2
RECURSOS PBLICOS TRANSFERIDOS A LAS MUNICIPALIDADES
PROVINCIALES ACREDITADAS POR CONCEPTO DE PROGRAMAS DE
COMPLEMENTACIN ALIMENTARIA
PCA
Comedores Populares, Hogares y
Albergues, Alimentos por Trabajo
PANTBC
TOTAL TRANSFERIDO
2005
2006
2007
S/. 0
(*)Incluye PCA transferidos para el ao 2007: PEBAL, Actas de compromiso, Fundacin por los Nios del Per, Convenios
Fuente:MEF. PIA de los aos 2005, 2006 y 2007
Cuadro N 3
RECURSOS PBLICOS TRANSFERIDOS A LAS MUNICIPALIDADES
PROVINCIALES NO ACREDITADAS POR CONCEPTO DE
PROGRAMAS DE COMPLEMENTACIN ALIMENTARIA
PCA
Comedores Populares, Hogares y
Albergues, Alimentos por Trabajo
PANTBC
TOTAL TRANSFERIDO
2005
2006
S/. 0,00
2007
(*)Incluye PCA transferidos para el ao 2007: PEBAL, Actas de compromiso, Fundacin por los Nios del Per, Convenios
Fuente:MEF. PIA de los aos 2005, 2006 y 2007. PRONAA Unidad de Planeamiento y resultados.
161
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
Los Comits de Gestin son instancias de coordinacin en las que participan
la municipalidad y representantes de organizacin social de base que realizan
labores de apoyo alimentario. Sus funciones son elaborar la propuesta de Canasta
Alimentaria Regional, la programacin anual, el diseo de la gestin, entre otras. Por
otro lado, son los encargados del padrn de usuarios, la evaluacin y supervisin
de la ejecucin de los PCA, as como de los mecanismos de transparencia en la
adquisicin de alimentos222.
Asimismo, por el convenio firmado entre las municipalidades provinciales
y el MIMDES, este ltimo est obligado a brindar asistencia tcnica y capacitacin
a las municipalidades provinciales, disear e implementar instrumentos de
monitoreo que los gobiernos locales provinciales debern aplicar para medir el
cumplimiento del convenio, realizar el monitoreo de la ejecucin de los programas
sociales que se financien segn las transferencias programticas asignadas a las
municipalidades provinciales, y evaluar la ejecucin de los programas en base
a los informes trimestrales remitidos por las municipalidades provinciales, entre
otras obligaciones.
Por su parte, los gobiernos locales provinciales estn obligados a incorporar
el Plan Operativo de los PCA en los Planes de Desarrollo Local Concertado y
Presupuesto Participativo, ejecutar los PCA y realizar supervisiones para cumplir
con los objetivos, garantizar la participacin ciudadana en la gestin, a travs de la
conformacin de los Comits de Gestin, establecer mecanismos de informacin y
transparencia, y presentar informes trimestrales, entre otras responsabilidades.223
5.20.3. Indicadores
Con respecto a la medicin de los PCA, algunos indicadores (contenidos
en el Convenio de Gestin) que deben utilizar las municipalidades provinciales en
relacin con los PCA transferidos son:
a) Indicadores de medicin de la gestin
% ejecucin presupuestal,
% ejecucin de alimentos transferidos respecto de los programados,
% de cumplimiento de entrega de raciones y/o canastas de alimentos
(PANTBC),
% de raciones preparadas,
N de personas atendidas.
b) Indicadores de evaluacin de la gestin:
N de reuniones y N de organizaciones sociales e instituciones que
222
223
162
En estos indicadores propuestos no se establecen indicadores de impacto
que deberan medir el efecto en reducir costos y mitigar pobreza extrema as como
en mejorar niveles de salud de la poblacin beneficiaria.
5.20.4. Programas de Complementacin Alimentaria transferidos
A continuacin se presenta una breve descripcin de los cuatro Programas
de Complementacin Alimentaria transferidos a las municipalidades provinciales
hasta el ao 2006.
5.20.4.1. Comedores Populares
Los comedores populares son organizaciones sociales de base conformadas
por mujeres, cuya actividad principal es la preparacin de alimentos y el apoyo
social. Estn ubicados en zonas de pobreza y extrema pobreza. Pueden tener la
denominacin de: Comedor Popular, Club de Madres, Comedor Parroquial, Cocina
Familiar y otros afines.
El objetivo del PCA de Comedores Populares es contribuir al acceso a la
alimentacin de personas en situacin de pobreza o extrema pobreza, mediante la
entrega de raciones complementarias a las familias organizadas a nivel nacional.
Bajo este marco, la atencin a comedores desarrolla actividades complementarias
a la distribucin de alimentos, como: capacitacin a socias en nutricin, salud
bsica, higiene, manipulacin y conservacin de alimentos224.
En este marco, los comedores populares pueden constituirse en
agentes de cambio, con carcter comunitario, desempeo dinmico y desarrollo
organizacional. De esta forma, an cuando han sido diseados como un programa
bsicamente protector, tiene la potencialidad de incluir acciones habilitadoras
referidas a educacin nutricional y de salud.
La racin diaria referencial por beneficiario considera la disponibilidad de
alimentos en los mbitos locales: aproximadamente 150 gramos de cereales, 50
gramos de menestra, 20 gramos de pescado, 10 gramos de grasas. Esta racin
est considerada para el almuerzo, de lunes a viernes (20 das por mes), durante
todo el ao225.
El PCA de Comedores Populares requiere ser evaluado en trminos de su
diseo e impacto. Este programa, segn diversas evaluaciones, presentan serios
224
225
163
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
230
228
229
164
233
234
235
231
232
Idem.
Idem.
http://www.pronaa.gob.pe/pagina_web/transferencias/programas_transferidos.htm.
Idem.
Evaluacin de impacto del programa, realizada por PRISMA en el ao 2003.
165
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
Otra limitante del programa es el bajo valor nutricional de la racin
proporcionada, la que requiere replantearse para darle mayor contenido de
protenas de alto valor biolgico y vitamina A.
Un tercer aspecto es reforzar los aspectos preventivos de la tuberculosis
mediante mayor orientacin e informacin a la poblacin vulnerable as como
reforzar las capacidades de los gobiernos locales para una mayor articulacin
entre todos los PCA.
5.20.5. Sugerencias sobre los Programas de Complementacin Alimentaria
Los comedores populares fueron creados y se expandieron en momentos
de fuerte inflacin y recesin. Hoy tienen altos niveles de sub cobertura y filtracin
especialmente entre la poblacin urbana (46.2% de filtracin y 96.8% de sub
cobertutra segn el Decreto Supremo N 029-2007-PCM). Es recomendable
establecer una estrategia de graduacin para convertir a los comedores ubicados
en zonas de mayor desarrollo relativo, en restaurantes populares, para que con
estos ingresos puedan autofinanciarse totalmente. Ello requerira de apoyo tcnico
externo en segmentacin de los comedores populares por zonas de ingreso;
capacitacin en cocina236 y en prcticas de nutricin e higiene y mejoras en los
locales y equipamiento. As se mejorara la equidad en la asignacin del alimento
subsidiado y dara mayor autonoma y sostenibilidad a los comedores populares.
En el caso de Alimentos por Trabajo hay dos aspectos claves a considerar;
a) La naturaleza de la obra y b) Evitar que esto sea visto como un pago por obras
que benefician a los propios participantes. Sobre los primero es fundamental que
se aprueben obras con claros impactos ya sea habilitadores (en el campo de la
educacin y produccin o puesta en valor de patrimonio histrico, arqueolgico
o ecolgico) o protectores ( en las reas de salud, saneamiento, prevencin de
desastres, y seguridad ciudadana).
Sobre los programas de Hogares y Albergues y el PANTBC por tratarse
de programas alimentarios enfocados a las poblaciones ms vulnerables el reto
principal es ampliar la cobertura. Adicionalmente debe buscarse ligarlos con
programas habilitadores (por ej, cuidados en manejo y prevencin de tuberculosis)
y de apoyo y reinsercin educativa y laboral en el caso de menores en abandono.
Para ello las alianzas con organizaciones religiosas y ONGs podran darle mayor
integralidad e impacto a estos programa protectores.
236
166
El reconocido chef peruano Gastn Acurio tiene una red de escuelas populares de cocina que podra
vincularse a esta iniciativa. Ver su presentacin en CADE 2006 en www.ipae.edu.pe.
Tabla N 20
ALGORITMO DEL PROGRAMA COMEDORES POPULARES
Hoja resumen del Marco Lgico
INDICADORES
Objetivo General
Mejorar las condiciones de acceso
alimentario de personas de bajos
recursos, constituyndose los
comedores en agentes de cambio.
(1)
Objetivos Especficos
1. Abastecimiento oportuno con alimentos a los
comedores populares, autogestionarios y
Clubes de Madres a nivel nacional. (1)
Metas
-Abastecimiento con una
racin de 200 gr. / persona
/da, durante 20 das al mes
por 12 meses. (1) y (3)
Inicio
-No se cuenta con
indicadores de inicio del
programa.
-% de cobertura de
caloras en la dieta de los
beneficiarios.
-ndice de peso/ talla de
los beneficiarios.
Avance
Resultados
-% de ejecucin de alimentos
adquiridos respecto a lo
programado. (4)
-% de presupuesto ejecutado en
compras realizadas con el marco
legal de la Ley N 27767 que
beneficia al pequeo productor. (4)
-% de presupuesto ejecutado en
compras realizadas con el marco
legal de la Ley N 26850. (4)
-% de cumplimiento en la entrega de
raciones. (4)
-N de personas pobres y en
extrema pobreza atendidas/ N total
de personas pobres y en extrema
pobreza en la provincia.
Impacto
-% de Reduccin del dficit de
caloras en la dieta de los
beneficiarios.
-% de Reduccin de nivel de
pobreza de la poblacin en la
provincia.
-ndice de subcobertura de
beneficiarios.
-N de casos de
enfermedades
gastrointestinales.
-Realizacin de convenios
con institutos de capacitacin
para actividades productivas.
(3)
-N.D.
-ndice de filtracin de
beneficiarios.
-N de beneficiarios del
programa capacitados
para realizar actividades
productivas.
CDIGO: Negro: figura en documentos del programa. Azul: sugerencias de autores. Rojo: No dice, debe subsanarse.
(1) POI 2006. PRONAA.
(2) Ficha Tcnica Nutricional de Programas, Proyectos o Actividades del PTI 2003. PRONAA.
(3) Cada municipalidad provincial debe programar su meta propia de acuerdo a su realidad.
(4) Anexo N 2 del Modelo de Convenio de Gestin 2006 entre la municipalidad provincial y el MIMDES de los PCA.
-Nmero de supervisiones
realizadas por comedor popular
durante el trimestre.
-% de Reduccin de tasas de
filtracin y subcobertura del
programa Comedores Populares.
-% de supervisiones ejecutadas
durante el trimestre.
-N de capacitaciones programadas.
-% de ejecucin de capacitaciones.
-% de beneficiarios capacitados.
-% Reduccin de nmero de
casos de enfermedades
gastrointestinales.
-% de incremento en el nmero de
beneficiarios capacitados para
realizar actividades productivas.
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
168
Tabla N 21
ALGORITMO PROGRAMA HOGARES Y ALBERGUES
Hoja resumen del Marco Lgico
INDICADORES
Objetivo General
Contribuir a mejorar el nivel
alimentario y nutricional de los
nios y adolescentes en riesgo
moral y de salud, alojados en
hogares, albergues o centros de
rehabilitacin de menores. (1)
Objetivos Especficos
1.Implementacin de servicios de atencin con
alimentos. (2)
Metas
-Abastecimiento con una
racin de 190 gr. / persona
/da, durante 312 das al ao.
(3)
Inicio
-No se cuenta con
indicadores de inicio del
programa.
-% de cobertura de
caloras en la dieta de los
beneficiarios.
-ndice de peso/ talla de
los beneficiarios.
Avance
Resultados
-% de ejecucin de alimentos
adquiridos respecto a lo programado.
(4)
-N de nios y adolescentes
atendidos por el programa/ N total
de nios y adolescentes alojados en
hogares y albergues en la provincia.
-% de presupuesto ejecutado en
compras realizadas con el marco
legal de la Ley N 27767 que
beneficia al pequeo productor. (4)
-% de presupuesto ejecutado en
compras realizadas con el marco
legal de la Ley N 26850. (4)
-% de cumplimiento en la entrega
de raciones (4).
Impacto
-% de incremento en la cantidad
de caloras en la dieta de los
beneficiarios.
-% de Reduccin de tasa de
desnutricin en la provincia.
-N de casos de
enfermedades
gastrointestinales.
-N de capacitaciones
programadas.
CDIGO: Negro: figura en documentos del programa. Azul: sugerencias de autores. Rojo: No dice, debe subsanarse.
(1) Gestin de los programas de complementacin alimentaria. Mdulo educativo. /Direccin General de Fortalecimiento Institucional: MIMDES, 1 ed. 2005.
(2) Ficha Tcnica Nutricional de Programas, Proyectos o Actividades del PTI 2003. PRONAA.
(3) POI 2006. PRONAA.
(4) Anexo N 2 del Modelo de Convenio de Gestin 2006 entre la municipalidad provincial y el MIMDES de los PCA.
-% de ejecucin de capacitaciones.
-% de responsables capacitados.
-% de reduccin de tasa de
desnutricin.
-% de reduccin de nmero de
casos de enfermedades
gastrointestinales.
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
170
Tabla N 22
ALGORITMO PROGRAMA ALIMENTOS POR TRABAJO
Hoja resumen del Marco Lgico
INDICADORES
Objetivo General
Estimular, apoyar y orientar la
iniciativa de la poblacin en la
generacin y ejecucin de obras
comunales que tengan beneficios
posteriores para sus comunidades.
(1)
Objetivos Especficos
1. Crear puestos de trabajo de carcter
temporal no remunerado mediante la entrega
de una racin de alimentos por jornal realizado,
estimulando la tarea participativa de la
poblacin en proyectos de beneficio posterior
para la comunidad que la ejecuta. (2)
Metas
-Abastecimiento con una
racin de 2 Kg. de alimentos /
Jornal realizado. (3)
Inicio
-N de desempleados en
la provincia.
-Creacin de puestos de
trabajo temporales segn
programe la municipalidad
provincial. (4)
-Ejecucin de obras
comunales de carcter
bsico, social, agropecuario,
vial y productivo segn
programe la municipalidad
provincial. (4)
Avance
-% de presupuesto ejecutado en
compras realizadas con el marco
legal de la Ley N 27767 que
beneficia al pequeo productor. (5)
-ndice de subcobertura
en la ejecucin de obras
de carcter bsico, social,
agropecuario, vial y
productivo.
Resultados
-% de raciones preparadas
respecto a lo proyectado. (5)
-N de beneficiarios con empleo
temporal / N total de desempleados
en la provincia.
-% de incremento en la
participacin de la poblacin local
para la realizacin de obras.
-% de cumplimiento en la entrega
de raciones. (5)
-Capacitacin tcnica al
100% de los beneficiarios.
-% de incremento en la cantidad
de caloras en la dieta de los
beneficiarios.
-% de presupuesto ejecutado en
compras realizadas con el marco
legal de la Ley N 26850. (5)
Impacto
-% inicial de beneficiarios
con capacitacin tcnica
para la realizacin de
obras comunales.
-N de capacitaciones
programadas.
CDIGO: Negro: figura en documentos del programa. Azul: sugerencias de autores. Rojo: No dice, debe subsanarse.
(1) Gestin de los programas de complementacin alimentaria. Mdulo educativo. /Direccin General de Fortalecimiento Institucional: MIMDES, 1 ed. 2005.
(2) Presentacin. Alimentos por Trabajo Sembrando una semilla para un desarrollo sostenible en nuestra lucha contra la pobreza. Gerencia de Operaciones. PRONAA.
(3) POI 2006. PRONAA.
(4) La meta ser definida por cada municipalidad provincial de acuerdo a lo que haya programado durante el ao.
(5) Anexo N 2 del Modelo de Convenio de Gestin 2006 entre la municipalidad provincial y el MIMDES de los PCA.
-% de ejecucin de capacitaciones.
-% final de beneficiarios con
capacitacin tcnica para la
realizacin de obras comunales.
-% de reduccin de tasas de
subcobertura en la ejecucin de
obras de carcter bsico, social,
agropecuario, vial y productivo.
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
172
Tabla N 23
ALGORITMO DEL Programa de Alimentacin y Nutricin para el Paciente Ambulatorio con Tuberculosis y Familia (PANTBC)
Hoja resumen del Marco Lgico
INDICADORES
Objetivo General
Contribuir a la recuperacin del
paciente tuberculoso ambulatorio
y proteger a su familia mediante el
desarrollo de actividades
educativas, evaluacin nutricional
y el aporte de una canasta de
alimentos que brinde el 28% de
los requerimientos calricos y el
38% de los requerimientos
proticos de la familia compuesta
por un paciente y dos contactos.
(1)
Objetivos Especficos
1. Garantizar el aprovisionamiento y
distribucin oportuna de alimentos para brindar
atencin con canastas de alimentos durante el
tratamiento ambulatorio a los pacientes. (1)
Metas
-Abastecimiento con una
canasta de alimentos de 17.7
Kg. / Paciente y dos
contactos /mes, durante el
perodo de tratamiento del
paciente. (1)
Inicio
-% de cobertura de
caloras en la dieta de los
beneficiarios.
Avance
-% de ejecucin presupuestal. (2)
-% de ejecucin de alimentos
adquiridos respecto a lo programado.
(2)
Resultados
-% de cumplimiento en la entrega
de canastas. (2)
Impacto
-% de Reduccin de tasa
enfermos de TBC en la provincia.
-% de presupuesto ejecutado en
compras realizadas con el marco
legal de la Ley N 27767 que
beneficia al pequeo productor. (2)
-% de presupuesto ejecutado en
compras realizadas con el marco
legal de la Ley N 26850. (2)
2. Supervisar, monitorear y evaluar de acuerdo
a los indicadores de proceso y efecto, los
logros alcanzados por el programa. (1)
-N.D.
-Nmero de supervisiones
programadas durante el ao.
CDIGO: Negro: figura en documentos del programa. Azul: sugerencias de autores. Rojo: No dice, debe subsanarse.
(1) Cartilla: El PANTBC: Un apoyo a los enfermos de tuberculosis. MIMDES.2006, y http://www.pronaa.gob.pe/pagina_web/transferencias/programas_transferidos.htm
(2) Anexo N 2 del Modelo de Convenio de Gestin 2006 entre la municipalidad provincial y el MIMDES de los PCA.
-% de supervisiones ejecutadas
durante el ao.
-N.D.
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
174
Conclusiones y recomendaciones
6. CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES
6.1 Conclusiones
1. La poltica social del Estado peruano tiene como propsito principal, la
lucha contra la pobreza237. Para ello el Estado ha diseado un conjunto
de programas sociales que deben organizarse en funcin de los ejes
orientadores del Plan Nacional para la Superacin de la Pobreza, aprobado
por Decreto Supremo N 064-2004-PCM:
a) Desarrollo de capacidades humanas y respeto de derechos
fundamentales.
b) Promocin de oportunidades y capacidades econmicas.
c) Establecimiento de una red de proteccin social.
2. En el marco de la actualizacin del inventario de programas sociales238, se
ha definido programa social como el conjunto de proyectos o actividades
interrelacionados entre s y que tiene un objetivo comn, relacionado al
desarrollo humano, tanto a nivel de generacin de capacidades de las
personas como de condiciones bsicas para su desempeo.
Se caracterizan porque poseen una unidad de gestin de sus actividades,
sus objetivos son especficos, su poblacin objetivo beneficiaria es
especfica, sus mbitos de intervencin son delimitados, tiene ejecucin
237
238
Carta de Poltica Social 2001-2006. Documento de Trabajo elaborado con la participacin del Comisin
Interministerial de Asuntos Sociales, Ministerio de Economa y Finanzas, Ministerio de Trabajo y
Promocin Social, Ministerio de Educacin y Misin del Banco Mundial, diciembre de 2001. Asimismo,
Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza, aprobado por Decreto Supremo N 064-2004-PCM.
Actualizacin del inventario de programas sociales y el establecimiento de lineamientos para su fusin,
articulacin y/o integracin, dispuesto por Decreto Supremo N 080-2006-PCM. Asimismo, dictan las
medidas complementarias para la mejor aplicacin de la actualizacin del inventario de programas
sociales dispuesta por el Decreto Supremo N 080-2006-PCM establecidas por el Decreto Supremo N
082-2006-PCM.
175
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
239
240
241
242
176
Tomado de Gua para el llenado de la ficha consolidada de inventario de programas sociales DGAESMEF 2006.
Considerandos del Plan de Reforma de los Programas Sociales, aprobado por Decreto Supremo
N 029-2007-PCM.
Plan de Reforma de los Programas Sociales, aprobado por Decreto Supremo N 029-2007-PCM.
Idem.
Conclusiones y recomendaciones
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
178
Conclusiones y recomendaciones
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
6.2 Recomendaciones
Al amparo del artculo 82 de la Constitucin y la Ley Orgnica del Sistema
Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, este Organismo
Superior de Control con el objetivo de contribuir al funcionamiento eficaz y eficiente
de los programas sociales, y de esta manera incidir en la reduccin de los niveles
de pobreza y pobreza extrema, recomienda al Presidente del Consejo de Ministros,
a la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales, en su calidad de ente rector de
la poltica social del Estado, y a los programas sociales, lo siguiente:
1. Teniendo en cuenta que los tres ejes de la Poltica Social de Lucha contra
la Pobreza son:
a)
b)
c)
244
180
Ello tiene especial relevancia con la decisin de fusionar el CND en la Secretara de Descentralizacin,
dado que la entidad fusionada contaba con importantes funciones de capacitacin y orientacin de los
recursos humanos locales.
Conclusiones y recomendaciones
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PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
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Anexos
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
Anexos
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PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
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Anexos
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PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
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Anexos
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
Normativa
190
Anexos
Portales Web
PROMPYME: www.prompyme.gob.pe/estadsticas
CRECER: www.pcm.gob.pe/crecer
JUNTOS: www.juntos.gob.pe
PRIAS RENIEC: www.reniec.gob.pe/portal/ProyeccionSocial.jsp
SIS: www.sis.gob.pe
PROJOVEN: www.projoven.gob.pe
MECEP y PEAR: www.minedu.gob.pe
PRONAMACHCS: www.pronamachcs.gob.pe
MARENASS: www.minag.gob.pe/marenass
A Trabajar Urbano: www.atrabajarurbano.gob.pe
Mi Empresa: www.mypeperu.gob.pe/miempresa.php?opc=1
Agua para Todos:
www.vivienda.gob.pe/direcciones/saneamiento_programas.aspx
Programa de Mejoramiento Integral de Barrios y Pueblos:
www.vivienda.gob.pe/direcciones/urbanismo_vision.aspx
BANMAT: www.banmat.org.pe
Fondo Mi Vivienda: www.mivivienda.com.pe
PRONIED:www.minedu.gob.pe/transparencia/2006/shockdeinversion.php
FITEL: www.fitel.gob.pe
Electrificacin Rural: www.minem.gob.pe/ministerio/dger.asp
Provas Descentralizado: www.proviasdes.gob.pe
PIN: www.pronaa.gob.pe/pagina_web/programas_sociales.htm
191
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192
PCA:http://www.mimdes.gob.pe/descentralizacion/prog_comp_alim.htm
www.pronaa.gob.pe/pagina_web/transferencias/programas_transferidos.
htm
Anexos
SECTOR
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
PRONAA
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
INABIF
21
PROGRAMAS
TIPO DE PROGRAMA
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
22
23
24
MIMDES
25
26
MINSA
PROTECTOR
PROTECTOR
27
MTPE
PROTECTOR
MVCS
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
Municipalidades
Vaso de leche
Distritales
PROTECTOR
39
40
41
42
PANTBC
Municipalidades Comedores Populares
Provinciales
Hogares y Albergues
Alimentos por Trabajo
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
PROTECTOR
43
PRONAA
Subsidio a comedores
PROTECTOR
44
45
RENIEC
PROTECTOR
PROTECTOR
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Inventario de programas sociales del MEF y de la CGR.
193
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
GLOSARIO
194
AA. HH.
APAFA
APCI
BANMAT
BID
CEI
CENAN
CEPLAN
CGR
CGTP
CIAS
CLAS
CND
COFIDE
COFOPRI
CONADES
CONFIEP
CRECER
CPACC
Defensora
DEP
DNI
EDA
EDPYMES
ENAHO
ENDES
EPS
FIDA
FIS
FITEL
FMV
FONAFE
FONCODES
GPS
GRADE
GTZ
Asentamientos Humanos
Asociacin de Padres de Familia
Agencia Peruana de Cooperacin Internacional
Banco de Materiales
Banco Interamericano de Desarrollo
Centro de Educacin Inicial
Centro Nacional de Alimentacin y Nutricin
Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
Contralora General de la Repblica
Confederacin General de Trabajadores del Per
Comit Interministerial de Asuntos Sociales
Comits Locales de Administracin en Salud
Consejo Nacional de Descentralizacin
Cooperacin Financiera de Desarrollo
Organismo de Formalizacin de la Propiedad
Informal
Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social
Confederacin Nacional de Instituciones
Empresariales Privadas
Estrategia Nacional CRECER
Conglomerado de Proyectos de Apoyo a la
Comunicacin Comunal
Defensora del Pueblo
Direccin Ejecutiva de Proyectos
Documento Nacional de Identificacin
Enfermedad Diarreica Aguda
Entidades de Desarrollo de las Pequeas y Micro
Empresas
Encuesta Nacional de Hogares
Encuesta Demogrfica de Salud Familiar
Entidad Prestadora de Salud
Fondo de Internacional de Desarrollo Agrcola
Fondo de Inversin Social
Fondo de Inversin en Telecomunicaciones
Fondo Mi Vivienda
Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad
Empresarial
Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social
Gerencia de Programas Sociales
Grupo de Anlisis para el Desarrollo
Cooperacin Alemana al Desarrollo
Glosario
INCAGRO
INEI
INS
INFES
INS
INVERSAN
IRA
ITS
JBIC
JUNTOS
MARENASS
MECEP
MEF
MEM
MIMDES
MINAG
MINEDU
MINSA
MINTRA
MTC
MVCS
MYPES
NBI
OINFE
OCZ
ONG
OPD
OSB
OTS
PBI
PCA
PCM
PEA
PEAR
PIA
PIN
PMIBP
PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER. Elementos para una propuesta desde el control gubernamental
PNER
PNUD
PRIAS
PROINVERSION
PRONAA
PRONASAR
POI
PRONAMACHCS
PRONIED
PYMES
RENIEC
ROF
SIS
SISFOH
SISMOP
SNIP
ST-CIAS
SUNAT
TBC
TUO
UIT
UNICEF
USAID
196
Elaboracin de contenidos:
Carlos Eduardo Arambur (Consultor externo)
Revisin de contenidos:
Contralora General de la Repblica - Gerencia de Programas Sociales
Erika Garca-Cobin (Asesora, GTZ)
Daniel Leiva Caldern (Asesor, GTZ)
Responsable de contribucin de GTZ:
Carla Chipoco (Asesora Principal, GTZ)
carla.chipoco@gtz.de
Edicin y coordinacin:
Contralora General de la Repblica - Gerencia de Programas Sociales
Cooperacin Alemana al Desarrollo (GTZ) - Programa Gobernabilidad e Inclusin de la
Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
Av. Los Incas 172, piso 6, El Olivar, San Isidro
Telfono: (51 1) 421 1333 - Fax: (51 1) 421 4540
E-mail: info@gtz-gobernabilidad.org.pe
Web: www.gtz-gobernabilidad.org.pe
Diseo, diagramacin e impresin:
RyF Publicaciones y Servicios
Tiraje:
500 ejemplares, primera edicin, 2008
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per:
2007-12819
ISBN: 978-9972-854-45-3
Auspiciado por:
Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH por encargo del
Ministerio Federal de Desarrollo y Cooperacin Econmica (BMZ)
2008 Contralora General de la Repblica - Cooperacin Alemana al Desarrollo
(GTZ)- Programa Gobernabilidad e Inclusin de la Deutsche Gesellschaft fr
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
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