REGIMEN MUNICIPAL ARGENTINO DESPUES DE LA REFORMA

NACIONAL DE 1994
Mara Gabriela ABALOS
La comuna, adems, siendo el lugar de
nacimiento, o el de una larga residencia
inspira en el grado ms elevado el amor que
siempre inspira la patria. Su progreso no es
indiferente para los habitantes; aparte de su
propia conveniencia, el celo que despierta, el
cario que le tienen, o la emulacin de
alguna localidad vecina poderossimos, para
conseguir una administracin ejemplar y
laboriosa.1
I. INTRODUCCIN
La reforma de la Constitucin Nacional de 1994 en materia municipal ha introducido la
autonoma en el artculo 123, lo cual suscita un importante debate en provincias como la
de Mendoza, en la que su Constitucin, que data de 1916, no contempla la autonoma
municipal end el mbito institucional sin perjuicio de contenerla en los dems aspectos,
aunque con atices, limitaciones y particularidades propias.
En este contexto y con el objetivo de aportar una propuesta de reforma para el texto
provincial de mendoza que resulte acorde a lo normado a nivel nacional y que adems
acoja la diversidad propia de la realidad local mendocina, analizaremos someramente
las opiniones doctrinarias as como tambin los fallos jurisprudenciales nacionales que
han sobresalido en esta materia, sin perjuicio de resaltar tambin los avances del
constitucionalismo provincial en torno a la autonoma municipal.
II. DEFINICIONES, TERMINOLOGA, NATURALEZA Y ELEMENTOS DEL
MUNICIPIO: BREVES CONSIDERACIONES
A modo de introduccin haremos referencia a las ms importantes definiciones y
terminologa empleadas para caracterizar el municipio, para luego concluir con las tesis
sobre su naturaleza y sus elementos constitutivos.
A. de tal forma, se advierte que mltiples han sido los itentos por definir a esta
institucin, pudiendo destacarse los siguientes:
1. En la doctrina encontramos distintas posturas en torno al municipio, que se ven
reflejadas en las diferetes definiciones que se esbozan, como por ejemplo, la de
Lisandro de la Torre, para quin el municipio es
" una organizacin completamente natural, que nace sin violencia donde
quiera que exista una agrupacin de individuos".2
1

Torre, lisandro de la , Obra de Lisandro de la Torre, Buenos Aires, Hemisferio, 1954, t. VI, p. 214.
Id., El rgimen municipal, Buenos Aires, 1989. Tambin puede verse id., Obras de , cit., nota anterior,
pp. 202 y ss. Igualmente, sobre el mismo autor, consultar Mrquez, Daniel A. y Zucherino, Ricardo M.,
Derecho municipal latinoamericano y apndice hispano, Buenos Aires, Nuevo pensamiento Judicial
Editora, 1996 (captulo VI: "Lisandro de la Torre y la primera teora general y prctica estructural
desarrollada del municipalismo argentino"), pp. 73 t ss.; Tenaglia, Ivn Daro, Elementos de derecho
municipal argentino, La Plata, Editorial Universitaria de La Plata, 1997, t. I, pp. 208 yss.; Zucherino,
Ricardo m., "Lisandro de la Torres y el municipio argentino del futuro", en Mrquez, Daniel
Alberto, Picone, Francisco Humberto et. al., Temas de derecho municipal, Buenos Aires, Pensamiento
Jurdico Editora, 1991,pp. 81 y ss.
2

Por su parte, Posada conceptualiza a este institut9o desde tres ngulos diferentes: el
sociolgico, el poltico y el jurdico.3 Desde el primer punto de vista aparece el
municipio como
"el ncleo social de la vida humana total, determinado o definido
naturalmente por las necesidades de la vecindad";
mientras que desde el segundo ngulo es un
" organismo con un sistema de funciones para los servicios, que se concretan
y especifican ms o menos intensa y distintamente, en una estructura: gobierno y
administracin municipales propios, desarrollados en un rgimen jurdico y
poltico ms amplio: regional o nacional";
y por ltimo, desde la ptica jurdica, Posada define al municipio como
"una expresin de valor estrictamente histrico, aplicada a un fenmeno que
se ha producido en los diferentes pases de manera distinta, plantendose y
resolvindose su problema de modo muy diverso".
El maestro Bielsa, con clara influencia del derecho administrativo, constituye uno de los
principales defensores de la autarqua municipal. As conceptualiza al municipio como
"la unidad administrativa ms simple y bien podra considerrsele como la
clula del Estado."4
En la misma lnea, Greca afirma que el municipio acta en el organismo del pas
" como la clula en el cuerpo humano. Su funcionamiento autnomo,
individual, est subordinado a las leyes generales, permanentes, de un todo
orgnico, a las que debe someterse a riesgo de desaparecer.5
Otros autores, como por ejemplo Martins, definen al municipio como
"la institucin poltico-administrativa-territorial, basada en la vecindad,
organizada jurdicamente dentro del Estado, para satisfacer las necesidades de la
vida de la comunidad local, en coordinacin con otros entes territoriales y
servicios estatales". 6
Tambin en este sentido, Bernand conceptualiza al municipio como
"poder del Estado, en tanto la institucin con personera propia en la estructura
orgnica de la Nacin, estudiando su anatoma y su fisiologa, condicionadas, en
buena medida, por dichas estructuras superiores en que se inserta". 7
Por ltimo, cabe citar las opiniones de Hernndez y Zuccherino. Para el primero el
municipio es
"la sociedad organizada polticamente, en una extensin teerritorial
determinada, con necesarias relaciones de vecindad, sobre una base de
3

Posada, Adolfo, El rgimen municipal de la ciudad moderna, 3. ed., Madrid, 1927, p. 52.
Bielsa, rafael, Principios de rgimen municipal, Buenos Aires, Depalma, 1940.
5
Greca, Alcides, Derecho y ciencia de la administracin municipal, 2. ed., Santa Fe, imprenta de la
Universidad, 1943, t. II, p. 51. Sobre este autor vase en Mrquez, Daniel A. y zucherino, Ricardo M.,
Derecho municipal, cit., nota 2 (captulo VIII: "Alcides Greca: el primer triunviro del municipalismo
latinoamericano"), pp.99 y ss.
6
Martins, Daniel Hugo, El Municipio contemporneo, Montevideo, 1978, p. 56. Sobre este autor vase
en Marquez, Daniel A. y Zuccherino, Ricardo M., Derecho municipal, cit., nota 2 (captulo XVII:
"La contribucin oriental: Daniel Hugo Martins y el perfil superador del municipalismo en nuestra
actualidad") , pp. 193 y ss.
7
Bernard, Toms Diego, "La escuela del derecho municipal de La Plata", en varios autores, Curso de
municipalismo, p. 135.
4

caparacidad econmica, para satisfacer los gastos del gobierno propio y con
personalidad jurdica pblica estatal"8;
mientras que para el segundo autor, es la
"unidad bsica, autnoma y fundamental, generada naturalmente en funcin
de la suma de intereses y necesidades determinados por la vecindad y provista
por la ley de la categora de persona jurdica de derecho pblico".9
2. Tambin aparecen distintos conceptos del municipio en la legislacin de los pases
hispanoamericanos, tales como Cuba, Honduras, Venezuela, Ecuador, Panam, etc.,
siendo una de las ms antiguas la que existe en el artculo 2. del Decreto Provisorio de
la Confederacin Argentina del 2 de diciembre de 1852, estableciendo la municipalidad
de Buenos Aires, segn el cual
"la Municipalidad, considerada como una asociacin de familias unidas por
intereses, bienes y derechos comunes a todos sus miembros, entra en la clase de
persona civil; es capaz de contratar, de adquirir, de poseer, de obrar con justicia
como los particulares.10
Albi, agrega que dichas definiciones refirindose a las que obran en las legislaciones
citadas- no llenan en realidad ninguna funcin concreta; son simples declaraciones de
principios, ms propias de un trabajo doctrinal que de un precepto jurdico.11
B. Resulta de inters, adems de las definiciones, detenernos en precisar los trminos
que generalmente se utilizan en el mbito municipal.
Siguiendo a Rosatti podemos distinguir entre la voz ciudad que deriva del latn
civitas, es decir conjunto de los ciudadanos de un Estado o ciudad, pero desde una
perspectiva funcional, la ciudad actual es el mbito geogrfico de escala relacional que
ms se adapta a los requerimientos cotidianos de los habitantes. 12
8

Hernndez, antonio Mara, Derecho municipal, 2 ed., Buenos Aires, Depalma, 1997, vol. I, p. 246.
Explica este autor que el concepto dado sigue en sus lineamientos esenciales el artculo 209 de la
Constitucin cubana de 1940, y que tal texto integra el artculo 1. del Anteproyecto de Ley Orgnica
Municpal para la Provincia de Crdoba, de su autora. Tambin puede verse de este doctrinario: id.,
Federalismo, autonoma municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994,
Buenos Aires, Depalma, 1997; as como id., Integracin y globalizacion: rol de las regiones, provincias
y municipios, Buenos Aires, Depalma, 2000.
9
Zuccherino, Ricardo M., Tratado de derecho federal, estadual y municipal (argentino y comparado),
2- ed., Buenos Aires, Depalma, 1992, t.III, p. 4. Tambin podemos citar la opinin del autor colombiano
Jaime Orlando Santofinmioi, quien expresa que "el municipio es la divisin poltico-administrativa de un
Estado, establecida con el fin de ejercer en un determinado territorio y sobre una poblacin, funciones de
bobierno local, dentro de los parmetros, limitaciones y autonoma, fijados constitucional y legalmente".
Vase Santofimio, Jaime Orlando, Bases constitucionales del rgimen municipal, Bogot, Universidad
Externado de Colombia, 1993, p. 23. Sobre el municipio en Colombia, vase entre otros: Henao Hidrn,
javier, El poder municipal, 5. ed., Bogot, Biblioteca Jurdica Dik, 1993.
10
Citado por Albi, Fernando, Derecho municipal comparado del mundo hispnico, Madrid, Aguilar,
1955, p. 28. Es interesante la referencia que hace este autor de cada legislacin que cita, como asimismo
resulta de utilidad la transcripcin de los artculos respectivos.
11
Ibidem, p. 28. Agrega un interesante anlisis de la terminologa utilizada por los distintos pases del
mundo hispnico (vase p. 29). Sobre el municipio en Iberoamrica, vase: Instituto de Estudios de
Administracin Local, Derecho municipal iberoamricano, Madrid, 1985.
12
Rosatti, Horacio, Tratado de derecho municipal, 2. ed., Santa Fe, Rubinzal- Culzoni, 1997, t. I, p. 13.
Agrega este autor que: ...no es cierto que la ciudad sea una macro-familia o que proporcionalmente sea a
la familia lo que sta al individuo, porque es de la esencia de aqulla la politicidad, mientras que sta se
define por la nota de privacidad. Las dimensiones propias de una ciudad, ms all de su sesgo
caracterstico o vacacin particular (industrial, portuaria, turstica, administrativa, comercial, etc.), son
aquellas que permiten dar razonablemente cumplimiento a las cuatro funciones bsicas establecidas en la
Carta de Atenas de 1933: habitar, trabajar, recrearse y circular.

Por municipio, en general, se reconoce a la comunidad local autosuficiente,

distinguiendo este trmino de municipalidad, que supone lo expresin institucional
revestida de poder estatal, de la organizacin de los servicios e intereses que se
administran y gobiernan en un municipio. 13
C. Tambin es importante tener en cuenta lo relativo a la naturaleza del municipio,
partiendo de la base que el trmino proviene del latn naturalis, que supone la esencia
y propiedades caractersticas de cada ser; la virtud, calidad o propiedad de las
cosas.14
De esta forma, vamos a tratar de precisar la naturaleza del municipio en su esencia, ms
all de lo que la ley positiva en cada caso diga al respecto.
Sin pretender agotar la cuestin, sino por el contrario, esbozar sus principales
lineamientos, se observa (siguiendo a Rosatti) que encontramos en la doctrina dos
posturas diferenciadas:
1) aquellos que ven al municipio como una comunidad primaria surgida
necesariamente por las relaciones de vecindad;
2) los que hacen hincapi en la comunidad nacida en funcin de un esquema
distributivo de funciones considerado eficaz.15
En el primer grupo aparecen Posada, Bauz, Zuccherino, Dromi, etc.; mientras que en el
segundo, uno de los principales exponentes es Bielsa, siendo tambin la tesis sustentada
por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en la causa Ferrocarril del Sur de 1911;
etctera.
Sostiene con acierto Rosatti que ...para la primera tesis (municipio-necesario) el
municipio es un punto de partida irrenunciable; para la segunda (municipio
subsidiario) el municipio es un punto de llegada. 16
Por su parte, Hernndez sistematiza las distintas escuelas sobre la naturaleza del
municipio, y entiende que la clasificacin de Leal Osorio sobre la base de la
formulacin de Carmona Romay es la ms completa y correcta. As explica al municipio
como institucin, de base sociolgica, de carcter natural, basada en las relaciones de
vecindad, que requiere de un poder y del derecho para alcanzar el bien comn de esa
sociedad local. 17
Tambin Zuccherino analiza las escuelas existentes en torno a la esencia del municipio
y concluye que en su opinin
...el municipio es una institucin natural que nace en forma espontnea y en funcin de
razones de vecindad, generada esta ltima en el espritu gregario del hombre, por lo
13

Concluye Rosatti sintetizando que: ...la ciudad es ms all de cualquier consideracin jurdica- una
realidad social, territorial, econmica y poltica; el municipio es una realidad que surge por el
reconocimiento atributivo de caracteres jurdicos (status jurdico, competencia, etc.) a aquellos elementos
sociales, territoriales, econmicos y polticos, y la municipalidad es la representacin institucional del
municipio. Ibidem, p. 14.
14
Diccionario de la lengua espaola, 19. Ed. Real Academia Espaola de la Lengua, 1970, p. 912.
15
Rosatti, Horacio, op. cit., nota 12, pp. 15 y 16.
16
Ibidem, p. 17. Agrega este autor que es muy probable que estos enfoques guarden relacin con las
distintas maneras en que se ha entendido al federalismo en nuestro pas (ideario o tcnica), as como
tambin con la falsa disyuntiva planteada entre las realidades polticas y tcnicas, entre la democracia y la
eficiencia, ibidem, p. 18.
17
Hernndez, Antonio M. Derecho..., cit., nota 8, p. 244. Agrega que la sustancia poltica y social resulta
inesquivable, porque estn todos sus fundamentos: hombres ligados por necesidades comunes que
organizan poder y derecho para alcanzar el bien comn en la sociedad local. O sea que las
consideraciones sociolgicas encuentran su lugar dentro de este enfoque de al teora del municipio que
postulamos.

que, el derecho positivo no crea al municipio sino que se limita a reconocerlo, dada su
condicin previa de existencia.18
D. El ltimo punto a analizar en esta introduccin, es el relativo a los elementos del
municipio. Autores como Hernndez, afirma que el municipio posee los mismos
elementos que el Estado, es decir, territorio, poblacin y poder. Es este sentido seala,
respecto al primero, que configura el supuesto fsico del municipio; el segundo, supone
la base humana, el elemento sustancial de la idestructible realidad sociolgica
formativa del municipio; y por ltimo, el poder, como capacidad o energa para
alcanzar un fin.19
Por su parte, Zuccherino distingue entre el territorio, la poblacin, la descentralizacin
poltica, todos ellos elementos fundamentales del municipio.20
1. En relacin con el mbito territorial nos interesa en este trabajo. La distincin entre
el municipio de ejido urbano o de villa, en que la competencia alcanza solamente a lo
urbano, y el de tipo condado, departamento o distrito en que ella comprende reas
urbanas y rurales, sin que quede parte del territorio estatal sin estar sujeto a la
competencia local. Pero tambin se advierte la existencia de los denominados mixtos
que partiendo del primero citado amplan su competencia sobre la base de futuras
prestaciones de servicios pblicos o crecimiento de las ciudades.
Que al respecto, autores como Caplan, Lamas y Meehan entienden que los dos sistemas
tienen sus ventajas. As el primero se adecua al concepto tradicional de municipio
vinculado a las relaciones de vecindad; permite precisar el ejercicio de las competencias
propias municipales; no existe subordinacin de los centros urbanos menores a la ciudad
cabecera asiento del gobierno local; y tiende a preservar la autonoma municipal al
evitar que puedan ser considerados como meras delegaciones operativas o
administrativas. Mientras que el segundo sistema tiene como ventajas una mejor
correspondencia con el proceso de planeamiento y cumplimiento de fines con otras
entidades estatales, permite que el financiamiento de los servicios se efecte tambin
con quienes residen en zonas circundantes y evita que se realicen actividades marginales
a los centros urbanos atentatorias al poder de polica o financiero municipal.21
Zuccherino, por su parte, plantea la distinccin entre municipio-partido, municipiociudad y municipio-distrito. El primero se desarrolla con una base territoria que en su
mayor parte asume los caracteres de rural; mientras que el segundo se propone limitar la
base territorial del municipio al ejido urbano o bien hasta el lugar donde arriben los
servicios pblicos prestados por ste; y por ltimo, el tercero, que supone una tesis
intermedia que integra lo urbano, lo suburbano y lo rural dentro de la base territorial
municipal.22
2. Por otra parte la poblacin es decir la base humana indispensable y esencial en la que
se asienta el municipio, ha sido utilizada frecuentemente para distinguir categoras de
municipios.

18

Zuccherino, Ricardo M., Tratado de derecho..., cit. Nota 9, p. 11.

Hernndez, Antonio M., Derecho, cit., nota 8, pp. 246 y ss.
20
Zuccherino, Ricardo M., Tratado de derecho..., cit. Nota 9, p. 10 y ss.
21
Caplan, Lamas y Meehan, Manual de gobierno y administracin municipal, Buenos Aires, Consejo
Federal de Inversiones, 1977, pp. 26 y 27.
22
Zuccherino, Ricardo M., Tratado de derecho..., cit. Nota 9, pp. 11 y ss. Este autor, adems de analizar
los tipos de organizacin territorial, tambin plantea cuestiones territoriales complementarias en el
municipio tales como la problemtica de la mutabilidad de la base territorial, as como tambin la fijacin
de los lmites. Id., Tratado de derecho, cit., nota 9, pp. 16-17.
19

Martins, en este sentido, define a la institucin municipal como "la asociacin poltica
de los habitantes de determinado lugar".23
Sin embargo, para la conformacin de essste elemento no basta co la mera reunin de
hombres, sino que hace falta el ingrediente volitivo, de fuerza espiritual, de destino
comn que aglutine y que con el paso del tiempo perfile la organizacin local propia y
caracterstica.
Se advierte que los parmetros poblacionales a tener en cuenta para efectuar la
distincin entre las distintas categoras son variables y sin duda discrecionales, debiendo
ajustarse a las necesidades reales de cada comunidad. Pero, en general, se observa la
distincin entre pequeos, medianos y grandes municipios.24
As, el constitucionalismo provincial argentino brinda un variado mosaico de
posibilidades -como se ver en el punto IV-, donde se observa que algunas
Constituciones distinguen tres categoras, otras solamente dos, ya sea que las denomina
de "primera categora" y de "segunda", o bien utilice la terminologa de "municipio" y
"comuna"; mientras que otras no contemplan esta clasificacin.
Pero tambin nos sirve el elemeto humano, la poblacin, para analizar en el municipio
la participacin de los ciudadanos y los habitantes, nacionales y extranjeros. En general,
las constituciones provinciales admiten una importante participacin en el municipio, no
solamete del ciudadano, sino tambin del extranjero.
3. Finalmente los elementos restantes son el poder, esto es, "la capacidad, competencia
o energa del que el estado dispone para cumplir su fin", 25 siedo dicho fin en el
municipio: elbie comn de la sociedad local.
Entiende Hernndez que del elemento "poder" surge en mayor medida la naturaleza
poltica del municipio, ms all de lo que dispongan los ordenamietos legales, y
contina "es indiscutible que en el municipio se presentan todos los problemas
politicos y sociales del Estado".26
Por ltimo, el bien comn como fin del Estado tambin sirve para caracterizar el fin del
municipio, ya que la diferencia entre ambos est dada por el mbito social en que acta
el segundo, ceido a lo local. As, el bien comn de la sociedad local si bien es
permanente, su contenido est determinado por condiciones variables de orden poltico,
social, histrico, econmico, etc., propias de cada realidad municipal.
III. EL MUNICIPIO ARGENTINO
1. Naturaleza: terminologa

23

Martins, Daniel Hugo, op. cit., p. 61.

Sobre este punto, Hernndez comenta las categoras de municipios existentes en algunos pases de
Europa -como Espaa, Blgica, Alemania, etc.- y tambin trae un cuadro comparativo sobre las
Constituciones provinciales argentinas.
25
Bidart Campos, Germn, Manueal de la Constitucin reformada, Buenos aires, Ediar, 1996, t. I, p. 425.
Contina este autor sealando que "el poder en cuanto, potencia disponible, requiere ser puesto en acto,
o sea impulsado y ejercido. Quienes lo ejercen son los gobernantes, titulares o detentadores del oder.
Tambin se los llama operadores constitucionales. Los hombres titulares del poder aparecen en el orden
normativo como rganos y su conjunto compone el gobierno que es el cuarto elemtneo del estado."
26
Hernndez, Antonio M., Derecho, cit., nota 8, p. 269. Agrega este autor, citando a Dana Montao,
que "por la naturaleza poltica del municipio, en principio, le corresponde un "poder constituyente" (o
de darse su propia ley fundamental), un "poder legislativo o de legislacin" (para dictar sus reglamentos y
ordenanzas), un "poder institucional" (para darse sus propias autoridades y regirse por ellas sin injerencia
de los poderes o esferas superiores de gobierno), un "poder financiero" (recursos y facultades impositivas)
y "poder jurisdiccional" (para juzgar las infraccions a sus normas y disposiciones)", id., Derecho , cit.,
nota 8, p. 270.
24

En torno a la naturaleza de la institucin municipal, los planteos han sido frecuentes en

nuestro derechopblico argentino, observndosse ciertas discrepancias entre los autores,
as como tambin distintas posturas jurisprudenciales.
Sin embargo, en las ltimas dcadas el moderno constitucionalismo provincial argentino
se ha ido encaminando hacia un claro fortalecimieto del muncipio, a travsde un gradual
reconocimiento de la autonoma municipal, del aumento de sus competencias, de sus
reursos, etc. Luego, con la reforma de la Constitucin Nacional de 1994, a partir del
nuevo artculo 123, se han asentado las bases sobre las que se debe estructurar el
municipio, dando lugar a diversas interpretaciones y juicios respecto a su
constitucionalidad.
2. En la Constitucin Nacional
A. Referencia consitucional
La Constitucin Nacional de 1853-60 dedica slo un prrafo para referirse al municipio
como institucin, en el controvertido artculo 5, que no ha sido modificado con la
reforma de 1994, en el cual encontramos una escueta referencia al municipioi al
expresar que las Constituciones provinciales deben "asegurar el rgimen
municipal", siendo una de las condicions para que el gobierno federal les garantice el
goce y ejercicio de sus instituciones.
Como bien seala Rosatti, la redaccin de esta clusula no ha podido ser ms
insondable y misteriosa, generando un verdadero "va crucis"