Hevia Felipe Isunza Ernesto Perspectiva Interfaz Aplicada Relaciones Sociedad Civil Estado Mexico

Captulo 1
La perspectiva de interfaz aplicada a las relaciones

sociedad civil-Estado en Mxico1
Felipe Hevia y Ernesto Isunza Vera2
Introduccin
Los cambios polticos de los ltimos aos en Mxico han permitido el aumento y
pluralizacin de los actores sociales y los temas que promueven la creacin de espacios
de interaccin entre la sociedad civil y el Estado en diferentes mbitos y campos de
la poltica pblica. Desde la dcada de 1990 y especialmente despus de la alternancia
poltica, hemos sido testigos de la multiplicacin de espacios de informacin, consulta y participacin. As, consejos consultivos, comits de contralora social, presupuestos participativos, asambleas vecinales y un largo etctera, son cada vez ms
frecuentesen la administracin pblica federal, estatal y municipal.
El origen de estos espacios y mecanismos en esta etapa poltica puede rastrearse
en cuatro procesos principales: las presiones internacionales en favor de la modernizacin del Estado (requisitos para acceder a prstamos, acuerdos comerciales con
clusulas democrticas, por ejemplo), las luchas sociales por la autonoma (donde
sobresale el levantamiento zapatista); los cambios institucionales en el Estado (nueva
administracin pblica) y la bsqueda de legitimidad en el ejercicio del poder (orgenes diversos, que tienen que rastrearse en casos concretos).
Sin embargo, a pesar de que es posible advertir que la apertura poltica ha condu
cido a la proliferacin de espacios de interaccin entre la sociedad civil y el Estado,
poco se sabe sobre su real dimensin y las diversas facetas y dinmicas que adquieren.
La percepcin generalizada concuerda con que su uso parece no ser til para mejorar
la calidad de las polticas pblicas porque funcionan principalmente como medios
para legitimar la accin de los gobernantes y no como contrapartes efectivas del poder
1
2
Una versin previa de este trabajo se encuentra en Isunza y Hevia, 2006.

Profesores-investigadores del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa
Social (ciesas).
59
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Felipe Hevia y Ernesto Isunza
gubernamental, como autnticos mecanismos de participacin corresponsable.3 De

ah que muchos actores de la sociedad civil hablen de una participacin decorativa
y no deliberativa (Villaseor, 2005). Esto puede traducirse formalmente en un de
sequilibrio entre legitimidad y eficiencia: las instancias de participacin entreganms
legitimidad que eficiencia a las acciones gubernamentales,4 afectando negativamente a
la gobernabilidad democrtica, sobre todo en trminos de credibilidad y confianza.
Las causas de la baja eficiencia incluyen no slo problemas de diseo de los
mecanismos, sino tambin la reduccin de la esfera pblica, la creciente complejidad
de las acciones gubernamentales y los costos de la participacin para la ciudadana.
Del otro lado del fenmeno descrito no parece existir una demanda ciudadana articulada para modificar la actual relacin con el Estado. En ninguna encuesta reciente
se aprecia la falta de participacin como una demanda ciudadana, y una gran cantidad de la poblacin sigue prefiriendo que los problemas los solucione el gobierno
a travs de mecanismos de interlocucin directa con el gestor (legislador, lder social)
o el encargado del Poder Ejecutivo.
A grandes rasgos, las primeras tres dcadas de la transicin poltica mexicana
desde un rgimen social autoritario (1968-2000) pueden interpretarse como la irrupcin de mltiples luchas por el reconocimiento de los derechos civiles y polticos
que fueron expropiados por el partido de Estado y sus instituciones sociales legitimadoras a cambio de la promesa de desarrollo de los derechos econmicos, sociales
y culturales; a la mitad del periodo, cuando ni unos ni otros han podido establecerse
plenamente, amplios sectores de la sociedad civil en retorno (Prez-Daz, 1993)
introducen en la agenda pblica el debate sobre los derechos de los pueblos y de
solidaridad. La alternancia en la presidencia de la Repblica en el ao 2000 se realiza
en un escenario que obliga a los actores sociales y estatales a reformular sus proyectos,
y nuevamente en 2006 el contexto poltico introduce mayores niveles de complejidad.
As, este escenario puede caracterizarse por la continuidad en el proyecto econmico-financiero, por las fuertes contradicciones entre la estructura poltico-administrativa existente y las necesidades de un pas democrtico, as como el crecimiento
acelerado de ciertos poderes fcticos y la urgencia de polticas de Estado que trasciendan las pugnas en la sociedad poltica (Isunza, 2001).
En este texto se propone una perspectiva analtica que pueda dar cuenta de la
creciente complejidad que adquieren las relaciones sociedad civil-Estado y que se
basa en el concepto de interfaz socioestatal. Para ello, en primer lugar, se definen las
3
4
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Algunas investigaciones presentan evidencia que confirma esta percepcin. Por ejemplo, los captulos de este libro; Sefchovich, 2008; Fox, 2007; Hevia et al., 2009, entre otros.
Para una mayor discusin sobre este equilibrio, vase Hevia, 2006b y Hevia et al., 2009.
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La perspectiva de interfaz aplicada a las relaciones sociedad civil-Estado en Mxico
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caractersticas centrales del concepto de interfaz socioestatal y se propone una tipologa. Luego se aplica esta tipologa a una serie diversa de normas legales del mbito
federal, estatal y municipal. En un nivel ms de complejidad, se aplica la perspectiva
analtica a las acciones llamadas de contralora social y se finaliza con una serie de
conclusiones especficas sobre la aplicacin de esta perspectiva a las relaciones sociedad civil-Estado.
Definicin de interfaces socioestatales (tipologa)

Interfaz: concepto para el estudio
de las relaciones sociedad civil-Estado
Desde nuestro punto de vista, es necesario desarrollar un instrumento de enfoque
de las relaciones interreas, en nuestro estudio, entre Estado y sociedad civil en la
perspectiva de su anlisis emprico.
Con tal fin hemos decidido retomar el concepto de interfaz,5 entendido como un
espacio de intercambio y conflicto en el que ciertos actores se interrelacionan no
casual sino intencionalmente.6 Un tipo especial de interfaz es el espacio donde actores sociales y estatales se encuentran (por lo tanto, las definimos como interfaces
socioestatales). Estas interfaces socioestatales estn determinadas estructuralmente
tanto por la poltica pblica7 como por los proyectos sociopolticos de los actores
(estatales y sociales) concernidos.
Nuestra visin de interfaz retoma los trabajos de Bryan Roberts (2001) y Norman
Long (1999). Para el primero (Roberts, 2001: 3), la interfaz supone relaciones socioestatales que deben analizarse en su contenido tanto como confrontacin de
6
7
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En espaol es un sustantivo femenino; en singular, interfaz y en plural: interfaces. El uso con

temporneo del trmino espaol proviene del ingls interface (con raz comn latina inter, entre, en
medio o entre varios; facies, superficie, vista o lado de una cosa), es definido por la Real Academia
Espaola de la Lengua (1992: 1179) como zona de comunicacin o accin de un sistema sobre otro.
Para profundizar en la nocin sociolgica de sujetos intencionales desde una perspectiva basada
en John R. Searle, puede consultarse Garca, 1994.
La demanda social crea el Estado (sta es la lgica de las luchas por el reconocimiento) cuanto
tambin el Estado crea la sociedad. El Estado, va la definicin de una poltica pblica, crea interlocutores que no siempre son beneficiarios; hay ejemplos de construccin de interfaces socioestatales en las que, como la contralora social, precisamente se trata de no crear interlocutores beneficiarios sino vigilantes.
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interesessociales, cuanto contraste de interpretaciones e informaciones que se

efectivizan durante la implementacin de las polticas pblicas.
Por otro lado, Norman Long (1999: 1-4) asume que la interfaz es 1) una entidad
organizada de intencionalidades y relaciones entrelazadas; 2) un lugar para el conflicto, la incompatibilidad y la negociacin; 3) un sitio de confrontacin de paradigmas
culturales; 4) implica una realidad donde los procesos de conocimiento son centrales; 5) se constituye tambin por el poder, entendido como resultado de luchas por
relaciones estratgicas y significados; 6) est compuesta por discursos mltiples, y
7) puede ser el espacio para la intervencin planeada en los mundos de vida de los
actores sociales individuales y colectivos.
De esta forma, en los casos empricos estudiados (como los consejos ciudadanizados, sean consultivos o decisorios) se desarma el argumento de supuestas virtudes intrnsecas de lo social contra las maldades constitutivas de lo estatal. As,
al contrario de ser portadores de reivindicaciones a priori justas y legtimas, los movi
mientos sociales y organizaciones voluntarias de la sociedad civil tienen que enfrentar
el difcil aprendizaje de la gestin pblica, que va siendo realizado en medio de fuertes
tensiones y contradicciones, entre stas, inclusive, una fuerte asimetra de poder entre
los representantes de la sociedad civil y los del Estado. (gecd, 1998-1999c: 70-71)
La perspectiva de anlisis que se resume en el concepto de interfaz socioestatal

(ise) implica seis presunciones bsicas:
1. La interfaz es un espacio social constituido por los intercambios de sujetos
intencionales. Estas interfaces se materializan en un campo concreto en el que se
da la disputa por un tipo especfico de bienes. Consecuentemente, la interfaz es:
a) Un espacio de conflicto.
b) Un espacio donde se efectan relaciones (comnmente) asimtricas entre
sujetos sociales (conflictos que constan de las dimensiones estratgica y
comunicativa).
2. La interfaz socioestatal (ise) es uno de los posibles espacios de intercambio, y se
compone de sujetos sociales y sujetos estatales.
3. Los sujetos de la interfaz pueden ser individuales (a, a, b) o colectivos (A,
A, B).
4. Los sujetos, tanto por su lugar en el espacio social cuanto por su historicidad,
portan proyectos sociopolticos (esto es, una cierta configuracin de estrategias de
conocimiento, normas y valores).
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5. Los sujetos establecen relaciones (que representamos grficamente con flechas

direccionadas: ), en las que intercambian bienes, prestigio, etctera.8
6. Debido a que las relaciones entre sujetos implican prcticamente siempre
relacionesasimtricas, la escala es una variable fundamental para analizar los
casos concretos de interfaces, esto es, de relaciones sociedad civil-Estado.
La grfica 1 muestra esquemticamente la lgica de las interfaces socioestatales:
Grfica 1
Actores y relaciones en el campo y la interfaz
Estado
Sociedad civil
Sociedad poltica
Interfaz socioestatal
Campo
A: sujeto estatal
A: sujeto estatal
no electo
B: sujeto social
relaciones
Tipologa de interfaces socioestatales:

tipos cognoscitivos y tipos polticos9
Las relaciones sociedad civil-Estado en el Mxico actual son tan heterogneas y con
historias tan particulares (esto es, que no se explican totalmente por las grandes
tendencias nacionales), que es necesario ordenar analticamente los datos que surgen
de la realidad emprica.
8
9
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Para una visin fundamentada de la sociedad como mirada de intercambios, de relaciones entre
sujetos, nos parece bsico revisar Walzer, 1993.
La tipologa desarrollada en este apartado se present en una primera versin en Isunza, 2005;
para ver las ltimas modificaciones a la tipologa, vase Gurza e Isunza, 2009.
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Mediante la nocin de interfaz socioestatal es posible reducir la lgica de las

interacciones a dos formas bsicas de intercambio, ms all de los actores concretos
que les den vida.
De esta manera, las posibles relaciones tpico-ideales entre el Estado y la socie
dad civil pueden definirse en tres que remiten a una lgica cognoscitiva (relaciones
de hacer saber) y tres que se refieren a una lgica poltica (relaciones de hacer
hacer).
Los tipos ideales, en sentido weberiano (Weber, 1964), no significan descripciones
de la realidad sino abstracciones de la misma que sirven como referencia analtica de
su complejidad. As, los tipos ideales de relaciones sociedad civil-Estado son una
brjula analtica para describir y comprender las formas concretas recopiladas en
el mapa de estos mecanismos de intercambio, as como en formas menos institucionalizadas de relacin socioestatal.
En sntesis, los tipos cognoscitivos son:
1. Interfaz de contribucin (participacin social informativa)
SC E, en el cual la sociedad civil informa al Estado.
Ejemplos de este tipo son los buzones de quejas y formas tenues de consulta
sectorial y temtica; asimismo, este tipo incluye los mecanismos de atencin
ciudadana.
2. Interfaz de transparencia (informacin gubernamental)
SC E, en la que el Estado informa a la sociedad civil.
Ejemplos de este tipo son las pginas de internet gubernamentales, los informes
regulares de gestin gubernamental y las campaas mediticas del Estado.
3. Interfaz comunicativa (colaboracin informativa)
SC E, en la que la sociedad civil y el Estado se informan mutuamente, se
comunican.
Ejemplos de este tipo son los mecanismos de transparencia de la informacin
pblica gubernamental y los consejos consultivos con carcter no vinculante.
Los tipos polticos son:
4. Interfaz mandataria (democracia directa, control social)
SC E, en la que la sociedad civil controla, domina o dirige al Estado.
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Ejemplos de este tipo son los mecanismos de la llamada democracia directa

como el referndum, plebiscito e iniciativa popular, as como las contraloras
sociales en sentido fuerte. Asimismo, las elecciones de los gobernantes y legisladores en los mbitos federal, estatal y municipal son mecanismos de relacin
entre la sociedad civil y el Estado que pueden entenderse en este tipo de interfaz.10
5. Interfaz de transferencia (polticas pblicas subrogadas, transferencia de polticas)
SC E, en la que el Estado controla, domina o dirige a la sociedad civil.
Ejemplos de este tipo de relacin son los proyectos de desarrollo social gestiona
dos por organizaciones de la sociedad civil (osc); tambin son ejemplos de este
tipo los proyectos culturales, las obras con participacin social (mano de obra),
y las investigaciones hechas por instituciones acadmicas y osc, con recursos
pblicos bajo contrato.
6. Interfaz cogestiva (cogestin)
SC E, en la que la sociedad civil y el Estado mantienen una relacin de cogestin.
Ejemplos de este tipo son los Consejos Electorales del ife y otros consejos
cuyas decisiones son de carcter vinculatorio.
Cada uno de los tipos puede encontrar un caso paradigmtico que explique las
principales caractersticas de cada una de las interfaces, aunque como podremos ver
ms adelante en el anlisis concreto de los mecanismos, es necesario comprender la
imbricacin emprica de los tipos ideales. En el cuadro 1 es posible apreciar un resumen de los tipos descritos en esta seccin y algunos ejemplos que pueden ayudar
a comprender dicha tipologa.11
10
11
Libro 2.indb 65
En la literatura sobre rendicin de cuentas (ODonnell, 1994), las elecciones se definen como la
rendicin de cuentas vertical, diferente de los tipos social (Peruzzotti y Smulovitz, 2002)
y transversal (Isunza, 2004; 2006), en los que tambin existe una relacin sociedad civil-Estado
orientada por la responsabilizacin y el control, pero con mecanismos diferentes: las elecciones, las
movilizaciones sociales y la participacin de ciudadanos, en calidad de tales, dentro de cuerpos
estatales cogestivos.
En Isunza y Hevia (2006) se desarrolla cada uno de estos casos empricos.
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Tipo 1
Tipo 2
Tipo 3
Tipo 4
Tipo 5
Tipo 6
ife
Fuente: Elaboracin propia.
(Contina)
Condiciones Derecho de Alternancia. Crisis de Crisis de legiti-

Reduccin del Crisis de legifavorables
peticin. Nueva Contexto favo-
legitimidad.
midad. Proyecto Estado de bie-
timidad de las
para su creacin
administracin
rable de polticas Necesidad de
salinista de crea-
nestar. Reformas
elecciones.

pblica. Presiones globales anti-
incorporacin
cin de nuevos
estructurales. Participacin

sociales, tradicin corrupcin
de usuarios,
actores sociales. Transferencia de
de la sociedad

colonial. (bm, ocde,
expertos y
responsabilidades
civil en orga

usaid, etctera).
ciudadanos
estatales a la
nizaciones
probos para sociedad civil.
prodemocr
abatir dficit
Demandante de
ticas.
de legitimacin. participacin.
Orden de aparicin
1 6 2
4 3 5
Cundo se crearon Siglo xvii 2002

1980 1991
1990
1996
Contralora Comits de Consejo
Social Solidaridad
ciudadanizado
Caso paradigmtico Sistema

ifai Consejos Consejos ciuda- Oportunidades

de quejas
consultivos
danos de control

y vigilancia (con
tralora social)
Interfaz de Interfaz de Interfaz Interfaz Interfaz de Interfaz

contribucin transparencia comunicativa mandataria
transferencia cogestiva
SC E SC E SC E SC E SC E SCE
Cuadro 1
Resumen analtico de interfaces socioestatales
66
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Libro 2.indb 67
Tipo 1
Tipo 2
Tipo 3
Tipo 4
Tipo 5
Tipo 6
(Continuacin)
(Contina)
Impacto de la Bajo positivo. Alto positivo.

Medio positivo. Alto negativo. Bajo negativo. Bajo positivo.
alternancia en
Sin novedades.
Nueva institu-
En poltica social
Pierde importan-
Recentralizacin
No se modifila evolucin de
cionalidad.
principalmente.
cia y terreno la
de la poltica
can las reglas y
los mecanismos Contralora
social, genera
resalta la im Social.
ms participa-
portancia del

cin obligada.
desempeo de
los actores.
Intencin esta- Conocer y pro- Abatir Inclusin de Legitimar deci- Transferir res- Legitimar
tal dominante
cesar demandas
corrupcin
nuevas voces
siones clave o
ponsabilidades
sistema

y peticiones
gobiernos
poltico
Actores clave Sistema burocr-

Grupos de Sociales Polticos Polticos Polticos
para su imple-
tico orientado
cabildeo tcnica
y polticos
(necesidad de
(transferencia de
(abiertos al
mentacin
a la mejora de
y polticamente
(aumento de
legitimidad por
acciones, implan-
cambio de pa
servicio.
eficientes. (Grupo la presencia
descrdito de
tacin de infraes-
radigma y en
(Inputs para elevar Oaxaca, Alianza, de osc con
las urnas) y
tructura, discurso
un contexto de

la calidad de aten- Convergencia,
capacidades
sociales (poten-
participacionista)
necesidad

cin al cliente.)
etctera.)
tcnicas y
ciados a travs
y sociales (dis-
de legitimidad)

apertura
de su participa-
puestos a ejecutar
y sociales (con

poltica).
cin en polticas
bien la poltica
proyecto de

pblicas: control,
pblica por nece-
participacin

definicin,
sidad, convenci-
y capacidades

evaluacin).
miento o como
tcnicas).
proyecto de
accin).
Cuadro 1

67
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Libro 2.indb 68
Tipo 6
Falta eficacia
Falta eficacia.
y funcionamiento
de consejos
existentes slo
en el papel.
Obligatoriedad
de participacin,
sobrecarga del
ciudadano/
usuario.
Cooptacin
neutralizacin
poltica de la
ciudadana
participante.
Tipo 5
Debilidades/
Discrecionalidad Falta demanda
lmites
en la resolucin
ciudadana.

de los asuntos

Tipo 4
LegitimidadEficiencia
(ciudadanos
hacen que las
elecciones
sean limpias).
Tipo 3
Gobernabilidad
Eficiencia
Legitimidad
Legitimidad
Legitimidad
Legitimidad (be-
(relacin eficiencia- (el gobierno
(el gobierno es (el gobierno
(ciudadanos
neficiarios par-
legitimidad)
resuelve las
transparente).
escucha a
tienen decisin
ticipan de los

peticiones de
todos).
sobre los actos
programas).

los quejosos).
pblicos).

Tipo 2
Media. Diseo
no asegura
desempeo.
Tipo 1
(Continuacin)
Funcionamiento Peticiones Limitada: los Desigual en la Desconocida Tendencia a la

y eficacia
eficaces, quejas
usuarios de la
literatura: mujeres-
tendiendo a ser
alta: nuevas

aparentemente
informacin
alto, pero seguri-
baja. No se cuenta reas que se

ineficaces (salud, todava son
dad-bajo. Depende
con datos para
transfieren

educacin).
pocos.
de actores y diseo.
medir su eficacia. (integracin de

los vulnerables,

proyectos, cultura,
etctera).
Cuadro 1
68
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69
Niveles de institucionalizacin
de las interfaces socioestatales y pluralidad de nociones
A partir de la tipologa desarrollada con anterioridad, es necesario distinguir los

niveles de institucionalizacin de las interfaces socioestatales, con la finalidad de
diferenciar dentro de la complejidad de las posibles relaciones entre la sociedad civil
y el Estado mexicanos. Asimismo, cabe conocer previamente algunas de las prin
cipales nociones que remiten, expresa o tcitamente, a experiencias concretas de las
relaciones sociedad civil-Estado en Mxico.
Pluralidad de nociones sobre la relacin sociedad civil-Estado

En la realidad nacional, las relaciones entre la sociedad civil y el Estado suelen carac
terizarse como mecanismos de participacin ciudadana.12 De esta forma, cada esfera de la
poltica pblica (salud, educacin, seguridad ciudadana, campo, mujeres) puede
contar con mecanismos para que la sociedad civil participe en la planeacin y gestin
de las polticas especficas.13
Por ejemplo, en el campo de la seguridad pblica encontramos un bajo nivel de
participacin, ya que los actores sociales slo inciden en el acopio de informacin
y la consulta (como entrevistados en encuestas que definen la inseguridad como su
mayor preocupacin, y la baja calidad tcnica de la polica como desafo), su participacin se centra en la etapa previa de la poltica (en la formacin de la agenda, ms
12
13
Libro 2.indb 69
La participacin ciudadana es definida por Nuria Cunill (1997: 74) como un tipo de accin poltica
que expresa, con mltiples sentidos, la intervencin directa de los agentes sociales en actividades
pblicas. Su pertinencia, desde este punto de vista, no slo se basa en el mejor desempeo de la
administracin pblica sino que incluyendo a la ciudadana en los procesos de diseo y adopcin
de polticas sociales y con reglas de actuacin de los diferentes actores previamente definidas se
pueden obtener mejores resultados que permitan avanzar en el camino de construir ciudadana
(Ziccardi, 2004: 10).
Para comprender mejor la dinmica de estas relaciones posibles debe identificarse el grado de
intensidad de la participacin ciudadana en la toma de decisiones, as como el momento de la poltica pblica en la que sta se lleva a cabo. La intensidad de la participacin puede ir desde el
acopio de informacin hasta el facultamiento, pasando por la consulta, la evaluacin conjunta,
el compartirla toma de decisiones y la colaboracin (Banco Mundial, 1994: 12; Fox, 2002: 108).
Por otro lado, pueden diferenciarse las experiencias a partir de identificar la fase de la poltica
donde la incidencia ocurre: formacin de la agenda de gobierno, definicin de un problema pblico, construccin de las opciones de poltica, eleccin de la opcin poltica, implementacin de la
poltica, evaluacin y/o aprendizaje (Aguilar, 2001: 107).
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que nada) (Azaola, 2005). Por otro lado, el campo de las polticas sobre mujeres en
el Distrito Federal, por ejemplo, presenta un alto nivel de participacin, puesto que
los actores sociales no slo contribuyen en la formacin de la agenda y la planeacin,
sino tambin en su implementacin, y donde se incluyen la consulta y evaluacin
conjunta, pero tambin la colaboracin y el facultamiento (lvarez, 2004: 274).
Una segunda forma de concebir las relaciones entre la sociedad civil y el Estado
est marcada por el discurso de la accountability, o rendicin de cuentas,14 entendida como
una nueva etapa en la discusin de los procesos de democratizacin que va ms all
de las relaciones tradicionales entre gobernantes y gobernados. La rendicin de
cuentas (rdc).
implica la existencia de un actor responsable, de alguna accin de ste, de la narracin
y justificacin sobre lo que dicho actor ha realizado, as como del control colectivo
que actores responsabilizantes efectan en este proceso de mltiples sentidos []
esta nocin compleja de la rendicin de cuentas est formada por tres dimensiones:
la informativa, la justificativa y la exigitiva, ligada esta ltima a una perspectiva de
derechos (y obligaciones). (Isunza, 2004: 25)
La rendicin de cuentas implica tres dimensiones: informacin, justificacin y

sancin(Schedler, 2004). Las dos primeras se refieren a la peticin por parte de los
representados y la obligacin por parte de los representantes de informar y explicar
las decisiones que toman. No slo de dar cuenta de cuntos recursos se disponen y
cmo se distribuyeron, sino tambin el porqu de estas decisiones; mientras que la
tercera se refiere a la capacidad de exigencia (enforcement) por parte de los representados sobre los representantes.15
14
15
Libro 2.indb 70
El trmino rendicin de cuentas se forma con rendicin, originado en el latn reddere, el que
junto con algunos nombres, toma la significacin del que se le aade. As, rendir gracias significa
agradecer y rendir obsequios quiere decir obsequiar (rae, 1992: 1796). Por otro lado, cuentas
tiene su raz en el latn computare, palabra formada por com-, juntos, colectivamente ms putare,
valuar, juzgar, calcular, verificar (una cuenta), limpiar (Gmez de Silva, 1988: 185-186). Por lo
tanto, rendicin de cuentas es la accin de computar, es decir, de evaluar, juzgar o verificar colec
tivamente algo: como se desprende de lo anterior, la rendicin de cuentas tiene caractersticas colectivas de control-evaluacin (Isunza, 2004: 24-25).
De hecho, para autores como Fox (2002: 2-4), es esta capacidad de limitar y sancionar el abuso del
poder la caracterstica central de la rendicin de cuentas (y su diferencia con conceptos como
transparencia o acceso a la informacin) La rendicin de cuentas poltica limita el uso y san
ciona el abuso del poder. La exposicin pblica (o rdc social) es necesaria pero no suficiente para
limitar o sancionar el abuso de poder. Esto implica, entre otras cosas, que la transparencia sea
necesaria pero no suficiente para la rendicin de cuentas.
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En la lgica de la nocin de interfaz de rendicin de cuentas, aparece como

prerrequisito fundamental la posibilidad de contar con actores sociales informados
y con mecanismos claros para acceder a la informacin pblica, lo que se conoce
como transparencia.16
De esta forma tenemos tres nociones del sentido comn que se relacionan con
diversos mecanismos de comunicacin sociedad civil-Estado: la transparencia, la
participacin ciudadana y la rendicin de cuentas.
Niveles de institucionalizacin de las interfaces socioestatales

Desde una perspectiva institucional, la relacin entre sociedad civil y Estado puede
medirse a partir del grado de formalidad-informalidad de los mecanismos de participacin
ciudadana, de transparencia o de rendicin de cuentas. En Mxico coexisten de
manera significativa mecanismos formales (identificados en leyes, reglamentos,
acuerdos, etctera) con mecanismos informales tanto de presin (mtines, plantones,
tomas de oficinas) como de negociacin (mesas de concertacin).
Cabe destacar dos elementos que muestran la persistencia en Mxico de mecanismos informales de relacin sociedad civil-Estado. El primero son ciertos rasgos
de la cultura poltica mexicana y la centralidad de mecanismos informales en el rgimen posrevolucionario, mientras que el segundo remite al descrdito del Estado
de derecho y las instituciones de imparticin de justicia como organizaciones legtimas y eficaces para la resolucin de conflictos.
En Mxico encontramos ejemplos cotidianos de una coexistencia de sistemas
formales e informales de poder que se nutren y hunden sus races en la lgica del
rgimen posrevolucionario, el cual fue descrito someramente en la primera parte de
este ensayo. Una de las consecuencias de esta particularidad histrica es la falta
de confianza de la ciudadana en la aplicacin de reglas iguales para todos. Segn la
Encuesta Nacional de Cultura Poltica de 2003, 44% de los entrevistados afirman
que ni las autoridades ni los ciudadanos respetan la ley; 63% cree que sta se aplica
16
Libro 2.indb 71
El desarrollo de mecanismos de transparencia y rdc se vincula directamente con una perspectiva

de derechos por medio del control y vigilancia de las polticas pblicas. El reconocimiento de los de
rechos tiene importantes repercusiones en la relacin entre la sociedad civil y el Estado en dos
sentidos: la obligatoriedad por parte del Estado de cumplir y hacer cumplir los derechos por medio
de la implementacin de polticas pblicas y, por el otro, la posibilidad de exigir el cumplimiento de
los derechos que tienen los ciudadanos. As, al controlar y vigilar la poltica pblica, la transparencia
y rendicin de cuentas adquieren mayor peso dentro de los requisitos indispensables en los procesos
de profundizacin democrtica (Isunza, 2006).
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72
para lograr el beneficio de unos cuantos, y 40% opina que las leyes funcionan para
defender los intereses de la gente con poder (Segob-inegi, 2003).
Asimismo, la Encuesta sobre Democracia del Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo (pnud, 2004) seala que la sensacin de injusticia es incluso
mayor que la media de los pases de Amrica Latina (al). As, en Mxico, 58.3% de
los encuestados tiene muy baja percepcin sobre la igualdad ante la ley (la respuesta
ms numerosa en los pases estudiados), mientras que en Amrica Latina slo 36.2%
de los encuestados tiene esta opinin. La idea de una desigualdad ante la ley es an
ms acentuada cuando se trata de ciertos actores sociales vulnerables. As, 55.2% de
los encuestados en Mxico cree que los indgenas no logran hacer valer sus derechos,
cuando esta visin en Amrica Latina se presenta en apenas 38.3%. Esta desconfianza se corresponde con la experiencia vivida por la ciudadana: 49.2% de los
mexicanos encuestados consider que los funcionarios del Poder Judicial no los atendieron rpida ni justamente, lo que contrasta con 30.7% de los latinoamericanos que
tuvieron esta misma experiencia.
Estos datos permiten inferir una debilidad estructural de los sistemas institucionalizados de participacin ciudadana orientada a la rendicin de cuentas, ya que no
se cuenta, por lo menos desde el punto de vista de la ciudadana, con una confianza
suficiente para activar ciertos mecanismos de rendicin de cuentas horizontal (horizontal accountability), en los que el equilibrio entre poderes del Estado se activa.
Manifestaciones y mesas de negociacin ad hoc

En este contexto de coexistencia permanente de mecanismos formales e informales
de relacin entre la sociedad civil y el Estado, cobra sentido la necesidad de definir
una serie de mecanismos cotidianos que, sin embargo, no estn formalizados en el
marco normativo vigente. Retomemos algunos datos que muestran la significativa
recurrencia a las manifestaciones pblicas colectivas en Mxico.
Segn tres fuentes independientes que cuentan con un diverso grado de cobertura
y sistematizacin de la informacin, este tipo de relacin informal entre la sociedad
civil y el Estado es muy importante. Segn un estudio del pnud (2004: 224), 39.9%
de los entrevistados en Mxico ha participado en manifestaciones colectivas, lo que
contrasta con 24.3% de los entrevistados en el conjunto de Amrica Latina.17 En la
17
Libro 2.indb 72
Otra respuesta del estudio del pnud confirma este dato que sale del promedio regional: 4.1% de
los entrevistados en Mxico participa en accin poltica (lo que significa hacer contactos y parti
cipar en manifestaciones colectivas), frente a 1.4% de los entrevistados en el conjunto de Amrica
Latina (pnud, 2004: 225).
03/11/10 11:14
73
Encuesta Nacional de Cultura Poltica (encup) de 2003, 27% de los entrevistados

afirm haber participado en actos pblicos por alguna causa, frente a 14% que dijo
que particip en alguna organizacin de ciudadanos.
La manifestacin de sujetos inconformes con el poder pblico creci entre 2001
y 2003: el primer ao 7.2% de los entrevistados dijo que haba tratado de asistir a
una manifestacin para resolver un problema, mientras que esa respuesta la dio 12%
de los encuestados en 2003 (Segob-inegi, 2001; 2003).
La ciudadana mantiene la posicin de crear interlocucin con el Estado a travs
de manifestaciones pblicas, en coincidencia con la tradicin poltica nacional, pero
tambin porque, de forma significativa, este mecanismo le es funcional. En el IVInfor
me de Gobierno del presidente Vicente Fox se afirma que durante el primer semestre
de 2004 la Secretara de Gobernacin atendi a representantes de los ciudadanos
movilizados en 590 mtines, plantones y bloqueos realizados en el Distrito Federal.
Esto se traduce en la interlocucin del representante del gobierno de la Repblica
con casi tres grupos de manifestantes cada da (Gobierno de Mxico, 2004: 348).
Sin embargo, la efectividad de estos mecanismos es desigual. Por ejemplo,
podemoscitar el campo de la Reforma Agraria, un sector de la poltica especialmente
sensible a mecanismos informales de presin. Segn Pinacho (2005), despus de las
reformas constitucionales de 1992 y la firma de los acuerdos agrarios de 1997, las orga
nizaciones campesinas mantuvieron la prctica de plantones y marchas, aunque
stos servan ms bien como vlvulas de escape internas. La lgica de estas
movilizaciones es la siguiente: los campesinos presionan al lder por falta de una
solucin (muchas veces producto de los malos manejos de la dirigencia) y stos
organizan plantones y tomas de oficinas para hacer ruido. Los plantones menciona
dos son sobre todo rituales: los funcionarios saben cundo van a ser tomadas las
oficinas, los jefes atienden en otros despachos, etctera. Una vez realizado el acto
ritual, un funcionariomedio atiende a los manifestantes en mesas de negociacin
previamente concertadas.
Se postula como hiptesis que estos mecanismos no formales han evolucionado
a lo largo del tiempo, y cobra sentido su transformacin a partir del contexto sociopoltico. De esta forma, las movilizaciones en los aos setenta y ochenta cumplan
la funcin de permitir a ciertos actores sociales acceder a la esfera pblica evidenciando ciertas cuestiones (creando agendas, tematizando problemas) que no eran
procesadas en las instituciones del rgimen social autoritario. En aquel momento se
trataba de mostrar capacidad de movilizacin y fuerza, en un contexto de medios
de informacin que de manera casi unnime negaban su existencia. A partir de la
pluralizacin de la sociedad poltica a finales de los aos ochenta (partidos polticos
presentes en gobiernos locales y estatales, as como en la Legislatura federal) y de la
Libro 2.indb 73
03/11/10 11:14
74
mayor autonoma y fortalecimiento de la sociedad civil, las manifestaciones dejan

de ser slo un medio de adhesin (de las organizaciones corporativas hacia el rgimen
priista), o de denuncia y creacin de agenda (de actores autnomos u opositores al
rgimen), para convertirse, tambin, en un mecanismo ritual que abre espacios para
la concertacin entre actores civiles y estatales cada vez menos unnimes. Esta diversidad de significados de las manifestaciones pblicas se mantiene en una mixtura
que toma facetas particulares a partir de la alternancia en los gobiernos de los mbitos federal, estatal y municipal, junto a la pluralidad instalada en las legislaturas
estatales y la federal. As, la cantidad y frecuencia de las marchas parece aumentar
pero, al mismo tiempo, no prescinden en la mayora de los casos de los mecanismos
institucionales de resolucin de los conflictos: las marchas y plantones acompaan
a otros mecanismos, no los suplantan.
El uso de los medios de informacin

Las campaas de comunicacin del Estado a travs de los medios masivos de informacin constituyen una forma de relacin sociedad civil-Estado muy importante
por su generalizacin social en toda la geografa nacional. Entre estos medios, son los
electrnicos los ms atendidos, y el ms destacado de stos es la televisin. Segn
los datos de la encup 2003, 85% de los mexicanos encuestados dice que se informa
de la poltica por medio de la televisin, frente a 62% que lo hace a travs de la radio,
mientras que slo 45% se informa polticamente por medio de los peridicos (Segobinegi, 2003). Datos de otras encuestas permiten inferir que esta tendencia ha crecido
en el tiempo: segn estudios del ife y la unam, para 1996 la televisin tena 59% de
preferencias y en 2000 74% a nivel nacional (Gobierno de Mxico, 2001a: 32).
En trminos de confianza institucional, los medios de comunicacin aparecen
como la sexta institucin que mayor confianza merece a los ciudadanos (con una ca
lificacin de 7.8 sobre 10, abajo del Ejrcito, la Iglesia y el ife, pero arriba de la Co
misin Nacional de los Derechos Humanos (cndh), el presidente, la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin (scjn) y el Congreso (Segob-inegi, 2003).
La televisin se considera el medio de mayor penetracin puesto que 95.5% de
los entrevistados en la Encuesta Nacional de Prcticas y Consumo Culturales (Conaculta,
2004: 112) afirma ver televisin. Segn la misma Encuesta (Conaculta, 2004: 18) son
los noticieros los programas ms vistos de la televisin (49.5%), por encima de las
telenovelas (39.2%) y los deportes (24.3%). Si a esto agregamos que existen 25600000
de televisores aproximadamente (cia, 2005), tenemos que la televisin constituye un
medio privilegiado de comunicacin del Estado hacia la sociedad en general.
Libro 2.indb 74
03/11/10 11:14
75
La administracin de Vicente Fox abrog la disposicin de 1969 que determinaba

que el gobierno dispona de tres horas de tiempo televisivo diario18 y lo redujo a 18
minutos de televisin y 35 de radio, por medio del decreto presidencial del 10 de octubre de 2002. Antes de esta modificacin, segn Fregoso (2002), de acuerdo con la
Secretara de Hacienda de Mxico, de enero a septiembre de 2002, el gobierno utiliz
4 millones 70 mil 511 minutos del llamado tiempo fiscal en televisin, siendo la Pre
sidencia de la Repblica la que utiliz la mayor parte del tiempo con 17.7% del total.
Otra funcin de los medios en la relacin de la sociedad civil con el Estado
tiene que ver con la vigilancia y el control. Al respecto, segn la informacin de la
encup 2003, el uso de los medios como mecanismos de control o denuncia ante
irregularidades pareciera tener menor importancia. Segn este estudio, acciones
como llamar a un programa de radio o televisin o escribir cartas en los peridicos
es una accin relativamente poco utilizada para resolver un problema, con 9% y 7%,
respectivamente (en comparacin con organizarse con otras personas afectadas,
que fue la respuesta de 39% de los ciudadanos encuestados).
A partir de la informacin revisada, percibimos que los medios masivos de informacin funcionan como vehculo para la materializacin de las relaciones Estadosociedad civil, as como mecanismo para rebajar la presin de sta sobre aqul.
Estas relaciones son tanto de arriba hacia abajo (a travs del uso del tiempo oficial
para entregar informacin y construir cierta opinin pblica), como de abajo hacia
arriba (mediante el uso ciudadano de espacios de denuncia y control utilizados de
manera limitada).
A manera de resumen
La hiptesis general para explicar algunos de los principales cambios en la lgica de
la generacin de interfaces socioestatales en los ltimos 35 aos, es que la transformacin del rgimen necesit de nuevos interlocutores, situacin que el presidente
Salinas de Gortari retom expresamente a travs del Pronasol. Por otro lado, a
partir de la alternancia en los gobiernos locales y estatales, se fueron generalizando
las interfaces para el mejor desempeo de la funcin pblica; de ah se prosigui en
el periodo 94-97 con una prdida paulatina del control priista del Legislativo federal,
que cre nuevas instituciones ms independientes y con poder autnomo; finalmente,
la alternancia en el Ejecutivo federal hizo posible pluralizar los interlocutores en
18
Libro 2.indb 75
Los espacios pblicos de comunicacin oficial los administra la Subsecretara de Normatividad de

Medios, perteneciente a la Segob.
03/11/10 11:14
76
varios niveles y retomar el tema de la transparencia y el reconocimiento (no exento

de contradicciones) de las osc como sujetos democratizadores (y no esa seora la
Sociedad Civil de los sectores ms conservadores del panismo).
Mapeo de interfaces socioestatales

Las interfaces socioestatales son un complejo y numeroso conjunto de instituciones
que, en su versin ms perenne, cuentan con un fundamento legal y recursos financieros que permiten un grado de operacin alto; en el otro extremo de la realidad,
se observan relaciones entre la sociedad civil y el Estado altamente voltiles, como
son las negociaciones ad hoc resultado de movilizaciones de actores sociales orientados a la resolucin de un problema o necesidad puntual: en este caso, la interfaz
se consume en s misma, desapareciendo con la mesa de dilogo y concertacin.
En el mapa que hemos elaborado a partir de diversas fuentes de informacin,
encontramos una abrumadora mayora de interfaces que cuentan con cierto grado de
institucionalizacin y que pueden ser entendidas como experiencias resultantes de luchas
por el reconocimiento de mltiples actores de la sociedad civil (Isunza, 2001); sin
embargo, una vez estabilizadas estas luchas en instituciones (con normas y recursos
financieros, humanos y materiales del Estado), pasan a formar parte del acervo de
instrumentos estatales que, en el mejor de los casos, cuentan con la participacin ciu
dadana para intercambiar informacin (tipos 1 al 3 de ise), o bien para canalizar relaciones de poder orientadas a la formacin de la voluntad colectiva(tipos 4 al 6 de ise).
De esta forma, las coordenadas del espacio social que podemos caracterizar
como de interrelacin sociedad civil-Estado estn marcadas en gran medida por dos
realidades mayoritarias, por dos tipos de concentracin de interfaces: primero, aquellas
que tienen como interlocutor privilegiado, dentro del polo estatal, al Poder Ejecutivo
y, segundo, las interfaces institucionalizadas por la accin estatal, frente a iniciativas
sostenidas por la accin civil.19
Aunque la mayora de los mecanismos desarrollados en este ensayo remiten al
Poder Ejecutivo, esto no quiere decir que los poderes Legislativo y Judicial no cuenten
con interfaces socioestatales. De hecho, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
19
Libro 2.indb 76
Seguramente, el costo humano y financiero pesa para que las cosas sean as, que la sociedad civil
mexicana no cuente con ms experiencias sostenidas principalmente con sus recursos. Sin embargo,
nosparece central tomar en cuenta la historia particular de esta sociedad civil, la que hace ms
difcil, por el marco cognoscitivo-evaluativo en el que se basa su accin, imaginar y crear experiencias
autnomas y autosostenibles.
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77
entre 2003 y 2004 abri una Consulta Nacional sobre una Reforma Integral y Coherente del Sistema de Imparticin de Justicia en el Estado Mexicano. Este ejercicio
const de foros en todas las entidades federativas, as como intercambios va electrnica
y la presentacin de 5844 propuestas de ciudadanos para mejorar el sistema de
imparticin de justicia.20 Adems de esto, se han hecho importantes avances en transparencia, como la reciente transmisin televisiva de las sesiones de la Suprema Corte.
En el Poder Legislativo, el espacio de interaccin con la sociedad civil son las
comisiones de trabajo. Segn los informes de labores de estos rganos,21 es una prctica comn la invitacin a osc para conocer sus puntos de vista. Asimismo, podemos
citar los mecanismos de transparencia de la Legislatura federal, como son la transmisin de sus sesiones a travs del Canal del Congreso, el sistema de recepcinde
quejas y sugerencias por cada grupo parlamentario y la publicacin en su sitio de internet de informaciones sobre el desempeo de los diputados como inasistencias,
votaciones, integracin de los grupos parlamentarios, etctera.
En este apartado nos concentraremos en las interfaces socioestatales que pueden
ser identificadas a partir de informacin estatal y que, por consecuencia, privi
legian la visibilidad de las iniciativas que han llegado a estabilizarse en un significativo grado de institucionalizacin.
Las interfaces socioestatales no slo son creadas por iniciativa del Estado, sino
que desde las osc encontramos una serie de propuestas de acciones y mecanismos.22
Orientadas temticamente, existen importantes experiencias en Polticas de
Transparencia y Acceso a la Informacin,23 donde sobresale el programa Cimtra24
que ha desarrollado un ndice de Transparencia Municipal. Asimismo, Alianza Cvica
y Fundar, A. C., en coordinacin con otras organizaciones, llevan a cabo un
programa de vigilancia ciudadana en los estados de Mxico, Coahuila y Yucatn
20
21
22
23
24
Libro 2.indb 77
Vase http://www.scjn.gob.mx/Reforma.
Para el caso de la Comisin de Participacin Ciudadana de la Cmara de Diputados, vase http://
www.diputados.gob.mx/comisiones59legislatura/participacion_ciudadana/ProgTrab.htm. Para el
caso de la Cmara de Senadores, vase, por ejemplo, la Comisin de Desarrollo Social http://www.
senado.gob.mx/comisiones.php?ver=informes&lk=desarrollo_social/desarrollo_social.html.
Para un anlisis ms detallado de estos mecanismos, vase Hevia, 2006a.
En este tipo se encuentran experiencias muy amplias como las que realizan Alianza Cvica, Fundar,
A. C., Equipo Pueblo, Accede, Vrtebra, la Red Ciudadana de Chihuahua, cencos, etctera, en
diversos mbitos de accin, siendo el municipal donde ms experiencias se desarrollan. Para conocer otros ejemplos concretos, vase ifai, 2004a.
cesem-Heriberto Jara, Vrtebra, Equipo Pueblo, Locallis, Alianza Cvica e icma conforman el
programa Ciudadanos por Municipios Transparentes (Cimtra).
03/11/10 11:14
78
(Alianza Cvica, 2003).25 Fundar, A. C. tambin es responsable del ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (Fundar, 2003), donde se compara la transparencia presupuestaria en Mxico y otros pases de la regin.26 En este mismo sentido,
el Centro de Contralora Social y Estudios de la Construccin Democrtica del
ciesas abri en 2008 una incubadora de organizaciones vigilantes de proyectos
de contralora social, apoyando a 11 organizaciones para llevar a cabo diversos tipos de
acciones de monitoreo y vigilancia.27
Un segundo mbito de accin cvica orientada a la interaccin con el Estado es
la Transparencia de los Procesos Electorales. Dada la larga historia de desaseo de las
elecciones en Mxico, la sociedad civil ha desarrollado diversas experiencias de
observacin electoral, que se suman a las acciones desarrolladas por el gobierno,
actualmente denominadas blindaje electoral (Daz y Dussauge, 2006). En pocas
palabras, estas acciones tratan de evitar el uso faccioso de los programas gubernamentales (principalmente de poltica social y obra pblica) mediante el acuerdo de
buenas prcticas y monitoreo del desempeo de los funcionarios (electos o no), por
parte de las osc. Durante 2004 y 2005 fueron apoyadas las convocatorias de blindaje electoral por el Indesol para que las osc participen en la vigilancia de los programas sociales a fin de evitar irregularidades, donde se desarrollaron casos exitosos
como el Programa 1 000 mujeres por la transparencia de la osc Centotl, en
Oaxaca, o la experiencia de Radio Teocelo, en Veracruz (Ponce, 2005).
Un tercer mbito de accin corresponde a las Polticas Sectoriales propiamente
dichas. En el Sector Salud, la osc Fundar, A. C. ha llevado a cabo el seguimiento del
presupuesto federal destinado a esa importante poltica social desde una perspectiva
de derechos. En el sector Medioambiental, Iniciativa de Acceso-Mxico28 trabaja en
relacin con el Estado mexicano en el seguimiento de acciones en favor de la transparencia de la informacin pblica con respecto a este tema (ifai, 2004b). En
cuanto a las polticas pblicas orientadas al Desarrollo Social sobresale el seguimiento
de la osc Equipo Pueblo de las obligaciones del gobierno mexicano en relacin con
la Cumbre Social Mundial as como su participacin en la Red Mexicana frente al
25
26
27
28
Libro 2.indb 78
La experiencia incluye los municipios de Saltillo y Monclova (Coahuila); Peto (Yucatn); Valle de
Bravo, Nezahualcyotl y Toluca (Estado de Mxico).
De hecho entre los resultados sobresale por mucho la poca capacidad de participacin ciudadana
en todos los pases de la regin (Fundar, 2003: 13 y ss).
Para detalles vase http://ccs.ciesas.edu.mx.
Esta coalicin de osc est integrada por el Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A. C., Comuni
cacin y Educacin Ambiental S. C., Cultura Ecolgica, A. C. y Presencia Ciudadana Mexicana, A. C.
03/11/10 11:14
79
Libre Comercio. En Seguridad Ciudadana existen diversos grupos, como el Consejo

Ciudadano de Seguridad Pblica del Distrito Federal. En temas Energticos y de
Servicios resaltan las experiencias de resistencia civil en mltiples estados (Veracruz,
Yucatn, Tabasco o Chihuahua) donde diversos colectivos se han unido para reclamar
por las altas tarifas domiciliarias y, por medio de diversos mecanismos legales y de
presin, han logrado en algunos casos la aplicacin de otro tipo de tarifas en zonas
residenciales. En diversos estados de la Repblica existen ejemplos de vigilancia
sobre las acciones de Desarrollo Rural llevadas a cabo por organizaciones campesinas y agrarias, tanto dentro de los mecanismos oficiales (participacin en los Consejos Consultivos de la Sedesol), los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable, definidos en la Ley General de Desarrollo Sustentable, y los Comits de Desarrollo
Rural de la Sagarpa) como fuera de ellos, por medio de la movilizacin y el cabildeo
con fracciones parlamentarias y la utilizacin de medios de comunicacin popular,
principalmente la radio, para denunciar las irregularidades.
Estos mecanismos de vigilancia sectorial y/o territorial se expresan en el incremento de la figura de Observatorios Ciudadanos, los que se definen como un
nmero de personas y/o organizaciones que se agrupa con el objetivo de impulsar
o vigilar un proceso, una poltica o un actor en especfico. [] la connotacin del
trmino observatorio conlleva una distancia de la figura gubernamental que inyecta
autonoma y cierto nivel de imparcialidad a las observaciones (Observatorios Ciudadanos, 2009).
Finalmente, existen mbitos de accin relativamente innovadores, como el seguimiento al Poder Legislativo. En este sentido sobresale la accin de la Red Ciudadana de Chihuahua y su experiencia de seguimiento a la Cmara de Diputados local;
ellos han hecho un seguimiento a tres legislaturas (una al final, una completa y una
que inici a fines de 2004), incorporando tanto el anlisis del cumplimiento de las
obligaciones formales de los diputados (asistencia, nmero de sesiones plenarias y
en comisiones), como el anlisis cualitativo del desempeo (cambios legislativos
efectivos, propuestas de ley, etctera).29 En este mbito tambin puede contarse
la propuesta del Equipo Pueblo y el Consorcio para el Dilogo Parlamentario y la
Equidad (Consorcio) para modificar la ley orgnica del Senado de la Repblica.30
29
30
Libro 2.indb 79
Para mayor informacin vase www.redchihuahua.org o Red Ciudadana Chihuahua (ifai, 2004b).
Vase http://www.equipopueblo.org.mx para la propuesta completa.
03/11/10 11:14
80
mbito federal31
En el mbito federal se recopil informacin de las interfaces socioestatales insti
tucionalizadas a partir de dos fuentes. En primer lugar, las interfaces reconocidas
por cada entidad de la Administracin Pblica Federal (apf) en el apartado Mecanismos de participacin ciudadana de sus sitios de internet, que puede encontrarse
hoy agrupada en el Portal de Obligaciones de Transparencia. Esta informacin es
una obligacin de dichos organismos, segn la fraccin xvi del Artculo 7 de la
lftaipg.
El cuadro 2 resume las interfaces socioestatales institucionalizadas que se reportan en los sitios de internet de 154 organismos de la Administracin PblicaFederal,
en el Ejercicio Fiscal de 2005. En total se revisaron 212 sitios de internet y en 58 de
stos no se sealan mecanismos de participacin ciudadana.32 Los 212 sitios de
internet se componen de secretaras (18), organismos descentralizados (77), desconcentrados (28), paraestatales (36), internacionales (46) y autnomos (7). En total se
encontraron 213 interfaces socioestatales institucionalizadas.
La segunda fuente de informacin de las interfaces socioestatales instituciona
lizadas en el mbito federal son las reglas de operacin de todos los programas que
ejecuta el gobierno federal de manera directa o a travs de convenios o acuerdos de
coordinacin con los gobiernos de las entidades federativas. Estas reglas de operacin
son disposiciones relacionadas con cada ejercicio fiscal y precisan la forma de operar
un programa.
En el cuadro 3 se resume la informacin sobre las interfaces socioestatales institucionalizadas que se reportan en 130 reglas de operacin de programas federales
correspondientes al ejercicio fiscal de 2005. En 15 de estas reglas de operacin no
se reporta ningn tipo de interfaz socioestatal. En total se encontraron 347 interfaces
socioestatales institucionalizadas.
La distribucin del tipo de interfaces institucionalizadas en la Administracin
Pblica Federal, en lo general, se mantiene cuando comparamos la frecuencia de
cada tipo por fuente de informacin. Destacan dos datos del cuadro 4: en primer
lugar, por amplio margen la interfaz de contribucin (tipo 1: SC E) es la ms
frecuentede las interfaces institucionalizadas en el mbito federal. En segundo lugar,
los dems tipos mantienen su frecuencia cuando utilizamos ambas fuentes de
31
32
Libro 2.indb 80
Agradecemos el apoyo de Vernica Moreno Uribe en la revisin de la informacin en la que se

basa este apartado.
En estos sitios las menciones ms comunes para justificar la falta de informacin son no aplica
o sitio en construccin.
03/11/10 11:14
81
Cuadro 2
Interfaces socioestatales institucionalizadas en el mbito federal
Tipo
Total de interfaces

Tipo de interfaz
Cantidad
Tipo de interfaz
Cantidad
ordinaria extraordinaria
1 80 (37.6%) Buzones de quejas

61 Encuestas a usuarios

y denuncias
/beneficiarios
11
2 24 (11.3%) Difusin pblica

11 Carta de Compromiso 1

de informacin Ciudadano (senasica)
3 70 (32.9%) Consejos consultivos
21 Testigo social 5
4 12 ( 5.6%) Contralora Social

(dura)
12
5 4 ( 1.9%)

Comit de Beneficiarios
(transferencia de
acciones de ejecucin)
6 23 (10.8%) Comits y Consejos

6 Consejo de Cuenca
Operativos (cna)
Total 213
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin de 212 sitios de internet revisados en mayo de 2005.
informacin, o cambian poco de lugar de importancia; slo la interfaz comunicativa

(tipo SC E) vara en cuatro puestos de relevancia entre una fuente de informacin
y otra (segundo lugar en sitios de internet y sexto en las reglas de operacin; sube a
un tercero cuando sumamos la informacin de las dos fuentes). En el cuadro 4 se
resumen los datos del conjunto de interfaces socioestatales institucionalizadas en el
mbito federal, que suman un total de 560 registros, y en el cuadro 5 se ordenan
segn su nivel de relevancia numrica.
Libro 2.indb 81
03/11/10 11:14
82
Cuadro 3
Interfaces socioestatales institucionalizadas en el mbito federal
Tipo
Total de interfaces

1
139 (40.%)

Tipo de interfaz
Cantidad
ordinaria
Buzones de quejas
130
y denuncias
Tipo de interfaz
extraordinaria
Cantidad
Encuesta a benefi- 1
ciarios (Conafe)
2 95 (27.4%) Difusin pblica 11 Informacin para 1

de informacin
blindaje electoral

(Oportunidades)
Informacin a 17 Traduccin de reglas 1

beneficiarios
de operacin a

lenguas indgenas
3 20 (5.8%) Consejos Estatales 13 Consejo consultivo 1

Municipales
(Fonaes)
4 27 (7.8%) Contralora Social 16 Convenios de

(dura)
concertacin con osc
11
para vigilancia (slo

programas Sedesol)
5 32 (9.2%)
Comit de Beneficiarios 15

(transferencia de

acciones

de ejecucin)

Posibilidad de con- 8
tratacin a osc para
realizar acciones
especficas (slo
programas Sedesol)
6 34 (9.8%) Comits tcnicos 25 Creacin de A. C. 5

de dictaminacin
(slo Sagarpa)
Total 347
Fuente: Elaboracin propia a partir de 130 reglas de operacin de programas federales vigentes en el ao
fiscal 2005.
Libro 2.indb 82
03/11/10 11:14
83
Cuadro 4
Resumen de ise identificadas en reglas de operacin
de la Administracin Pblica Federal (apf)
Tipo
Total de interfaces
Sitios de internet
Reglas de operacin
1. Interfaz de contribucin
219 (39.1%)
80 (37.6%)
139 (40.1%)
2. Interfaz de transparencia
119 (21.3%)
24 (11.3%)
95 (27.4%)
3. Interfaz de comunicacin
90 (16.1%)
70 (32.9%)
20 (5.8%)
4. Interfaz mandataria
39 (7.0%)
12 (5.6%)
27 (7.8%)
5. Interfaz de transferencia
36 (6.4%)
4 (1.9%)
32 (9.2%)
6. Interfaz cogestiva
57 (11.2%)
23 (10.8%)
34 (9.8%)
Total
560
213
347
Cuadro 5
Relevancia de los tipos de ise institucionalizadas en el mbito federal
Total de interfaces
(lugar de relevancia)
Sitios de internet
Reglas de operacin
1. Interfaz de contribucin
2. Interfaz de transparencia
3. Interfaz de comunicacin
4. Interfaz mandataria
5. Interfaz de transferencia
6. Interfaz cogestiva
Tipo
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin de 212 sitios de internet revisados en mayo de 2005 y
130 reglas de operacin de programas federales vigentes en el ao fiscal 2005.
Libro 2.indb 83
03/11/10 11:14
84
Las diferencias de frecuencia entre sitios de internet y reglas de operacin se

puede observar en la grfica 2.
Grfica 2
Interfaces socioestatales institucionalizadas en el mbito federal por tipo
15
10
0
Internet
R.
Tipo 1
Tipo 2
Tipo 3
Tipo 4
Tipo 5
Tipo 6
8
3
2
3
7
2
1
2
4
3
2
3
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin de 212 sitios de internet, revisados en mayo de 2005.
Con la finalidad de mostrar de forma conjunta y resumida los datos con los que
contamos en este momento en el mapeo de las interfaces socioestatales en el mbito
federal, vase la grfica 3.
A partir del mapeo de interfaces socioestatales institucionalizadas, as como de
la comparacin del tipo de informacin de la que surgen estas coordenadas, podemos
realizar las siguientes observaciones:
1. Como se mencion anteriormente, el tipo 1 (Interfaz de contribucin: SC E) se
mantiene como la ms importante oferta de participacin del gobierno federal.
2. La variacin en la frecuencia de las interfaces de tipo 2 (Interfaz de transparencia:
SC E) responde al hecho de que contabilizamos en los sitios de internet los
mecanismos institucionalizados reportados en el apartado de participacin
ciudadana; si se hubieran contabilizado los sitios de internet como interfaces,
su frecuencia habra superado cualquier otro tipo, pero distorsionara la informacin sistematizada de esa fuente de datos.
Libro 2.indb 84
03/11/10 11:14
85
Grfica 3
Porcentaje de ise institucionalizadas en el mbito federal
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Tipo 1
(219)=40%
Tipo 2
(119)=21%
Tipo 3
(90)=16%
Tipo 4
(39)=7%
Tipo 5
(36)=6%
Tipo 6
(57)=10%
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin de 212 sitios de internet, revisados en mayo de 2005, y
130 reglas de operacin de programas federales vigentes en el ao fiscal 2005.
3. En cuanto a la gran variacin del tipo 3 (Interfaz comunicativa: SC E) encontramos que muchos programas relacionados con la Sagarpa reportan en su
sitio de internet los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable como mecanismos
de informacin para cada uno de esos programas, lo que hace aumentar la frecuencia de este tipo.
4. Respecto a la frecuencia del tipo 4 (Interfaz mandataria: SC E) se mantiene
en el mismo lugar de relevancia, como el tipo 1. Cabe destacar que en este tipo 4
se reportan los mecanismos de Contralora Social en los programas de la Sedesol.
Sin embargo, al analizar las reglas de operacin de los programas sociales, la
mayora de estos mecanismos son instancias de informacin y capacitacin a los
beneficiarios, ms que de control social. Por esto, esa interfaz sera, en sentido
estricto, del tipo 2 (Interfaz de transparencia: SC E).
5. Sorprende la drstica variacin del tipo 5 (Interfaz de transferencia: SC E) y
se explica por el hecho de que en los sitios de internet (oferta al pblico en general)
no se incluyen estas interfaces, sino que slo aparecen en las reglas de operacin
(algo as como la letra pequea de los contratos), ya que la transferencia de
responsabilidades y tareas se ofertan pero con cierta discrecin.
6. En el caso del tipo 6 (Interfaz cogestiva: SC E) destaca que los mecanismos
cogestivos aparecen ms en las reglas de operacin que en las pginas de internet.
Libro 2.indb 85
03/11/10 11:14
86
7. El desarrollo ms amplio y diversificado de las interfaces socioestatales institucionalizadas, por lo menos en las fuentes de informacin consultadas, se da en
el campo de la poltica de desarrollo social.
8. Resalta, por el contrario, la escasez de interfaces en los campos de la seguridad
pblica (pgr, ssp, pfp, Segob) y de definicin y gestin de la poltica fiscal y
financiera.
mbito estatal33
Presencia y tipos de mecanismos
Los procesos de descentralizacin llevados a cabo en las dos ltimas dcadas, la
constatacin de que la alternancia poltica inici en los mbitos municipal y estatal,
la creciente independencia de los gobiernos estatales con relacin al poder federal
y la autonoma operativa y legal que poseen, hacen imprescindible ampliar el mapa
de relaciones sociedad civil-Estado a las entidades federativas. En el cuadro 6 se
resume la presencia de interfaces socioestatales institucionalizadas que pudieron
identificarse en la legislacin en una muestra de seis entidades federativas.34
A partir de esta informacin se desprenden algunas conclusiones: la primera es
la presencia significativa de instancias pblicas de deliberacin35 y, la segunda, la existencia de mecanismos de democracia directa.
Sobre el primer punto, los consejos, comits y subcomits con representacin
ciudadana y con funciones de consulta, planeacin, operacin y evaluacin constituyen 56% de los mecanismos normados legalmente. De estos rganos colegiados,
los consejos consultivos y los consejos tcnicos con representacin ciudadana son los
ms numerosos en la legislacin revisada. Ahora bien, cabe sealar que existe una
presencia ms significativa de rganos donde slo se intercambia informacin y no
33
34
35
Libro 2.indb 86
Agradecemos el apoyo de Homero vila Landa en la revisin de las normatividades estatales en la

que se basa este apartado.
Los criterios de seleccin de la muestra se basan en la clasificacin regional del gobierno federal.
As, de la regin noreste seleccionamos a Nuevo Len; de la noroccidente a Sonora; de la occidente a Jalisco; del centro al Estado de Mxico y de la regin sur-sureste a Veracruz. Adicionalmente
integramos al Distrito Federal. El corpus consisti en la revisin de 141 ordenamientos legales
(constituciones, leyes orgnicas, leyes especiales, reglamentos y acuerdos). Al final del captulo se
lista el conjunto de normas analizadas.
Para una discusin sobre las Instancias Pblicas de Deliberacin, vase Hevia et al., 2009.
03/11/10 11:14
87
Cuadro 6
ISE institucionalizadas en seis entidades federativas
Tipo
1
Distrito
Federal
5
Estado de
Mxico
5
Jalisco
5
Nuevo
Len
Sonora
Veracruz
3
Total
23 (11.4%)
14 ( 7.0%)
16
13
13
67 (33.3%)
16 ( 8.0%)
35 (17.4%)
11
14
46 (22.8%)
35 (17.4%)
43 (21.3%)
33 (16.4%) 23 (11.4%)
Total
21 (10.4%)
45 (22.4%)
201
Fuente: Elaboracin propia a partir de la revisin de 141 ordenamientos legales del Distrito Federal, Estado
de Mxico, Jalisco, Nuevo Len, Sonora y Veracruz.
cuentan con capacidades decisorias. Estas interfaces institucionalizadas son de tipo 3

(Interfaz comunicativa: SC E).
Al analizar la informacin del campo de la poltica pblica, resulta que en todos
los estados existen consejos de participacin social en educacin y consejos de
planeacin, as como comisiones gubernamentales de derechos humanos y consejos
electorales ciudadanizados. En campos como el de desarrollo social y la lucha por
la igualdad de gnero (institutos de las mujeres) las nicas entidades de la muestra
que no cuentan con rganos colegiados con representacin ciudadana son Veracruz
y Sonora. El campo de polticas dirigidas a la juventud nicamente tiene normas en
el Distrito Federal y Jalisco y otros, como el de turismo y transporte pblico slo se
sealan en las leyes de Nuevo Len.
Las diferencias ms significativas en trminos regionales las encontramos en la
gran presencia de rganos mixtos de gestin en el Distrito Federal y en Nuevo Len
(que en su mayora se integran en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica de
2003), en contraste con Veracruz, donde slo algunos consejos de cuencas hidrolgicas pueden ser considerados interfaces socioestatales de tipo 6 (Interfaces cogestivas: SC E), junto con los consejos electorales. Esta diferencia es significativa
puesto que constituyen ise del tipo 6 y amplan los ejemplos clsicos (ife, ifai) a
otros campos de la poltica, como la vivienda, el deporte, el desarrollo agropecuario,
mujeres, turismo, etctera.
Libro 2.indb 87
03/11/10 11:14
88
Segn vila (2005) el Distrito Federal es la entidad que presenta la legislacin

ms participacionista, en el sentido de que su legislacin define los rganos de participacin, sus funciones y atribuciones, as como los participantes y la forma de seleccin de los mismos. Adems, la normatividad del Distrito Federal cuenta con una
importante cantidad de rganos colegiados con participacin ciudadana y, si consideramos el programa de Contralora Ciudadana donde contralores ciudadanos
participan con voz y voto en comits y subcomits de adquisiciones, de obras, etctera,
de cada dependencia del gobierno, su nmero aumenta a 131 rganos de decisin
con presencia ciudadana (Hevia, 2006a).
Los riesgos que implica este tipo de mecanismos en trminos de sobrerrepresentacin/subrepresentacin de intereses est ampliamente analizado por Nuria
Cunill (1997 y 2002). Para el caso mexicano, en el mbito estatal estamos ante la
presencia de un boom de consejos consultivos.36 Segn Peralta (2005), slo en Jalisco
existen alrededor de 40 consejos consultivos, incluyendo los estatales y municipales,
en prcticamente todo el campo de la poltica social y la integracin de grupos vulnerables, pero sin presencia en reas estratgicas como la econmica. Por cierto, se
reporta que estos consejos presentan un desempeo muy desigual. Las crticas a
estos mecanismos se basan en un anlisis de su diseo y funciones. Carlos Peralta
seala que estos mecanismos limitan sus acciones al traspaso de informacin y no
tienen funciones ejecutivas o decisorias. Como ha sucedido en otros consejos (como
el de transparencia del Gobierno del Distrito Federal), ms de algn consejero renuncia o deja de asistir a las reuniones porque se perciben como poco funcionales
y su papel se va limitando a escuchar lo que est haciendo la dependencia especfica.
Operadores del Consejo de Prevencin de Violencia del gdf, por ejemplo, se quejaban de que gran parte de sus esfuerzos consiste en asegurar que representantes de
las osc se presenten a las reuniones, puesto que, al no ver resultados concretos,
dejan de asistir.
A las limitaciones de diseo se suma la forma de representacin. En Jalisco los
representantes ciudadanos son por lo general sujetos invitados directamente por la
cabeza poltica de la dependencia, por lo que existe una sobrerrepresentacin del
mbito empresarial y corporativo en demrito de la representacin de Organizaciones
de la Sociedad Civil (osc) independientes.
El resultado de ambas limitaciones es una participacin acotada que adems
inhibe otro tipo de incidencia como las negociaciones directas con las dependencias o las propuestas individuales, con una participacin ms amplia. El problema
36
Libro 2.indb 88
Este boom tambin se observa en el nivel federal, donde se identificaron 162 interfaces de comunicacin y cogestin (Hevia et al., 2009).
03/11/10 11:14
89
de la representacin no es slo una forma de acotar la participacin de las osc por

los funcionarios pblicos, sino tambin una limitacin para las organizaciones que
no tienen voz en estos mecanismos, los cuales, sin embargo, adquieren la legitimidad de la participacin.
Los criterios de representatividad para seleccionar a las osc que participen en
estos mecanismos, segn Villalobos y Garca (2004: 6), incluyen su institucionalidad
y el nivel de conocimiento y experiencia que la organizacin tenga en el campo
especfico de la poltica donde se crean estos consejos. No obstante, los requisitos
de elegibilidad de los interlocutores civiles se aprecian de manera diferente segn el
lugar desde donde se mira: para los funcionarios son relevantes tambin las relaciones
o vnculos con otras organizaciones, el prestigio del interlocutor y la amplitud de su
cobertura; para varias osc es fundamental la composicin plural y democrtica,
tanto en el funcionamiento del mecanismo de dilogo con el Estado, como en el
procedimiento de la eleccin de los consejeros.
La segunda conclusin importante para caracterizar la relacin sociedad civilEstado en el mbito estatal es la existencia de mecanismos de democracia directa, que
corresponden al tipo 4 (Interfaces mandatarias: SC E).
En el mbito estatal existe un desarrollo considerable de sistemas de participacin
ciudadana que se traducen en leyes. De las 32 entidades federativas, 24 tienen en su
legislacin mecanismos de democracia directa,37 aunque no todas cuentan con leyes
especficas de participacin ciudadana.
El cuadro 7 muestra un resumen de los mecanismos existentes en cada entidad.
Como se indica, la participacin ciudadana en la vertiente de control, expresada
en el mandato revocatorio, tiene an poca trascendencia en las legislaciones locales.
Segn Peralta (2005) ha habido algunos ejercicios, sobre todo de iniciativa popular,
en Chihuahua y Jalisco, consultas en el Distrito Federal (por el segundo piso del
perifrico), y un plebiscito en Chiapas (realizado antes de la ley de participacin
correspondiente), pero existen pocos anlisis an sobre su uso, potencialidades y
limitaciones. Una excepcin al respecto es el anlisis sobre la iniciativa legislativa en
Jalisco para promulgar una ley contra la violencia de las mujeres realizado por Ramrez Saz (2002: 105), quien concluye: Los principales problemas que enfrent
esta iniciativa de ley fueron: su complejidad, su costo social, las tensiones que origin
en el grupo y con los diputados, las lagunas de informacin y competencia, la insufi
37
Libro 2.indb 89
diversas formas de participacin poltica que se realizan a travs del ejercicio del voto directo y
universal. Su objetivo principal es involucrar al conjunto de la ciudadana en el proceso de toma de
decisiones sobre cuestiones pblicas (actos o normas), y no el de elegir a los miembros de los poderes legislativo o ejecutivo (Zovatto, 2002: 72). Para una discusin en Mxico, vase Alarcn, 2002.
03/11/10 11:14
90
ciente deliberacin ciudadana y legislativa y la imposibilidad de lograr uno de sus

cometidos institucionales [disminuir el peso de la Iglesia en estos temas].
Por ltimo, el uso incipiente de estos mecanismos tiene relacin con lo que pasa a
nivel latinoamericano en la materia. Segn Altman (2005: 213), entre 1917 y 2005 se ha
llevado a cabo un total de 148 experiencias de democracia directa en Amrica Latina,
la mayora (128) desde arriba y slo 20 desde abajo, la generalidad en Uruguay.38
Grfica 4
ise institucionalizadas en el mbito estatal (sumatoria total y porcentaje)
35
30
25
20
15
10
5
0
Tipo 1
Tipo 2
Tipo 3
Tipo 4
Tipo 5
Tipo 6
12%
7%
33%
8%
15%
12%
* Fuente: Elaboracin propia a partir de la revisin de 141 ordenamientos legales del Distrito Federal, Estado
de Mxico, Jalisco, Nuevo Len, Sonora y Veracruz.
mbito municipal
En la elaboracin de un mapa nacional de las interfaces socioestatales instituciona
lizadas, terminamos con la revisin de las leyes y cdigos orgnicos municipales de
los 31 estados federales, normas que regulan la vida institucional de los ayuntamientos
vigentes en 2005.39
38
39
Libro 2.indb 90
Para un anlisis sobre la iniciativa legislativa popular, vase Hevia, 2008.

De esa fecha a 2009 algunas entidades, como Yucatn, han reformado su ley orgnica municipal,
cambios que no se incluyen en este anlisis.
03/11/10 11:14
Libro 2.indb 91
Nivel
(Contina)
Fuente: Alarcn (2002: 120-121).

Nota: Se incluyen las entidades que no tienen mecanismos legales de participacin ciudadana.
* Indica que la figura est consignada en la Constitucin local, pero carece de ley de participacin ciudadana o el procedimiento no est contenido en ella.
** El procedimiento de realizacin est en el Cdigo Electoral.
*** Poseen reglamentos de participacin ciudadana que slo tocan materias de organizacin comunitaria.
Aguascalientes* S Estatal S Estatal S Estatal No

Baja California S
Municipal Estatal S
Municipal Estatal S
Municipal Estatal No
Baja California Sur S
Municipal Estatal S
Municipal Estatal S Estatal No
Campeche
Coahuila S
Municipal Estatal S
Municipal Estatal S
Colima S
Municipal Estatal S Estatal S
Chiapas* S Estatal No S No
Chihuahua** S
Municipal Estatal S
Municipal Estatal S Estatal S Estatal Municipal
Legislativo
Distrito Federal S Estatal S Estatal S Estatal No
Durango No
Edo. de Mxico No S Estatal S* Estatal No
Guanajuato*** S Municipal No No No
Guerrero*** No S Estatal No No
Hidalgo No
Jalisco S Municipal Estatal S Estatal S Estatal No
Michoacn* S Municipal Estatal S Estatal S Estatal No
Iniciativa
Revocacin
popular Nivel de legislacin mandato
Cuadro 7
institucionalizadas de democracia directa en el mbito estatal

Entidad
Plebiscito Nivel de legislacin Referndum Nivel de legislacin
ise

91
03/11/10 11:14
Libro 2.indb 92
Plebiscito Nivel de legislacin
Referndum
Nivel de legislacin
Nivel
(Continuacin)
Fuente: Alarcn (2002: 120-121).

Nota: Se incluyen las entidades que no tienen mecanismos legales de participacin ciudadana.
* Indica que la figura est consignada en la Constitucin local, pero carece de ley de participacin ciudadana o el procedimiento no est contenido en ella.
** El procedimiento de realizacin est en el Cdigo Electoral.
*** Poseen reglamentos de participacin ciudadana que slo tocan materias de organizacin comunitaria.
Morelos S
Municipal Estatal S
Municipal Estatal S
Nayarit
Nuevo Len* No No S Estatal No
Oaxaca
Puebla* S Estatal S Estatal S Estatal No
Quertaro*
No no precisa
S
no precisa
S
No identificado
No
Quintana Roo
San Luis Potos S
Municipal Estatal S Estatal S* Estatal No
Sinaloa No No S
no precisa No
Sonora
Tabasco*
S
Municipal
No
No No identificado
No
Tamaulipas S Estatal S Estatal S Estatal No
Tlaxcala* S
Municipal Estatal S
Municipal
Veracruz S
Yucatn
Zacatecas S
Municipal Estatal S
Municipal Estatal S
Municipal Estatal S* No precisa
Entidad
Iniciativa
Revocacin
popular Nivel de legislacin mandato
Cuadro 7
institucionalizadas de democracia directa en el mbito estatal
ise
92
03/11/10 11:14
93
En el tipo 1 (Interfaz de contribucin: SC E), destacan los siguientes meca

nismos:
Consultas: son sistemas para conocer la opinin de un grupo especfico o de la
comunidad en general.
Iniciativa popular sin carcter vinculante: donde los ciudadanos pueden presentar
iniciativas, aunque las decisiones se toman en el ayuntamiento.
Propuesta de revocacin de mandato: en la que los ciudadanos pueden presentar direc
tamente a la Legislatura la peticin de revocacin del mandato de los ediles.
Sistema de atencin ciudadana y recepcin de quejas: ligado al sistema de las contraloras
municipales.
En cuanto al tipo 2 (Interfaz de transparencia: SC E), cabe mencionar que es
donde se inscriben las acciones de publicidad y acceso a la informacin de los ayuntamientos:
Informe pblico a los ciudadanos: son los informes anuales que el presidente municipal
tiene que dar a los ciudadanos y no nicamente al ayuntamiento o a la Legislatura.
Publicacin de informacin relevante: como sueldos de los funcionarios, informacin
sobre registro de poblacin, etctera. Varios ayuntamientos, dependiendo de sus
recursos y ubicacin geogrfico-cultural, utilizan desde peridicos murales hasta
pginas en internet.
Sesiones pblicas del cabildo: en todos los estados se prev la publicacin de las sesiones
ordinarias (con excepciones normadas). En Sinaloa, Campeche y Quintana Roo la
decisin de que sean pblicas o no queda en manos de los propios ayuntamientos.
Slo Guerrero establece explcitamente la posibilidad de que los ciudadanos participen con voz en las sesiones del cabildo, como un subtipo de las sesiones pblicas.
Como ejemplos del tipo 3 (Interfaz comunicativa: SC E), tenemos:
Audiencias pblicas: mecanismos de dilogo entre ciudadanos y gobernantes (normalmente con el presidente municipal). En Tamaulipas, por ley, tienen que ser
tres horas diarias de audiencia pblica.
Cabildos abiertos: con la participacin de los ediles y con capacidad de voz por parte
de la ciudadana. En el caso de Guerrero reemplazan a las sesiones pblicas.
rganos de planeacin municipal (consejos, comits, comisiones): ah se prev la representacin ciudadana, generalmente corporativa, sin contrapeso en la representacin
gubernamental, pero limitan sus funciones a la planeacin. En todos los casos se
explicita la naturaleza propositiva y consultiva (no vinculante) de los mismos.
Libro 2.indb 93
03/11/10 11:14
94
rganos municipales (consejos, comits, comisiones): al igual que los anteriores, se

reconoce una representacin ciudadana en rganos con ciertas funciones de
finidas (derechos humanos, comit mixto de espectculos, comisin de desarrollo
social, etctera) y sus decisiones son consultivas, no vinculantes.
Consejos consultivos: son instancias especficas creadas dentro de rganos municipales con carcter meramente consultivo/temtico.
En el cuadro 8 se resume la informacin encontrada en el mbito municipal de
los tipos 1, 2 y 3 de interfaces socioestatales institucionalizadas.
En lo que se refiere al tipo 4 (Interfaz mandataria: SC E), encontramos dos
mecanismos:
Democracia directa (plebiscito, referndum, iniciativa popular): a diferencia de las
vistas en el tipo 1, aqu las leyes no definen explcitamente el carcter no vinculante de las mismas (con excepcin de Michoacn, donde s se explicita el carcter
vinculante) y ms bien remiten su normatividad a leyes estatales de la materia.
Contralora social: se refiere a comits especficamente diseados para el control
y vigilancia de la obra pblica. Se presenta en cuatro estados: en Aguascalientes y
Estado de Mxico est normada en diferentes articulados, mientras que en
Michoacn y Colima slo se mencionan como mecanismos de participacin
ciudadana.
En el caso del tipo 5 (Interfaz de transferencia: SC E) se encontraron:
rganos de participacin territorial: en este tipo se encuentra una gran variedad de
mecanismos que regulan asociaciones, comits y consejos de participacin y
colaboracin territoriales. Son instancias promovidas y generadas por el ayuntamiento, por lo que poseen autonoma relativa (una gran cantidad de leyes especifican que su organizacin y funcionamiento dependen del ayuntamiento) con
funciones ms bien de colaboracin (difundir lo que est haciendo el ayuntamiento, servir para tener comunicacin sectorial, etctera).
Finalmente, en el tipo 6 (Interfaz cogestiva: SC E) podemos destacar los
siguientes mecanismos:
Consejos cogestivos: es el tipo menos comn de mecanismo normado en las leyes
orgnicas municipales. Slo encontramos los casos del Consejo de Seguridad
Municipal de Coahuila y los Consejos de Desarrollo Municipal de Yucatn.
Libro 2.indb 94
03/11/10 11:14
Cuadro 8
institucionalizadas (tipos cognoscitivos) en el mbito municipal
segn lom o equivalentes
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Durango
Estado de Mxico
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Totales
X
X
X
X
X
X*
X
X
X
X
X
X
X
X**
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X*
X
X*
X
X
X
X
X
X
X
31
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Coplademun
rganos de
participacin
Consejos consultivos
Cabildo abierto
Audiencias pblicas
Tipo 3
Sesiones pblicas
de cabildo
Informe anual
Tipo 2
Quejas
Revocacin de mandato
Iniciativa popular
Estado
Consultas
Tipo 1
Publicitacin
ise
95
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
11
Total
3
1
1
1
3
2
3
2
3
6
2
6
2
2
3
1
6
2
4
5
3
2
1
3
5
3
3
2
4
3
4
91
Fuente: Elaboracin propia a partir de leyes y cdigos orgnicos municipales vigentes en la Repblica Mexicana en 2005.
* La publicacin de las sesiones depende de los acuerdos del ayuntamiento.
** Las sesiones se consideran cabildos abiertos.
Libro 2.indb 95
03/11/10 11:14
96
El primero tiene dentro de sus participantes ciudadanos representantes de consejos locales de seguridad, y sus funciones incluyen acciones directivas como
aprobar el Plan de Seguridad Estatal. Los segundos son los encargados de aprobar y administrar el presupuesto de obra pblica municipal y tienen presencia
ciudadana por medio de representantes de comits comunitarios, que son rganos de participacin territorial.
En resumen, en el cuadro 9 tenemos el mapa de las interfaces socioestatales ins
titucionalizadas de tipo poltico que se encontraron en el anlisis de las normas del
mbito municipal.
ise
Cuadro 9
institucionalizadas (tipo poltico) en el mbito municipal
Tipo 4
Estado
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Durango
Estado de Mxico
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Tipo 5
Tipo 6
Contralora Democracia
Comits
Consejos
Social
directa de participacin cogestivos
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
2
0
0
1
1
3
1
2
1
2
1
1
2
1
3
1
0
1
1
X
X
Total
X
X
X
Libro 2.indb 96
(Contina)
03/11/10 11:14
Cuadro 9
ise institucionalizadas (tipo poltico) en el mbito municipal
Tipo 4
Tipo 5
(Continuacin)
Tipo 6
Contralora Democracia
Comits
Consejos
Social
directa de participacin cogestivos
Estado
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Totales
0
0
2
1
X
X
Total
1
1
97
22
0
0
2
1
34
Lo dicho hasta aqu en el mbito municipal puede resumirse en la grfica 5:
ise
Grfica 5
institucionalizadas por tipo en el mbito municipal
35
30
25
20
15
10
5
0
Tipo 1
Tipo 2
Tipo 3
19%
31%
22%
Tipo 4
Tipo 5
Tipo 6
8%
19%
1%
Fuente: Elaboracin propia a partir de leyes y cdigos orgnicos municipales vigentes en la Repblica Mexicanaen
2005.
Libro 2.indb 97
03/11/10 11:14
98
A partir del mapeo realizado en el mbito municipal, podemos avanzar algunas

conclusiones preliminares:
1. La relacin entre el Estado y la sociedad civil en el mbito municipal est marcada por una visin limitada de la participacin ciudadana. Se les define, en
trminos concretos, como mecanismos auxiliares o de colaboracin con poca
capacidad para convertirse en partcipes de la toma de decisiones, o en un contrapeso efectivo. La toma de decisiones se mantiene en el mbito exclusivo del
ayuntamiento en la mayora de los casos, mientras que los rganos de participacin traducidos en comits y consejos no autnomos slo parecieran existir
para facilitar algunas acciones gubernamentales (difusin de la informacin,
organizacin para la participacin econmica de los beneficiarios de las obras,
cooptacin de la interlocucin con figuras legales, etctera).
2. Esta visin limitada, junto con la cultura corporativa de ciertos sujetos de la
participacin, facilita la cooptacin patrimonialista de dichos mecanismos por
parte de los partidos polticos gobernantes. Muchos de estos mecanismos, como
los Coplademun, tienen previamente definidos los tipos de participantes posibles,
que por lo general representan a corporaciones econmicas o productivas. La
cultura poltica patrimonialista (sobre todo en zonas rurales) que ubica el poder
municipal como una forma rpida de enriquecimiento personal de los ediles,
justifica moralmente la cooptacin de los mecanismos de participacin por
parte de los correligionarios del presidente municipal. Esto implica que se considere normal dicha prctica por parte de los partidos de oposicin (se sabe
que, si estuvieran en el poder, haran lo mismo).
3. Existe un problema doble que facilita la cooptacin de estos mecanismos de par
ticipacin: por un lado, elementos de diseo organizativo y, por otro, de cultura
poltica. Sobre el primero, al nombrar a los miembros de los rganos colegiados
(consejos, comits) de manera poco transparente, existe el riesgo de sobre-representacin y la debilidad del sistema de responsabilizacin de dichos comisionados
o consejeros. A ello se suma que los sujetos de la participacin son muchas
veces corporativos (sobre todo en los Coplademun), lo que atenta contra el
funcionamiento y favorece el vaciamiento de los mismos. En cuanto a la falta
de transparencia en la designacin de los consejeros, la corta vida de la administracin municipal (tres aos sin reeleccin) y la falta de formacin poltica en
municipios rurales y pequeos, hace que el ayuntamiento se vea como un botn.
4. Esto permite explicar la poca presencia de consejos cogestivos y de mecanismos de
contralora social. Con las excepciones reseadas, la existencia de mecanismos
Libro 2.indb 98
03/11/10 11:14
99
de cogestin y de control social es prcticamente nula, frente a la gran cantidad de

mecanismos de participacin acotada.
5. Por otro lado, existen ms mecanismos de participacin local que los Coplademun.40
La variedad de mecanismos as como de relaciones que establecen los gobiernos
municipales con la sociedad civil, muestra una diversidad legal que no puede
obviarse. Esta variedad de mecanismos y la complejidad que en algunos casos
representa, convierte a lo local en espacio propicio para la innovacin insti
tucional.
6. La variedad y vastedad de mecanismos y municipios no permiten responder
categricamente sobre si han ayudado o no a controlar las administraciones
municipales. A pesar de eso, tomando en cuenta el ndice de percepcin de la
corrupcin, estos mecanismos no han sido eficaces para el control de la gestin
pblica. La Contralora Social slo aparece normada en 2 de las 31 entidades
federativas (Aguascalientes y Estado de Mxico). Al revisar el peso especfico de
los recursos federales canalizados a los ayuntamientos a travs del Ramo 33,
llama la atencin la ausencia de legislacin sobre el funcionamiento de los mecanismos que controlarn la obra pblica municipal.
A partir de la informacin con la que contamos en este momento, difcilmente
podemos afirmar que las diferencias en la distribucin de los tipos de interfaces en
los mbitos federal, estatal y municipal, responden a cierta lgica definida. Para
poder llegar a sostener una conclusin de este tipo tendramos que tener un mapeo
de las ise en los ms de 2400 municipios y las 32 entidades federativas de las que
consta el pas; con esta informacin podramos comparar las condiciones socio
polticas del conjunto de la geografa nacional para correlacionarlas con la cantidad
y tipo de ise. Asimismo, este mapeo necesitara tambin diferenciar las experiencias
que existen slo en la norma pero no en la prctica.
Sin embargo, s podemos adelantar ciertas conclusiones en lo que se refiere a la
relacin entre tipo y frecuencia de interfaz y el campo de la poltica pblica en las que
se insertan las interfaces. Los extremos de este continuum son, por un lado, los temas
40
Libro 2.indb 99
Generalmente se sobreestiman las funciones y capacidades representativas de los Coplademun:

muchos programas se basan todava en estos consejos para que los beneficiarios estn representados. Sin embargo, desde el enfoque de la poltica social en los aos setenta (sam, Coplamar,
etctera) y, sobre todo, con los Comits de Solidaridad en los aos noventa, encontramos ejemplos
que relativizan la importancia de los Coplademun en el contexto de una multiplicidad de mecanismos de participacinen el mbito municipal. Estos mecanismos complementan las funciones limitadas de los Coplademun.
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100
de Educacin, Desarrollo Social o Salud, en los que la participacin ciudadana (tanto

comunicativa como poltica) son numerosos y, por otro lado, los temas de Seguridad
Pblica, Economa, Hacienda y Seguridad Nacional, en los que las interfaces son
claramente escasas.41
Percibimos entonces un ncleo duro de la poltica pblica en el que la participa
cin ciudadana es perifrica, prcticamente irrelevante, mientras que otros espacios
promueven dicha participacin con fines de legitimacin, racionalidad de operacin,
control de los funcionarios pblicos o integracin de recursos de la sociedad civil
(humanos, materiales, financieros) que resultan bsicos para su ejecucin.
Aplicacin de la perspectiva de interfaz en la prctica:

el caso de la Contralora Social42
Una vez desarrollada la descripcin general del modelo analtico y del mapeo de
las interfaces socioestatales en los mbitos federal, estatal y municipal (junto con
breves apuntes que remiten a la diversidad de casos que incluyen las iniciativas soportadas por la sociedad civil y los poderes Judicial y Legislativo), en este apartado
se busca profundizar la utilizacin de la perspectiva de la interfaz en una temtica
especfica, la Contralora Social, con el fin de comprender mejor sus caractersticas
y potencialidades.
La seleccin de este tema responde a tres razones. En primer lugar, como se
pudo observar en el mapeo del apartado anterior, las interfaces mandatarias (tipo 4)
poseen relativamente menor presencia en los tres mbitos de gobierno, a pesar de ser
las formas de relacin que en trminos de poder representan mayores posibilidades
de disminuir la asimetra entre gobernantes y gobernados, de ah que este tipo de
interfaces merece un anlisis especfico. En segundo lugar, histricamente el concepto
41
42
Libro 2.indb 100
Para tener una idea ms clara de esta afirmacin, podemos comparar la existencia de interfaces en
dos campos de la poltica pblica a partir de las fuentes oficiales. Por un lado, en las reglas de operacin del Ramo 06 (Hacienda y Crdito Pblico) encontramos slo 12 ise, que corresponden a
mecanismos de la Banca de Desarrollo; en contraste, en el Ramo 20 (Desarrollo Social) se identifican 93 ise. Cuando revisamos los mecanismos de participacin ciudadana que las dependencias
de la Administracin Pblica Federal tienen que explicitar por la Ley de Transparencia, observamos
que la Secretara de Hacienda slo reconoce como ise de su competencia un mecanismo (Quejanet),
mientras que la Secretara de Desarrollo Social cuenta con 24.
Este apartado se basa en Hevia, 2007.
03/11/10 11:14
La perspectiva de interfaz aplicada a las relaciones sociedad civil-Estado en Mxico 101
de contralora social ha sufrido diversas interpretaciones y definiciones (Hevia, 2006a;

Llerenas, 2006; Saldaa, 2006). Esta polisemia obliga a comprender cmo se articulan
y sobreponen diversos tipos de interfaces analizados aqu. Finalmente, la creciente
importancia discursiva que ha adquirido la participacin ciudadana y la rendicin de
cuentas en el campo de las polticas sociales, hace pertinente su anlisis desde una
perspectiva de interfaz socioestatal.
Definicin y caractersticas de la Contralora Social

La Contralora Social se puede definir como las acciones de participacin ciudadana
institucionalizadas, orientadas al control, vigilancia y evaluacin de programas y
acciones gubernamentales por parte de personas y/u organizaciones, que promueven
una rendicin de cuentas vertical/transversal.
Es un tipo de participacin ciudadana puesto que busca que los ciudadanos
(organizados o no) puedan incidir en la esfera pblica, ya sea de forma directa, por
medio de su inclusin en comits de obra, rganos colegiados, etctera, o indirecta,
a travs de la activacin de los sistemas de quejas y denuncias. Ahora bien, la Contralora Social se diferencia de otras formas de participacin ciudadana en dos aspectos. El primero es que su intervencin en lo pblico se orienta especficamente
al control, vigilancia y evaluacin de las acciones y programas de gobierno. As, se
distingue de otros espacios de participacin donde el foco est en la incidencia,
planeacin, construccin de agendas o ejecucin de polticas pblicas. El segundo
consiste en que son acciones institucionalizadas, estn normadas en leyes, reglamentos o reglas de operacin. Por eso se diferencian de otras acciones de participacin
que buscan controlar a las autoridades, pero por medios no institucionalizados,
como los plantones o tomas de oficinas pblicas (vase la grfica 6).
De la misma forma, la Contralora Social se define como un instrumento de
rendicin de cuentas. Siguiendo la descripcin espacial de ODonnell (1998), la Con
tralora Social responde especficamente a mecanismos verticales de rendicin de
cuentas, puesto que son los ciudadanos quienes controlan las acciones de gobierno
y el desempeo de los funcionarios pblicos (tanto electos como no electos). Sin
embargo, son muchos los mecanismos y actividades de control que podran ser
caracterizados como mecanismos transversales de rendicin de cuentas (Isunza,
2004; 2006), es decir, como instituciones del Estado donde se asegura la participacin
de ciudadanos en sus instancias de decisin (Hevia, 2007: 9-11).
Libro 2.indb 101
03/11/10 11:14
102
Grfica 6
Instrumentos de Contralora Social
Rendicin
de Cuentas
Participacin
ciudadana
Elecciones
ASF
Legislativo
CNDH
IFAI
Informe de
gobierno
Comits
de vigilancia
rganos
colegiados
ciudadanizados
Consejos
consultivos
Contralora Social
Atencin
ciudadana
Consejos
planeacin
Monitoreo
cuidadano
Ejecucin polticas
Denuncias
pblicas
Plantones
Comits vecinales
Fuente: Hevia, 2007.
Evolucin de la Contralora Social en el tiempo

Si bien existan programas sociales con una importante participacin para el control
social desde la dcada de 1970, no es hasta el 5 de febrero de 1991, en el contexto
del Programa Nacional de Solidaridad, cuando nace oficialmente la Contralora
Social (cs). En el sexenio de Salinas, la cs se inscribi dentro del proyecto de modernizacin y reforma del Estado y se enfatiz el cambio de relacin entre gobierno
y sociedad, dando mayores espacios para la participacin ciudadana (Vzquez Nava,
1994). A la Contralora Social se le defini como una nueva forma de control administrativo ejercido por los ciudadanos sobre la actuacin de quienes tienen la
responsabilidad del quehacer gubernamental. Se trata pues de una forma avanzada
de participacin ciudadana en las tareas de vigilancia y fiscalizacin de los recursos
pblicos y en la evaluacin del desempeo de los funcionarios y empleados al servicio del Estado (Vzquez Cano, 1994: 74-75), y su trabajo se organiz en dos
grandes vertientes: una individual (atencin ciudadana de quejas, sugerencias y recomendaciones), y otra colectiva (creacin de comits colectivos de vigilancia de
obras y servicios). Durante el sexenio de Zedillo se privilegi la primera vertiente
(atencin ciudadana) sobre la segunda (comits de beneficiarios), sobre todo despus
del desmantelamiento del Programa de Solidaridad.
Libro 2.indb 102
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Con la alternancia poltica en el orden federal y la llegada de Vicente Fox, se

puede apreciar un cambio importante en el andamiaje jurdico de la Contralora Social.
Por un lado, se fortaleci su promocin al incluirse un captulo especfico en la Ley
General de Desarrollo Social y un artculo en la Ley de Fomento a las osc, pero por
el otro, esta reglamentacin limit el derecho de la Contralora Social principalmente
a los beneficiarios de los programas sociales, al punto que el posterior reglamento de la
Ley de Desarrollo Social de 2006 reforz la idea de que slo los beneficiarios de
los programas sociales podran participar en acciones de ContraloraSocial.
En 2008 la Secretara de la Funcin Pblica expidi los Lineamientos de Promocin de la Contralora Social, que retom la vertiente de organizacin social
original de este concepto para obligar a todos los Programas de Desarrollo Social
federales a establecer Comits de Contralora Social entre sus beneficiarios. Sin
embargo, en estos lineamientos se fortalece la limitacin de que sean slo los beneficiarios los que podrn integrar estos comits y realizar las funciones de vigilancia
y control de los propios programas, dejando en otros dispositivos de control social,
como el Monitoreo Ciudadano o Testigo Social, la participacin de organizaciones
sociales y civiles (Hevia, Ocejo y Viveros, 2008).
Control social/Contralora Social

Como se puede apreciar, la Contralora Social generalmente ha sido promovida des
de los propios gobiernos (desde arriba), por medio de la reglamentacin de este
derecho en diversos programas, reglas de operacin y leyes. Ello ha generado
diferentesconnotaciones y significados de dichas acciones: algunos las comprenden
como acciones de gobierno destinadas nicamente a los beneficiarios de los programas sociales, otros las consideran como instancias oficiales para presentar quejas y
denuncias. A lo anterior se agrega la existencia de otros conceptos parecidos como
Blindaje Electoral, Monitoreo Ciudadano o Auditora Social.
En este sentido, la Contralora Social debe ser comprendida como una categora
analtica/descriptiva ms que como una accin especfica. Esta categora rene al
amplio conjunto de acciones que cumplan tres caractersticas: que sean instancias
de participacin ciudadana; que estn institucionalizadas en leyes, reglamentos o
reglas de operacin, y que se orienten a la rendicin de cuentas. De ah que diversas
acciones puedan definirse como formas empricas de Contralora Social, con especificidades y caractersticas propias.
Por un lado tenemos el Blindaje Electoral, que se define como aquellas acciones
de gobierno que buscan garantizar que los recursos pblicos y programas sociales se
Libro 2.indb 103
03/11/10 11:14
104
administren de forma transparente, sin fines poltico-electorales, evitando que los

servidores pblicos hagan uso indebido de su puesto, sus funciones, su tiempo, o
de los recursos pblicos bajo su responsabilidad, para beneficiar o perjudicar a actores polticos en pocas electorales (Daz y Dussauge, 2006: 19). Como se desprende
de lo anterior, estas acciones gubernamentales estn orientadas principalmente hacia
los servidores pblicos. Adems de la capacitacin sobre los delitos electorales (como
el documento El ABC de los servidores pblicos en relacin con las elecciones), y los cambios
en la operacin de los programas (como asegurar los vehculos oficiales, adelantar
o retrasar los pagos de programas de transferencia), el Blindaje Electoral incluye la
capacitacin y orientacin de los beneficiarios sobre los derechos y la operacin de
los programas, y sobre las formas de presentar una denuncia. El Blindaje Electoral
concentra sus acciones en los beneficiarios por medio de la difusin de la informacin
sobre sus derechos y la forma de presentar denuncias, es decir, se basa en la activacin de los mecanismos horizontales de control.
Otra forma de participacin ciudadana institucionalizada para la rendicin de
cuentas es el Monitoreo Ciudadano, accin promovida por la Secretara de la Funcin
Pblica. sta es una forma de participacin ciudadana que consiste en la realizacin de
ejercicios sistemticos, independientes y planificados para observar, analizar, evaluar,
dar seguimiento y proponer mejoras a servicios, programas y/o polticas de gobierno
(sfp, 2006). El Monitoreo Ciudadano es una metodologa prctica para que organizaciones o agrupaciones ciudadanas puedan utilizar las leyes de transparencia y
hacer el seguimiento de un programa, accin o poltica especfica. Cabe sealar que
esta metodologa propone explcitamente la concertacin y comunicacin entre la
institucin observada y la organizacin social, para que los resultados de dichas
observaciones sean conocidos y puedan tener consecuencias prcticas. Por ello, el
Monitoreo Ciudadano puede generarse por el inters de una agrupacin u organizacin o por invitacin expresa de una institucin gubernamental para ser monitoreada (sfp, 2006: 7).
En este mismo sentido pueden inscribirse las acciones de la Auditora Social.
Este concepto ha sido desarrollado bsicamente por agencias internacionales, en
particular por el Banco Mundial, y es utilizado para designar la participacin de los
ciudadanos en la vigilancia y control en pases de Centroamrica (Banco Mundial,
2003). Segn el diccionario, auditora es la revisin sistemtica de una actividad o de
una situacin para evaluar el cumplimiento de las reglas o criterios objetivos a que
aqullas deben someterse. Como seala Olvera (2003b: 15), este concepto adolece
de debilidades conceptuales al definir diversos tipos de acciones que van desde casos
aislados de comunicacin hasta procesos estandarizados de control; sin embargo
define en todos los casos las acciones de seguimiento y monitoreo de las organizaciones
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sociales sobre los programas de gobierno. La experiencia de la Auditora Ciudadana de

la Calidad de la Democracia en Costa Rica es el ejemplo ms acabado de cmo las organizaciones sociales pueden vigilar o monitorear los programas gubernamentales.
Las acciones de Blindaje Electoral, Monitoreo Ciudadano y Auditora Social son
algunas de las formas en las que puede ejercerse la Contralora Social, pero no son las
nicas. La creacin de comits de vigilancia por parte de los beneficiarios posiblemente la accin ms conocida de la Contralora Social, y la participacin de ciudadanos u organizaciones en rganos colegiados, son otras formas de llevar a cabo las
acciones de Contralora Social.
Pero el control social no se agota en la Contralora Social. A los variados dispo
sitivos institucionales de Controlara Social es necesario aadir las instancias no ins
titucionales que incluyen plantones, movilizaciones, marchas y otras formas de accin
directa que sirven para obligar a las autoridades a dar respuesta a los ciudadanos.
Aplicando la perspectiva de interfaz:

formas y tipos de Contralora Social
La diversidad del trmino Contralora Social, si bien representa una desventaja en tr
minos analticos, tambin evidencia su potencial democratizador al convertirse en
espacio central de innovacin institucional. La variedad de dispositivos institucionales para el control social muestran la originalidad de respuestas que se presentan
ante los problemas de autoritarismo, corrupcin y clientelismo.
La perspectiva de interfaz propuesta resulta til para comprender y analizar esta
multiplicidad de definiciones, dispositivos y experiencias. Adems, esta aplicacin
ejemplifica cmo, en situaciones empricas, los tipos ideales presentados en la tipo
loga se sobreponen e interactan entre s.
El siguiente cuadro presenta un resumen de las formas y tipos de Contralora
Social existentes en Mxico en la dcada de 2000.
El primer tipo define a la Contralora Social nicamente como un buzn de
quejas y sugerencias o un sistema de atencin ciudadana, y es el ms comn en el
orden federal. Aqu los beneficiarios de un programa pueden presentar quejas/denuncias ante las instancias pertinentes (contraloras estatales, Sactel) y as controlar
que el programa se realice de acuerdo con las reglas de operacin. En caso de que
se cometan irregularidades, pueden presentar una queja para que el rgano interno
de control investigue y determine las eventuales responsabilidades. Tambin es el
caso de las acciones de Blindaje Electoral, donde los ciudadanos pueden controlar
el uso electoral de los programas, principalmente por medio de la denuncia ante
Libro 2.indb 105
03/11/10 11:14
106
instancias formales como la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales (fepade).
En este caso, a pesar de que las acciones se pueden etiquetar en las reglas de
operacin como Contralora Social, en realidad no responden a las caractersticas
mandatarias (de poder) de las interfaces del tipo 4, sino que ms bien limitan la relacin a que los beneficiarios de los programas sociales entreguen informacin para
activar las instancias horizontales de control, convirtindose en acciones del tipo 1
(SC E), informativas.
El segundo tipo es el ms comn y conocido: el Control Colectivo. Aqu la Contralora Social se comprende como la creacin de rganos especficos de control
comits o comisiones donde participan los beneficiarios directos de la obra o servicio, con la funcin especfica de monitoreo y vigilancia. En esta forma, los vecinos
de una calle que se va a pavimentar, o los beneficiarios del programa de desayunos
escolares, pueden organizarse en un comit que vigila que los funcionarios cumplan
su labor, que la obra se ejecute segn lo establecido, que los materiales sean los
adecuados, etctera. Este modelo es el que propone los lineamientos de la Contralora
Social y el que, a partir de 2009, tendrn que tener todos los programas sociales de
carcter federal. A diferencia del primer tipo, los comits sobre todo los de obra
pblica tienen ms herramientas de control, junto con la posibilidad de denunciar
las irregularidades ante los rganos internos de control, y pueden no firmar el acta
de recepcin de la obra (requisito fundamental para que se pague a la empresa contratista), como es el caso de las diversas figuras creadas en los estados de la Repblica, por ejemplo, los Consejos Ciudadanos de Control y Vigilancia (Cocicovi) del
Estado de Mxico. Las empresas contratistas tienen a su vez la obligacin de entregar
toda la informacin a los Consejos y permitir su fiscalizacin. En los recursos entregados por el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (faism,
Ramo 33), se enfatizala creacin de estos Consejos en todos los municipios que
reciben dichos aportes.
Aqu las interacciones sociedad civil-Estado son mltiples. Por un lado, los comits tienen que ser reconocidos por la propia autoridad y en general, como en los
comits de obra del Ramo 33 adems de la mera vigilancia participan tambin con
mano de obra o incluso financieramente en las obras que se realizan, corresponden
por ello a las interfaces de trasferencia (tipo 5, SC E). Los comits tambin pueden entregar y solicitar informacin a las autoridades y stas tienen la obligacin de
responderles (tipos 1 SC E y tipo 2 SC E). Sin embargo, al poseer mecanismos
de poder directos (Cunill, 2000) que pueden modificar el curso de una accin, como
son las actas de entrega/recepcin que de no entregarse no se paga a la empresa
Libro 2.indb 106
03/11/10 11:14
constructora, poseen efectivo control sobre un rea especfica de la administracin,

por tanto s corresponden a mecanismos mandatarios del tipo 4 (SC E).
El tercer tipo de cs es la participacin de los ciudadanos, que en calidad de tales
se integran en los rganos de decisin de las instituciones pblicas. El caso ms
desarrollado al respecto es el modelo de Contralora Ciudadana del Gobierno del Distrito
Federal, pero programas como el de Liconsa tienen tambin en sus rganos de administracin representacin ciudadana. Aqu son ciudadanos o representantes de
organizaciones sociales o civiles los que participan, con voz y voto, en estos consejos,
revisando adquisiciones, contratos, procesos administrativos, etctera. Estos con
sejeros ejercen sus acciones de control tanto por su voto en dichos consejos como
por visitas a obras y servicios y participacin en operativos anticorrupcin, y se
basan en un entramado legal que permite y asegura su funcionamiento.
Este tipo de Contralora Social responde claramente al tipo de cogestin [tipo
6, (Interfaz cogestiva: SC E)] en la clasificacin de interfaces, puesto que sociedad
y gobierno participan en instancias de decisin, con voz y voto. Esta misma cogestin y
poder vinculante permite que dichas instancias sean efectivos mecanismos de Contra
lora Social, y por tanto puedan definirse tambin como de tipo 4 (SC E), puesto
que la funcin central de los contralores ciudadanos es la de rendicin de cuentas.
Adems de estos tipos ms institucionalizados, existe una variada cantidad de acciones de vigilancia y control que si bien no se denominan de Contralora Social,
son acciones de monitoreo ciudadano. El espectro es muy grande e incluye las acciones
de testigo social, donde se invita a personalidades u organizaciones a los procesos de
licitacin o adjudicacin de un contrato u obra, y a las mltiples acciones de interac
cin directa ciudadano-gobernante que permiten exigir cuentas, como los programas
radiales, las audiencias pblicas, etctera. Los programas de lunes o mircoles ciudadano
implementados en varios municipios de la Repblica, donde las autoridades reciben
en audiencia pblica a los ciudadanos y salen a la calle los responsables del servicio
pblico, son ejemplo de este tipo de acciones. Aqu la clasificacin depender del
tipo de interaccin que las organizaciones logren generar con sus contrapartes
institucionales. En caso de que se logre una coordinacin entre autoridades y
organizacionescomo propone el monitoreo ciudadano podrn definirse estas interfaces como de tipo comunicativo (tipo 3 SC E) en el sentido que no slo se informar al gobierno de los resultados del monitoreo, sino que tambin se participar
en las recomendaciones y el seguimiento posterior. En cambio, si las autoridades no
quieren cooperar con los procesos de vigilancia, podremos hablar de interfaces de
informacin (tipo 1, SC E) que podrn convertirse en base para eventuales movilizaciones sociales extrainstitucionales de control social (tipo 4, SC E).
Libro 2.indb 107
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Libro 2.indb 108
Buzn de quejas
Control colectivo
rganos colegiados
y sugerencias
Mircoles
ciudadano
Comunicacin
sociedad-gobierno
ndice transparencia
presupuestaria (Fundar)
Monitoreo ciudadano/
auditora social
Fuente: Hevia, 2006a: 48.
(Contina)
Qu Programa se apegue a las Ejecucin de obras Adquisiciones, Contra- Acciones de m- Indicadores transparen
reglas de operacin.
y programas sociales
tos. Programacin.
bito municipal.
cia en informacin
Padrn sea depurado.
de acuerdo con las Ejecucin. Evaluacin. Acuerdos a los
presupuestal. Encuesta

Montos y apoyos sean
reglas establecidas.
que se compro-
expertos. Seguimiento

correctos.
mete el presidente legislacin.

municipal.
A quin Burcratas, vocales y Burcratas, ejecutores Burcratas y polticos Polticos Polticos

titulares. Funcionarios
y programas sociales.
Funcionarios y respon-
presidente muni- Ejecutivo, Legislativo.

municipales (enlace mu-
sables de toma de deci-
cipal, jefe delega
nicipal). Estatales (salud,
siones en toda la estruc- cional y sus fun
educacin). Federales
tura de gobierno.
cionarios.
(atr, pago).
Quin Titulares de Oportuni- Comits electos demo- Ciudadanos voluntarios

Vecinos (colonia Organizaciones sociales.

dades (5000000).
crticamente entre
sin un sistema de selec-
y/o municipio). Profesionales encargados

Comits de promocin
los beneficiarios de
cin clara (500 en 120
del seguimiento especfi
comunitaria (ms de
una obra especfica
rganos colegiados de
co segn temtica.

50000). 215000 vocales.
(63217 Comits entre
instancias sectoriales

1999 y 2004) 200021
y territoriales).

contralores sociales.
Ejemplo Oportunidades Consejos ciudadanos Contralores ciudadanos

emprico Sedesol
de control y vigilancia
(gdf).

(Cocicovis) Estado

de Mxico.
Cuadro 10
Tipos de Contralora Social
108
03/11/10 11:14
Libro 2.indb 109
Comunicacin
sociedad-gobierno
Voz: participacin en
consejos formales. Presentacin de resultados
opinin pblica.
Monitoreo ciudadano/
auditora social
(Continuacin)
Cuando se realiza
una obra
Permanentemente
Calendarizado
Sin temporalidad fija
Fuente: Hevia, 2006a: 48.
Tipo Tipo 1 Tipo 4-5 Tipo 4-6 Tipo 2 Tipo 1-4

relacin
sociedadEstado
Tipo
Vertical, Procesal
Vertical, Procesal Transversal, Procesal
Vertical, Social Social, Prospectiva
rdc Retrospectiva
Retrospectiva
Retrospectiva Prospectiva Poltica
Administrativa Procesal, Retros
pectiva, Adminis
trativa limitada.
Cundo
Permanentemente

Basado en
Reglas de operacin Constitucin Estado Ley de obras. Ley de Sin reglamento Sin reglamento

de Mxico. Ley Org-
adquisiciones. Ley

nica Municipal y Ley
participacin ciudada
de Administracin
na. Ley de austeridad.
Pblica. Reglas de
Reglamentos de los

operacin de los
rganos colegiados.

programas espec
ficos.
Voz y voto en rganos Comunicacin

colegiados de toma de
directa. Segui-
decisiones. Visitas a
miento especfico.
obras. Operativos
anticorrupcin.
Buzn de quejas
Control colectivo
rganos colegiados
y sugerencias
Cmo Sistema de quejas y Conformacin de co-

denuncias. Peticin de
mits especficos.

reunin con los opera-
Aprobacin de obras

dores locales del Pro-
(entrega de obra).

grama Mdulos de
Reuniones con

atencin ciudadana.
responsables.
Cuadro 10
Tipos de Contralora Social
03/11/10 11:14
110
Contralora Social fuerte/dbil

Aplicando as la perspectiva de interfaz socioestatal, es posible clasificar dentro de
una misma etiqueta la diversidad de actores y acciones que operan, y su potencialidad
en trminos de intercambio de poder y/o informacin. En este sentido es evidente
que no todas las acciones poseen mecanismos concretos para ejercer el control, se
limitan al mero intercambio de informacin y, en la prctica, no tienen consecuencia
alguna, no logran evitar o inhibir actos corruptos o discrecionales. De ah que sea
necesario distinguir una contralora social fuerte y una dbil, dependiendo de la posibilidad de que genere consecuencias o impactos reales, y de su capacidad efectiva
para ejercer el control.
As, las acciones de contralora social fuerte son las que tienen mecanismos que
permiten generar consecuencias por ejemplo, modificaciones en las reglas de operacin para eliminar malas prcticas, cambios en las formas de organizacin de las
acciones gubernamentales, apertura de investigaciones ante denuncias relacionadas
con abuso de poder, etctera. Esto, en la tipologa propuesta, implica necesariamente intercambio de poder.
En cambio, las acciones sin consecuencias, a pesar que discursivamente puedan
definirse como de Contralora Social, sern instrumentos dbiles. Los sistemas de
difusin e informacin hacia los beneficiarios de un programa; los comits de obra
que no tienen dentro de sus atribuciones herramientas concretas de control; los
testigos sociales a los que no se les entrega la informacin necesaria, son ejemplos de
estas instancias dbiles de control social.
La Contralora Social fuerte requiere instrumentos no slo para exigir respuesta por
parte de los gobernantes (la dimensin informativa), sino tambin para exigir sanciones
en caso de irregularidades, cumplindose as la dimensin exigitiva de la rendicin de
cuentas (Isunza, 2004; Schedler, 2004; Fox, 2006). As, muchas de las acciones que
se definen en reglas de operacin de algunos programas sociales como Contralora
Social, en la prctica no tienen mecanismos de control efectivos y slo pueden aspirar
a entregar informacin para activar los mecanismos horizontales de control.
Conclusiones
Sobre el marco analtico
Resulta til el anlisis centrado en el concepto de interfaces socioestatales, entendidas
como espacio de intercambio y conflicto en el que ciertos actores se interrelacionan
Libro 2.indb 110
03/11/10 11:14
intencionalmente, ya que permite comprender las lgicas de poder implcitas en

estas relaciones e identificar ms difanamente el peso de algunos actores en contextos determinados.
La tipologa de interfaces socioestatales propuesta permite establecer un mapa
general sobre los tipos de relaciones institucionales existentes entre la sociedad civil
y el Estado, siendo imprescindible comprender la interaccin entre los tipos ideales en el anlisis concreto de los dispositivos especficos.
Las relaciones entre Estado y sociedad civil pueden analizarse desde diversas
perspectivas: en cuanto al sector de la poltica pblica concernida, el nivel de institucionalizacin, as como la lgica del intercambio de informacin y poder.
Caracterizacin general de las interfaces socioestatales

En Mxico coexisten de manera significativa mecanismos formales (identificados en
leyes, reglamentos, acuerdos, etctera) con mecanismos informales (mtines,
plantones, tomas de oficinas, mesas de negociacin) de relaciones sociedad civilEstado.
La ciudadana mantiene una posicin de crear interlocucin con el Estado a
travs de manifestaciones pblicas, en coincidencia con la tradicin poltica nacional,
pero tambin porque, de forma significativa, este mecanismo le es funcional, aunque
ciertos ejemplos muestran que su eficacia es desigual.
Otra forma relevante de relacin sociedad civil-Estado por su generalizacin en
toda la geografa nacional, son las campaas de comunicacin del Estado a travs
de los medios masivos de informacin. Estas relaciones son tanto de arriba hacia
abajo (a travs del uso del tiempo oficial para entregar informacin y construir
cierta opinin pblica) como de abajo hacia arriba (mediante el uso ciudadano
limitado de espacios de denuncia y control).
A partir del mapa de las interfaces socioestatales es posible concluir, en primer
lugar, que la incidencia de los ciudadanos en las polticas pblicas es acotada por
mltiples factores.
El anlisis de interfaces socioestatales muestra la prolijidad de mecanismos de
participacin en los tres mbitos de gobierno. El dficit de participacin no parece
estar en la oferta de participacin, sino en el uso de la misma.
En este sentido parecen ser las caractersticas de los actores sociales concretos
que participan en estas interfaces las que impactan ms profundamente en su funcio
namiento. En general se advierten limitaciones tanto de los funcionarios de gobierno
de niveles operativos como de los ciudadanos con quienes interactan.
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112
El diseo de las interfaces tiene repercusiones en el nivel de la participacin. En

situaciones donde dicha participacin implica una considerable inversin de tiempo y
recursos para los ciudadanos, si el resultado final de ese mecanismo va a ser de bajo
impacto en la toma de decisiones, el uso de los mecanismos participativos se inhibe.
Constatamos la desarticulacin de las instancias gubernamentales en el terreno
de aplicacin de las polticas pblicas. Esta desarticulacin, junto con la enorme com
plejidad de sus reglas de operacin y frecuente contradiccin entre ellas, se traduce
en un escenario catico y altamente demandante para los ciudadanos. En su conjunto, esta situacin estructural incide negativamente en el uso ciudadano de los
mecanismos de participacin que formalmente existen.
Se presentan visiones mltiples y hasta contrapuestas en la sociedad civil y el Estado
sobre la participacin, su utilidad y legitimidad. Ello se traduce en diseos y gestiones
contradictorias en las relaciones concretas entre el Estado y la sociedad civil.
Los estudios de caso permiten comprender las complejidades intrnsecas de
cada mecanismo y su historia y dan pistas sobre posteriores fases en la investigacin
de las relaciones sociedad civil-Estado cambiando la escala a niveles micro.
Acerca de las interfaces socioestatales institucionalizadas

en el mbito federal
En el mbito federal, las ise institucionalizadas por medio de programas de operacin
alcanzan 347 instancias, mientras que en los sitios de internet de la apf se identifica
ron 213 ise. En ambos casos, la interfaz de contribucin SC E se mantiene como
la ms importante oferta de interaccin del gobierno federal, seguida por la interfaz
de transparencia: SC E.
El desarrollo ms amplio y diversificado de las interfaces socioestatales institucionalizadas en el mbito federal, por lo menos en las fuentes de informacin consultadas, se da en el campo de la poltica de desarrollo social. Resalta, por el contrario,
la escasez de interfaces en los campos de la seguridad pblica (pgr, ssp, pfp, Segob)
y de definicin y gestin de la poltica fiscal y financiera.

en el mbito estatal
En el mbito estatal, por medio del anlisis de la legislacin en seis entidades federativas, se identifican 201 interfaces socioestatales. Sobresalen los rganos colegiados
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con representacin ciudadana, tanto consultivos como cogestivos, sumando 56%

de la oferta de participacin institucional. Su desempeo depende tanto del diseo
y las capacidades que tengan estos rganos como del tipo de actores que participen
en ellos.
Tambin en el mbito estatal sobresale la presencia nominal de mecanismos de
democracia directa de los que, sin embargo, se desconoce su uso.

en el mbito municipal
En el mbito municipal, por medio del anlisis de las leyes y cdigos orgnicos
municipales de 31 entidades, contabilizamos 123 ise. Segn estas leyes, la relacin
entre el Estado y la sociedad civil en el mbito municipal est marcada por una
visinlimitada de la participacin ciudadana, privilegiando comits y consejos no
autnomos con funciones de colaboracin (difusin de la informacin, organizacin
para la participacin econmica de los beneficiarios de las obras, cooptacin de la
interlocucin con figuras legales, etctera).
Existen dos factores que facilitan la cooptacin poltica de estos mecanismos
locales de participacin: por un lado, elementos de diseo organizativo y, por el otro,
de cultura poltica. Sobre el primero, al privilegiar rganos colegiados (consejos,
comits) existe el riesgo implcito de sobrerrepresentacin y falta de transparencia en la
designacin de los consejeros municipales. En cuanto a la falta de transparencia en
la designacin de los consejeros, la corta vida de la administracin municipal (tres
aos sin reeleccin) y la falta de formacin poltica en municipios rurales y pequeos,
facilita la visin patrimonialista del municipio y sus rganos auxiliares.
Acerca de las interfaces de Contralora Social

Dentro de un campo especfico de relaciones sociedad civil-Estado, como es el
control social, es posible identificar una serie de mecanismos institucionalizados de
participacin ciudadana para la rendicin de cuentas, que se definen como acciones
de Contralora Social. En este sentido, la Contralora Social es una categora analtica que, junto con las acciones no institucionalizadas (como los plantones, tomas
de oficinas, manifestaciones, etctera) constituyen los principales dispositivos de con
trolsocial o rendicin de cuentas en Mxico.
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114
Analizando la diversidad de usos del trmino, por medio de las tipologas de interfaz
socioestatal es posible distinguir relaciones dbiles y fuertes de Contralora Social. Depen
der del intercambio de poder entre la sociedad civil y el Estado la posibilidad de que
la Contralora Social sea un efectivo mecanismo de control social ante los posibles
abusos de poder de la autoridad, o los instrumentos de simulacin de legalidad.
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aprobado el 26 de agosto de 1997 (reformas y adiciones hasta el decreto nm. 20048 del
28 de agosto de 2003).
4. Ley de Adquisiciones y Enajenaciones del Gobierno del Estado. Decreto del Congreso
del Estado nm. 15774, aprobado el 1 de febrero de 1995, reformada por el decreto nm.
19485 del 22 de junio de 2002.
5. Ley de la Comisin Estatal de Derechos Humanos. Decreto del Congreso del Estado
nm. 17113, aprobada el 23 de diciembre de 1997, reformada mediante el decreto nm.
18769 del 13 de febrero de 2001.
6. Ley del Consejo de Colaboracin Municipal. Decreto del Congreso del Estado nm.
5515, aprobado el 31 de diciembre de 1949, reformado y adicionado mediante el decreto nm. 20509 del 25 de mayo de 2004.
7. Ley del Agua para el Estado de Jalisco y sus Municipios. Decreto del Congreso del
Estado nm. 18434, aprobado el 8 de julio de 2000, reformado mediante el decreto nm.
19342 del 15 de diciembre de 2001.
8. Ley Estatal del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. Decreto del Congreso del Estado nm. 13596, aprobado el 25 de mayo de 1989, reformado y adicionado
mediante el decreto nm. 19859 del 24 de diciembre de 2002.
9. Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Jalisco. Decreto
del Congreso del Estado nm. 19446, aprobado el 20 de diciembre de 2001.
10. Ley del Instituto Jalisciense de las Mujeres. Decreto del Congreso del Estado nm. 19426,
aprobado el 18 de diciembre de 2001.
11. Ley de Obras Pblicas del Estado de Jalisco. Decreto del Congreso del Estado nm. 20442,
aprobado el 22 de enero de 2004.
12. Ley Orgnica de la Procuradura de Desarrollo Urbano. Decreto del Congreso del Estado nm. 18905, aprobado el 18 de enero de 2001.
13. Ley Orgnica del Instituto Jalisciense de la Juventud. Decreto del Congreso del Estado
nm. 19454, aprobado el 31 de enero de 2002.
14. Ley de Participacin Ciudadana para el Estado de Jalisco. Decreto del Congreso del
Estado nm. 19369, aprobado el 31 de enero de 1998, reformada mediante el decreto
nm. 19121 del 28 de junio de 2001.
15. Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado de Jalisco y sus Municipios. Decreto del
Congreso del Estado nm. 20089, aprobado el 20 de agosto de 2003.
16. Ley de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Jalisco y sus Municipios. Decreto
del Congreso del Estado nm. 18674, aprobado el 16 de noviembre de 2000.
Libro 2.indb 123
03/11/10 11:14
124
17. Ley de Proteccin Civil del Estado. Decreto del Congreso del Estado nm. 15095, apro
bado el 25 de junio de 1993, reformada y adicionada mediante el decreto nm. 20436
del 21 de febrero de 2004.
18. Ley de Seguridad Pblica para el Estado de Jalisco. Decreto del Congreso del Estado
nm. 15310, aprobado el 22 de diciembre de 1993, reformada y adicionada mediante el
decreto nm. 19819 del 17 de diciembre de 2002.
19. Reglamento de la Ley de Transparencia e Informacin Pblica para el Poder Ejecutivo
del Estado de Jalisco. Secretara General de Gobierno, Guadalajara, Jalisco, 23 de septiembre de 2002.
20. Reglamento de la Ley del Consejo de Colaboracin Municipal de Obras Pblicas de la
Ciudad. Decreto del Congreso del Estado nm. 5575, expedido el 17 de junio de 1999.
21. Reglamento Interior del Instituto Jalisciense de las Mujeres. Gobierno del Estado de Jalisco,
Poder Ejecutivo, Secretara General de Gobierno, Guadalajara, Jalisco, 27 de mayo de 2002.
22. Reglamento Interior del Subcomit Especial para el Desarrollo Sustentable de las Etnias
y Regiones Prioritarias, Gobierno del Estado de Jalisco, Poder Ejecutivo, Secretara Ge
neral de Gobierno, vigente desde el 30 de enero de 2000.
23. Reglamento Interior del Subcomit Sectorial de Asistencia Social, Gobierno del Estado
de Jalisco, Poder Ejecutivo, Secretara General de Gobierno, Guadalajara, Jalisco, 10 de
octubre de 1999.
24. Reglamento Interno del Consejo Estatal de Desarrollo Urbano, aprobado el 15 de agosto
de 1995 (sin ms referencias).
25. Reglamento Interno de la Ley de Transparencia e Informacin Pblica del H. Congreso
del Estado de Jalisco, aprobado el 17 de septiembre de 2002.
26. Reglamento Interior del Subcomit Estatal de Desarrollo Regional, Guadalajara, Jalisco,
11 de octubre de 1999.
Nuevo Len
1. Ley Orgnica para la Administracin Pblica del Estado de Nuevo Len, Peridico Oficial,
9 de octubre de 2003.
2. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Municipal de Estado de Nuevo Len, Peridico
Oficial, 28 de enero de 1991, ltima reforma, 17 de octubre de 1997.
3. Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Prestacin de Servicios para la
Administracin Pblica del Estado de Nuevo Len, Peridico Oficial, 19 de enero de 1989,
ltima reforma, 9 de julio de 1997.
4. Ley de Agua Potable y Saneamiento para el Estado de Nuevo Len, Peridico Oficial, 3 de
octubre de 1997.
Libro 2.indb 124
03/11/10 11:14
5. Ley de Beneficencia Privada para el Estado de Nuevo Len, Peridico Oficial, 2 de enero
de 1984.
6. Ley que crea la Comisin Estatal de Derechos Humanos, Peridico Oficial, 28 de diciembre
de 1992, ltima reforma, 11 de enero de 2002.
7. Ley que crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cvico y Material del Estado de Nuevo
Len, Peridico Oficial, 23, de diciembre de 1953, ltima reforma, 2 de noviembre de 1984.
8. Ley de Educacin del Estado, Peridico Oficial, 16 de octubre de 2000.
9. Ley Electoral del Estado de Nuevo Len, Peridico Oficial, 1 de diciembre de 1996, ltima
reforma, 31 de julio de 2002.
10. Ley del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Medio Ambiente del Estado de Nuevo
Len, Peridico Oficial, 26 de junio de 1989.
11. Ley de Obras Pblicas para el Estado y Municipios de Nuevo Len, Peridico Oficial, 22
de octubre de 1997, ltima reforma, 31 de diciembre de 1999.
12. Ley de Proteccin Civil para el Estado de Nuevo Len, Peridico Oficial, 22 de enero de 1997.
13. Ley Estatal de Salud, Peridico Oficial, 12 de diciembre de 1988, ltima reforma, 26 de julio
de 1999.
14. Ley sobre el Sistema Estatal de Asistencia Social del Estado de Nuevo Len, Peridico
Oficial, 12 de diciembre de 1988, ltima reforma, 3 de enero de 2000.
15. Ley del Sistema de Seguridad Pblica del Estado de Nuevo Len, Peridico Oficial, 24 de
mayo de 1996, ltima reforma, 30 de octubre de 2002.
16. Reglamento Interno del Comit de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Nuevo
Len, Peridico Oficial, 26 de diciembre de 1984.
Sonora
1. Reglamento Interior del Consejo Estatal de Concertacin para la Obra Pblica, Boletn
Oficial (B.O.) nm. 12, Seccin 1, 8 de febrero de 2001.
2. Reglamento de Ley de Obras Pblicas del Estado de Sonora, B.O. nm. 39, seccin I,
12 de noviembre de 1987, y B.O. nm. 38, seccin I, 10 de noviembre de 1988.
3. Reglamento Interior del Instituto Sonorense de la Mujer, B.O. nm. 45, 4 de junio de 2001.
4. Reglamento Interior de la Secretara de Educacin y Cultura, B.O. nm. 50, seccin I,
23 de junio de 1997, reformado el 6 de junio de 2002, B.O. nm. 45, seccin I.
5. Comit de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Sonora. Reglamento Interior (En
la pgina de internet la entrada de esta regulacin aparece como Reglamento Interior. Es
un documento escaneado), Poder Ejecutivo, Hermosillo, Sonora, 25 de junio de 1986.
Libro 2.indb 125
03/11/10 11:14
126
6. Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestacin de Servicios Rela

cionados con Bienes Muebles de la Administracin Pblica Estatal, B.O. nm. 8, seccin
I, vigente a partir del 27 de enero de 1989.
7. Ley de Seguridad Pblica para el Estado de Sonora. Ley nm. 255, B.O. nm. 53, seccin
II, 30 de diciembre de 1996.
8. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestacin de Servicios Relacionados con
Bienes Muebles de la Administracin Pblica Estatal, B.O. nm. 46, seccin I, vigente
desde el 9 de diciembre de 1988.
9. Ley que crea los Servicios de Salud de Sonora. B.O. nm. 20, seccin II; 10 de marzo de 1997.
10. Ley de Proteccin Civil para el Estado de Sonora, B.O. nm. 6, seccin I, 19 de julio de
1993.
11. Ley de Obras Pblicas del Estado de Sonora, B.O. nm. 10, seccin I, 3 de agosto de 1992.
12. Ley del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente para el Estado de Sonora. Ley
nm. 217, B.O. nm. 1, seccin I, 3 de enero de 1991; Ley nm. 308, B.O. nm. 45,
seccin I, 3 de diciembre de 1993 (adicin).
13. Ley de Educacin, B.O. nm. 19, edicin especial, 30 de diciembre de 1994.
14. Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de Sonora, B.O. nm. 14, seccin I, vigente
desde el 19 de febrero de 1985. Incluye Ley 174, de 28 de junio de 1996, publicada en
el B.O. nm. 5, seccin III, 15 de julio de 1996.
15. Ley de Planeacin del Estado de Sonora, B.O. nm. 10, seccin I, 2 de febrero de 1984.
Adicin en B.O. 51, seccin I, 23 de diciembre de 1991.
16. Ley de Gobierno y Administracin Municipal, B.O. nm. 31, seccin I, 15 de octubre
de 2001.
17. Ley de Aguas del Estado de Sonora, B.O. nm. 28, 5 de abril de 1944.
18. Ley que crea la Comisin Estatal de Derechos Humanos, B.O. nm. 29, seccin I, 8 de
octubre de 1992, Reforma y adicin en B.O. nm. 52, seccin I, 28 de diciembre de 1998.
19. Ley de Asistencia Social, B.O. nm. 48, seccin I, 16 de junio de 1986.
20. Ley de Salud para el Estado de Sonora, B.O. nm. 50, seccin I, 22 de junio de 1992.
Adicin y Reformas en B.O. nm. 20, seccin II, 10 de marzo de 1997.
21. Acuerdo Estatal para la Transparencia y Combate a la Corrupcin, B.O. nm. 24, seccin
I, 24 de marzo de 2003.
Veracruz
1. Acuerdo 034/2002 por el que se establecen lineamientos a los que se ajustarn la consti
tucin y funcionamiento de los Consejos Escolares de Participacin Social en la Educa
cin en el Estado de Veracruz, Gaceta Oficial del Estado, nm. 24, 4 de febrero de 2002.
Libro 2.indb 126
03/11/10 11:14
2. Acuerdo de Coordinacin que celebran el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado

Libre y Soberano de Veracruz-Llave, que tiene por objeto la realizacin de un Programa
de Coordinacin Especial denominado Fortalecimiento del Sistema Estatal de Control
y Evaluacin de la Gestin Pblica y Colaboracin en Materia de Transparencia y Combate a la Corrupcin, Xalapa. Enrquez, Veracruz, 16 de agosto de 2001.
3. Acuerdo por el que se constituye la Coordinacin General para la Atencin a Padres de
Familia, Gaceta Oficial del Estado, 30 de marzo de 2001.
4. Ley 53 que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de Veracruz-Llave, Gaceta Oficial del Estado, nm. 55, 18 de marzo de 2003.
5. Ley de Acceso a la Informacin del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, Gaceta
Oficial del Estado, nm. 114, 8 de junio de 2004.
6. Ley de Aguas del Estado de Veracruz-Llave, Gaceta Oficial, 29 de junio de 2001.
7. Ley de Educacin para el Estado de Veracruz-Llave, Gaceta Oficial, 21 de diciembre de
1993, ltima reforma, 13 de agosto de 2002.
8. Ley de Planeacin del Estado de Veracruz-Llave, Gaceta Oficial, 29 de enero de 1987.
9. Ley de Salud del Estado de Veracruz-Llave, Gaceta Oficial, 17 de mayo de 1988.
10. Ley de Desarrollo Regional y Urbano del Estado de Veracruz-Llave, modificada mediante
Decreto 585 publicado en la Gaceta Oficial del Estado, nm. 204, 13 de octubre de 2003.
11. Ley de Fomento a las Actividades de Desarrollo Social de las Organizaciones Civiles
para el Estado de Veracruz-Llave, Gaceta Oficial, 11 de febrero de 2002.
12. Ley de Instituciones de Beneficencia Privada, Gaceta Oficial, 27 de febrero y 2 de marzo
de 1937.
13. Ley de Juntas de Mejoramiento Moral, Cvico y Material del Estado, 24 de enero de 1963.
14. Ley Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, Gaceta Oficial del Estado, 19 de
mayo de 2000 (adiciones y reformas posteriores; ltima, la del decreto, nm. 828 publicada en la Gaceta Oficial del Estado, nm. 23, 2 de febrero de 2004).
15. Ley de Referndum, Plebiscito e Iniciativa Popular, Gaceta Oficial, 19 de octubre de 2000.
16. Ley de Seguridad Pblica para el Estado de Veracruz-Llave, Gaceta Oficial, 17 de enero
de 1998, ltima reforma publicada el 29 de enero de 2001.
17. Plan Estatal de Desarrollo del Estado de Veracruz-Llave, 2005-2010.
18. Reglamento para la Constitucin y Funcionamiento de las Sociedades de Padres de Familia
en los Jardines de Nios y Escuelas Primarias dependientes de la Direccin General de
Educacin del Estado, Xalapa-Enrquez (sic), Veracruz, 9 de abril de 1956.
Libro 2.indb 127
03/11/10 11:14

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Captulo 1

La perspectiva de interfaz aplicada a las relaciones

Una versin previa de este trabajo se encuentra en Isunza y Hevia, 2006.

Felipe Hevia y Ernesto Isunza

gubernamental, como autnticos mecanismos de participacin corresponsable.3 De

La perspectiva de interfaz aplicada a las relaciones sociedad civil-Estado en Mxico

Definicin de interfaces socioestatales (tipologa)

En espaol es un sustantivo femenino; en singular, interfaz y en plural: interfaces. El uso con

Felipe Hevia y Ernesto Isunza

interesessociales, cuanto contraste de interpretaciones e informaciones que se

La perspectiva de anlisis que se resume en el concepto de interfaz socioestatal

La perspectiva de interfaz aplicada a las relaciones sociedad civil-Estado en Mxico

5. Los sujetos establecen relaciones (que representamos grficamente con flechas

Tipologa de interfaces socioestatales:

Felipe Hevia y Ernesto Isunza

Mediante la nocin de interfaz socioestatal es posible reducir la lgica de las

La perspectiva de interfaz aplicada a las relaciones sociedad civil-Estado en Mxico

Ejemplos de este tipo son los mecanismos de la llamada democracia directa

Fuente: Elaboracin propia.

Condiciones Derecho de Alternancia. Crisis de Crisis de legiti-

Cundo se crearon Siglo xvii 2002

Caso paradigmtico Sistema

Interfaz de Interfaz de Interfaz Interfaz Interfaz de Interfaz

Fuente: Elaboracin propia.

Impacto de la Bajo positivo. Alto positivo.

Actores clave Sistema burocr-

La perspectiva de interfaz aplicada a las relaciones sociedad civil-Estado en Mxico

Fuente: Elaboracin propia.

Funcionamiento Peticiones Limitada: los Desigual en la Desconocida Tendencia a la

La perspectiva de interfaz aplicada a las relaciones sociedad civil-Estado en Mxico

A partir de la tipologa desarrollada con anterioridad, es necesario distinguir los

Pluralidad de nociones sobre la relacin sociedad civil-Estado

Felipe Hevia y Ernesto Isunza

La rendicin de cuentas implica tres dimensiones: informacin, justificacin y

La perspectiva de interfaz aplicada a las relaciones sociedad civil-Estado en Mxico

En la lgica de la nocin de interfaz de rendicin de cuentas, aparece como

Niveles de institucionalizacin de las interfaces socioestatales

El desarrollo de mecanismos de transparencia y rdc se vincula directamente con una perspectiva

Felipe Hevia y Ernesto Isunza

Manifestaciones y mesas de negociacin ad hoc

La perspectiva de interfaz aplicada a las relaciones sociedad civil-Estado en Mxico

Encuesta Nacional de Cultura Poltica (encup) de 2003, 27% de los entrevistados

Felipe Hevia y Ernesto Isunza

mayor autonoma y fortalecimiento de la sociedad civil, las manifestaciones dejan

El uso de los medios de informacin

La perspectiva de interfaz aplicada a las relaciones sociedad civil-Estado en Mxico

La administracin de Vicente Fox abrog la disposicin de 1969 que determinaba

Los espacios pblicos de comunicacin oficial los administra la Subsecretara de Normatividad de

Felipe Hevia y Ernesto Isunza

varios niveles y retomar el tema de la transparencia y el reconocimiento (no exento

Mapeo de interfaces socioestatales

La perspectiva de interfaz aplicada a las relaciones sociedad civil-Estado en Mxico

Felipe Hevia y Ernesto Isunza

La perspectiva de interfaz aplicada a las relaciones sociedad civil-Estado en Mxico

Libre Comercio. En Seguridad Ciudadana existen diversos grupos, como el Consejo

Felipe Hevia y Ernesto Isunza

Agradecemos el apoyo de Vernica Moreno Uribe en la revisin de la informacin en la que se

La perspectiva de interfaz aplicada a las relaciones sociedad civil-Estado en Mxico

1 80 (37.6%) Buzones de quejas

2 24 (11.3%) Difusin pblica

4 12 ( 5.6%) Contralora Social

6 23 (10.8%) Comits y Consejos

informacin, o cambian poco de lugar de importancia; slo la interfaz comunicativa