5 Planificación Del Desarrollo y Ordenamiento Territorial 2015

Carlos Arcos Cabrera
Rector del Instituto de Altos Estudios Nacionales - IAEN

Ren Ramrez Gallegos
Secretario Nacional SENPLADES
Arturo Villavicencio Vivar
Vicerrector del Instituto de Altos Estudios Nacionales - IAEN
Fernando Lpez Parra
Decano General Acadmico
Carlos Marchn Romero
Decano General de Investigacin
Guadalupe Soasti Toscano
Decana Centro de Educacin Continua
Planificacin, Desarrollo
y Proyectos de Inversin Pblica
Planificacin del Desarrollo

y Ordenamiento Territorial
Coleccin
Nuevo Estado
Primera Edicin, 2011

Segunda Edicin, 2013

352.0866
Z25p

Zamora A., Giannina; Carrin Andrea

Planificacin del Desarrollo y Ordenamiento Territorial/ Giannina Zamora A.;

Andrea Carrin. 2 ed. Quito: Editorial IAEN, 2013.

112 p.; 21 x 29,7 cms.; (Coleccin Nuevo Estado; Planificacin, Desarrollo y Proyectos

de Inversin Pblica, No. 2)

ISBN: 978-9942-07-102-6
1. ADMINISTRACIN PBLICA 2. PLANIFICACIN REGIONAL 4. PLANES DE
DESARROLLO 5. ORDENAMIENTO TERRITORIAL 6. ECUADOR I. Ttulo
De esta edicin: IAEN

Instituto de Altos Estudios Nacionales
Av. Amazonas N37-271 y Villalengua esq.
Telf: (593) 02 3829900, ext. 312
Informacin: editorial@iaen.edu.ec
www.iaen.edu.ec
Equipo Acadmico
Autoras
Giannina Zamora A.
Andrea Carrin
Revisin de contenidos
Ivonne Cevallos
Alfredo Cruz
Gino Zamora A.
Edicin pedaggica y revisin de estilo
Dalia Mara Noboa C.
Equipo Editorial
Coordinacin editorial
Paquita Troya Fernndez
Coordinador grfico y de impresos
David Rivera Vargas
Diseo grfico y diagramacin
Henry Rengifo Fernndez
Diseo de coleccin y portada
Allen Vallejo Carrin
ISBN: 978-9942-07-102-6
Impresin:
Imprenta Mariscal
Quito - Ecuador, 2013
CC BY-NC-SA
Esta licencia permite compartir-copiar, distribuir, ejecutar y comunicar
pblicamente la obra, y hacer obras derivadas.
PLANIFICACIN DEL DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Presentacin
En los ltimos aos se ha impulsado un proceso de recuperacin de la planificacin en

el Ecuador, lo que implica tambin estructurar herramientas operativas y procedimientos
acordes con una nueva visin orientada hacia el Buen Vivir.
La planificacin del desarrollo y su correspondiente ordenamiento territorial surge de la
exigencia de la Constitucin del 2008. El Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas
-COPFP establece, que la planificacin del desarrollo se orienta hacia el cumplimiento de los
derechos constitucionales, el Rgimen de Desarrollo y el Rgimen del Buen Vivir y garantiza
el ordenamiento territorial. El ejercicio de las potestades pblicas debe enmarcarse en
la planificacin del desarrollo, que incorpora los enfoques de equidad, plurinacionalidad
e interculturalidad. De acuerdo con el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial
Autonoma y Descentralizacin (COOTAD), los Gobiernos Autnomos Descentralizados
con la participacin protagnica de la ciudadana, planificarn estratgicamente su desarrollo
con visin de largo plazo considerando las particularidades de su jurisdiccin para que,
adems, les permita ordenar la localizacin de las acciones.
En este contexto, los Gobiernos Autnomos Descentralizados (GADs) enfrentan el desafo
tcnico, institucional y de recursos de liderar procesos de planificacin, que constituyen
referentes efectivos para la toma de decisiones.
Desde esta perspectiva, el presente texto pretende constituirse en un instrumento de
orientacin y apoyo, en el que se integran fundamentos tericos, legales y estratgicos, as
como instrumentos de fcil aplicacin y apropiacin. Va dirigido a los servidores pblicos
de todos los niveles de gobierno y a los polticos, a los lderes de la sociedad civil y a la
ciudadana en general.
ndice
Introduccin ............................................................................................................................................................... 09
Siglas ................................................................................................................................................................................ 11
Captulo I
Planificacin del Desarrollo y Ordenamiento Territorial ............................................................ 13
1.1 Marco conceptual ............................................................................................................................................... 13
Territorio .......................................................................................................................................................... 18
Buen Vivir ......................................................................................................................................................... 18
Planificacin del Desarrollo .................................................................................................................... 18
Ordenamiento Territorial ........................................................................................................................ 18
1.2 Marco Jurdico ..................................................................................................................................................... 18
Constitucin de La Repblica del Ecuador, 2008 ....................................................................... 18
Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas ........................................................... 18
Cdigo Orgnico de Organizacin del Territorio, Autonoma y Descentralizacin .... 18
1.3 Marco institucional ............................................................................................................................................. 31
Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa ...................................... 18
Secretara Nacional de Planificacin Y Desarrollo SENPLADES ................................... 18
Consejo Nacional de Descentralizacin ......................................................................................... 36
Gobiernos Autnomos Descentralizados ..................................................................................... 36
Consejos de Planificacin de los Gobiernos Autnomos Descentralizados .............. 36
1.4 Orientaciones Estratgicas ............................................................................................................................ 36
Captulo II
Fases del Proceso de Planificacin Territorial ............................................................................ 42
2.1 Alcance de la planificacin territorial ....................................................................................................... 42
2.2 Fases del proceso de planificacin territorial ...................................................................................... 46
2.3 Consideraciones para el diagnstico territorial ................................................................................. 50
2.4 La planificacin participativa basada en una visin comn de futuro .................................... 57
Captulo III
Estrategias metodolgicas para la planificacin territorial............................................ 63
3.1 Priorizacin de problemas y objetivos de desarrollo ...................................................................... 63
3.2 Elaboracin de escenarios y anlisis de alternativas ........................................................................ 66
Captulo IV
Gestin y Evaluacin de la Planificacin .......................................................................................... 68
4.1 Instrumentos para el gestin del plan ...................................................................................................... 68
4.2 Instrumentos para el seguimiento y la evaluacin ............................................................................. 73
4.3 El rol del funcionario pblico en la planificacin territorial .......................................................... 76
Bibliografa ..................................................................................................................................................................... 77
Glosario ............................................................................................................................................................................ 80
Glosario de trminos de planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial ................... 80

Glosario para la incorporacin de la gestin de riesgos en la planificacin ................................ 83
Anexo N 1: Mapas .................................................................................................................................................... 85
Anexo N 2: Lineamientos para la Planificacin y el Ordenamiento Territorial ...................... 88
Introduccin
Este texto sobre Planificacin del Desarrollo y Ordenamiento Territorial es la base del
proceso de capacitacin, constituyndose en un instrumento de orientacin y apoyo. Est
integrado por fundamentos tericos, legales y estratgicos as como por herramientas
metodolgicas basadas en el hexgono curricular propuesto por el IAEN, que implica el
abordaje del tema desde la matriz de competencias que incluye dimensiones afectivas,
cognitivas y praxitivas, como factores determinantes en el proceso de entendimiento y
definicin de las directrices de la planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial.
El presente documento se encuentra estructurado en cuatro captulos, distribuidos de la
siguiente manera:
Captulo 1 aborda el marco conceptual partiendo desde la concepcin del territorio, la
regulacin de competencias y el ejercicio de la poltica pblica en todos los niveles de
gobierno establecidos en el marco jurdico; el marco institucional (organizacin pblica)
que permite articular estos procesos de planificacin desde las instancias centrales y locales;
presenta orientaciones estratgicas que apoyan en la implementacin de estos instrumentos
tcnicos normativos que constituyen los planes del desarrollo y ordenamiento territorial.
Captulo 2 se plantean los principios rectores, mbito, alcance y horizonte del plan, as
como las etapas de la planificacin y su abordaje desde planificacin participativa con visin
a futuro.
Captulo 3 pretende caracterizar los escenarios para identificar alternativas de intervencin
territorial a travs de estrategias que fomenten la participacin, concertacin y coordinacin.
Captulo 4 desarrolla contenidos tendientes a fomentar la gestin pblica, proponiendo
instrumentos para gestin, seguimiento y evaluacin del Plan.
Adicionalmente se adjunta como anexos un glosario de trminos, lineamientos para
la planificacin territorial, as como mapas relacionados con las unidades espaciales de
anlisis (Divisin Poltica Administrativa, Zonas de Planificacin de SENPLADES), Divisin
Hidrogrfica, Unidades de Paisaje).
Siglas
AME
BDG
CEC
Asociacin de Municipalidades del Ecuador

Base de Datos Geogrfica
Centro de Educacin Continua
CIAT
CLIRSEN
CONAJUPARE
CONCOPE
COOTAD
International Center for Tropical Agriculture

Centro de Levantamientos Integrados por Sensores Remotos
Consejo Nacional de Juntas Parroquiales del Ecuador
Consorcio de Concejos Provinciales del Ecuador
Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonomas y
Descentralizacin
COPFP
GADs
CTI
ETN
FODA
Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas

Gobiernos Autnomos Descentralizados
Circunscripcin Territorial Indgena
Estrategia Territorial Nacional
Metodologa de Fortalezas, Oportunidades Debilidades y
Amenazas
IAEN
INAMHI
INEC
MAE
MAGAP
PDOT
PNBV
SENAGUA
SENPLADES
SNDPP
POT
SIG
Instituto de Altos Estudios Nacionales

Instituto Nacional de Metereologa e Hidrologa del Ecuador
Instituto Nacional de Estadsticas y Censos
Ministerio de Ambiente del Ecuador
Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca
Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
Plan Nacional para el Buen Vivir
Secretara Nacional del Agua
Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo
Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa
Plan de Ordenamiento Territorial
Sistema de Informacin Geogrfica
11
Captulo 1
Planificacin del Desarrollo y Ordenamiento Territorial
1.1 Marco conceptual
Fuente. SENPLADES, 2010
Fuente: A. Cruz, 2010
Territorio
El territorio es un sistema construido socialmente en el cual se articulan las actividades de
la poblacin sobre el medio fsico y su interrelacin y constituye la expresin espacial del
estilo de desarrollo de una sociedad (Gmez Orea, 2008:43).
El territorio del Ecuador constituye una unidad geogrfica e histrica de dimensiones
naturales, sociales y culturales, legados de nuestros antepasados y pueblos ancestrales.
Este territorio comprende el espacio continental y martimo, las islas adyacentes, el mar
territorial, el Archipilago de Galpagos, el suelo, la plataforma submarina, el subsuelo y el
espacio suprayacente continental, insular y martimo. Sus lmites son los determinados por
los tratados vigentes. (Constitucin 2008, Art.2)
El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013, propone un desplazamiento de la palabra
desarrollo para incorporar en el debate el concepto de Buen Vivir, donde ste es una apuesta
de cambio que se construye continuamente, desde esas reivindicaciones para reforzar una
visin ms amplia, que supere los estrechos mrgenes cuantitativos del economicismo, que
permita la aplicacin de un nuevo paradigma econmico, cuyo fin no se concentre en los
procesos de acumulacin material, mecanicista e interminable de bienes, sino que promueva
una estrategia econmica incluyente, sustentable y democrtica.
13
A continuacin se resume las tendencias y visiones de la planificacin del Estado Ecuatoriano:

Resumen de las tendencias de Planificacin en el Estado Ecuatoriano
CONTEXTO
ECONMICO- SOCIAL
MODELO DE
PLANIFICACIN
CARACTERSTICAS
Colonial
Estado autocrtico, imposicin

del modelo cultural, econmico
y social espaol; marcada
divisin de clases.
Dogmtico, contable, ligado al

derecho cannico (diezmos
y primicias) y a la divisin de
clases sociales (espaoles,
criollos, mestizos, indios,
negros)
Distribucin de trabajo
por clases sociales,
relacin subordinada a
los conquistadores,
imposicin de credo,
derechos unilaterales de los
colonizadores.
Republicano
conservador
Estado democrtico, confesional,

neocolonialismo eclesistico y
cultural, la identidad cristiana es
certificada con la fe de bautismo,
primaca del sujeto masculino,
adulto, euro descendiente,
burgus (urbano, educado, con
recursos).
Prevalencia del estilo colonial;

importacin de los Hermanos
Cristianos como educadores,
impulso del comercio a
travs del sistema educativo,
formacin de ciudadanos
virtuosos.
Prevalencia del estilo colonial

con protagonismo criollo.
Republicano
liberal
Estado democrtico,
nacionalista, liberal, separacin
de Iglesia y Estado, la identidad
nacional es reconocida con
el registro civil de nacimiento,
integracin de la mujer como
sujeto de derechos.
Planificacin por objetivos;

educacin laica, colegios
normales para formacin
de docentes, formacin
de ciudadanos crticos,
construccin del ferrocarril,
aumento de cobertura de
servicios bsicos.
Cambio rpido y profundo

de la visin de Estado, ruptura
con el paradigma eclesistico,
reforma institucional,
legislacin laboral, incremento
de vas de comunicacin.
Velasquismo
Estado sin proyecto poltico,

gobierno populista.
Planificacin por proyectos, en

especial de inversin.
Centralismo, dispersin
de esfuerzos y recursos,
endeudamiento.
Dictaduras
militares dcada
de los 60 y 70
Estado No Alineado, del

Tercer Mundo, nacionalista,
sin proyecto poltico, busca el
bienestar; subdesarrollado,
dependiente de polticas
econmicas externas.
Planificacin por objetivos,

incremento de cobertura de
servicios bsicos y acceso a
polticas sociales y econmicas;
inversin en infraestructura
energtica (petrleo e
hidroelctrica Paute).
Boom petrolero, centralismo,

aumento del Estado, reforma
institucional (creacin del
MSP, CEPE, afiliacin a la
OPEP), acceso universal a
educacin superior, inversin
en infraestructura.
Estado sin proyecto poltico,

se alinea con el centro con
tendencia hacia la derecha,
gestiona agendas de gobierno
concordantes con el Consenso
de Washington.
Planificacin por proyectos,

fuerte incidencia de
organismos cooperantes,
dispersin de esfuerzos y
recursos.
Tendencia a la privatizacin,
apertura comercial, inversin
externa, achicamiento del
Estado, desinstitucionalizacin,
caotizacin estructural,
prdida de rectora del
Estado, crisis de confianza
social en la democracia,
colapso del sistema financiero,
dolarizacin.
Construccin social del

proyecto poltico Estado para
el Buen Vivir, plurinacional,
intercultural, constitucional de
derechos y justicia.
Planificacin por objetivos,

gestin de Plan de Buen
Vivir a travs de Agendas
Multisectoriales (Ministerios
Coordinadores), planes
sectoriales (Ministerios) y planes
de desarrollo y ordenamiento
territorial (GADs).
Reforma de bases normativas

para apuntalar el proyecto de
Estado, Reforma Institucional,
recuperacin de la rectora
del Estado, recuperacin de la
sociedad civil.
PERODO
Retorno de la
democracia.
Dcada de los 80
hasta 2006.
2007-Presente
14
Buen Vivir
El Buen Vivir o Sumak Kawsay es una lnea de pensamiento que resurge en esta poca y
tiene implicaciones con varios factores socio-culturales, econmicos, ambientales y csmicos.
Todos estos factores han llevado a que, los orgenes del Buen Vivir ancestral de la Tierra
despunten y se hable de una vida en armona con cada uno de los seres de la Pachamama.
Por ejemplo, el fenmeno del calentamiento global es un problema que no solo deben
afrontar los gobiernos, sino que implica responsabilidad de cada uno de los seres que
vivimos en este mundo llamado Tierra1.
El Buen Vivir - Sumak Kawsay se fortalece desde la garanta de derechos que reivindica la
igualdad, la justicia social (productiva y distributiva), el reconocimiento y la valoracin de los
pueblos y sus culturas; expresa y aplica la idea de una vida en plenitud lejos del paradigma
de crecimiento exacerbado caracterizado por ser un sistema lineal de la economa clsica,
sustentado en la acumulacin.
En Ecuador, se ha dado un paso importante que es la construccin y aprobacin de un
marco constitucional que busca el cambio en el modo de pensar y actuar sobre la economa
y sita el buen vivir como un nuevo paradigma.
Entendemos por BuenVivir, la satisfaccin de las necesidades, la consecucin de una calidad de
vida y muerte digna, el amar y ser amado, y el florecimiento saludable de todos y todas, en paz
y armona con la naturaleza y la prolongacin indefinida de las culturas humanas. El Buen Vivir
presupone tener tiempo libre para la contemplacin y la emancipacin, y que las libertades,
oportunidades, capacidades y potencialidades reales de los individuos se amplen y florezcan
de modo que permitan lograr simultneamente aquello que la sociedad, los territorios, las
diversas identidades colectivas y cada uno visto como un ser humano universal y particular
a la vez valora como objetivo de vida deseable (tanto material como subjetivamente y sin
producir ningn tipo de dominacin a un otro). Nuestro concepto de Buen Vivir nos obliga
a reconstruir lo pblico para reconocernos, comprendernos y valorarnos unos a otros
entre diversos pero iguales a fin de que prospere la posibilidad de reciprocidad y mutuo
reconocimiento, y con ello posibilitar la autorrealizacin y la construccin de un porvenir
social compartido (Ramrez: 2008 en PNBV, 2009).
Las nuevas disposiciones constitucionales recuperan y fortalecen el rol de planificacin del
Estado. El Estado recupera el rol de la planificacin para erradicar la pobreza, promover el
desarrollo sustentable y la redistribucin equitativa de los recursos y la riqueza, para alcanzar
al Buen Vivir. Se dispone el ejercicio de los derechos del Buen Vivir como objetivo primordial
de la accin estatal y se define a la planificacin y la poltica pblica como instrumentos para
garantizar su cumplimiento a favor de todos los ciudadanos y ciudadanas. Las tendencias
recientes a nivel internacional, con respecto a las herramientas y los procedimientos de
planificacin, estn dirigidos a una disposicin ms dinmica o pro-activa hacia la gestin del
espacio fsico y de las actividades humanas sobre el mismo. Estas tendencias responden a una
necesidad de dar seguimiento permanente a las actividades humanas, sus requerimientos y
1
Para ampliar estos conceptos ver los textos El Buen Vivir Anlisis Crtico (Resumen del curso de
Planificacin del Buen Vivir. SENPLADES - IAEN, 2010) y Buen Vivir: Germinando Alternativas al
Desarrollo (Gudynas, 2010).
15
sus impactos, y confrontan la ineficacia de herramientas tradicionales, particularmente los

planes reguladores o de uso de suelo como el nico producto final con valor jurdico para el
ordenamiento territorial. As, la planificacin constituye una serie de procesos participativos
que permiten identificar las necesidades y problemas de un territorio, colectivo o sector,
establecer los objetivos por conseguir y determinar las actuaciones por emprender para
provocar los cambios deseados.

Planificacin del Desarrollo
La planificacin del desarrollo es fundamental para el cambio, para organizar la funcin

pblica, rescatar su eficiencia y legitimidad y orientar la actividad privada hacia objetivos
nacionales. Solo la coordinacin integral entre instituciones del Estado, gobierno central y
organismos seccionales, viabiliza la redistribucin de la riqueza que es indispensable para
obtener una sociedad ms justa, lo que se ha denominado el Buen
Planificar es pensar
Vivir, entendido como el desarrollo de capacidades y talentos
antes de actuar
humanos y convivencia en armona con el medioambiente.
SENPLADES 2010.
Los lineamientos para el desarrollo considerados en el Cdigo Orgnico de Planificacin y
Finanzas (Art.2) son:
Contribuir al ejercicio de la garanta de derechos de la ciudadana que en este Cdigo
incluye a las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades por medio de las polticas
pblicas, la asignacin equitativa de los recursos pblicos y la gestin por resultados;
Fomentar la participacin ciudadana y el control social en la formulacin de la
poltica pblica, que reconozca la diversidad de identidades; as como los derechos de
comunidades, pueblos y nacionalidades;
Aportar a la construccin de un sistema econmico social, solidario y sostenible, que
reconozca las distintas formas de produccin y de trabajo y promueva la transformacin
de la estructura econmica primario-exportadora, las formas de acumulacin de riqueza
y la distribucin equitativa de los beneficios del desarrollo;
Promover el equilibrio territorial en el marco de la unidad del Estado, que reconozca la
funcin social y ambiental de la propiedad y que garantice un reparto equitativo de las
cargas y beneficios de las intervenciones pblicas y privadas;
Fortalecer el proceso de construccin del Estado plurinacional e intercultural y
contribuir al ejercicio de derechos de los pueblos, nacionalidades y comunidades y sus
instituciones;
Fortalecer la soberana nacional y la integracin latinoamericana a travs de las decisiones
de poltica pblica; y,
Propiciar a travs de la poltica pblica, la convivencia armnica con la naturaleza, su
recuperacin y conservacin.
Los planes de desarrollo constituyen las directrices principales de los gobiernos autnomos
descentralizados respecto de las decisiones estratgicas de desarrollo en el territorio.
16
Estos tendrn una visin de largo plazo y sern implementados a travs del ejercicio de sus
competencias asignadas por la Constitucin de la Repblica y las Leyes, as como de aquellas
que se les transfieran como resultado del proceso de descentralizacin.

Ordenamiento Territorial
El Ordenamiento Territorial (OT) se constituye en el proceso de organizacin del

Uso del Suelo y la Ocupacin del Territorio en funcin de sus caractersticas biofsicas,
socioeconmicas, culturales, ambientales y poltico-institucionales con la finalidad de
promover el desarrollo sostenible2.
Los planes de Ordenamiento Territorial son los instrumentos de la planificacin del
desarrollo que tienen por objeto el ordenar, compatibilizar y armonizar las decisiones
estratgicas de desarrollo respecto de los
El Ordenamiento Territorial debe
asentamientos humanos, las actividades
realizarse porque:
econmico-productivas y el manejo de los
Es una poltica del Estado.
recursos naturales en funcin de las cualidades
territoriales, a travs de la definicin de Es la respuesta al desequilibrio territorial.
lineamientos para la materializacin del
Constituye una lnea de accin en la
modelo territorial de largo plazo, establecido
estrategia del Buen Vivir.
por el nivel de gobierno respectivo.
Por otra parte, la estrecha relacin que existe entre la planificacin del desarrollo y el
ordenamiento territorial lleva a la conclusin de que es un proceso integral y que debe
avanzar hasta determinar criterios para gestin administrativa y financiera coherente que
articule la planificacin con la gestin.
Los planes de desarrollo y ordenamiento territorial, son instrumentos tcnicos normativos
que deben ser aplicados a una determinada unidad territorial, por tal motivo deben ser:
Participativos: Que consideren los intereses y prioridades de la ciudadana a travs de su
participacin en el proceso de elaboracin.
Coherenutes: Pues coordinan los contenidos de la oferta de servicios pblicos en su mbito
de refereyuncia y para el ejercicio de competencias del nivel de gobierno correspondiente.
Prospectivos: Permiten tener una visin del futuro esperado, resultado de la concertacin
de todos los actores sociales. Esta visin accede a definir lineamientos de accin en forma
actual e inmediata con el fin de alcanzar la ocupacin del territorio deseado, considerando
las visiones y prioridades a corto, mediano y largo plazo.
Flexibles: Susceptibles de evaluaciones peridicas, ajustes y modificaciones en funcin de
los problemas y oportunidades de cada territorio.
Operativos: De aplicacin, dado que orientan la gestin y la administracin local a travs
del programa de actuaciones y el presupuesto.
Estratgicos: Ya que optimizan el uso de los recursos desde una perspectiva incremental y
de mejora contina a fin de satisfacer las necesidades y promover el Buen Vivir.
2
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin. Bolivia 2001

17
Los objetivos base de la Planificacin Territorial tienen que ver con:

Lograr una adecuada organizacin de la estructura del pas.
Promover la gestin integral, estratgica y eficiente de todos los recursos de la Nacin.
Promover la gestin concertada de la Planificacin Estratgica.
Concertar una visin a mediano y largo plazo del territorio.
Implementar polticas y estrategias de desarrollo integral del territorio.
Orientar el proceso de transformacin sostenible de uso y ocupacin del territorio.
La planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial es competencia de los
gobiernos autnomos descentralizados en sus territorios. Se ejercer a travs de sus
planes propios y dems instrumentos, en articulacin y coordinacin con los diferentes
niveles de gobierno, en el mbito del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin
Participativa. (Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas).
La aprobacin de la Constitucin de 2008, por referndum popular, ms que un punto de
llegada es un punto de partida. Marca la ruptura entre un modelo de desarrollo que mercantiliz
las relaciones Estado-sociedad-naturaleza y uno, nuevo, que supera la visin reduccionista del
desarrollo como crecimiento econmico y que establece una nueva visin en la que el centro
del desarrollo es el ser humano y el objetivo final es el alcanzar el Buen Vivir.
Con ese fin y frente al desmantelamiento del Estado impulsado durante los ltimos veinte
aos, se hace fundamental recuperarlo para la ciudadana. De ah que el nuevo modelo
poltico fortalece al Estado Central y a los Gobiernos Autnomos Descentralizados,
diferenciando y clarificando competencias y funciones bajo principios de progresividad,
solidaridad, subsidiaridad, complementariedad, integracin, pluralismo, participacin,
transparencia y control social.
La construccin de un nuevo modelo de Estado con nfasis en una visin del territorio,
comprende cuatro grandes desafos asociados a : 1) la Territorializacin de la poltica pblica
para reducir brechas de inequidad y satisfacer las necesidades bsicas de los territorios
y su poblacin; 2) la planificacin y el ordenamiento territorial; 3) el reconocimiento y la
actuacin de las dinmicas regionales que aporten a la concrecin de un nuevo modo de
acumulacin y redistribucin para el Buen Vivir; 4) el reconocimiento y fortalecimiento del
Estado plurinacional e intercultural; y, 5) el diseo de una nueva estructura administrativa
que articule la gestin de las intervenciones pblicas en todos los niveles de gobierno y
que reafirme el rol re-distributivo del Estado, siguiendo la diferenciacin complementaria
de competencias.
Estos desafos exigen al Estado Central y a los Gobiernos Autnomos Descentralizados el
diseo y aplicacin de mecanismos de coordinacin entre agencias centrales (sectoriales) y las
instancias descentralizadas, de manera que la gestin de los distintos niveles territoriales sea
ampliamente concertada, para la articulacin de modelos territoriales de desarrollo endgeno
(que propendan al fortalecimiento de la planificacin) y la equitativa asignacin territorial de
la inversin pblica, para alcanzar el Buen Vivir de la poblacin, en el marco de la consolidacin
y fortalecimiento del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa.
18
1.2 Marco Jurdico3

El marco jurdico est constituido por las normas constitucionales, legales, institucionales,
reglamentarias; instituciones jurdicas, procesos legales y judiciales, doctrina y jurisprudencia,
que en conjunto establecen el umbral de posibilidad de accin u omisin para alcanzar el
Buen Vivir.

Constitucin de la Repblica del Ecuador, 2008

Por no existir una sola definicin de Constitucin, lo ms relevante es entender que los
cambios generados por la Asamblea Constituyente de Montecristi como una transformacin
de una constitucin concebida como Pacto Poltico, a una constitucin normativa, lo que
significa que la norma constitucional determina el contenido y el sentido de todas las leyes,
reglamentos, ordenanzas y dems instrumentos jurdicos; las polticas pblicas, y las acciones
de los ciudadanos. (Chvez G.)
Mentefacto Conceptual del Estado Constitucional de Derechos y Justicia
Sociedad regida por
Orden jurdico
una constitucin
constitucional
Estado liberal
Rgimen jurdico poltico basado en el

garantismo de los
derechos
Proteccin
reforzada de
derechos
ciudadanos
(catlogo)
Estado Constitucional
de Derechos y justicia
ecuatoriano
Nueva divisin de
funciones y de roles del
Estado: control
constitucional y rol
garantista de los jueces
Estado social
Estado neoliberal
Estado neo-constitucional
Nuevo rol del

Estado: economa,
polticas pblicas,
divisin territorial
Nueva relacin
Estado sociedad:
participacin
ciudadana
Elaborado por: Dra. Gina Chvez
Constitucin 2008, Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas, Cdigo Orgnico de Organizacin
Territorial Autonoma y Descentralizacin.
19
La Constitucin consta de 444 artculos, 9 ttulos, los cuales tienen Captulos y Secciones.
Los temas tratados en cada Titulo son:
Ttulo I: Elementos Constitutivos del Estado
Ttulo II: Derechos
Ttulo III: Garantas Constitucionales
Ttulo IV: Participacin y Organizacin del Estado
Ttulo V: Organizacin Territorial del Estado
Ttulo VI: Rgimen de Desarrollo
Titulo VII: Rgimen del Buen Vivir
Ttulo VIII: Relaciones Internacionales
Titulo IX: Supremaca de la Constitucin
A continuacin se realiza una sntesis de los mandatos constitucionales que definen el
rol y los atributos que debern orientar los procesos de planificacin del desarrollo y el
ordenamiento territorial.
Fundamentos constitucionales para la planificacin del desarrollo y el ordenamiento
territorial
La Constitucin del 2008 establece un amplio campo de accin para la planificacin con
enfoque de garanta de derechos, define su rol articulador de la gestin pblica, su carcter
integrador y coordinador de los espacios desconcentrados y descentralizados de gobierno,
su funcin de conexin entre los mbitos sectorial y territorial y su funcin de integracin
nacional de la accin estatal4. En esencia, la planificacin del desarrollo en Ecuador podra
definirse como el instrumento del Estado para el cambio social.
Se planifica para la garanta de derechos, para el ejercicio pleno del rgimen del desarrollo
y del Rgimen del Buen Vivir.
La planificacin estatal es una garanta del ejercicio de los derechos, de la consecucin de
los objetivos del Rgimen de Desarrollo y de los principios consagrados en la Constitucin.
Tiene por objetivo propiciar la equidad social y territorial y promover la concertacin.
Es un deber primordial del Estado planificar el desarrollo nacional, erradicar la pobreza,
promover el desarrollo sustentable y la redistribucin equitativa de los recursos y la riqueza,
para alcanzar al Buen Vivir.
Es un ejercicio concertado y responsable del poder pblico y del poder ciudadano.
Disposiciones constitucionales: Art. 3 num 5, Art. 85, Art. 95, Art. 100, Art. 141, Art. 147 num. 2,3,7,8, Art.
148, Art. 154, num. 1, Art. 241, Art. 248, Art. 250, Art. 256, Art. 257, Art. 258, Art. 261, num 4,5,6, Art. 272,
Art. 275, inc. 2, Art. 277, num. 2, Art. 278, num. 1, Art. 279, Art. 280, Art. 289, Art. 293, Art. 294, Art. 297,
Art. 304, Art. 310, Art. 339, inc. 2do., Art. 340, Art. 419, Disposicin Transitoria 2da
20
La planificacin nacional es un deber del Estado compartido con las personas y las
colectividades en sus diversas formas organizativas, quienes pueden participar en todas
las fases y espacios de la planificacin del desarrollo nacional y territorial y en la ejecucin
y monitoreo del cumplimiento de los planes de desarrollo en todos sus niveles. En este
sentido la planificacin es un ejercicio concertado y responsable del poder pblico y del
poder ciudadano.
Los ciudadanos y ciudadanas, en forma individual y colectiva, tienen el derecho de participar
de manera protagnica en la toma de decisiones, planificacin y gestin de los asuntos
pblicos.
Por ello, la planificacin debe ser participativa, descentralizada, desconcentrada y transparente,
con enfoque territorial y de diversidad cultural y natural.
La normativa establece que en todos los niveles de gobierno se conformarn instancias de
participacin integradas por autoridades electas, representantes del rgimen dependiente
y representantes de la sociedad del mbito territorial de cada nivel de gobierno, para el
cumplimiento de los fines definidos en el artculo 100 de la Constitucin.
La planificacin es garanta del ordenamiento territorial. Los procesos de planificacin
debern considerar las especificidades culturales y naturales de los territorios, con especial
atencin en el territorio amaznico y en el rgimen especial de Galpagos.

El Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa
El Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa es el conjunto articulado de

principios, procesos, relaciones, entidades, instrumentos, informacin y dems componentes
que permiten la interaccin de los diferentes actores, sociales e institucionales, para planificar
el desarrollo y el ordenamiento territorial a fin de ejecutar de acciones pblicas en todos
los niveles de gobierno.
La planificacin nacional es competencia exclusiva del Estado Central. Es responsabilidad y
competencia de la Funcin Ejecutiva. Se la ejerce a travs del Plan Nacional de Desarrollo5,
los lineamientos y las polticas del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin
Participativa, las polticas y planes sectoriales de la funcin ejecutiva, los mecanismos de
informacin y coordinacin entre niveles de gobierno y otros instrumentos que formen
parte del Sistema.
Para el ejercicio de esta competencia, el Presidente de la Repblica podr disponer la forma
en que la Funcin Ejecutiva se organiza institucional y territorialmente.
La planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial a nivel regional, provincial,
municipal y parroquial es competencia exclusiva y obligatoria de los gobiernos autnomos. Se
ejercer a travs de sus planes y dems instrumentos validados con los actores territoriales,
en articulacin y coordinacin entre niveles de gobierno y la planificacin nacional, en el
marco del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa.
El Consejo Nacional de Planificacin aprob en sesin de noviembre de 2009 el Plan Nacional de Desarrollo
bajo la denominacin de Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013.
21
Son competencias exclusivas del Estado Central:

La defensa nacional, proteccin interna y orden pblico
Las relaciones internacionales
El registro de personas, nacionalizacin de extranjeros y control migratorio
La planificacin nacional
Las polticas econmica, tributaria, aduanera, arancelaria; fiscal y monetaria; comercio exterior
y endeudamiento
Las polticas de educacin, salud, seguridad social, vivienda
Las reas naturales protegidas y los recursos naturales
El manejo de desastres naturales
Las correspondientes como resultado de tratados internacionales
El espectro radioelctrico y el rgimen general de comunicaciones y telecomunicaciones;
puertos y aeropuertos
Los recursos energticos; minerales, hidrocarburos, hdricos, biodiversidad y recursos forestales
El control y administracin de las empresas pblicas nacionales.
Son competencias de los Gobiernos Regionales Autnomos:
Planificar el desarrollo regional y formular los correspondientes planes de ordenamiento
territorial, de manera articulada con la planificacin nacional, provincial, cantonal y parroquial.
Gestionar el ordenamiento de cuencas hidrogrficas y propiciar la creacin de consejos de
cuenca, de acuerdo con la ley.
Planificar, regular y controlar el trnsito y el transporte regional y el cantonal en tanto no lo
asuman las municipalidades.
Planificar, construir y mantener el sistema vial de mbito regional.
Otorgar personera jurdica, registrar y controlar las organizaciones sociales de carcter regional.
Determinar las polticas de investigacin e innovacin del conocimiento, desarrollo y
transferencia de tecnologas, necesarias para el desarrollo regional, en el marco de la
planificacin nacional.
Fomentar las actividades productivas regionales.
Fomentar la seguridad alimentaria regional.
Gestionar la cooperacin internacional para el cumplimiento de sus competencias.
En el mbito de estas competencias exclusivas y en el uso de sus facultades, expedir normas
regionales.
Son competencias de los Gobiernos Provinciales:
Planificar el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de ordenamiento
territorial, de manera articulada con la planificacin nacional, regional, cantonal y parroquial.
Planificar, construir y mantener el sistema vial de mbito provincial, que no incluya las zonas urbanas.
Ejecutar, en coordinacin con el gobierno regional, obras en cuencas y micro cuencas.
Ejecutar la gestin ambiental provincial.
Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego.
Fomentar la actividad agropecuaria.
Fomentar las actividades productivas provinciales.
En el mbito de sus competencias y territorio, y en uso de sus facultades, expedirn ordenanzas
provinciales.
22
Las competencias de los Gobiernos Municipales son:

Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento
territorial, de manera articulada con la planificacin nacional, regional, provincial y parroquial,
con el fin de regular el uso y la ocupacin del suelo urbano y rural.
Ejercer el control sobre el uso y ocupacin del suelo en el cantn.
Planificar, construir y mantener la vialidad urbana.
Prestar los servicios pblicos de agua potable, alcantarillado, depuracin de aguas residuales, manejo
de desechos slidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establezca la ley.
Crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas, tasas y contribuciones especiales de mejoras.
Planificar, regular y controlar el trnsito y el transporte pblico dentro de su territorio cantonal.
Planificar, construir y mantener la infraestructura fsica y los equipamientos de salud y
educacin, as como los espacios pblicos destinados al desarrollo social, cultural y deportivo,
de acuerdo con la ley.
Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectnico, cultural y natural del cantn y
construir los espacios pblicos para estos fines.
Formar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales.
Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de ros,
lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la ley.
Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar, riberas
de ros, lagos y lagunas.
Regular, autorizar y controlar la explotacin de materiales ridos y ptreos, que se encuentren
en los lechos de los ros, lagos, playas de mar y canteras.
Gestionar los servicios de prevencin, proteccin, socorro y extincin de incendios.
En el mbito de sus competencias y territorio, y en uso de sus facultades, expedirn ordenanzas
cantonales.
Las competencias de los Gobiernos Parroquiales Rurales se orientan a:
Planificar el desarrollo parroquial y su correspondiente ordenamiento territorial, en
coordinacin con el gobierno cantonal y provincial.
Planificar, construir y mantener la infraestructura fsica, los equipamientos y los espacios
pblicos de la parroquia, contenidos en los planes de desarrollo e incluidos en los presupuestos
participativos anuales.
Planificar y mantener, en coordinacin con los gobiernos provinciales, la vialidad parroquial rural.
Incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias, la preservacin de la
biodiversidad y la proteccin del ambiente.
Gestionar, coordinar y administrar los servicios pblicos que le sean delegados o descentralizados
por otros niveles de gobierno.
Promover la organizacin de los ciudadanos de las comunas, recintos y dems asentamientos
rurales, con el carcter de organizaciones territoriales de base.
Vigilar la ejecucin de obras y la calidad de los servicios pblicos.
Emitirn acuerdos y resoluciones.
Emitir acuerdos y resoluciones en el mbito de sus competencias y territorio, y en uso de sus
facultades.
23
Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas
El Cdigo tiene por objeto organizar, normar y vincular el Sistema Nacional Descentralizado
de Planificacin Participativa con el Sistema Nacional de Finanzas Pblicas y regular su
funcionamiento en los diferentes niveles del sector pblico, en el marco del Rgimen de
Desarrollo, del Rgimen del Buen Vivir, de las garantas y los derechos constitucionales.
Las disposiciones del presente cdigo regulan el ejercicio de las competencias de planificacin
y el ejercicio de la poltica pblica en todos los niveles de gobierno, el Plan Nacional de
Desarrollo, los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial de los Gobiernos
Autnomos
Descentralizados, la programacin presupuestaria cuatrianual del Sector Pblico, el
presupuesto General del Estado, los dems presupuestos de las entidades pblicas; y, todos
los recursos pblicos y dems instrumentos.
El Cdigo implica un cambio de leyes obsoletas, que han desorganizado las finanzas pblicas,
hacia una visin moderna a la gestin fiscal vinculada con la planificacin. Entre los principales
beneficios se pueden sealar:
La inversin tendr una visin de largo plazo y ser planificada de acuerdo a los objetivos
nacionales y locales de desarrollo. La planificacin y las finanzas se convierten en medios
para lograr el Buen Vivir.
Fortalece las capacidades estratgicas de los GADs y del gobierno central para definir objetivos
y metas de desarrollo; as como posibilita la coordinacin entre niveles de gobierno.
Fortalece los procesos participativos de planificacin y construccin de la poltica pblica.
Garantiza que la inversin pblica que se inicia, se termine y que nunca ms haya interrupciones
en la obra pblica debido a los cambios de ao fiscal. Por primera vez en la historia tenemos
un marco legal que permite una visin plurianual para la gestin pblica y de las finanzas en
todos los niveles de gobierno.
Enfatiza la autonoma en la planificacin y en la gestin de las finanzas de los GADs. La
planificacin en el Ecuador es totalmente descentralizada y participativa y garantiza los
recursos de los GADs.
Moderniza enormemente y racionaliza la legislacin de las finanzas pblicas y presupuestos
para simplificar, optimizar y facilitar la gestin pblica, eliminando trabas burocrticas
innecesarias.
Establece reglas claras para la gestin de finanzas, para que su manejo sea sostenible: lograr
el desarrollo sin afectar o comprometer las posibilidades futuras del Estado y de la sociedad
en su conjunto.6
http://www.senplades.gov.ec/web/18607/587
24
mbito: Todas las entidades, instituciones y organismos comprendidos en los artculos 225,
297 y 315 de la Constitucin de la Repblica, que implica:
1. El sector pblico, que comprende:
Los organismos y dependencias de las funciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral
y de Transparencia y Control Social.
Las entidades que integran el rgimen autnomo descentralizado.
Los organismos y entidades creados por la Constitucin o la ley para el ejercicio
de la potestad estatal, para la prestacin de servicios pblicos o para desarrollar
actividades econmicas asumidas por el Estado.
Las personas jurdicas creadas por acto normativo de los gobiernos autnomos
descentralizados para la prestacin de servicios pblicos.
2. Todo programa financiado con recursos pblicos
3. instituciones y entidades que reciban o transfieran bienes o recursos pblicos.
4. Las empresas pblicas que el Estado constituya para la gestin de sectores estratgicos,
prestacin de servicios, aprovechamiento de recurso o de bienes pblicos y el desarrollo
de otras actividades econmicas.
Los presupuestos de los gobiernos autnomos descentralizados y sus empresas pblicas
se sujetarn a sus propios planes, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo y sin
menoscabo de sus competencias y autonomas. El Plan Nacional de Desarrollo articula el
ejercicio de las competencias de cada nivel de gobierno.
Competencias
La funcin ejecutiva formular y ejecutar la planificacin nacional y sectorial con enfoque
territorial y de manera desconcentrada. Para el efecto establecer los instrumentos
pertinentes que propicien la planificacin territorializada del gasto pblico y conformarn
espacios de coordinacin de la funcin ejecutiva en los niveles regional, provincial y distrital.
Se propiciar adems la relacin de la funcin ejecutiva desconcentrada con los gobiernos
autnomos descentralizados, la sociedad civil y la ciudadana, en el marco de las instancias
de participacin de cada nivel de gobierno de conformidad con la ley.
La planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial es competencia de los
gobiernos autnomos descentralizados - GADs en sus territorios. Se ejecutar a travs
de planes propios y dems instrumentos, en articulacin y coordinacin con los diferentes
niveles de gobierno, en el mbito del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin
Participativa.
El Consejo Nacional de Planificacin garantizar el enfoque intersectorial y territorial de
la poltica pblica.
25
El Plan Nacional de Desarrollo es la mxima directriz poltica y administrativa para el diseo

y aplicacin de la poltica pblica y todos los instrumentos, dentro del mbito definido en
este cdigo. Su observancia es obligatoria para el sector pblico e indicativo para los dems
sectores.

Cdigo Orgnico de Organizacin del Territorio, Autonoma y Descentralizacin
El Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD),

fue creado dentro del marco de administracin que pretende liberar de funciones que eran
atribuciones del Gobierno Central, para otorgarlas a las diferentes organizaciones menores
(regiones, provincias, cantones, parroquias, circunscripciones indgenas, afro ecuatorianas y
montubias, y areas especiales), tanto en ejecucin como en administracin y financiamiento.
Los contenidos de la COOTAD son:
Principios Generales
II : Organizacin Territorial
III : Gobiernos Autnomos Descentralizados
IV : Regmenes Especiales
V : Descentralizacin y Sistema de Competencias
VI : Recursos Financieros
VII : Mecanismos de Gestin, Planificacin, Coordinacin y Participacin
VIII : Disposiciones Comunes GADs
IX : Disposiciones Especiales Gobiernos Municipales
Metas del COOTAD
Liberar al Gobierno central de funciones y prestacin de servicios, para concentrarse
en solucionar problemas de alcance Nacional.
Aliviar la carga presupuestaria, representada en gastos de sostenimiento de servicios
y el mantenimiento de la burocracia correspondiente.
Incentivar y fortalecer la participacin ciudadana, para que sea responsable y consciente
del valor de un servicio.
Facilitar el control ciudadano directo sobre la eficiencia y probidad de las autoridades
locales encargadas de gestionar recursos y servicios.
Respetar y mantener la diversidad cultural y tnica, conservando su modo de vida,
costumbres, y su interaccin con el medio ambiente.
Preservar reas especiales desde el punto de vista de diversidad biolgica y reserva
bitica, asunto que interesa a toda la humanidad.
Optimizar el uso de recursos de todo tipo, facilitando la planificacin y desarrollo
colectivo.
26
Objetivos de la COOTAD
Profundizar la descentralizacin y la autonoma de los territorios en el marco de la unidad
del Estado. (Art. 1 CRE)
Fortalecer el Estado, mediante la consolidacin de cada uno de sus niveles de gobierno.
(Art. 1, Ttulo VI R. Desarrollo CRE)
Impulsar una organizacin territorial equilibrada y solidaria. (Art. 238 CRE)
Afirmar el carcter intercultural y plurinacional del Estado. (Art. 1 CRE)
Democratizar la gestin del gobierno central y de los gobiernos autnomos
descentralizados. (Art. 100)
Delimitar los mbitos y roles de cada nivel de gobierno. (261-267 CRE)
Distribuir equitativamente los recursos.
Alcance de COOTAD
Uniforma la legislacin
aplicable a los GADs
COOTAD
Establece un nuevo modelo
de descentralizacin
obligatorio y progresivo
Establece un marco conceptual

para la descentralizacin
Establece un mecanismo equitativo

de distribucin de recursos econmicos
a los GADs. Ningn GAD
recibe menos
Elaborado: Cristian Pinos, 2010
Principios generales
Unidad (Jurdica, Territorial, Econmica)
Solidaridad (Reorientar y redistribuir los recursos y servicios pblicos).
Coordinacin y corresponsabilidad (Articulacin para la prestacin de servicios
Pblicos).
Subsidiariedad (Privilegiar la accin de los gobiernos ms cercanos).
Complementariedad (Planificacin conjunta)
Equidad interterritorial
27
Participacin ciudadana
Sustentabilidad
Organizacin del Territorio
De acuerdo con la Constitucin el Estado ecuatoriano se organiza territorialmente en
regiones, provincias, cantones y parroquias rurales. En el marco de esta organizacin
territorial, por razones de conservacin ambiental, tnico culturales o de poblacin, podrn
constituirse regmenes especiales de gobierno: distritos metropolitanos, circunscripciones
territoriales de pueblos y nacionalidades indgenas, afroecuatorianas y montubias y el
Consejo de Gobierno de la provincia de Galpagos.
Organizacin Territorial
Territorio
Regiones
Provincias
Cantones
Parroquias Rurales
Gobiernos
Gobierno Regional
Gobierno Provincial
Gobierno Municipal
Junta Parroquial
Rural
Regmenes Especiales
Galpagos
Distritos Metropolitanos
Autnomos
Circunscripciones Indgenas,
Afro ecuatorianas y
Montubias
Fuente: SENPLADES 2010
Se define por Regiones Autnomas, aquellas que se conformen de acuerdo con criterios,
polticos, sociales, culturales, tnicos que pueden o no coincidir con las nueve regiones de
planificacin propuestas por SENPLADES. Estas regiones permitirn:
La integracin de zonas ms amplias que las actuales (24 provincias).
Facilitar mediante un nivel de gobierno intermedio la planificacin y gestin de polticas
de desarrollo sustentable (Regin autnoma Gobierno Central).
El impulso de territorios equilibrados que se estructuren en espacios con equivalentes
pesos poblacionales, de infraestructura, aparato productivo y econmico.
La estructuracin de territorios que cuenten con recursos naturales y espacios que
preferiblemente, comprendan diversos niveles altitudinales y que obtengan ventajas
comparativas de sus condiciones especiales.
El liderazgo de las provincias con mayores niveles de desarrollo para que impulsen de
manera solidaria y complementaria el crecimiento de sus provincias colindantes con las
que integren el nuevo nivel de gobierno.
La generacin de procesos de articulacin horizontal del territorio nacional que permita
potenciar las complementariedades productivas entre diversos pisos ecolgicos,
promoviendo nuevos espacios de intercambio y construccin de identidad.
Las provincias NO desaparecern, ni tampoco los consejos provinciales, stos podrn
fortalecer su papel ejecutivo y administrativo de la provincia dentro de la regin.
28
Conformacin de Regiones:
Requisitos: Dos o ms provincias con continuidad territorial, superficie veinte mil km2 y
un nmero de habitantes 5% de la poblacin nacional. (Mximo 20% territorio)
Criterios: Equilibrio interregional, complementariedad ecolgica, manejo integrado de
cuencas, afinidad histrica y cultural
Proyecto de ley: Presentado por Prefectos al Presidente y ste verifica requisitos y
criterios constitucionales.
Proyecto de estatuto: Dictamen de constitucionalidad de la Corte Constitucional
Consulta popular: Si la consulta no es aprobada se abre posibilidad a una nueva consulta
en las provincias que no lo ha sido, sin necesidad de iniciar otro proceso
REGMENES ESPECIALES
a. Distritos Metropolitanos Autnomos
Rgimen especial del nivelTerritorial Cantonal, que se conforma por razones de concentracin
demogrfica y conurbacin, formada por un cantn o conjunto de cantones conurbados
con un nmero de habitantes mayor al 7% de la poblacin nacional. El procedimiento de
constitucin es similar a las regiones. Asumen las competencias aplicables de la provincia
y la regin.
Distrito Metropolitano de Quito:
La actual ley del DM, mantiene su vigencia y sirve como declaracin de voluntad de formar
el Distrito Metropolitano.
No obstante deber cumplir el proceso de control constitucional y consulta del estatuto para
constituirse como Distrito Metropolitano Autnomo en los trminos de la Constitucin.
g. Provincia de Galpagos
Es un Rgimen Especial del Nivel provincial conformado por razones ambientales y por ser
patrimonio de la humanidad. Para su gestin territorial dispone del Consejo de Gobierno
el cual est conformado por:
Delegado del Presidente
Alcaldes (3)
Delegado de la Juntas Parroquiales
Ministerio del Ambiente
Ministerio de Turismo
SENPLADES
29
c. Circunscripciones Indgenas, Afro ecuatorianas y Montubias

Son regmenes especiales en el marco de la divisin poltico administrativa a nivel parroquial,
cantonal o provincial las Circunscripciones Indgenas, Afro ecuatorianas y Montubias que se
conformen por razones tnicas culturales y la necesidad de un gobierno de acuerdo a sus
usos y costumbres.
Procedimiento:
Iniciativa: Del Gobierno (3/4 partes del consejo) o de la Comunidad (10% de los
habitantes)
Consulta popular: Voto Favorable 2/3 de los votos vlidamente emitidos
En caso de que no se obtenga los votos suficientes la consulta solo podr plantearse
nuevamente al cabo de 2 aos
Circunscripcin Territorial Especial de las Provincias Amaznicas
Regulada en el Artculo 250 (Constitucin 2008)
No constituye un rgimen especial
Espacio territorial
Que deber ser objeto de una planificacin especial
Ley especial
En funcin de ser un ecosistema necesario para el equilibrio ambiental del planeta
Al efectuar los procesos de descentralizacin se transfieren bienes y fondos, pero tambin
las responsabilidades legales y de control provenientes de la administracin de los recursos
necesarios para el funcionamiento de los servicios descentralizados.
La responsabilidad primaria, seria la responsabilidad social, que consiste en la obligacin de
prestar en forma eficiente y a un costo razonable el servicio asumido, de planificar, estudiar,
proveer el crecimiento, actualizacin, reparacin y renovacin permanente de dicho servicio.
La (s) responsabilidad (es) legal (es), se refiere (n) a las acciones que debe llevar a cabo la
administracin local para proteger el derecho de cada usuario del servicio con respecto a
factores que podran provocar interferencias en el servicio, as como el derecho colectivo
de la equidad tanto en el acceso al servicio as como la obligatoriedad de todos los usuarios
de pagar su parte para el mantenimiento del mismo, para lo cual se implementar el marco
jurdico que provea la atencin a solicitudes, reclamos, y ejecucin legal de las acciones de
dirimencia .
La responsabilidad financiera, se refiere a las acciones que debern llevarse a cabo para
asegurar la consecucin de los recursos necesarios para el funcionamiento del servicio
respectivo, sea por la imposicin y recaudacin de impuestos, solicitud de fondos al
30
gobierno central, o por convenios con entidades financieras nacionales y/o internacionales.
Adicionalmente debe llevar a cabo una planificacin y contaduras rigurosas de los recursos
y bienes utilizados, por organismos de control interno y sujetos al escrutinio y verificacin
de los organismos de control del gobierno central y las veeduras ciudadanas, los que
calificarn, juzgarn y en caso necesario, reclamarn acciones punitivas por mal uso de
bienes y fondos pblicos.
Las responsabilidades administrativas, se refieren a los compromisos ticos, morales y de
valoracin responsable de sus capacidades, para la decisin de asumir la administracin de
un servicio, as como al reconocimiento de su no capacidad de asumirlo y, en caso extremo,
retornar la prestacin del servicio al Gobierno Central.
Para identificar y definir las competencias por descentralizarse y otorgarse a cada uno de las
GADs, el Consejo Nacional de Competencias el cual se posesion el 31 de enero del 2011,
dispone de un perodo de cuatro aos para descentralizar las competencias reconocidas
constitucionalmente, y un segundo perodo de cuatro aos para descentralizar nuevas
competencias y de manera permanente trabajar en la descentralizacin de competencias
residuales que implica aquellas no identificadas al momento.
Institucionalidad del Sistema Nacional de Competencias
Representante
Gob.
Provinciales
Representante
Juntas Parroquiales
Rurales
Secretara
Ejecutiva
Delegado
Presidente
Representante G.
Municipales
Consejo Nacional
de Competencias
Representante
Gob. Regionales
y DM
Comisin de Costeo
de Competencias
Gobierno Central:
Finanzas / SENPLADES
Min. Sectorial
Respectivo
GADs:
Tres Representante
Fuente: Cristian Pinos, 2010
Con el objeto de establecer un lenguaje comn, la COOTAD incluye en su texto definiciones

de trminos tales como: (Art. 105 al Art.117))
Sectores: reas de intervencin y responsabilidad del Estado
Competencias: Capacidades de intervencin de un nivel de gobierno en un sector
31
Facultades: Atribuciones para el ejercicio de una competencia

Actividades: Acciones y normas previstas para cada sector
Sectores
Privativos: Aquellos en los que por su naturaleza estratgica de alcance nacional,
todas las competencias y facultades corresponden al Gobierno Central. No son
descentralizables.
Estratgicos: Aquellos en los que el Estado en todos sus niveles se reserva todas sus
competencias y facultades.
Comunes: Todos los dems sectores de responsabilidad del Estado, susceptibles de
mayor o menor descentralizacin
Competencias
Son capacidades de accin de un nivel de gobierno en un sector. Se ejercen a travs de
facultades. Las competencias son establecidas por la Constitucin, la ley y las asignadas
por el Consejo Nacional de Competencias.
Competencias exclusivas: Son aquellas cuya titularidad corresponde a un solo nivel de
gobierno de acuerdo con la Constitucin y la ley y cuya gestin puede realizarse de
manera concurrente entre diferentes niveles de gobierno.
Competencias concurrentes: Son aquellas cuya titularidad corresponde a varios
niveles de gobierno en razn del sector o materia, por lo tanto deben gestionarse
obligatoriamente de manera concurrente.
Su ejercicio se regular en el modelo de gestin de cada sector, sin perjuicio de las
resoluciones obligatorias que pueda emitir el Consejo Nacional de Competencias para
evitar o eliminar la superposicin de funciones entre los niveles de gobierno. Para el efecto
se observar el inters y naturaleza de la competencia y el principio de subsidiariedad.
La progresividad de las competencias a descentralizarse y a cargo del Consejo Nacional de
Competencias con el objeto de fortalecer a los GADs es:
Competencia
Nuevas Exclusivas
Constitucionales
Adicionales / sectores de alta
descentralizacin
Residuales

Plazo Mximo
0 a 4 aos
4 a 8 aos
Permanente
Elaborado por: Cristian Pinos, 2010
32
Las competencias establecidas para cada uno de los GADs, se define en el COOTAD
desde el artculo 129 al 150 y que se resume en los siguientes temas:

Viabilidad
Trnsito y transporte
Cooperacin internacional
Gestin de Cuencas Hidrogrficas
Riego
Fomento de la seguridad alimentaria.
Fomento de las actividades productivas y agropecuarias.
Gestin Ambiental.
Prestacin de servicios pblicos.
Infraestructura y equipamientos fsicos de salud y educacin.
Formar y administrar catastros inmobiliarios
Gestin de riesgos
Explotacin de Materiales de Construccin
Registro de la Propiedad
Otorgar personalidad jurdica a organizaciones sociales
Preservar, mantener y difundir el patrimonio cultural
Infraestructura fsica, equipamientos y espacios pblicos
Organizacin ciudadana y vigilancia de la ejecucin de obras y calidad de servicios pblicos
Hbitat y vivienda
Proteccin integral a la niez y adolescencia
Competencias adicionales
Competencias residuales
Facultades o atribuciones
Rectora (polticas nacionales / En el mbito de sus competencias 154 n1 CRE) Exclusiva
G. Central. Ejemplo: El Estado define cules son los delitos y/o infracciones de trnsito.
Rectora Local: GADs en el mbito de sus competencias y en su circunscripcin
territorial. Ejemplo: Municipio pone el pico y placa.
Planificacin (prioridades, estrategias, objetivos)
Regulacin (norma tcnica). Ejemplo: Municipio: establece los estndares para poder
circular.
Control (velar cumplimiento y calidad).
Gestin (ejecucin, provisin, prestacin, administracin y financiamiento servicios)
Descentralizacin.
33
Las facultades para el ejercicio de competencias se visualizan a continuacin:

Facultad / Nivel de
Gobierno
Rectora
Rectora Local
Planificacin
Gestin
(No descentralizada
sectores privativos)
Gestin Descentralizada
(Modelo de Gestin)
Gob.
Central
x
x
Gob.
Regional
Gob.
Provincial
Gob.
Municipal
Gob.
Parroquial
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Fuente: Cristian Pinos, 2010
Como desafo para el nuevo modelo de gestin descentralizada las facultades para el
ejercicio de competencias se resume en el siguiente grfico:
Gobierno
Central
GADs
Rectora
Nacional
Planificacin
Polticas - rectora
Territoriales
Regulacin
Nacional
Gestin
Regulacin
Complementaria
Competencias exclusivas
Proyectos inters nacional
Competencias exclusivas
Elaborado por: Cristian Pinos, 2010
Leyes relacionadas: Ley de Participacin Ciudadana, Ley de aguas, Ley de suelos, Cdigo de
la produccin.
34
1.3 Marco institucional

La nueva organizacin pblica en el territorio aclara las competencias y atribuciones
administrativas en los distintos niveles de gobierno, establece las fuentes de recursos para su
gestin, e identifica los espacios de articulacin de la ejecucin de la poltica pblica, elimina la
superposicin de funciones en el territorio con un nivel intermedio de gobierno (coordinaciones
zonales) que articula las instancias centrales y locales, con mayor posibilidad de planificacin,
desarrollo e integracin territorial; vincula los objetivos nacionales con las expectativas locales
de desarrollo, racionaliza el uso y distribucin territorial de los recursos fiscales.
A continuacin se menciona a las instituciones e instancias de decisin y participacin,
responsables de regular y/o controlar el cumplimiento de las leyes y normativas:

Sistema Nacional Descentralizado De Planificacin Participativa
La conformacin del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa

se constituye como el conjunto articulado de principios, procesos, relaciones, entidades,
instrumentos, informacin y dems componentes que permiten la interaccin de los
diferentes actores, sociales e institucionales, para planificar el desarrollo y ejecutar de
acciones pblicas en todos los niveles territoriales de gobierno.
Se definen, adems, los roles por niveles de gobierno, de manera que: La planificacin
nacional es competencia exclusiva del Estado Central, a travs de la Funcin Ejecutiva. Se la
ejerce mediante el Plan Nacional de Desarrollo, los lineamientos y las polticas del Sistema
Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa, las polticas y planes sectoriales
de la funcin ejecutiva, los mecanismos de informacin y coordinacin entre niveles de
gobierno y otros instrumentos que formen parte del Sistema, la planificacin del desarrollo
y el ordenamiento territorial a nivel provincial, municipal y parroquial es competencia
exclusiva y obligatoria de los gobiernos autnomos, se ejercer a travs de sus planes y
dems instrumentos validados con los actores territoriales, en articulacin y coordinacin
entre niveles de gobierno y la planificacin nacional, en el marco del Sistema Nacional
Descentralizado de Planificacin Participativa.
De acuerdo con artculo 21 del Cdigo de Planificacin y Finanzas, las Entidades del Sistema Nacional
Descentralizado de Planificacin Participativa, el gobierno central y los gobiernos autnomos
descentralizados conforman el Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa.
Adicionalmente, forman parte del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa:
1. El Consejo Nacional de Planificacin;
2. La Secretara Tcnica del Sistema;
3. Los Consejos de Planificacin de los Gobiernos Autnomos Descentralizados;
4. Los Consejos Sectoriales de Poltica Pblica de la Funcin Ejecutiva;
5. Los Consejos Nacionales de Igualdad; y,
6. Las instancias de participacin definidas en la Constitucin de la Repblica y la Ley, tales como
los Consejos Ciudadanos, los Consejos Consultivos, las instancias de participacin de los
Gobiernos Autnomos Descentralizados y regmenes especiales y otras que se conformen
para efectos del ejercicio de la planificacin participativa.
35
Consejo Nacional de Planificacin
El Sistema Descentralizado Nacional de Planificacin Participativa se consolid en torno a la

SENPLADES mediante decreto ejecutivo 1577 del 11 de febrero de 2009, que articula un
conjunto de procesos esenciales para el ciclo de las polticas pblicas y su concrecin en el
territorio y da sustento a la gestin que hace efectiva dicha orientacin. La planificacin est
concebida para que se ratifique su carcter democrtico con mecanismos permanentes de
participacin ciudadana y coordinacin sectorial.
El Consejo Nacional de Planificacin est conformado por el Presidente de la Repblica,
quien lo presidir, representantes de los GADs (4) uno por cada nivel de gobierno, delegados
de la funcin ejecutiva (7), Secretario de SENPLADES, representantes de la sociedad civil
(4) y el o la Presidente del Consejo de Educacin Superior.
Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa
SISTEMA NACIONAL
DESCENTRALIZADO
DE PLANIFICACIN
PARTICIPATIVA
CONSEJO NACIONAL DE
PLANIFICACIN
SECRETARA TCNICA
(SENPLADES). Art.26
Fuente: Constitucin 2008, Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas
Son objetivos del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa:

Contribuir, a travs de las polticas pblicas, al cumplimiento progresivo de los derechos
constitucionales, los objetivos del Rgimen de Desarrollo y disposiciones del Rgimen
del Buen Vivir, de conformidad con lo establecido en la Constitucin de la Repblica;
Generar los mecanismos e instancias de coordinacin de la planificacin y de la poltica
pblica en todos los niveles de gobierno; y,
Orientar la gestin pblica hacia el logro de resultados, que contemple los impactos
tangibles e intangibles.
36
Secretara Nacional de Planificacin Y Desarrollo SENPLADES
La misin de SENPLADES, es la de administrar y coordinar el Sistema Nacional Descentralizado

de Planificacin Participativa como un medio de desarrollo integral del pas a nivel sectorial
y territorial, estableciendo objetivos y polticas estratgicas, sustentadas en procesos de
informacin, investigacin, capacitacin, seguimiento y evaluacin; orientando la inversin
pblica; y, promoviendo la democratizacin del Estado, a travs de una activa participacin
ciudadana, que contribuya a una gestin pblica transparente y eficiente. (Estatuto Orgnico
de SENPLADES, Diciembre 2010).
La SENPLADES promueve una planificacin incluyente, que se plasma en los territorios por la
va de la desconcentracin, la descentralizacin y la participacin ciudadana. Para ello aporta
herramientas tcnicas tiles para fomentar servicios y polticas pblicas para el buen vivir
ciudadano.
Adems, impulsa la discusin de temas sustanciales para el cambio de modelo de desarrollo:
Educacin Superior, Ciencia y Tecnologa, Seguridad Social, Reforma Democrtica del Estado,
Reorganizacin Territorial, Sistema Nacional de Planificacin... SENPLADES 2010
Consejo Nacional de Descentralizacin

La importancia del Consejo Nacional de Competencias radica en su capacidad de convocar
a un dilogo tcnico-poltico entre los distintos niveles de Gobierno a fin de alcanzar un
gran acuerdo nacional para el adecuado desarrollo del nuevo esquema de descentralizacin,
obligatorio y progresivo en el pas.
La misin es promover el proceso de transferencia obligatoria, progresiva y definitiva de
competencias (con los respectivos talentos humanos y recursos financieros, materiales y
tecnolgicos) desde el Gobierno Central hacia los Gobiernos Autnomos Descentralizados,
tal como lo disponen la Constitucin de la Repblica y el Cdigo Orgnico de Organizacin
Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD) SENPLADES 2011.
Gobiernos Autnomos Descentralizados
Las funciones de los gobiernos autnomos descentralizados se realizarn a travs de tres

funciones integradas (COOTAD, Art. 29):
a) De legislacin, normatividad y fiscalizacin:
b) De ejecucin y administracin: y,
c) De participacin ciudadana y control social.
Los distintos niveles de gobierno tienen competencias exclusivas y diferenciadas: en el caso de las
regiones, distritos metropolitanos, provincias y cantones tendrn facultades legislativas; las juntas
parroquiales rurales tendrn facultades reglamentarias. Todos los GADS ejercern facultades
ejecutivas en el mbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales (COPFP, Art. 239).
37
La ley para el rgimen de gobiernos autnomos descentralizados establecer un sistema

nacional de competencias de carcter obligatorio y progresivo y definir las polticas y
mecanismos para compensar los desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo
(Art. 239 Cdigo de Planificacin y Finanzas Pblicas).
Divisn Poltica Administrativa de Territorio
REGIN
PROVINCIAS
CANTN
PARROQUIA
Nivel y forma de organizacin

Territorio
Nmero7
Definicin
Regiones
En proceso
Circunscripciones territoriales
integradas por provincias.
Provincias
24
integradas por los cantones.
Cantones
225
Parroquias rurales
802
conformadas por parroquias rurales
y la cabecera cantonal con sus
parroquias urbanas, sealadas en su
respectiva ley de creacin.
integradas a un cantn a travs de
ordenanza expedida por el respectivo
concejo municipal o metropolitano.
Elaborado: GZA, 2011

7
8
INEC, 2010
COOTAD
38
Organizacin8
Gobernador / Consejo
Regional
Prefecto-Viceprefecto /
Consejo Provincial (alcaldes
todos y juntas proporcional
a la poblacin)
Alcalde / Concejo cantonal y
metropolitano
Presidente / Vocales
Consejos de Planificacin de los Gobiernos Autnomos Descentralizados
Los Consejos de Planificacin se constituirn y organizarn mediante acto normativo del

respectivo Gobierno Autnomo Descentralizado y estarn integrados por:
1. La mxima autoridad del ejecutivo local, quien convocar al Consejo, lo presidir y
tendr voto dirimente;
2. Un representante del legislativo local;
3. La o el servidor pblico a cargo de la instancia de planificacin del gobierno autnomo
descentralizado y tres funcionarios del gobierno autnomo descentralizado designados
por la mxima autoridad del ejecutivo local;
4. Tres representantes delegados por las instancias de participacin, de conformidad con
lo establecido en la Ley y sus actos normativos respectivos; y,
5. Un representante del nivel de gobierno parroquial rural en el caso de los municipios;
municipal en el caso de las provincias; y provincial en el caso de las regiones.
Para el caso de los gobiernos parroquiales rurales el Consejo de Planificacin estar
integrado de la siguiente manera:
1. El Presidente de la Junta Parroquial;
2. Un representante de los dems vocales de la Junta Parroquial;
3. Un tcnico ad honorem o servidor designado por el Presidente de la Junta Parroquial;
4. Tres representantes delegados por las instancias de participacin, de conformidad con
lo establecido en la Ley y sus actos normativos respectivos.
Funciones:
Participar en el proceso de formulacin de sus planes y emitir resolucin favorable
sobre las prioridades estratgicas de desarrollo, como requisito indispensable para su
aprobacin ante el rgano legislativo correspondiente;
Velar por la coherencia del plan de desarrollo y de ordenamiento territorial con los
planes de los dems niveles de gobierno y con el Plan Nacional de Desarrollo;
Verificar la coherencia de la programacin presupuestaria cuatrianual y de los planes de
inversin con el respectivo plan de desarrollo y de ordenamiento territorial;
Velar por la armonizacin de la gestin de cooperacin internacional no reembolsable
con los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial respectivos;
Conocer los informes de seguimiento y evaluacin del plan de desarrollo y de
ordenamiento territorial de los respectivos niveles de gobierno; y,
Delegar la representacin tcnica ante la Asamblea territorial.
39
1.4
Orientaciones Estratgicas9
El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 es el instrumento del Gobierno Nacional
para articular las polticas pblicas con la gestin y la inversin pblica. El Plan plantea
nuevos retos orientados hacia la materializacin y radicalizacin del proyecto de cambio
de la Revolucin Ciudadana, a la construccin de un Estado Plurinacional e Intercultural y
finalmente a alcanzar el Buen Vivir de las y los ecuatorianos.
El Plan 2009-2013 recoge y busca concretar lo delineado en el proyecto de cambio de la
Revolucin Ciudadana:
1. Revolucin constitucional y democrtica, para sentar las bases de una comunidad poltica
incluyente y reflexiva, que apueste a la capacidad del pas para definir otro rumbo como
sociedad justa, diversa, plurinacional, intercultural y soberana.
2. Revolucin tica, para garantizar la transparencia, la rendicin de cuentas y el control
social, como pilares para la construccin de relaciones sociales que posibiliten
el reconocimiento mutuo entre las personas y la confianza colectiva, elementos
imprescindibles para impulsar este proceso de cambio en el largo plazo.
3. Revolucin econmica, productiva y agraria, para superar el modelo de exclusin
heredado y orientar los recursos del Estado a la educacin, salud, vialidad, vivienda,
investigacin cientfica y tecnolgica, trabajo y reactivacin productiva, en armona y
complementariedad entre zonas rurales y urbanas.
4. Revolucin social, para que, a travs de una poltica social articulada a una poltica
econmica incluyente y movilizadora, el Estado garantice los derechos fundamentales.
5. Revolucin por la dignidad, soberana e integracin latinoamericana, para mantener una
posicin clara, digna y soberana en las relaciones internacionales y frente a los organismos
multilaterales.
El significado ms profundo del Plan est en la ruptura conceptual que sita al Buen Vivir
como eje fundamental en materia de principios y orientaciones del nuevo pacto social.
El Buen Vivir es una apuesta de cambio que se construye continuamente desde esas
reivindicaciones por reforzar la necesidad de una visin que supere los estrechos mrgenes
cuantitativos del economicismo, que permita la aplicacin de un nuevo modelo cuyo fin no
se concentre en los procesos de acumulacin material, sino que promueva un estrategia
econmica incluyente y democrtica; es decir, que incorpore a los procesos de acumulacin
y redistribucin a los actores que histricamente han sido excluidos de las lgicas del
mercado capitalista, as como a aquellas formas de produccin y reproduccin que se
fundamentan en principios diferentes a dicha lgica de mercado.
Asimismo, se construye desde las posiciones que reivindican la revisin y reinterpretacin
de la relacin entre la naturaleza y los seres humanos en busca de una relacin armnica
que garantice los derechos de la Pachamama as como de sus ciclos vitales. Finalmente,
el Buen Vivir se construye tambin desde las reivindicaciones por la igualdad, y la justicia
social y desde el reconocimiento, la valoracin y el dilogo de los pueblos y de sus culturas,
saberes y modos de vida.
9
Fuente: Extractos del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013

40
Esta ruptura conceptual que proponemos tiene orientaciones ticas y principios que
marcan el camino hacia un cambio radical, hacia la construccin de una sociedad justa, libre
y democrtica. Las orientaciones ticas se expresan en cinco dimensiones: la justicia social y
econmica, la justicia democrtica participativa, la justicia inter generacional e interpersonal,
la justicia transnacional y la justicia como imparcialidad. A su vez, propone desafos al proyecto
de cambio que se pueden sintetizar en:
a) Construir una sociedad que reconozca la unidad en la diversidad.
b) Reconocer al ser humano como gregario que desea vivir en sociedad.
c) Promover la igualdad, la integracin y la cohesin social como pauta de la convivencia.
d) Garantizar progresivamente los derechos universales y la potenciacin de las capacidades
humanas.
e) Construir relaciones sociales y econmicas en armona con la naturaleza.
f) Edificar una convivencia solidaria, fraterna y cooperativa.
g) Consolidar relaciones liberadoras de trabajo y de ocio.
h) Reconstruir lo pblico.
i) Profundizar la construccin de una democracia representativa, participativa y deliberativa.
j) Consolidar un Estado democrtico, pluralista y laico.
La ruptura conceptual con el concepto de desarrollo y el modo de Estado se plasman
en una Estrategia de mediano plazo que busca construir una biopolis ecoturstica, cuyo
desafo es concretar un nuevo modo de generacin de riqueza y re-distribucin postpetrolera para el Buen Vivir, la misma que define, para la primera fase de su aplicacin
durante el perodo 2009-2013, doce estrategias de cambio:
I. Democratizacin de los medios de produccin, re-distribucin de la riqueza y
diversificacin de las formas de propiedad y de organizacin.
II. Transformacin del patrn de especializacin de la economa a travs de la sustitucin
selectiva de importaciones para el Buen Vivir.
III. Aumento de la productividad real y diversificacin de las exportaciones, exportadores
y destinos mundiales.
IV. Insercin estratgica y soberana en el mundo e integracin latinoamericana.
V. Transformacin de la educacin superior y transferencia de conocimientos en ciencia,
tecnologa e innovacin.
VI. Conectividad y telecomunicaciones para construir la sociedad de la informacin.
VII. Cambio de la matriz energtica.
41
VIII. Inversin para el Buen Vivir, en el marco de una macroeconoma sostenible.

IX. Inclusin, proteccin social solidaria y garanta de derechos en el marco del Estado
Constitucional de Derechos y Justicia.
X. Sostenibilidad, conservacin, conocimiento del patrimonio natural y fomento al turismo
comunitario.
XI. Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentracin y descentralizacin.
XII. Poder ciudadano y protagonismo social.
En resumen, se enfatiza en la importancia del Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013 como
gua e instrumento para la toma de decisiones en poltica pblica en el pas y promueve
la reduccin de la desigualdad histrica del Ecuador y la transformacin de la economa
ecuatoriana, pasando del modelo tradicional primarioexportador a una economa
terciaria caracterizada por el impulso del bioconocimiento y servicios tursticos, proceso
por completarse en cuatro fases en las cuales se implementar un nuevo rgimen de
acumulacin, generacin y redistribucin de la riqueza.
Con estos fundamentos, el Plan propone una lgica de planificacin a partir de los siguientes
doce grandes objetivos nacionales para el Buen Vivir, los mismos que ya fueron planteados
en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2009 y que ahora son actualizados bajo parmetros
que se relacionan con el desempeo de las metas nacionales, con las distintas propuestas
de accin pblica sectorial y territorial y principalmente, con la necesidad de concretar los
desafos derivados del nuevo marco constitucional.
Objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir
Objetivo
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
Descripcin
Auspiciar la igualdad, cohesin e integracin social y territorial, en la diversidad.
Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadana.
Mejorar la calidad de vida de la poblacin.
Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un medio ambiente sano y sustentable.
Garantizar la soberana y la paz, e impulsar la insercin estratgica en el mundo y la integracin latinoamericana.
Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas.
Construir y fortalecer espacios pblicos interculturales y de encuentro comn.
Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la
interculturalidad.
Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia.
Garantizar el acceso a la participacin pblica y poltica.
Establecer un sistema econmico social, solidario y sostenible.
Construir un Estado democrtico para el Buen Vivir.
Fuente: PNBV 2009 - 2013
El PNBV, no es concebido como la suma de partes y elementos dispersos. Tiene una

mirada integradora, basada en un enfoque de derechos que va ms all de la entrada
42
sectorialista tradicional y tiene como ejes la sustentabilidad ambiental y las equidades de

gnero, generacional, intercultural y territorial. La armonizacin de lo sectorial con los
objetivos nacionales supuso un gran esfuerzo de coordinacin y articulacin interestatal
para conjugar la problemtica, las polticas y las visiones sectoriales con los grandes intereses
nacionales. El Plan ha sido construido a travs de un amplio proceso participativo, de
dilogo y concertacin con los diversos actores sociales e institucionales.
El Plan Nacional para el Buen Vivir incorpora, como una de sus ms importantes innovaciones,
la perspectiva territorial a travs de la Estrategia Territorial Nacional, la cual est concebida
como el conjunto de criterios y lineamientos que articulan las polticas pblicas a las
condiciones y caractersticas propias del territorio y que constituyen referentes importantes
para la formulacin e implementacin de polticas sectoriales y territoriales, en concordancia
con los objetivos y metas definidas en el Plan.
Cabe remarcar que construir un pas territorialmente equitativo, seguro, sustentable con
una gestin eficaz y un acceso universal y eficiente a servicios, solo ser posible a partir
de una optimizacin de las inversiones acompaada de reformas poltico-administrativas
acordes. Bajo esta perspectiva, la estrategia territorial se plantea desde siete temticas:
1. Propiciar y fortalecer una estructura nacional policntrica, articulada y complementaria
de asentamientos humanos.
2. Impulsar el Buen Vivir y la soberana alimentaria en los territorios rurales.
3. Jerarquizar y hacer eficientes la infraestructura para la movilidad, la conectividad y la
energa.
4. Garantizar la sustentabilidad del patrimonio natural mediante el uso racional y
responsable de los recursos naturales renovables y no renovables.
5. Potenciar la diversidad y el patrimonio cultural.
6. Fomentar la insercin estratgica y soberana en el mundo y la integracin latinoamericana.
7. Consolidar un modelo de gestin descentralizado y desconcentrado sobre la base de la
planificacin articulada y la gestin participativa del territorio
De igual manera, el Plan Nacional para el Buen Vivir refuerza la articulacin entre la
planificacin nacional y territorial al identificar las dinmicas y particularidades especficas
para la formulacin de polticas pblicas. El proceso de formulacin de agendas para las siete
zonas de planificacin, permite identificar las necesidades de las poblaciones relacionadas
con las cualidades, potencialidades y limitaciones de los territorios, as como desarrollar una
propuesta de modelo territorial en el que se expresan los lineamientos para el uso del suelo
y las intervenciones estratgicas articuladas a una propuesta nacional.Tambin el Plan incluye
la desagregacin y territorializacin de indicadores que sirven de sustento para el diseo de
poltica pblica en funcin de la diversidad propia del pas.
Finalmente, es necesario recalcar que Plan Nacional para el Buen Vivir es un primer paso
para la construccin del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa
que tiene como finalidad descentralizar y desconcentrar el poder y construir el Estado
Plurinacional e Intercultural. En este afn y siguiendo las disposiciones constitucionales,
43
el Plan Nacional para el Buen Vivir deja abiertas las puertas e invita a la construccin
de catorce Planes de Vida de los diferentes pueblos y nacionalidades del pas, as como,
a la elaboracin del Plan de la circunscripcin territorial especial de la Amazonia. De la
misma forma, y en el marco de sus autonomas, recomienda a los Gobiernos Autnomos
Descentralizados la articulacin con este Plan y la actualizacin de sus instrumentos de
planificacin y prioridades de intervencin territorial.
En este contexto, se establecen, cinco lineamientos para la orientacin de los procesos de
planificacin y ordenamiento territorial de los gobiernos autnomos descentralizados:
Reduccin de inequidades y satisfaccin de necesidades bsicas a travs de una estrategia
de desarrollo endgeno y de un ordenamiento territorial equilibrado.
Coordinacin y gestin transectorial (coordinacin horizontal).
Articulacin intergubernamental (entre niveles de gobierno.)
Articulacin con el Plan Nacional de Desarrollo.
Fomento de la planificacin participativa, la rendicin de cuentas y el control social
en los procesos de planificacin y de ordenamiento territorial, que reconozcan la
diversidad de identidades.
Ver Anexo 2 (Lineamientos para Planificacin y Ordenamiento Territorial)
Los Instrumentos de planificacin
Los principios legales que sustentan el Rgimen del Buen Vivir, se encuentran en el articulado
comprendido entre en los ttulos 340 y el 415 de la Constitucin Poltica del Ecuador, en los
que se sistematizan los elementos que permiten una planificacin orientada a conseguir el Sumak
Kawsai.
La Constitucin de 2008 aborda estos temas, integrando las sectores educativo, de salud pblica,
seguridad social, vivienda, cultura, deporte, comunicacin, ciencia, tecnologa, innovacin, saberes
ancestrales, gestin de riesgo, poblacin, seguridad y transporte bajo el concepto de Inclusin Social
y Equidad, mientras que lo concerniente a naturaleza, ambiente, biodiversidad, patrimonio natural,
recursos naturales, agua, bisfera, ecologa y energas alternativas se agrupa bajo el concepto de
Biodiversidad y Recursos Naturales.
Las polticas pblicas
Son garantas del ejercicio de los derechos constitucionales. Su formulacin, ejecucin,
evaluacin y control se efectuar con la participacin de personas, comunidades, pueblos y
nacionalidades.
La poltica pblica se manifiesta a travs de decisiones, directrices, lineamientos y cursos de
accin que adoptan los rganos y entidades estatales competentes y se concreta a travs de
programas, proyectos y acciones pblicas.
La definicin de la poltica pblica nacional la ejerce la Funcin Ejecutiva. Los ministerios y
secretaras de Estado formularn y ejecutarn las polticas que
correspondan a su
sector, sujetas estrictamente a los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo.
Los gobiernos autnomos descentralizados desarrollarn y ejecutarn las polticas locales, en
el mbito de sus competencias, las que debern estar contenidas en sus planes de desarrollo
y ordenamiento territorial, con sujecin al marco del Plan Nacional de Desarrollo.
44
El Plan Nacional de Desarrollo

El Plan Nacional de Desarrollo es la mxima directriz poltico-estratgica y administrativa para
el diseo y aplicacin de la poltica pblica y todos los instrumentos, en el mbito definido
en este Cdigo. Se formula participativamente y se aprueba por el Consejo Nacional de
Planificacin, en el que intervienen todos los niveles territoriales de gobierno.
Articula la accin pblica de corto y mediano plazo con una visin de largo plazo, en el marco
del Rgimen de Desarrollo y del Rgimen del Buen Vivir previstos en la Constitucin de la
Repblica.
Constituye una instancia de coordinacin de las competencias exclusivas del Estado central
y de los gobiernos autnomos descentralizados. Su observancia ser de carcter obligatorio
para el sector pblico e indicativo para los dems sectores.
Se sujetarn la programacin cuatrianual y del presupuesto general del Estado, el
endeudamiento pblico y la cooperacin internacional. Constituye la orientacin de la poltica
comercial, financiera y de la inversin extranjera.
Todo programa financiado con recursos pblicos tendr objetivos, metas, medios de
verificacin y un plazo predeterminado para ser evaluado, en el marco de lo establecido en
el Plan Nacional de Desarrollo.
Los Planes de desarrollo y ordenamiento territorial de los gobiernos autnomos descentralizados
Son instrumentos que organizan el ejercicio de las competencias de los Gobiernos

Autnomos Descentralizados, asignadas por la Constitucin y leyes, as como de
aquellas que se les transfieran como resultado del proceso de descentralizacin;
ordenan el territorio con el objeto de definir la localizacin de las acciones pblicas
en funcin de las cualidades y demandas territoriales.
El Plan de desarrollo y de ordenamiento territorial deber articular las p o l t i c a s
de desarrollo y las directrices de ordenamiento del territorio, en el marco del Plan
Nacional de Desarrollo.
La actualizacin de los instrumentos de ordenamiento territorial deber mantener
completa coherencia con los instrumentos de planificacin de desarrollo vigentes en
cada nivel territorial de gobierno.
Los presupuestos de los gobiernos autnomos descentralizados se sujetarn a sus
respectivos planes, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, sin menoscabo de
sus competencias y su autonoma.
La distribucin de los recursos a los gobiernos autnomos descentralizados
considerar el cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo y de sus
planes de desarrollo y de ordenamiento territorial.
Fuente: Lineamientos para la planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial.
45
Captulo II
Fases del proceso de Planificacin Territorial
2.1 Principios, mbito y alcance de la planificacin territorial
Fuente: G. Enrquez, 2009
Fuente: A. Cruz, 2010
El alcance del Plan de desarrollo y ordenamiento territorial corresponde al mbito territorial

de actuacin del gobierno autnomo descentralizado sin distincin entre territorios
urbanos o rurales. El Plan es un instrumento de gobierno obligatorio para el Sector pblico
e indicativo para el Sector privado, siendo de aplicacin para toda la entidad territorial.
Este enfoque supera el inmediatismo de la planificacin tradicional y por tanto responde
a la necesidad de proyectar el desarrollo territorial con visin de futuro. La elaboracin de
planes requiere de la definicin de elementos sustantivos del proceso, entre los que se
encuentran:
mbito territorial
del plan
Diagnstico
preliminar o
evaluacin de
procesos previos
Lmites administrativos
Lmites funcionales
Relaciones con otros niveles de gobierno
Efectos directos e indirectos de otros mbitos de planificacin
Condicionantes previos
Aproximacin bsica al entorno de planificacin
Identificacin- caracterizacin de actores (diversidad cultural y social)
formas de relacin, participacin y comunicacin
Caractersticas esenciales
Grado de complejidad del entorno de planificacin
Problemas y potencialidades relevantes
En caso de existir un plan previo se propiciar una evaluacin de avances
o modificaciones respecto del diagnstico elaborado en el mismo. Apoya
a definir el carcter del plan y los requerimientos de anlisis para la
formulacin de propuestas
46
Segn complejidad, cambio, dinamismo, incertidumbre y conflicto del

sistema territorial de referencia.
Tipo y estilo del
plan
Principios
Enfoque del plan
Escala de anlisis
El contenido y alcance sern definidos por las variables que constituyen la

problemtica, las aspiraciones y las potencialidades en el territorio as como
por la normativa vigente.
Participativo, sistmico, articulado, prospectivo, soberano, equitativo,
sustentable, intercultural, universal, progresivo, transparente.
Comprensivo: Se orienta a la totalidad de elementos e interconexiones.
Estratgico: Se dirige hacia aspectos crticos.
Incremental: Establece simplificacin con respuestas puntuales pero
satisfactorias, relativiza objetivos con posibilidad de modificacin futura.
Mejora continua: Plantea ciclos con metas de corto plazo y acciones
concretas.
Continuidad: Entre gestin y planificacin a partir de decisiones acumulativas
que modifican decisiones.
Finalista: Define imagen objetivo y define medidas necesarias para conseguirla
Grado de detalle o escala de trabajo. stas son las escalas habituales:
Nacional: 1:500.000 a 1:250.000
Regional: 1:250.000 a 1:100.000
Provincial: 1:100.000 a 1:50.000
Cantonal: 1:25.000 a 1:10:000
Parroquial: 1:10.000 a 1:5.000
Urbanstico: 1:5.000 a 1:1.000
La definicin de la escala de planificacin apoya una adecuada jerarquizacin
de planes, programas y proyectos segn el mbito y competencia de
planificacin de los organismos involucrado.
El grado de resolucin (anlisis) depende de la unidad espacial por

analizarse. Este anlisis puede realizarse con un enfoque de divisin
poltico administrativa, cuencas hidrogrficas, unidades de paisaje, unidades
funcionales, etc.
Incidencia en tres temporalidades:
El corto plazo se define como el perodo en el cual se ejecuta el plan
operativo anual de la prefectura o municipio, que se viabiliza a travs
del presupuesto participativo anual.
El mediano plazo es el lapso para el cual se proyecta la estrategia
Horizonte temporal
de desarrollo y que corresponde al perodo administrativo de las
autoridades de la prefectura o del municipio.
El largo plazo se define como el perodo necesario para concretar las
polticas y los macro proyectos, para lo cual puede ser necesario cinco,
diez o quince aos.
Incluye la constitucin del equipo de trabajo con roles, funciones y
responsabilidades claramente definidos as como la temporalidad
Metodologa
y cronologa del Plan, es decir la distribucin de acciones en el tiempo
designado a la ejecucin de la planificacin. El enfoque metodolgico
considerar los lineamientos de la participacin y la diversidad cultural.
47
Principios de los procesos de planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial

Todos los principios son indivisibles, interdependientes y estn relacionados entre s. Los
pueblos, las personas y la naturaleza deben ser vistos en su integralidad por lo que el
avance de un principio facilita el avance de los dems. De la misma manera, la restriccin o
el desconocimiento de un principio afecta negativamente a los dems. Los principios, desde
esta perspectiva, obligan a examinar con la misma atencin la aplicacin, promocin y
proteccin de todos los derechos. La bsqueda de la complementariedad de los principios
requiere una ponderacin de los hechos especficos en los cuales se circunscribe la aplicacin
de los mismos.
Coordinacin. Proceso de armonizacin y sincronizacin entre los esfuerzos individuales,
institucionales y colectivos para alcanzar los objetivos gubernamentales y estatales, evitando
duplicaciones y retrasos en el cumplimiento de las metas.
Equidad. El principio de equidad confirma que a travs de los planes, polticas, programas y
proyectos de desarrollo y territoriales, los sectores de la poblacin ms afectados por las
condiciones de pobreza e inequidad territorial tengan acceso a los recursos productivos, a
la inversin pblica, a las oportunidades del desarrollo y los servicios pblicos.
Igualdad. El principio de igualdad asegura que la ejecucin de las polticas pblicas favorezca
en las mismas condiciones de calidad, cantidad y oportunidad a todos los estamentos de la
sociedad ecuatoriana, en el ejercicio del derecho ciudadano para beneficiarse de las polticas
pblicas. La igualdad tiene dos dimensiones: la eliminacin de aquellas desigualdades que
produzcan dominacin, opresin o subordinacin entre personas y pueblos; y la segunda,
consiste en la creacin de escenarios que fomenten y produzcan una paridad que viabilice
la emancipacin, autorrealizacin y florecimiento de las personas y pueblos en los que los
principios de solidaridad y fraternidad puedan prosperar y con ello la posibilidad de un
mutuo reconocimiento (o posibilidad de reciprocidad).
Interculturalidad. El principio de interculturalidad avala que la planificacin del desarrollo
territorial, al igual que la implementacin de las polticas pblicas, se realicen articuladas con
los diversos pueblos, nacionalidades y grupos tnicos para que se potencie su integracin
nacional y la interaccin entre las diversas culturas el pas.
Interdependencia e Interrelacin. Se refiere que el disfrute de unos derechos depende
o contribuye al disfrute de otros, por lo que la formulacin e implementacin de los
planes, polticas, programas y proyectos de desarrollo territorial tienen que estimular la
coordinacin intersectorial.
No discriminacin. El principio de no discriminacin en la planificacin certifica que ningn grupo
humano o personas habitantes en el Ecuador, sean excluidos por razones culturales, tnicas,
etarias, sociales y econmicas, del acceso a los servicios pblicos y de los procesos de desarrollo
territorial del pas, ratificando el derecho ciudadano a favorecerse de la gestin pblica.
Participacin. El derecho a la participacin da lugar a la afectacin directa o indirecta
en la ciudadana de las polticas pblicas, al mismo tiempo que la facultad para intervenir
48
en el diseo de esas polticas pblicas; para lo cual, en la formulacin y ejecucin de los

planes, polticas, programas y proyectos, se facilitar la participacin de las colectividades y
ciudadana en la deliberacin pblica de manera que se afiance el Buen Vivir, los derechos
humanos y las libertades fundamentales.
Progresividad. El principio de progresividad habilita que la articulacin de los sistemas del
Rgimen del Buen Vivir y Rgimen de Desarrollo se haga de manera gradual, a travs de
fases sucesivas y acumulativas tanto en el nivel nacional-sectorial cuanto en el nivel de
regiones, provincias, cantones y parroquias, hasta que se llegue a la completa integracin de
los sistemas y regmenes.
Prospectivo. La visin de futuro permite visualizar al territorio a corto, mediano y largo
plazo, lo que apoya a que la planificacin no se enfoque a potencialidades y limitaciones
actuales del territorio sino con una visin holstica la cual permite construir el modelo de
gestin del territorio deseado.
Rendicin de Cuentas e Imperio de la Ley. El Estado ecuatoriano es responsable de
garantizar la observancia de los Derechos Humanos. La planificacin, el presupuesto,
la inversin pblica, el seguimiento y la evaluacin, tienen que cumplir con las normas
legales y los estndares consagrados en los instrumentos de los Derechos Humanos, su
incumplimiento da lugar a emprender acciones para obtener la reparacin apropiada.
Soberana popular. La soberana popular es la capacidad de autodeterminacin de las
personas y los pueblos que permite hacer efectivo el carcter mandante de aquellos y
que obliga al Estado a garantizar los derechos. La soberana popular busca construir una
democracia participativa que incluye mecanismos representativos y de democracia directa
y que garantizan la plena realizacin de las personas y los pueblos. La soberana popular
estimula el ejercicio de la democracia como una movilizacin e interrelacin permanente
que aproxima la funcin pblica a los ciudadanos.
Solidaridad. El principio de solidaridad en la planificacin permite que los recursos econmicos,
infraestructura fsica, servicios pblicos y oportunidades de bienestar se distribuyan en todo
el territorio nacional, independientemente de los lugares en donde se generen las fuentes
de riqueza, con el propsito de superar las desigualdades sociales y territoriales. Una
sociedad es solidaria en tanto propugne el establecimiento de las obligaciones comunes y
las corresponsabilidades que tienen las personas y pueblos en la construccin de un tejido
social en el que se ejerza el pleno cumplimiento de los derechos. La solidaridad promueve
las reciprocidades y complementariedades entre personas y pueblos que dan sustento a la
consecucin de un equilibrio basado en la bsqueda de la igualdad y en el ejercicio de la
libertad. La solidaridad es un consenso que se construye permanentemente.
Subsidiaridad. Significa que las decisiones deben ser tomadas al nivel ms apto y a la
vez lo ms cercano al involucrado directo. Solo se sube a un nivel superior, cuando los
objetivos de las decisiones no pueden ser logrados por el nivel ms bajo. Reconociendo
las potencialidades de los niveles subnacionales, cada uno de los Gobiernos Autnomos
Descentralizados cumplir de la mejor manera sus competencias y responsabilidades, pero
frente a problemas de mayor escala que no puedan resolver, recibirn ayuda de los dems
49
niveles de gobierno. La subsidiariedad busca entonces un equilibrio, por un lado entre

autonoma local para una mayor eficiencia de la gestin pblica y por otro lado jerarqua
para garantizar equidad y solidaridad en el desarrollo. De ningn modo el nivel superior
debe intervenir en competencias del otro.
Sustentabilidad. Una sociedad sustentable es aquella en la que la satisfaccin de las
necesidades y potencialidades humanas, el sustento material y no material y la capacidad
de uso, de carga y de regeneracin del medio ambiente encuentran armona y garantizan la
reproduccin de la vida y la supervivencia de las especies en el largo plazo.
Transparencia. En la formulacin y ejecucin de las planes, polticas, programas y proyectos
del desarrollo territorial nacionales y subnacionales, se asegurar el acceso a la informacin
relevante a la ciudadana para que pueda usarla con fines del control social de las polticas
pblicas, para frenar la corrupcin y los abusos de poder en la prestacin de los servicios
pblicos y que incentive mejorar el desempeo de la gestin pblica.
Universalidad. El principio de universalidad garantiza que la planificacin y ejecucin de las
polticas tengan completa cobertura en toda la poblacin y territorio del pas, ejerciendo el
derecho a los servicios pblicos y al bienestar de toda la poblacin en trminos de calidad,
oportunidad y financiamiento. El principio de universalidad en la planificacin transforma a
los servicios pblicos en factor de cambio y soporte de los derechos ciudadanos10.
Inclusin del enfoque de gnero en la planificacin
Frente a una sociedad cada vez ms compleja, la incorporacin de la perspectiva de gnero en la
planificacin debe considerar la visibilizacin de la situacin de la mujer en la sociedad y la relacin
que tienen entre gneros para ejercer sus derechos. Es necesario utilizar herramientas tericas
y metodolgicas que incorporen el reconocimiento de la diversidad con la finalidad de lograr la
equidad e igualdad de oportunidades para todos y todas. Para ello se debe incluir la perspectiva
de gnero en todas las fases de planificacin lo que implica una adecuada desagregacin de la
informacin as como una reflexin especfica sobre los problemas, comportamientos y anhelos
diferenciados entre diversos grupos poblacionales.
2.2 Fases del proceso de planificacin territorial

La elaboracin o actualizacin de un proceso de planificacin de desarrollo y de
ordenamiento territorial es un procedimiento de carcter tcnico que cumple con el
ciclo de polticas pblicas y que permite asegurar la construccin efectiva de un modelo
de desarrollo territorial acorde con las prioridades locales y nacionales. La Constitucin
induce a la construccin de un instrumento de planificacin que articule el desarrollo con
el ordenamiento territorial para impulsar el Rgimen de Desarrollo entendido ste, como
el conjunto organizado, sostenible y dinmico de los sistemas econmicos, polticos, socioculturales y ambientales que garantizan la realizacin del Buen Vivir.
Sobre la base de las consideraciones que establece la Constitucin, el Plan Nacional para el
10
SENPLADES, 2008. Extractos de documentos de discusin para el diseo conceptual del Sistema Nacional
Descentralizado de Planificacin Participativa.
50
Buen Vivir y la Estrategia Territorial Nacional as como los lineamientos de planificacin del
desarrollo y ordenamiento territorial, acordados entre niveles de gobierno, se estima que los
principales temas por abordar son los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano
plazo, expresados a su vez en un modelo territorial actual y en un modelo territorial futuro,
incorporando elementos identificados como transversales, tales como grupos de atencin
prioritaria, gestin ambiental, gestin de riesgos y mitigacin del cambio climtico.
En correspondencia con las competencias exclusivas de los gobiernos autnomos
descentralizados, las autoridades locales deben actualizar o formular su correspondiente
plan considerando que existen precedentes en materia de planificacin y que un proceso
de revisin o elaboracin debe ser considerado como una oportunidad para un pacto
social y territorial que permita mejorar la gestin pblica en los territorios. En el caso de los
municipios, cobra especial relevancia la regulacin del uso del suelo que cualifica a su vez las
caractersticas del ordenamiento fsico espacial.
En este acpite se revisan las fases de la planificacin:
Fase de preparacin: Comprende al momento de inicio del proceso de planificacin del
desarrollo y ordenamiento territorial en el cual se precisa la metodologa de trabajo, se
conforma el equipo de trabajo y se evalan los instrumentos previos de planificacin a
fin de determinar su grado de cumplimiento y necesidades de ajuste.
Fase diagnstico: Basndose en la informacin recopilada (primaria y secundaria), el
diagnstico representa especialmente su anlisis, lo cual permite conocer, interpretar,
explicar y evaluar la realidad del territorio. En la fase de diagnstico es fundamental
considerar las caractersticas de los grupos humanos, su diversidad cultural por lo que
ser importante la realizacin de un mapeo de actores que contribuya a identificar
formas de relacin, participacin y comunicacin.
Fase de propuesta: La propuesta contiene tres aspectos: objetivos y metas; lnea de
accin y modelo territorial deseado. Es conveniente trabajar en una visin de futuro, es
decir, en el pronstico de la situacin actual con las mismas tendencias y condiciones del
momento, para confrontar con las variaciones que propone la planificacin y precisar
los resultados que se obtendran. La validacin de la propuesta requiere de un proceso
participativo y de dilogo social y coordinacin interinstitucional.
Aprobacin del Plan: Para la aprobacin de los planes de desarrollo y de ordenamiento
territorial se contar con el voto favorable de la mayora absoluta de los miembros del
rgano legislativo de cada gobierno autnomo descentralizado. De no alcanzar esta
votacin, en una nueva sesin se aprobar con el voto de la mayora simple de los
miembros presentes.
Fase de Gestin: Contempla el fortalecimiento institucional con una instancia especfica
para la ejecucin y seguimiento del plan de trabajo consensuado para la ejecucin de
programas y proyectos, cronogramas y presupuestos (implica la coordinacin entre
varios niveles de gobierno).
51
Fase de Evaluacin: incluye la implementacin de un sistema de monitoreo, evaluacin

y retroalimentacin y una estrategia orientada a fomentar la apropiacin del plan por
parte de la ciudadana.
La comunicacin en los procesos de planificacin
La comunicacin debe estar presente en todos los procesos de planificacin. Interviene en la identificacin
de las percepciones de los grupos sociales, de sus necesidades y prcticas, es fundamental para viabilizar
la participacin, ya que sin procesos de interaccin no hay forma de lograr el involucramiento social. La
comunicacin es importante, tambin, en la socializacin de los objetivos, metas y resultados y en la validacin
de los procesos de planificacin para la construccin del Buen Vivir. Para su aplicacin es necesario planificar
el sistema de comunicacin.
El Sistema Nacional de Planificacin Participativa se encuentra en proceso de consolidacin

y revisin de metodologas detalladas y acordadas entre todos los niveles de gobierno,
que consideren las particularidades de cada territorio, pero tambin las necesidades de
aplicacin de criterios unificados en la elaboracin de los planes. Considerando prcticas
previas y lineamientos acordados entre los GADs, se presenta una propuesta de la visin
general del proceso de elaboracin del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial11.
11
Fuente: Senplades 2011;Gua POT, Bolivia,2001; Elaborado Giannina Zamora, 2011

52
Visin general del proceso de elaboracin del Plan de Desarrollo y Ordenamiento

Territorial
FASE PREPARATORIA
RECOPILACIN Y SISTEMATIZACIN DE LA INFORMACIN

AMBIENTAL
SOCIAL, ECONMICO, CULTURAL
POLTICO INSTITUCIONAL
DIAGNOSTICO INTEGRAL Y SISTMICO DEL TERRITORIO (Con participacin social)
Caracterizacin
ambiental: Anlisis y
evaluacin estratgica
de las funcionalidades
de los componentes
biofsicos.
Validacin y ajuste del diagnstico con los actores sociales
Construccin de escenario a futuro (escenario prospectivo)

Formulacin de objetivos.
Establecimiento de estrategias territoriales y de gestin.
Diseo de polticas
Elaboracin de: Plan de Uso y de Ocupacin del Suelo
Concertacin del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
PLANES DE DESARROLLO (BUEN VIVIR)

Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL
53
E
V
A
L
U
A
C
I
Las fases, contenidos y alcances propuestos en la Gua de Contenidos y Procesos para la

Formulacin de Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, publicado en febrero del
2011 se resume en el anexo 3.
2.3 Consideraciones para el diagnstico territorial
El diagnstico debe establecer la situacin actual que se da en el territorio, entendida
como el nivel de desarrollo (buen vivir) que se ha alcanzado y su grado de sostenibilidad.
Se debe identificar entre otros los siguientes aspectos:
Las caractersticas histricas de ocupacin de un territorio nos permite entender las
interrelaciones econmicas, sociales y culturales con las transformacin de los paisajes
naturales y sociales - culturales. Un diagnstico no solo es una mirada del presente
sino un anlisis integral del pasado y presente, lo cual permite conocer las tendencias
territoriales (fortalezas, oportunidades, debilidades,).
Las caractersticas propias del territorio, como base para el desarrollo sostenible,
entendidas como una construccin histrica dentro de la que se han configurado
lgicas culturales, econmicas, sociales, ambientales y polticas que estn directamente
relacionadas con diferentes niveles de acceso y ocupacin del territorio. Reconocer
estas diferencias es base para el desarrollo sostenible.
Las restricciones, potencialidades y oportunidades que pueden aprovecharse para aportar
al logro del buen vivir en el territorio, garantizando el desarrollo de las capacidades y
potencialidades de los seres humanos. Debe formularse desde una visin que reconozca
las diferencias, valore las culturas y optimice las capacidades y potencialidades humanas
que estn presentes en el territorio. Un buen vivir, que propugne un nuevo pacto social,
que afiance la autonoma y empoderamiento, que propugne la libertad, la solidaridad, la
vida, el reconocimiento de la dignidad, la identidad, la diversidad.
Fortalecer el enfoque humano como el espacio en el que se generan una serie de
relaciones dinmicas complejas, imbricadas con lo social, poltico, cultural, pero tambin
en el que se interponen relaciones de poder y dominacin, conllevando a la exclusin
y marginacin de ciertos sectores poblacionales.
Debe ser estructurado de manera participativa, incorporando la demanda de grupos de
atencin prioritaria, a lo que se debe sumar el enfoque de gnero y la interculturalidad,
como un elemento importante.
La situacin deficitaria general que se da en el territorio, como producto de las
deficiencias o carencias de los distintos sistemas o de los resultados derivados de su
interaccin; las causas que las generan y su nivel de incidencia en el nivel de desarrollo
y seguridad del territorio as como el impacto diferencial que tiene en los gneros.
54
Los efectos positivos y negativos (impacto) de los macro proyectos existentes y los que
pueden derivarse de los que se hayan previsto implementar en el territorio o en su
entorno, tomando en cuenta las diferencias de gnero, generacionales y tnicas.
Las relaciones del territorio, con los territorios circunvecinos y con los de los dems
niveles de gobierno; las posibilidades de alianzas, competitividad o complementariedad.
La posibilidad y los requerimientos para responder a los lineamientos estratgicos
definidos en el Plan Nacional para el Buen Vivir y la Estrategia Territorial Nacional.
De acuerdo a la gua de contenidos generada y publicada por SENPLADES en febrero
del 2011, el diagnstico estratgico debe considerar el anlisis interrelacionado de los
denominados sistemas de entrada: ambiental, econmico, sociocultural, poltico -institucional,
como un grupo ms vinculado al desarrollo; y de asentamientos humanos y movilidad,
energa y conectividad que se relacionan con el ordenamiento territorial.
El esquema siguiente muestra grficamente el conjunto tpico de relaciones que deben
analizarse como parte del diagnstico y definirse en la propuesta para alcanzar el objetivo
integral de desarrollo. SENPLADES 2011.
Objetivos de desarrollo del nivel
regional y nacional
Objetivo de desarrollo
Resultado
Resultado
Resultado
Resultado
Resultado
Lneas de
accin
Lneas de
accin
Lneas de
accin
Lneas de
accin
Lneas de
accin
Sistema
Econmico
Sistema de
Asentamientos
Humanos
Sistema de
Movilidad y
conectividad
Sistema
Socio cultural
Sistema de
Gestin del
territorio
Resultado
Lneas de accin
Sistema ecolgico
TERRITORIO ORDENADO, SUSTENTABLE, EQUITATIVO Y SEGURO
Fuente: SENPLADES 2011. Gua de contenidos y procesos para la formulacin de PDOT.
55
De manera ms especfica se pueden considerar tambin:

El proceso de poblamiento y configuracin de un sistema de asentamientos humanos:
correspondiente a las formas de distribucin, ocupacin y acceso del territorio por
parte de la poblacin, (reas rurales, ciudades, poblados y dems formas de aglomerado
poblacional); los vnculos que guardan entre s los grupos de poblacin asentados en el
territorio, las tensiones y los riesgos que generan con el medio natural y las posibilidades
de alojamiento y desarrollo de actividades.
El conjunto de flujos expresados a travs de la movilidad de bienes, energa,
capitales e informacin y que se encuentra constituido por redes que permiten
articular y dinamizar los dems sistemas. Comprende infraestructura vial, sistemas de
transporte, equipamientos y redes de interconexin energtica, redes y sistemas de
telecomunicaciones. Sus caractersticas actuales de cobertura y los posibles riesgos que
presenten o puedan representar para el cantn.
La espacializacin como instrumento tcnico en la planificacin, permite disponer de
informacin con una posicin en el espacio geogrfico el mismo que se circunscribe a
un territorio.
Espacializacin del territorio
El producto de esta espacializacin sobre la base de un sistema de referencia permite
convertirse en un lenguaje visual que integra, en la comunicacin, a los tomadores de
decisin, tcnicos y actores sociales.
La informacin cartogrfica necesaria para los anlisis territoriales est o debera ser
generada por las diferentes organizaciones / instituciones pblicas del Estado, la misma que
deber estar validada y con carcter oficial para ser utilizada por los diferentes actores.
Entre las fuentes de informacin cartogrfica podemos citar:
1. Cartografa base, correspondiente a carta nacional desde escalas 1:25000 a 1.000.000. es
de responsabilidad del Instituto Geogrfico Militar; escalas grandes: Municipios, Proyecto
SIG Tierras, SENPLADES (A travs del Sistema Nacional de Informacin -SNI).
2. Cartografa temtica
Estadsticas y Censos: INEC
Componente Agua: SENAGUA, INAMHI
Ambiental: Ministerio del Ambiente, ONGs
Sector Turstico: Ministerio de Turismo
Cobertura vegetal: MAGAP, MAE, SENPLADES SNI
Manglares, camaroneras y salinas: CLIRSEN, C CONDEM
Otros ms.
56
Sistemas de Informacin Geogrfica

En los aos ochenta, el software que permita consultar y realizar anlisis espaciales lleg
a ser conocido como sistema de informacin geogrfica. Estos sistemas permiten el
almacenamiento de informacin geogrfica, gestin de las bases de datos, anlisis y
moldeamientos (escenarios) y visualizar resultados de manera estructurada.
Componentes de un SIG
Los sistemas de informacin geogrfica se caracterizan por cuatro componentes: tcnicos
(equipo humano), informacin, computadoras y el software.
Software
Hardware
Datos
SIG
Procedimientos
Personal
57
Figura N. 1
Los procesos seguidos en la utilizacin de un SIG, se ilustran en el grfico N. 3.1. Note que la actividad inicia
y termina con el mundo real12.
COLECCIN DE DATOS
USUARIOS
ANLISIS
Mdulos Bsicos de los SIG

La herramienta SIG tiene cuatro funcionalidades: entrada de datos; gestin de base de
datos; anlisis y modelamiento, y salida de resultados.
Entrada de datos
Para trabajar con sistemas de informacin geogrfica se requiere que la informacin est en
un formato determinado y georeferenciada (tenga una posicin en el espacio). Fuentes de
informacin pueden ser: mapas, tablas, documentos, etc.
Manejo de la base de datos
Los datos en formato digital (grfico y atributos), son introducidos a una base de datos
grfica (informacin espacial) y alfanumrica (atributos); estas bases son diseadas y
estructuradas de acuerdo con los objetivos establecidos por los usuarios.
La administracin de los datos se realiza entre el tcnico y su computadora a travs
de la utilizacin de programas de SIG especficos (software libres y comerciales). En
12
Aronoff, S. (1993). Geographic Information Systems. Otawa, Canada: WDL Publications; pginas 33,34.
58
el SIG cada elemento geogrfico representado por punto, lnea o rea, se localiza por un
sistema de coordenadas, una topologa y sus atributos. La forma como estos elementos se
relacionan entre s depende de la estructura de la base de datos adoptada. Los programas
manejadores de bases de datos estn ligados al paquete de SIG y son los que permiten el
manejo de toda la informacin en forma ptima13.
Anlisis y modelamiento
Corresponde a este mdulo mostrar el procesamiento integral de la informacin
georeferenciada y de atributos que mediante la superposicin y combinacin de capas de
datos permite el anlisis temtico, realizar operaciones con ellas y producir una nueva o
modificada informacin existente14.
Salida de resultados
Dependiendo de los perifricos que se disponga, los resultados (mapas, tablas, grficos,
reportes) se pueden presentar en pantalla, ploteados e impresos y/o en formato digital.
Disponer de herramientas de SIG, permite realizar anlisis y modelamientos de manera
rpida y dinmica, apoyados en los procesos de generacin de escenarios tendenciales,
prospectivos, etc., que facilitan y optimizan las etapas de anlisis, discusin y concertacin
entre tomadores de decisin, tcnicos y actores sociales. A continuacin mostramos algunos
ejemplos de aplicaciones de sistemas de informacin geogrfica - SIG.
Figura N. 2
SIG como apoyo en la toma de decisiones en el manejo de Cuencas Hidrogrficas
Fuente: CIAT, 2005
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (1997). Bases Conceptuales
y Gua Metodolgica para la Formulacin del Plan de Ordenamiento Territorial Departamental. Santaf de
Bogot: Editorial Linotipia Bolvar; pgina 203.
14
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (1997). Bases Conceptuales
y Gua Metodolgica para la Formulacin del Plan de Ordenamiento Territorial Departamental. Santaf de
Bogot: Editorial Linotipia Bolvar; pgina 203.
13
59
La figura N. 3, muestra el anlisis multitemporal de cobertura vegetal y uso del suelo de

los aos 1991 y 2004, observndose la insercin de actividades antrpicas en el Parque
Nacional LLanganates (lmite en color rosado), sobre la base de estos mapas podemos
construir modelos tendenciales (ao 2011) que apoyan a la identificacin y aplicacin de
acciones tcnicas y normativas, que permitan mitigar y/o solucionar los riesgos y problemas
identificados y priorizados en este escenario (2011).
Figura N. 3
Aplicacin de SIG en la generacin de escenarios tendenciales
Ao 1991
Ao 2004
Ao 2011
Fuente: EcoCiencia, 2007
En la siguiente figura se presenta al Estuario del ro Chone en el ao 1969 y 1999, se

visualiza en color verde el manglar y en color rojo las camaroneras. El mapa representa
un lenguaje visual universal, en el que todos los actores involucrados entendemos la
destruccin de un ecosistema y sus implicaciones ambientales, sociales, econmicas, de
soberana alimentaria, etc.
Figura N. 4
Ro Chone, estudio multitemporal 1969 - 1999
Fuente: CCONDEM, 2004
60
SENPLADES dispone del Sistema Nacional de Informacin (SIN) para implementar las
Polticas Nacionales de Informacin Geoespacial (Registro Oficial No.269 de Septiembre
2010), que se resumen a continuacin:
El SNI debe promover que los organismos tcnicos, tengan claramente definidas
especificaciones tcnicas y normas, para la produccin de datos y/o informacin
geogrfica, as como, metodologas de trabajo (documentacin tcnica).
El SNI debe promover que los organismos tcnicos desarrollen procesos de control de
calidad (cualitativos y cuantitativos). Los mecanismos de control de calidad deben ser
automatizados de tal forma que permitan validarlos en cualquier momento.
El SNI debe promover el trabajar sobre un mismo marco de referencia geogrfico, para
ello debe establecer principios de trabajo en la toma de datos (relevamiento de datos)
en el campo, de acuerdo con los procedimientos tcnicos que defina el organismo
tcnico que tiene la competencia en ese mbito.
El SNI debe indicar que cada organismo tcnico seale el nivel de resolucin espacial
de cada dato geogrfico.
El SNI debe promover que los organismos tcnicos tengan definido un modelo de
datos, correspondiente a la geoinformacin de su competencia.
El SNI debe promover que cada organismo tcnico implemente una base de datos
geogrfica, que es, de alguna manera, la etapa final en la gestin de informacin
geogrfica, que cumple con los puntos anteriores aparte de otros aspectos basados en
la tecnologa informtica.
Estas polticas debern implementarse a corto plazo, a la fecha no se dispone de una
infraestructura de datos geoespaciales, lo que dificulta disponer de informacin actualizada,
validada y de carcter oficial de acceso a los diferentes niveles de gobierno.
Modelo de Gestin de la Informacin Territorial

El modelo de Gestin de la Informacin por Procesos, es un modelo funcional que
permite identificar y relacionar diversos procesos, en especial aquellos que agregan valor
a la informacin y al conocimiento. El modelo administrar informacin, pero sta debe
ser comunicada, para lo cual es necesario establecer niveles de acceso; lo cual requiere
de recursos y normativas que regulen su acceso y uso. La implementacin necesita de
procesos secuenciales, que permitan apreciar la necesidad de incorporar los requerimientos
del sistema, como se observa en el siguiente grfico:
61
Sistema de Gestin de la Informacin

Informacin
Grfica: mapas...
Estadstica
Textual
Estudios y
proyectos
Econmica
Legal
Otra...
Comunicacin
Interna de cada
GADs.
Externa:
Ministerios
Externa: Otros
niveles de GADs
Externa:
SENPLADES,
Actores sociales
Sistema
Gestin de la
Informacin
Recursos
Talento Humano
Procedimientos
(protocolos)
Tecnologa
(almacenamiento,
redes, dispositivos
de entrada y
salida,...)
Otros...
Elaborado por: Giannina Zamora
Creemos que al momento el tema de calidad de los datos espaciales es indefinido en las
organizaciones (se requieren procesos / protocolos para recopilar, analizar y procesar la
informacin), por esta razn es necesario se implementen mecanismos de control, en los
procesos de produccin de datos e informacin geogrfica en las organizaciones. Para ello
se debe empezar a crear metodologas basadas en normas, especificaciones tcnicas, que
permitan construir modelos de datos, para la implementacin de bases de datos geogrficos,
las mismas que al contar con mecanismos de control de calidad, publican su geoinformacin
a travs de Infraestructura de Datos Espaciales -IDE Organizacionales, asegurando el
mantenimiento del servicio, actualizacin de la informacin. Su el portal de entrada (salas
virtuales) de los procesos y resultados territorializados referente a diagnsticos, evaluaciones,
visiones del territorio (escenario prospectivo), planes de desarrollo, planes de ordenamiento
territorial, presupuestos, banco de proyectos, mancomunidades, etc., entre los diferentes
niveles de GADs, ste sera un mecanismo de articulacin entre los diferentes GADs y
SENPLADES que permite dar seguimiento y concretar la visin sistmica de la planificacin..
A continuacin se muestra el modelo de manejo de la informacin territorial en los GADs,
lo cual permite establecer vnculos de las Bases de Datos Georeferenciadas (BDG), entre
los diferentes niveles de Gobiernos Autnomos Descentralizados y el Sistema Nacional de
Informacin (SNI).
62
Estructura del Sistema de Gestin de la Informacin
Elaborado por: Giannina Zamora, 2011
2.4 La planificacin participativa basada en una visin comn de futuro

La Constitucin del Ecuador reconoce la accin de la planificacin y dentro de ella,
garantiza los derechos de la poblacin. La Planificacin Nacional est considerada como un
deber del Estado compartido con las colectividades; el Cdigo Orgnico de Planificacin y
Finanzas Pblicas se refiere al fortalecimiento de procesos participativos y de planificacin; el
Cdigo Orgnico de Organizacin del Territorio, Autonoma y Descentralizacin destaca la
necesidad de incentivar la participacin ciudadana. Adicionalmente una de las temticas de la
Estrategia Territorial se refiere a la gestin participativa del territorio. En general, los principios y
la normativa nacional consideran como prioridad la participacin de la poblacin en la gestin
del Buen Vivir; esta proposicin lleva a pensar formas de efectivizar procesos participativos
que concreten la intervencin de la sociedad.
El ser humano es gregario, es un ser social por excelencia se constituye como tal, a travs de
procesos de comunicacin que le posibilitan la construccin de significaciones constituidas
sobre la base de referentes culturales y sociales, sus formas de relacin y participacin estn
mediadas por procesos de comunicacin.
63
La Planificacin participativa, en consecuencia, requiere de la comunicacin como una

estrategia que contribuya a caracterizar a los actores sociales, con enfoques de diversidad
e interculturalidad. La accin especfica de la comunicacin favorecer la identificacin
de formas de relacin y participacin y de necesidades y prcticas de los diversos grupos
poblacionales, que respondan a su visin cultural y social.
Al igual que las nociones de la planificacin para el desarrollo han ido evolucionando hasta
llegar a visualizar un cambio de paradigma, de una planificacin para fines e intereses de
grupos y con un enfoque economicista, a una planificacin para el Buen Vivir; en el caso
de la comunicacin se ha ido rompiendo la visin instrumental, meditica de difusin de
informacin, hacia la comprensin de procesos de construccin de sentido colectivo y
saberes socialmente constituidos.
Desde esta visin, la comunicacin se presenta como un eje transversal de las acciones de
planificacin. Estn presentes en la planificacin del sistema de comunicacin dentro del
cual se destaca la identificacin de actores/sujetos sociales que intervienen en el proceso,
de sus percepciones, necesidades y prcticas; en la socializacin y deliberacin de sus
requerimientos, con el fin de que la planificacin y el ordenamiento territorial consideren
elementos de consenso y acuerdos sociales. Igualmente, la comunicacin aporta en la
socializacin de las acciones del cambio social, de los objetivos y metas, que, construidos
participativamente, llevarn al futuro deseado, Buen Vivir.
La construccin del territorio deseado (escenario prospectivo) es el producto de la visin
concertada de los grupos sociales de inters. Como etapa preliminar se debe analizar el
estado actual del territorio y su reconstruccin histrica, las condiciones actuales e histricas
permiten establecer escenarios tendenciales, los cuales identifican los aciertos y deficiencias
de las polticas pblicas y de las acciones de la comunidad.
Visiones del Territorio
Fuente: CIAT, 2005
64
Los planes de desarrollo y ordenamiento territorial, pueden ser implementados cuando en

todos los procesos han sido validados con la participacin de los actores sociales; Para
sacar el mejor provecho de un proceso de planificacin se debe considerar:
El plan debe estar interiorizado por los actores sociales y al mismo tiempo haber
identificado y priorizado las acciones en las que se apoya con asistencia tcnica necesaria,
Involucrando a todos los grupos de inters,
Desarrollar una visin comn de las condiciones deseadas desde el comienzo.
Mirar al frente a los conflictos y buscar formas de solucin.
La honestidad y transparencia, conjugando los intereses colectivos con los individuales.
CIAT, 2005
En el grfico siguiente los recuadros 1 y 2 corresponden a fase preliminar en la que se
requiere conocer las condiciones actuales e histricas del territorio, permitiendo construir
el territorio deseado. El recuadro 3, en el que se identifican las causas controlables y las no
controlables, corresponde a la etapa de diagnstico. Recuadros 4 y 5 corresponden a la
formulacin del plan, donde es necesario establecer y priorizar las acciones por planificar y la
asistencia (en el caso que se requiera) direccionarla. El ltimo recuadro (6) corresponde a la
etapa de implementacin del Plan.
Contenidos de la Planificacin Participativa
Condiciones
actuales
Causas
controlables
Acciones a
planificar
Causas no
controlables
Asistencia que
pedir
4
3
Acciones a
planificar
(priorizadas)
Asistencia que
pedir (priorizada)
5
Condiciones
deseadas
Metas para
las acciones
Fuente: CIAT, 2005
Todo plan debe estar sujeto a procesos de evaluacin y seguimiento, que permitan conocer
su cumplimiento, para lo cual es necesario establecer indicadores que verifiquen el
cumplimiento de estos procesos.
65
Se usan las condiciones deseadas y las metas de las polticas y programas para establecer
los indicadores principales. Estos indicadores debern usarse tambin en el diagnstico del
territorio. Las metas de los proyectos y acciones se utilizan como indicadores intermedios
de accin y de progreso.
Para la efectiva participacin en los procesos de planificacin se contemplar lo siguiente:
Impulso a mecanismos participativos para la colaboracin de la ciudadana en la
formulacin de los planes en los niveles de gobierno;
Facilitacin de la intervencin social en el ciclo de planificacin, que asegure calidad de
la gestin estatal, a travs de mecanismos de rendicin de cuentas y veedura social;
Auspicio a la deliberacin pblica acerca de las opciones del desarrollo territorial en
todos los niveles territoriales de gobierno;
Los ciudadanos y ciudadanas, colectividades y diversas formas organizativas tienen el
derecho y la responsabilidad de participar en todas las fases y espacios de la planificacin.
Y de las actividades, considerando tiempos y distancias entre zonas.
Aplicacin de procesos y tcnica de comunicacin como caracterizacin de actores.
Es comn que en los procesos participativos exista una tendencia inicial centrada en
temticas ligadas a la demanda de servicios y a la resolucin de problemas, tanto por
la existencia de necesidades histricas y estructurales como por una cultura poltica
paternalista o clientellar. El proceso participativo puede considerarse tambin como uno
de formacin ciudadana que permite avanzar desde una lgica de demanda hacia una
lgica de propuesta.
Un buen proceso participativo no es aquel que convoca a la mayor cantidad de gente, sino
tambin a mayor diversidad de actores en procesos efectivos de dilogo y concertacin
de intereses.
Entre los principales actores dentro del proceso de planificacin territorial estn:
Gobierno Autnomo Descentralizado: el consejo provincial, el concejo municipal, la
junta parroquial. Su rol es promover el proceso y por tanto le compete tomar la
iniciativa, manejar el proceso y aprobar el plan.
Equipo tcnico de planificacin: Se recomienda que est conformado por el Director
y los tcnicos de la Direccin de Planificacin correspondiente. En caso de que no
existan las capacidades institucionales, la contratacin de expertos es una alternativa
que debe contemplar el acompaamiento y fortalecimiento del equipo permanente del
gobierno local. El equipo tiene a su cargo la conduccin y desarrollo tcnico del proceso
de formulacin del plan conforme lo establezcan las leyes e instrumentos.
Consejo de Planificacin (Art 279): est conformado por la mxima autoridad del
gobierno autnomo descentralizado y lo que dispongan las leyes respectivas, deber
66
incluir delegados de la ciudadana de acuerdo con lo dispuesto en el Art. 100 de la

Constitucin.
Participacin ciudadana amplia segn dispone el Art. 100 de la Constitucin. Estar
conformado por representantes de los actores pblicos, sociales y privados segn
prevea la ley. Para promover un dilogo social que establezca acuerdos sobre los
objetivos del desarrollo territorial.
Actores dentro del proceso de Planificacin
CONSEJOS DE PLANIFICACIN
GOBIERNO
CENTRAL
GOBIERNOS
AUTNOMOS
DESCENTRALIZADOS
p
A
R
T
NACIONAL
I
C
I
p
O
L
REGIONAL - DISTRITAL
T
I
P
A
C
I
C
A
S
PROVINCIAL
C
I
U
D
A
D
A
N
A
N
A
C
CANTONAL
I
O
N
A
L
PARROQUIAL
E
S
Fuente: SENPLADES, 2010
Los gobiernos autnomos descentralizados debern establecer instancias de participacin para:

Deliberar las prioridades de desarrollo.
Establecer canales de articulacin entre los gobiernos y la ciudadana.
Participar en la aprobacin, ejecucin y seguimiento de los planes de desarrollo y
ordenamiento territorial local.
Participar en la formulacin y aprobacin de presupuestos participativos.
Conocer y desarrollar los mecanismos de participacin ciudadana.
Vigilar el cumplimiento de las decisiones adoptadas.
Conocer y aprobar la rendicin de cuentas.
Registrar a las organizaciones de participacin ciudadana.
67
La formulacin de planes de desarrollo y ordenamiento territorial no es un mero proyecto

tcnico sino que representa un compromiso que requiere del liderazgo de las autoridades,
la coordinacin con las entidades pblicas locales y la participacin de la ciudadana. Por
ello, es necesario recordar que los procesos de actualizacin deben respetar los acuerdos
previos a fin de dar continuidad a aquellos elementos positivos de procesos que requieren
de largos perodos de tiempo para su concrecin.
Las estrategias metodolgicas para la participacin y la concertacin en la planificacin
territorial incluyen:
Identificacin de actores: Consiste en determinar aquellas personas o instituciones que
puedan proveer informacin que ser sustento para la elaboracin del Plan. Se requiere
identificar a los actores clave en los mbitos poltico, econmico, social y cultural del
entorno, ya sean parte de la administracin pblica, como de participacin del sector
privado. Entre las tcnicas para identificar actores se encuentra el mapa de actores, el
cual permite identificar, en el espacio geogrfico, el mbito de accin de los actores sociales
(organizacionales, institucionales): dnde estn, qu hacen y qu tipo de acciones desarrollan.
Parte importante es realizar un acercamiento a sus percepciones, al igual que a sus formas
de relacin y a sus necesidades y prcticas de comunicacin.
Diseo del proceso de participacin: El punto de partida es la concienciacin de la necesidad
e inters para la comunidad respecto de las acciones por ser planificadas y ejecutadas. La
interrelacin se puede fortalecer mediante la realizacin de talleres en cada una de las
fases de elaboracin del Plan. Es importante definir una adecuada poltica de comunicacin
del Plan y sus elementos, por parte del equipo redactor, de manera que, la comunidad
reconozca la problemtica de su entorno y ayude a priorizar los problemas, a resolver y a
identificar potencialidades. La participacin tambin contribuye a perfeccionar los objetivos
y la imagen de futuro, as como la estrategia para alcanzar dichos objetivos.
La participacin de los actores debe tambin efectuarse en el perfeccionamiento de las
acciones, la regulacin y la gestin del plan; as como en su difusin. Este involucramiento,
proporciona conocimiento para relacionar las acciones con los impactos del Plan, su
valoracin y las medidas correctivas que en el transcurso de ejecucin, sean necesarias.
La convocatoria es fundamental para el xito de la participacin, en la que se debe animar
a toda la ciudadana para que asista y participe del proceso. Es por ello, es importante
que sta sea amplia y diversa, impulsando la participacin de los diversos actores sociales.
Adems es recomendable invitar a los representantes electos de las funciones legislativas
de incidencia en la entidad territorial para que formen parte del proceso (concejales,
consejeros, asamblestas). Es particularmente relevante impulsar la presencia de sectores
tradicionalmente excluidos. Para ello se debe asegurar la realizacin de un mapa de actores
as como ampliar la convocatoria a travs de material informativo y de invitacin a diversos
sectores, barrios y comunidades.
Para hacer posible un adecuado proceso de participacin, se requiere del conocimiento y
aplicacin de tcnicas de comunicacin y negociacin. Negociar es la gestin de un acuerdo
o convenio entre partes interesadas en unos objetivos comunes, cuyo propsito es resolver
68
un problema de inters comn para las partes. Tomar decisiones es optar por alguna de
las alternativas previamente analizadas en el proceso de negociacin, garantizando que las
mismas cumplan elementos de factibilidad y viabilidad.
La participacin puede ser de nivel:
Informativo: Cuando la ciudadana conoce el diagnstico y las propuestas inciales que
dan cuenta de los aspectos ms relevantes del proceso de planificacin.
Consultivo: Implica las opiniones de los diversos sectores que deben ser tomadas en
cuenta en el diseo y ejecucin de las diversas alternativas.
Resolutivo: Requiere de espacios de negociacin, colaboracin y presencia efectiva
en instancias de toma de decisiones tales como los mecanismos de silla vaca o
representacin en los consejos de planificacin.
Ejecucin compartida: Cuando la ciudadana ejecuta responsabilidades delegadas o de
cogestin.
Veedura y control social: Para verificar el cumplimiento de las acciones propuestas en
los procesos de planificacin.
Contenidos mnimos de los planes de desarrollo15
En concordancia con las disposiciones del Cdigo de Organizacin Territorial, Autonomas y
Descentralizacin (COOTAD), los planes de desarrollo de los gobiernos autnomos
descentralizados debern contener, al menos, lo siguiente:
a)Diagnstico. Para la elaboracin del diagnstico, los gobiernos autnomos descentralizados
debern observar, por lo menos, contenidos que describan las inequidades y desequilibrios
socio territoriales, potencialidades y oportunidades de su territorio, la situacin deficitaria,
los proyectos existentes en el territorio, las relaciones del territorio con los circunvecinos,
la posibilidad y los requerimientos del territorio articuladas al Plan Nacional de Desarrollo
y, finalmente, el modelo territorial actual;
b) Propuesta. Para la elaboracin de la propuesta, los gobiernos autnomos descentralizados
tomarn en cuenta la visin de mediano y largo plazos, los objetivos, polticas, estrategias,
resultados y metas deseadas, y el modelo territorial que debe implementarse para viabilizar
el logro de sus objetivos; y,
c) Modelo de gestin. Para la elaboracin del modelo de gestin, los gobiernos autnomos
descentralizados debern precisar, por lo menos, los datos especficos de los programas y
proyectos, cronogramas estimados y presupuestos, instancias responsables de la ejecucin,
sistema de monitoreo, evaluacin y retroalimentacin que faciliten la rendicin de cuentas
y el control social.
15 Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas, Art. 42.

69
Los planes de desarrollo de los gobiernos autnomos descentralizados considerarn los

objetivos de los planes de los niveles superiores e inferiores de gobierno.
Extrapolando el ciclo de gestin a la planificacin del desarrollo de un pas o de una base
territorial de gobiernos autnomos descentralizados, supone en primer lugar la existencia
de un Proyecto Poltico de Estado que orienta el rumbo hacia dnde va el pas. La
institucionalidad de este proyecto est en la Constitucin de la Repblica, cabe anotar
que tanto el Gobierno Central como los Gobiernos Autnomos Descentralizados, estn
obligados a cumplir los mandatos constitucionales, que generalmente se acompaan de
reformas legislativas e institucionales que delimitan con mayor precisin los derechos y
obligaciones reconocidos en la Constitucin y dicen en qu condiciones se deben ejercer
estos derechos y obligaciones; los reglamentos definen la forma de aplicar las leyes, las
ordenanzas y resoluciones de los GADs. Son instrumentos legislativos circunscritos a la
jurisdiccin territorial del GADs que las genera, stas deben guardar concordancia con las
normas superiores. La planificacin es uno de los procesos de la gestin, no es un proyecto.
En Ecuador, el Plan Nacional para el Buen Vivir, por ley, es vinculante para todas las instancias
del territorio nacional, en las que se incluyen las bases territoriales subnacionales, integrando
las circunscripciones territoriales indgenas (CTI) y afroecuatorianas y montubias.
Mentefacto de instrumentos (planes)
CONSTITUCIN
Pacto Social
Proyecto Poltico
PLAN NACIONAL
DEL BUEN VIVIR
PLAN DE
DESARROLLO Y
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
PLANES
SECTORIALES
PLANES DE LOS
PROYECTOS
Elaborado: GZA, 2010
Planes de Ordenamiento Territorial

Consideraran los siguientes criterios (COPF, Artculos 43 - 48):
Los planes de ordenamiento territorial regional y provincial definirn el modelo econmico
productivo y ambiental, de infraestructura y de conectividad, correspondiente a su nivel
territorial, el mismo que se considerar como insumo para la asignacin y regulacin del
uso y ocupacin del suelo en los planes de ordenamiento territorial cantonal y/o distrital;
70
Los planes de ordenamiento territorial cantonal y/o distrital definirn y regularn el uso y
ocupacin del suelo que contiene la localizacin de todas las actividades que se asiente en
el territorio y las disposiciones normativas que se definan para el efecto.
Corresponde exclusivamente a los gobiernos municipales y metropolitanos la regulacin,
control y sancin respecto del uso y ocupacin del suelo en el territorio del cantn. Las
decisiones de ordenamiento territorial de este nivel, racionalizarn las intervenciones en el
territorio de todos los gobiernos autnomos descentralizados.
Los planes de ordenamiento territorial cantonal y/o distrital no confieren derechos sino
en virtud de las estipulaciones expresas constantes en la Ley y en la normativa de los
gobiernos autnomos descentralizados municipales y distritales.
Respecto de los planes de ordenamiento territorial cantonales y/o distritales se aplicarn,
adems, las normas pertinentes previstas en el COOTAD; y,
Las definiciones relativas al territorio parroquial rural, formuladas por las juntas parroquiales
rurales, se coordinarn con los modelos territoriales provinciales, cantonales y/o distritales.
Tanto el Plan de Desarrollo como el de Ordenamiento Territorial tienen que estar
articulados, el primero contiene los objetivos, estrategias, modelo de gestin a considerarse
para alcanzar los escenarios a mediano y largo plazo, en tanto que el ordenamiento territorial
norma el uso y ocupacin del territorio, estrategias territoriales, mecanismos de gestin
(implementacin: programas, proyectos) para alcanzar el modelo de gestin territorial de
cada GADs el cual est articulado al PNBV, esta articulacin no solo es vertical como lo
establece el mandato constitucional sino tambin horizontal entre los vecinos circundantes
de cada territorio.
Contenidos articulados
P. Desarrollo
Soporte tcnico
Estratgico y
por sistemas
Modelo OT
actual
Objetivos
Modelo deseado
de OT
Polticas
Estrategias
Territoriales
Modelo de Gestin:
Instancias; seguimiento; apropiacin
P. Ordenamiento
FINES
P. DESARROLLO
P. ORDENAMIENTO
Nivel de Buen Vivir
Viabilizar el logro del
alcanzado Diagnstico desarrollo
Polticas
Estrategias
Territoriales
Fuente: SENPLADES febrero 2011. Gua de contenidos y procesos para la formulacin de PDOT.
71
Los contenidos para cada tipo de plan (Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de
cada nivel de GADs) se presenta en la Gua de Contenidos y Procesos para la Formulacin de
Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de provincias, cantones y parroquias publicado
por SENPLADES en febrero del 2011, donde se propone los contenidos y alcances de:
a) Planes de desarrollo: diagnstico, propuesta y modelo de gestin.
b) Planes de ordenamiento territorial: estrategias territoriales, mecanismos de gestin y
programas y proyectos.
c) Referentes (matrices) para el diagnstico y para la propuesta segn sistemas considerados.
Aprobacin de los planes. Los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial se

contar con el voto favorable de la mayora absoluta de los miembros del rgano legislativo
de cada gobierno autnomo descentralizado. De no alcanzar esta votacin, en una nueva
sesin se aprobar con el voto de la mayora simple de los miembros presentes.
Vigencia de los planes. Los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial entrarn en
vigencia a partir de su expedicin mediante el acto normativo correspondiente. Es obligacin
de cada gobierno autnomo descentralizado publicar y difundir sus respectivos planes de
desarrollo y de ordenamiento territorial, as como actualizarlos al inicio de cada gestin.
Relacin de la Planificacin y el Presupuesto16

La transferencia de recursos del Gobierno Central provenientes de ingresos permanentes y
no permanentes, a los Gobiernos Autnomos Descentralizados con el objeto de construir
el nuevo modelo de gestin territorial, tiene consideraciones tendientes a la equidad
territorial.
Consideraciones del Gobierno Central para la Distribucin de Recursos
Objetivo
Garantizar la provisin equitativa

de bienes y servicios pblicos
relacionados con las competencias
exclusivas de cada GADs.
Consideraciones
Tamao de poblacin
Densidad de poblacin
Necesidades bsicas insatisfechas jerarquizadas y consideradas en
relacin con la poblacin residente en el territorio de cada GADs.
Logros en el mejoramiento de los niveles de vida
Esfuerzo fiscal
Esfuerzo administrativo
Cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y del
plan de desarrollo del gobierno autnomo descentralizado.
Elaborado: Giannina Zamora, 2011
16 COOTAD: Art. 191 195, 215, 216, 233-248. Constitucin 2008, Art. 272
72
El presupuesto de los GADs se ajustar a los planes regionales, provinciales, cantonales y

parroquiales respectivamente, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, sin menoscabo de
sus competencias y autonoma, este presupuesto deber ser elaborado participativamente.
Las inversiones presupuestarias se ajustarn a los planes de desarrollo de cada circunscripcin,
los mismos que sern territorializados para garantizar la equidad a su interior.
El presupuesto de los GADs deber ser elaborado participativamente, todo programa o
proyecto financiado con recursos pblicos tendr objetivos, metas y plazos, al trmino del
cual sern evaluados.
El ejercicio financiero (perodo) de los GADs, iniciar el primero de enero y terminar el
treinta y uno de diciembre de cada ao, y para ese perodo deber aprobarse y regir el
presupuesto.
Ciclo del Presupuesto y su relacin con la Planificacin
PLANIFICACIN
PROGRAMACIN
Anual
Cuatrianual
FORMULACIN
Detalle de cada uno de los componentes de la actividad gubernamental,

los cuales estn basados en un plan a
largo plazo.
Traduce las metas de L/P en metas
de C/P mediante su inclusin en
programas.
Elaboracin del presupuesto en base
a la programacin
EJECUCIN
EVALUACIN
Elaborado: Andrea Carrin, 2011
Plazos para la elaboracin de los presupuestos de los GADs

10 de septiembre
20 de octubre
31 de octubre
20 de noviembre
10 de diciembre
1 de enero
Contar con una Plan Operativo Anual en el cual se basar el presupuesto

La Direccin Financiera del GADs presentar al Ejecutivo el anteproyecto del
presupuesto
El Ejecutivo junto a la Direccin Financiera presentar el Orgnico Legislativo
local, el proyecto definitivo del presupuesto.
Hasta el Legislativo local estudiar el proyecto del presupuesto
El legislativo deber aprobar le presupuesto
Una vez aprobado el presupuesto, la mxima autoridad del GADs la sancionar
en el plazo de 3 das y entrar en vigencia a partir del primero de enero.
Fuente: COOTAD, Art. 233-248

Elaborado: Andrea Carrin, 2011
73
Captulo III
Estrategias Metodolgicas para la Planificacin Territorial
3.1 Priorizacin de problemas y objetivos de desarrollo
Fuente: G. Enrquez, 2009
Esta seccin presenta metodologas y estrategias recomendadas para el diagnstico de

problemas, demandas, capacidades y potencialidades, que permitan obtener informacin
relevante del entorno para relacionar los diversos factores que intervienen en las
problemticas que caracterizan a un territorio. Entre las tcnicas para el anlisis y la
priorizacin de problemas se encuentran:
El rbol de problemas: Sirve para analizar las interrelaciones que existen entre un problema
determinado, sus causas y sus efectos. Esta tcnica puede ser utilizada en grupos pequeos,
segn reas de inters o temas especficos o en grupos ms grandes para facilitar la
identificacin de problemas comunes y su diagnstico.
El Mapeo social de la entidad territorial (Mapa parlante georeferenciado): Tiene por
objetivo identificar los problemas y oportunidades desde una perspectiva ciudadana,
representndolos de forma grfica, lo que proporciona una visin inmediata. Esta tcnica
74
consiste en confeccionar un mapa de la entidad territorial, la zona o localidad en una

cartulina o papelgrafo grande, con lpices de colores, dibujndolo entre varias personas,
a fin de armonizar tanto los recursos como los problemas existentes que condicionan el
modelo territorial actual y el modelo territorial propuesto (escenario prospectivo).
El Mapeo de Actores: Es importante para caracterizar a los participantes en los procesos de
planificacin. Se construye a travs del anlisis de involucrados que contribuye a determinar
sus niveles de relacin y participacin; parte fundamental es conocer sus percepciones
sobre la accin, as como sus necesidades y prcticas de comunicacin. Para ello se aplican
cuestionarios que consideran la tcnica CASP (conocimientos, actitudes, sensibilidades y
prcticas). El mapeo de actores es una tcnica utilizada por la comunicacin.
El Calendario estacional: Sirve para identificar ciclos de actividad, de problemas o de
oportunidades que ocurren ao tras ao en una comunidad. Normalmente indica las
actividades principales que corresponden a cada mes, as como los principales cambios
climticos, pocas de lluvia y sequa, etc. Tambin puede indicar otros factores que son de
inters, como por ejemplo los ciclos agrcolas, disponibilidad de agua, corrientes migratorias,
entre otros. Este calendario puede ayudar a una mejor planificacin de proyectos,
proporcionando informacin sobre cundo es ms pertinente la realizacin de una actividad
determinada. Se recomienda que el Calendario estacional sea elaborado por dos grupos,
uno de mujeres y otro de hombres, para hacer resaltar diferencias de percepcin que
pueden ser importantes conocer para la planificacin.
La Metodologa FODA: Parte del reconocimiento de la interaccin entre el medio externo
y el medio interno. Es decir la identificacin de los agentes y factores que inciden en
una problemtica, ya sea al interior de un territorio especfico como desde fuera. Es la
relacin entre los aspectos culturales y naturales que pueden constituirse en capacidades
y potencialidades (fortalezas) o deficiencia y escasez (debilidades), con los factores que
establecen la interrelacin con otros espacios y que pueden constituirse en posibilidades
de solucin de los problemas (oportunidades) como en dificultades o presiones externas
que afectan negativamente al territorio (amenazas naturales, sociales y tecnolgicas).
75
Problemas territoriales frecuentes

Desequilibrios y aislamientos regionales: Dados por la indefinicin del crecimiento
fsico de las ciudades y los asentamientos rurales. Se han realizado a expensas de
ecosistemas frgiles, reas agrcolas y forestales de gran valor, lo que se ha traducido en
una alteracin de esos ecosistemas naturales y agro-productivos, con la desaparicin
de especies de la flora y la fauna, deforestacin, erosin, destruccin de cuencas
hidrogrficas, estuarios, ...
Deterioro ambiental: Por el inadecuado uso del suelo y el modo de ocupacin
urbano, la falta de prevencin de riesgos naturales, la prdida de la tierra agrcola
por sobreexplotacin o abandono, la produccin de impactos ambientales que
implican contaminacin, prdida de recursos no renovables, derroche de los recursos
renovables.
Conflictos de agua: Los datos no son medidos con mtodos constantes y con protocolos
de manera que las mediciones sean comparables y reflejen tendencias y realidades, la
disponibilidad del recurso hdrico est en algunos casos sobredimensionada.
Conflictos en el uso y ocupacin del territorio: Distintos usos no compatibles
sobre un mismo espacio, escasez de suelos, pugnas entre el uso pblico y privado,
por la histrica contradiccin urbano-rural, incluso el crecimiento demogrfico en
la bsqueda de tierras para ser cultivadas y la falta de legalizacin de la propiedad,
con el nimo de demostrar posesin. Se acta por generar presencia ms que por
producir.
Exclusiones y fragmentaciones sociales: La concentracin de actividades y beneficios
en muy contadas ciudades contrasta con la enorme dispersin y rezago de la gran
masa rural, provocndose recurrentes procesos migratorios desde el campo a la
ciudad.
Bajos niveles de desarrollo endgeno regional: Tangibles desigualdades y asimetras
regionales en cuanto a infraestructura social y productiva, equipamientos y servicios.
Competencias repartidas entre diversas entidades pblicas a diferentes niveles: Sin
que se logre unidad, ni en lo conceptual ni en lo normativo, incluso al margen de
los avances en este campo a escala internacional, con pronunciamientos meramente
sectoriales y no como sistema, limitando el desarrollo socioeconmico del pas.
Los conflictos por uso de la tierra se pueden agrupar en forma especfica en cinco tipos
de conflicto:
a. Disputa de derechos
b. Lmites territoriales
c. Regularizacin
d. Acceso a la tierra
e. Ocupaciones
Se entiende como disputa de derechos cuando dos o ms partes se atribuyen la propiedad
o posesin de todo o una parte de la superficie de la tierra, hacindolo valer con la
documentacin pertinente o por medio de la ocupacin histrica.
76
Los conflictos de lmites territoriales ocurren entre comunidades, comunidades y municipios,

municipios y otros municipios quienes se atribuyen control y la demanda del uso de recursos
naturales por la tierra que les pertenece.
Constituyen conflictos en el mbito de la regularizacin cuando personas y/o comunidades
se encuentran ocupando sitios baldos, fincas nacionales e inclusive fincas privadas que
anteriormente no se haban identificado como tales y que reclaman el derecho a la
legalizacin de las tierras.
Los conflictos de acceso a la tierra se visualizan ms en el mbito social, pues constituye
la demanda de la poblacin rural pobre en materia de tierra, se organiza en grupos de
base, se integran a coordinadoras campesinas, hacen trmites para obtener tierras, utilizan
mecanismos de presin e incluso, toman medidas de hecho para asegurar que el Estado y
sus Instituciones resuelvan su problema de acceso a la tierra.
Las ocupaciones ocurren ya sea por demanda de tierra, por reclamo de derechos de acceso
a la tierra de la que se consideran despojados o como demanda por pago de prestaciones
laborales o despidos injustificados. En ese sentido hay un segundo perjudicado que pueden
ser fincas particulares, fincas municipales, fincas estatales o terrenos baldos que por ley se
consideran propiedad de la nacin.
Las razones principales del conflicto son:
Deficiente Comunicacin
Bsqueda de poder
Liderazgo
Liderato dbil
Falta de apertura
Cambios en la estructura organizacional
Desconfianza entre la gente
Falta de acciones de comunicacin
Necesidad de poder y control
Falta de un sentido de misin
Cultura de sobrevivencia
Luchas entre familias y clanes
Pastores frustrados (queran ser pastores, pero no pueden)
Otras (por identificarse en el territorio).
77
Claves para la Mediacin Integral17:

Orintese sobre las formas en las que ambos grupos ganan; su actitud en la mediacin
juega un papel importante en los resultados que obtendr.
Planifique y tenga una estrategia concreta. Est claro en lo que es importante para
usted y por qu es importante.
Conozca su Mejor Alternativa en la Negociacin.
Separe la persona del problema.
Enfoque en el inters, no en las posiciones y considere la situacin de la otra parte.
Entienda el sufrimiento, las luchas y las frustraciones de la gente en el problema.
Cree diferentes opciones en la que haya ganancia mutua.
Genere una variedad de posibilidades antes de decidir qu hacer.
Busque la mejor salida basada en los objetivos comunes.
Preste mucha atencin al proceso y flujo de la mediacin.
Tome en consideracin las cosas intangibles; comunique cuidadosamente.
Aplique procesos de comunicacin que visibilicen la diversidad.
Use sus destrezas de escuchar, re-frasee, haga preguntas y luego haga ms preguntas
La resolucin de los conflictos es, pues, aquella rama de las ciencias polticas sociales que
pretende dirimir los antagonismos que se susciten tanto en el orden local como en el global;
fundamentando su anlisis en el mbito social del lugar donde se produce el conflicto.
3.2 Elaboracin de escenarios y anlisis de alternativas
La etapa de formulacin se basa en una evaluacin del diagnstico y del modelo territorial
existente con una mirada hacia el futuro. A travs de un anlisis FODA (u otra herramienta
parecida). Se identifican los conflictos y las oportunidades principales del desarrollo territorial.
En el contexto integral o marco de condiciones polticas, econmicas, sociales y ambientales
que un cantn identifica o estructura, como referente para la toma de decisiones
(propuestas) orientadas al logro del Buen Vivir, se deben identificar escenarios de desarrollo,
que incluyan lo tendencial y lo probable identificando los mltiples factores que influyen
en el territorio, los que pueden modificar las tendencias detectadas en el diagnstico. Esos
escenarios deben ser los siguientes:
El escenario tendencial: establece la situacin que se dara si se mantienen las tendencias
detectadas en el diagnstico, por ejemplo: crecimiento demogrfico tendencial; tendencias en
la situacin econmica del cantn; el nivel de deterioro de la situacin ambiental (deterioro
o prdida del patrimonio natural, contaminacin, dficit hdrico,..) que se alcanzara si se
siguen dando actividades de sobre explotacin de madera, mal uso de cauces y quebradas,
uso de sustancias txicas, etc.; incremento de demandas de servicios por crecimiento de la
poblacin; consolidacin o incremento de las amenazas socio ambientales y de los factores
y niveles de riesgo entre otros.
17
Cruz, Alfredo. PROMACH - GTZ, 2004

78
El escenario probable: es el que ocurrira de la accin de factores externos y previsibles.

Para esto, se debe identificar los posibles efectos que podran suceder de algunos factores
exgenos, que modificaran el escenario tendencial.
El escenario consensuado: corresponde al escenario que se considera ms conveniente
para el cantn, estableciendo tanto las posibilidades y limitaciones propias como las nuevas
opciones y condicionantes generadas por el escenario general probable, de manera que se
aprovechen las oportunidades potenciales y se mitiguen los posibles efectos adversos. La
construccin de este escenario debe ser factible para18 todas las unidades territoriales.
La planificacin remarca en la nocin de que el futuro se puede construir a partir de la
intervencin en el presente. Por ello, se requiere analizar los futuros posibles a partir del
anlisis de variables o componentes del sistema, representados a travs de modelos para
orientar sobre la trayectoria por seguir para avanzar hacia aquellos que se consideran
deseables.
La definicin de una alternativa debe incorporar el conjunto de objetivos, polticas,
estrategias y metas as como el modelo territorial deseado a travs de las cuales se concreta
la intervencin integral en el respetivo nivel de gobierno durante el tiempo de vigencia del
Plan.
En trminos generales debe contener:
Visin de desarrollo: que incluye tanto una declaracin amplia y suficiente, compuesta
por un conjunto de ideas que proveen en el marco de referencia del rumbo de lo que
la entidad territorial aspira ser en el futuro as como una primera formulacin de los
objetivos, polticas, estrategias y metas que surgen del diagnstico.
Modelo territorial propuesto: que es el resultado de la confrontacin entre el anlisis del
modelo territorial actual y la propuesta de visin de desarrollo en la que se identifican una
propuesta de zonificacin para el ordenamiento territorial y las principales actuaciones
y afectaciones al territorio de referencia, expresadas a travs de programas y proyectos
estratgicos de incidencia territorial
18
SENPLADES, 2011
79
Visin de Desarrollo Territorial
80
Captulo IV
Gestin y Evaluacin de la Planificacin
4.1 Instrumentos para la gestin del plan
Fuente: SENPLADES, 2010
Lo relativo a la organizacin, a la administracin del Plan de Desarrollo y Ordenamiento

Territorial (PDOT), que lo conocemos como GESTIN, debe ser realizado en forma
tcnica, lo que implica considerar aspectos, como:
La Planificacin.Entendida como el medio para lograr el objetivo (llenar las expectativas
sociales, para eso implementamos el Plan). Existen diversos esquemas de trabajo, siendo los
usuales aquellos que tienen aplicacin generalizada (CICLO de DEMMING) o los que son
exigencias, en especial, de organismos forneos (enfoque del Marco Lgico). La planificacin
podemos afirmar est concluida cuando establecemos mecanismos que aseguren su
financiamiento. Es usual escuchar que el verdadero plan, la verdadera planificacin son los
presupuestos financiados y aprobados.
La Ejecucin. Que implica utilizar tcnicas de programacin, asignacin de recursos y evaluacin
continua. Es un aspecto en el cual se aplica lo que se haba programado. Las herramientas de
la Planificacin son aplicadas en su integralidad, por lo que son tiles en esta instancia. Los
instrumentos de finanzas pblicas deben ser utilizados en concordancia con la normativa
contable respectiva. El tema de asignacin de recursos estar relacionado con los estudios
de ingeniera del trabajo, buscando optimizar los recursos. La investigacin de operaciones a
travs de la logstica es una herramienta de gestin de importancia significativa.
81
El Control.Tiene algunos escenarios, un primer escenario es el de la asignacin de recursos

tcnicos; equipos, personal, materiales,
Otro escenario tiene que ver con el control de recursos financieros realizados internamente
y tambin debemos considerar que existen verificaciones adicionales llevadas a cabo por los
organismos de control nacional (auditoras ejecutadas por la Contralora General del Estado
CGE-); en este punto es necesario recordar que el control implica tanto el cumplimiento
de los presupuestos asignados, como el buen uso de los mismos; en escala an modesta,
la CGE est empezando a aplicar lo conocido como auditora de gestin, que trasciende
el cumplimiento de las normas de auditora generalmente aceptadas y va al campo de la
necesidad, oportunidad y economa en el uso de los fondos pblicos.
Otro escenario es el relacionado con el cumplimiento de lo planificado; si fuimos efectivos
en la realizacin y ejecucin del PDOT; evaluados por los organismos colegiados de
administracin (concejo, consejo, junta...), la ciudadana y los entes nacionales de planificacin
(SENPLADES).
Otro escenario nuevo, es el de la GESTIN propiamente dicha, en la cual se debe medir
a ms de la efectividad, la eficiencia y productividad; para lo cual es necesario se tengan
diseados indicadores relacionados, a travs de los cuales se analiza y evala una gestin. Ser
responsabilidad del administrador general del PDOT, establecer los niveles de evaluacin para
sus instancias subordinadas.
Por ejemplo; En proyectos productivos agrcolas, es muy importante ser efectivos y eficaces
en planificar la movilizacin de recursos, efectuar las adquisiciones de insumos (semillas y
fertilizantes,...) y sembrar a tiempo, ya que un retraso en cualquiera de las partes del proceso
implicara la prdida de la produccin.; sembrar en poca de estiaje sera tan absurdo como
intentar vender rboles de navidad en enero.
Como herramienta de trabajo es recomendable emplear los lineamientos resumidos en el
Diagrama de Demming, el cual permite mantener coherencia en los pasos de la planificacin,
evitando distorsiones u omisiones de los factores requeridos.
Este esquema es til para cualquier tipo de planificacin, gestin y generacin de planes
operativos.
Asimismo, este esquema considera la necesidad de tener en cuenta los principales elementos
de la planificacin: materiales; maquinaria, equipos y herramientas; medio en el cual se
desarrollarn las actividades de planificacin y de ejecucin del plan; personal requerido; y,
mtodos de trabajo.
Es un proceso de lgica para que las actividades puedan ser llevadas a cabo, al margen de
los actores eventuales en una administracin. A continuacin presentamos un resumen:
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Resumen de los lineamientos de Gestin
HACER: APLICACIN
VERIFICAR: CONTROL
Comprobar si los resultados concuerdan con lo
planeado, apoyo en informacin proporcionada
por la comunidad, por la sociedad
ACTUAR: EVALUAR
Y MEJORAR
De la informacin generada se
comprobar idoneidad del
PLAN o necesidad de mejorarlo.
Regresa a PLANEAR. Nuevo
ciclo a mayor nivel de
desempeo.
Acorde con Demming, al planificar se deben considerar lo que l denominaba como las
cinco W (What, Who, When, Why, Where) ms H (por el carcter en ingles con el que
inicia la palabra que describe los pasos de la planificacin a seguirse); as como las cinco M
(materiales, mano de obra, maquinaria, medio ambiente del trabajo, mtodos.) bsicas en
una organizacin. Se lo detalla a continuacin.
83
Lineamientos resumidos del Diagrama de Demming

Pasos de la Planificacin
Elementos
Qu?
What?
se hace ahora
deber hacerse
Quin?
Who?
lo har
deber estar hacindolo
otro podr hacerlo
Materiales
Mano de Obra
Cundo?
When?
se har
estar hecho
ser otra ocasin para hacerlo
Mtodos
Por qu?
Why?
hacerlo
en ese lugar
hacerlo en ese momento
hacerlo de esta manera
Mquinas
Dnde?
Where?
Cmo?
How?
se har
se est haciendo
deber hacerse
es otro lugar para hacer
se hace actualmente
se har
deber hacerse
podr hacerse de otro modo
Medio Ambiente
Caractersticas
Calidad
Oportunidad
Almacenamiento
Entrenamiento
Comunicacin
Confianza
Participacin
Claridad
Disponibilidad
Exactitud
Actualizacin
Diseo
Seleccin
Instalacin
Mantenimiento
Operacin
Temperatura, humedad
calidad del aire
ambiente agradable
radiaciones
Precipitaciones
Elaborado por: Giannina Zamora Acosta
Crculo de Demming o espiral de mejora contina
ACTUAR
Como mejorar
la prxima vez?
PLANIFICAR
Qu hacer?
Cmo hacerlo?
Mejora Continua
Fuente: http://www.SENPLADES.gov.ec
84
Adicional a los planteamientos de Demming se recomienda considerar la identificacin de

riesgos (naturales, antrpicos y tecnolgicos,) y posibles medidas de mitigacin. Ejemplo:
apertura de una va suele estar asociado a riesgos de deslizamientos, inundaciones, etc.
Medicin Integral de la Gestin. Se debe considerar el grado de cumplimiento de las
regulaciones establecidas, capacidad para reformular de ser el caso; impacto de la planificacin
ejecutada que se traducir en mejores condiciones de la poblacin objeto y cobertura que
comprende el o los grupos poblacionales que son afectados por el PDOT.
Adicionalmente el Marco lgico, constituye una herramienta para facilitar el proceso de
conceptualizacin, diseo, ejecucin y evaluacin de proyectos que promueve la articulacin
entre fines y medios. Su nfasis est centrado en la orientacin por objetivos, la orientacin
hacia grupos beneficiarios y facilita la participacin y la comunicacin entre las partes
interesadas. El marco lgico cumple con los siguientes objetivos:
Unificar la terminologa especializada y necesaria para abordar el problema.
Organizar la informacin sobre: problemas, metas, objetivos, estrategias, procedimientos
especficos, actividades por realizar, recursos necesarios, actores responsables de cada
actividad, e indicadores para medir los resultados.
La metodologa de Marco lgico contempla dos etapas que se desarrollan paso a paso en
las fases de identificacin y de diseo del ciclo de vida del proyecto:
Identificacin del problema y alternativas de solucin, en la que se analiza la situacin
existente para crear una visin de la situacin deseada y seleccionar las estrategias que
se aplicarn para conseguirla. La idea central consiste en que los proyectos son diseados
para resolver los problemas a los que se enfrentan los grupos meta o beneficiarios,
incluyendo a mujeres y hombres y responder a sus necesidades e intereses. Existen
cuatro tipos de anlisis para realizar: el anlisis de involucrados, el anlisis de problemas
(imagen de la realidad), el anlisis de objetivos (imagen del futuro y de una situacin
mejor) y el anlisis de estrategias (comparacin de diferentes alternativas en respuesta
a una situacin precisa).
La etapa de planificacin, en la que la idea del proyecto se convierte en un plan operativo
prctico para la ejecucin. En esta etapa se elabora la matriz de marco lgico. Las
actividades y los recursos son definidos y visualizados en cierto tiempo.
85
Una aplicacin muy requerida de estas polticas tenemos en la formulacin de los

presupuestos:
Objetivos del presupuesto participativo
Democratizar la gestin pblica: Un mayor nmero de habitantes participa y decide
el destino de los recursos municipales.
Disminuir las desigualdades sociales: Los recursos presupuestarios se destinan en
funcin de prioridades, y benefician a los pobladores y zonas geogrficas histricamente
postergadas.
Transparentar el uso de los recursos presupuestarios municipales: La ciudadana
conoce el presupuesto municipal, sabe hacia dnde se destinan los recursos y tiene la
posibilidad de controlar su buen uso.
Fomentar una cultura de participacin ciudadana y de derecho: El presupuesto participativo,
impulsa la organizacin de los pobladores, fomentando la solidaridad, la responsabilidad y el
respeto.
Mejorar la eficiencia y la eficacia de los servicios y la gestin municipales: Garantiza
la ejecucin de los proyectos identificados por la comunidad de manera eficiente y
eficaz.
Territorializacin de la inversin pblica19
Uno de los temas ms sensibles cuando se analiza ex post la poltica pblica y la inversin
pblica asociada, es el que tiene que ver con la justicia o la equidad espacial. sta se puede
expresar bajo dos interrogantes: Qu tanto responde la poltica y la inversin pblica a la
diversidad de las situaciones en territorios diferentes? Qu tanto contribuye a reducir las
inequidades territoriales? De estas dos preguntas se deriva aquella: Qu tanto corresponden
las polticas pblicas y los recursos consecuentes a la especificidad de la problemtica en un
territorio especfico? Como lo ha puesto en relieve la literatura terica y emprica sobre la
materia, la inversin pblica y en particular la inversin pblica productiva, es un instrumento
econmico que afecta de forma sustancial, al proceso de crecimiento econmico y a su
nivel de bienestar.
Por ejemplo: las provincias fronterizas han sufrido y sufren las consecuencias de las relaciones
geopolticas de los Estados. En la frontera sur, la provincia de Loja sufri un serio retraso en
su desarrollo debido a los procesos blicos con el Per, prcticamente era una provincia sin
industrias por el alto riesgo de la inversin, antes de la firma de la paz. Una de las maneras de
invertir con equidad fue la movilizacin de recursos para proyectos de desarrollo luego de la
suscripcin de paz entre los dos pases (Proyecto binacional de desarrollo por la paz). En la
frontera norte tambin se movilizan recursos especiales (Plan Ecuador) para compensar los
efectos de la violencia en el pas vecino (refugiados, ataques de grupos irregulares armados,
etc.) GZA, 2011
19
SENPLADES, 2010
86
De acuerdo con Velsquez (2009), el trmino territorializacin de la poltica pblica aparece

como pertinente frente a la preocupacin de la coordinacin de la accin pblica sectorial
en un territorio determinado, teniendo en cuenta adems la multiplicidad de actores que
intervienen cada vez con ms fuerza en las decisiones. El concepto de territorializacin, al
interior de territorializacin de la inversin pblica, est relacionado con concepciones
recientes de dos trminos fundamentales de las ciencias sociales que han probado su
utilidad en la prctica: los trminos territorio y territorialidad.
La inclusin de la perspectiva territorial es un proceso que permite ir ms all de la lgica
sectorial en la asignacin de recursos de inversin. El pensar y definir la accin pblica desde
el territorio, vislumbrado como un espacio social y geogrfico dotado de caractersticas y
condiciones especficas, permite articular las acciones e intervenciones del Estado ya no en
los sectores tradicionales de la funcin pblica sino de acuerdo con los hechos sociales que
se producen en el territorio y con la complejidad de los procesos de apropiacin, uso y
ocupacin del espacio.
Esta perspectiva permite abordajes mucho ms integrales y comprensivos frente a los
fenmenos socioeconmicos. Ms all de hacer referencia a un determinismo geogrfico,
que implique posicionar la geografa como el factor ms relevante para entender y
comprender un fenmeno social, econmico, ambiental o cultural, se trata de incluir el
anlisis territorial como insumo esencial para disear acciones e intervenciones desde la
administracin pblica, que den cuenta de la diversidad y heterogeneidad de los espacios
fsicos, en virtud de sus caractersticas especficas.
La territorializacin, entonces, se puede entender como un proceso sistmico, continuo e
integral que permite el diseo de acciones e intervenciones, a partir de la comprensin de
las peculiaridades y particularidades que se producen en un espacio concreto en trminos
geogrficos, ambientales, culturales, econmicos y sociales. Ello implica no solo articular
la gestin sectorial de la administracin, medida en trminos de proyectos de inversin
pblica y generacin de infraestructura productiva, con tales dinmicas y fenmenos de uso,
ocupacin y apropiacin del espacio, sino tambin, permitir la construccin de modelos de
desarrollo territorial, a partir de la puesta en marcha de procesos de planeacin estratgica
dirigidos hacia la identificacin y materializacin de escenarios, visiones y estrategias de
desarrollo.
La distribucin territorial de la inversin pblica, en funcin de los criterios que se empleen
para realizarla, afectar positiva o negativamente la distribucin del Buen Vivir en las regiones
y en el pas, as como la dinmica de los desequilibrios territoriales.
Ello plantea el inters de abordar un esquema de territorializacin para la inversin pblica
que responda a tres necesidades fundamentales:
La necesidad de coordinar sectorialmente la accin y la inversin pblica en el territorio a
partir de esquemas multisectoriales e interministeriales;
87
La necesidad de establecer un esquema que reduzca el mismatch existente entre inversin

pblica y necesidades territoriales, por un lado, e inversin pblica y oportunidades
territoriales, por otro lado;
La necesidad de una coordinacin multinivel entre la inversin pblica nacional y la
multiplicidad de inversiones territoriales, bajo la responsabilidad de los gobiernos autnomos
descentralizados, pero tambin de la cooperacin internacional o de organismos asociativos
y privados.
De lo anterior, la lgica de planificacin propuesta pone en evidencia la importancia de llevar
a cabo un proceso de anlisis, validacin y jerarquizacin de programas y proyectos con el
fin de llevar a cabo una asignacin de recursos eficaz que permita cumplir eficientemente
los objetivos y metas definidos en el Plan20.
Todo lo citado relacionado con inversin y finanzas pblicas es considerado en el Cdigo
de Planificacin y Finanzas Pblicas - CPFP.
4.2 Instrumentos para el seguimiento y la evaluacin
El seguimiento y evaluacin son procesos fundamentales posteriores a la planificacin.
Permiten medir el grado de avance.
Su objetivo fundamental es proporcionar a los administradores y principales interesados
indicaciones oportunas de los progresos registrados o de la falta de progreso, en cuanto
al logro de los resultados previstos. El seguimiento observa el desempeo real respecto
de lo planificado o previsto. Por lo general, el seguimiento entraa la reunin y anlisis de
datos sobre los procesos y resultados de los programas y la recomendacin de medidas
correctivas.
Como herramienta de apoyo tenemos el diagrama de Gantt, el PERT - CPM, que pueden
ser dinamizados con recursos informticos como la hoja electrnica o con el gestor de
proyectos MS Project (programa comercial de mayor difusin actualmente en el pas).
La evaluacin es una valoracin sistemtica y objetiva del diseo. Permite valorar los
resultados e impactos de la aplicacin de la planificacin o de una intervencin. Admite
apreciar la validez, bondad o utilidad de una intervencin. Emite juicios crticos sobre la
validez, bondad y utilidad de la intervencin. Existen diferentes tipos de evaluacin segn los
objetivos, la metodologa, las caractersticas del evaluador o el momento en que se evala.
El seguimiento y la evaluacin implican:
La definicin de una lnea de base representada a travs de indicadores que cuantifican
el diagnstico.
20
SENPLADES, 2010
88
La evaluacin del plan debe abordar elementos estratgicos. La evaluacin no es la

sumatoria de informacin sino que sta debe aportar a la toma de decisiones respecto
de la gestin pblica.
Para concretar la evaluacin es importante el diseo y formulacin de indicadores de
gestin y operacin fundamentalmente.
Por otra parte, es obligacin de las autoridades pblicas la rendicin de cuentas por
la utilizacin de recursos, las decisiones y los resultados del ejercicio de facultades y el
cumplimiento de funciones oficiales, incluidas las funciones delegadas a una dependencia
o persona subordinada. En lo que respecta a los administradores de programas, obligacin
de presentar pruebas a los interesados de que el programa resulta eficaz y se ejecuta de
acuerdo con los resultados previstos y los requisitos jurdicos y fiscales. En las organizaciones
que promueven el aprendizaje, la rendicin de cuenta tambin puede medirse por el grado
en que las instancias de direccin utilizan los hallazgos del seguimiento y la evaluacin.
(UNFPA)
Los indicadores son elementales para evaluar, dar seguimiento y predecir tendencias de
condiciones econmicas, sociales y ambientales as como valorar el desempeo institucional
encaminado a lograr las metas y objetivos fijados en cada uno de los mbitos de accin
de los gobiernos. Los sistemas de indicadores corresponden a conjuntos estructurados de
datos, estadsticas e indicadores que permiten el monitoreo de objetivos y compromisos
de gestin.
Un dato: hace referencia tanto a los antecedentes necesarios para el conocimiento
de algo como a cada una de las cantidades que constituyen la base de un problema
matemtico y/o estadstico.
Una medida: remite a imponer parmetros de cantidad, peso, volumen, etc., a cualquier
cosa. Permite evaluar, en trminos cuantitativos, la importancia de un objeto o fenmeno
comparndolo con otro de la misma especie, pero que difiere de tamao.
Una estadstica: valoracin de forma numrica para hacer comparaciones entre las cifras
y sacar conclusiones aplicando la teora de las probabilidades. Entre las caractersticas
de una estadstica estn: el conteo; medida y descripcin de los fenmenos; ser
exhaustivas, permanentes, tcnicas y orientadoras de los procesos para su obtencin; y
ser suficientemente amplias para que cubran cualquier necesidad de exploracin de los
fenmenos.
Un indicador: analtico y comparativo en el tiempo y en el espacio, relacionado con
polticas pblicas, ser dinmicos y sujetos a continua revisin. Corresponden a una
representacin simplificada.
89
Cualidades de los sistemas de seguimiento y evaluacin

La planificacin para el desarrollo establece los grandes lineamientos de una agenda
alternativa y democrtica para un desarrollo sostenible y equitativo. La planificacin no
puede limitarse a la simple enunciacin: tiene que cumplirse y, para ello, son indispensables el
seguimiento y la evaluacin de las acciones pblicas, preferiblemente desde una institucin
que no sea la ejecutora, con la finalidad de garantizar la independencia y evitar lo que
comnmente se conoce como ser juez y parte. Con ello, los procesos de planificacin,
seguimiento y evaluacin ganan transparencia y legitimidad. Entre los objetivos de los
sistemas de seguimiento se encuentran:
Velar porque la inversin pblica contribuya en forma efectiva y eficiente al desarrollo
econmico, social y ambiental del pas desde una perspectiva integral.
Mejorar el desempeo gubernamental para facilitar el cumplimiento de los procesos
de planificacin.
Promover la rendicin de cuentas y la transparencia.
Facilitar la gestin generando alertas oportunas que permitan mejorar las intervenciones
pblicas.
Proveer insumos tcnicos y objetivos para el desarrollo de las polticas pblicas.
Los principios bsicos que guiarn estos sistemas son:
Confiabilidad: debe ser objetivo, imparcial, transparente.
Capacidad propositiva: debe proveer insumos para mejorar los resultados en diferentes
niveles y a diferentes actores.
Practicidad: requiere proporcionar informacin que aporte al logro de los objetivos y
solucin de problemas
Relevancia: necesita proporcionar informacin suficiente, confiable, til y oportuna
para la planificacin y toma de decisiones.
Eficiencia: debe considerar el mnimo costo en trminos de tiempo y recursos
financieros.
Participacin: requiere la inclusin de la opinin de la ciudadana
Es de vital importancia la participacin de la ciudadana en el monitoreo y evaluacin de
las iniciativas pblicas, puesto que es la principal receptora de las acciones pblicas y en
tal sentido, proveedora natural de parmetros de planificacin, ejecucin y evaluacin de
los procesos de provisin de bienes y servicios del sector pblico. La participacin provee
insumos de cercana para la retroalimentacin.
Se plantea el anlisis de las intervenciones pblicas en tres mbitos de contribucin de
los proyectos a la vida de las comunidades: provisin de bienes y recursos; creacin de
conocimientos, herramientas y destrezas; y generacin de empoderamiento y acceso a la
justicia21.
21
Extracto y adaptacin del documento Notas para Discusin, Definiciones Conceptuales de Subsistemas de
Seguimiento y Evaluacin, DRNPLADES, s/f
90
4.3 El rol del funcionario pblico en la planificacin territorial

La gestin pblica debe articular coherentemente y sistemticamente un conjunto de
actividades para el adecuado uso de los recursos pblicos orientando la accin gubernamental
hacia el Buen Vivir de la poblacin. Para ello se debe cumplir con seis funciones directivas:
Planificar
Organizar
Dirigir
Presupuestar
Controlar
Relaciones con el entorno
Definicin de prioridades y objetivos, formulacin y

ejecucin de actividades y estrategias, estimacin de
recursos.
Distribucin de funciones y coordinacin de actividades
para el logro de los objetivos propuestos.
Guiar, animar y coordinar los esfuerzos de la
organizacin en la direccin de los objetivos
propuestos.
Asignar los recursos econmicos para el
funcionamiento de la organizacin y ejecucin de
actividades previstas en los planes.
Anlisis del desempeo organizacional, comparacin
entre resultados y objetivos previstos y definicin de
los correctivos pertinentes.
Intercambio de bienes e informacin con otras
instituciones y/o individuos que actan en el entorno
de la organizacin.
Fuente: Carucci, 1997
Adicionalmente se debe considerar la interaccin y empata de los servidores pblicos con

los actores sociales, de manera que estos puedan identificar las necesidades y aspiraciones
de la poblacin, siendo esto materia prima para la generacin de propuestas en la gestin
territorial.
91
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94
Glosario
Glosario de trminos de planificacin del desarrollo
y ordenamiento territorial
Afecciones. Condicionamiento del uso del suelo que proviene de disposiciones legales,
administrativas o de planificacin.
Autonoma Administrativa o de Gestin. Se refiere a la libre gestin en el ejercicio de las
competencias asignadas por ley a las distintas entidades pblicas. Ello implica ceirse a la
planificacin nacional y sectorial, someterse a las regulaciones generales, evaluar su gestin
y rendir cuentas de la misma.
Competencias. Son mbitos generales de responsabilidad (incumbencia) a cargo de las
instituciones sectoriales y territoriales, que forman parte de la gestin pblica.
Control Social. Comprobacin, fiscalizacin, intervencin que ejerce la sociedad civil sobre
todos los actos de los organismos pblicos y privados en cuanto a la prestacin de servicios,
satisfaccin de necesidades y manejo de los recursos pblicos.
Control. Es la facultad de comprobacin, fiscalizacin, supervisin y vigilancia ejercida con la
finalidad de velar por el inters general y el cumplimiento del ordenamiento jurdico.
Descentralizacin. Comprende la transferencia de competencias, atribuciones, funciones,
responsabilidades y recursos desde los rganos de la administracin central a favor de
entidades de derecho pblico de la administracin pblica institucional o de los gobiernos
autnomos descentralizados.
Desconcentracin. Es la transferencia de competencias de una entidad administrativa del
nivel nacional, a una sus dependencias del nivel regional, provincial o distrital, siendo la primera la que mantiene la rectora y asegura su calidad y buen cumplimiento.
Ecosistema. Unidad espacial definida por un complejo de componentes y procesos fsicos
y biticos que interactan en forma interdependiente y que han creado flujos de energa y
ciclos o movilizacin de materiales caractersticos y propios.
Ejecucin Presupuestaria. El presupuesto es una previsin del dinero que ingresar al Estado y de cmo se lo gastar. En cambio, la ejecucin presupuestaria muestra cunto dinero
ingres y cuanto se gast en realidad
Entidades territoriales. Son las prescritas en la Constitucin del Ecuador como Provincias,
Cantones y Parroquias.
Escala. Es la equivalencia entre una distancia medida entre dos puntos representados en ella
y la distancia entre los mismos puntos, medida en el terreno.
95
Escenario. Son descripciones tendenciales, deseables u ptimas o, concertadas y viables, de

una situacin futura y el encadenamiento coherente que, partiendo de la situacin actual
se llegue a la futura de sucesos (proyeccin.
Evaluacin. Es la facultad de determinar, de manera sistemtica y objetiva, la pertinencia,
eficacia, eficiencia, efectividad e impacto de actividades, en relacin a los objetivos programados y en base a un sistema de indicadores de gestin y resultados.
Gestin. Es la facultad para administrar, proveer, prestar, ejecutar y financiar bienes y servicios
pblicos; a travs de polticas, planes, programas y proyectos.
Gestin de los planes de ordenamiento territorial y desarrollo. Conjunto de actividades,
mecanismos, acciones e instrumentos de conservacin, mejoramiento, rehabilitacin, re
funcionalizacin, monitoreo y control, dirigidos a garantizar el sistema de objetivos contenidos
en los planes de desarrollo de cualquier nivel jerrquico territorial.
Impacto. Grado en que una poltica pblica produce un cambio en las condiciones de
inicio a travs de las acciones implementadas. Efectos de mediano y largo plazo, positivos y
negativos, primarios y secundarios, producidos directa, colateral o inducidamente por una
intervencin, intencionalmente o no.
Indicador. Es una magnitud asociada a una caracterstica y permite, a travs de su medicin en
periodos sucesivos y por comparacin con el estndar establecido, evaluar peridicamente
dicha caracterstica y verificar el cumplimiento de los Objetivos. Son parmetros de medida
por medio de los cuales se determina el logro de la meta y por consiguiente el cumplimiento
de los objetivos especficos. Los indicadores tienen que ser medibles en cantidad y tiempo.
El conjunto de indicadores permite analizar, evaluar y justificar las actividades y los resultados
de la organizacin. Deben ser: relevantes, verificables, libres de sesgo estadstico o personal,
tener aceptacin institucional, ser justificables, vlidos, confiables y fciles de interpretar.
Inversin pblica. Es el gasto que realizan las entidades del sector pblico en la ejecucin
de proyectos orientados a apoyar la produccin, el desarrollo de la infraestructura bsica
productiva, lograr una mayor y mejor accesibilidad de la poblacin a los servicios pblicos
de salud, educacin y saneamiento bsico, incluye gastos destinados a mejorar el desarrollo
urbanstico as como tambin programas, proyectos y actividades orientadas a apoyar el
desarrollo humano.
Lnea de base. Es el punto de partida o estado inicial de una problemtica determinada,
antes de la ejecucin del Plan.
Mancomunidad. Unin transitoria o permanente entre juntas parroquiales, municipios
o consejos provinciales, o una combinacin entre stos para unir esfuerzos y recursos
alrededor de un proyecto comn que beneficie o sea de inters de poblaciones propias y
circunvecinas.
Mapa. Es una representacin grfica de la superficie de la Tierra o parte de ella, dibujada
a escala, en un plano. En ella estn representados los accidentes naturales y artificiales
mediante smbolos, lneas y, en algunos casos, colores.
96
Meta. Es la determinacin precisa de un resultado cuantificable o verificable, a ser alcanzado

con relacin a la naturaleza de un objetivo en un determinado perodo de tiempo en
funcin de los recursos disponibles. Es el nivel de resultado o impacto que se desea alcanzar
con el objetivo planteado, expresado en unidades del indicador verificable, en un plazo
determinado. Expresa la solucin del problema que se ha identificado. Deben ser medibles,
apropiadas, temporales, especficas y realistas y pertenecer a un componente especfico de
la poltica. Puede expresarse en trminos relativos o absolutos.
Misin. Es la declaracin precisa de lo que se aspira, debe y tiene que hacerse para llegar a
cumplir la visin, de sus mismos elementos se obtienen los lineamientos estratgicos y las
polticas.
Modelo de gestin. Es un sistema a travs del cual las instituciones pblicas y las organizaciones
privadas se organizan, coordinan y complementan para la ejecucin de polticas pblicas y
la provisin de los bienes y servicios correspondientes.
Modelo territorial actual. Es la imagen simplificada del sistema territorial actual.
Modelo territorial deseado. Es la imagen simplificada del futuro sistema territorial deseado,
que representa al consenso o la negociacin y acuerdos (entre las entidades pblicas,
privadas y ciudadanas y dentro de los distintos sectores de la gestin pblica) sobre el
equilibrio entre la poblacin, sus actividades y el medio fsico sobre el que se desarrollan y
se distribuyen.
Objetivos Nacionales del Buen Vivir. Los objetivos nacionales son fines estratgicos
construidos en funcin de lograr el desarrollo endgeno, sustentable, equitativo y de
garantizar los derechos de la ciudadana en la gestin pblica, conforme al mandato
constitucional.
Ordenamiento territorial. Es el proceso de planificacin de orden fsico- espacial de las
actividades sociales, culturales, ambientales, polticas y econmicas de una sociedad en un
territorio. El armonizar los elementos humanos y naturales del territorio, conduce a la
formulacin de polticas de desarrollo territorial sustentable, y a la creacin de instrumentos
de desarrollo y de gestin de cualquier territorio, sea nacional, regional, provincial, cantonal
o parroquial
Plan de desarrollo y ordenamiento territorial (regional, provincial, cantonal, parroquial).
Es el producto principal de un proceso de planificacin del desarrollo sobre la base de
un modelo territorial deseado y que contiene el programa de actuaciones para lograr los
objetivos del escenario propuesto y consensuado por la sociedad de ese mbito.
Plan Operativo Anual. Resume los aspectos relevantes de la entidad en cuanto a la
programacin de los diferentes objetivos estratgicos, para el periodo de un ao.
Plan Plurianual Institucional. Se concibe como un instrumento de planificacin y de programacin
de mediano plazo en el cual se programa la estrategia de accin institucional para un perodo
de gobierno.
Planificacin. Es la facultad para establecer y articular polticas, estrategias, objetivos y
acciones en el diseo, ejecucin y evaluacin de planes, programas y proyectos, para lograr
97
un resultado esperado, previniendo las situaciones o escenarios desfavorables o riesgosos,

y los obstculos que puedan evitar o demorar el cumplimento de dicho resultado. Es un
proceso estratgico orientado al futuro con el objetivo de tomar decisiones y ejecutar
acciones, basado en criterios racionales y en subsidiaridad.
Planificacin del desarrollo. Proceso en el cual se disean y establecen estrategias, objetivos
y acciones para lograr un resultado esperado, previniendo las situaciones o escenarios que se
puede presentar y los obstculos que puedan evitar o demorar dicho resultado. Considera
los conflictos y potencialidades del nivel respectivo, de manera horizontal o transectorial,
en funcin de incrementar la calidad de vida de sus ciudadanos. Incorpora entonces en su
anlisis y formulacin de propuesta con igual inters y detalle, el mbito social, econmico
y ecolgico.
Planificacin institucional. La planificacin institucional establece lineamientos de poltica de largo
plazo, que permitan orientar el accionar de la institucin, as como la programacin operativa de
corto plazo en detalle que permita el monitoreo del desempeo de una determinada entidad
pblica.
Poltica pblica. Son decisiones, directrices, lineamientos y cursos de accin que emanan
de los rganos estatales competentes, en el ejercicio de sus facultades y que orientan las
acciones pblicas.
Poltica sectorial. Son decisiones, directrices, lineamientos y cursos de accin que se
construyen para orientar el manejo de los distintos sectores de la administracin, en atencin
a sus propias particularidades y complejidades.
Presupuesto del Gobierno Central. Es la cuantificacin de ingresos y egresos previstos
para un perodo fiscal del conjunto de las entidades pblicas que pertenecen a la Funcin
Ejecutiva, sean de dependencia directa o adscrita, en el mbito nacional, regional o provincial.
Presupuesto Participativo. Es un mecanismo por el cual la poblacin decide o contribuye
a las decisiones relativas al manejo y distribucin de los recursos pblicos disponibles. Esto
implica la participacin directa de la poblacin en la definicin de prioridades y la distribucin
de los recursos existentes, incorporando previamente el debate y la aprobacin por de los
habitantes
Programa de actuaciones territoriales. incorpora las medidas de carcter regulatorio, las
medidas relacionadas con las inversiones y proyectos necesarios y las medidas de gestin.
Regmenes Especiales. Se refiere a la existencia de regmenes de administracin territorial
especial por consideraciones histricas, econmicas, demogrficas, ambientales u otras. Estas
condiciones inciden fundamentalmente en tres mbitos de la vida nacional: i) Desarrollo
sustentable y preservacin ecolgica (regin amaznica y Galpagos); ii) Desarrollo especfico
de conglomerados tnico culturales (indgenas, montubios y negros); iii) Desarrollo de
zonas metropolitanas densamente pobladas (Quito, Guayaquil y sus zonas de influencia)
Seguimiento. Recoleccin sistemtica de informacin que sirve para verificar la realizacin
progresiva, fsica y financiera de las intervenciones y sus resultados con el objetivo de
comprobar el avance del programa o proyecto.
98
Sistema territorial. Es el sistema de diferenciacin espacial y de evolucin histrica propia,

integrado por todos los elementos biticos, abiticos y socioeconmicos con los cuales el
ente del lugar entra en contacto con ellos, transformndolos, utilizndolos, crendolos y al
cual se adapta durante determinados hitos.
Visin. Es una declaracin amplia y suficiente, compuesta por un conjunto de ideas que
proveen en el marco de referencia del rumbo de lo que la entidad aspira ser en el futuro,
de los elementos de la visin se derivan los objetivos estratgicos institucionales.
Glosario para la incorporacin de la gestin de riesgos en la planificacin
Amenaza. Es un factor de peligro externo, correspondiente a la posibilidad y probabilidad
de que un fenmeno fsico de origen natural, socio-ambiental o antrpico se manifieste
produciendo efectos adversos a las personas, a los bienes y al ambiente. Es un peligro
latente con cierta intensidad, duracin y frecuencia. Constituyen amenazas los terremotos,
erupciones volcnicas, plagas, incendios, explosiones, entre otros.
Anlisis de riesgos. Metodologa para identificar y evaluar el tipo y nivel de daos y/o
prdidas probables que podra tener o producir una inversin, a partir de la identificacin y
evaluacin de la vulnerabilidad de sta con respecto a las amenazas a los que est expuesta.
Anlisis de vulnerabilidad. Es el proceso mediante el cual se determina el nivel de exposicin
y la predisposicin a la prdida de un elemento o grupo de elementos ante una amenaza
especfica.
Desastre. Situacin causada por un fenmeno de origen natural, socio-ambiental o antrpico
que significa alteraciones intensas en las personas, los bienes, los servicios y/o el medio
ambiente expuestas y con altos niveles de vulnerabilidad frente al mismo.
Evaluacin de la amenaza. Es el proceso mediante el cual se determina la probabilidad de
ocurrencia y la severidad de un fenmeno en un tiempo especfico y en un rea determinada.
Representa la recurrencia estimada y la ubicacin de eventos
Evaluacin del riesgo. Es el proceso mediante el cual se relacionan la amenaza, el nivel de
exposicin y las condiciones de vulnerabilidad de los elementos expuestos con el fin de
determinar las posibles consecuencias sociales, econmicas y ambientales asociadas a uno o
varios eventos.
Evento. Descripcin de un fenmeno natural, tecnolgico o provocado por el hombre, en
trminos de sus caractersticas, su severidad, ubicacin y rea de influencia.
Gestin de riesgos. Constituye el conjunto de polticas, estrategias, instrumentos y medidas
orientadas a reducir las condiciones de riesgo existente.
Medidas de prevencin y mitigacin de riesgos. Se enfocan a la minimizacin o eliminacin
de los riesgos existentes y de los potenciales; en este sentido, las medidas de prevencin se
refieren a la gestin prospectiva, y las de mitigacin a la gestin correctiva del riesgo.
99
Mitigacin. Es el conjunto de medidas para reducir las vulnerabilidades existentes, actuando

tambin sobre las causas para disminuir los riesgos, la mitigacin puede ser carcter estructural
y no estructural. Los riesgos pueden ser mitigables o no mitigables, esto significa que en
algunos casos no es posible evitar los daos y sus consecuencias sino reducirlos a niveles
aceptables y factibles.
Preparacin. Acciones cuyo objetivo es organizar y facilitar los operativos para el efectivo
y oportuno aviso, salvamento y rehabilitacin de la poblacin y la economa en caso de
desastre.
Prevencin. Consiste en la eliminacin o reduccin de riesgos volvindolos manejables y
tolerables, es decir son medidas y acciones que buscan disminuir los escenarios de riesgo
y tratar de impedir que aparezcan nuevos riesgos. Es netamente una actuacin sobre las
causas que originan los peligros.
Reconstruccin. Es el conjunto de actividades comprendidas en un proceso de recuperacin
a mediano y largo plazo de los elementos, componentes y estructuras afectadas por el
desastre. Debe propender a la reduccin de las vulnerabilidades y riesgos ya evidenciados,
contribuyendo a la minimizacin del impacto esperado.
Rehabilitacin. es el proceso de restablecimiento de las condiciones normales de vida
mediante la reparacin, adecuacin y puesta en marcha de los servicios vitales que
hayan sido interrumpidos o deteriorados por el desastre. Incluye las medidas y acciones
inmediatas que permitan restituir lo ms rpido posible los bienes afectados y ponerlas en
un funcionamiento mnimo.
Riesgos de desastre. Son circunstancias o condiciones en las que la sociedad es afectada
de forma importante por el impacto de eventos fsicos de diverso origen, tales como
terremotos, huracanes, inundaciones o explosiones, con consecuencias graves en trminos
de la interrupcin de su cotidianeidad y sus niveles de operatividad normal.
Riesgos. Es una funcin de la amenaza por la vulnerabilidad y se comprende como la
probabilidad de ocurrencia de un evento o amenaza en un lugar y tiempo determinado, con
potencial afectacin a la sociedad, infraestructura y entorno.
Vulnerabilidad. Se refiere a una condicin derivada y causal que se verifica cuando procesos
sociales hacen que un elemento de la estructura social sea propenso a sufrir daos y
prdidas al ser impactado por un evento fsico peligroso particular.
100
ZONASDEPLANIFICACIN.SENPLADES.
(http://territorial.sni.gov.ec/)
Anexos
Anexo N. 1
101
102
DIVISINPOLTICA
ADMINISTRATIVA(DIVISIN
PROVINCIAL).INEC,2010
http://www.inec.gob.ec/image)
DEMARCACIONESHIDROGRFICAS.
SENAGUA.http://www.senagua.gov.ec/
103
UNIDADESDEPAISAJE.CINFA,2001.
ProyectoZonificacindelcantn
Nanagaritza.
104
Anexo N. 2:
Lineamientos para la Planificacin
y el Ordenamiento Territorial22
A continuacin se definen lineamientos de planificacin y ordenamiento territorial,
formulados a partir de la reflexin y consenso entre la Secretara Nacional de Planificacin
y Desarrollo y los Gremios de los Gobiernos Autnomos Descentralizados, con el objeto
de orientar los procesos de planificacin de desarrollo y ordenamiento territorial, en el
marco del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa:
Lineamiento 1. Reduccin de inequidades sociales y satisfaccin de necesidades
bsicas a travs de una estrategia de desarrollo endgeno y de procesos de
ordenamiento territorial permitan su ejecucin
La planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial deber permitir un igual acceso
al desarrollo en las mismas condiciones de calidad, cantidad y oportunidad para todos y
todas. Esto se dar a travs de intervenciones coherentes para lo cual se debe identificar
tanto a los grupos y sectores sociales como a los territorios que requieran ser atendidos
de manera prioritaria. Ello implica un rol proactivo del Estado en la disminucin de las
desigualdades y en la eliminacin de la discriminacin.
Es necesario recalcar, no obstante, que el centro de atencin del Buen Vivir es la satisfaccin
de las necesidades bsicas de la poblacin en los territorios, a travs de procesos de
generacin de riqueza que resulten sostenibles en el tiempo.
Para el efecto se deben implementar polticas pblicas en todos los niveles de gobierno,
que modifiquen los esquemas de acumulacin, redistribucin y distribucin, con un enfoque
territorial que permita reducir las inequidades.
En este marco, los procesos de planificacin definirn primero los objetivos para alcanzar
el buen vivir, los mismos que determinarn el ordenamiento del territorio. No obstante,
dichos objetivos debern definirse a partir de un anlisis integral de la realidad territorial.
As tambin, la inversin pblica, los incentivos para la produccin nacional y el crdito
pblico productivo se orientarn hacia la superacin del modelo primario exportador, a la
democratizacin del acceso a los medios de produccin, y a la creacin de las condiciones
para incrementar la productividad y generar empleo de calidad.
Se busca distribuir produciendo y producir redistribuyendo, por ello la construccin
y el impulso de una economa popular, social y solidaria constituye la principal herramienta
para incorporar la redistribucin en el propio proceso de generacin de riqueza.
La mayor ventaja comparativa con la que cuenta el pas es su biodiversidad y, sin duda,
la mayor ventaja competitiva que podra tener es saber aprovecharla, a travs de su
conservacin y de la construccin de industrias propias asociadas al bioconocimiento,
22
SENPLADES, 2010
105
reconociendo los preceptos ticos y de garanta de derechos de la naturaleza que deben

guiar el accionar humano. Para ello se deber incorporar el conocimiento, el dilogo de
saberes, la informacin, la ciencia, la tecnologa y la innovacin como variables endgenas al
sistema productivo.
La reduccin de inequidades sociales y territoriales as como la implementacin de la
estrategia de desarrollo endgeno, requiere a travs de la planificacin, de un ordenamiento
territorial equilibrado, en el marco de la unidad del Estado, que reconozca la funcin social
y ambiental de la propiedad.
Adicionalmente, la garanta de equidad social y territorial requiere la generacin de
condiciones de seguridad en territorios y poblaciones especficas. Esto implica entender
que el riesgo de desastre o la amenaza se genera, se construye, se incrementa o se reduce
a partir de las decisiones, procesos y actores de los niveles locales en la gran mayora de
los casos.
Lineamiento 2. Coordinacin y gestin transectorial
Existe una tensin importante entre la necesidad de dividir el trabajo por sector y subsectores
aprovechando los conocimientos tcnicos especficos y la importancia de referir cada una
las decisiones con la totalidad, para evitar contradicciones en la accin pblica, aprovechar
posibles sinergias y mejorar impactos en trminos de reduccin de inequidades sociales y
territoriales.
La oferta de intervenciones nacionales se propone desde cada uno de los sectores de
la poltica pblica, sin embargo, las demandas territoriales exigen una visin integradora y
transectorial, pues en ese escenario se expresa la complejidad de las relaciones entre los
componentes fsico-espaciales, socio-econmicos y poltico-administrativos.
Por ello se requieren:
a. instrumentos de planificacin y ordenamiento territorial as como modelos de gestin
de los distintos niveles de gobierno debidamente articulados en los respectivos espacios
de coordinacin sectorial, que garanticen la integracin de intervenciones pblicas de
diversos sectores y sistemas que operan en el territorio.
Por eso es sumamente importante que en el transcurso del proceso de planificacin se
procure una reflexin crtica de integracin entre cada uno de los sectores o sistemas:
desde la sntesis del diagnstico, el modelo territorial, hasta el modelo de gestin
siempre vigilando la mayor integracin intersectorial posible.
b. Que la propuesta de intervenciones pblicas desde una perspectiva territorial y sistmica
incluya al menos los cuatro sistemas propuestos constitucionalmente23, los mismos que
podrn desagregarse en funcin de las caractersticas y complejidades territoriales.
23
Art. 275, Constitucin 2008

106
Lineamiento 3. Articulacin intergubernamental

Dada la confluencia de los cuatro niveles de gobierno sobre el territorio resulta indispensable
disear procesos de planificacin y ordenamiento territorial de manera articulada entre el
gobierno central y los gobiernos autnomos descentralizados, pues es necesario aplicar
criterios de complementariedad que permitan garantizar la accin concertada de los
distintos niveles de gobierno en el territorio.
Las relaciones entre los distintos niveles de gobierno no son lineales; no siguen una cadena
de mando desde arriba ni responden a rendiciones de cuentas desde abajo, por tanto no
existe jerarqua en los procesos de planificacin. De haber procesos iniciados en otros
niveles de gobierno, stos sern referentes vlidos para los dems.
Para ello se requiere:
a. La definicin e institucionalizacin de mecanismos de coordinacin entre las entidades
desconcentradas de la Funcin Ejecutiva (a nivel zonal y provincial) y los gobiernos
autnomos descentralizados, as como la definicin de modelos de gestin para la
ejecucin de intervenciones conjuntas que potencien su impacto en trminos de
cobertura y eficiencia. Los espacios de coordinacin de la Funcin Ejecutiva a nivel
provincial, debern propiciar la coordinacin a nivel cantonal y parroquial.
En consecuencia, los gobiernos autnomos descentralizados convocarn a los espacios
de coordinacin definidos por la Funcin Ejecutiva, en su nivel desconcentrado, con el
fin de vincular la demanda territorial con los lineamientos de poltica nacional.
b. La planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial deber facilitar la ejecucin
de las competencias asignadas a cada nivel territorial de gobierno, promoviendo
procesos de concertacin, negociacin y dilogo permanente entre los niveles para
lograr coherencia y complementariedad entre las intervenciones.
Los instrumentos de planificacin de los gobiernos autnomos descentralizados
tambin debern incorporar las intervenciones que se requieran para la ejecucin de
las competencias que correspondan al nivel desconcentrado de la Funcin Ejecutiva.
Asimismo, las entidades desconcentradas de la Funcin Ejecutiva debern incorporar
en sus instrumentos de la planificacin las intervenciones que se ejecuten de manera
concertada con los gobiernos autnomos descentralizados.
c. Asegurar que los instrumentos de planificacin y los instrumentos de gestin
complementarios, no se limiten a la definicin de intervenciones que respondan a
sus competencias exclusivas, sino que se debern incluir aquellas de competencia de
los niveles con coincidencia territorial, para lo cual se diferenciarn varios tipos de
compromisos y recomendaciones:
Compromisos propios: relacionado directamente a las competencias del nivel del
gobierno autnomo descentralizado.
107
Compromisos incluidos en otros planes que afectan al nivel territorial en cuestin.

Recomendaciones que consideren particularidades del territorio pero que son
parte de las competencias de otros niveles de gobierno.
d. Los procesos de planificacin y ordenamiento territorial del mismo nivel de gobierno,
debern siempre tener en cuenta lo planificado por los territorios vecinos del mismo nivel,
para compatibilizar, complementar y reforzar las decisiones o identificar discordancias.
Para ello se debern disear modelos de gestin que promuevan procesos de
asociatividad y complementariedad territorial, y la coordinacin de las decisiones
de inversin pblica en los territorios, considerando que comparten el mismo techo
competencial
En caso de discordancia de lo planificado por gobiernos del mismo nivel, ser necesario
implementar mecanismos de concertacin que faciliten los acuerdos y compromisos.
La confluencia territorial de los diferentes niveles de gobierno
Elaboracin: proyecto PLANTELplus (VVOB)
108
Lineamiento 4. Articulacin con el Plan Nacional de Desarrollo

La Constitucin establece la vinculacin entre el Plan Nacional de Desarrollo la planificacin
y ordenamiento territorial de los gobiernos autnomos descentralizados. El artculo 280 es
el ms explcito, cuando establece que la observancia al Plan Nacional de Desarrollo ser
de carcter obligatorio para el sector pblico e indicativo para los dems sectores. Desde
esta perspectiva, se ha considerado que para lograr una articulacin entre los planes de
desarrollo y ordenamiento territorial de los gobiernos autnomos descentralizados con la
planificacin nacional, se deber considerar:
a. Que las decisiones sectoriales a nivel nacional se fundamenten en anlisis territoriales,
que se expresen en instrumentos temticos de carcter cartogrfico;
b. Los criterios y lineamientos definidos en la Estrategia Territorial Nacional (instrumento
complementario del Plan Nacional de Desarrollo), son referenciales para los procesos de
planificacin y ordenamiento territorial de los gobiernos autnomos descentralizados;
c. Que las intervenciones planificadas en los planes de desarrollo y ordenamiento
territorial se articulan con polticas y metas del PND24, para verificar su contribucin a los
objetivos nacionales de desarrollo. En este contexto, los instrumentos de planificacin
y ordenamiento territorial de los gobiernos autnomos descentralizados debern fijar
metas de resultado y de impacto, que permitan evaluar los logros en el cumplimiento
de los objetivos de cada nivel de gobierno y su aporte al desarrollo nacional.
El aporte de la gestin de la planificacin del desarrollo de los Gobiernos Autnomos
Descentralizados, al cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo,
ser cuantificado mediante indicadores que visibilicen el impacto de la mejora en las
condiciones de vida de la poblacin, en el marco de las competencias exclusivas de
los GADs. Para el efecto, se construir y gestionar informacin relevante para la
territorializacin de las metas del Plan Nacional de Desarrollo
d. La formulacin de un mnimo de indicadores que permitan establecer el nivel de
cumplimiento de sus competencias constitucionales, en lo que respecto al mejoramiento
de la calidad de vida y su contribucin a las metas nacionales.
La variacin directa de estos indicadores a nivel territorial, se podra considerar indicativa
del aporte que los territorios estn realizando al cumplimento de los Objetivos de
la Planificacin para el desarrollo, desde el mbito Nacional. El seguimiento a estos
indicadores en el territorio, sera un insumo fundamental para el clculo de un ndice de
planificacin.
e. El seguimiento y la evaluacin de las metas propuestas en los instrumentos de
planificacin y ordenamiento territorial, se realizar en funcin de las responsabilidades
y competencias de cada nivel territorial de gobierno.
24
Ver estructura y contenidos del Plan Nacional de Desarrollo, denominado para este perodo de gobierno
Plan Nacional del Buen Vivir en www.senplades.gov.ec o www.pnd.gov.ec
109
f. Los criterios de transferencia de recursos desde el Estado Central a los Gobiernos

Autnomos Descentralizados relacionados con el mejoramiento de los niveles de
vida y con el cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo y de las
metas definidas en los instrumentos de planificacin del desarrollo y del ordenamiento
territorial, se aplicarn una vez finalizada la fase de transicin definida en el presente
documento, plazo en el cual se construir un ndice de planificacin que facilite la
aplicacin de este criterio.
Lineamiento 5. Promocin de la planificacin participativa, la rendicin de cuentas y
el control social en los procesos de planificacin y de ordenamiento territorial, que
reconozca y la diversidad de identidades
La formulacin, ejecucin, evaluacin y control de las polticas pblicas y la planificacin que
garanticen los derechos reconocidos en la Constitucin deber contar con la participacin
de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades. En este contexto, las ciudadanas y
ciudadanos de forma individual y colectiva, participarn de forma protagnica en la toma de
decisiones, planificacin de los asuntos pblicos, en un proceso permanente de construccin
del poder ciudadano.
La construccin y puesta en funcionamiento del sistema nacional descentralizado de
planificacin participativa supone un proceso de dilogo, convergencia, negociacin y manejo
del conflicto entre los mltiples actores sociales y gubernamentales que se desenvuelven en
todos los niveles territoriales de la poltica.
As entendida, la planificacin participativa y descentralizada supone articular las dimensiones
diversas territoriales y sectoriales de la poltica, mientras se abre una deliberacin democrtica,
entre la sociedad y el Estado, en todos los niveles de gobierno.
Lo tcnico y lo poltico se articulan tambin, en torno a la participacin abierta de los
ciudadanos y las organizaciones sociales en procesos que conducen a la toma colectiva de
decisiones sobre los intereses estratgicos de la nacin.
Para ello se requiere:
a. El reconocimiento democrtico de todos los espacios y dinmicas de organizacin y
participacin ciudadana, tengan o no ciertos niveles de institucionalizacin.
b. La creacin explcita, donde no existan, de nuevos espacios y arreglos institucionales
que favorezcan la participacin ciudadana. En tales espacios, se establecern procesos
de negociacin y deliberacin pblica que orientan la toma colectiva de decisiones en
diversas esferas temticas.
La Constitucin dispone, en este sentido, la obligatoria implementacin, en todos los
niveles de gobierno, de instancias de participacin integradas por autoridades electas,
representantes del rgimen dependiente y representantes de la sociedad civil encargadas
de elaborar las lneas estratgicas de las polticas pblicas, mejorar la calidad de la
inversin pblica, definir agendas de desarrollo, elaborar presupuestos participativos y
propiciar procesos de rendicin de cuentas.
110
c. Los instrumentos de planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial sern

formulados de manera participativa, lo cual implica la presencia activa y decisoria de las
y los ciudadanos y de los representantes de la sociedad civil organizada.
d. El Estado Central y los Gobiernos Autnomos Descentralizados debern transformar
sus modos de funcionamiento y sus procedimientos de gestin para dar cabida a tales
instancias de participacin social, deliberacin pblica y control popular.
Anexo N. 3
Propuesta de pasos a considerarse para la elaboracin
de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. SENPLADES 2011
Los pasos que contempla la gua propuesta por SENPLADES es:
Paso 1: Inicio o arranque, en el que se decide enfrentar el proceso de planificacin y se
conforman las instancias de participacin y planificacin.
Paso 2: Formulacin y validacin del diagnstico.
Paso 3: Formulacin y validacin de los Planes de Desarrollo y de OrdenamientoTerritorial.
Paso 4: Aprobacin y puesta en vigencia de los Planes.
El proceso en su globalidad consta en el Grfico que se presenta a continuacin; el detalle
de cada paso se presenta a continuacin.
111
Anexo N. 3
112

5 Planificación Del Desarrollo y Ordenamiento Territorial 2015

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5 Planificación Del Desarrollo y Ordenamiento Territorial 2015

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Carlos Arcos Cabrera

Rector del Instituto de Altos Estudios Nacionales - IAEN

Planificacin del Desarrollo

Primera Edicin, 2011

Zamora A., Giannina; Carrin Andrea

De esta edicin: IAEN

PLANIFICACIN DEL DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

En los ltimos aos se ha impulsado un proceso de recuperacin de la planificacin en

Glosario de trminos de planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial ................... 80

Asociacin de Municipalidades del Ecuador

International Center for Tropical Agriculture

Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas

Instituto de Altos Estudios Nacionales

Fuente. SENPLADES, 2010

Fuente: A. Cruz, 2010

A continuacin se resume las tendencias y visiones de la planificacin del Estado Ecuatoriano:

Estado autocrtico, imposicin

Dogmtico, contable, ligado al

Estado democrtico, confesional,

Prevalencia del estilo colonial;

Prevalencia del estilo colonial

Planificacin por objetivos;

Cambio rpido y profundo

Estado sin proyecto poltico,

Planificacin por proyectos, en

Estado No Alineado, del

Planificacin por objetivos,

Boom petrolero, centralismo,

Estado sin proyecto poltico,

Planificacin por proyectos,

Construccin social del

Planificacin por objetivos,

Reforma de bases normativas

PLANIFICACIN DEL DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

sus impactos, y confrontan la ineficacia de herramientas tradicionales, particularmente los

Planificacin del Desarrollo

La planificacin del desarrollo es fundamental para el cambio, para organizar la funcin

PLANIFICACIN DEL DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

El Ordenamiento Territorial (OT) se constituye en el proceso de organizacin del

Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin. Bolivia 2001

Los objetivos base de la Planificacin Territorial tienen que ver con:

PLANIFICACIN DEL DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

1.2 Marco Jurdico3

Constitucin de la Repblica del Ecuador, 2008

Mentefacto Conceptual del Estado Constitucional de Derechos y Justicia

Sociedad regida por

Rgimen jurdico poltico basado en el

Nuevo rol del

Elaborado por: Dra. Gina Chvez

PLANIFICACIN DEL DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

El Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa

El Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa es el conjunto articulado de

Son competencias exclusivas del Estado Central:

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Elaborado: Cristian Pinos, 2010