Guía General de PPIs (Identificación) - Panamá

MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS
VICEMINISTERIO DE ECONOMA
DIRECCION DE PROGRAMACIN DE INVERSIONES
METODOLOGA
DE IDENTIFICACIN DE PROYECTOS DE
INVERSIN PBLICA
Documento 1191
Versin 1
Octubre 2008
Versin 1
Fecha de emisin:
Pgina 2 de 41 Documento 119
17 de octubre de 2008
Contenido
1. PRESENTACIN................................................................................................................. 1
2. MARCO DE REFERENCIA............................................................................................... 2
2.1. LA CONCERTACIN NACIONAL: 2009-2025........................................................................2
2.2. LOS OBJETIVOS ESTRATGICOS Y SUS PRINCIPIOS GENERALES ...............................2
2.2.1. Crecer ms y mejor ............................................................................................................2
2.2.2. Ms equidad, menos pobreza.............................................................................................4
2.2.3. Un solo pas .......................................................................................................................5
2.2.4. Una sociedad ms democrtica y ms tica.......................................................................6
2.3. LOS PROGRAMAS DE INVERSIN SECTORIAL DE MEDIANO PLAZO .......................10
2.4. LA LEY DE RESPONSABILIDAD SOCIAL FISCAL ............................................................12
2.5. EL SINIP Y EL BANCO DE PROYECTOS .............................................................................13
3. GUA PARA IDENTIFICAR PROYECTOS .................................................................. 16

3.1. CONOCER Y ESTUDIAR LOS ACUERDOS DE LA CONCERTACIN .............................16
3.2. SELECCIN Y AGRUPAMIENTO DE LOS ACUERDOS Y DE
RESPONSABILIDADES........................................................................................................17
4. TCNICAS Y MTODOS PARA IDENTIFICAR PROYECTOS............................... 18

4.1. TCNICA DEL MARCO LGICO DE PROYECTOS ............................................................19
4.2. TCNICA DEL RBOL DE PROBLEMAS.............................................................................23
4.2.1. Identificacin y definicin del problema .........................................................................27
4.2.2. Anlisis de las causas.......................................................................................................30
4.2.3. Objetivos del proyecto .....................................................................................................31
4.2.4. Alternativa de proyecto Seleccionada (Solucin)............................................................33
4.2.5. Justificacin .....................................................................................................................36
5. BIBLIOGRAFA ................................................................................................................ 37
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1. PRESENTACIN
Los Lineamientos- gua -para la identificacin de proyectos de inversin hacen parte de las
actividades de la Direccin de programacin de inversiones pblicas del MEF, tendientes a
fortalecer el Sistema Nacional de Inversiones Pblicas (SINIP) y la cultura de proyectos en las
instituciones pblicas.
La identificacin de proyectos estatales de inversin pblica deben relacionarse en su
fundamento con los objetivos establecidos en La Constitucin, la misin fundamental de la(s)
entidad(es) y mantener coherencia con los planes programticos establecidos por cada
gobierno de manera de aumentar la eficiencia y la eficacia de la gestin gubernamental, as
mismo los resultados deben ser susceptibles de medicin, como mnimo, con indicadores de
impacto, producto y gestin, que permitan conocer los avances logrados en las metas
establecidas en los objetivos.
La ampliacin del Canal de Panam, propuesta por el Presidente Martn Torrijos, llev a
plantear un amplio proceso social de concertacin con el fin de repensar el pas y aprovechar
esa oportunidad para reorientar y consolidar el crecimiento econmico, elevar el ingreso de la
poblacin y lograr resultados estables y sostenibles.
Como resultado del proceso de Concertacin, la sociedad y el gobierno de Panam han
identificado un conjunto de problemas que afectan el bienestar de los ciudadanos y limitan el
desarrollo del pas. Producto de este ejercicio, tambin se identificaron lineamientos para un
mayor desarrollo econmico y social, que sea equitativo, competitivo, regionalmente
equilibrado y ambientalmente sostenible. Es decir, para construir una sociedad ms equitativa
y ms participativa, con menores brechas entre regiones.
Los Acuerdos: objetivos, metas y estrategias de la Concertacin comprometen a la
sociedad en su conjunto y al gobierno en particular en un horizonte de tiempo establecido a
partir del 2009 hasta el 2025. En este sentido la Concertacin Nacional para el Desarrollo se
convierte obligatoriamente en el Marco de referencia que gu+e a los funcionarios pblicos
que tienen como responsabilidad la identificacin, preparacin y evaluacin de proyectos
pblicos.
El propsito de la presente gua es presentar de manera sinttica los principios , objetivos y
criterios generales que desarrollan los acuerdos de la Concertacin, de manera que en las
instituciones dependiendo de su misin, los programas sectoriales de mediano plazo y
responsabilidades, identifiquen los proyectos de inversin pblica y as mismo que para este
proceso tengan como referencia algunas tcnicas y mtodos concretos como: el Marco lgico
y el rbol de problemas, de manera que se establezca una direccionalidad en la gestin y un
lenguaje tcnico homogneo dentro de los funcionarios responsables de este proceso.
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2. MARCO DE REFERENCIA
2.1. LA CONCERTACIN NACIONAL: 2009-2025
A partir de los ejes sobre los cuales se bas el trabajo de las diversas mesas de la
Concertacin, y de la consulta provincial y comarcal, se identificaron los factores y
condiciones que estn frenando el crecimiento y el desarrollo del pas, asocindolos a los
marcados dualismos sectoriales y regionales, al dficit de capital humano, a las restricciones
en infraestructura, a la baja tasa de ahorro interno y a las debilidades institucionales, entre
otros.
En este sentido los grandes objetivos que guiaron el inicio de la Concertacin se expresaron
en:
(a) La reduccin de la pobreza, [mejorar] la igualdad de oportunidades, y [aumentar] la
cohesin social;
(b) el crecimiento econmico alto, sostenido, diversificado, territorialmente equilibrado y
ambientalmente sustentable, y
(c) Las reformas a la institucionalidad pblica para hacerla ms eficiente, transparente,
participativa y democrtica. 1
En el ejercicio de la Concertacin los participantes acordaron unos objetivos estratgicos los
cuales se sugiere sean la gua para la identificacin y seleccin de las proyectos superando la
visin de tipo sectorial. Con base en estos objetivos analizar el conjunto de estrategias de
manera que orienten el proceso de identificacin, seleccin/o clasificacin de los proyectos de
inversin teniendo especial cuidado en garantizar los criterios y principios fundamentales
precisados por los participantes de la Concertacin.
2.2. LOS OBJETIVOS ESTRATGICOS Y SUS PRINCIPIOS GENERALES
2.2.1. Crecer ms y mejor
El objetivo de tener una tasa de crecimiento ms alta y sostenida que la histrica,
ambientalmente sustentable, y geogrfica, sectorial y socialmente mejor distribuida, fue un eje
articulador de los principales acuerdos de todas las mesas de la Concertacin.
A ese objetivo apuntan los acuerdos relativos a la adopcin de parmetros de largo plazo en
cuanto a variables e indicadores claves sobre crecimiento, deuda, inversin y gasto social,
entre otros. Corresponder a cada gobierno, en el horizonte del 2025, establecer metas
especficas en cuanto a esas variables en la perspectiva de los objetivos estratgicos antes
indicados. Los acuerdos en cuanto a comercio, infraestructura, turismo, agricultura y
1
Documento Base de la Concertacin, punto 9, pgina 2.
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ganadera, entre otros, fueron adoptados en la perspectiva de fortalecer la insercin

internacional del conjunto del pas y de la economa, y no solamente de la zona de trnsito, y
as apuntalar tanto el crecimiento econmico como un mejor equilibrio territorial de ese
crecimiento.
En la misma direccin de fortalecer las bases de un crecimiento alto y sostenido estn los
principales acuerdos en materia de cobertura y calidad de la educacin, as como de
extensin de la conectividad. La meta de 12 aos de escolaridad obligatoria,2 con los
estndares de calidad que se buscan a travs de los acuerdos alcanzados en la mesa de
educacin, colocara a Panam en las condiciones de productividad y competencia que
demanda la moderna economa del conocimiento. A su vez, la experiencia internacional
demuestra la importancia de la educacin para reducir la brecha de ingresos.
Con similar orientacin, los acuerdos en materia de salud reconocen que a travs de la
integracin de su sistema pblico, de la universalidad de la cobertura y la accesibilidad, as
como la consideracin de la diversidad y pluralidad cultural, tnica y lingstica que
caracterizan a la poblacin de Panam, la salud, entendida en su concepcin ms amplia y
moderna, es pilar fundamental de un crecimiento alto y sostenido.
Uno de los aspectos ms notables de los acuerdos adoptados en materia de bienestar y equidad
es que los mismos se situaron ms all de un enfoque estrictamente distributivo, de por s
necesario, y enfatizaron la importancia de la expansin de las oportunidades de insercin
econmica productiva, incluyendo la ampliacin de la base empresarial, el adecuado acceso
al crdito y a otros activos productivos (titulacin de tierras) y el desarrollo de las
habilidades y capacidades de la poblacin excluida para aprovechar esas oportunidades.
Este enfoque busca generar las condiciones para un crecimiento econmico territorialmente
equilibrado e incluyente, en especial para los sectores excluidos por razn de gnero y etnia.
Los acuerdos en el campo de la institucionalidad, fundamentados en los derechos ciudadanos
y su participacin en las decisiones pblicas, apuntan a mejorar la confianza, la
transparencia y la eficacia de la gestin pblica y buscan garantizar un entorno de
seguridad jurdica e incentivos apropiados para la inversin,3 superando as una de las
restricciones para mantener un crecimiento alto y sostenido. A la vez, esos acuerdos, en la
2
A manera de ilustracin, para el ao 2001, Corea del Sur tena una escolaridad de la poblacin mayor de 15
aos que ascenda a un promedio de 10.8 aos, la cual se hallaba cerca de la de Estados Unidos con 12 aos y
superaba al Reino Unido con 9.4.
3
En el ao 2003, Amrica Latina obtuvo tasas de ahorro medio de 19.9% frente a 34.54% de Asia oriental.
Panam con 18% para el mismo ao presenta un comportamiento semejante a la media de la regin. Fuente:
Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe 2006-2007 CEPAL, sobre la base de Banco Mundial, base de
datos World Development Indicators (WDI). Segn el Banco Mundial (World Development Indicators 2003), la
participacin de la inversin en el PIB para el periodo 1960-2001 en las economas de ms rpido crecimiento es
de 28.6% y en las economas de ms lento crecimiento de 14.5%, para Panam este indicador se ubica en 22%,
con inestabilidades importantes para algunos aos y en algunas economas de Asia de alto crecimiento este
parmetro se sita por encima de 40%.
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medida que persiguen una profundizacin democrtica de las polticas pblicas, las habilitarn
para que las mismas respondan mejor a los intereses de todos los sectores de la sociedad, en
especial de las comunidades rurales y grupos indgenas los cuales han estado marginados de
los beneficios de las mismas.
2.2.2. Ms equidad, menos pobreza
Mejorar la equidad y eliminar la pobreza es otro de los ejes articulantes de los acuerdos de la
Concertacin. Superar los dficit sociales es una exigencia tica y de la salud del sistema
democrtico; pero tambin la lectura de los acuerdos revela el reconocimiento de que la
pobreza e inequidad existentes limitan las posibilidades de saltar a trayectorias de expansin y
crecimiento ms altas y sostenidas. En Panam, se insisti, es ineludible enfrentar la inequidad
para llevarla a niveles tolerables y no disfuncionales para el funcionamiento de la economa y
de la sociedad.
A ese objetivo apuntaron los principales acuerdos en materia de servicios pblicos y sectores
marginales adoptados en la mesa de crecimiento econmico y competitividad. An de manera
ms especfica, en la mesa de bienestar y equidad se adoptaron acuerdos en materia de
proteccin social desde una lgica de universalizacin de los mnimos sociales que
garanticen el pleno reconocimiento y ejercicio de los derechos fundamentales. Igualmente,
se plante el aumento y focalizacin del gasto pblico social, y el desarrollo de capacidades
para la generacin de ingresos y empleos. Todos estos acuerdos van ms all del enfoque
distributivo y permitirn conciliar las polticas de crecimiento con las de equidad y bienestar.
En la misma direccin, de una prosperidad compartida, se sitan los acuerdos sobre capital
humano, es decir educacin y salud. Estos acuerdos reconocen la importancia crtica que la
inversin en educacin y salud tiene, tanto para la satisfaccin de derechos fundamentales,
como para sustentar las posibilidades de un crecimiento alto, sostenido y equitativo.
Los acuerdos de educacin destacan como ineludible la necesidad de contar con un sistema
educativo inclusivo y de alta calidad, que contribuya a formar ciudadanos ticos y con las
competencias y destrezas necesarias para enfrentar las exigencias de una sociedad del
conocimiento, moderna y tecnolgicamente avanzada.
La integracin y funcionalidad del sistema de prestacin de los servicios de salud, y la
garanta de su sostenibilidad financiera, es un acuerdo fundamental para lograr responder al
desafo que implica superar las notorias insuficiencias y fallas del servicio, adems de las
deficiencias en la oferta de infraestructura y de especialistas a nivel provincial y comarcal, y
en el suministro oportuno de servicios quirrgicos, equipos y medicamentos.
En sntesis, en materia de bienestar y equidad, no se concibe un desarrollo de Panam sin un
sistema educativo y de servicios de salud eficiente, eficaz y de alta calidad.
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Los acuerdos sobre institucionalidad subrayan el empoderamiento de los ciudadanos a objeto

que su mayor posibilidad de demanda e incidencia se traduzcan en la formulacin y ejecucin
de polticas pblicas con mayor capacidad de agregar, procesar y responder a los intereses de
todos los ciudadanos. Esto es, los acuerdos estn orientados a disminuir la captura de las
polticas pblicas por intereses corporativos, aumentando la posibilidad de que las mismas
atiendan intereses ms generales de equidad, cohesin social y equilibrio territorial.
En este sentido, la necesidad de reducir el grado de centralizacin de las decisiones
gubernamentales, aparece en todas las mesas como un eje transversal para lograr, a travs
de una mayor participacin y empoderamiento de las comunidades, la solucin de los
problemas que los afectan y hacer ms eficiente y transparente la gestin pblica.
2.2.3. Un solo pas
La imagen de que hay dos pases, el Panam de la economa de trnsito, integrado por las
provincias de Panam y Coln, y el otro Panam, que con el 78% del territorio y el 44%%
de la poblacin, solamente representa el 18% del PIB, estuvo presente, como desafo a
superar, durante todo el ejercicio de la Concertacin.
Un Panam ms equilibrado territorialmente fue el tercer gran eje articulador de todos los
acuerdos. Desde la perspectiva del crecimiento econmico y la competitividad, y en funcin
de fortalecer las economas regionales, se adopt un conjunto de acuerdos relacionados con
la provisin de servicios, la dotacin adecuada de infraestructura, la gestin territorial y la
descentralizacin, los cuales se plantean de manera explcita para cerrar esas brechas
territoriales.
En la medida que las asimetras territoriales tienden a coincidir con las asimetras sociales, los
acuerdos en materia de proteccin social, de focalizacin y gestin del gasto pblico y social,
educacin y salud incluidos, as como los acuerdos sobre empleo, tambin estn orientados a
inducir una dinmica de reequilibrio territorial y regional.
Los acuerdos sobre descentralizacin, desde la ptica de la modernizacin institucional y de la
reforma del Estado, van a fortalecer la voz de los corregimientos, distritos, provincias y
comarcas indgenas y su incidencia en la formulacin y ejecucin de polticas pblicas. De
igual forma, se percibe la descentralizacin como un medio para contribuir a reducir las
brechas sociales y los desequilibrios econmicos interregionales, a partir de la utilizacin
plena de todos los recursos insuficientemente aprovechados, lo cual contribuir, entre otros
aspectos, a mitigar la concentracin sectorial del conglomerado del Canal y de los servicios
financieros y comerciales en la capital.
Como se plante en el captulo anterior de este documento, la Concertacin incorpor el
ejercicio indito de una amplia consulta provincial y comarcal. Los acuerdos que salieron de
esa consulta estn alineados con los procedentes de las mesas de trabajo de la Concertacin,
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con el valor adicional de ofrecer una perspectiva de abajo hacia arriba y por lo tanto, de
fincar los acuerdos de manera que sean representativos y que estn arraigados a los intereses
territoriales de provincias y comarcas.
2.2.4. Una sociedad ms democrtica y ms tica
El fortalecimiento en trminos sociales y econmicos de la ciudadana derivada de los
acuerdos logrados en todas las mesas, conducen a la profundizacin y consolidacin de la
gobernabilidad democrtica y a una expansin de la ciudadana en el sentido ms amplio del
trmino. Todos los acuerdos de la Concertacin, en la medida que tienden a cerrar la
brecha entre democracia poltica, y democracia econmica y social, reconocen a la
democracia como el cuarto gran eje articulador de los mismos.
Como un eje transversal en cuanto al desarrollo de una cultura cvica democrtica y el
fortalecimiento de la transparencia, la eficiencia y la rendicin de cuentas en la gestin
pblica, varios acuerdos subrayaron la importancia de una cultura tica que impregne todo el
funcionamiento de la sociedad panamea. Este ha sido el sentido ms profundo que se ha
impuesto a la modernizacin institucional. De ah que se hayan trabajado en una Sub-mesa
especficamente los temas de Justicia, tica y Seguridad Ciudadana, en la cual se decidi
fortalecer el carcter vinculante de los acuerdos alcanzados en el Pacto de Estado por la
Justicia,4 al adoptarlos como parte de los acuerdos de la Concertacin.
De igual manera, se resalta en los acuerdos la imperiosa necesidad de modernizar y
transformar la gestin del Estado en temas de profesionalizacin de los recursos humanos,
coordinacin interinstitucional, acceso a la informacin y la distribucin y transferencia de
competencias y recursos a los niveles subnacionales de gobierno. Especial atencin deber
darse a las estructuras de los gobiernos comarcales y su relacin con las estructuras polticas y
administrativas existentes
Es as como en la Concertacin se determino que la Sociedad panamea anhela una
democracia ms cercana al ciudadano con unas instituciones polticas slidas y una
administracin pblica transparente que contribuya eficaz y eficientemente al desarrollo social
y econmico regido por los principios de justicia, solidaridad y equidad territorial.
En sntesis los acuerdos de la Concertacin precisaron que la gestin pblica debe dirigirse- de
acuerdo con los siguientes objetivos y principios generales.
El Pacto Estado por la Justicia fue suscrito en octubre de 2005 como resultado de una convocatoria presidencial.
El Pacto est conformado por 27 acuerdos que se identifican en cinco reas: Acceso a la Justicia; Reforma
Integral de la Jurisdiccin Penal; Rendicin de Cuentas y Transparencia; Reformas Jurisdiccionales; Reforma
Estructural del Sistema de Administracin de Justicia. Estos acuerdos deberan cumplirse entre el 2006 y el 2009.
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Tabla 1: Objetivos y principios generales de los Acuerdos de la

Concertacin Nacional para el Desarrollo
Pilar
La reduccin de la pobreza,
[mejorar] la igualdad de
oportunidades, y
[aumentar] la cohesin
social
Objetivo
estratgico
Mas equidad y
menos pobreza
Principios Generales
El crecimiento econmico
alto, sostenido,
diversificado,
territorialmente equilibrado
y ambientalmente
sustentable
crecer ms y
mejor
un solo pas
Reformas a la
institucionalidad pblica
para hacerla ms eficiente,
transparente, participativa y
democrtica
Una sociedad
ms democrtica
y ms tica.
Reducir poblaciones con carencias

materiales bsicas
Reducir poblaciones con elevada
vulnerabilidad
Reducir poblaciones con un deficiente
desarrollo humano
Reducir poblaciones que no participan y
no estn representadas
Asegurar mnimos tolerables para toda la
poblacin en materia de salud,
educacin, vivienda, nutricin, servicios
pblicos, como derechos ciudadanos
Cerrar brechas interprovinciales en
diversos frentes
Crecimiento con desarrollo humano
Crecimiento con equidad.
Crecimiento sostenible.
Crecimiento sostenido
Crecimiento equilibrado regionalmente
Impulso a la descentralizacin
Desarrollo de las potencialidades
productivas de las regiones y provincias
Participacin ciudadana
Transparencia y rendicin de cuentas
Instituciones eficientes y
comportamientos productivos y no
burocrticos
Reglas del juego estables,
garantizar los derechos a la propiedad
igual acceso y oportunidades a los
servicios bsicos
respeto a los derechos bsicos
En este sentido cada institucin deber de acuerdo con su competencia impulsar la debida
comprensin por parte de todos sus funcionarios para el cumplimiento de estos principios al
momento de identificar sus proyectos de inversin asegurndose de contar con la mayor
cantidad y calidad de informacin en relacin con el punto de partida (lnea de base), as
mismo, propiciar la apertura para una participacin social responsable e informada.
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As como en los resultados de la Concertacin se identifican unos objetivos y principios

generales para guiar la gestin pblica, de igual manera, y en forma ms especifica los
acuerdos proponen por ejes temticos una serie de estrategias y metas a tener en cuenta para
la identificacin de las acciones y proyectos de inversin pblica por parte de las instituciones
responsables de su ejecucin.
En este sentido es importante que cada institucin conozca, analice y evalu la pertinencia de
las estrategias y metas al momento de identificar y formular y priorizar sus proyectos de
inversin para lograr los resultados esperados. Es importante hacer la salvedad que pueden
existir diversas alternativas para lograr los resultados esperados por la Concertacin pero que
ante todo deben primar los criterios bsicos y la racionalidad en su aplicacin.
Dentro de este marco de referencia se han tratado de recoger-de manera no exhaustivaalgunos de los criterios bsicos y estrategias por eje temtico5, de manera que sirvan para
orientar el proceso de identificacin de los proyectos de inversin pblica.
Tabla 1: Criterios bsicos y estrategias por objetivo de los Acuerdos
de la Concertacin
OBJETIVOS
ESTRATEGICOS
Mas equidad y
menos pobreza
CRITERIOS BASICOS
Focalizacin del gasto

pblico
Integracin y coordinacin
de acciones
Cerrar brechas en derechos
sociales
Subsidios focalizados
Garantizar mejoras en la
eficacia y eficiencia y
evaluacin del gasto pblico
social.
Integrar un sistema de
servicios pblicos que
garantice el desarrollo social
con prioridad en la
poblacin excluida.
ESTRATEGIAS
a. Garantizar el derecho bsico a la
identidad de la poblacin en las reas
de pobreza y extrema pobreza
b. Sistema educativo inclusivo y de alta
calidad con ampliacin de coberturas
y permanencia en el sistema
c. Integracin y funcionalidad del
sistema de prestacin de los servicios
de salud y garanta de su
sostenibilidad financiera
d. Generacin de competencias para las
exigencias de una sociedad del
conocimiento
e. Desarrollo de capacidades para la
generacin de ingresos y empleo de la
poblacin ms pobre
f. Garantizar seguridad alimentaria y
nutricin de la poblacin, en especial
los grupos ms vulnerables.
g. Participacin y empoderamiento de
las comunidades
Es necesario que cada institucin revise en forma detallada el Documento El Panam que Queremos que
contiene todos los Acuerdos de la Concertacin
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OBJETIVOS
ESTRATEGICOS
Crecer ms y mejor
CRITERIOS BASICOS
Aumento en la tasa de
ahorro e inversin de la
economa
Aumento y mayor acceso
regional y sectorial al
financiamiento
Inversin en infraestructura
fsica y productiva y mejores
coberturas
cerrar brechas regionales
ESTRATEGIAS
a.
b.
c.
d.
e.
f.
Un solo pas
Una sociedad ms
democrtica y ms
tica
Aumento en el Stock de
Capital Humano: educacin
y salud y ampliar las
capacidades de investigacin
y desarrollo
Descentralizacin
Introducir una dinmica de
reequilibrio territorial y
regional
Modernizar y fortalecer a los
municipios, comarcas y los
dems entes territoriales
Coordinacin institucional
Cultura tica
Mejorar la participacin
ciudadana y
empoderamiento de la
poblacin.
a.
b.
c.
Garantizar un medio ambiente sano y

el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales.
Expansin de las oportunidades de
insercin productiva,
Adecuado acceso al crdito y otros
activos productivos
Fortalecimiento e internacionalizacin
de la Educacin superior,
incentivos a la
Investigacin e
innovacin, y nexos empresa universidad
Mejorar la infraestructura social y
productiva para un desarrollo
econmico que beneficie todos los
sectores de la poblacin
Provisin de servicios, dotacin
adecuada de infraestructura, mejor
gestin territorial
Profundizar, diversificar y valorizar la
integracin comercial del pas
Formacin de nuevos polos de
desarrollo: formacin de nuevos
clster productivos
a. Profesionalizacin de los recursos

humanos pblicos
b. Fortalecimiento de la eficiencia,
transparencia y rendicin de cuentas
de las entidades pblicas
c. Fortalecer un sistema integral,
institucional de seguridad pblica.
d. Modernizar y fortalecer a los
municipios, comarcas y los dems
entes territoriales.
e. Propiciar acceso pleno a la
informacin para toda la poblacin a
travs de medios masivos de
comunicacin y el internet.
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2.3. LOS PROGRAMAS DE INVERSIN SECTORIAL DE MEDIANO PLAZO

Otra fuente de informacin que es necesario tener en cuenta para la identificacin de
proyectos, son los Planes Sectoriales de Inversin de Mediano Plazo, que se formularon desde
fines de 2007 y hasta el primer semestre de 2008.
La elaboracin de este Plan Sectorial de Inversiones de Mediano Plazo (2009/2014), forma
parte de un esfuerzo que se ha venido desarrollando por la Direccin de Programacin de
Inversiones (DPI) del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y las Instituciones inversoras
de cada sector, con el propsito de modernizar y fortalecer el Sistema Nacional de Inversiones
Pblicas de Panam.
Con respecto a la formulacin de este primer Programa Sectorial de Inversiones Pblicas de
Mediano Plazo, el mismo abarc los sectores Agropecuario, Salud, Educacin, Agua Potable y
Saneamiento, Transporte Martimo y Transporte Terrestre, a los cuales se agreg la ptica
territorial a travs de la incorporacin del vector de Desarrollo Urbano, con algunas
referencias a los aspectos de desarrollo regional del pas.
Este ejercicio de programacin implic la realizacin de un trabajo en directa relacin con las
40 entidades inversoras participantes en los sectores mencionados.
1) Sector Agropecuario:
a) Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA)
b) Instituto de Investigaciones Agropecuarias (IDIAP)
c) Instituto de Mercadeo Agropecuario (IMA)
d) Instituto de Seguro Agropecuario (ISA)
e) Banco de Desarrollo Agropecuario (BDA)
2) Sector Salud:
a) Ministerio de Salud (MINSA),
b) Caja de Seguro Social (CSS)
c) Instituto Conmemorativo Gorgas de Investigaciones de Salud
3) Sector Educacin:
a) Ministerio de Educacin (MEDUCA)
b) Universidad de Panam (UP)
c) Universidad Tecnolgica de Panam (UTP)
d) Universidad Martima Internacional de Panam (UMIP)
e) Universidad Autnoma de Chiriqu (UNACHI)
f) Universidad de las Amricas (UDELAS)
g) Instituto para la Formacin y Aprovechamiento de los Recursos Humanos
(IFARHU)
h) Instituto Panameo de Habilitacin Especial (IPHE)
i) Instituto Nacional de Cultura (INAC)
j) Instituto Panameo de Deportes (PANDEPORTES)
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4)
5)
6)
7)
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k) Instituto Nacional de Formacin Profesional y Capacitacin para el Desarrollo

Humano (INADEH)
l) Servicio de Radio y Televisin Nacional (SERTV)
Sector Transporte Terrestre:
a) Ministerio de Obras Pblicas (MOP)
b) Autoridad de Trnsito y Transporte Terrestre (ATTT)
Sector Transporte Martimo:
a) Autoridad Martima de Panam (AMP)
Sector gua Potable y Saneamiento:
a) Ministerio de Salud (MEDUCA)
b) Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN),
c) Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES),
d) Fondo de Inversin Social (FIS),
e) Autoridad Martima de Panam (ACP),
f) Autoridad Nacional de los Servicios Pblicos (ASEP)
g) Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM)
h) Programa de Desarrollo Comunitario (PRODEC)
Sector Desarrollo Urbano:
a) Ministerio de la Vivienda (MIVI)
b) Ministerio de Obras Pblicas (MOP)
c) Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)
d) Autoridad del Trnsito y Transporte Terrestre (ATTT)
e) Cmara Panamea de la Construccin (CAPAC)
f) Instituto Panameo de Turismo (IPAT)
g) Sociedad Panamea de Ingenieros y Arquitectos (SPIA)
h) Asociacin Panamea de Corredores y Promotores de Bienes Raices
(ACOBIR)
i) Consejo Nacional de Promotores de Vivienda de Panam (CONVIVIENDA)
j) Asociacin de Propietarios de Inmuebles de Panam (API)
Durante el desarrollo de las consultoras contratadas para este fin especfico6, se realizaron
sucesivas reuniones de trabajo con las autoridades y tcnicos de nivel superior de todas las
instituciones inversoras de cada sector y tambin se desarrollaron talleres sectoriales de
programacin de inversiones (con la asistencia de ms de 200 participantes)7, con el propsito
6
Las consultoras se desarrollaron durante los ltimos meses de 2007 y primer semestre de 2008 y las mismas
consistieron solamente en la contratacin de un consultor por sector, en base a contratos por productos (alrededor
de 5 m/h de contrato en cada sector), y que no implicaron la dedicacin de tiempo completo por parte de los
consultores.
7
En Noviembre 2008 se realiz el primer taller de programacin de inversiones con el MOP, con una duracin de
2 das completos y con la participacin de alrededor de 50 funcionarios y autoridades. En el 2008 se realizaron
siete talleres adicionales (Agropecuario, Agua Potable y Saneamiento, Educacin, Salud, Transporte Martimo,
Transporte Terrestre y Desarrollo Urbano), de un da de duracin cada uno y con la participacin de ms de 150
funcionarios y autoridades.
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de validar los diagnsticos, el anlisis de las carteras de proyectos y consensuar las

orientaciones fundamentales de cada programa de inversiones y los proyectos incorporados en
ellos8. Estos esfuerzos concretados con las instituciones, fueron acompaados con
innumerables reuniones de trabajo internas del grupo de consultores y algunos sectorialistas de
la DPI, con el propsito fundamental de lograr un mismo enfoque metodolgico, intercambiar
experiencias y compartir una misma visin hacia la cual orientar los programas en
preparacin. Asimismo, todos los informes presentados fueron analizados en detalle por la
Coordinacin, para fortalecer los objetivos mencionados.
A esa cobertura antes mencionada, se sumaba que los sectores de Turismo y Energa ya vienen
trabajando en sus respectivos planes maestros de inversin de mediano plazo. Con ello, se
pens que los siete sectores seleccionados se veran complementados con estos dos sectores
adicionales, y con ello sera factible abarcar ms del 80% de la inversin pblica.
Todos estos argumentos refuerzan la idea que debe caracterizar la naturaleza de un programa
de inversiones de mediano plazo. Este Primer Plan Sectorial de Inversiones, contiene listados
de proyectos por sectores y cada uno de ellos con su correspondiente programacin
cronolgica de ejecucin potencial. Sin embargo, ello no significa que esos proyectos tengan
que ser ejecutados en forma obligatoria.
Por el contrario, este Plan Sectorial debe considerarse como un Plan de Preinversin y no
tanto, como la decisin indefectible de los proyectos que deben ser ejecutados. En realidad,
todo plan de inversin de mediano plazo, debe considerarse como un plan de preinversin,
para ordenar la secuencia de los estudios que deben ser concretados.
Un plan de inversiones no debe ser un documento esttico a cumplir durante los prximos
cinco aos. Por el contrario, debe ponerse en prctica un proceso de preinversin que vaya
apoyando las labores de formulacin, evaluacin, priorizacin y seleccin de las mejores
opciones y adems, un proceso permanente de programacin, que permita alimentar desde el
plan los presupuestos anuales de inversin, agregando cada ao un ao adicional en el
horizonte temporal del plan en vigencia (rolling planning).
2.4. LA LEY DE RESPONSABILIDAD SOCIAL FISCAL
En este marco de referencia, la Ley Nro. 34 (Mayo 2008) de Responsabilidad Social Fiscal
dispone dos aspectos que seguramente van a impactar positivamente en la calidad de la
inversin pblica. Por un lado, establece la exigibilidad de los estudios de costo y beneficio
social para los proyectos de inversin y por otro, indica que al inicio de cada administracin,
dentro de los seis primeros meses de instalado, el rgano Ejecutivo adoptar un Plan Estratgico
8
Cabe destacar que estos Talleres Sectoriales de Programacin de Inversiones, constituyeron eventos de gran
trascendencia para convocar a todas las instituciones de cada sector y poder intercambiar opiniones y diferentes
razonamientos y puntos de vista, sobre la problemtica fundamental de cada sector, las carteras de proyectos y los
objetivos prioritarios para el mediano plazo.
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de Gobierno, enmarcado dentro de los objetivos y metas que surgen de la Concertacin Nacional
para el Desarrollo y su propio compromiso electoral, el cual debe incluir una Estrategia
Econmica y Social, la Programacin Financiera a cinco aos y un Plan de Inversiones Pblicas
indicativo a cinco aos, que establecern criterios para la canalizacin del gasto pblico hacia
sectores, programas y proyectos prioritarios a nivel nacional.
La ley de responsabilidad social fiscal No 34 del 2008 establece as la obligatoriedad de los
planes de inversin y la exigencia de los estudios de pre inversin.
El articulo 23 expresa que: Estudios de factibilidad: Los proyectos de inversin tendrn que
contar con estudios de costo y beneficio social si son mayores de diez millones de balboas y
de pre factibilidad en caso de montos menores. Los estudios pertinentes de los proyectos de
inversin pblica, junto con la disponibilidad de recursos, permitirn la priorizacin de
inversiones pblicas.
En relacin con este articulo se entender por inversin pblica toda asignacin de recursos de
origen pblico( propios del pas-ahorro pblico interno y crdito internacional o procedentes
de la cooperacin internacional al Gobierno General-ahorro pblico externo y que se
administre bajo la responsabilidad de cualquier entidad pblica, entre otros) destinada a
mantener, mejorar o incrementar las existencias de capital fsico o humano con el objeto de
expandir las posibilidades de prestacin de servicios y produccin de bienes del pas y por lo
tanto mejorar directa o indirectamente la futura situacin econmica y social de la poblacin ;
incluyendo las concesiones administrativas y otros mecanismos de similar naturaleza como las
asociaciones pblico privadas.
2.5. EL SINIP Y EL BANCO DE PROYECTOS
Algunas entidades pblicas han estado acostumbradas a pasar de la idea de un proyecto a la
elaboracin del documento o expediente tcnico y de ah a la ejecucin de la obra, obteniendo
como resultado proyectos no rentables, no sostenibles, riesgosos, sobredimensionados y en
muchos casos existiendo duplicidad de inversin, por lo que se usan ineficientemente los
recursos pblicos.
Cabe recordar que el Gobierno de Panam procedi a la creacin del SINIP a travs del
Decreto Ejecutivo Nro. 148 de Diciembre de 2001. Adems, en esta misma disposicin, se
estableci que la Direccin de Programacin de Inversiones (DPI) del MEF, funcionara como
Coordinador Tcnico del Sistema, con la funcin entre otras de establecer las
metodologas que deben ser aplicadas por todas las entidades inversoras del sector pblico
para el anlisis, evaluacin, priorizacin y seleccin de sus proyectos de inversin.
En el marco del Componente 3 del Programa de Gestin Fiscal, se ha establecido un enfoque
integral, tratando de abarcar todos los aspectos que afectan la calidad del proceso de inversin
pblica. Este es el enfoque que a fines del 2006 se adopt como un enfoque sistmico, a
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efectos de complementar el tratamiento de los proyectos especficos con una visin integral y
dinmica del proceso de inversin pblica, concibiendo este proceso como una funcin de
produccin en la cual intervienen una serie de recursos. Para que el sector pblico pueda
concretar las acciones de produccin final, resulta necesario contar con recursos vinculados
con la programacin, recursos financieros y materiales, una adecuada estructura organizativa y
procedimientos administrativos, recursos humanos capacitados, metodologas tcnicas
apropiadas para cada proceso de produccin e informacin relativa a cada una de las
actividades de produccin y adecuada para configurar una visin integral de las acciones del
Estado
El Sistema Nacional de Inversin Pblica (SINIP) establece que las entidades pblicas
encargadas de ejecutar proyectos de inversin pblica, deben aplicar una serie de principios,
procesos, metodologas y normas tcnicas que permitan optimizar el uso de los recursos
pblicos, as mismo el SINIP es de observancia y cumplimiento obligatorio y tiene como
finalidad optimizar el uso de los recursos pblicos destinados a la inversin y su principal
herramienta es el anlisis de pre-inversin, el cual permite una evaluacin tcnica econmica
financiera y de sostenibilidad de los proyectos previa a su ejecucin.
Tambin es necesario destacar que la visin conceptual y las etapas que se siguieron en este
trabajo de programacin de inversiones, se estructuraron en coordinacin con el diseo,
desarrollo y puesta en marcha del Banco de Proyectos. El diseo conceptual del Banco se
orient intencionalmente a sustentar los ejercicios de programacin de inversiones,
buscando que el Banco fuera una herramienta adecuada para procesar la informacin de los
proyectos de inversin de cada institucin y estimar la demanda prospectiva de financiamiento
para cada proyecto y a nivel agregado, complementando de esa manera el anlisis de las
inversiones individuales, con una visin ms macro y abarcativa de las orientaciones y
tendencias de las inversiones sectoriales y de los financiamientos correspondientes.
En Enero de 2007 se decidi abandonar el antiguo sistema de informacin de proyectos y
reemplazar el mismo, por un Banco de Proyectos que tuviera una cobertura ms integral del
ciclo completo de los proyectos de inversin pblica, que permitiera captar los proyectos
desde la etapa de idea, que posibilitara efectuar el seguimiento de los proyectos durante su
ciclo de vida y en sntesis, que hiciera posible la configuracin de una visin prospectiva de la
gestin del Estado en preinversin e inversin y de esa forma, asegurar la consistencia de la
misma con la visin estratgica de la Administracin que - en cada momento determinado se
encuentre decidiendo y orientando esa Gestin Pblica.
El nfasis estuvo puesto en superar el viejo sistema, pasar a un nuevo Banco de Proyectos que
cubriera los aspectos de preinversin y programacin en una forma ms amplia y que se
acoplara conceptual y operativamente con el SIPRES de DIPRENA. En sntesis, tener una
primera versin del Banco que permitiera apoyar en una forma ms slida y eficiente el
proceso de formulacin del presupuesto de inversin del 2008 y 2009, la preparacin del
programa de inversin de mediano plazo y al mismo tiempo, que permitiera construir los
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cimientos para asegurar una total integracin BANCO-SIPRES cuando se comenzara la

ejecucin del presupuesto del 2009.
Esta implementacin del nuevo Banco de Proyectos y su utilizacin para apoyar el proceso de
formulacin del presupuesto de inversiones para el 2008, se tradujo en la incorporacin en el
2007 de 5,091 proyectos en el sistema, por parte de 80 unidades inversoras9. En los
momentos actuales, el Banco esta procesando informacin de ms de 10,000 proyectos, como
parte del proceso de formulacin del presupuesto de inversiones para el 2009.
En la actualidad, la situacin se caracteriza por los siguientes aspectos:
a) Todos los proyectos ingresados en el Banco cuentan con indicadores de productos e
impacto, ms otros indicadores de generacin de empleo, de viabilidad, efectos sobre
pobreza, etc.
b) En la actualidad, el Banco est siendo operado por ms de 450 funcionarios de las 80
Unidades inversoras, ms los Sectorialistas de la DPI y otros funcionarios de diversas
entidades pblicas que usan el Banco como herramienta de consulta sobre los
proyectos de inversin del Estado.
c) El Banco de Proyectos opera desde un principio en ambiente web y ya lleva alrededor
de 18 meses sin ningn problema operativo, ni interrupciones en su funcionamiento.
d) Ya se ha logrado establecer la relacin o vinculacin entre el Cdigo SINIP y el
Cdigo de la Partida Presupuestaria para ms del 96% de los proyectos de inversin, lo
que ha permitido: i) ligar el Banco con la informacin de SIAFPA sobre la asignacin
y ejecucin presupuestaria y ii) reconstruir los datos histricos de asignacin y
ejecucin presupuestaria de los proyectos de inversin desde el 2004 hasta la
actualidad.
Es importante destacar el rol fundamental que juega el Banco de Proyectos en el proceso de
preparacin de un plan de inversiones de mediano plazo y obviamente, en la formulacin de
los presupuestos anuales de inversin. El diseo, implantacin y puesta en marcha del Banco
de Proyectos era una herramienta indispensable para posibilitar la preparacin del Plan
Sectorial de Inversiones de Mediano Plazo.
El Banco de Proyectos juega un doble papel. Por un lado, es una fuente de consulta
permanente para que las instituciones puedan conocer la totalidad de los proyectos propios y
de otras instituciones inversoras, como as tambin el estado en que se encuentra cada una de
9
Se utiliza el trmino Unidades Inversoras y no Instituciones Inversoras, porque en el Banco de Proyectos se han
abierto las Instituciones (caso Presidencia de la Repblica) en todas las Unidades componentes de las mismas
(por ejemplo, el FIS, CONADES, etc.)
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las iniciativas de inversin. En segundo trmino, es un reservorio en el cual se deben ingresar

todos los proyectos apenas sean identificados y donde con posterioridad se vaya
actualizando permanentemente la situacin de avance y los indicadores de cada uno de los
proyectos durante las fases de preinversin y de ejecucin.
3. GUA PARA IDENTIFICAR PROYECTOS

3.1. CONOCER Y ESTUDIAR LOS ACUERDOS DE LA CONCERTACIN
La Concertacin Nacional, como marco de referencia no slo identific objetivos de carcter
agregado sino que tambin diagnostic problemas y fij propsitos para sectores y actividades
sensibles, as como la superacin de brechas en las regiones. Adems destac la necesidad de
traducir esos objetivos y propsitos en metas concretas, y propuso mecanismos e instrumentos
para la evaluacin y el seguimiento de los logros.
La amplitud y diversidad de los acuerdos y su posibilidad de ser alcanzados en el corto,
mediano y largo plazo implica un ejercicio colectivo tanto al interior de las instituciones,
como entre el conjunto de instituciones con similares objetivos para precisar la visin de los
Acuerdos de la Concertacin , a efectos de permitir la identificacin de los objetivos
estratgicos esperados, explorar las estrategias y las trayectorias de evolucin en los distintos
temas y as mismo identificar, focalizar, priorizar y formular los proyectos de inversin,
cuantificando y sugiriendo la asignacin de los recursos
Se trata aqu de hacer un ejercicio conducente a resolver cmo se debe estructurar la gestin
del gobierno a partir del 2009 para cumplir con los acuerdos pactados, los cuales comprenden
entre otros: establecimiento de polticas, la necesidad de realizar estudios, evaluaciones y
mejorar y hacer ms eficiente y transparente la gestin administrativa , as como formular de
manera ms focalizada y con criterios de evaluabilidad los proyectos de inversin pblica y
el uso de fuentes de recursos con clara identificacin en lo que corresponde a uso de los
recursos del canal.
Este ejercicio debe contar con un proceso de anlisis en profundidad de cada acuerdo, el punto
de partida de la situacin y/o problema que se pretende solucionar y los criterios para
determinar cundo una accin y/o proyecto est dando respuesta tanto a los objetivos, como a
las estrategias definidas en la Concertacin, respetando los principios y criterios generales del
marco de referencia y esta avanzado hacia el cumplimiento de las metas establecidas y cuando
no lo est logrando.
Para este ejercicio es necesario contar la participacin de los funcionarios de las distintas
entidades que estuvieron involucrados en el proceso, de manera que se interprete
adecuadamente los principios orientadores de los acuerdos de la Concertacin.
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A partir del reconocimiento, anlisis y seleccin de acuerdos pertinentes se debe lograr la

determinacin de las principales y grandes estrategias que deben orientar la identificacin,
formulacin, diseo y /o seleccin de los proyectos de inversin. Estas estrategias sern de
carcter agregado y su desarrollo particular tendr la especificidad que le quiera dar cada
entidad responsable de su implementacin con la supervisin de los organismos rectores del
SINIP
Este proceso implica un nivel de esfuerzo de mayor complejidad y requiere apoyo tcnico y
orientacin de carcter poltico, de manera de garantizar el blindaje de ciertos programas
estratgicos.
3.2. SELECCIN Y AGRUPAMIENTO DE LOS ACUERDOS Y DE
RESPONSABILIDADES
Est tarea implica la elaboracin de una matriz donde todos los acuerdos pertinentes a la(s)
institucin (es) sean analizados para determinar el tipo de accin y/o gestin (poltica, cambios
institucionales y/o proyecto) que est en ejecucin y/o se requieren, las caractersticas que
debe contener su diseo y ejecucin, el orden de implementacin a partir de los indicadores de
partida y las metas, as como la entidad o entidades responsables de su ejecucin
Con esta tarea se debe poder tener un mapa de si hay acciones o no, as como la calidad de las
mismas para saber si se est avanzando en el cumplimiento del acuerdo, en este sentido se
debe dar respuesta a interrogantes como:
Hay proyectos suficientes en cada una de los temas y acuerdos?

El desempeo del proyecto es adecuado a los nuevos criterios establecidos en los
acuerdos de la concertacin o hay que hacer reorientacin y ajustes?
Hay indicadores?
Hay pre inversin en el tema?; hay programacin de la pre inversin e inversin?
Con esta visin agregada10 se identificaran los vacios que tiene la actual gestin pblica y/o
prever las modificaciones necesarias para la reorientacin y la programacin de las acciones y
proyectos en el futuro inmediato
Con este mapa de la intervencin institucional es necesario establecer los nuevos
requerimientos de proyectos y/o acciones para lograr cumplir con los objetivos y metas y
proceder a su identificacin a partir del anlisis de los problemas especficos que requieren
ser atendidos.
Un punto de apoyo de las entidades para esta tarea de visin agregada inicial podr ser la informacin registrada actualmente en el sistema
nacional de inversin pblica /Banco de proyectos
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4. TCNICAS Y MTODOS PARA IDENTIFICAR PROYECTOS

El objetivo central de todo proyecto de inversin pblica es solucionar un problema o una
necesidad sentida en una poblacin determinada. Sin embargo, es importante anotar que por
muy bueno y eficaz que sea un instrumento; no puede garantizar por s solo el xito. ste
depende de la seriedad y competencia con que se aplique, entre otros factores, el manejo
presupuestal y la coherencia en el proceso de ejecucin.
Grfico N. 1: Qu es un proyecto?11
QUE ES UN PROYECTO?
ES UNA COMBINACION DE RECURSOS
Fsicos
Humanos
Financieros
Tecnolgicos
Informacin
Organizacin
Tiempo
PARA
Producir Bienes
Prestar Servicios
Valor de los
Recursos
<
Valor de los Bienes o

Servicios a generar
Costos del
Proyecto
<
Beneficios del
Proyecto
CON EL OBJETIVO DE
Satisfacer
Necesidades
Lic. Daniel Martin
En trminos generales, se puede decir que un proyecto se trata de una actividad en la que
se invertir dinero esperando obtener un rendimiento y que, desde el punto de vista
lgico, parece prestarse a su planificacin, financiacin y ejecucin como una unidad. Es
una actividad especfica con un punto de partida especfico y un punto final especfico,
que tiene por objeto alcanzar una meta tambin especfica. Normalmente, tendr una
localizacin geogrfica o, por lo menos, una zona bastante claramente delimitada de
concentracin geogrfica. Quiz tenga un grupo especfico de destinatarios. Tendr una
secuencia temporal relativamente bien definida de actividades de inversin y produccin.
Tendr tambin un grupo especfico de actividades que se desee financiar y un grupo de
beneficios que puedan determinarse y cuyos valores sean susceptibles de estimacin. A
menudo, tendr una estructura administrativa y una contabilidad parcial o totalmente
independientes.
La identificacin, preparacin y evaluacin del proyecto requiere de un marco legal,
conceptual y lgico, que en forma secuencial permita identificar formular, evaluar y hacer
11
MARTIN, Daniel, Sistema de Evaluacin del Plan de Desarrollo Departamental en base a indicadores de
gestin y de resultados (Gobernacin del Valle del Cauca, Colombia, Octubre 2002)
18
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seguimiento a los proyectos. En las pginas siguientes se ilustrarn algunas guas

metodolgicas para la identificacin de proyectos.
Para realizar la identificacin del proyecto existe una gran cantidad de instrumentos y tcnicas
que pueden ser aplicadas entre ellas se encuentran las tcnicas de anlisis: El Marco lgico y
el rbol de problemas
4.1. TCNICA DEL MARCO LGICO DE PROYECTOS12
El marco lgico fue creado para mejorar la calidad de las inversiones sociales, superando los
tres problemas que en opinin de sus creadores eran los principales defectos de los proyectos
de desarrollo:
Planificacin demasiado imprecisa.

Responsabilidad gerencial ambigua.
Evaluacin excesivamente controversial.
El marco lgico permite un diseo que satisface tres requerimientos fundamentales de calidad
en un proyecto de desarrollo: coherencia, viabilidad y evaluabilidad. El marco lgico logra, sin
mayor necesidad de sofisticados mtodos matemticos, introducir rigor cientfico en la
formulacin de proyectos sociales.
El marco lgico facilita las siguientes acciones durante la gestin del ciclo de los proyectos:
La identificacin y priorizacin, sobre la base de un anlisis de los

problemas de la poblacin y sus posibles alternativas de solucin.
La formulacin y evaluacin, mediante la especificacin y estimacin
cuantitativa de los beneficios y costos involucrados en un proyecto.
La planificacin operativa, especificando de modo preciso las actividades y
los recursos necesarios para la ejecucin de un proyecto.
El monitoreo y evaluacin, sobre la base de un conjunto de indicadores de
desempeo.
La evaluacin ex-post y anlisis del impacto social de un proyecto, a fin de
determinar su contribucin al desarrollo.
El Marco lgico, es una herramienta para la organizacin de los temas de un proyecto, ya que
permite relacionar en forma sistemtica y lgica los objetivos y resultados de un proyecto o
programa. Asimismo, sirve para identificar si se pueden alcanzar los objetivos plantados y
definir las hiptesis exteriores al proyecto o programa que pueden influir en su consecucin.
12
La tcnica del marco lgico fue creada en 1969 por la firma consultora Practical Concepts Inc.,
especficamente por Len Rossenberg y Lawrence Posner, bajo contrato con la Agencia para el Desarrollo
Internacional de los Estados Unidos (USAID)
19
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Los principales resultados de este proceso se resumen en una matriz que describe de forma
lgica los aspectos ms importantes de un proyecto. El marco lgico se utiliza tanto durante la
preparacin de un proyecto o programa como durante su ejecucin y evaluacin.
El marco lgico se utiliza en todas las fases del ciclo de proyectos: durante la fase de
formulacin (identificacin y preparacin), deber desarrollarse el marco lgico, sin que
pueda pretenderse completarlo totalmente.
El marco lgico ayuda a las personas encargadas de la preparacin de un proyecto a
estructurar y formular mejor sus pensamientos y a expresarlos de forma clara y tipificada. El
marco lgico no pretende ms que eso. Si la poltica es mala y los criterios mal elegidos, el
marco lgico revelar las contradicciones y lagunas. Por lo tanto es un instrumento que
permite ver claramente cmo va a evolucionar la intervencin, qu estrategia se va a seguir y
qu medios se van a utilizar.
La Matriz del Marco Lgico
En principio, el marco lgico se presenta como una matriz de cuatro por cuatro: una tabla de
cuatro columnas y cuatro filas. y suministran la siguiente informacin:
Tabla 2: Estructura del Marco Lgico
LA ESTRUCTURA DEL MARCO LGICO
RESUMEN
NARRATIVO DE
OBJETIVOS
FIN
El Fin es una definicin
de cmo el proyecto o
programa contribuir a la
solucin del problema (o
problemas) del sector.
PROPSITO
El Propsito es el impacto
directo a ser logrado como
resultado de la utilizacin
de los Componentes
producidos por el
proyecto. Es una hiptesis
sobre el impacto o
INDICADORES
VERIFICABLES
OBJETIVAMENTE
MEDIOS DE
VERIFICACIN
SUPUESTOS
Los indicadores a nivel de

Fin miden el impacto general
que tendr el proyecto. Son
especficas en trminos de
cantidad, calidad y tiempo.
(grupo social y lugar, si es
relevante).
Los medios de verificacin

son las fuentes de
informacin que se pueden
utilizar para verificar que los
objetivos se lograron.
Pueden incluir material
publicado, inspeccin visual,
encuestas por muestreo, etc.
Los supuestos indican los

acontecimientos, las
condiciones o las
decisiones importantes
necesarias para la
"sustentabilidad"
(continuidad en el tiempo)
de los beneficios
generados por el proyecto.
Los indicadores a nivel de

Propsito describen el
impacto logrado al final del
proyecto. Deben incluir
metas que reflejen la
situacin al finalizar el
proyecto. Cada indicador
Los medios de verificacin

son las fuentes que el
ejecutor y el evaluador
pueden consultar para ver si
los objetivos se estn
logrando. Pueden indicar que
existe un problema y
Los supuestos indican los

condiciones o las
decisiones que tienen que
ocurrir para que el
proyecto contribuya
significativamente al logro
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LA ESTRUCTURA DEL MARCO LGICO

RESUMEN
NARRATIVO DE
OBJETIVOS
beneficio que se desea
lograr.
COMPONENTES
Los Componentes son las
obras, servicios, y
capacitacin que se
requiere que complete el
ejecutor del proyecto de
acuerdo con el contrato.
Estos deben expresarse en
trabajo terminado
(sistemas instalados, gente
capacitada, etc.)
ACTIVIDADES
Las Actividades son las
tareas que el ejecutor debe
cumplir para completar
cada uno de los
Componentes del proyecto
y que implican costos. Se
hace una lista de
actividades en orden
cronolgico para cada
Componente.
INDICADORES
VERIFICABLES
OBJETIVAMENTE
MEDIOS DE
VERIFICACIN
SUPUESTOS
especifica cantidad, calidad

y tiempo de los resultados
por alcanzar.
sugieren la necesidad de
cam-bios en los
componentes del proyecto.
Pueden incluir material
publicado, inspeccin visual,
encuestas por muestreo, etc.
del Fin.
Los indicadores de los

Componentes son
descripciones breves, pero
claras de cada uno de los
Componentes que tiene que
terminarse durante la
ejecucin. Cada uno debe
especificar cantidad, calidad
y oportunidad de las obras,
servicios, etc., que debern
entregarse.
Este casillero indica dnde el

evaluador puede encontrar
las fuentes de informacin
para verificar que los
resultados que han sido
contratados han sido
producidos. Las fuentes
pueden incluir inspeccin
del sitio, informes del
auditor, etc.
Los supuestos son los

condiciones o las
decisiones que tienen que
ocurrir para que los
componentes del proyecto
alcancen el Propsito para
el cual se llevaron a cabo.
Este casillero contiene el

presupuesto para cada
Componente a ser producido
por el proyecto.
Este casillero indica donde

un evaluador puede obtener
informacin para verificar si
el presupuesto se gast como
estaba planeado.
Normalmente constituye el
registro contable de la
unidad ejecutora.
Los supuestos son los

acontecimientos,
condiciones o decisiones
(fuera del control del
gerente de proyecto) que
tienen que suceder para
completar los
Componentes del
proyecto.
El marco lgico es, pues, un instrumento que ayuda a los diseadores de proyectos a entender
mejor la naturaleza de los problemas que estn tratando de resolver. La matriz del marco
lgico est basada en dos principios bsicos: primero, las relaciones lgicas verticales de
causa-efecto entre las diferentes partes de un problema, que corresponden a los cuatro niveles
o filas de la matriz que relacionan las actividades (o insumos), los componentes (o productos),
el propsito y el fin como el conjunto de objetivos jerarquizados del proyecto; segundo, el
principio de la correspondencia (lgica horizontal), que vincula cada nivel de objetivos a la
medicin del logro (indicadores y medios de verificacin) y a las condiciones que pueden
afectar su ejecucin y posterior desempeo (o supuestos principales).
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La lgica vertical
El marco lgico ayuda a sistematizar y aplicar un enfoque sistemtico y racional al diseo,
ejecucin y evaluacin de proyectos. La lgica vertical postula que si contribuimos con ciertas
actividades (o insumos), produciremos ciertos componentes (o resultados): por lo tanto, existe
una relacin necesaria y suficiente entre las actividades y sus componentes correspondientes,
siempre y cuando los supuestos identificados sean confirmados en la realidad de la ejecucin y
posterior uso de los productos.
En el nivel siguiente de la lgica vertical de la matriz volvemos a hacer una inferencia causal.
Si el proyecto produce estos componentes (o resultados), y los supuestos de este nivel se
ratifican, se lograr el propsito (la hiptesis) (los componentes son condiciones necesarias y
suficientes siempre y cuando los supuestos tambin se confirmen en la realidad de la
ejecucin). Siguiendo hasta el nivel de objetivo superior (fin), si se logra el propsito, y se
confirman los supuestos de este nivel, se habr contribuido de manera significativa a alcanzar
el fin (es decir, el propsito es necesario, pero no suficiente).
La lgica horizontal
En trminos prcticos, la dimensin horizontal es una descripcin de cmo los gerentes de
proyectos, el responsable del monitoreo y los evaluadores, pueden medir el nivel de logro de
los resultados esperados a cada nivel de objetivos. En la matriz del marco lgico la segunda
columna describe lo que hemos llamado "indicadores". Estos son determinados en la etapa de
diseo, y deben ser medidas cuantitativas y cualitativas del estado de ejecucin de
componentes, del logro del propsito (efecto directo del proyecto) o la magnitud de la
contribucin hacia el logro del fin (impacto de desarrollo). La tercera columna explica a travs
de qu medios se verificarn los indicadores, especificando las fuentes de informacin y
mtodos que se emplearn. La cuarta columna a la que ya hemos hecho referencia en el punto
anterior, es donde se describen los supuestos (y su jerarqua) que deben materializarse para
asegurar el logro de las acciones o productos de cada nivel y a su vez se transformen en lo
esperado, en el objetivo del nivel superior subsiguiente.
Indicadores
Como ya se sealara, stos son el eje que define la recopilacin de los datos necesarios para
efectuar el seguimiento de la ejecucin del proyecto y su posterior evaluacin. Los indicadores
deben ser especificados con cuidado y precisin. El marco lgico debe incluir indicadores para
todos los niveles de objetivos, pero al mismo tiempo el nmero de los mismos debe ser
cuidadosamente elegido para que sea el mnimo necesario para poder asegurar veracidad, pero
con eficacia de gestin. Al fijar indicadores, es preciso que se definan de manera tal que
queden claros los niveles de cantidad, calidad y tiempo requeridos para asegurar que se
alcance el siguiente nivel de objetivos.
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Estos indicadores son muy importantes porque enmarcan las caractersticas de las respuestas
operativas a los problemas que est tratando de resolver el proyecto. Adems, proporcionan un
punto de referencia para la recopilacin de datos en la etapa de preparacin y una "carta de
navegacin" para guiar las actividades de gestin/monitoreo y evaluacin del proyecto.
Supuestos
Tal como se ha mencionado en las secciones anteriores para que la lgica vertical (de causa
efecto) sea "vlida", la gestin del proyecto depende de la verificacin o confirmacin de los
supuestos establecidos. Estos se especifican, para cada nivel de objetivo, en la cuarta columna
del marco lgico. Quizs lo ms importante de los supuestos es reconocer que se trata de
elementos que implican riesgo relacionados con el entorno del proyecto, que estn fuera del
control de la gerencia del proyecto y de la agencia ejecutora.
4.2. TCNICA DEL RBOL DE PROBLEMAS
El rbol de problema es una representacin ordenada de las relaciones causa efecto entre
distintas situaciones, es una sencilla tcnica con la que se puede plantear la discusin y
reflexin entre mltiples actores a fin de identificar y relacionar las causas y efectos
encadenados a un problema que afecta a la poblacin.
Es a la vez un conjunto de tcnicas para:
Analizar la situacin en relacin a un problema

Identificar los problemas principales en un contexto
Definir el problema central de la situacin
Visualizar las relaciones de causa a efecto en el rbol de problemas
Metodolgicamente consiste en representar grficamente hacia arriba (hojas del rbol) los
efectos (manifestaciones del problema) identificados como consecuencia del problema y hacia
abajo (raz del rbol) las causas que dieron origen al problema y en el centro (tronco del rbol)
el problema identificado
El rbol de problemas es una ayuda importante para entender la problemtica a resolver. En l
se expresan, en encadenamiento tipo causa/efecto, las condiciones negativas percibidas por los
involucrados en relacin con el problema en cuestin. Confirmado el mencionado
encadenamiento causa/efecto, se ordenan los problemas principales permitiendo al equipo de
diseo identificar el conjunto de problemas sobre el cual se concentrarn los objetivos del
proyecto. Esta clarificacin de la cadena de problemas permite mejorar el diseo, efectuar un
monitoreo de los "supuestos" del proyecto durante su ejecucin y, una vez terminado el
proyecto, facilita la tarea del evaluador, quien debe determinar si los problemas han sido
resueltos (o no) como resultado del proyecto.
23
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Documento 119
Grfico N.2.: El rbol de Problemas (Ejemplo-Parte A)13
LA NECESIDAD DE ENFATIZAR EN UN ENFOQUE

INTEGRAL Y COHERENTE
OBJETIVO:
Incrementar las exportaciones
Agrcolas del pas
Baja
Bajacapacidad
capacidad
empresarial
empresarial
Mala
Malacalidad
calidadde
desemillas
semillas
YYvariedades
variedades
Insuficiente
Insuficientecantidad
cantidadpara
para
Entrar
Entraren
enmercados
mercadosexternos
externos
Porqu no se pueden aumentar

Las Exportaciones ?
Mal
Maltratamiento
tratamientode
de
Los
Loscultivos
cultivos
Inadecuada
Inadecuada
Infraestructura
Infraestructuraportuaria
portuaria
Mal
Maltratamiento
tratamiento
Durante
Durantelalacosecha
cosecha
Mal
Maltratamiento
tratamiento
Post-cosecha
Post-cosecha
Desconocimiento
Desconocimientode
de
Mercados
Mercadosexternos
externos
Problemas
Problemasen
enelel
Transporte
Transporteaalos
los
Mercados
externos
Mercados externos
Inadecuado
Inadecuado
Procesamiento
Procesamiento
industrial
industrial
Inadecuado
Inadecuado
Envase
Envaseyypresentacin
presentacin
del
delproducto
producto
Lic. Daniel Martin
Por ejemplo, se puede tomar el caso del sector agrcola. El objetivo puede estar definido en
trminos de lograr un aumento de las exportaciones agrcolas del pas y el anlisis subsecuente
trata de identificar cules son las causas que impiden conseguir ese incremento. Como
resultado de ese anlisis, es posible que se identifiquen una serie de problemas que estn
impidiendo alcanzar el objetivo, tales como la mala calidad de semillas y variedades,
insuficiente produccin para entrar en mercados externos, mal tratamiento de los cultivos, etc.
En una segunda ronda, el anlisis puede seguir desagregando cada uno de esos problemas. Asi,
por ejemplo, la mala calidad de las semillas y variedades puede ser consecuencia del
desconocimiento del productor y este problema, puede estar originado en un extensionismo
(capacitacin de los productores) insuficiente o mal planteado, lo cual a su vez puede ser el
resultado de una insuficiente preparacin de los extensionistas, o los productores con muy bajo
nivel cultural, o la escasez de recursos fsicos, o la escases de recursos financieros. Tambin es
posible que la utilizacin de semillas de mala calidad sea consecuencia de la baja rentabilidad
que obtienen los productores cuando utilizan semillas de mejor calidad y esto puede ser un
efecto de otra serie de factores.
13
MARTIN, Daniel, Sistema de Evaluacin y Seguimiento de Proyectos Agrcolas, Secretara de Agricultura y Ganadera, Gobierno de
Honduras. Contrato celebrado entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Econosul Consultora SRL (2002)
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Documento 119
Grfico N.3.: El rbol de Problemas (Ejemplo-Parte B)14

LA NECESIDAD DE ENFATIZAR EN UN ENFOQUE
INTEGRAL Y COHERENTE
Mala calidad de
Mala calidad de
semillas
semillas
y variedades
y variedades
Desconocimiento
Desconocimiento
del productor
del productor
Extensionismo
Extensionismo
Insuficiente o
Insuficiente o
mal
mal
planteado
planteado
Insuficiente
Insuficiente
Preparacin de
Preparacin de
extensionistas
extensionistas
Productores sin Nivel
Productores sin Nivel
cultural mnimo
cultural mnimo
Escasez de recursos
Escasez de recursos
fsicos
fsicos
Escasez de recursos
Escasez de recursos
financieros
financieros
Poltica de precios
Poltica de precios
distorsionadores
distorsionadores
No es rentable utilizar
No es rentable utilizar
mejores semillas o
mejores semillas o
variedades
variedades
Autoridades con
Autoridades con
conocimiento errneo
conocimiento errneo
Polticas
Polticas
determinadas por
determinadas por
grupos de inters
grupos de inters
Diferenciales
Diferencialesde
de
rendimientos no
rendimientos no
compensatorios
compensatorios
Importados ms
Importados ms
baratos y de mejor
baratos y de mejor
calidad
calidad
Subsidios a la
Subsidios a la
produccin en el
produccin en el
exterior
exterior
Tipo de cambio muy
Tipo de cambio muy
bajo o atrasado
bajo o atrasado
Lic. Daniel Martin
Lo interesante de este ejercicio de construir un diagnstico en forma de rbol de problemas,

es que el mismo permite identificar que los objetivos no se podrn conseguir con proyectos
aislados en algunos temas. Por el contrario, el logro de los objetivos solo ser posible si se
genera un rbol de proyectos que se refuercen mutuamente.
En otros trminos, podramos imaginarnos que al poner el rbol de problemas frente a un
espejo, resultar la estructura programtica de un plan de inversiones orientado hacia el logro
de objetivos prioritarios. Por el contrario, la realizacin de proyectos aislados no resultar en
el logro de los objetivos sustantivos y en consecuencia, los proyectos aislados no tendrn un
nivel aceptable de rentabilidad. Es posible que tengan productos, pero no tendrn un impacto
adecuado, medido en trminos de los objetivos sustantivos.
En sntesis, el rbol de problemas es una tcnica mediante la cual se identifican los efectos o
repercusiones encadenados al problema y las causas que los desencadenan. Esta tcnica
utiliza una representacin grfica en la cual se coloca en el centro el problema, luego se trabaja
la parte de los efectos (del problema hacia arriba), y luego la causas (del problema hacia
abajo).
14
MARTIN, Daniel, Sistema de Evaluacin y Seguimiento de Proyectos Agrcolas, Secretara de Agricultura y Ganadera, Gobierno de
Honduras. Contrato celebrado entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Econosul Consultora SRL (2002)
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Documento 119
Grfico N.4.: El rbol de Problemas (Ejemplo)15
Menor calidad
de Vida
Prdida de
productividad
Altos costos de
atencin de salud
Alta inasistencia
laboral
Alta
mortalidad
Gran nmero
de heridos
Altos costos de
reparaciones
Prdida de
votos
Grandes daos
a la propiedad
Descontento con la
autoridad comunal
Alta tasa de accidentes en la interseccin
Exceso de
Velocidad de
los vehiculos
Gran distancia a
semforos hacia
arriba y abajo
Gran nmero de
peatones cruzando
Inexistencia de
Un puente peatonal
Imprudencia de
los conductores
Visibilidad
limitada
Hay vehiculos
estacionados
Imprudencia de
los peatones
Falta de
sealizacin
No hay
semforo
No hay seal
de prioridad
Para su construccin podemos seguir los siguientes pasos:16
Dibuje un recuadro que describa el problema identificado

Coloque un primer nivel los efectos directos o inmediatos del problema. Cada efecto
deber nacer del problema, representado con una flecha del problema hacia el efecto
A continuacin deber preguntarse para cada efecto del primer nivel, si hay alguno o
varios efectos superiores importante que puedan derivarse de l. As continuara hacia
niveles superiores, los efectos de los niveles inferiores pasarn a ser causa de los
superiores.
Contine as, sucesivamente hasta llegar a un nivel que se considere como superior
dentro del mbito institucional, en el cual pueda tener un nivel de competencia o
posibilidades de intervencin.
Luego iniciamos la construccin de los niveles de causa bajo el problema, se continua
buscando las causas de las causas, construyendo un rbol hacia abajo del problema.
Es importante dar rienda suelta a la creatividad, y realizar la tarea en grupos

interdisciplinarios, los cuales darn con una buena definicin del problema, con sus causas
15
GOBIERNO DE PANAMA, Ministerio de Economa y Finanzas, Direccin de Programacin de Inversiones, Metodologa de Preparacin
y Presentacin de Proyectos de Inversin, Programa Gestin Fiscal, Fase I, 1998
16
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Documento 119
examinadas sin restricciones inciales, incrementando las probabilidades de soluciones

exitosas.
4.2.1. Identificacin y definicin del problema
La principal condicin para la identificacin de un proyecto es la de reconocer el problema o
necesidad que se quiere solucionar. El propsito de todo proyecto de inversin pblica es el de
resolver un problema o necesidad que se presenta sobre una parte de la poblacin del pas, por
tal razn la descripcin del problema antecede a la preparacin y estudio del proyecto
Desde el punto de vista metodolgico el problema constituye la variable dependiente, y el
proyecto de inversin la variable independiente mediante la cual se busca manipular las
causas, que lo generan y que se pretenden mejorar
El estudio del problema o necesidad es el principal aspecto a tratar dentro de la identificacin
del proyecto. Es necesario determinar los efectos y las caractersticas generales ms
relevantes del mismo, sus causas y los aspectos que lo rodean y que pueden ser importantes en
el momento de buscar una solucin. Se debe tener claridad sobre el problema planteado y
sobre todo es importante no confundir el problema con la posible solucin
En la identificacin del proyecto se busca establecer cul es el problema u oportunidad que
ser objeto del proyecto, y cul es la alternativa o alternativas ms adecuadas para solucionarlo
Recomendaciones para seleccionar el problema
Por ejemplo, una poblacin puede tener altos ndices de morbilidad causados por la carencia
de un sistema adecuado de drenaje de aguas negras. En este caso el problema consiste en los
altos ndices de morbilidad y la posible solucin es la construccin de un alcantarillado. No se
debe considerar la carencia del sistema de alcantarillado como el problema.
Se debe buscar la mayor concrecin posible en la identificacin del problema o necesidad
estudiados, determinando los aspectos especficos y las caractersticas ms importantes, las
posibles causas, repercusiones del problema o necesidad y las condiciones en que se est
presentando dicha situacin. Es muy importante considerar que, en cualquier caso, el
problema no debe ser expresado como la negacin de una solucin, sino que debe dejar abierta
la posibilidad de encontrar mltiples alternativas para resolverlo.
El problema central es una proposicin
insatisfactoria.
en sentido negativo: describe situacin
El problema central es un hecho o situacin; no es un documento.

El problema central es importante: afecta a gran parte de la poblacin objetivo.
El problema central no es la ausencia de una solucin.
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El problema central es verdadero: existe evidencia emprica y puede ser sustentado

estadsticamente.
Es importante que el proyecto considere las caractersticas del problema en trminos

cuantitativos y cualitativos.
Nota de referencia: En el proceso de concertacin algunos problemas focalizaron la

preocupacin de la sociedad, entre ellos cobra especial significado la falta de equidad. Desde
una perspectiva regional, se evidenciaron las brechas existentes en algunas variables
econmicas, sociales y de dotaciones en infraestructura bsica y se indicaron en algunos
casos las metas y los esfuerzos necesarios para reducir las distancias y desigualdades entre
regiones. Desde esta ptica, habra que dedicar esfuerzos inciales a superar unos umbrales
mnimos en infraestructura humana y fsica, y para ello, el Estado tendra que fortalecer y
modernizar el sistema de transferencias. Una vez superados esos umbrales mnimos, la tarea
subsiguiente en la construccin de la equidad es apoyar el desarrollo productivo en las
provincias y comarcas ms pobres. Es imposible disear desarrollos productivos con
poblaciones que tienen niveles de pobreza absoluta superiores al 90%, tasas de analfabetismo
superiores al 30%, coberturas educativas del 35%, asistencia especializada en partos
inferiores al 70% y en algunos casos de slo el 30%, y mortalidades maternas que oscilan
entre 210 y 470 por cada cien mil nacidos vivos, para citar apenas algunos indicadores17. En
vista de esos bajos indicadores bsicos, se impone superar, cuanto antes, los umbrales
mnimos. A este respecto, los acuerdos no se limitan a hacer prescripciones de crecimiento
para los ms pobres, sino que tambin se establecen metas en aspectos detallados de reas
como la educacin (calidad y cobertura), la salud (calidad y cobertura) y la infraestructura,
con los cuales se pretende resolver los principales problemas que identifica la sociedad. Para
esto se requieren de una identificacin clara del problema, los grupos objetivo, sus
caractersticas especficas, para de esta manera de focalizar los proyectos de intervencin y
los requerimientos de complementariedad con otros proyectos y otras instituciones.
Una de las preocupaciones ms sentidas de la poblacin panamea, como qued ampliamente
expresado en las diferentes mesas del orden provincial y comarcal son: las brechas internas.
As, pues, a ttulo de ejemplo se presentan algunas de las brechas existentes entre regiones al
interior de Panam con base en datos estadsticos de la Contralora General de la Repblica,
para llamar la atencin sobre la necesidad de profundizar en el reconocimiento y focalizacin
de los diagnsticos en los grupos poblacionales de las diferentes provincias con el fin de que
las instituciones puedan identificar el tipo de esfuerzos, acciones y proyectos y la trayectoria
que deben seguirse en los diferentes sectores para conseguir disminuir las brechas en el
entendido que no tiene mucho sentido elevar el crecimiento y el ingreso del pas, si ello no se
traduce en beneficios y mayor bienestar para la gran mayora de sus ciudadanos.
17
Corresponden a indicadores de los aos 2004 y 2005
28
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Procurar reducir brechas entre regiones no significa que todas van a lograr con el tiempo
alcanzar los mismos niveles de ingreso como tampoco rangos de valores idnticos para los
distintos indicadores. Ms bien lo que quiere esto decir es que las regiones ms pobres o el
20% ms pobre de la poblacin, por ejemplo, deben experimentar en el largo plazo un mayor
crecimiento en su ingreso que el resto del pas; as mismo, en algunos indicadores muy
sensibles (cobertura de servicios pblicos o salud) debe haber una mayor equidad mientras que
en otros debe haber una reduccin en las distancias.
Algunas Brechas en:
Educacin
La educacin es uno de los temas ms problemticos para el pas no slo por las
deficiencias de calidad, pertinencia y expresin cultural, que ha sealado la
Concertacin, sino porque tambin presenta de las mayores brechas entre provincias.
En materia de dotaciones escolares, con base en estadsticas de la Contralora18, la
Provincia de Panam concentra un 22% de las escuelas de primaria y un 45% de los
centros de educacin pre-media y media. En primaria le siguen en participacin
Veraguas con 14%, Chiriqu con 11%, Cocl y la Comarca Ngobe-Bugle con 10% cada
una; mientras que en pre-media y media destacan Chiriqu con 13%, Veraguas 9%,
Cocl y Coln cada una con 7%., los Santos 4% y Ngobe-Bugle con 3.6%.
La cobertura educativa es una variable en la que se ha mejorado sensiblemente de
manera que prcticamente en primaria la tasa neta del pas es de 100% y en educacin
pre-media-media esa proporcin asciende a 64%19. En educacin preescolar la
cobertura neta es de 55.3%, la cual es insuficiente y alcanza un 60% para los no pobres y
40% para los pobres, igual sucede con la educacin superior en la que la cobertura de
los no pobres es de 30% y para los pobres no supera de 5%. En la dcada actual se han
hecho avances importantes en cobertura de la educacin preescolar, mientras que en
educacin secundaria no sucede de igual modo.
En calidad, las diferentes pruebas que se han adelantado en los ltimos aos20 han
arrojado resultados bastante deficientes con diferencias notorias entre tipo de escuelas y
provincias.
Salud
18
Lasdosfuentesenqueseapoyaestapartedeldocumentoson:ContraloraGeneraldelaRepblicadePanamyelInformedeProgreso
EducativodePanam(MEDUCA,2007).
19
Enestecasosepresentaunabrechaimportantepuestoquemientraslosnopobrestienenunacoberturade85%,paralospobresesde
50%yparalospobresextremosde30%.
20
Lapruebapilotodel2000,lapruebanacionalComprenderde2001ylapruebanacionaldelogrosdelSINECAde2005.
29
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En materia de salud tambin se identifican brechas regionales en la oferta del servicio

as como en los resultados21.Nada ms, indicadores simples como el nmero de mdicos
y de camas por cada mil habitantes as como el porcentaje de partos atendidos por
personal especializado, permiten captar las distancias existentes. Hay provincias como
Herrera, los Santos, Panam y Chiriqu que registran una relacin entre 1.5 y 1.2
mdicos por cada 1000 habitantes, mientras en Bocas del Toro se cuenta con 0.87, en
Darin con 0.54 y en las Comarcas puede oscilar entre 0.07 y 0.44. Obviamente, en el
caso de las Comarcas se presentan restricciones de orden cultural que limitan el
ejercicio de una oferta ms adecuada
En Desarrollo Humano
A pesar de que se han dado avances importantes en el indicador de desarrollo humano
(IDH) para la mayora de provincias y comarcas, en especial las ms rezagadas; subsiste
una realidad preocupante para todo el pas, pues los valores ms altos del ndice
registrados en tres provincias no sobrepasan de 0.75 y tanto en las comarcas como en la
provincia del Darin el IDH es realmente bajo.22
Estas preocupaciones de la sociedad panamea imponen la necesidad de abordar en forma
analtica los distintos problemas distinguiendo entre sus efectos y sus principales causas para
poder identificar adecuadamente los proyectos de inversin.
4.2.2. Anlisis de las causas
Identificados los efectos importantes, el problema amerita solucin, por lo tanto se procede a
examinar las causas. Diagnosticar un problema consiste en explicarlo, es decir, en determinar
sus causas y antecedentes o en otras palabras, sealar los mecanismos o procesos que lo
generan. Metodolgicamente consiste en determinar cules son las variables independientes
que causan el problema.
Se debe realizar una lluvia de ideas que permita establecer las posibles causas del problema
o necesidad. Es posible que se decida eliminar alguna(s) de las causas por considerarlas no
relevante(s), principalmente debido a alguna de las razones siguientes:
No afecta al grupo social que se pretende beneficiar con la solucin del problema
sino a otros grupos sociales sobre los cuales el proyecto no busca tener mayor
impacto.
LabasedeinformacinenestetemaeslaContraloraGeneraldePanam.
IndependientedelasparticularidadesmetodolgicasutilizadasenPanamparaelclculodelIDH,encomparacionesinternasesuna
medidaadecuadadeldesequilibriosocialregional.
21
22
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No se puede modificar a travs del proyecto planteado. Este es el caso de las causas
cuya solucin est fuera de las posibilidades de accin de la institucin ejecutora
(porque es demasiado costosa o porque se encuentra fuera de sus lineamientos o de
los lineamientos de la institucin que financia ntese que si este es el caso,
debera informarse a las instituciones pertinentes para que tomen cartas en el
asunto).
Se encuentra repetida o se encuentra incluida dentro de otra, de tal modo que sera
incorrecto incluir ambas.
Se concluye que, en realidad, es un efecto del problema antes que una causa del
mismo.
No afecta verdaderamente al problema planteado o lo hace de manera muy
indirecta (en este caso, es particularmente importante sustentar la afirmacin a
travs de encuestas, informacin estadstica, diagnstico o algn otro documento).
4.2.3. Objetivos del proyecto

En un proyecto a nivel de perfil es necesario plantear dos tipos de objetivos: El general o de
desarrollo y el especfico.
Objetivos generales o de desarrollo. Se dan en un contexto amplio a nivel sectorial o
multisectorial (nacional o regional) al cual el proyecto debe contribuir como una entre tantas
acciones y medidas que, ejecutadas en forma conjunta o coherente y coordinadas, permitirn
alcanzarlo.
Ojetivo especfico. Es el efecto, el fin directo o especfico que se espera alcanzar con el
proyecto. Su definicin debe ser clara, de manera que el avance y el final del proyecto
permitan realizar evaluaciones respecto al alcance de los mismos.
Para los objetivos del proyecto es vlido el utilizar un rbol de objetivos, el cual se deriva del
rbol de problema, mediante esta tcnica se representar la situacin esperada al resolver el
problema. Este se expresa por una manifestacin contraria al problema identificado, es decir
que lo que es carencia se convierte en suficiencia, los efectos se transforman en fines y las
causas se transforman en medios.
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Grfico N.5: rbol de Objetivos (Ejemplo)23

Mejor calidad
de Vida
Buena
productividad
Bajos costos de
atencin de salud
Baja inasistencia
laboral
Baja
mortalidad
Pocos
heridos
Bajos costos de
reparaciones
Ganancia de
votos
Menores daos
a la propiedad
Satisfaccin con la
autoridad comunal
Baja tasa de accidentes en la interseccin
Adecuada
velocidad de
los vehiculos
Menor distancia a
semforos hacia
arriba y abajo
Bajo nmero de
peatones cruzando
Existe un
puente peatonal
Prudencia de
los conductores
Buena
Visibilidad
No hay vehiculos
estacionados
Prudencia de
los peatones
Existe
sealizacin
Hay
semforo
Hay seal
de prioridad
Si el positivo " no es inmediato hay un problema en el rbol de Causas-Efectos

Se verifica la lgica y pertinencia del rbol de Objetivos
Eliminar redundancias y detectar vacos.
El anlisis de objetivos es un proceso por el cual los problemas se convierten en objetivos o

metas hacia los cuales se deben dirigir las actividades. Tambin incluyen un anlisis de los
objetivos para determinar si estos son prcticos y pueden ser alcanzados.
Metodolgicamente, para llevar a cabo el anlisis de objetivos se siguen cinco pasos:
Todas las afirmaciones negativas mostradas en el rbol del problema se tratan

como afirmaciones positivas en un rbol de objetivos
Todos los objetivos son revisados para asegurarse de que estos son deseables y
realsticamente alcanzables dentro de un tiempo aceptable.
Aquellos objetivos que no puedan cumplir con las condiciones mencionadas en el

punto 2 son modificados; aquellos que son indeseables o no se pueden alcanzar son
eliminados.
23
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Cualquier nuevo(s) objetivo(s) que sean deseables o necesarios para complementar

algunos ya existentes podran ser aadidos.
Las relaciones medios para alcanzar fines derivadas de esta manera deben ser
analizadas detenidamente para asegurar la validez, la lgica y la integridad del
ejercicio. Se deben hacer las modificaciones necesarias.
Como el rbol del problema era una secuencia encadenada de abajo-arriba de causas-efectos,
el de objetivos ser el flujo interdependiente de medios-fines. Verificada su lgica y
pertinencia, se dispone de referencias adecuadas para la bsqueda y planteamiento de
alternativas para resolver el problema. Los medios fundamentales son los del nivel inferior:
constituyen las races del rbol y para ellos, se debern procurar las alternativas. El anlisis
siguiente es: Cuales son las estrategias o acciones que posibilitan los medios inferiores del
rbol de objetivos?
4.2.4. Alternativa de proyecto Seleccionada (Solucin)
El paso siguiente consiste en identificar las alternativas y verificar la viabilidad y factibilidad
(fsica, tcnica, presupuestaria, institucional, cultural) de las mismas.
La primera fase de esta etapa es la identificacin de soluciones al problema o necesidad
insatisfecha, detectada en el diagnstico y que sean susceptibles de producir o proporcionar el
mismo bien o servicio partiendo de condiciones inciales distintas. Ejemplos de alternativas de
solucin son: optimizar la situacin actual; proponer un proyecto nuevo con sus variantes; etc.
La escogencia se hace en funcin de parmetros ligados a las ventajas y desventajas de una
alternativa con relacin a la otra. Esto nos dar los elementos para justificar por qu se escogi
especficamente esta alternativa de proyecto.
Tambin del rbol de problema podremos identificar alternativas de solucin al problema,
buscando creativamente para cada base del rbol de objetivos una accin que concrete el
medio o alcance el objetivo.
Todo el proceso de anlisis descrito es iterativo y retroalimentado: siempre es posible
incorporar nuevas alternativas o integrar aquellas complementarias. Por ello se debe estudiar
muy cuidadosamente las alternativas de forma que se resuelvan los problemas y se alcancen
los objetivos trazados (eficiencia y eficacia).
Tal como antes se expres, el trabajo tambin se puede realizar partiendo del rbol de
problemas, a partir del cual se puede identificar alternativas de solucin al problema, buscando
creativamente para cada base del rbol de objetivos una accin que concrete el medio o
alcance el objetivo.
33
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Documento 119
Grfico N.6.: Planteo de alternativas (Ejemplo)24
Menor distancia
a semforos arriba
y abajo
Existe puente
peatonal
Prudencia de
los conductores
Instalar otros
semforos
No hay vehiculos
estacionados
Prudencia de
los peatones
Hay
semforo
Hay seal
de prioridad
Construir
pasarela
Campaa
Educacional
Instalar
semforo
Instalar disco
PARE
Las alternativas de un proyecto son los diferentes caminos que se pueden tomar para llegar a
cumplir el objetivo propuesto, es decir, a modificar la situacin actual en las condiciones,
caractersticas y tiempo esperados.
Preparar las alternativas implica describir de forma general pero concreta, las acciones a
adelantar con el fin de conocer de que se trata la alternativa. Es importante tener en cuenta al
seleccionar las posibles alternativas de solucin, las siguientes recomendaciones:
Deben ser comparables entre s.
Deben ser apropiadas a la solucin del problema.
Se deben analizar aquellos componentes, actividades y elementos que conforman cada

una de ellas.
Deben tenerse en cuenta las dimensiones, especificaciones tcnicas, fsicas, vida til,
mercadeo y todas aquellas caractersticas y dimensiones requeridas para determinar la
solucin del problema.
Se deben tener en cuenta las condiciones reales y apropiadas para su ejecucin.
Hasta el momento se ha identificado el problema que el proyecto enfrentar y se ha elaborado

un mapa del mismo. A partir de lo anterior, se estableci el objetivo que el proyecto perseguir
y se dise la situacin ptima, aquella que se intenta alcanzar. Sin embargo, an no se ha
definido el procedimiento que se utilizar para lograrlo. Con el fin de disear dicho
procedimiento es necesario tomar como punto de partida los medios fundamentales, que
representan la raz del rbol de objetivos. Recuerde que ellos surgen de causas que, como ya se
24
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Documento 119
mencion, son directamente atacables a partir de acciones concretas. Por esta razn, ser
posible plantear una o ms de estas acciones concretas orientadas a lograr los medios
fundamentales ya definidos. As pues, esta es el siguiente paso: buscar la(s) accin(es) que
permita(n) concretar cada uno de los medios fundamentales de la base del rbol de objetivos.
Las alternativas son las diferentes formas u opciones para solucionar un problema, satisfacer
una necesidad o identificar una oportunidad. Este proceso de generacin de alternativas de
solucin consta por lo menos de dos partes:
En primer lugar, para cada base del rbol de objetivos (medios fundamentales) se debe buscar
creativamente una accin que lo concrete efectivamente en la prctica.
En segundo lugar se deben configurar las alternativas viables y pertinentes. Las acciones
propuestas deben examinarse en varios aspectos
Analizar su nivel de incidencias en la solucin del problema. Dar prioridad a las de

mayor incidencia.
Verificar el grado de interdependencia entre las acciones propuestas y agrupar las que
sean complementarias. Cada agrupacin de acciones complementarias podr
configurar una alternativa.
Verifique la factibilidad y viabilidad (tcnica, financiera, econmica-social, ambiental,

institucional, cultural) de las alternativas.
Si la verificacin de incidencia refleja que dos estrategias propuestas de alternativas no son

excluyentes, entonces es probable que ambas se refuercen para el cumplimiento del objetivo.
Y si ambas son de incidencia significativa en el logro del resultado esperado, deberan
plantearse como componentes complementarios de la alternativa planteada.
Debe tenerse presente que el proceso de anlisis es repetitivo o retroalimentado, nunca se
cierran las puertas, siempre debe ser posible incorporar nuevas alternativas o integrar varias
que todava se consideren como componentes complementarias de la solucin.
Las alternativas resultantes deben ser analizadas en relacin con el mbito geogrfico y
socioeconmico al cual estn referidas, con el fin de especificar mejor el problema y seguir
verificando su factibilidad y pertinencia como soluciones adecuadas al problema.
Luego sern objeto de un desarrollo bsico y de una evaluacin correlativa para seleccionar la
que mejor resuelva el problema y garantice el uso ms eficiente de los recursos que le sean
asignados.
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La correcta identificacin de la situacin actual, parte del conocimiento de las causas y

consecuencias que generan el problema, necesidad u oportunidad que se desea abordar con la
elaboracin del proyecto para alcanzar la situacin esperada.
4.2.5. Justificacin
Tiene por objeto, explicar por qu se debe emprender el proyecto y porque se ha diseado en
la forma planteada. Describir la importancia, relevancia, impacto y los beneficios que se
esperan del proyecto incluyendo la contribucin de ste al logro del objetivo de desarrollo.
En trminos generales, la identificacin de la situacin actual debe determinar la situacin
deseada, as como los caminos que se deben tomar para poder llegar a dicha situacin; adems
la situacin esperada debe ser planteada en los mismos trminos que la actual y considerando
las mismas variables
El proyecto en el marco de las polticas y estrategias de desarrollo del pas
Debe describirse la relacin del proyecto con el marco de las polticas y estrategias de
desarrollo y la poltica econmica y social. Debe detallarse si existe alguna poltica especfica
que afecte la factibilidad o viabilidad del proyecto.
36
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5. BIBLIOGRAFA
Los Acuerdo de la Concertacin Nacional para el desarrollo. Sistema de Naciones Unidas
2007
CID, Domingo e IGLESIAS, Carlos, Apuntes de Trminos de Referencia elaborados para
convenio MEF-ICAP, 1999.
ILPES, Gua para la Identificacin y Formulacin de Proyectos de Educacin, Santiago, Chile
1995.
ILPES, Gua para la Identificacin y Formulacin de Proyectos de Salud, Santiago, Chile
1994.
MARTIN, Daniel, Sistema de Evaluacin del Plan de Desarrollo Departamental en base a
indicadores de gestin y de resultados (Gobernacin del Valle del Cauca, Colombia, Octubre
2002)
MARTIN, Daniel, Sistema de Evaluacin y Seguimiento de Proyectos Agrcolas, Secretara
de Agricultura y Ganadera, Gobierno de Honduras. Contrato celebrado entre el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y Econosul Consultora SRL, 2002.
MARTIN, Daniel, Fundamentos conceptuales de un Sistema Nacional de Inversiones
Pblicas, Departamento de Cooperacin Tcnica para el Desarrollo, Naciones Unidas, 1998.
MARTIN, Daniel, Un enfoque operativo para la administracin de la inversin pblica, en
documentos del Seminario Internacional sobre Programacin y Administracin de la
Inversin Pblica, Departamento de Cooperacin Tcnica para el Desarrollo, Naciones
Unidas, 1989.
MARTIN, Daniel, Metodologa para la evaluacin de proyectos con informacin limitada, en
documentos del Seminario Internacional sobre Programacin y Administracin de la
Inversin Pblica, Departamento de Cooperacin Tcnica para el Desarrollo, Naciones
Unidas, 1989.
NACIONES UNIDAS, DEPARTAMENTO DE COOPERACION TECNICA PARA EL
DESARROLLO, documentos del proyecto CHI/79/004 Anlisis, evaluacin de inversiones y
capacitacin a nivel regional, en cuyo marco se disearon y se pusieron en operacin el
Banco de Proyectos de Inversin Pblica de Chile y varias otras herramientas para el
mejoramiento de la preinversin.
37
Versin 1
Fecha de emisin:
Pgina 38 de
Documento 119
REPUBLICA DE CHILE, MIDEPLAN, Divisin Planificacin, Estudios e Inversiones,

Metodologas Alternativas para Valoracin de Beneficios en la Evaluacin Socioeconmica de
Proyectos Pblicos de Inversin, Chile 1993.
REPUBLICA DE CHILE, MIDEPLAN, Preparacin y Presentacin de Proyectos de
Inversin, 5ta Edicin, Santiago, Chile, Octubre 1993.
REPUBLICA DE CHILE, MIDEPLAN, Inversin Pblica, Eficiencia y Equidad, 2da Edicin,
Santiago Chile, 1992.
REPUBLICA DE CHILE, MIDEPLAN, Sistema Nacional de Inversiones, Banco de Proyecto,
Santiago, Chile, 1993.
REPUBLICA DE CHILE, MIDEPLAN, Texto Gua Seminario de Capacitacin en
Formulacin, Preparacin y Evaluacin de Proyectos, Santiago, Chile 1992.
REPUBLICA DE COLOMBIA, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION,
Manual para la Identificacin, Preparacin y Evaluacin de Programas, Bogot, Colombia,
Julio 1993.
Manual para la Identificacin, Preparacin y Evaluacin de Estudios de Preinversin, Bogot,
Colombia, Julio 1993.
Manual para la Identificacin, Preparacin y Evaluacin de Proyectos Menores, Bogot,
Manual para la Identificacin, Preparacin y Evaluacin de Proyectos de Estudios, Bogot,
ROSALES POSAS, Ramon, Formulacin y Evaluacin de
Centroamericano de Administracin Pblica ICAP, San Jos 1999.
Proyectos,
Instituto
ROURA, Horacio y CEPEDA, Horacio, Manual de Identificacin, Formulacin y Evaluacin

de Proyectos de Desarrollo Rural, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
Econmica y Social ILPES, Santiago, Chile 1999.
RUTA SOCIAL, Unidad Regional de Asistenacia Tcnica para el Sector Social, Preparacin y
Gestin de Proyectos Sociales - Pautas Orientadoras, Tegucigalpa, Honduras, 1996.
38
Versin 1
Fecha de emisin:
Pgina 39 de
Documento 119
SANIN, Hector, Control de Gestin y Evaluacin de Resultados en la Gerencia Pblica,

Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social ILPES,
Santiago, Chile 1999.
SANIN, Hector, Manual para la Identificacin, Preparacin y Evaluacin de Proyectos
Sociales, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social ILPES,
Santiago, Chile 1995.
39

Guía General de PPIs (Identificación) - Panamá

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MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS

3. GUA PARA IDENTIFICAR PROYECTOS .................................................................. 16

4. TCNICAS Y MTODOS PARA IDENTIFICAR PROYECTOS............................... 18

Documento Base de la Concertacin, punto 9, pgina 2.

ganadera, entre otros, fueron adoptados en la perspectiva de fortalecer la insercin

Los acuerdos sobre institucionalidad subrayan el empoderamiento de los ciudadanos a objeto

Tabla 1: Objetivos y principios generales de los Acuerdos de la

Reducir poblaciones con carencias

As como en los resultados de la Concertacin se identifican unos objetivos y principios

Focalizacin del gasto

Garantizar un medio ambiente sano y

a. Profesionalizacin de los recursos

2.3. LOS PROGRAMAS DE INVERSIN SECTORIAL DE MEDIANO PLAZO

k) Instituto Nacional de Formacin Profesional y Capacitacin para el Desarrollo

de validar los diagnsticos, el anlisis de las carteras de proyectos y consensuar las

cimientos para asegurar una total integracin BANCO-SIPRES cuando se comenzara la

las iniciativas de inversin. En segundo trmino, es un reservorio en el cual se deben ingresar

3. GUA PARA IDENTIFICAR PROYECTOS

A partir del reconocimiento, anlisis y seleccin de acuerdos pertinentes se debe lograr la

Hay proyectos suficientes en cada una de los temas y acuerdos?

4. TCNICAS Y MTODOS PARA IDENTIFICAR PROYECTOS

Valor de los Bienes o

Lic. Daniel Martin

seguimiento a los proyectos. En las pginas siguientes se ilustrarn algunas guas

Planificacin demasiado imprecisa.

La identificacin y priorizacin, sobre la base de un anlisis de los

Los indicadores a nivel de

Los medios de verificacin

Los supuestos indican los

Los indicadores a nivel de

Los medios de verificacin

Los supuestos indican los

LA ESTRUCTURA DEL MARCO LGICO

especifica cantidad, calidad

Los indicadores de los

Este casillero indica dnde el

Los supuestos son los

Este casillero contiene el

Este casillero indica donde

Los supuestos son los

Analizar la situacin en relacin a un problema

Grfico N.2.: El rbol de Problemas (Ejemplo-Parte A)13

LA NECESIDAD DE ENFATIZAR EN UN ENFOQUE

Porqu no se pueden aumentar

Lic. Daniel Martin

Grfico N.3.: El rbol de Problemas (Ejemplo-Parte B)14

Lo interesante de este ejercicio de construir un diagnstico en forma de rbol de problemas,

Grfico N.4.: El rbol de Problemas (Ejemplo)15

Alta tasa de accidentes en la interseccin

Para su construccin podemos seguir los siguientes pasos:16

Dibuje un recuadro que describa el problema identificado

Es importante dar rienda suelta a la creatividad, y realizar la tarea en grupos

examinadas sin restricciones inciales, incrementando las probabilidades de soluciones

en sentido negativo: describe situacin

El problema central es un hecho o situacin; no es un documento.

El problema central es verdadero: existe evidencia emprica y puede ser sustentado

Es importante que el proyecto considere las caractersticas del problema en trminos

Nota de referencia: En el proceso de concertacin algunos problemas focalizaron la

Corresponden a indicadores de los aos 2004 y 2005

En materia de salud tambin se identifican brechas regionales en la oferta del servicio

4.2.3. Objetivos del proyecto

Grfico N.5: rbol de Objetivos (Ejemplo)23

Baja tasa de accidentes en la interseccin

Si el positivo " no es inmediato hay un problema en el rbol de Causas-Efectos