O Estatuto Da Terra No Confronto Do Pensamento Econômico

O Estatuto da Terra no confronto do pensamento econmico:
Roberto Campos versus Celso Furtado *1

Arno Paulo Schmitz **2
Mauricio Vaz Lobo Bittencourt ***3
Resumo
Este artigo identifica as contribuies do pensamento econmico de Roberto Campos e Celso Furtado
com respeito questo agrria e as descreve com respeito s diretrizes do Estatuto da Terra brasileiro,
uma importante lei e instrumento de poltica agrria que continua vigente desde 1964. Roberto
Campos tornou-se importante para a economia agrria no momento em que coordenou e participou da
formulao do projeto de lei do Estatuto da Terra. Paralelamente, Celso Furtado, pelo conjunto e
amplitude de sua obra, destacou-se por anlises sistmicas da economia brasileira, que incluram
frequentemente a questo agrria, alm de ter sido ministro no governo anterior. Pode-se concluir que
as ideias de Roberto Campos aderem, em parte, ao Estatuto da Terra, porm com pouca
operacionalidade na esfera da sua aplicao. Por outro lado, o pensamento de Celso Furtado, tambm
de forma parcial, encontra-se contido no mesmo estatuto, algumas vezes coerente com as ideias de
Roberto Campos. Entretanto, no confronto de ideias, prevalecem ligeiramente as premissas
encontradas nos textos de Roberto Campos.
Palavras-chave: Estatuto da Terra; Celso Furtado (1920-2004); Roberto Campos (1917-2001);
Questo agrria.
Abstract
The Land Use Law in the economic thought confrontation: Roberto Campos versus Celso Furtado
This paper examines the economic thought of Roberto Campos and Celso Furtado regarding the
agrarian question and faced with the Brazilian Land Statute, an important tool for land policy that is
still in force since 1964. Roberto Campos became important to the agricultural economy because he
coordinated and participated in the formulation of the bill of the Land Statute. Likewise, Celso
Furtado, for the set and breadth of his work, stood out not only for systemic analysis of the Brazilian
economy, which often included rural issues, but also as minister in the previous government. It can be
concluded that the ideas of Roberto Campos adhere in part to the Land Statute but with little
operability in its application. Moreover, the thought of Celso Furtado, also in part, is contained in the
*
Trabalho recebido em 19 de outubro de 2012 e aprovado em 8 de abril de 2013. Verses preliminares
deste artigo foram apresentadas no Seminrio Nacional de Desenvolvimento Econmico: As Contribuies de
Roberto Campos para o Desenvolvimento Econmico no Brasil na UFPR, 2010; no I Encontro de Ctedras para o
Desenvolvimento realizado pela UEM, 2011; e na II Conferncia de Desenvolvimento organizada pelo IPEA,
2011. Os autores gostariam de agradecer ao Ipea pelo suporte financeiro para esta pesquisa. Adicionalmente, os
autores agradecem os pareceristas desta revista.
**
Professor do Setor de Educao Profissional e Tecnolgica da Universidade Federal do Paran (UFPR),
Curitiba, PR, Brasil. E-mail: arno@ufpr.br.
***
Professor do Programa de Ps-graduao em Desenvolvimento Economico (PPGDE) da UFPR,
Curitiba, PR, Brasil. Ps-doutorando na Ohio State University e bolsista do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). E-mail: mbittencourt@ufpr.br.
Economia e Sociedade, Campinas, v. 23, n. 3 (52), p. 577-609, dez. 2014.
Arno Paulo Schmitz / Mauricio Vaz Lobo Bittencourt
same status, sometimes consistent with the ideas of Roberto Campos. However, in the comparison,
slightly prevailing assumptions found in the writings of Roberto Campos.
Keywords: Land Statute; Celso Furtado; Roberto Campos; Agrarian issue.
JEL B31, K11, N56, Q15.
Introduo
Uma questo fundamental para a produo rural em qualquer parte do
mundo o conjunto de regras que coordenam a propriedade da terra, isso porque
no se pode produzir nenhum bem originalmente rural sem terra. Dessa forma, o
conjunto de normas e instituies que doutrinam a questo agrria fundamental
para que os investimentos sejam efetivados e a produo se realize.
No Brasil, tem-se o Estatuto da Terra, em vigor at os dias atuais, sob a Lei
4.504 de 30 de novembro de 1964. Este representa um conjunto de normas que
regula os direitos e obrigaes relativos aos bens imveis rurais, especificamente
para execuo da reforma agrria e promoo da poltica agrria. De maneira geral,
a reforma agrria visa promover uma melhor distribuio da terra mediante
mudanas no regime de posse e uso, buscando respeitar os princpios de justia
social e economicidade. Contudo, para que uma melhor distribuio de terras seja
efetiva no sentido de provocar emancipao socioeconmica dos produtores,
demandam-se polticas agrcolas adequadas de amparo e orientao s atividades
rurais com vistas produtividade e emprego dos recursos produtivos e, quando
necessrio, de interconexo com o setor industrial.
No Estatuto da Terra, a justia social representada pela funo social da
terra, que integral quando (Lei 4.504/64; art. 2 1): a) favorece o bem-estar dos
proprietrios e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famlias; b)
mantm nveis satisfatrios de produtividade; c) assegura a conservao dos
recursos naturais; d) observa as disposies legais que regulam as justas relaes
de trabalho entre os que a possuem e a cultivem.
Sob esse aspecto, no h muita controvrsia, sobretudo em pases cujo
regime de governo coadune com princpios democrticos. Nesses pases, como o
caso do Brasil, a propriedade privada a base da atividade econmica, logo uma lei
de terras deve apenas doutrinar o comportamento de tal fator de produo. Mas,
quando a funo social no observada, o poder pblico pode intervir para
promover a racionalidade na utilizao da terra, seja criando condies de acesso a
terra economicamente til (para trabalhadores, produtores etc.) por meio da
reforma agrria, seja promovendo justa remunerao e bem-estar coletivo por meio
de poltica agrcola.
Toda e qualquer lei alvo de discusses e debates polticos em torno do
tema e, geralmente, sua redao final fruto de alteraes em um projeto de lei
578
O Estatuto da Terra no confronto do pensamento econmico: Roberto Campos versus Celso Furtado
elaborado. Inicialmente, nenhum projeto de lei elaborado em primeira mo

sem antecedentes, seja em governos democrticos, seja nas mais diversas formas
de regimes totalitaristas. Em outras palavras, todo projeto de lei se fundamenta em
alguma base de escritos anteriores sobre o tema, seja ela teorias, reflexes,
pensamentos etc. Porm, leis de grande abrangncia, como uma lei de terras,
geralmente so fruto de projetos de lei elaborados aps um processo de pesquisa e
reflexo. Esse processo, pela ordem natural, influenciado por pensadores de
referncia na rea (no caso em anlise, agrnomos, economistas, advogados etc.) e
nas mais diversas vertentes (desenvolvimentistas, conservadoras, intervencionistas,
liberais etc.). Essas influncias se do geralmente pelos escritos que tratam
diretamente de pontos de vista sobre o assunto, ou inclusos em um contexto de
anlise mais geral.
poca que antecedeu imediatamente a promulgao do Estatuto da Terra,
o economista Roberto de Oliveira Campos, ento ministro do Planejamento do
governo Castelo Branco, foi incumbido de coordenar uma proposta de lei de terras
(que deu origem ao Estatuto da Terra). Campos era considerado mais um
desenvolvimentista liberal (sem fobia a capital estrangeiro) do que apenas um
economista liberal (que se tornou mais tarde, a partir dos anos 70 e 80,
especialmente com sua passagem como embaixador pela Inglaterra)
(Bielschowsky, 2000, p. 106). Seus escritos em economia rural e agrria so
poucos, mas, na poca da elaborao do projeto de lei do Estatuto da Terra,
coordenou a equipe que elaborou uma proposta de lei de terras que foi apreciada e,
com modificaes, aprovada pelo Congresso Nacional. Ademais, participou das
discusses dentro da equipe e frente a entidades de classe (sindicatos de
trabalhadores e ruralistas, ligas campesinas) e outras entidades, como alguns
segmentos da Igreja Catlica e a UDN Unio Democrtica Nacional. Algumas
dessas entidades que congregavam, poca, a luta pela terra explicitavam um tom
de conflito exacerbado, com embates violentos, especialmente no nordeste
brasileiro. Assim, Campos estudou as experincias de outros pases, tanto no que se
refere reforma agrria quanto em relao s polticas agrcolas, bem como
analisou estudos de estrutura agrria e produo rural efetuados at ento. Formou
sua posio a partir dos frutos das discusses com sua equipe e pde adensar um
conjunto de normas que foi apresentado como projeto de lei do Estatuto da Terra.
Entretanto, apenas parte do pensamento incluso no projeto de lei, ou
mesmo no Estatuto da Terra depois de aprovado, pode ser atribudo a Campos e
sua equipe. Um dos pensadores proeminentes da poca era Celso Furtado,
renomado economista ligado corrente desenvolvimentista, que estabeleceu um
olhar crtico sobre a problemtica do nordeste brasileiro, alm de ter sido ministro
no governo Joo Goulart no perodo anterior ao golpe de 1964. Para Stdile (2005,
p. 149), em referncia a Jos Gomes da Silva, a influncia de Furtado se d pela
579
atuao cepalina, bem aceita por muitos, que se empenhava na difuso de polticas
para o desenvolvimento do mercado interno, interiorizao da indstria nacional,
distribuio de renda e uma reforma agrria como forma de desenvolver os pases.
Furtado tornou-se especialmente conhecido aps sua obra estruturalista
Formao Econmica do Brasil, em que traz um retrato da economia brasileira
em desenvolvimento. Sua metodologia de anlise pode ser considerada sistmica,
logo a problemtica do desenvolvimento abordada num contexto geral,
envolvendo todas as esferas de anlise simultaneamente (campo, cidade,
agricultura, servios, indstria, governo, setor externo etc.). Com isso, fortaleceu e
desenvolveu seu prprio olhar analtico sobre economias subdesenvolvidas, como o
Brasil, frente a economias desenvolvidas, como os Estados Unidos e a Inglaterra,
entre outros. Furtado, dado seu estilo de anlise, no era um autor exclusivo de
assuntos do meio rural, mas tinha, neste, um ncleo de preocupaes.
Diante desse quadro, no presente artigo, tem-se um confronto entre o
pensamento sobre as questes agrrias de Campos bem como o de Furtado frente
ao que foi promulgado como o Estatuto da Terra brasileiro, j que o mesmo
contempla importantes contribuies dos dois economistas. No seria surpresa a
constatao, no Estatuto da Terra, de vis ao pensamento de Campos, j que o
mesmo coordenou a proposta de tal regulamentao. Mas a questo se torna
interessante quando se busca verificar elementos presentes em Furtado e que fazem
parte do Estatuto da Terra aprovado, o que pode ser visto como uma resposta
diretriz poltica e socioeconmica do governo anterior para o qual as ideias do
economista foram determinantes. Ou seja, este artigo busca, de forma original,
confrontar o pensamento de Campos e Furtado com relao questo agrria
atravs do texto do Estatuto da Terra1,4j que existem diversos estudos que buscam
explicar as origens do Estatuto do ponto de vista poltico e socioeconmico, ou da
questo agrria no Brasil, tais como Bruno (1985, 1995), Gomes da Silva (1971,
1982), Baldez (2003), Stdile (2005), Welch (2006), Miralha (2006), Reis (2008),
Nascimento et al. (2010), entre outros.
Para este estudo, o perodo no encontra limites temporais em virtude do
fato de que a lei sofreu alteraes, apesar de no serem profundas, desde a sua
promulgao. Sendo assim, mesmo aps sua promulgao, as ideias dos
pensadores em questo puderam influenci-la. Em outras palavras, tudo o que foi
escrito pelos autores antes do Estatuto da Terra pode ter influenciado a sua
confeco, e tudo o que foi escrito aps o Estatuto da Terra pode ter implicado em
alteraes na lei j em vigor. Logo, o escopo de anlise a totalidade das obras dos
(1) Para tanto, utilizou-se o mtodo comparativo de anlise cientfica (Schneider; Schimitt, 1998). Esse
mtodo permite identificar semelhanas e diferenas, e o subjetivismo das aes, tanto na aplicao em anlise de
uma ao histrica particular como na interpretao de casos ou outras aplicaes.
580
dois autores com respeito s questes agrrias e identificao de suas ideias

presentes no Estatuto da Terra sob algumas dimenses analticas como:
desapropriaes e seus pagamentos, tributao, regionalizao, polticas agrrias e
relaes de trabalho.
O presente estudo est estruturado, alm desta introduo, em uma
primeira seo, que descreve abreviadamente o ambiente sociopoltico e sua
relao com o Estatuto da Terra, e uma segunda, que trata do pensamento de
Roberto Campos com respeito questo agrria e sua participao na elaborao
do referido Estatuto. A terceira seo discute a posio de Celso Furtado, e a
seguinte, o confronto e sobreposio do pensamento dos autores presentes no
Estatuto da Terra. Por ltimo, so apresentadas as consideraes finais.
O ambiente sociopoltico e a motivao analtica
Para entender o ambiente sociopoltico em que foi gestado e elaborado o
projeto do Estatuto da Terra no Brasil preciso analisar um passado mais distante,
em especial o incio do movimento social rural que data do perodo colonial,
principalmente em decorrncia da dificuldade de acesso a terra e da alta
concentrao da propriedade de terras nas mos de poucas pessoas. Atribui-se o
problema da concentrao de terras s origens histricas do modelo de ocupao
adotado no Brasil no perodo de colonizao do sculo XVI. Conforme Furtado
(1980), a criao das capitanias hereditrias e do sistema de sesmarias foram os
principais responsveis pela formao de latifndios e pela deficiente distribuio
de terras2.5
Mas o descontentamento com essa situao tornou-se mais agudo no
perodo de 1949 a 1964, quando os sindicatos de trabalhadores rurais passaram a se
organizar mais intensamente, com maior parcela dos trabalhadores sindicalizados e
apoio constante do Partido Comunista Brasileiro (PCB). Ademais, o trabalho do
PCB foi no sentido de que os trabalhadores rurais deveriam fazer parte da classe
trabalhadora em geral, organizados e mobilizados juntamente com os operrios
urbanos, fortalecendo, assim, o proletariado. Para o PCB, isso era importante para
que o proletariado tomasse o poder e construsse o comunismo como forma de
governo. Dessa forma, seria resolvida a questo da m estrutura fundiria bem
como a questo da posse do sistema produtivo nacional.
A partir de 1960, a Igreja Catlica, as Ligas Camponesas e polticos
populistas concorriam como representantes dos trabalhadores rurais, sendo que
muitas vezes aconteciam confrontos entre trabalhadores e proprietrios rurais, bem
(2) Apesar de muitos concordarem com essa viso, no existe consenso a respeito das reais causas da
concentrao de terras e dos latifndios no Brasil. Consultar Mueller (2006) para uma viso alternativa sobre essa
questo.
581
como com esferas de governo, especialmente locais3.6Em 1963, foi criada, pelo
governo federal, a Supra (Superintendncia da Poltica de Reforma Agrria), que se
incumbiu de auxiliar trabalhadores e representantes a formarem sindicatos.
Tambm em 1963, foi aprovado o Estatuto do Trabalhador Rural, regulando as
relaes de trabalho no campo, at ento margem da legislao trabalhista. Um
ano depois, em 13 de maro de 1964, o Presidente da Repblica, Joo Goulart,
assinou decreto prevendo a desapropriao, para fins de reforma agrria, das terras
localizadas numa faixa de dez quilmetros ao longo das rodovias, ferrovias e
audes construdos pela Unio. No dia 15, em mensagem ao Congresso Nacional,
props uma srie de providncias consideradas indispensveis e inadiveis para
atender s velhas e justas aspiraes da populao: a primeira delas, a reforma
agrria. No entanto, a resposta de grupos de fazendeiros, usineiros e parte dos
polticos, especialmente os do Rio Grande do Sul e de So Paulo, foi a de apoiarem
o golpe militar de 31 de maro de 1964 e pr fim tentativa de reforma agrria
(Welch, 2006, p. 60-61; Reis, 2008).
Os governos militares, a partir de 1964, reprimiram o movimento sindical
dos trabalhadores rurais e cancelaram cerca de 80% dos registros dos sindicatos,
preservando sindicatos no vinculados a partidos ou com vis comunista (Welch,
2006, p. 62). Mas, paralelamente questo agrria brasileira, as foras militares se
mobilizaram em resposta ao movimento comunista, no somente nacional, mas
tambm internacional, pois, nessa poca, a guerra fria era um jogo de foras
entre pases do eixo comunista e pases capitalistas.
De maneira geral, a maior preocupao do governo militar era com o
proletariado e o ambiente urbano, pois, no meio rural, a defesa dos interesses
comunistas estava menos desenvolvida. Em outras palavras, os governos militares
no tinham uma relao forte e slida com os interesses dos latifundirios e
burgueses; seu interesse principal era controlar e erradicar o movimento comunista,
que representava, em verdade, fatores econmicos difusos e especialmente
urbanos. Uma possvel explicao para o golpe que ele foi uma resposta
imobilidade do presidente Goulart e outras esferas de governo em relao a vrias
decises governamentais, alm do fato de haver atrito demasiado entre as esferas
de governo. H tambm a explicao de que os militares no estavam satisfeitos
com sua prpria desarticulao frente ao Governo e que o presidente Goulart teria a
inteno de constituir uma fora militar leal a um golpe comunista (Fico, 2004).
Para Gomes da Silva (1971, p. 114-120), os movimentos em prol de uma
reforma agrria se deram em duas etapas: verbalizao e literatice. A etapa de
verbalizao compreendeu uma reforma agrria que foi tema de palanque, palco e
(3) As chamadas reformas de base (agrria, fiscal, eleitoral, urbana, bancria e educacional) eram
consideradas essenciais para o desenvolvimento econmico e social do Pas, e Celso Furtado teve papel importante
no governo de Joo Goulart na tentativa de apoiar tais reformas.
582
tribuna, representada especialmente por Joo Goulart, Celso Furtado e Joo

Pinheiro Neto, ou seja, polticos e pensadores sobre o tema. A etapa de literatice
envolveu estudos, relatrios e um grande volume de informaes e foi representada
por Castelo Branco, Roberto Campos e Paulo de Assis, ou seja, tambm polticos e
pensadores sobre o tema. A etapa de verbalizao antecede o Estatuto da Terra de
1964, e a etapa de literatice exatamente o perodo de gestao e proposta do
Estatuto. Ainda, Gomes da Silva ressalta que, da fase de verbalizao, ficou a
conscincia em torno do problema agrrio; a fase de literatice originou-se no
mbito do governo militar com o objetivo de talvez controlar a onda comunista, ou
de um interesse pessoal de Castelo Branco, ou ainda pela influncia de Roberto
Campos, ministro do Planejamento do governo federal poca.
bem verdade que o Estatuto da Terra foi uma espcie de resposta
sociedade, especialmente aos movimentos sociais rurais. As leis geralmente so
feitas em resposta a pelo menos algum segmento da sociedade. Enfim, o Estatuto
representou, na verdade, uma tentativa de esvaziamento da luta pela reforma
agrria, pois no se tocou no latifndio, e colocar as mos nesse tipo de
propriedade significava enfraquecer as bases polticas do clientelismo rural e das
oligarquias polticas. Significava, fundamentalmente, modificar a estrutura do
Estado brasileiro. Isso constituiria, de fato, uma revoluo poltica, e essa era algo
intolervel para as oligarquias, o establishment poltico, os militares, parte da
burguesia urbana, setores da classe mdia e assim por diante (REIS, 2008).
Destaca-se que, paralelamente, tambm era elaborada, alm da reforma rural
atravs do Estatuto da Terra, uma lei urbana que tratava principalmente da oferta e
financiamento de habitaes populao atravs do BNH (Banco Nacional da
Habitao). De maneira geral, essas reformas sinalizavam as primeiras aes de
resposta do governo militar ao movimento comunista.
Assim como Reis (2008), Silva (1997, p. 20-21) tambm destaca que o
Estatuto da Terra veio em resposta aos movimentos sociais do campo
(principalmente no Nordeste) e mobilizao popular reformista dos anos 1950 e
60, bem como em resposta presso norte-americana pela adoo de uma reforma
para o campo.
Para a elaborao do projeto de lei do Estatuto da Terra, participaram
equipes de profissionais de diversas formaes: agrnomos, advogados e lderes
sindicais rurais. Dois grupos merecem destaque: o grupo paulista e o grupo
carioca. O grupo paulista, apesar da competio poltica entre os grupos de
estudo, contribuiu especialmente com a experincia de campo que se adquiriu no
estado de So Paulo por ocasio da reviso agrria executada no governo anterior
de Carvalho Pinto (Gomes da Silva, 1971, p. 121-122). O grupo carioca dedicouse, mais especificamente, a pesquisar experincias reformistas em outros pases,
bem como a pesquisas terico-prticas sobre o tema (Campos, p. 685, 1994).
583
Da primeira verso do anteprojeto, em abril de 1964, at a dcima quarta

verso, aprovada pelo Congresso Nacional em novembro do mesmo ano, o Grupo
de Trabalho sobre o Estatuto da Terra (Gret), composto pelos ministros Roberto
Campos, Hugo Leme e Oscar Thompson, alm de Paulo de Assis Ribeiro e de Jos
Gomes da Silva, entre outros, esteve imbudo da tarefa de construir o Estatuto da
Terra atravs de instigantes reflexes sobre a lei: a noo de lei como campo de
fora, de disputa e conflito, de acordos e negociaes (Bruno, 1995). Havia a
necessidade de o Governo instituir, com fora de lei, um sistema cuja aplicao
pudesse: (i) aplicar a reforma agrria, criando novos proprietrios; e (ii) aplicar
instrumentos de poltica agrcola aos proprietrios j existentes, conforme destaca
Gomes da Silva (1982).
Para o governo Castelo Branco, a superao da crise econmica no Brasil
passava por trs questes essenciais: o combate inflao4,7a mudana na poltica
externa e a modernizao da agricultura. Esta ltima se mostrou extremamente
sensvel presena de latifndios, o que justificava a viso do Gret de que a
reforma agrria deveria ser prioritria para a modernizao da agricultura.
Conforme Bruno (1985, p. 5), o governo Castelo Branco passou a controlar o que
os trabalhadores rurais deveriam discutir e reivindicar, pois estes trabalhadores
passaram a discutir uma reforma agrria proposta no Estatuto da Terra, ou seja,
houve no s um recuo ou mudana de tom na luta pela reforma agrria, mas uma
mudana de contedo: passou-se do ataque frontal ao latifndio defesa do
Estatuto da Terra. Enfim, acabaram sendo incorporados no Estatuto muitos dos
anseios dos trabalhadores acerca da reforma agrria. Entretanto, conforme ressalta
Baldez (2003, p. 54), isso no se deu com vistas sua concretizao, mas, ao
contrrio, para imobilizar e desorganizar a luta, transformando-se, ainda, num
mero instrumento de remoo de eventuais conflitos no campo.
No entanto, a discusso da reforma agrria no cenrio ps-golpe passa para
o campo institucional, com grandes proprietrios de terra exercendo presso e
boicote ao projeto de lei, recusando-se a se reunir com autoridades governamentais
para discutir a reforma agrria. As crticas e as demandas de reformulao do
anteprojeto de lei do Estatuto da Terra invariavelmente convergiam para a
concepo de reforma agrria, a viabilidade da pequena propriedade familiar, a
noo do uso social da terra, o sentido do justo valor, alm das alquotas das
desapropriaes e a definio de latifndio. (Bruno, 1995).
Segundo Reydon (2011), o Estatuto da Terra foi uma grande inovao
institucional na esfera da poltica e administrao fundiria brasileira cujas regras e
conceitos continuam vlidos at o presente. Portanto, para orientar a implantao
da poltica agrria e agrcola, o Estatuto de 1964 previa a criao do Cadastro de
(4) Preocupao constante de Roberto Campos em todos os governos dos quais participou.
584
Imveis Rurais. Todos os imveis privados ou pblicos deveriam ser registrados,

inclusive as posses. Os proprietrios deveriam providenciar informaes sobre a
situao da documentao e uso da terra (para estimar a produtividade) a fim de
facilitar a reforma agrria. O Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
(Incra), criado em 1970, tornou-se responsvel pela gerncia do Sistema Nacional
de Cadastro Rural (SNCR), que mantinha o Cadastro de Imveis Rurais. Uma vez
registrado o imvel, o Incra emitia o Certificado de Cadastro de Imvel Rural
(CCIR) exigido para qualquer tipo de transao de terra. Posseiros registrados pelo
Incra tambm receberam o CCIR e deveriam pagar o Imposto sobre o Imvel
Rural, embora os valores desse imposto tenham sempre sido mantidos em nveis
baixos5.8
O Estatuto da Terra mais uma vez manteve a legitimao de posse,
permitindo, assim, a titulao de terras pblicas ocupadas informalmente. No
entanto, os resultados prticos foram pequenos. Com a poltica de incentivos fiscais
dos anos 70 para os grandes empreendimentos agropecurios e extrativistas, a
concentrao aumentou mais, sobretudo nas regies Norte, Nordeste e CentroOeste, enquanto os projetos do Incra, como as agrovilas da Amaznia, no se
viabilizaram. Para ilustrar a importncia da questo agrria no Brasil e o cenrio
para o qual o Estatuto da Terra vem contribuindo tem-se, a seguir, algumas
informaes estatsticas relevantes para seu entendimento.
Vrios autores trataram sobre a questo da estrutura fundiria no Brasil,
como Albuquerque (1987) e Hoffmann e Ney (2010). De maneira geral, segundo
dados dos censos agropecurios do Brasil (Tabela 1), percebe-se um importante
aumento, a partir do censo dos anos 70, no nmero de propriedades com menos de
10 hectares como transferncia, basicamente, do segmento de propriedades de 10
hectares e menos de 100 hectares. Percebe-se, tambm, que o nmero de
propriedades com mais de 100 hectares praticamente no se altera, ou seja, no
visvel a reduo de propriedades de grande porte, tais como latifndios, nem o
nmero de propriedades mdias, como previsto pela proposta do Estatuto.
Entretanto, ao se analisar a proporo de rea em cada um dos extratos,
percebe-se, a partir do censo de 1970, um aumento de rea nas propriedades com
menos de 10 hectares, que oscila um pouco nos anos que se seguem. Essa oscilao
tambm observada no extrato de maior rea. Em outras palavras, percebe-se
alguma alterao na estrutura fundiria no sentido de uma melhor distribuio, mas
sem alterar significativamente a posio referente s grandes propriedades. Talvez
esse quadro pudesse ser mais adequado (com uma melhor distribuio de terras) no
caso de uma aplicao integral do Estatuto da Terra, bem como de uma poltica
fundiria por parte do governo federal.
(5) Esse foi apenas um dos problemas operacionais do Estatuto, conforme ser discutido ainda nesta
seo.
585
Tabela 1
Nmero de propriedades (%) e rea das propriedades (%) em trs extratos de
rea e em anos de censo agropecurio selecionados
Nmero de Propriedades (%)
10 Ha a
menos de
100 Ha e
menos 100
10 Ha.
mais
Ha.
34,4
51,3
14,3
Extratos de
rea / Anos
1940**
rea das Propriedades (%)

10 Ha a
menos de
100 Ha e
menos 100
10 Ha.
mais
Ha.
1,5
16,7
81,8
1950**
34,4
51,0
14,6
1,3
15,3
83,4
1960**
44,8
44,7
10,4
2,4
19,0
78,6
1970**
51,3
39,4
9,3
3,1
20,4
76,5
1975*
52,1
38,0
10,0
2,8
18,6
78,7
1980*
50,5
39,1
10,4
2,4
17,4
80,1
1985*
52,9
37,3
9,8
2,7
18,6
78,8
1995/96*
49,7
39,6
10,7
2,2
17,7
80,0
2006*
50,3
40,1
9,6
2,4
19,1
78,6
Fonte: (*) baseado em Hoffmann e Ney (2010) e (**)Albuquerque (1987) a partir dos dados
dos censos agropecurios IBGE.
Outro indicador importante a anlise da concentrao das terras

observada pelo ndice de Gini da distribuio de terras (Tabela 2). Se comparado o
Brasil com outros pases, pode-se identificar que, frente a pases desenvolvidos e
alguns outros considerados em desenvolvimento, a estrutura fundiria brasileira
mais concentrada. Aps a promulgao do Estatuto da Terra, a concentrao no
somente permaneceu alta como tambm aumentou em comparao aos anos
anteriores, superando inclusive a concentrao de renda da populao.
Tabela 2
ndice de Gini para a concentrao de terras em pases selecionados
Pas
ndice de Gini
Ano
Brasil (*)
0,83
1940
Brasil (*)
0,84
1960
Brasil (*)
0,84
1970
Brasil (*)
0,86
2006
Alemanha
0,63
2000
Argentina
0,85
2002
China
0,41
2004
Frana
0,58
2000
ndia
0,58
1991
Estados Unidos
0,78
2002
Fonte: World Bank (2007), (*) Hoffmann e Ney (2010); Albuquerque (1987).
586
De acordo com Bergamasco (1997), o fato de o Estatuto ter propiciado

uma modernizao da agricultura sem uma relevante melhoria na concentrao
fundiria trouxe consequncias desastrosas para a rea rural. Propiciou a formao
de uma classe de assalariados rurais com baixo poder de compra, alm do
desemprego, precariedade das condies de trabalho e excluso social, fazendo
com que mais de 28 milhes de pessoas deixassem o campo em direo aos centros
urbanos no perodo de 1960 a 1980.
Entre os instrumentos previstos no Estatuto para auxiliar as polticas de
desconcentrao da terra, o Imposto Territorial Rural (ITR) teve sua eficcia
prejudicada devido ao alto grau de evaso e inadimplncia6.9De acordo com
Oliveira (1993), as principais causas para o insucesso do ITR como instrumento
para auxiliar a desconcentrao da terra esto no descumprimento das obrigaes
fiscais dos contribuintes, na ausncia de uma melhor discriminao entre as
categorias de imveis, no uso de uma categorizao irreal de imveis utilizada pelo
Incra, na ausncia de uma variao de alquotas legais, na enorme evaso existente
e no comportamento da base tributria devido ao sistema de atualizao do valor da
terra nua adotado.
Assim, apesar de existirem indcios de problemas na implementao do
Estatuto da Terra e de seus impactos na distribuio de terras, o Estatuto trata
tambm de outras questes agrrias relevantes, que tiveram importantes avanos
institucionais aps sua promulgao, tais como a tributao da terra (mesmo diante
dos problemas apontados), polticas agrrias, relaes de trabalho rural, entre
outras. O presente artigo no objetiva discutir as dificuldades na aplicao do
Estatuto e suas consequncias, mas sim identificar alguns elementos-chave do
pensamento de Campos e Furtado que contriburam para a formatao do Estatuto
da Terra promulgado em 1964 e que segue vlido at os dias atuais.
Para Bielschowsky (2000), as diferenas no pensamento econmico de
Furtado e Campos so relevantes, tanto que enquadra Roberto Campos como parte
integrante do pensamento desenvolvimentista no nacionalista e Celso Furtado
como desenvolvimentista nacionalista. Portanto, a anlise feita neste artigo
sobre o Estatuto da Terra motivada, em parte, pela identificao do confronto das
ideias desses importantes autores com o Estatuto da Terra promulgado. Com isso,
possvel estabelecer diferenas em termos do que cada um pensava a respeito da
questo agrria, bem como verificar o quanto influenciaram na elaborao do
referido estatuto, considerando-se, portanto, que o projeto de lei elaborado sob a
coordenao de Roberto Campos no foi aprovado na forma como foi apresentado
(6) Mesmo as reformulaes do Estatuto feitas em 1979 e 1996 no foram suficientes para resolver
completamente os problemas deparados pela aplicao do ITR. Maiores detalhes em Sayad (1982), Oliveira
(1993) e Romeiro et al. (2000).
587
ao Congresso. Adicionalmente, mesmo na gestao do projeto de lei, a influncia

de Celso Furtado no pode ser desprezada.
Roberto Campos, a questo agrria e o Estatuto da Terra
Nesta seo, busca-se determinar alguns elementos do pensamento de
Roberto Campos, bem como alguns fatos quando da sua participao na elaborao
do Estatuto da Terra, que podem ser importantes na identificao das suas ideias
presentes no referido estatuto.
Segundo Campos (1998, p. 423-424), na histria da agricultura brasileira
no existe uma classe agrria dominante, com excees, pois a agricultura
brasileira, desde o incio, se integrou ao capitalismo mercantil (sistema plantation),
contrariamente ao sistema feudal de domnio da terra. Isso se deve ao fato de que
as terras utilizadas na produo eram contratadas frente a Coroa portuguesa e,
portanto, resultavam num processo de ocupao. Essa rea de ocupao foi sendo
desmembrada de acordo com o avano da fronteira agrcola.
O problema agrrio reside na existncia de produo pr-capitalista no
campo, em que grandes reas permanecem improdutivas ou subutilizadas com o
principal objetivo de reserva de valor. Ao contrrio, nas economias agrrias
eficientes (baseadas no mercado), o preo da terra, como dos demais fatores, deve
ser igual ao produto marginal (Campos, 1998, p. 424).
Campos identifica, nos anos 60, um problema que, para ele, impediu uma
melhor distribuio e subutilizou as terras no Brasil. Com as reformas de base do
ento Presidente da Repblica, Joo Goulart, instituiu-se o Estatuto do Trabalhador
Rural (1963), que procurou equiparar os direitos trabalhistas dos empregados do
campo ao dos trabalhadores urbanos (ignorando as rendas de autoconsumo e
pagamentos em produto). Desse resultou o enfraquecimento das relaes de
trabalho no campo (desemprego, crise de oferta de alimentos etc.), denotado em
menos trabalhadores nas lavouras e, portanto, em menor gerao de renda rural.
Isso implicou na implementao de uma nova forma de emprego rural mais
precrio, o trabalho do boia-fria itinerante. Com isso, os trabalhadores rurais
tiveram suas rendas achatadas e as terras ficaram subutilizadas (Campos, 1998, p.
424).
O ambiente nacional era de tenso no campo dado o surgimento das Ligas
Camponesas no Nordeste, a invaso de terras no Rio de Janeiro, o ativismo sindical
e a mobilizao de segmentos da Igreja Catlica. Esses movimentos se
potencializaram com o Estatuto do Trabalhador Rural e, principalmente pelos
conflitos entre grandes produtores rurais e trabalhadores rurais no Nordeste. Alm
disso, o movimento se alastrava pelas demais regies brasileiras (Campos, 1994, p.
688).
588
A proposta inicial era de que a elaborao de um Estatuto da Terra deveria

seguir trs premissas bsicas: a) a terra no sofreria uma reforma agrria socialista
ou coletivista (dado que no se adequava ao sistema capitalista, e o grupo
acreditava que representavam experincias fracassadas); b) dada a extenso
territorial e diferenas regionais, ter-se-iam solues regionais diferenciadas; c) os
instrumentos deveriam se basear na tributao progressiva da terra improdutiva, na
colonizao de novas reas, na eventual terceirizao da colonizao de terras
devolutas e na desapropriao das reas de conflito (Campos, 1994, p. 684-685).
De maneira geral, Campos e o grupo responsvel por elaborar e propor um
projeto de lei para o Estatuto da Terra, Gret, entendiam que o latifndio
improdutivo era um obstculo ao desenvolvimento agrcola e ao crescimento
econmico. Logo, a reforma agrria significava uma forma de expandir o mercado
interno. Com o sistema capitalista prevalecente no Brasil, a propriedade privada
deveria ser preservada, a menos que no atingisse os objetivos de funo social
(subutilizao). Contudo, para isso, tinha-se como principal obstculo a questo da
indenizao desapropriao. Essa, pela Constituio (1946) em vigor, deveria ser
em dinheiro, em valor justo e paga previamente (Campos, 1994, p. 692).
Uma anlise de vrios modelos de reformas agrrias implementadas no
mundo foi feita, e ficou clara a opo por uma reforma capitalista (em detrimento
da reforma socialista ou coletivista) com a democratizao do acesso propriedade
rural. Esse tipo de reforma aderia a Carta de Punta del Este (1961) da Aliana
para o Progresso dos Pases da Amrica Latina (da qual o Brasil fez parte), em que
se havia aventado um balanceamento entre produtividade e justia social na
produo rural (Campos, 1994, p. 681).
Assim, a lei de terras deveria enfatizar a modernizao capitalista das
relaes no campo (produo, emprego e comercializao). Alm do mais, a
desapropriao deveria ser utilizada com parcimnia, e a alternativa seria a prtica
de outros mecanismos. Isso porque no havia escassez de terras no Brasil; ento,
deveria se utilizar outros mecanismos distributivos, tais como a tributao
progressiva sobre a terra improdutiva, a abertura de frentes de colonizao (novas
fronteiras agrcolas) e a humanizao das relaes de arrendamento e parceria.
Significa dizer que a desapropriao deveria ser empregada em reas de conflito e
confronto entre latifndios e minifndios. Equivale a afirmar a existncia tanto de
minifndios economicamente dbeis, dada a sua escala de produo (no produzem
o suficiente para a emancipao social dos produtores) de um lado, e, de outro,
latifndios improdutivos (subutilizados economicamente). Esses dois tipos de
ocupao deveriam ser o objetivo da poltica redistributiva.
Portanto, a nfase da Lei no deveria ser a desapropriao direta pelo
Estado, mas a transmisso de posse indireta dada a aplicao dos outros
589
instrumentos (tais como a tributao progressiva e prmios de produtividade sobre

o imposto de terras). Paralelamente, a utilizao de poltica agrria (crdito,
assistncia tcnica e poltica de preos) deveria compor o instrumental de base para
amparar a produtividade das propriedades rurais. Isso implica a aceitao do
latifndio produtivo (em economia de escala) no combate propriedade rural
improdutiva com vistas ao acesso a melhores empregos rurais. Assim, tem-se: aos
latifndios improdutivos, tributao progressiva e, aos minifndios
antieconmicos, a desapropriao e colonizao (desapropriar para aglutinar em
reas maiores economicamente satisfatrias) (Campos, 1994, p. 684-686).
Entretanto, no Brasil, existem caractersticas regionais diferenciadas, tais
como densidade demogrfica, grau de acessibilidade ao mercado consumidor e
diversidade climtica, que devem ser consideradas. Ento, a progressividade do
imposto e prmios de produtividade deveriam obedecer a parcelas (mdulos) de
rea cultivada de acordo com as regies onde se situam as produes, bem como o
tipo de produto que se produz em cada regio. a ideia do mdulo regional de
produo (rea suficiente para uma famlia, ao produzir os produtos caractersticos
daquela regio, se emancipar socioeconomicamente extrair da terra mais do que a
simples reproduo da sua condio de vida) (Campos, 1994, p. 684).
Essas diretrizes gerais balizaram o projeto de lei apresentado ao Congresso
Nacional para debate. A oposio representada pela UDN Unio Democrtica
Nacional , grupo ruralista, era naturalmente contrria ao projeto de lei, pois esse
aventava a possibilidade de desapropriao e/ou a tributao exacerbada sobre a
propriedade rural. Um dos polticos contrrios ao projeto de lei era Bilac Pinto
(deputado e produtor rural em Minas Gerais), que assumiu a liderana nas
discusses sobre o projeto de lei. O argumento de Bilac Pinto era de que no
existiam condies para a reforma agrria, pois a produo agrcola era suficiente
(dado o mercado dos produtos) e a preos competitivos (no elevados) e ainda, se
havia conflitos no campo, esses se localizavam no Nordeste e derivavam do
excesso de mo de obra. Logo, o processo de industrializao se encarregaria de
equilibrar o processo produtivo (Campos, 1994, p. 687).
Para Campos, a assertiva de Bilac Pinto quanto industrializao era
adequada; o progresso tcnico na agricultura por si prprio geraria a migrao do
campo para a cidade. Contudo, esse processo deveria ser equilibrado com o
crescimento da produo industrial para no gerar miserveis urbanos (sem
emprego e infraestrutura)7.10No aspecto da produo, Campos demonstrou que,
entre os censos de 1950 e 1960, das novas fazendas pesquisadas, 60% tinham
menos de 10 hectares, logo se tratava de minifndios familiares. Ademais, as
(7) Essa previso de Campos foi apenas um dos problemas oriundos da aplicao do Estatuto, conforme
visto na seo anterior, e confirmado por Bergamasco (1997).
590
propriedades familiares representavam 8% da rea total e 26% da rea cultivada,

ou seja, havia latifndios subutilizados. Portanto, no existe eficcia no conjunto da
produo agrcola da grande propriedade, pois no atende aos preceitos de
economicidade.
Paralelamente, com o crescimento populacional frente ao ritmo de elevao
observado na produo de alimentos, poderia haver crise de abastecimento se o
Estado no interviesse. Por fim, dada a estrutura agrria vigente, com interesses na
terra como reserva de valor, no haveria possibilidade de existir mudana
espontnea na sua distribuio, paralela ao desenvolvimento capitalista da
indstria, a exemplo do que aconteceu nos Estados Unidos, pois a velocidade de
gerao de empregos na indstria diferenciada entre os pases (Campos, 1994, p.
688).
Entretanto, alm da questo da industrializao, Bilac Pinto e Campos
concordavam sobre a questo da justia social, a tributao progressiva da rea
abandonada, o uso do valor fiscal declarado pelo proprietrio para
desapropriao, o desconto no imposto territorial rural por eficincia produtiva, a
implantao de projetos de colonizao sobre unidades agrcolas familiares e os
mdulos regionais de ocupao do solo (Campos, 1994, p 690).
Por outro lado, Bilac Pinto acreditava que o imposto serviria para reduzir o
nmero de empresas rurais a minifndios inexpressivos e que a verdadeira soluo
se daria com poltica agrria (crdito, assistncia tcnica e preos mnimos) sem,
contudo, interferir na propriedade privada (Campos, 1994, p. 690).
Campos admitiu que o grande obstculo funcional do projeto de lei era o
pagamento em dinheiro s desapropriaes; caixa, este, que o Governo no
dispunha. Alm disso, os critrios de avaliao deveriam ser justos, e as reas de
desapropriao, identificadas. Para a questo financeira, foi decretada a Emenda
Constitucional 10 de 09 de novembro de 1964 (antes da aprovao do Estatuto da
Terra) em que se permitia o pagamento de desapropriaes com ttulos da dvida
pblica (agrria) com correo monetria, resgatveis em 20 anos, em parcelas
anuais sucessivas, assegurada a sua aceitao a qualquer tempo, como meio de
pagamento de at 50% do Imposto Territorial Rural (ITR) e como pagamento de
compra de terras pblicas8.11Quanto avaliao, utilizou-se o valor declarado pelo
proprietrio, afora as benfeitorias que seriam pagas em dinheiro. Para a
identificao das reas de desapropriao foram consideradas as reas de conflitos
mais exacerbados entre proprietrios e trabalhadores (Campos, 1994, p. 692-693).
De maneira geral, o projeto de lei tornou-se completo e complexo como
elaborao poltica, mas de aplicao muito trabalhosa (tinha-se que cadastrar 4
(8) Alguns problemas na operacionalizao do ITR j foram abordados na seo anterior.
591
milhes de estabelecimentos rurais para calcular tributos rea utilizada e total,

produtividade dos cultivos, relaes com trabalhadores, respeito ao meio ambiente
e inadimplncia de imposto e, em parte desses estabelecimentos, implementar
estratgia de desapropriao). Tudo isso porque a questo agrria demandou a
utilizao de muitos instrumentos de poltica por conta das diversidades regionais
(que implicou mdulos regionais) para a cobrana dos impostos que detinham
caractersticas diferentes: tamanho (reas), distncia dos centros consumidores,
grau de aproveitamento econmico e utilizao social da propriedade9. (Campos,
1994, p. 694-695).
12
Nesta seo, buscou-se enfatizar as principais reflexes de Roberto

Campos quanto questo agrria e problemtica da elaborao do Estatuto da
Terra e sua aplicao.
Celso Furtado, a reforma agrria e o estruturalismo
Celso Furtado no esteve envolvido diretamente na elaborao do projeto
de lei que foi promulgado no Estatuto da Terra em novembro de 1964, por meio do
GRET, e tampouco fazia parte do governo golpista, j que tinha sido ministro no
governo Goulart, que sofreu o golpe de Estado. Mas devido s suas ideias e
influncia, acredita-se que teve papel indireto e importante no Estatuto da Terra
vigente at os dias de hoje, j que, na sua viso, entre as reformas de base do
governo Goulart, a reforma agrria era de extrema importncia. Como visto nas
sees anteriores, a formulao do Estatuto da Terra foi tambm uma forma de
continuidade de resposta aos anseios populares do governo anterior e,
exatamente por isso, as ideias de Celso Furtado influenciaram indiretamente o
Estatuto da Terra e suas reformulaes.
Furtado no somente sempre teve uma preocupao bastante peculiar com
a agricultura, como tambm sempre defendeu a reforma agrria como essencial
para o desenvolvimento econmico do Pas.
Para Furtado (1989, p. 16-17), a reforma agrria um elemento
viabilizador da industrializao, pois cria mercado interno, aumenta a oferta de
alimentos e impede o aumento dos salrios nominais urbanos via oferta de
alimentos a preos inferiores. A estrutura agrria brasileira representa uma
deformao do sistema econmico (Furtado, 1998, p. 137). Logo, a Constituio
deve permitir uma reforma agrria efetiva (entenda-se desapropriao), que elimine
(9) Conforme Gomes da Silva (1982) e Reydon (2010), para a operacionalizao das atividades, criou-se
o IBRA Instituto Brasileiro de Reforma Agrria , sob o comando de Paulo de Assis Ribeiro, e o Inda Instituto
Nacional de Desenvolvimento Agrrio , dirigido por Jos Gomes da Silva. Esses dois institutos se fundiram em
1970 para dar origem ao Incra, subordinado ao Ministrio da Agricultura, que passou a gerenciar o SNCR
Sistema Nacional de Cadastro Rural , ento responsvel pelo cadastro de imveis rurais, conforme j discutido na
seo anterior.
592
o desperdcio de mo de obra e a baixa eficincia do capital agrrio (Furtado, 1981,

p. 24-25). Para tanto, necessrio, no curto prazo, uma elevao do nvel de vida
do tero inferior da populao rural que influencia diretamente a produtividade de
grande parte do setor agrcola (Furtado, 1962, p. 44). Paralelamente, mas no
menos importante, deve-se reduzir a presena de latifndios nas frentes pioneiras e
regies beneficiadas pelo moderno sistema de transportes. Em outras palavras,
trata-se de desapropriar os latifndios de reas prximas aos mercados
consumidores e desloc-los para reas de fronteira agrcola, pois esses tm
condies econmicas de operar naquele ambiente, diferente da explorao de
reas menores.
Na histria do subdesenvolvimento brasileiro, a estrutura agrria
fundamental para explicar o grau de capitalismo rural (Furtado, 1983b, p. 176). A
abundncia de terras e o controle do acesso s terras de mais fcil explorao
permitiram atravessar a crise da abolio do trabalho escravo preservando a
estrutura agrria. Inicialmente, a agricultura itinerante na fronteira interna (franjas)
das grandes propriedades imobilizou quantidades considerveis de terras e
perpetuou tcnicas agrcolas rudimentares, alm da implicao de crescente
destruio de recursos naturais (Furtado, 1972, p. 91-92).
Com a abundncia de terras, a pecuria significou um mecanismo de
acumulao natural no interior e nas fronteiras das propriedades que intensificou o
processo de ocupao e povoamento do territrio. No princpio da ocupao, as
terras eram um bem de pequeno valor. O que diferenciava ter ou no terras era a
capacidade de investimento para a produo nas mesmas, da a prtica da
concesso de terras aos indivduos de posses. Aqueles que chegaram aps a
ocupao no alcanaram a propriedade da terra, pois esta j havia sido cedida a
grandes produtores, salvo em casos de arrendamento ou outro contrato, j que
havia produtores que utilizavam pequenas parcelas de terras. Assim, o controle da
propriedade das terras por uma minoria impediu a emergncia de atividades
agrcolas independentes dos estabelecimentos agromercantis (Furtado, 1972, p. 9596).
O avano gradual da grande propriedade rural sobre as fronteiras
agrcolas expulsava paulatinamente os sitiantes posseiros para que a produo de
larga escala fosse praticada j em solo aberto. Esses posseiros acabavam se
deslocando para cada vez mais longe. Nessas terras do front, a comercializao dos
produtos era difcil e demandava recursos financeiros que praticamente inexistiam.
Nessa agricultura itinerante, tinha-se um nvel tecnolgico rudimentar e com baixa
capitalizao, alm de precrias condies de vida, de onde se deriva a
determinao do preo da mo de obra rural (dado esse sistema de poder da terra)
os posseiros do front, durante parte do ano (especialmente na colheita),
trabalhavam para os grandes proprietrios de terras a preos da sua condio de
593
vida, o que significava uma oferta de mo de obra elstica com m distribuio de

renda (Furtado, 1972, p. 58-66).
Furtado (1983a, p. 160-162) prope uma tipologia de estruturas agrrias
que se utiliza de variveis, como abundncia e escassez de terras aptas agricultura
e grau de acessibilidade propriedade da terra, que pode ser visualizada no quadro
1, a seguir. A ideia central que existem agriculturas de subsistncia e comercial,
bem como tradicional (que utiliza tecnologias estacionrias) e moderna (que se
atualizam tecnologicamente). O arranjo dessas variveis pode representar trs casos
particulares observveis empiricamente: a) terras abundantes, com populao
crescente e rendimentos constantes de escala; b) terras escassas, com populao
crescente e rendimentos decrescentes de escala; c) terras escassas, com populao
estacionria e rendimentos constantes de escala.
Quadro 1
Tipologia de estruturas agrrias
Tipos de estrutura
agrria
Terras abundantes
(c)
Terras escassas (d)
Acesso difcil terra Acesso fcil terra

(a)
(b)
ca
cb
da
db
Fonte: Furtado (1983a).
O tipo de estrutura agrria (c a) melhor representado por pases

subdesenvolvidos, como o Brasil, onde coexistem terras abundantes com acesso
difcil, dependendo da incorporao produo, construo de infraestrutura e
abertura de terras nas fronteiras. O tipo (c b) uma situao rara que pode ser
imaginada como uma agricultura artesanal. O tipo (d a) refere-se agricultura
tradicional e no capitalista. Por fim, o tipo (d b) um caso de expanso
demogrfica a partir de (c b), caso tpico de diviso familiar.
A escassez de terras tende a reproduzir estruturas agrrias menos propcias
passagem da agricultura tradicional para a moderna. Em (d a) existe uma presso
sobre a populao trabalhadora, o que significa que o excedente extrado
mximo, proporcional ao que produz cada trabalhador. Em (d b) os minifundistas
podem reverter a agricultura de subsistncia, reduzindo o excedente dos grandes
proprietrios, mas tambm existe a possibilidade de controle parcial do comrcio
por cooperao de minifundirios (cooperativas).
Na hiptese de existncia de terras abundantes com difcil acesso,
coexistem modos de produo artesanal e capitalista, onde as melhores terras so
apropriadas pelos capitalistas latifundirios. De outro lado, tem-se agricultura em
594
terras de qualidade inferior, distante dos meios de transporte e com produo

baseada em tecnologia tradicional mal utilizada e desperdcio de mo de obra.
O desenvolvimento econmico no compatvel com a agricultura
tradicional10.13A passagem da agricultura tradicional para a moderna pode ser
obtida com a transferncia de excedentes do meio urbano para o rural, ou com o
aumento do excedente rural como incremento de produtividade resultante das
vantagens comparativas no comrcio internacional (Furtado, 1980, p. 95-96).
A estrutura agrria e a distribuio de terras tambm so relevantes para o
desenvolvimento porque a agricultura importante empregador de mo de obra.
Em termos de desenvolvimento global de uma economia, o setor agropecurio no
condio suficiente; contudo, condio necessria em decorrncia do
abastecimento de alimentos. Porm, na prtica, o desenvolvimento atual no
beneficiou os trabalhadores rurais (Furtado, 1980, p. 98-99).
Empiricamente, a mdia propriedade mais eficiente economicamente,
assim como os investimentos so maiores nas mdias e grandes propriedades. O
minifndio inferior, em termos de produtividade, a prpria unidade familiar de
produo. Os minifndios so antieconmicos porque no geram excedentes
satisfatrios aos produtores, como resultado da utilizao de tecnologia de
produo tradicional (atrasada). De outro lado, os latifndios so igualmente
antieconmicos porque subutilizam terra, capital e mo de obra11.14Logo, tem-se
concentrao de renda e liberao de mo de obra na agricultura (Furtado, 1968, p.
61-64,).
A agricultura combina recursos produtivos, mas, na agricultura tradicional,
a expanso do produto se d por adio de insumos. Trata-se de uma herana
cultural com tcnicas produtivas que so transferidas de acordo com os costumes.
J a agricultura moderna gera excedentes produtivos atravs da tecnologia. A
transio de uma economia tradicional para a moderna prev redues na
quantidade de mo de obra empregada na produo rural (Furtado, 1980, p. 9798,).
A absoro tcnica de capital pela agricultura brasileira dificultada pela
atual estrutura, cujas razes derivam de um sistema de poder instalado na sociedade
agrria (presena de latifndios desde a poca da Coroa). A fazenda pode ser
considerada uma instituio bsica pr-capitalista, pois guarda caractersticas
antieconmicas como a subutilizao, a sub-remunerao e o subemprego.
(10) Essa viso de Furtado coincide com a de Campos, ou seja, de que a modernizao da agricultura era
importante, apesar de os dois autores divergirem quanto maneira de se modernizar o setor rural.
(11) Note-se que essa preocupao esteve presente na discusso do projeto de lei que deu origem ao
Estatuto da Terra e que foi motivo de imensos debates at a promulgao do texto final do Estatuto em novembro
de 1964. Para maiores detalhes, consultar Bruno (1995).
595
Dividido o setor agrcola entre exportador e tradicional (fazenda), tem-se uma

noo do quo capitalista o setor. Isso porque a absoro de mo de obra, dada
uma demanda externa, era determinada pela disponibilidade de terras em
localizao e com qualidade privilegiadas, apoiada na produtividade fsica da mo
de obra e por salrios reais baixos (Furtado, 1972, p. 115-117).
Num sistema capitalista eficiente, a remunerao dos trabalhadores rurais
do setor externo deveria ser maior do que a do setor tradicional (fazendas). Quando
se fixa uma taxa de salrios superior no setor exportador rural, esse setor assegura
uma oferta totalmente elstica de mo de obra. Mas, a agricultura funciona como
reservatrio de mo de obra a um nvel de salrios definido pelas condies de vida
nas fazendas pr-capitalistas. Essa a dinmica que se apresenta, pois a terra
um fator abundante e a oferta de mo de obra mantm elevada elasticidade a
salrios baixos. De maneira geral, isso permitiu que a estrutura agrria no se
modificasse com a transposio dos ciclos econmicos agrcolas brasileiros
(Furtado, p. 119-120, 1972).
A atual estrutura agrria assegura mo de obra (rural e urbana) a baixo
custo num pas de solos que perdem rapidamente sua fertilidade natural, mas que
so abundantes. Como as terras so abundantes, a populao rural tem assegurados
os meios de subsistncia, mesmo dispondo somente da sua fora de trabalho e de
tcnicas tradicionais (no modernas).
A agricultura familiar se utiliza de tcnicas tradicionais em terras de
qualidade inferior e no tem aptido para a acumulao de capital. Uma
interpretao a de que com a rotao de terras (necessria nesse nvel
tecnolgico), o agricultor se transforma em migrante e restringe sua capacidade de
acumulao. As terras de boa qualidade ou que se beneficiam de economias
externas (prximas de mercados consumidores, transporte eficaz etc.) so
praticamente inacessveis aos que no dispem de capital e/ou acesso ao poder
poltico. Ainda, quando possvel, a produo familiar em terras de boa qualidade
tambm no consegue acumular capital, pois essas terras se encontram nas mos de
grandes proprietrios e, portanto, o aluguel elevado e/ou o tamanho da
propriedade inadequado modernizao. Em outras palavras, o pequeno produtor
familiar no consegue se emancipar socioeconomicamente atravs da produo
rural (Furtado, 1972, p. 120-121; Delgado, 2001, 2009).
Nesse sentido, a acumulao de capital uma caracterstica marcante do
latifndio, e o rendimento do minifndio familiar que define o custo da mo de
obra empregada nos latifndios. Mas, por outro lado, os minifndios tornam-se
importantes no que se refere a produtos no explorados pelos latifndios, tais como
farinha, hortcolas etc. A lgica do latifndio a utilizao extensiva dos recursos
596
naturais e o bloqueio da acumulao de capital na explorao familiar para ter mo

de obra a baixo custo e maximizar o excedente da agricultura.
Generalizadamente, a tenso estrutural causada pelo rpido processo de
industrializao provocou uma elevao da populao urbana e suburbana, e isso
impactou positivamente a demanda por alimentos no mercado. No primeiro
momento, a agricultura no estava preparada para essa nova demanda. O tamanho
das propriedades rurais no tem correspondncia com a capacidade empresarial e
com o predomnio de latifndios ineficientes economicamente. A resposta aos
estmulos econmicos tem como consequncia uma oferta de alimentos
insuficiente, um aumento da renda e a valorizao da terra. Para sanar essas
deficincias, deve-se dotar o Pas com uma agricultura capaz de responder ao
estmulo crescente de absoro tecnolgica e de capitais, e no, como acontece
atualmente, com a elevao dos preos dos produtos1215e remunerao de
latifundirios ineficientes (Furtado, 1972, p. 118-122).
Portanto, para Furtado, o controle do acesso a terra pelo Estado representa
a definio das relaes entre o homem que trabalha na terra e a produo extrada
desta. A presso que o sistema de poder exerce sobre a populao rural a fim de
extrair excedente encontra limites definidos pelo contexto cultural e pelas situaes
histricas. No Brasil, a agricultura tradicional (de subsistncia) consome 2/3 da sua
prpria produo (autoconsumo) e, paralelamente, existe a agricultura comercial
que vende o produto rural.
Adicionalmente, Furtado acreditava que a utilizao das terras poderia ser
direcionada explorao familiar ou comunitria, do tipo senhorial, ou capitalista.
Na explorao familiar ou comunitria, o excedente advm da renda da terra ou
ainda baseado em critrios mercantis (com terra prpria). Quanto mais
desfavorvel a relao homem/terra, maior a dependncia dos circuitos comerciais
e, portanto, maior o excedente; por outro lado, quanto maior a relao
homem/terra, mais opes de tecnologias se tem a empregar, com uma consequente
pequena parte de excedente.
Na explorao do tipo senhorial (arrendamento ou parceria), o pagamento
da mo de obra se d atravs da concesso da terra, que utilizada extensivamente
para a produo de excedente e intensivamente para a subsistncia da populao
trabalhadora. A tecnologia empregada tradicional, e o excedente tem traos de
autoritarismo.
A explorao capitalista utiliza recursos produtivos que tm preo de
mercado, e o excedente tem sua origem em transaes mercantis. O preo da mo
(12) Como visto na seo anterior, na viso de Campos, a elevao dos preos dos produtos no seria um
problema por se tratar de uma consequncia das foras do mercado de produtos.
597
de obra reflete as relaes de autoridade implcitas na estrutura agrria. A estrutura

agrria resultante de um processo no qual fatores culturais e ecolgicos interagem
num contexto histrico (Furtado, 1980, p. 101-102).
Em suma, as exploraes familiar e senhorial esto a servio dos
proprietrios de grandes glebas de terras, e esses que acabam se apropriando do
excedente gerado. A explorao capitalista, por sua vez, acontece em grandes
propriedades rurais com gerao de excedente. Logo, a estrutura agrria com
concentrao de terras s beneficia os grandes proprietrios de terras, o que
confirma as constataes de Roberto Campos e o texto do Estatuto da Terra quanto
subutilizao de terras por conta dos latifndios, o que acarretaria o no
cumprimento de uma das funes sociais da terra, conforme visto na seo anterior
do presente artigo.
A ampliao do sistema produtivo agrcola tem limites na legislao que
impedem a reconstruo da estrutura agrria em funo das necessidades do
desenvolvimento econmico e social. A atual estrutura agrria concentrada
dificulta a modernizao da agricultura pela indisposio de terras cultivveis.
Uma reforma agrria deveria garantir:
a) que nenhum trabalhador rural, parceiro ou arrendatrio fosse privado de
terras para plantar ou de trabalho sem a justa indenizao;
b) que nenhum trabalhador que obtivesse rendimento igual ou inferior ao
correspondente a um salrio mnimo familiar regional deveria pagar renda da
terra;
c) que todas as terras consideradas necessrias produo de alimentos e que
no estejam sendo utilizadas, ou estejam, para outros fins, com rendimentos
inferiores a medidas estabelecidas regionalmente, deveriam ser
desapropriadas com pagamento no longo prazo;
d) que haja redistribuio das funes de superviso entre governos federal e
estaduais. Na esfera federal, deve-se assegurar por 10 anos, aps a
redistribuio de terras, assistncia tcnica e financiamento, em montante no
inferior a 1/3 do oramento pblico federal e 1/10 dos investimentos totais
realizados no pas;
e) a organizao da distribuio de alimentos com preos mnimos fixados
em termos reais para os produtores e preos mximos ao consumidor por
regies, isto com o apoio de uma rede nacional de armazns e silos e sistemas
de mercados centrais urbanos;
f) o aumento da produtividade de toda agricultura para aumentar o nvel de
vida em cada caso/regio especfica;
g) aos meeiros, participao de 4/5 das terras desapropriadas;
598
h) aos minifundistas que pagam renda da terra, a desapropriao dessas terras

com a transferncia de titularidade a estes;
i) aos assalariados rurais de baixo nvel de renda, um salrio com aumento
real parcelado entre 2 a 4 anos at atingir nvel adequado equivalente ao
mercado de trabalho em geral;
j) aos minifundistas, a desapropriao de terras com reagrupamento da terra
em um perodo de 3 a 5 anos, e garantia s famlias de um mnimo de 3 a 5
hectares de terra;
k) a prioridade na desapropriao (com pagamento entre 3 a 5 anos), s terras
mais prximas aos centros urbanos (e ociosas); devem servir como mdias
propriedades rurais que empregariam trabalhadores;
l) a concesso de crdito especializado, garantia de comercializao e preos
mnimos, estocagem, moradia rural, organizao sindical dos agricultores e
ensino adaptado realidade rural. (Furtado, p. 64-66, 1968).
O resultado dessas medidas seria uma elevao inicial dos preos dos
alimentos, mas que representaria uma transferncia de renda real da populao
urbana para a rural em benefcio dos trabalhadores do campo. J especificamente o
aumento da produtividade de parte da agricultura elevaria a oferta de alimentos e a
ampliao de produtos industriais de consumo geral. As propriedades mdias e
familiares elevariam o nvel de tecnologia com o acesso a insumos a preos
adequados, e a absoro de minifndios por unidades familiares resultaria em
vantagem econmica desde que acompanhado de elevao do nvel tecnolgico
(adubos, mquinas etc.).
De maneira geral, as contribuies de Celso Furtado para a questo agrria
vo alm da reforma, pois envolvem um conjunto de ideias que levam em conta as
particularidades regionais (sejam elas culturais, sociais, econmicas ou tcnicas) e
nacionais, no mbito poltico e institucional, que j estavam sendo gestadas nas
reformas de base (ou estruturais) a serem implementadas pelo governo Goulart.
Estatuto da Terra e o pensamento econmico
O Estatuto da Terra, aprovado originalmente em 30 de novembro de 1964 e
ainda vigente, contm 128 artigos e 4 captulos, embora tenha sido modificado
diversas vezes ao longo dos anos.
No Estatuto, apesar da complexidade operacional, destaca-se a noo de
que a terra um bem estratgico para o Pas e que pode sofrer a ao do Estado no
sentido de dar um carter socioeconmico ao seu uso. Porm, devido a essa
complexidade e falta de empenho poltico na esfera do Governo, os resultados
no foram satisfatrios. Nos governos posteriores ao de Castelo Branco,
599
praticamente nada se fez exceo do governo Figueiredo, com alguns

assentamentos baseados em terras devolutas/desapropriaes, e outros com essa
mesma prtica.
A tributao progressiva e prmios por produtividade, que seriam os
grandes instrumentos na redistribuio da terra, no foram aplicados. Em outras
palavras, o Estatuto no serviu para desencorajar a terra ociosa nem para financiar
a colonizao (reagrupamento de produtores familiares em mdulos rurais). Nas
ltimas dcadas, a desapropriao para a criao de unidades familiares tem sido a
tnica das aes dos governos, paralelamente a alguma poltica agrria de
assistncia tcnica e de crdito12.16
No confronto do pensamento de Roberto Campos e Celso Furtado frente ao
que se consubstanciou no Estatuto da Terra, percebem-se algumas questes de
convergncia e outros pontos distintos, conforme se pode observar no Quadro 2.
Nesse quadro, observa-se ainda que nem tudo o que foi institudo pelo Estatuto foi
ou vem sendo utilizado na prtica. As diferenas entre as ideias de Campos e de
Furtado presentes no Estatuto podem ser subdivididas em cinco categorias
analticas: desapropriaes e pagamentos pelas desapropriaes, tributao,
regionalizao, poltica agrria e relaes de trabalho.
Desapropriaes e seus pagamentos
Para Campos, as reas de conflito (incluindo latifndios subutilizados) e
minifndios deveriam ser prioridade no que tange questo das desapropriaes;
enquanto para Furtado, os principais alvos seriam tanto latifndios localizados nas
proximidades dos centros urbanos como minifndios antieconmicos e terras
necessrias produo de alimentos. No Estatuto da Terra, elegeram-se latifndios
e minifndios como reas preferenciais de desapropriao. Alm dessas, tambm
foi orientada a ao de desapropriao de reas sob foco de obras pblicas, reas
no preservadas de recursos naturais, reas colonizadas que no atingiram o
objetivo socioeconmico, reas com alta incidncia de arrendatrios, parceiros e
posseiros, alm de reas cuja explorao econmica no se coadunava com a
vocao observada no zoneamento agroeconmico. Empiricamente, as
desapropriaes tm sido feitas em reas de conflito, envolvendo latifndios
considerados improdutivos, sobretudo com a presena de movimentos sociais.
Com respeito ao pagamento das desapropriaes, Campos aventava o
pagamento com ttulos da dvida agrria em virtude da ausncia de caixa do
Governo para tal ao. J Furtado no deixa clara a modalidade de pagamento, mas
(13) Para mais detalhes a respeito dos problemas referentes aplicao do Estatuto da Terra, ver Gomes
da Silva (1971, 1982); Bruno (1985, 1995); Bergamasco (1997); Reydon et al. (2000); Romeiro et al. (2000);
Baldez (2003); Stdile (2005); Welch (2006); Miralha (2006); Reis (2008); Nascimento et al. (2010), entre outros.
600
estipula prazos; o entendimento de que seria em dinheiro derivado da

Constituio ( poca) que previa somente pagamentos nessa modalidade. No
Estatuto da Terra, seguiu-se a determinao da Constituio e da Emenda
Constitucional 10/1964. O procedimento atual de remunerao s desapropriaes
feito em dinheiro, porm com prazos elsticos que variam bastante em funo da
avaliao do imvel, benfeitorias e demais desembaraos.
Tributao
A tributao da terra para Campos o principal instrumento de reforma
agrria ligado ao latifndio. O tributo progressivo com acrscimos por baixa
produtividade e subutilizao de rea, proximidade do mercado consumidor e alta
densidade demogrfica, representaria a melhor forma de forar o grande
proprietrio a se desfazer da terra no utilizada (ou passar a utiliz-la); assim, terse-ia uma distribuio voluntria da terra com vistas produo. Furtado, por sua
vez, no faz meno ao tributo.
O Estatuto deixa claro a cobrana do tributo sobre a terra nua utilizada na
produo14.17Calcula-se o imposto como uma proporo de terra utilizada sobre a
rea total do estabelecimento. Outros critrios tambm foram includos, como o
alheamento do proprietrio, a dependncia e participao do proprietrio nas
atividades produtivas, a produtividade do estabelecimento frente produtividade
mdia regional e a progressividade (das taxas) conforme aumentos de rea do
estabelecimento. Na prtica, o imposto pouco progressivo, pois imprime a mesma
alquota para propriedades acima de 100 mdulos; logo no discrimina a grande
propriedade (latifndio). Ainda, o nico critrio observado na tributao a rea do
imvel, enquanto os demais fatores no so observados no lanamento do tributo.
Regionalizao
A regionalizao das terras e a produo rural, para Campos, era questo
fundamental para a diferenciao e tratamento das propriedades rurais, ou seja,
tratar de forma diferenciada os diferentes. Logo, a extenso do mdulo regional
representaria a rea mnima que uma famlia, produzindo um mix de produtos de
acordo com as aptides regionais , necessitaria para ultrapassar a simples
manuteno das condies econmicas familiares. Para tanto, estudos regionais e
de zoneamento seriam feitos para identificar os mdulos, e esses seriam utilizados
para a distribuio e tributao das terras. Furtado tambm elege a questo regional
como fundamental, porm estipula de 3 a 5 hectares a rea suficiente para uma
famlia se emancipar socioeconomicamente. No Estatuto, as ideias de Campos
(14) Esse tributo visto como um problema na aplicao do Estatuto, ver nota de rodap 6.
601
foram totalmente absorvidas e, atualmente, os mdulos so utilizados para questes

de assentamentos de reforma agrria.
Poltica agrria
Campos imaginou um suporte s novas propriedades baseado em crdito,
assistncia tcnica e preos mnimos ao produtor para assegurar, alm da produo,
a comercializao. Segundo Furtado, a poltica agrria deveria, alm daquilo que
Campos elencou (com limites preestabelecidos), enfatizar a comercializao
atravs de armazns e distribuidoras de alimentos estatais, prover moradia rural,
fornecer ensino adaptado realidade rural e estabelecer no somente preos
mnimos aos produtores mas tambm preos mximos aos consumidores.
No Estatuto, das propostas de Campos e Furtado, somente no
prevaleceram os limites (de valores) mximos fixados, e, adicionalmente, aprovouse o seguro agrcola, programa de produo e distribuio de sementes e
reprodutores (inseminao artificial), mecanizao agrcola e incentivo ao
cooperativismo, industrializao e beneficiamento de produtos para agregao de
valor e dotao das propriedades de eletrificao rural e obras de infraestrutura, tais
como estradas etc. De maneira geral, a partir dos anos 1980, as esferas de governo
vm cumprindo com essas atribuies, embora se possa questionar a qualidade das
aes e a quantidade dessas intervenes, alm das diferenas regionais.
Relaes de trabalho
As relaes de trabalho, na anlise de Campos, referem-se ao
estabelecimento de regras claras e objetivas que evitem a explorao econmica
nos contratos de arrendamento e parceria e promoo da distribuio de terras aos
agentes beneficirios desprovidos das mesmas. Para Furtado, alm dessas
categorias (s quais se reservaria 4/5 das terras a distribuir e o no pagamento da
renda da terra quando a renda fosse baixa), dar-se-ia aos trabalhadores rurais
aumentos de salrio real e organizao sindical para garantir uma remunerao
justa.
Quando analisado o Estatuto, percebe-se a preocupao com a distribuio
de terras a produtores familiares (sejam arrendatrios, parceiros ou simplesmente
trabalhadores), especialmente aqueles com renda baixa; ademais, estabeleceram-se
regras para arrendamentos e parcerias. Empiricamente, percebe-se que a
distribuio de terras para reforma agrria tem obedecido questo da posse e
titulao a produtores familiares em assentamentos (colonizao) e a observao
das regras de arrendamento e parceria. Contudo, a questo da remunerao dos
trabalhadores passou margem da Lei de Terras. Talvez, pelo fato de que a
legislao trabalhista e previdenciria se preste melhor a esse fim.
602
R. Campos
C. Furtado
Estatuto da Terra
Pagamento em dinheiro (3 a 5
anos).
Mdulo rural (unidade

produtiva mnima que
3 a 5 hectares, dependendo da
Regionalizao mantm a economicidade
regio.
dado pelo mix de produtos e
sua produtividade).
Tributao da
terra
Progressiva sobre rea

subutilizada, prmios de
produtividade, proximidade
do mercado consumidor,
densidade demogrfica.
Pagamento
Ttulos da dvida agrria.
desapropriaes
Continua...
Mdulo rural (unidade produtiva mnima que mantm a economicidade

dada pelo mix de produtos e sua produtividade).
Valor da terra nua utilizada e pontualidade do imposto ;

Proporo de terra utilizada/total;
Alheamento do proprietrio propriedade (maior o grau, maior imposto);
Dependncia e participao do proprietrio no produto da terra (maior grau,
menor imposto);
Rentabilidade/produtividade (inferior a mdia regional, maior o imposto);
Progressividade conforme aumento da rea
de 0,2% at 2 mdulos
a 3,5% acima de 100 mdulos.
Ttulos da dvida agrria (20 anos para recebimento em pagamentos anuais).
Latifndios prximos aos centros

de consumo (com transferncia para
Minifndios e Latifndios;
reas de conflito;
a fronteira agrcola);
reas beneficiadas ou a serem beneficiadas. por obras pblicas;
-Minifndios antieconmicos Minifndios antieconmicos (com
reas no preservadas recursos naturais;
Desapropriaes (para colonizao em reas reagrupamento em reas maiores 3
reas colonizadas que no atingiram objetivos;
maiores na fronteira
a 5 hectares mdia propriedade);
reas com alta incidncia de arrendatrios. parceiros e posseiros;
agrcola).
Terras necessrias produo de
reas cuja explorao econmica no confere com a vocao regional.
alimentos (no utilizadas ou
utilizadas para outros fins).
Ao
Quadro 2
Pensamento terico poltico de Campos e Furtado frente ao Estatuto da Terra
603
604
Fonte: Resultado da pesquisa. Baseado na Lei 4.504 de 30 de novembro de 1964.
Assistncia tcnica e financeira

para as terras desapropriadas no
Crdito, assistncia tcnica e preos mnimos ao produtor, e assistncia
montante de 1/3 do oramento e
comercializao;
1/10 dos investimentos do Governo;
Educao profissional rural;
Crdito especializado;
Crdito, assistncia tcnica
Seguro agrcola, produo e distribuio de sementes;
Garantia de comercializao
Poltica agrria e preos mnimos ao
Mecanizao agrcola e cooperativismo;
(armazns e distribuidoras
produtor.
Criao, venda e di stribuio de reprodutores e uso de inseminao
pblicas);
artificial;
Moradia rural;
Industrializao e beneficiamento de produtos;
Ensino adaptado realidade rural;
Eletrificao rural e obras de infraestrutura.
Preos mnimos aos produtores e
preos mximos aos consumidores;
Acesso prioritrio a terra para
trabalhadores, arrendatrios e
parceiros (prioridade de 4/5 das
terras desapropriadas para meeiros);
Regras claras para
No pagamento de renda da terra Prioridade na distribuio de terras a produtores familiares, especialmente
Relaes de
arrendatrios e parceiros,
a parceleiros com baixa
queles que mantm propriedades de renda insuficiente;
trabalho
com prioridade de acesso a remunerao (regional);
Colonizao;
terra.
Organizao sindical dos
Regras para arrendamento e parceria.
trabalhadores rurais;
Aumento real de salrios dos
trabalhadores rurais (entre 2 a 4
anos).
Quadro 2 - Continuao
Apesar da complexidade do Estatuto da Terra, foi possvel identificar,

nesta seo, alguns elementos presentes nos iderios de Roberto Campos e Celso
Furtado descritos nas sees anteriores deste artigo. Verificou-se que apesar de
Campos, ento ministro do Planejamento em 1964, ter composto o GRET para
elaborar o projeto de lei que viria a ser aprovado como o Estatuto da Terra, suas
ideias e pensamentos no foram integralmente inseridos no texto final aprovado
pelo Congresso Nacional.
Como mencionado em sees anteriores, foram 14 verses do projeto de
lei, refinadas pela equipe do GRET, alm de terem sofrido inmeras presses de
todos os lados, seja daqueles que queriam que o Estatuto fosse instrumento de uma
verdadeira reforma agrria, seja daqueles que eram contra a reforma. A discusso
desta seo mostra que houve espao (de forma proposital ou no)1518para que
algumas propostas do governo Goulart e, por conseguinte, de Celso Furtado,
pudessem ser incorporadas de forma indireta no texto final do Estatuto que foi
aprovado..
Nas cinco dimenses analisadas do Estatuto da Terra, como resultado,
pode-se perceber que esto contemplados os pensamentos e ideias de Campos e
Furtado, com algumas diferenas na forma como os mesmos foram definitivamente
includos no texto final do Estatuto.
Consideraes finais
A produo de alimentos importante para toda sociedade, pois dela
depende a manuteno da vida. A sociedade urbana, em especial, mais fragilizada
quanto garantia de fornecimento de alimentos em quantidade, qualidade e
regularidade, considerando-se que no se pode produzir alimentos em escala na
rea urbana. Portanto, o meio rural torna-se importante na medida em que serve de
base para si prprio e para a populao urbana na questo da produo de
alimentos. Para que a produo rural ocorra necessrio que se tenha um conjunto
de normas que regulem a atividade produtiva rural, bem como a propriedade dos
imveis rurais. Isso porque, com regras, os investimentos podem ser realizados, e a
produo executada.
A forma vigente em pases democrticos de direito pela qual se regula
qualquer atividade por meio de leis. No mbito do meio rural brasileiro, tem-se o
Estatuto da Terra, vigente desde 1964 (que sofreu algumas alteraes ao longo do
tempo, mas pouco radicais). A confeco de uma lei de terras como o Estatuto
representa um marco importante que determina o tipo de sociedade rural que se
deseja.
(15) Segundo Reis (2005), o Gret e o prprio Governo tiveram derrotas estratgicas em determinados
tpicos do projeto de lei que foi discutido entre abril e novembro de 1964.
605
Assim, no ano de 1964, elaborou-se um projeto de lei que deu origem ao

Estatuto da Terra. A elaborao de qualquer lei desse tipo considera, mesmo que
involuntariamente, o pensamento e as contribuies de especialistas. Nesse sentido,
o coordenador do projeto de lei, e ento ministro do Planejamento, Roberto
Campos, tornou-se importante para a compreenso das diretrizes gerais contidas no
projeto. Por outro lado, esperou-se que parte das ideias do economista Celso
Furtado, reconhecido por sua preocupao com o (sub)desenvolvimento brasileiro
e como ministro de Planejamento do governo anterior (Joo Goulart), responsvel
pelas reformas de base que estavam sendo implementadas e pelo Plano Trienal,
tambm estivesse aderida ao projeto e posterior Lei.
Nesse sentido, este artigo, pioneiramente, se preocupou em identificar as
contribuies do pensamento de Roberto Campos e Celso Furtado no Estatuto da
Terra. Para tanto, identificou-se aes sugeridas pelos autores, confrontando-as
com o Estatuto e a sua aplicao prtica.
Analisando-se as aes sugeridas por ambos pensadores, tem-se alguma
sobreposio de ideias com respeito s desapropriaes, questo da
regionalizao da questo agrria, de poltica agrria e relaes de trabalho. Mas as
ideias de Furtado prevalecem na questo da desapropriao, uma vez que
englobam, alm dos minifndios, os latifndios. Ademais, atualmente, as
desapropriaes so executadas basicamente em latifndios. Alm disso, Furtado
se aproxima mais do consubstanciado no Estatuto no que se refere questo da
poltica agrria, alm de estipular valores a serem aplicados.
As ideias de Campos esto presentes, em termos da legislao, na questo
do pagamento das desapropriaes (com ttulos). Furtado, no entanto, prev
algum pagamento em dinheiro, tambm incluso na lei. Portanto, contribuies de
ambos so observadas no Estatuto na questo das desapropriaes.
O pensamento de Campos prevalece na questo da tributao da terra,
apesar da sua pouca operacionalidade nos dias atuais, sobretudo em relao
progressividade, produtividade, proximidade ao mercado consumidor e densidade
demogrfica. Ademais, sobre a regionalizao das propriedades, Campos concebe
mdulos rurais que so baseados em caractersticas regionais (obtidos por estudos
tcnicos) e que representam um avano para a diferenciao entre produtores.
Furtado tambm admite a questo regional mas define exogenamente o tamanho
dos mdulos. Nos dias atuais, os mdulos so utilizados para efeito de
assentamentos de reforma agrria, para a qual foram criados.
As ideias de Campos sobressaem ainda quando se trata de relaes de
trabalho. Para ele, essas relaes implicam em estipular regras claras sobre
contratos de arrendamento e parceria com prioridade no acesso a terra. Furtado, no
entanto, enfatiza a questo do trabalhador rural, que ficou reduzida no Estatuto.
606
Empiricamente, so observadas essas regras nos contratos, com prioridade na

distribuio de terras para arrendatrios e parceiros.
Por fim, vale dizer que o pensamento de ambos os autores est presente no
Estatuto da Terra e na sua aplicao prtica; entretanto, com ligeira prevalncia do
pensamento de Campos, especialmente quanto tributao da terra, regionalizao
da questo agrria e relaes de trabalho no campo, o que no quer dizer que as
ideias de Furtado sejam de menor importncia. Significa somente que, no Estatuto,
o ponto de vista de Campos um pouco mais observado em certas questes,
possivelmente por ele ter participado da elaborao do projeto de lei inicial.
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609

O Estatuto Da Terra No Confronto Do Pensamento Econômico

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O Estatuto da Terra no confronto do pensamento econmico:

Roberto Campos versus Celso Furtado *1

Economia e Sociedade, Campinas, v. 23, n. 3 (52), p. 577-609, dez. 2014.

Arno Paulo Schmitz / Mauricio Vaz Lobo Bittencourt

Economia e Sociedade, Campinas, v. 23, n. 3 (52), p. 577-609, dez. 2014.

elaborado. Inicialmente, nenhum projeto de lei elaborado em primeira mo

Economia e Sociedade, Campinas, v. 23, n. 3 (52), p. 539-576, dez. 2014.

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dois autores com respeito s questes agrrias e identificao de suas ideias

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tribuna, representada especialmente por Joo Goulart, Celso Furtado e Joo

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Da primeira verso do anteprojeto, em abril de 1964, at a dcima quarta

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Imveis Rurais. Todos os imveis privados ou pblicos deveriam ser registrados,

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rea das Propriedades (%)

Outro indicador importante a anlise da concentrao das terras

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De acordo com Bergamasco (1997), o fato de o Estatuto ter propiciado

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ao Congresso. Adicionalmente, mesmo na gestao do projeto de lei, a influncia

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A proposta inicial era de que a elaborao de um Estatuto da Terra deveria

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instrumentos (tais como a tributao progressiva e prmios de produtividade sobre

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propriedades familiares representavam 8% da rea total e 26% da rea cultivada,

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milhes de estabelecimentos rurais para calcular tributos rea utilizada e total,

Nesta seo, buscou-se enfatizar as principais reflexes de Roberto

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o desperdcio de mo de obra e a baixa eficincia do capital agrrio (Furtado, 1981,

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vida, o que significava uma oferta de mo de obra elstica com m distribuio de

Acesso difcil terra Acesso fcil terra

Fonte: Furtado (1983a).

O tipo de estrutura agrria (c a) melhor representado por pases

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terras de qualidade inferior, distante dos meios de transporte e com produo

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Dividido o setor agrcola entre exportador e tradicional (fazenda), tem-se uma

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naturais e o bloqueio da acumulao de capital na explorao familiar para ter mo

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de obra reflete as relaes de autoridade implcitas na estrutura agrria. A estrutura

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h) aos minifundistas que pagam renda da terra, a desapropriao dessas terras

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praticamente nada se fez exceo do governo Figueiredo, com alguns

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estipula prazos; o entendimento de que seria em dinheiro derivado da

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