Poltica Agraria

(Borrador para la discusin)

Introduccin
La presente Poltica Agraria constituye una de las 11 polticas sectoriales definidas en el
Plan para activar y adecuar la Poltica Nacional de Desarrollo Rural Integral (PNDRI),
en el marco de la conceptualizacin de desarrollo rural en dos ejes: inversiones privadas
en territorios rurales e impulso de la economa campesina. En ese sentido, esta Poltica
tiene como sujeto priorizado la economa campesina y, por tanto, a la poblacin en
condicin de pobreza, pobreza extrema y con altos ndices de desnutricin, que en su
mayora es poblacin rural e indgena.
En la misma orientacin que la PNDRI, esta Poltica, a travs de sus dos ejes de acceso
a la tierra y acceso a otros activos productivos, busca contribuir a halar a los
campesinos de infra subsitencia y subsistencia a ser excedentarios, as como a que los
campesinos excedentarios se incorporen a los mercados y prosperen hasta donde sus
capacidades y anhelos lo permitan.
El presente documento expone en forma integral y ordenada la Poltica Agraria de
Guatemala, con el fn de lograr su rpida comprensin. Se ha dividido en secciones que
contienen sus componentes medulares.
La primera seccin hace un diagnstico de la situacin agraria prevaleciente y, adems,
presenta el marco jurdico institucional agrario. El contraste es que mientras la
institucionalidad responde a lo prescrito en teora en los acuerdos de paz, la situacin
prevaleciente en el agro guatemalteco es muy similar y en algunos casos peor que la que
dio origen al conflicto armado interno. Esta situacin obliga al Gobierno y a la sociedad
en general a revisar el tema de manera seria y abordar la problemtica agraria desde una
perspectiva ms amplia, como lo es la Poltica de Desarrollo Rural Integral.
La segunda seccin corresponde al marco general; ste se compone de una sinttica
conceptualizacin de lo que se entiende por poltica agraria y cmo se propone aclarar
una serie de visiones anacrnicas que se tienen al respecto, seguida por una justificacin
de la poltica, cuya finalidad es la superacin de la situacin agraria actual en el marco
constitucional vigente. A continuacin se encuentra un apartado que plantea la
orientacin de la poltica agraria, la cual expresa argumentos esenciales de las acciones
operativas a desarrollarse. En esta parte se argumenta sobre la necesaria relacin e
interdependencia entre lo agrario y lo rural, el rol del Estado como promotor del
desarrollo, el rol fundamental del mercado como espacio de asignacin y distribucin de
recursos y activos, la visin de cambio y superacin de las economas de infra y
subsistencia a excedentarias, el reconocimiento de la necesidad de la participacin
social, especialmente de la mujer, en la accin pblica a la par de la necesidad de la
equidad en su sentido amplio, con nfasis en el enfoque de gnero. Se finaliza con los
principios y los objetivos que persigue la Poltica.

La siguiente seccin presenta el marco estratgico de la Poltica, el cual desarrolla de

forma narrativa los ejes y estrategias que conforman el planteamiento de poltica. stos
son, de manera general, el acceso a la tierra y el acceso a otros activos productivos para
mujeres y hombres, pero priorizando a las primeras. Luego en la cuarta seccin se
presenta en una sola matriz la propuesta completa de la poltica agraria. sta incluye
desde los objetivos general y especficos, hasta los instrumentos que materializan la
Poltica. En la quinta seccin se desarrollan de forma narrativa todos los instrumentos
de la Poltica para cada uno de los ejes, estrategias y lneas de accin.
Para finalizar, se puntualiza la relevancia de la coordinacin interinstitucional como
condicin del xito del planteamiento, proponiendo un Gabinete Agrario responsable de
lograrla, as como la configuracin de un sistema de monitoreo que permita un proceso
de toma de decisiones estratgicas en tiempo oportuno.
Para efectos de esta Poltica Agraria, el concepto de equidad de gnero tiene el
significado de la no discriminacin entre ambos sexos de conformidad con lo dispuesto
en el artculo 4 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, y la
priorizacin de las mujeres en las acciones e instrumentos que plantea esta Poltica en el
marco del desarrollo rural integal.
En sntesis, se puede aseverar que la idea central gira alrededor de pensar a la Poltica
Agraria como un componente del desarrollo rural integral, que incluye temas
relacionados a la tierra (acceso, regularizacin, catastro, registro y atencin de
conflictos agrarios) y al acceso y uso de otros activos productivos, que promuevan la
movilidad social desde la infra y subsistencia hacia niveles excedentarios, con equidad
de gnero. Todo ello dentro de un contexto de transparencia, institucionalidad y
sostenibilidad.

I. DIAGNSTICO DE LA SITUACIN AGRARIA

Pobreza
Guatemala es un pas en el que la poblacin rural e indgena constituye un alto
porcentaje: el 42,02% de los hogares se encuentran en el rea rural (INE, ENCOVI
2011) y 42% pertenecen a los pueblos indgenas (INE, 2002). La pobreza en el rea
rural asciende a un 74,8% y entre los pueblos indgenas a un 63,8% (INE, ENCOVI
2011). Del total de la poblacin en condiciones de pobreza, el 51,5% son mujeres (INE,
ENCOVI 2006).
Los mayores ndices de pobreza se concentran en la regin noroccidental y
suroccidental; adems, es donde se reportan los ms altos ndices de desnutricin
infantil. En el 2009 la desnutricin crnica (talla/edad) afect al 49,8% de la poblacin
de nios menores de 5 aos (ENSMI, 2008/2009). En estas regiones es donde se reporta
mayor presencia de poblacin indgena (INE, 2009). Las correlaciones que existen entre
poblacin indgena, femenina, rea rural y pobreza no se explican por su condicin, sino
que responden a causas estructurales que marginan y excluyen.
Los diferentes programas implementados para combatir la pobreza no han tenido
impacto positivo, ya que en el 2006 la pobreza general fue de 51% y para el 2011
alcanz el 53,7%. El ndice de Desarrollo Humano (IDH) en 2011 fue de 0.574, el cual
ubica a Guatemala en la posicin 131 de los 187 pases contabilizados.
Aunque Guatemala es clasificado como un pas de ingresos medios en Centroamrica
(PNUD, 2010), el gasto social respecto al Producto Interno Bruto (PIB) para el 2011 fue
el penltimo en Amrica Latina (7,7%), mientras que en la regin latinoamericana el
promedio es 15% (OCDE, 2011). Bajo estas circunstancias Guatemala no lograr
cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) planteados para el 2015,
entre ellos reducir a la mitad la pobreza extrema y personas que padecen hambre. Por lo
tanto, es necesario evaluar y replantear las polticas para combatir la pobreza en
Guatemala.
Estructura de la tenencia de la tierra
La economa de Guatemala est fuertemente vinculada a la produccin en el agro.
Alrededor del 36% de la poblacin ocupada en el pas labora en la agricultura, mientras
que en la industria es el 20,2% y en los servicios el 43,7%. Es decir, las actividades
agrcolas absorben una buena proporcin de la mano de obra, a la que se paga los
salarios ms bajos. El salario mnimo agrcola cubre nicamente el 51% de la canasta
bsica vital. En esta realidad, el trabajo femenino no se evidencia ni se valora su aporte;
generalmente se considera el trabajo de las mujeres como apoyo al trabajo que realizan
los hombres. Por ello, la mayora de veces el salario de la mujer es 50% menor. Segn
la ENCOVI 2006 (INE), la categora de trabajo no remunerado est integrada en un
52% por mujeres y en un 48% por hombres.
Pese a la importancia de la agricultura en la economa del pas, la caracterstica
principal de la estructura agraria es una extrema desigualdad en la distribucin de la
tierra. De acuerdo con los datos del ltimo Censo Nacional Agropecuario (INE, 2003),
Guatemala tiene uno de los coeficientes de Gini de concentracin de la tierra ms altos a

nivel mundial, y es el segundo en Latinoamrica: 0.785, apenas levemente inferior a

1979 cuando se situ en 0.814 (PNUD, 2004:viii y 3).
Las condiciones del agro guatemalteco se caracterizan por la relacin latifundiominifundio. Los datos del Censo Nacional Agropecuario de 2003 indican que el nmero
de fincas y su extensin son como se presentan en el siguiente cuadro:
Cuadro 1. Nmero de fincas por tamao y superficie total en manzanas
Tamao de la finca

No. de fincas

Porcentaje

Superficie
Porcentaje
(Mz)

Menores de 1 manzana
De 1 a menos de 2 manzanas

375,708
185,196

45.23
22.29

172,413
242,313

3.24
4.56

De 2 a menos de 5 manzanas
De 5 a menos de 10 manzanas

157,681
46,099

18.98
5.55

449,439
298,039

8.45
5.61

De 10 a menos de 32 manzanas
De 32 a menos de 64 manzanas

39,599
10,929

4.77
1.32

674,601
470,717

12.69
8.85

De 1 caballera a menos de 10
De 10 caballeras a menos de 20

14,593
610

1.76
0.07

1,841,283
513,014

34.64
9.65

De 20 caballeras a menos de 50

222

0.03

403,606

7.59

47
830,684

0.01
100.00

250,412
5,315,838

4.71
100.00

De 50 caballeras y ms
Total

Fuente: IV Censo Nacional Agropecuario 2003 y Encuesta Nacional Agropecuaria 2005 (INE).

El grupo de fincas con extensin menor de 5 manzanas constituye el 86,50% del total de
fincas, las cuales ocupan slo el 16,26% de las tierras (864,165 Mz). Por su parte, el
grupo de 10 caballeras de extensin hasta 50 y ms caballeras constituye el 0,11% de
las fincas pero concentra el 21,95% de las tierras (1,167,032 Mz).
En los extremos, las fincas menores de una manzana constituyen el 45,23% del total de
fincas y abarcan solamente el 3,24% de las tierras; mientras que las de 50 caballeras y
ms son solamente 47 fincas (0,006%) pero concentran el 4,71% de las tierras. Adems,
existe un gran segmento de poblacin campesina sin tierra. Segn algunas estimaciones,
slo en Alta Verapaz la demanda real de tierra es del 28% del total de poblacin
dedicada a la agricultura (Melgar Ceballos, 2006). El 17,86% de la poblacin demanda
tierras en todo el pas, considerando que alrededor de 500 mil familias han solicitado
ese recurso ante el Fondo de Tierras.
De acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional Agropecuaria, ENA 2008 (INE), la
distribucin porcentual de la tenencia de la tierra por sexo, segn nmero de
productores, indica que solamente el 18,2% de las mujeres acceden a la tierra en
comparacin con el 81,8% de hombres.
La desigualdad extrema e histrica en la distribucin de la tierra se ha visto agravada en
la ltima dcada por la reconcentracin de la tierra, proceso alentado por la expansin
de los monocultivos de palma africana y caa de azcar en regiones donde a finales del
siglo pasado no se conocan. En los ltimos 10 aos la expansin del cultivo de palma

africana ha tenido un incremento del 600% a nivel nacional; del incremento de

manzanas cultivadas con palma en ese perodo, el 29% se utilizaba para el cultivo de
granos bsicos en el 2000. (IDEAR/CONGCOOP, 2011:51 y ss.).
Por su parte, el cultivo de caa de azcar abarcaba en el ao 1979 una extensin de
144,107 manzanas y para el 2003 se expandi a 260,258 manzanas (INE, 2003). Para el
2008 la extensin alcanz 410 mil manzanas (IDEAR, 2010). En el 2003 se inici la
expansin del cultivo en el valle del Polochic y a principios del 2006 se haban
adquirido unas 37 fincas, cuya extensin ascendi a 220 caballeras para el 2008
(UDEFEGUA, 2011:12).
Esta estructura desigual de la distribucin de la tierra es la causa fundamental de los
conflictos por la propiedad, tenencia y posesin de la tierra, en los que tambin
subyacen causas tales como la falta de certeza jurdica, falta de regularizacin de la
tierra, incipiente proceso catastral, inadecuado manejo del ordenamiento territorial,
vicios y defectos de las inscripciones en el Registro General de la Propiedad, desarraigo
de comunidades, titulaciones anmalas, alta demanda de tierras y limitado acceso a ese
recurso, entre otras.
Los Acuerdos de Paz reconocen como una de las causas del conflicto armado interno la
distribucin desigual de la tierra. Ante ello, proponen mecanismos de acceso a ese
recurso que contribuyan a modificarla. Sin embargo, los programas de acceso a la tierra
han tenido un nfimo impacto en la estructura agraria.
De 1998 al 2011 el FONTIERRAS ha adjudicado por intermediacin financiera 260
fincas, beneficiando a 19,960 familias y con una inversin de Q 1 mil 129 millones 512
mil 373.59. Por otra parte, en el periodo que va de 2004 a 2010, a travs del programa
de arrendamiento de tierras fueron beneficiadas 232,648 familias, con un presupuesto de
Q 521 millones 249 mil 860. Sin embargo, estos programas han supuesto el
endeudamiento de los beneficiarios, de los que un alto porcentaje ha tenido incapacidad
financiera para pagar. Ante ello, el FONTIERRRAS aprob en 2009 una poltica de
reestructuracin de la deuda que contempla la reactivacin productiva, renegociacin de
crditos y reestructuracin de la cartera. Dicha poltica no ha tenido el impacto esperado
ni ha resuelto el problema de la deuda.
El mercado como nica va de acceso a la tierra no ha sido exitoso; antes bien, ha
fracasado. Por ello, es necesario diversificar las formas o vas de acceso en la direccin
que plantea la presente Poltica Agraria. En cuanto a la deuda agraria se necesita una
poltica que busque mecanismos alternativos para solventar la deuda de los beneficiarios
contemplando, incluso, subsidios en casos en los que manifiestamente los beneficiarios
carezcan de recursos.
Agricultura y economa campesina
Para efectos de esta Poltica Agraria, se entiende por economa campesina el conjunto
sistemtico de estrategias y actividades que la familia y la comunidad rural desarrollan
para lograr satisfacer sus necesidades vitales materiales y espirituales, en funcin de
alcanzar una vida digna, en armona con el territorio y el ambiente con los que
conviven; siendo tres de sus caractersticas fundamentales: el trabajo familiar, la
produccin de sus propios alimentos y el rol central de la mujer en la reproduccin y

fortalecimiento del sistema. La economa campesina es poli-activa y sus expresiones

varan de regin en regin, determinadas por los elementos socioculturales y por los
factores fsicos del entorno. Es una economa dinmica en las relaciones y vnculos con
el mercado, las instituciones pblicas y entre comunidades. 1
Guatemala tiene una extensin territorial de 108,889 kilmetros cuadrados; de ellos, el
35,5% corresponde a bosques. El 53,8% de las tierras es de vocacin forestal y el 26%
es apto para la agricultura. En este espacio se producen cultivos tradicionales como el
caf, azcar, cardamomo, banano, y no tradicionales como hortalizas, vegetales y frutas.
Asimismo, figura la produccin de granos bsicos, especialmente maz, frijol, arroz,
ligados estrechamente al sistema de seguridad alimentaria.2
De acuerdo con el BANGUAT (2011), de las 11 actividades econmicas con las que se
mide el comportamiento del PIB, la agricultura, ganadera, caza, silvicultura y pesca
(integradas en lo que se denomina sector agropecuario) tienen una participacin del
12,53% en el PIB, tal como se muestra en el Cuadro 2.

Cuadro 2. Relacin PIB total y PIB agropecuario en millones de

quetzales 2008-2011
Descripcin
PIB total
PIB agropecuario
(%)

Aos
2008

2009

2010

2011

295,871.50

307,552.30

331,870.50

365,112.10

32,991.10

35,925.00

40,211.20

45,758.90

11,13

11,68

12,12

12,53

Fuente: Banco de Guatemala. Cuentas Nacionales, 2011.

Nota: 2009 y 2010 datos preliminares y 2011 datos estimados.

La Encuesta Nacional Agropecuaria 2008 (INE) reporta un total de 776 mil 489
productores agrcolas; de stos el 0,8% son entidades colectivas y el 99,2%
corresponden a productores individuales. De estos ltimos, 81,8% son hombres y 18,2%
son mujeres. Del total de productores slo el 2,91% reporta la encuesta como sujetos
con asistencia tcnica en el periodo de cosecha 2007-2008. De este porcentaje, un tercio
recibi asistencia tcnica gubernamental y el resto a travs de entidades no
gubernamentales. La encuesta reporta que slo el 3,23% recibi crdito para la
produccin agropecuaria. Es evidente el poco respaldo desde el Estado a esta actividad
econmica.
El tipo de produccin y clase de productores estn asociados a la extensin de las
unidades productivas y acceso a otros recursos productivos. El MAGA clasifica a los
productores en cuatro grupos: infrasubsistencia, subsistencia, excedentarios y
comerciales.
Los productores de infrasubsistencia, que viven en condiciones de pobreza extrema y se
caracterizan por el escaso acceso que tienen a recursos productivos, entre stos la tierra,
1

Plan para activar y adecuar la Poltica Nacional de Desarrollo Rural Integral. Comisin Presidencial para
el Desarrollo Rural Integral. Febrero 2012.
2
MAGA. Poltica Agropecuaria 2008-2012.

constituyen el 45,2% de los productores y utilizan solamente el 3,2% de la tierra

agrcola. La extensin de las fincas utilizadas es de 0.46 manzanas en promedio.
Los productores de subsistencia se caracterizan por la utilizacin de mano de obra
familiar; no cuentan con medios eficientes para producir ni con facilidades de acceso a
servicios bsicos, infraestructura, mercados crediticios y tecnolgicos. El destino de la
produccin es el mercado interno y el autoconsumo. Constituyen el 46,8% de los
productores y ocupan el 18,7% de la tierra cultivable. Las unidades agrcolas tienen una
superficie de una a menos de diez manzanas. Tanto los productores de infrasubsistencia
como los de subsistencia, en su mayora, desarrollan su vida en el marco de la economa
campesina.
Un tercer grupo son los productores excedentarios, cuya produccin son los productos
no tradicionales, caf orgnico y mediana produccin ganadera. Se caracterizan por
tener acceso a riego y tecnologa. Su produccin est destinada al mercado nacional e
internacional. La extensin de las fincas es de entre diez a menos de 32 manzanas.
Constituyen el 6% de los productores y utilizan el 21,5% de la superficie agrcola.
El cuarto grupo es el dedicado exclusivamente a la produccin comercial con destino al
mercado internacional, principalmente a la exportacin de productos tradicionales (caf,
azcar, banano, entre otros). Tienen acceso al crdito, riego y tecnologa agropecuaria.
Son el 1,86% del total de productores y ocupan el 56,5% de las tierras agrcolas del
pas. Poseen las fincas de 32 manzanas hasta las mayores de 50 caballeras.
Para el mercado nacional de alimentos, la participacin de los pequeos agricultores es
fundamental. El 67,5% del maz nacional es producido en este sector; el 89% de la papa,
el 84,59% de la cebolla; el 69,1% del frijol negro, el 89% del maz amarillo, el 62,7%
del tomate. 3
Cabe mencionar lo que indica la poltica de Equidad de Gnero del Fondo de Tierras:
El aumento en el desempleo y la pobreza, as como la prdida del poder adquisitivo,
son factores socioeconmicos que han incidido en el deterioro de las condiciones y
cambios en los patrones de funcionamiento de las familias a nivel productivo y
reproductivo. En cuanto al empleo de mano de obra femenina, su variacin ha sido lenta
pero concentrada en actividades agrcolas, de industria manufacturera, comercio y
servicios. Es importante subrayar que una situacin que afecta mucho a la mujer
indgena del rea rural es su limitado acceso a la tierra, a los crditos y a la transferencia
tecnolgica; es la discriminacin de la que ella es objeto.
Institucionalidad agraria
Son parte de la institucionalidad agraria: la Secretara de Asuntos Agrarios, Fondo de
Tierras, Registro de Informacin Catastral, Registro General de la Propiedad, Ministerio
de Agricultura, Ganadera y Alimentacin, Oficina de Control de reas de Reserva del
Estado y Consejo Nacional de reas Protegidas. A continuacin se describen
brevemente las instituciones centrales en el ordenamiento institucional agrario.
Secretara de Asuntos Agrarios, SAA
3

Censo Nacional Agropecuario 2003.

Fue creada mediante el Acuerdo Gubernativo 136-2002. El Acuerdo Gubernativo 1812002 contiene su Reglamento Orgnico Interno, reformado a travs del Acuerdo
Gubernativo 304-2005. Este ltimo determina que la SAA es la institucin rectora de la
poltica agraria y temas agrarios.
Son atribuciones de la SAA facilitar la formulacin e implementacin de polticas en
materia agraria; facilitar y apoyar, a peticin de parte interesada, la solucin de los
conflictos relativos a la tierra mediante mtodos alternos tales como la negociacin y
conciliacin, el arbitraje agrario, entre otros; gestionar el mejoramiento del
ordenamiento jurdico e institucional agrario; contribuir con el rgano rector en la
definicin de la poltica de desarrollo rural, entre otras funciones.
Para cumplir con sus funciones, la SAA tiene esta estructura: Despacho Superior y
subsecretaras de Poltica Agraria y de Resolucin de Conflictos.
Fondo de Tierras, FONTIERRAS
Fue creado a travs del Decreto Legislativo 24-99, en cumplimiento de uno de los
compromisos del Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria;
reformado a travs del Decreto Legislativo 7-2010. El Reglamento de la Ley del Fondo
de Tierras fue aprobado por el Acuerdo Gubernativo 199-2000.
Sus principales funciones son generar condiciones institucionales, tcnicas, financieras
y organizativas que faciliten dar respuesta, en forma integral, a la problemtica de
acceso de los campesinos a la tierra; impulsar un mercado de tierras activo y
transparente; facilitar el acceso a la adquisicin de tierra y servicios de asistencia
tcnica y jurdica a los beneficiarios calificados; gestionar recursos financieros, que
destinar a la constitucin de fideicomisos y otros instrumentos financieros en
instituciones del sistema bancario nacional, para que stas realicen las operaciones de
financiamiento y subsidios a los beneficiarios previamente calificados; administrar las
tierras de las que puede disponer por donacin o asignacin del Estado; facilitar a los
beneficiarios calificados que as lo requieran, acceso al financiamiento para
arrendamiento de tierras con o sin opcin de compra, entre otras.
El Fondo de Tierras opera dos grandes programas: acceso mediante adjudicacin y
arrendamiento, y regularizacin. A travs del Programa de acceso a la tierra se ejecutan
actividades inherentes al otorgamiento de crditos para la compra de tierras. El
Programa especial de arrendamiento de tierras otorga crditos y subsidios individuales
para el acceso temporal al uso de tierra en arrendamiento.
La regularizacin de tierras a cargo del Fondo se define como el proceso de anlisis,
revisin y actualizacin de los expedientes en los que consta la adjudicacin y tenencia
de tierras entregadas y en proceso de entrega por parte del Estado, para determinar el
cumplimiento de los Decretos Legislativos 1551, 60-70 y 38-71 y sus reformas.

Registro de Informacin Catastral, RIC

Fue creado a travs del Decreto Legislativo 41-2005, Ley del Registro de Informacin
Catastral; su Reglamento fue aprobado mediante el Acuerdo Gubernativo162-2009.
Sus principales funciones son: Establecer, mantener y actualizar el catastro nacional de
acuerdo a lo preceptuado en la Ley y sus reglamentos; definir polticas, estrategias y
planes de trabajo en materia catastral; registrar y actualizar la informacin catastral
como responsabilidad exclusiva del Estado; proveer al Registro General de la Propiedad
(RGP) la informacin que en los anlisis realizados en el proceso catastral se determine
que es susceptible de saneamiento, coordinando las actividades para tal efecto;
coordinar con el Registro General de la Propiedad la informacin bsica registrocatastro; coordinar con el Instituto Geogrfico Nacional para la elaboracin de la base
cartogrfica y la obtencin de informacin de lmites municipales y departamentales;
promover y divulgar el proceso catastral en coordinacin con las municipalidades, las
autoridades comunitarias y las organizaciones de la sociedad civil, entre otras.
Para el cumplimiento de sus funciones, el RIC tiene los siguientes ejes estratgicos:
establecimiento catastral, regularizacin en el marco del proceso catastral y estudios
catastrales, sistema y mantenimiento de informacin catastral, generacin y promocin
del uso de productos y servicios catastrales, y polticas en materia catastral.
Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin, MAGA
Con antecedentes que datan de 1871, el marco legal del Ministerio de Agricultura,
Ganadera y Alimentacin se encuentra en el Decreto Legislativo 51-81 de diciembre de
1981 y en el Decreto No. 114-97 Ley del Organismo Ejecutivo. Le corresponde al
MAGA atender los asuntos concernientes al rgimen jurdico que rige la produccin
agropecuaria, forestal e hidrobiolgica, as como aquellas que tienen por objeto mejorar
las condiciones alimenticias de la poblacin, la sanidad agropecuaria y el desarrollo
productivo nacional.
A travs de los acuerdos gubernativos 278-98, 746-99, 90-2003 y 271-2004, se
establece entre sus funciones: formular y ejecutar la poltica agropecuaria; definir la
poltica de ordenamiento territorial; formular la poltica de servicios pblicos agrcolas,
pecuarios, fitozoosanitarios y de los recursos hidrobiolgicos; poltica de educacin
agropecuaria; polticas de comercio exterior; impulsar el desarrollo empresarial de las
organizaciones agrcolas, pecuarias e hidrobiolgicas; polticas de seguridad
alimentaria, y ejercer control, supervisin y vigilancia en la calidad y seguridad de la
produccin, importacin, exportacin, transporte, registro, disposicin y uso de
productos plaguicidas y fertilizantes.
El MAGA tiene participacin directa en la institucionalidad agraria del pas a travs de
las presidencias del Consejo Directivo del RIC y el Fondo de Tierras. Tiene a su cargo
el impulso del programa de Promocin de las economas campesinas, que es prioridad
y programa insignia en la presente administracin, el cual se presenta como garante de
la sostenibilidad de los procesos de transformacin en el agro al garantizar acceso a
activos productivos como el crdito, la generacin y apropiacin de tecnologa y la
asistencia tcnica.
Registro General de la Propiedad, RGP

El Registro General de la Propiedad es la institucin responsable de realizar las

actividades registrales relativas a la propiedad de los bienes inmuebles y muebles
identificables, mediante la utilizacin ptima de sus recursos, garantizando seguridad
jurdica.
Su fundamento legal se encuentra contenido en el artculo 230 de la Constitucin
Poltica de la Repblica de Guatemala. Su marco jurdico se encuentra en los Acuerdos
Gubernativos 30-2005 y 325-2005. Por medio de sus principales funciones el RGP
busca resguardar la seguridad jurdica regional y dar publicidad a lo que en l se
encuentra inscrito, garantizando a los notarios, usuarios y la sociedad guatemalteca en
general el respeto al derecho de propiedad.
El RGP tiene como principales funciones las de inscribir, anotar y cancelar los actos y
contratos relativos al dominio y dems derechos reales sobre bienes inmuebles y
muebles identificables, as como anotar los testamentos y dar publicidad a travs de
certificaciones, informes, consulta electrnica y consulta a distancia.

10

II. MARCO GENERAL DE LA POLITICA

Conceptualizacin
Se conceptualiza la Poltica Agraria como un componente del desarrollo rural integral,
que recoge los objetivos, acciones estratgicas e instrumentos que, en su conjunto,
pretenden facilitar y ampliar el acceso a la tierra y a otros activos productivos y alcanzar
la certeza y seguridad jurdica sobre la tenencia, posesin y propiedad de la misma, con
la finalidad de atender la conflictividad agraria y reducir sus expresiones visibles, los
conflictos.
Como se ha anotado anteriormente, la Poltica Agraria est dirigida a la promocin de la
economa campesina como sujeto priorizado de la PNDRI, y a apoyar la agricultura
familiar, respondiendo a las necesidades de la poblacin en condiciones de pobreza,
pobreza extrema, exclusin e inseguridad alimentaria y nutricional.
Las principales corrientes actuales de pensamiento reconocen que la tierra en s misma
no es suficiente para generar crecimiento econmico y desarrollo humano integral. Es
por ello que la presente Poltica ampla los paradigmas usuales existentes, bajo dos
pticas:
1. Evitar la visin de poltica agraria como acceso a la tierra y, priorizando a
las mujeres, ampliarla hacia el acceso a otros activos productivos, los cuales son
tan necesarios como la tierra en la generacin de mejores condiciones de vida de
los habitantes del rea rural.
2. Acudir a la consideracin dinmica de los activos productivos en su uso. Es
decir, en su capacidad de incidir como factores creadores de recursos y riqueza
que permitan la superacin de la pobreza y pobreza extrema, con la integracin y
aplicacin del principio de equidad para mujeres y hombres. Los activos
productivos no son fines en s mismos; son relevantes en tanto medios de
generacin de riqueza y superacin de la pobreza.
Un mayor acceso a los recursos y activos productivos, entre ellos la tierra, implica
transformar la situacin agraria del pas impulsando el surgimiento de pequeas y
medianas explotaciones agrcolas excedentarias, dirigidas tanto por hombres como por
mujeres, como motores econmicos del cambio hacia la superacin de la pobreza y
extrema pobreza, lo cual presupone que esta Poltica est ntimamente vinculada a la de
Desarrollo Rural Integral y su sujeto priorizado: la economa campesina.
Se entiende como activos productivos aquellos susceptibles de generar condiciones de
desarrollo, teniendo importancia las variables del conocimiento y la tecnologa.
Principalmente referidos a educacin, recursos naturales, tecnologa, infraestructura,
recursos financieros, tierra y organizacin social, entre otros. Se considera que la
interrelacin entre dichos activos impulsa el logro de tasas de crecimiento econmico
ms aceleradas y desarrollo.

11

Justificacin
La persistente presencia del fenmento histrico de conflictividad agraria obliga al
diseo de una Poltica Agraria, por medio de la cual se institucionalicen las acciones
que contribuyan con la gobernabilidad. La Poltica parte de la consideracin que la
actual situacin agraria del pas no genera condiciones para el desarrollo humano
integral.
Atender la conflictividad agraria, con miras a resolverla, coadyuva a potencializar el
desarrollo humano como fin supremo y, por ende, a alcanzar mayores niveles
econmicos, sociales y polticos para el pas.
Sin embargo, la transformacin de la situacin agraria del pas para lograr desarrollo en
las reas rurales es insufuciente, por lo que se requieren acciones encaminadas hacia la
implementacin de la Poltica de Desarrollo Rural Integral, a travs de: i) elevar la
economa campesina de infra y subsistencia a excedentaria, y ii) promover una mayor
igualdad social, equidad de oportunidades para hombres y mujeres y fortalecer la
participacin ciudadana de las poblaciones rurales.
Diferentes sectores de la sociedad guatemalteca, recogiendo el espritu de los Acuerdos
de Paz, entienden que la ampliacin del acceso a los diversos activos productivos, entre
ellos la tierra, es un factor necesario, mas no el nico, de una poltica de desarrollo rural.
Por ello, como se mencion con anterioridad, la presente Poltica Agraria es un
elemento de la Poltica Nacional de Desarrollo Rural Integral.
En el pas se ha desarrollado una serie de instrumentos institucionales con calidades
para contribuir a la solucin de la problemtica agraria, sin contar previamente con el
marco de poltica correspondiente para su adecuada comprensin y, sobre todo, su
adecuado arreglo institucional que lo consolide como un proceso intertemporal.
La Poltica Agraria contenida en el presente documento busca lograr la movilidad social
del sujeto priorizado de la poltica de desarrollo rural integral, de la infra y subsistencia
hacia posiciones excendatarias en su economa.
Identifica los instrumentos y las estrategias concretas de poltica que, desde una
perspectiva de gobierno, son posibles de aplicar en el actual contexto econmico, social
y poltico, apuntando a la modernizacin del actual modelo econmico.
Orientaciones de la Poltica
El propsito general de la Poltica es transformar la situacin agraria de Guatemala para
que, junto con el acceso a otros activos productivos, se promueva el desarrollo rural
integral. Es central en la Poltica lograr que el acceso a la tierra se d en condiciones de
transparencia, de sostenibilidad y equidad de gnero, para que se mejoren las
condiciones de vida de la poblacin del rea rural con la inter-temporalidad que estos
procesos requieren.

12

A. Una Poltica Agraria para el desarrollo rural integral

Slo el acceso a la tierra no es suficiente para lograr el desarrollo rural integral en
Guatemala. Esto exige la realizacin de otros elementos, tales como desarrollo humano,
produccin agrcola, acceso a servicios sociales, equidad y proteccin del medio
ambiente, entre muchos otros.
El enfoque de desarrollo rural en el que se inserta la presente Poltica Agraria, como
poltica sectorial de la Poltica Nacional de Desarrollo Rural Integral, trasciende lo
estrictamente agrcola y agrario como las nicas posibilidades de desarrollo en las reas
rurales. Se reconoce la importancia de la Poltica Agraria en tanto es un elemento ms
del desarrollo rural integral y sus ejes estratgicos en cuanto vas importantes para el
logro de los objetivos que implican el mejoramiento de las condiciones de vida de la
poblacin del rea rural, al considerar a las economas campesinas como el sujeto
priorizado de la Poltica de Desarrollo Rural Integral.
El enfoque que adopta la Poltica Agraria reconoce que el acceso a recursos y activos
productivos es un aspecto esencial para el desarrollo, as como la actividad productiva
que de su uso se deriva. Sin embargo, por su amplitud el abordaje de estos temas
compete a una poltica de desarrollo rural y no a la agraria. Esta separacin de
escenarios de abordaje en ningn momento desvincula la estrecha relacin que existe
entre ambas polticas, que cuentan con diferentes instrumentos en la mayora de los
casos pero que se complementan entre s, de tal suerte que la coordinacin
interinstitucional en ambos casos es imprescindible.
B. Papel del Estado
La firma de los Acuerdos de Paz defini un nuevo papel al Estado desde una ptica de
promotor, orientador y regulador del desarrollo socioeconmico del pas, de manera
que, con el esfuerzo conjunto de la sociedad, se asegure, en forma integrada, la
eficiencia econmica, el aumento de los satisfactores sociales y la justicia social.4
En este contexto, al Estado le corresponde un papel vital para dinamizar las relaciones
en el agro guatemalteco, impulsar el desarrollo rural integral, promover la economa
campesina y la agricultura familiar, modernizar la economa, alcanzar la competitividad
y favorecer una mayor insercin al comercio internacional y, con ello, lograr un mayor
bienestar para la sociedad guatemalteca en general.
C. Papel del mercado
Asimismo, se parte del hecho que el desarrollo socioeconmico no puede depender
exclusivamente de las finanzas pblicas y la regulacin del Estado. Es decir, se requiere
la participacin de los agentes econmicos privados.
La globalizacin de las economas impone amenazas y ofrece oportunidades para el
desarrollo del pas. El mercado, en tanto construccin social e institucionalidad humana,
debe verse como instrumento para el desarrollo, el cual puede aportar para lograr el
beneficio social.
4

Acuerdo Sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria, numeral II. Desarrollo social, numeral
14.

13

De igual forma, debe reconocerse que los instrumentos de poltica que utilizan
mecanismos de mercado para la obtencin de objetivos de acceso a la tierra tienen,
potencialidades que deben rescatarse.
Los Acuerdos de Paz basan el instrumental de poltica agraria en mecanismos de
mercado. Hasta ahora, se han definido dos asuntos principales en el tema agrario, en
funcin del mercado: el dficit en la disponibilidad de tierras aptas para cultivo y la
inseguridad jurdica de la propiedad, posesin y tenencia del activo tierra.
D. De la economa de subsistencia a la economa excedentaria
La economa campesina constituye un sistema especfico de produccin. En ella
converge una inmensa cantidad de actividades productivas, a lo que se le llama la poli
actividad de la economa campesina, que tiene un cierto nivel de intercambio en
mercados locales, pero no llega a tener el impacto deseado debido a que su calidad no
adquiere los niveles de competitividad requeridos.
Tomando en cuenta que la empresarialidad, la competitividad y los mercados son
aspectos importantes para el desarrollo rural, debe considerarse que la economa
campesina tiene potencial en temas de seguridad alimentaria, la articulacin de redes
sociales y como multiplicador del crecimiento econmico, sobre todo como generadora
de empleo local cuando se alcanzan niveles de excedentariedad en la produccin y por
la creciente demanda de servicios no agrarios que este crecimiento provoca.
En esencia, la economa campesina excedentaria, al hacer un uso ms intensivo de mano
de obra e insumos productivos, multiplica sus efectos en la economa a travs de fungir
como demandante de bienes y servicios adems de proveer bienes a la economa. Por
ejemplo, el productor excedentario al producir para el mercado genera ingresos que le
permiten aumentar su nivel de consumo, lo cual mueve la maquinaria econmica. Si los
bienes que produce son exportables, el impacto en la economa ser mayor. Por ello,
pasar de una economa de subsistencia a una excedentaria es un paso intermedio para
lograr productores vinculados a los mercados y una mayor empresarialidad en el agro
nacional.
E. Participacin social y equidad de gnero
La Poltica Agraria plantea la participacin de los diferentes actores y sectores
involucrados en el tema agrario. La participacin social y la construccin de redes
sociales, principalmente desde el mbito comunitario, como base para el desarrollo.
La participacin social, adems de ser un factor fundamental del proceso democrtico,
es un factor necesario en el fomento de la productividad y el crecimiento econmico.
Dicha participacin contribuye a generar equidad en la distribucin de la riqueza,
asegura la transparencia en la implementacin de las polticas pblicas, ejerce
orientacin hacia el bien comn, eficientiza la prestacin de servicios y promueve el
desarrollo integral.
De la misma manera, promover la equidad de gnero es un elemento fundamental para
la construccin del desarrollo humano. La dimensin de gnero conlleva reconocer tres

14

aspectos fundamentales: 1) la participacin activa y efectiva, que reconoce y evidencia

la importancia del liderazgo de mujeres en los procesos de planificacin y ejecucin de
las polticas pblicas; 2) la equidad de oportunidades, que propicia la incorporacin de
las mujeres y el acceso a la informacin, y 3) el acceso directo a los beneficios de las
polticas, implementado medidas afirmativas, busca alcanzar el empoderamiento
econmico de las mujeres rurales como un aspecto toral de la aplicacin de esta Poltica
Agraria.
F. Principios generales de la Poltica Agraria.
La discusin desarrollada en esta seccin permite delimitar los principios generales de
la poltica, alrededor de los cuales se plantean los instrumentos.
stos son:
1) La Poltica Agraria es un elemento esencial de la Poltica de Desarrollo Rural
Integral.
2) La Poltica Agraria como elemento de generacin de competitividad sistmica en lo
rural.
3) El papel del Estado como promotor de la transformacin de la situacin agraria y del
acceso y uso de los recursos.
4) El papel del mercado como generador de riqueza en su dinmica propia.
5) La economa campesina como un motor hacia el desarrollo y como sujeto priorizado
de la Poltica de Desarrollo Rural Integral, de la que esta Poltica Agraria hace parte.
6) La participacin social propositiva en el ciclo de la poltica.
7) La pertinencia cultural de la Poltica Agraria y la equidad de gnero.
8) Primaca del inters social y del bien comn sobre el particular.

Objetivos de la Poltica Agraria

Objetivo general
Lograr la transformacin democrtica del agro guatemalteco como elemento
dinamizador, conjuntamente con el uso de otros activos productivos, del desarrollo rural
integral, centrando la atencin en el sujeto priorizado de la Poltica Nacional de
Desarrollo Rural Integral: la economa campesina.
Objetivos especficos
Lograr el acceso a la tierra, la certeza y seguridad jurdica sobre la propiedad,
posesin y tenencia, con equidad de gnero, de forma institucionalizada,
transparente y con base en una legislacin y jurisdiccin agraria pertinentes.
Fortalecer la atencin y resolucin de conflictos agrarios, a travs de mtodos
alternos y por la va jurisdiccional pertinente.
Promover la sostenibilidad en los procesos de transformacin agraria, a travs del
acceso y valorizacin de otros activos productivos que incentiven actividades

15

sostenibles y competitivas, principalmente agricultura familiar, vinculndolas al

mercado.

16

III. MARCO ESTRATGICO

Ejes y estrategias de la Poltica Agraria
A.

Acceso a la tierra

Este eje debe visualizarse como una garanta que materialice el acceso a la tierra.
Actualmente, esta funcin la ejecuta el Fondo de Tierras, de acuerdo a su ley
constitutiva, Decreto 24-99. Sin embargo, despus de 11 aos de vigencia el modelo de
acceso a la tierra va mercado no ha sido el ms idneo ni el ms efectivo y funcional
para garantizar el acceso a ese recurso y producir cambios en la desigual estructura de
tenencia de la tierra que provoca los conflictos de tierras.
Nuevo modelo de acceso a la tierra
Es necesario adoptar un nuevo modelo de acceso a la tierra dentro del cual la
intermediacin financiera y el mercado son slo una va. Ese modelo debe posibilitar la
conformacin de un banco de tierras, su adjudicacin gratuita o atendiendo a la
capacidad de pago de la poblacin carente de ellas y garantizar el pleno acceso de las
mujeres a la propiedad, copropiedad, tenencia, uso y usufructo de la tierra.
Ese modelo contempla el desarrollo y fortalecimiento de programas que, sin ser
estrictamente de acceso, permiten dotar de tierras a la poblacin necesitada, tales como
el que desarrolla la Secretara de Asuntos Agrarios, a travs de un convenio con
FONAPAZ, para resolver conflictos de tierras cuando la resolucin depende
exclusivamente de la adjudicacin de este recurso.
El gobierno de la Repblica adopta este modelo de acceso a la tierra que combina
acciones propias del mercado (la compra-venta y arrendamiento) con la intervencin
directa del Estado en la dotacin gratuita de este recurso. Lo primero es posible
nicamente a travs de un mercado de tierras dinmico, fuerte y consolidado que
permita la fijacin y mantenimiento de precios de acuerdo a la calidad de la tierra y a la
condicin socioeconmica de la poblacin demandante; el Estado intervendr para
evitar que la especulacin y la demanda inflen los precios reales. Por su parte, la
intervencin directa del Estado para la adjudicacin gratuita (en propiedad o usufructo)
estar determinada por la carencia de recursos de la poblacin demandante para acudir
al mercado.
Tutelaridad del Estado
Para garantizar la utilizacin de la tierra en las actividades para las cuales fue
adjudicada y evitar su enajenacin, el Estado ejercer la accin de tutelaridad y de
reserva de dominio. Las tierras adjudicadas a precios sociales o gratuitamente en
propiedad o usufructo, a excepcin de la herencia familiar, no podrn ser objeto de
transacciones comerciales en un tiempo establecido. stas sern adjudicadas bajo la
figura de patrimonio familiar, patrimonio colectivo u otras formas culturalmente
pertinentes cuando exista la cohesin sociocultural del grupo adjudicatario.
El nuevo modelo de acceso a la tierra contempla las siguientes estrategias:

17

i) Compra-venta de tierra
Es una de las vas de acceso utilizada hasta ahora por el Fondo de Tierras. Se desarrolla
a travs de la intermediacin financiera. Los beneficiarios gozan de un subsidio y un
crdito, de acuerdo a lo establecido en el Reglamento General de Crdito del Fondo de
Tierras. Para el buen desempeo y cumplimiento de esta estrategia, es necesario que se
promueva la conformacin y fortalecimiento de un mercado de tierras dinmico, fuerte
y consolidado, con precios reales en concordancia con la calidad de la tierra y la
condicin socioeconmica de la poblacin demandante; la intervencin del Estado ser
para evitar que los precios sean artificialmente inflados como consecuencia de la
especulacin y la demanda. El Estado a travs de la institucin correspondiente
proporcionar asistencia tcnica y otros servicios para garantizar la sostenibilidad
productiva en las tierras adjudicadas y velar por que se cumpla el principio de equidad
de gnero.
Para efectos de esta Poltica Agraria, se entiende por mercado de tierras dinmico,
fuerte y consolidado la libre interaccin entre sujetos econmicos en la compra-venta de
tierras y el acceso a otros activos productivos. El mercado como una construccin social
e institucionalidad humana, es el espacio en el que se materializa el intercambio de la
tierra como activo productivo sujeto a reglas que, no obstante las conocidas de oferta y
demanda que regulan los precios, eliminen la especulacin e inflen artificialmente los
precios. La certeza y seguridad jurdica juega un papel vital.
ii)

Arrendamiento y arrendamiento con opcin a compra

Se tratar de programas temporales de mediano y largo plazos, mientras no sea posible

la adjudicacin gratuita y la compra-venta por intermediacin financiera. El
arrendamiento est dirigido a satisfacer la demanda de grupos campesinos o campesinos
individuales, hombres y mujeres, que precisen del recurso de manera temporal en apoyo
a su seguridad alimentaria, siendo prioridad la atencin de las mujeres por esta va. Sin
embargo, se impulsar el arrendamiento a largo plazo con opcin a compra de las tierras
arrendadas, cuando los grupos campesinos lo soliciten. Ambas formas de arrendamiento
se inscriben dentro de la va del mercado y la intermediacin financiera.
iii)

Adjudicacin gratuita: propiedad y usufructo

La adjudicacin gratuita se desarrollar con intervencin exclusiva del Estado, se

atender nica y exclusivamente a grupos de mujeres organizadas, comunidades y
poblacin en situacin de vulnerabilidad y alto riesgo, en condicin de pobreza y
pobreza extrema. La adjudicacin podr ser tanto familiar como colectiva, bajo la
modalidad de precios simblicos para cubrir los gastos derivados de los trmites de
adjudicacin. En casos excepcionales, la adjudicacin podr hacerse sin que la
poblacin adjudicataria cubra esos gastos. La adjudicacin gratuita reviste dos formas:
en propiedad y en usufructo. Las tierras adjudicadas en usufructo lo sern por perodos
no menores de 5 aos, con la posibilidad que, luego de ese lapso y siempre que el o los
beneficiarios demuestren capacidad para hacerlas producir, se otorgue la propiedad
definitiva.

18

Las tierras que se adjudiquen gratuitamente no podrn ser enajenadas, y los derechos de
propiedad, a excepcin de la herencia familiar, no podrn ser traspasados bajo ninguna
otra forma. El Estado ejercer la tutela y tendr la reserva de dominio sobre las mismas.
iv)

Acceso a tierra para mujeres

Sin menoscabo de garantizar que en cada instrumento de la actual Poltica la igualdad

de gnero est presente, esta estrategia definir, en concordancia con la Poltica
Nacional de Promocin y Desarrollo Integral de las Mujeres y el Plan de Equidad de
Oportunidades 2008-2023, medidas afirmativas para garantizar el acceso pleno de las
mujeres a la propiedad, copropiedad, tenencia, uso y usufructo de la tierra, priorizando a
las mujeres rurales.
v)

Transformar los sistemas de produccin de colonato a economa

campesina

El colonato es un sistema de produccin de carcter pre capitalista y anacrnico, en el

que los campesinos mantienen una relacin semifeudal de servidumbre en una unidad
productiva (la finca).
En Guatemala es la expresin ms atrasada de relaciones tpicas del modelo primario
exportador. Los trabajadores, denominados mozos colonos, estn sujetos a la finca,
tienen acceso a una pequea porcin de tierra para producir cultivos de autoconsumo y
una vivienda pauprrima. A cambio comprometen su fuerza de trabajo para la
produccin de la finca, con bajos salarios y escasas o ninguna prestacin laboral, sin el
derecho de participar en otros mercados de trabajo y tampoco cultivar especies perennes
en la parcela asignada.
La Encuesta Nacional Agropecuaria 2008 (INE) revela que de las 778 mil 566 fincas
que existen en el pas, 5 mil 043, con una extensin total de 36 mil 908 manzanas, se
encuentran bajo el rgimen de tenencia de colonato. De esas fincas, 3,807 (75,5%) cuya
extensin es de 16,387 manzanas, se encuentran en Alta Verapaz. Esa cifra es menor
respecto a los datos revelados por el IV Censo Nacional Agropecuario 2003 (INE),
cuando 6,937 se encontraban en rgimen de colonato; sin embargo, en 2003 la
superficie era menor: 24,935 manzanas.
Tomando en cuenta las caractersticas del sistema del colonato y la definicin de finca
utilizada por el INE, 5 se infiere que hacia el 2008 habra unas 5,043 familias (25,215
personas) cuyas relaciones sociales, econmicas y, particularmente, de produccin son
de mozos colonos.
Es un tema de derechos garantizar libertad y capacidad de decisin sobre sus
actividades de produccin y reproduccin. Esta accin lleva consigo la posibilidad de
garantizar el estatus de ciudadana a esta poblacin. La persistencia de la figura de
colonato no se justifica con el hecho de que cuentan con los servicios bsicos, cuando
realmente cuentan con niveles altos de pobreza.
5

El INE define como finca toda extensin de terreno propio o ajeno, aprovechado total o parcialmente por
el productor para la produccin agropecuaria. Puede estar formada por uno o ms terrenos, lotes o
parcelas contiguas o separadas, siempre que estn ubicados en un mismo municipio, operadas por una
misma persona natural o jurdica y que en conjunto utilicen los mismos medios de produccin.

19

Transformar la figura de colonato en economa campesina es competencia del Estado,

ms an si las polticas activas estn enfocadas al desarrollo rural integral, teniendo
como sujeto priorizado las economas campesinas.
vi)

Restitucin de derechos y compensacin

La historia del pas registra muchos casos en los que los conflictos devienen de
reclamos de derechos histricos sobre tierras perdidas por causas que no son imputables
a las propias comunidades, grupos campesinos o particulares. Cuando as sea y se
demuestre mediante estudios histricos y tcnicos de naturaleza legal, registral y
catastral, sern restituidos los derechos de propiedad, posesin o tenencia de la tierra de
comunidades, grupos campesinos o personas individuales, especialmente a
comunidades que las hubiesen perdido por circunstancias polticas, sociales y
econmicas. Para ello, el Estado emprender las acciones polticas y legales necesarias,
asumiendo los costos que conlleve. Cuando no sea posible restituir los derechos sobre
las tierras reclamadas, se proceder a la compensacin con tierras ubicadas en un lugar
diferente, previa aceptacin de los reclamantes, o compensacin econmica en los casos
que la compensacin con tierra no sea posible.
vii)

Certeza y seguridad jurdica

El fundamento bsico para que haya certeza jurdica y sea predecible la aplicacin de
la ley radica en que la poblacin tenga la seguridad de que la norma se har cumplir y
conozca los criterios bsicos bajo los cuales se aplicar.
La seguridad jurdica es la certeza del derecho que tiene el individuo de modo que su
situacin jurdica no ser modificada ms que por procedimientos regulares y
conductos legales establecidos, previa y debidamente publicados.
Por ello, la accin coordinada del Registro de Informacin Catastral con el Registro
General de la Propiedad, es clave para reducir el grado de incertidumbre actual sobre
las condiciones de propiedad, posesin y tenencia de la tierra en gran parte del
territorio guatemalteco, factor con mltiples consecuencias en lo agrario que van
desde la debilidad del mercado de tierras a la generacin de conflictos puntuales.
viii)

Atencin a conflictos agrarios

Estrategia de toda poltica agraria que apunta al tratamiento de los conflictos que surgen
sobre la tierra, bajo metodologas de trasformacin y resolucin alterna de controversias
mediante la intervencin institucional. Al respecto, es necesario tener presente la
distincin que se formula entre conflictividad (como fenmeno complejo que engloba
aspectos econmicos, culturales, histricos, laborales, sociales, entre muchos otros,
generando una dinmica agraria impulsora de tensiones internas entre grupos sociales) y
los conflictos agrarios puntualmente hablando, como acumulado cuantitativo de casos
que requieren actuacin estatal. En concreto, la conflictividad agraria no es la suma de
los conflictos agrarios. En este sentido, el Estado orienta sus esfuerzos en las siguientes
direcciones: la mediacin y conciliacin, el arbitraje agrario con pertinencia cultural, la
asistencia legal gratuita, el mecanismo de adquisicin de tierras para resolucin de
conflictos, la prevencin y otras que considere pertinentes y necesarias.

20

a) Mediacin y conciliacin
La negociacin asistida o mediacin es la intervencin de un tercero, en este caso del
Estado a travs de la institucin competente, imparcial y neutral que no decide sobre el
fondo del asunto que provoca el conflicto, sino que promueve que las partes en disputa
alcancen voluntariamente la conciliacin mediante su propio arreglo aceptable
mutuamente. ste ser el mtodo privilegiado mediante el cual se promover la
resolucin de conflictos relativos a la propiedad, tenencia y posesin de la tierra.
b) Arbitraje agrario con pertinencia cultural
El arbitraje es un mtodo alterno de resolucin de conflictos. Generalmente se utiliza
cuando en la resolucin de un conflicto no se desea optar por la va judicial. La Ley de
Arbitraje (Decreto 67-95 del Congreso de la Repblica) constituye un marco legal
adecuado y consistente para la aplicacin de este mtodo.
La creacin del Centro de Arbitraje Agrario en 2007 fortalece y ampla la utilizacin de
los mtodos alternos de resolucin de conflictos, permitiendo, al mismo tiempo, la
utilizacin de mecanismos contemplados en el sistema legal del pas y vincularlos al
recurso del derecho consuetudinario, enfatizando salidas conciliatorias que pueden
incorporar el contexto cultural.
El arbitraje agrario con pertinencia cultural tiene la ventaja de hacer viable la utilizacin
de las prcticas y los mecanismos comunitarios para la resolucin de conflictos. Esto, a
su vez, permite el fortalecimiento de las instituciones y del derecho consuetudinario y,
por lo tanto, contribuye al desarrollo democrtico. Asimismo, propicia que la resolucin
tenga una mayor sostenibilidad en el tiempo.
c) Asistencia legal gratuita
El propsito de sta es asistir sin costo a grupos de campesinos y comunidades que
carezcan de recursos econmicos o que lo soliciten, en procesos judiciales derivados de
conflictos de tierras. Esta asistencia ser mediante el acompaamiento legal o la
representacin legal.
La asistencia legal gratuita se concreta en la direccin y procuracin ante rganos
jurisdiccionales, prestacin de servicios notariales y asesora en cuestiones
administrativas.
d) Prevencin de conflictos
Guatemala es un pas en el que los conflictos relativos a la tierra son incuantificables.
No hay certeza sobre la cantidad real de conflictos que existen. Por ello, la prevencin
de conflictos es una lnea prioritaria y necesaria. sta se har identificando los casos en
riesgo de entrar en la escalada violenta para reconducir su resolucin por mtodos
alternos, as como identificando conflictos en sus manifestaciones ms tempranas para
atender las causas especficas, concretas y primigenias.

21

ix)

Legislacin y jurisdiccin agraria

Las mltiples causas que generan los conflictos agrarios tienen carcter histrico, social,
econmico y cultural. Con el proceso catastral llevado adelante por el Registro de
Informacin Catastral, surgen a la luz pblica conflictos por problemas de
superposicin, excesos y otras irregularidades. Esta complejidad en los casos de
conflictos que llegan a instancias judiciales, no puede resolverse por la va penal o civil
pues stas carecen de instrumentacin y procedimientos jurdicos adecuados. El derecho
agrario es la va especfica e idnea para la resolucin de estos casos y la reduccin real
de la conflictividad agraria. En este sentido es necesario proponer al Congreso de la
Repblica la aprobacin de legislacin agraria, tal como lo plantea originalmente la ley
del RIC en relacin a la necesidad de establecer legislacin sustantiva y adjetiva agraria,
la creacin de tribunales agrarios y el establecimiento de la fiscala agraria.
B.

Acceso a otros activos productivos

x)

Promocin de la economa campesina e impulso a la competitividad

rural

El gobierno de Guatemala define el desarrollo rural integral bajo dos grandes apuestas
estratgicas: la inversin privada en territorios rurales y el impulso y dinamizacin de la
economa campesina. Este segundo aspecto toma como sujeto priorizado de la
intervencin estatal a la economa campesina, la cual desarrolla un conjunto de
estrategias y actividades para generar ingresos econmicos, pero tambin bienes y
servicios no monetarizados que, en conjunto, le permiten a la unidad campesina (familia
y/o comunidad) su reproduccin en la bsqueda de una vida digna.
La economa campesina es poliactiva, vinculada a otras actividades, ms all de la
produccin de alimentos, tales como otro tipo de agricultura, comercio, cuidado
ambiental, cuidado familiar y comunitario, construccin, turismo, confeccin textil,
artesana, movilidad, participacin social, servicios en territorios urbanos, etc.
El componente cultural vinculado a la lgica econmica campesina es central: no hay
un sentido de acumulacin por la acumulacin misma. Hay una lgica que asegura, en
primera instancia, la alimentacin; por ello es imprescindible la produccin alimentaria.
Luego aparecen las estrategias de diversificacin productiva para garantizar ingresos
monetarios en funcin de cubrir el resto de necesidades vitales y las estrategias de vida
comunitaria para la proteccin de la comunidad, el ambiente y el territorio.
En las lgicas de accin de la poblacin indgena y campesina se busca el bienestar
material y espiritual protegiendo el ambiente y en adecuada interaccin con la
comunidad. Tanto en el marco familiar como comunitario, la poltica pblica debe
lograr el empoderamiento econmico de las mujeres como el sujeto clave para darle
continuidad y fortaleza a la intervencin pblica.
El fin de la poltica pblica debe ser apoyar el dinamismo y la poliactividad de la
economa campesina para hacer viable su anhelo de vivir bien y con dignidad. Al
comprender y reconocer esa lgica de vida, sta se apoya y potencia desde el Estado.
En este sentido el acceso a otros activos productivos, adems de la tierra, es
fundamental y debe partir de conocer las lgicas campesinas regionales y comunitarias.

22

Es posible pasar del estado de infra subsistencia y subsistencia al nivel de produccin

excedentaria. Es el MAGA el ente institucional que toma el liderazgo a travs de su
programa insignia sobre la promocin de las economas campesinas, haciendo particular
nfasis en el apoyo directo a la agricultura familiar. Esto con el fin de darle
sostenibilidad a los procesos de transformacin agraria que desde la aplicacin de esta
poltica se logren.

23

IV.

MATRIZ PROPOSITIVA DE LA POLTICA

AGRARIA

La siguiente matriz aborda de manera esquemtica y de forma completa los objetivos,

ejes, estrategias, lneas de accin y los instrumentos de la poltica. En la siguiente
seccin se detallan los instrumentos de la poltica, que en la matriz slo se enumeran.

24

Objetivo General

Objetivos Especficos

Ejes

Estrategias

Lneas de accin

Instrumentos

Subsidios, crditos e incentivos.

Fondo de Tierras reestructurado en el espritu de los Acuerdos de Paz

Fondo de garanta crediticia para compra de tierras, subsidios e incentivos
Condiciones preferenciales al Estado sobre activos extraordinarios de bancos y otras entidades financieras
Poltica de tratamiento de la deuda agraria: Lograr adecuacin y efectividad

Dinamizar el mercado de tierras

IUSI reformado: elaborar y promover reformas a la Ley

Subsidios y crditos

Fondo de garanta crediticia para arrendamiento y arrendamiento con opcin a compra

Inventario de tierras subutilizadas u ociosas

Subsidios

Banco de tierras nacionales

Subsidios y crditos

Ley especfica de acceso a tierra para mujeres: fondo de garanta crediticia y mecanismo de adjudicacin gratuita.

Subsidios

Convenios entre el Estado, patrones y colonos

Inversin del Estado en infraestructura productiva

Investigacin histrica e investigacin

registral y catastral
Asistencia legal gratuita

Fondo para adquisicin de tierras para restitucin y compensacin

Regularizacin de la tenencia de la tierra

Ley de regularizacin e institucionalidad correspondiente: elaborar y promover la Ley que contemple un captulo especfico
sobre tierras en posesin o tenencia de comunidades indgenas y campesinas, as como un captulo especfico que trate de las
tierras ejidales y uno relativo a la reanudacin del tracto sucesivo

Regularizacin de tierras en posesin de

comunidades indgenas

Cdigo municipal: Impulso e incidencia en la regularizacin de las tierras en posesin de comunidades indgenas y ejidos
municipales

Catastro

RIC reestructurado y fortalecido tcnicamente para acelerar el proceso catastral

Registro

Registro General de la Propiedad modernizado atendiendo lo que estipula la Ley del RIC
Mecanismos para la reduccin de costos de transaccin

Compra-venta de tierra

Arrendamiento y arrendamiento con opcin a

compra

Adjudicacin gratuita: propiedad y usufructo

Acceso a tierra para mujeres

Transformar el sistema de produccin de colonato a

economa campesina

Restitucin de derechos y compensacin

Lograr la transformacin agraria de

Guatemala como elemento
dinamizador, conjuntamente con el
uso de otros activos productivos,
del desarrollo rural integral,
centrando la atencin en el sujeto
priorizado de la Poltica Nacional
de Desarrollo Rural Integral: la
economa campesina.

Lograr el acceso, certeza y

seguridad jurdica sobre la
propiedad, posesin y tenencia
de la tierra, con equidad de
gnero de forma
institucionalizada, transparente
y con base a una legislacin y
jurisdiccin agraria pertinente.

Acceso a la tierra

Certeza y seguridad jurdica

Fortalecer la atencin y
resolucin de conflictos
agrarios, a travs de mtodos
alternos y por la va
jurisdiccional pertinente.
Promover la sostenibilidad en
los procesos de transformacin
agraria, a travs del acceso y
valorizacin de otros activos
productivos, que incentiven
actividades sostenibles y
competitivas, principalmente
agricultura familiar,
vinculndolas al mercado.

Mtodos alternos
jurisdiccionales

Atencin a los conflictos agrarios

Legislacin y jurisdiccin agraria

Acceso a otros activos Promocin de la economa campesina e impulso a la

productivos
competitividad rural

administrativos

Secretara de Asuntos Agrarios fortalecida

Mediacin y conciliacin
Unidades de resolucin alterna de conflictos (URAC) del Organismo Judicial fortalecidas

Administrativa

Asistencia legal gratuita fortalecida

Articulacin con Organismo Judicial y Ministerio Pblico
Mecanismo de adquisicin de tierras para la resolucin de conflictos de tierras
Aplicacin de otros mtodos de transformacin de conflictos: arbitraje agrario

Jurisdiccionales

Legislacin agraria sustantiva y procesal y jurisdiccin correspondiente promulgada

Prevencin de conflictos

Investigacin agraria
Aplicacin de los mecanismos de consulta, en el espritu original del Convenio 169 de la OIT

Promulgacin de legislacin agraria

sustantiva y procesal y de la jurisdiccin
correspondiente

Cdigo agrario
Tribunales agrarios
Fiscala agraria
Procuradura agraria

Caracterizar la economa campesina

territorialmente, a partir de sus
componentes productivos ms importantes

Diagnsticos rurales participativos, para la focalizacin de los grupos meta de la poltica

Apoyo tcnico, financiero y provisin de

insumos de forma focalizada en funcin de
las prioridades de la promocin de la
economa campesina

Crdito rural y otros servicios financieros rurales, como seguro agrcola

Fortalecimiento del sistema nacional de extensin agrcola y rural del MAGA
Ley de acceso a activos productivos para las mujeres.
Fortalecimiento del Programa de Promocin de la economa campesina y la agricultura familiar del MAGA: mltiples
instrumentos
Fortalecimiento del sistema de generacin de tecnologa y del sistema de informacin de mercados (ICTA, MAGA)

Apoyo al acceso y disponibilidad de

alimentos
Promover y facilitar la certificacin de la
produccin y de organizaciones de
productores
Gestin para la reduccin de riesgo a
desastres

Fortalecimiento de los sistemas de abastecimiento alimentario local (revisin de mecanismos, como INDECA) y manejo post
cosecha (MAGA)
Alianzas pblico-privadas: Promover cadenas de valor rural para la generacin de condiciones de acceso al mercado nacional
e internacional (MAGA)
Crear y fortalecer las capacidades comunitarias en las etapas de prevencin, mitigacin y respuesta a los desastres

25

26

V. INSTRUMENTOS DE LA POLTICA
La propuesta de Poltica Agraria se hace operativa en la matriz, donde se plantea
concretamente qu se espera de cada uno de sus ejes, estrategias, lneas de accin e
instrumentos.
Se parte de la necesidad de coordinacin interinstitucional al momento de la
implementacin de la presente poltica pblica, por lo que las medidas que contiene
sern materializadas por un conjunto de diversas instituciones responsables. Este tema
se aborda ms adelante en la seccin sobre la adecuacin institucional necesaria.
ACCESO A LA TIERRA, COMPRA VENTA, Subsidios, crditos e incentivos
INSTRUMENTOS
1. Fondo de Tierras reestructurado en el espritu de los Acuerdos de Paz
El Fondo de Tierras, FONTIERRAS, es la institucin responsable de facilitar el acceso
a la tierra y, con ello, contribuir a la generacin de condiciones de desarrollo rural
integral sostenible. Uno de sus objetivos es definir y ejecutar la poltica pblica
relacionada con el acceso a la tierra, en coordinacin con la Poltica Nacional de
Desarrollo Rural Integral (Acuerdo Gubernativo 196-2009).
Se trata de cumplir uno de los compromisos centrales con relacin a la situacin agraria
contenidos en los Acuerdos de Paz, particularmente en el Acuerdo sobre aspectos
socioeconmicos y situacin agraria, ASESA, inciso 35 c): Iniciar a ms tardar en
1997 las operaciones del Fondo de Tierras y promover simultneamente las
condiciones que permitan a los pequeos y medianos campesinos acceder a recursos de
crdito, de forma individual o colectiva y de una manera financieramente sostenible.
Por ello, el compromiso y la voluntad es reestructurar el FONTIERRAS retomando el
espritu y los compromisos de los Acuerdos de Paz, reorientando tanto su estructura y
funcionamiento como sus atribuciones al impulso de los nuevos mecanismos de acceso
a la tierra definidos en la presente Poltica Agraria, en el marco de un nuevo modelo de
acceso que combina los mecanismos del mercado con los que devienen de la
intervencin directa del Estado, lo que permitir emprender el camino de la
democratizacin de la distribucin de la tierra. En la reestructuracin del
FONTIERRAS se tomarn las lecciones aprendidas y las mejores prcticas
desarrolladas en sus doce aos de historia.
2. Fondo de garanta crediticia para compra de tierras, subsidios e incentivos
Los mecanismos del mercado establecidos en los Acuerdos de Paz como va de acceso a
la tierra (a los que se anan los de la intervencin directa del Estado), mediante la
propia dinmica de oferta y demanda, requieren del funcionamiento de mecanismos de
crdito.
Es necesario que a la par de la institucionalidad estatal responsable del acceso a la tierra,
se desarrollen acciones privadas que generen tambin condiciones de acceso a la tierra,
siendo su camino la dinmica de intercambio en el mercado.

27

Sin embargo, bajo la lgica de rentabilidad y seguridad en la inversin (criterios de

mercado) muchas veces los servicios financieros (fundamentalmente crediticios) no
estn al alcance de sectores de poblacin, especialmente de poblacin femenina, que no
gozan de capacidad para obtener fiadores, sean personales o bienes propios pre
existentes.
Cuando el acceso a la tierra se vincula con generar posibilidades mayores de seguridad
alimentaria y sobrevivencia, es inters y obligacin del Estado desarrollar acciones que
permitan facilitarlo. Por ello se propone la creacin de un fondo de garantas pblico
que funcione como garante en las adquisiciones de personas con dificultades para ser
sujeto activo crediticio.
El destino ser la compra de tierras, ante condiciones simplificadas y no onerosas de
garanta pblica, dando cumplimento al Artculo 27 del Decreto 24-99, Ley del Fondo
de Tierras.
3. Condiciones preferenciales al Estado sobre activos extraordinarios de bancos y
otras entidades financieras.
Como consecuencia de diversos procesos financieros y/o judiciales, estas entidades
acumulan una serie de activos extraordinarios que son congelados temporalmente hasta
reintegrarse a los respectivos mercados.
Con relacin a las ejecuciones hipotecarias, se encuentran tierras transformadas en
activos extraordinarios, las que seran de gran utilidad para programas pblicos de
acceso.
La estrategia, entonces, se basa en mecanismos de negociacin entre el Estado y
entidades bancarias y financieras, con el propsito de agilizar la compra de estos activos
por los entes pblicos para destinarlos a programas de acceso a tierras. A la vez se
podrn negociar precios preferenciales, si se dan las condiciones de acuerdo.
4. Poltica de tratamiento de la deuda agraria: lograr adecuacin y efectividad
El mercado de tierras en Guatemala no ha logrado alcanzar una dinmica de desarrollo
que permita su consolidacin. La insolvencia de las carteras ha constituido una de sus
grandes limitaciones. A la deuda con el FONTIERRAS debe sumarse la deuda generada
por el INTA, el FYDEP y otros programas estatales de otorgamiento de tierra. Aunado a
ello, debe tomarse en cuenta la mala calidad de la tierra en algunos casos, la
infraestructura productiva y el uso potencial que la misma tiene en las zonas en donde
se localizan las fincas otorgadas.
En esa virtud, dentro de la poltica de acceso a la tierra ha sido prcticamente
imposible, para algunos grupos, lograr la sostenibilidad productiva de los grupos de
campesinos beneficiarios del FONTIERRAS.
Esto ha generado, por un lado, una creciente cartera en mora que amenaza a esta entidad
con una crisis financiera y, por otro, un clamor por adoptar medidas que eviten retirar

28

los derechos sobre la tierra adjudicada a los beneficiarios, debido a que pesa sobre la
misma una garanta hipotecaria.
Asimismo, debe tomarse en cuenta que la mayora de beneficiarios centra sus
actividades productivas en la siembra de cultivos de subsistencia, siendo economas que
difcilmente logran excedentes para amortizar su deuda.
Se trata, entonces, de buscar alternativas innovadoras que permitan capitalizar el
FONTIERRAS, dar sostenibilidad productiva a los grupos de beneficiarios a travs de
mecanismos de revisin que incluyan, entre otros, programas de reconversin
productiva y hacer producir la tierra de acuerdo al uso potencial de la misma. La
Poltica de reestructuracin social de la deuda, del Programa de acceso a la tierra del
Fondo de Tierras busca resolver el problema de la deuda; sin embargo, sus resultados
han sido medianamente exitosos.
En ese sentido, para atender integralmente el problema de la deuda agraria, se propone:
Evaluar a profundidad los resultados alcanzados mediante la Poltica de
reestructuracin social de la deuda, del Programa de acceso a la tierra del Fondo
de Tierras, y reformularla adecundola a las condiciones socioeconmicas y
productivas de la poblacin en situacin de mora.
Hacer un anlisis y clasificacin de la cartera morosa del FONTIERRAS, INTA,
FYDEP, deuda Chorti y otros programas agrarios.
Establecer de forma diferenciada mecanismos de amortizacin de la deuda,
evaluando incluso la posibilidad de subsidiar su pago a partir de un anlisis de
caso por caso.
Impulsar el programa de reconversin productiva, conducido por el MAGA, en
las unidades productivas en donde la tierra tiene un uso potencial agropecuario,
forestal (nfasis en maderas tropicales para su comercializacin), u otros. El
mismo debe conllevar un paquete integral de servicios financieros y tcnicos
para hombres y mujeres, equitativamente.
Establecer e impulsar como formas de pago los servicios ambientales, como los
ecotursticos, la produccin de agua, y otros, en las unidades en donde su uso
potencial no sea agropecuario.
Establecer mecanismos de coordinacin entre FONTIERRAS, MAGA e INAB,
para lograr el acceso a la tierra y de forma conjunta se capacite a mujeres y
hombres, priorizando a las primeras, tanto en el acceso a la tierra como en
aquellos temas del ciclo productivo en que su participacin es fundamental para
fortalecer la economa campesina.

ACCESO A LA TIERRA, COMPRA VENTA, Dinamizar el mercado de tierras

INSTRUMENTO
5. IUSI reformado: elaborar y promover reformas a la Ley
Las reformas al Impuesto nico Sobre Inmuebles deben enmarcarse dentro de un
programa amplio de reconversin productiva que propicie el desarrollo, principalmente
del sector agropecuario en condiciones de economas campesinas, dirigido a mercados

29

locales. Esto es importante, por un lado, para equilibrar los efectos de la tendencia
econmica mundial que prioriza la inversin en la produccin de monocultivos
agroindustriales, agrocombustibles y actividades extractivas. Por otro lado y ms
importante, lograr la reconversin de aquellos sistemas de explotacin extensiva como
ganaderas y plantaciones con pocos beneficios locales.
Para ello se requiere de la adaptacin a las nuevas condiciones de un entorno (precios,
oferta, demanda, etc.) cambiante, para alcanzar una produccin campesina que compita
exitosamente en la defensa del mercado local y logre una incursin eficiente en los
mercados externos y que, asimismo, desestimule aquellas actividades agropecuarias
extensivas de bajo impacto econmico y social.
Este proceso debe llevar a alcanzar dos cosas: por un lado, una produccin agropecuaria
sostenible, equitativa, entendida como un sector ampliado que trasciende la produccin
primaria, capaz de mantenerse como sector dinamizador de la economa; por otro, un
mercado de tierras dinmico, fuerte y consolidado con precios que reflejen fielmente la
calidad y productividad de la tierra.
En el proceso de reconversin se distinguen tres acciones bsicas:
1.

Coordinacin, del entorno econmico general, incluyendo el ajuste del marco

institucional y el establecimiento de una adecuada relacin entre el sector
pblico y el privado.

2.

Inversin. La reconversin conlleva responder y ofrecer soluciones para la

transformacin y uso de tecnologas apropiadas, inversin en infraestructura
productiva y en la formacin de capacidades humanas, que propicien un
ambiente adecuado para que el sector y los productores alcancen mayores
niveles de productividad.

3.

Unidades productivas sostenibles y/o competitivas, conlleva la

transformacin de las diferentes unidades productivas priorizando las pequeas
y medianas, con el fin de generar mejores condiciones de eficiencia. Est
dirigida a lograr que los productores de infra subsistencia y subsistencia se
convierten en excedentarios, y a que los excedentarios se incorporen a los
mercados.

Se establecer una comisin de trabajo que produzca insumos para la adopcin de

medidas que estimulen la productividad. Esta comisin deber proponer:
1.
2.

Un anlisis y estudio de las tierras de acuerdo a criterios de ordenamiento

territorial, en base a potencialidad y restricciones productivas.
Una propuesta de reforma a la Ley del IUSI, con el objetivo de incentivar el
dinamismo y la transparencia del mercado de tierras y con el propsito de
modernizar el agro en beneficio del desarrollo rural integral.

30

ACCESO A LA TIERRA, ARRENDAMIENTO Y ARRENDAMIENTO CON

OPCIN A COMPRA, Subsidios y crditos
INSTRUMENTOS
6. Fondo de garanta crediticia para arrendamiento y arrendamiento con opcin
a compra de tierras
El arrendamiento y arrendamiento con opcin a compra es una estrategia inmersa dentro
de los mecanismos del mercado para el acceso a la tierra. Considerando que estos dos
tipos de arrendamiento constituyen formas temporales de acceso mientras no sea posible
la adjudicacin definitiva a travs de la compraventa, precisan igualmente del acceso a
crdito por parte de la poblacin que se beneficie de los mismos.
El arrendamiento est orientado a que la poblacin beneficiaria tenga mayores
posibilidades de asegurar su alimentacin y sobrevivencia pero tambin, siendo
considerada por perodos de mediano y largo plazos, preferentemente no menores a
cinco aos, se orienta a que la poblacin campesina se convierta en productora
excedentaria.
En tal virtud, y considerando que el Estado est obligado a impulsar acciones que
permitan el acceso a crdito en condiciones simplificadas y no onerosas, se propone
crear un fondo de garanta pblico expresamente para arrendamiento de tierras que, al
igual que el destinado para compra de tierras, sea garante en los crditos de personas
que tengan dificultad para ser sujeto activo de ellos.
7. Inventario de tierras para arrendamiento
Con el fin de apoyar y fomentar el acceso a la tierra mediante el arrendamiento, el
Estado pondr a disposicin de grupos de mujeres organizadas, campesinos y personas
individuales informacin precisa y actualizada sobre inmuebles susceptibles de ser
arrendados.
Para ello, realizar un inventario de tierras segn capacidad de uso y uso actual de la
tierra. Dicho inventario categorizar las unidades productivas segn su potencial, de tal
forma que los precios de arrendamiento sean consecuencia de la calidad de las tierras.
Este inventario se realizar de manera transparente y sin menoscabo de los derechos de
sus propietarios.

ACCESO A LA TIERRA, ADJUDICACIN GRATUITA: PROPIEDAD Y

USUFRUCTO, Subsidios
INSTRUMENTO
8. Banco de tierras nacionales
Para que la poltica de acceso a la tierra bajo el nuevo modelo propuesto tenga xito, el
Estado impulsar la formacin de un banco de tierras nacionales productivas, el cual
se conformar con la identificacin de baldos que sern registrados a nombre de la

31

nacin, con los excesos identificados en propiedades particulares producto del

corrimiento de mojones hacia tierras nacionales o baldos que sern recuperados por el
Estado, tierras utilizadas para actividades ilegales que sean confiscadas e inscritas a
favor del Estado, tierras recuperadas que hubiesen sido adquiridas ilegal o
irregularmente, tierras que hubiesen sido adjudicadas y que adjudicatarios hubiesen
traspasado a terceros, entre otras. Es decir, el banco de tierras nacionales se conformar
con cuatro tipos de propiedades: tierras de la nacin, tierras recuperadas por el Estado,
tierras confiscadas por el Estado mediante la Ley de Extincin de dominio y tierras
adquiridas por el Estado va compra venta.
Las tierras del banco de tierras nacionales se destinarn exclusivamente a procesos de
adjudicacin gratuita a comunidades, grupos de campesinos o campesinos en lo
individual, ya sea en propiedad o en usufructo, y los beneficiarios, salvo la cesin de
derechos por herencia familiar, no podrn enajenarlas bajo ninguna circunstancia.
Estarn sujetas a la tutelaridad del Estado. Para efectos de la adjudicacin gratuita de las
tierras del banco de tierras, es necesario reformar la Ley del Fondo de Tierras.

ACCESO A LA TIERRA, ACCESO A TIERRA PARA MUJERES, Subsidios y

crditos
INSTRUMENTO
9. Ley especfica de acceso a tierra para mujeres: fondo de garanta crediticia y
mecanismo de adjudicacin gratuita
Esta ley propiciar de manera afirmativa y particular el acceso, la propiedad, posesin y
tenencia, usufructo y la certeza jurdica de la tierra a las mujeres, mecanismo que se
complementar con el acceso a otros activos productivos. Tanto en el marco familiar
como comunitario la poltica pblica debe lograr el empoderamiento de las mujeres
como sujeto clave para darle continuidad y fortaleza a la intervencin pblica y al
proceso de impulso a la economa campesina. Adems se prioriza a las mujeres como
sujetos de derecho.

ACCESO A LA TIERRA, TRANSFORMAR EL SISTEMA DE PRODUCCIN

DE COLONATO A ECONOMA CAMPESINA, Subsidios
INSTRUMENTOS
10. Convenios entre el Estado, patrones y colonos
El Estado ser el responsable de generar convenios entre las partes con el propsito que
los colonos puedan adquirir tierras en propiedad para trabajarlas, y transformar el
sistema del colonato a economa campesina. Con esto se busca modernizar las
relaciones productivas en el campo para que se ajusten a las nuevas dinmicas de
desarrollo en la regin.

32

11. Inversin en infraestructura productiva

Para que la transformacin de mozos colonos a economa campesina funcione es
necesario que el Estado proporcione todos los servicios bsicos y el acceso a activos
productivos, principalmente las inversiones en infraestructura productiva, facilitndoles
todas las herramientas gnoseolgicas y tcnicas necesarias para el buen uso de los
activos de produccin.

ACCESO A LA TIERRA, RESTITUCIN DE DERECHOS O

COMPENSACIN, Investigacin histrica e investigacin registral y catastral y
Asistencia legal gratuita
INSTRUMENTO
12. Fondo para adquisicin de tierras para restitucin y compensacin
Por muchas razones, comunidades, grupos campesinos y personas individuales han sido
despojados de sus tierras por causas que no se les pueden imputar a ellos. Sea por
razones de naturaleza poltica, econmica o social, el hecho es que a lo largo de la
historia de Guatemala el despojo de tierras ha sido una constante, con efectos
particularmente negativos para comunidades y grupos de campesinos.
Esa forma de prdida de tierras generalmente ha sido por accin de terceros alentados
por la inmovilidad del Estado; incluso en muchos casos ha sido por omisin o accin
estatal. Por ello, los reclamos de tierra por derechos histricos, por despojo, etc., son
frecuentes y los conflictos relativos a la tierra en muchos casos estn permeados por
ello.
Por consiguiente, la restitucin de derechos o compensacin es una obligacin del
Estado como mecanismo para subsanar errores propios, ya sea por accin u omisin, y
como medio de justicia para quienes se han enfrentado a esa situacin. Con este
propsito, se crear un fondo pblico para adquisicin de tierras para restitucin o
compensacin. La adquisicin de tierras para ese fin se har bajo la coordinacin de la
Secretara de Asuntos Agrarios, SAA, y el fondo ser ejecutado por la institucin con
capacidad de ejecucin que la SAA estime conveniente mediante el convenio
respectivo. El fondo se crear mediante partida presupuestaria anual en el Presupuesto
de Ingresos y Egresos de la Nacin.

ACCESO A LA TIERRA, CERTEZA Y SEGURIDAD JURDICA,

Regularizacin de la tenencia de la tierra.
INSTRUMENTO
13. Ley de regularizacin e institucionalidad correspondiente
La regularizacin en el marco del proceso catastral es el conjunto de procedimientos
cuya finalidad es ordenar y normalizar la propiedad, posesin y tenencia de bienes
inmuebles, con el objeto de brindar certeza y seguridad jurdica.

33

La regularizacin de los procesos de adjudicacin de tierras por parte del Fondo de

Tierras, debe entenderse como el proceso de anlisis, revisin y actualizacin de los
expedientes en los que consta la adjudicacin y tenencia de tierras entregadas o en
proceso de entrega por parte del Estado, para determinar el cumplimiento de los
Decretos 1551, 60-70 y 38-71 y sus reformas, todos del Congreso de la Repblica.
Tomando en cuenta las irregularidades atinentes a la propiedad, posesin y tenencia de
la tierra, es urgente la emisin de la Ley de Regularizacin de la Tenencia de la Tierra,
la cual debe estar en condiciones de regularizar la situacin de tenencia de la tierra en
general y, en particular, frente a la declaratoria de irregularidad prevista en la ley del
RIC y todas aquellas no contempladas en el marco jurdico. 6
La Ley de Regularizacin de la Tenencia de la Tierra deber contener y especificar la
institucionalidad encargada de llevar adelante el proceso e incluir un captulo relativo a
las tierras en posesin o tenencia de comunidades indgenas y campesinas, as como un
captulo especfico que trate de las tierras ejidales y un captulo relativo a la reanudacin
del tracto sucesivo

ACCESO A LA TIERRA, CERTEZA Y SEGURIDAD JURDICA,

Regularizacin de tierras en posesin de comunidades indgenas
INSTRUMENTO
14. Cdigo municipal: Oficina Municipal de Administracin de Tierras para el
impulso e incidencia en la regularizacin de las tierras en posesin de
comunidades indgenas y ejidos municipales
El artculo 67 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, establece la
proteccin a las tierras y las cooperativas agrcolas indgenas, diciendo: Las tierras de
las cooperativas, comunidades indgenas o cualesquiera otras formas de tenencia
comunal o colectiva de propiedad agraria, as como el patrimonio familiar y vivienda
popular, gozarn de proteccin especial del Estado, asistencia crediticia y de tcnica
preferencial, que garanticen su posesin y desarrollo, a fin de asegurar a todos los
habitantes una mejor calidad de vida. Las comunidades indgenas y otras que tengan
tierras que histricamente les pertenecen y que tradicionalmente han administrado en
forma especial, mantendrn ese sistema.
El artculo 23 inciso y) de la Ley del Registro de Informacin Catastral define que las
tierras comunales Son las tierras en propiedad, posesin o tenencia de comunidades
indgenas o campesinas como entes colectivos, con o sin personalidad jurdica.
Adems, forman parte de estas tierras aquellas que aparecen registradas a nombre del
Estado o de las municipalidades, pero que tradicionalmente han sido posedas o tenidas
bajo el rgimen comunal.
6

La Corte de Constitucionalidad, en resolucin del 28 de marzo de 2007, declar inconstitucional por

procedimiento el segundo prrafo del artculo 73 de la Ley del Registro de Informacin Catastral, que
ordenaba al Ejecutivo presentar al Congreso una iniciativa de Ley de Regularizacin de la Tenencia de la
Tierra. Esto, sin embargo, no limita la facultad de presentar una iniciativa de ley en la materia ni la
necesidad insoslayable de atender y resolver las irregularidades relativas a la propiedad, posesin y
tenencia de la tierra.

34

Considerando que el Cdigo Municipal proporciona elementos para la organizacin

comunitaria que facilitara en cierta medida el proceso de regularizacin de las tierras
pertenecientes a las comunidades indgenas y ejidos municipales, se promover la
creacin de la Oficina Municipal de Administracin de Tierras, OMAT, en las
municipalidades del pas, como una unidad de la Direccin Municipal de Planificacin.
La funcin primordial de las OMAT ser la que establece el artculo 96 del Cdigo
Municipal: mantener actualizado el catastro municipal. Asimismo, se incidir para que
las municipalidades y el Estado impulsen conjuntamente los procesos de regularizacin.
La OMAT tendra, entre otras, las siguientes funciones:
-

Definir y regular, si existieran, las tierras comunales o de uso colectivo que

de acuerdo a su tradicin haya mantenido algn grupo organizado o
comunidad dentro del municipio.
Hacer un inventario de tierras municipales en su territorio.
Ordenamiento Territorial.
Coordinar la Comisin Municipal de Atencin a la Conflictividad Agraria.
Coordinar la capacitacin de tcnicos municipales en temas agrarios.

ACCESO A LA TIERRA, CERTEZA Y SEGURIDAD JURDICA, Catastro

INSTRUMENTO
15. Registro de Informacin Catastral reestructurado y fortalecido tcnicamente
para acelerar el proceso catastral
La creacin del Registro de Informacin Catastral por el Decreto 41-2005 es producto
de los Acuerdos de Paz. Consiste en el establecimiento de un sistema de registro y
catastro descentralizado, multiusuario, eficiente, financieramente sostenible y de
actualizacin fcil y obligatoria.
Sin embargo, es necesario reestructurar y fortalecer tcnicamente la institucin
correspondiente para acelerar el proceso catastral, principalmente en aquellas zonas
priorizadas con base en la conflictividad agraria.

ACCESO A LA TIERRA, CERTEZA Y SEGURIDAD JURDICA, Registro

INSTRUMENTOS
16. Modernizacin del Registro General de la Propiedad
El Artculo 1221 del Cdigo Civil establece que el Registro General de la Propiedad
queda facultado para innovar progresivamente el actual sistema, adoptando la
microfilmacin de los documentos, la computarizacin y teleproceso, de acuerdo con
las posibilidades econmicas de dicho registro.

35

Ese artculo constituye el fundamento legal de la modernizacin del Registro y se apoya

en el Artculo 39 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, que
precepta que el Estado garantiza el ejercicio de la propiedad privada y deber crear las
condiciones que faciliten al propietario el uso y disfrute de sus bienes, de manera que
se alcance el progreso individual y el desarrollo nacional en beneficio de los
guatemaltecos.
Se reconoce el papel clave del Registro General de la Propiedad en el marco de la
implementacin de la Poltica Agraria, tomando en cuenta que es la institucin
encargada de la inscripcin, anotacin y cancelacin de actos y contratos relativos al
dominio y dems derechos reales sobre los predios.
17. Creacin de mecanismos de reduccin de costos de transaccin
Algunos actos y negocios jurdicos que podran anticipadamente resolver tensiones que
generan luego conflictos agrarios, no se llevan a cabo por imposibilidad de afrontar los
costos del cauce administrativo dentro del Registro General de la Propiedad.
Muchos actos de disposicin sobre bienes permanecen fuera de la requisitoria legal slo
por la falta de voluntad o capacidad de pago de los respectivos costos. Eso genera un
grave problema de incertidumbre sobre los bienes registrales. Otro caso que se presenta
es cuando la respuesta a un conflicto colectivo acude a figuras tales como el
parcelamiento individual, la cual es onerosa en su implementacin.
Por ello, luego de estudiar modelos comparados, se propone la creacin de mecanismos
de reduccin de esos costos de transaccin, en el marco institucional y legal vigente,
que puedan dar tratamiento a stos y otros supuestos casos, a bajo costo o en forma
gratuita.

ACCESO A LA TIERRA, ATENCIN A LOS CONFLICTOS AGRARIOS,

Mtodos alternos administrativos y jurisdiccionales
INSTRUMENTOS
18. Fortalecimiento de la Secretara de Asuntos Agrarios
Es necesario continuar con la implementacin de acciones que converjan en el
fortalecimiento financiero, tcnico, jurdico y social del personal de la Secretara de
Asuntos Agrarios, con el fin de obtener no slo un tratamiento certero y rpido, tanto de
la conflictividad agraria en s como de la amplia diversidad de conflictos derivados de la
misma, sino facilitar capacitacin y concientizacin a las comunidades involucradas.
19. Mediacin y conciliacin
Impulsar una cultura de dilogo, evitar la escalada del conflicto, reducir la carga de los
tribunales y, consecuentemente, reducir el costo del litigio a travs de centros de
mediacin, responde a uno de los compromisos de los Acuerdos de Paz orientado a
mejorar las condiciones de acceso a la justicia de sectores marginados y a la solucin de

36

controversias en forma pacfica. Los medios alternativos de resolucin de conflictos se

basan esencialmente en filosofas democrticas y descentralizadas.
El eje central de la mediacin es otorgar un espacio donde sean las mismas partes
quienes discutan los temas que les ataen y quienes decidan qu soluciones darles, sin
que exista alguna entidad pblica que lo limite.
La conciliacin es el mecanismo a travs del cual las partes, entre quienes existe una
diferencia originada en relaciones comerciales o de cualquier ndole, tratan de superar el
conflicto existente con la colaboracin activa de un tercero, objetivo e imparcial, cuya
funcin esencial consiste en impulsar las frmulas de solucin planteadas por las partes
o propuestas por l, evitando as que el conflicto llegue a instancia jurisdiccional o
arbitral.
La existencia del conflicto est aceptada como una parte inevitable del funcionamiento
social. Por ello, es indispensable capacitar y concientizar a las comunidades para
resolver y prevenir conflictos, creando los mecanismos para su sostenibilidad en el
tiempo.
20. Fortalecimiento de las Unidades de Resolucin Alterna de Conflictos (URAC)
del Organismo Judicial
La Unidad de Resolucin Alterna de Conflictos -URAC- del Organismo Judicial tiene
como funcin global planificar, promover, coordinar, implementar, monitorear y
evaluar mecanismos para la resolucin alternativa de conflictos, de acuerdo con los
lineamientos del Plan de Modernizacin del Organismo Judicial.
Es indispensable que las URAC se fortalezcan y puedan utilizar eficientemente los
mtodos alternativos de resolucin de conflictos en la sede judicial, as como apoyar a
otras instituciones competentes para diversificar los centros de mediacin a nivel
nacional.
Las URAC constituyen un mecanismo ms para que las partes afectadas en un conflicto
de intereses puedan acceder de forma efectiva y continua a mtodos de composicin,
como salidas eficaces a dichos conflictos.

ACCESO A LA TIERRA, ATENCIN A LOS CONFLICTOS AGRARIOS,

Administrativa
INSTRUMENTOS
21. Fortalecimiento de la asistencia legal gratuita
Los compromisos asumidos por el Estado en los Acuerdos de Paz indican: Acuerdo
sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas, Seccin IV, literal F, numeral 9,
incisos d) Crear servicios competentes de asesora jurdica para los reclamos de
tierras; e) Proveer gratuitamente el servicio de intrpretes a las comunidades indgenas
en asuntos legales; f) Promover la ms amplia divulgacin dentro de las comunidades
indgenas de los derechos agrarios y los recursos legales disponibles. Acuerdo sobre

37

aspectos socioeconmicos y situacin agraria: Seccin III, Literal E, numeral 37, inciso
h.i) Asesorar y dar asistencia legal a los campesinos y trabajadores agrcolas y/o a sus
organizaciones cuando as lo soliciten; h.iii) En el caso de litigios judiciales, otorgar
asesora y asistencia legal gratuita a los campesinos y/o sus organizaciones que lo
soliciten.
Frente a la necesidad de tratamiento de los conflictos agrarios, y tambin en respuesta
de los Acuerdos, se cre el Departamento de Asistencia Legal de la Subsecretara de
Resolucin de Conflictos de la Secretara de Asuntos Agrarios, con el fin de prestar
asesora jurdica y asistencia legal gratuita a las partes que no estuvieran en condiciones
econmicas de afrontar una asesora legal. Ante el hecho de la agudizacin de la
conflictividad y los conflictos agrarios, se fortalecer tcnicamente y con recurso
humano la asistencia legal gratuita y la asesora jurdica que proporciona la SAA a
partes en conflicto sin recursos econmicos.
22. Articulacin con Organismo Judicial y Ministerio Pblico
Para dar un tratamiento efectivo a los conflictos agrarios, debe existir una adecuada
coordinacin interinstitucional. Partiendo de sus mandatos constitucionales, es
sumamente necesaria la articulacin de funciones entre el Organismo Judicial y el
Ministerio Publico.
Al primero le corresponde la potestad de juzgar y promover la ejecucin de lo juzgado.
Al segundo, promover la persecucin penal y dirigir la investigacin de los delitos de
accin pblica. A ambos les corresponde velar por el estricto cumplimiento de las leyes
del pas, teniendo como fin primordial la realizacin de la justicia, actuando de forma
objetiva e imparcial con apego al principio de legalidad.
23. Mecanismo de adquisicin de tierras para la resolucin de conflictos de tierras
El Departamento de Atencin a Crisis de la Secretara de Asuntos Agrarios, tiene como
objetivo apoyar la resolucin de conflictos de tierra en comunidades en situacin de
vulnerabilidad, respetando la equidad de gnero y la proteccin al medio ambiente, a
travs de una facilitacin de procedimientos para la adquisicin de tierra basada en
estudios tcnicos y jurdicos, otorgando certeza y seguridad jurdica.
Su eje articulador es la prevencin, tanto en el sentido de evitar que las demandas
sociales adquieran las caractersticas de conflicto y que los conflictos existentes lleguen
a niveles de crisis desembocando en focos de ingobernabilidad.
24. Aplicacin de otros mtodos de transformacin de conflictos: arbitraje agrario
El arbitraje es un mtodo alterno de resolucin de conflictos relativos a la tierra.
Generalmente se utiliza cuando en la resolucin de un conflicto la conciliacin y la
mediacin han sido agotadas y no se desea optar por la va judicial. Sin embargo, las
partes en conflicto pueden optar por el arbitraje sin que necesariamente el caso haya
sido tratado a travs de la mediacin y conciliacin.
La Ley de Arbitraje (Decreto 67-95 del Congreso de la Repblica) constituye un marco
legal adecuado y consistente para la aplicacin de este mtodo, el cual utiliza

38

mecanismos contemplados en el sistema legal del pas y vinculados al recurso del

derecho consuetudinario, enfatizando salidas conciliatorias que pueden incorporar el
contexto cultural.
El Centro de Arbitraje de la Secretara de Asuntos Agrarios debe crear convenios con
instituciones competentes para lograr un personal altamente capacitado en el tema de
arbitraje agrario. Adems, es fundamental promover y divulgar este mtodo alterno para
que las comunidades puedan resolver sus conflictos.

ACCESO A LA TIERRA, ATENCIN A LOS CONFLICTOS AGRARIOS,

Jurisdiccionales
INSTRUMENTO
25. Legislacin agraria sustantiva y procesal y jurisdiccin correspondiente
promulgada
La conflictividad agraria tiende a crecer y se necesita de un marco legal capaz de darle
repuesta; por ello es importante la elaboracin de una legislacin agraria sustantiva y
7
adjetiva adecuada a la situacin agraria nacional.
Adems, la creacin de los tribunales agrarios, por ser un fuero diferenciado, requerirn
para su ptimo funcionamiento un alto grado de especializacin de las normas a aplicar,
razn que abona la intencin del legislador de contar con un marco especfico de
referencia.
A su vez, se requiere la formacin de jueces, con la finalidad de evitar que los procesos
llevados se vean viciados por la aplicacin de normativas civiles, penales o laborales
impropias al derecho agrario e incongruente con sus principios.

ACCESO A LA TIERRA, ATENCIN A LOS CONFLICTOS AGRARIOS,

Prevencin de conflictos
INSTRUMENTOS
26. Investigacin agraria
Es importante que la Secretara de Asuntos Agrarios contribuya activamente a la
creacin de nuevo conocimiento mediante investigacin de calidad en el tema agrario.
Es fundamental que los conocimientos generados se transfieran a los sectores afines
para que hagan buen uso de los resultados cientficos. Adems, estos conocimientos
7

La Corte de Constitucionalidad, en su resolucin del 28 de marzo de 2007, declar inconstitucional por

procedimiento el artculo 91 de la Ley del Registro de Informacin Catastral, que ordenaba a la Corte
Suprema de Justicia crear los Tribunales Agrarios y presentar al Congreso de la Repblica una Iniciativa
de Ley con la legislacin sustantiva y adjetiva para su aplicacin. Sin embargo, la necesidad de
legislacin en la materia es incuestionable y esa resolucin no limita ni suprime la facultad de presentar
una iniciativa de ley al respecto.

39

permitirn a la Secretara de Asuntos Agrarios prevenir la agudizacin o surgimiento de

nuevos conflictos agrarios.
Para el fortalecimiento de la institucin es importante fomentar las relaciones con otras
instituciones cientficas relacionadas al mbito agrario.
27. Aplicacin de los mecanismos de consulta, en el espritu original del convenio
169 de la OIT.
La participacin y la opinin de los actores relacionados a los problemas agrarios son
determinantes para resolver y prevenir los conflictos agrarios, y esto puede desarrollarse
mediante la utilizacin de la consulta, en el caso de los pueblos indgenas, en el marco
del convenio 169 de la OIT.
Es importante que la SAA busque y disee mecanismos apropiados para que las
consultas comunitarias de buena fe constituyan un instrumento a travs del cual las
comunidades, en el marco de su derecho a ser consultadas en asuntos que les afecten, se
expresen libremente y su voluntad sea asumida por las instituciones correspondientes.

ACCESO A LA TIERRA, LEGISLACION Y JURISDICCIN AGRARIA,

Promulgacin de legislacin agraria sustantiva y procesal y de la jurisdiccin
correspondiente
INSTRUMENTOS
28. Cdigo Agrario
Se impulsar la creacin y aprobacin del Cdigo Agrario, el cual constituir un cuerpo
nico y coherente de la legislacin agraria que elimine la dispersin normativa en el
tema. ste regular el rgimen jurdico de la propiedad agraria, definir la
regularizacin de la tenencia y uso de la tierra, regular la posesin agraria y la
propiedad agraria del Estado, la inscripcin de baldos y la propiedad de tierras
indgenas. Regular, adems, el ordenamiento territorial agrario y la contratacin
agraria.
29. Tribunales Agrarios
Se impulsar ante la Corte Suprema de Justicia, CSJ, la creacin de Tribunales Agrarios
con competencia para conocer los casos agrarios establecidos en el Cdigo Agrario.
Esto implica, adems, la preparacin de jueces en la materia. Para ello, la Secretara de
Asuntos Agrarios coordinar y apoyar a la CSJ en el proceso de implementacin de
dichos tribunales.
30. Fiscala Agraria
El establecimiento de la Fiscala Agraria es competencia del Ministerio Pblico, MP.
Ser el ente del MP garante del cumplimiento de la ley en materia agraria. Debe
asegurar la investigacin de la verdad en dos direcciones: investigacin histrico-social
e investigacin catastral y registral que verifique la legitimidad de todas las

40

inscripciones y de los instrumentos que sirvieron de base para realizar las operaciones
registrales. Debe practicar todas las diligencias y peritajes pertinentes y tiles para el
esclarecimiento de casos agrarios, considerando todas las circunstancias de importancia
para la efectiva aplicacin de la ley. Debe combatir y vencer la impunidad
proporcionando las bases que permitan la efectiva administracin de justicia y, con ello,
fortalecer la credibilidad del sistema democrtico.
31. Procuradura Agraria
La Procuradura Agraria ser una institucin pblica autnoma, de servicio social,
dedicada a la defensa de los derechos de los sujetos agrarios. Esta instancia tomar su
estructura definitiva una vez se cuente con la promulgacin de legislacin agraria y la
jurisdiccin correspondiente. Defender conforme a la ley correspondiente, los intereses
y derechos de los sujetos agraviados por terceros o por el Estado en materia agraria.
Brindar servicios de asesora jurdica, arbitraje agrario y representacin legal.
Promover la conciliacin de intereses y el fortalecimiento de la seguridad jurdica en el
campo. Monitorear la correcta aplicacin de las polticas y normas agrarias en el pas.

ACCESO A OTROS ACTIVOS PRODUCTIVOS, PROMOCIN DE LA

ECONOMA CAMPESINA E IMPULSO A LA COMPETITIVIDAD RURAL,
Caracterizar la economa campesina territorialmente, a partir de sus componentes
productivos ms importantes
INSTRUMENTO
32. Diagnsticos rurales participativos, para la focalizacin de los grupos meta de
la poltica
Como ya se cit antes, la economa campesina es el conjunto sistemtico de estrategias
y actividades que la familia y la comunidad rural desarrollan para lograr satisfacer sus
necesidades vitales, materiales y espirituales.
Por sus caractersticas, la intervencin del Estado para apoyar las economas campesinas
debe iniciar con una caracterizacin de las economas campesinas presentes. La poltica
pblica debe cuidarse de no ser homognea ni homogeneizante, sino que, partiendo de
lneas generales, puede ser eficaz en el nivel comunitario realizando diagnsticos rurales
participativos DRP-. stos son herramientas pertinentes y giles en los que gobierno y
comunidad deciden cules son las reas de apoyo que necesita la economa campesina
para su desarrollo.
Objetivos centrales de los DRP son motivar un proceso de auto reflexin comunitaria
como punto de partida para cualquier proceso de desarrollo, y la obtencin de
informacin primaria de campo. Usando tcnicas diversas y fuentes mltiples, la
informacin obtenida es profunda y certera. Un elemento adicional es que potencia la
voz de las mujeres rurales, quienes tienen prioridad en los planes de la presente Poltica.

41

ACCESO A OTROS ACTIVOS PRODUCTIVOS, PROMOCIN DE LA

ECONOMA CAMPESINA E IMPULSO A LA COMPETITIVIDAAD RURAL,
Apoyo tcnico, financiero y provisin de insumos de forma focalizada en funcin
de las prioridades de la promocin de la economa campesina
INSTRUMENTOS
33. Crdito rural y otros servicios financieros rurales, como seguro agrcola
El acceso a capital para la inversin productiva es vital en los planes de desarrollo
comunitario de la economa campesina. Es un hecho que el mercado financiero no
apoya a este sector productivo, y cuando lo hace es en condiciones poco viables para la
unidad productiva.
Los diagnsticos rurales iniciales pueden indicar qu tipo de inyeccin financiera
pblica necesitan la comunidad, la familia campesina o las mujeres para lograr el
empoderamiento econmico: subsidios iniciales, transferencias condicionadas a la
produccin, crditos en condiciones preferenciales. Es necesaria la creacin de una
institucionalidad, que puede ser pblico-privada, que promocione el crdito rural para la
dinamizacin de las economas campesinas.
34. Ley de acceso a activos productivos para las mujeres
Los mecanismos de acceso a la tierra deben disearse con equidad de gnero, adems
del mecanismo especfico contemplado en esta Poltica. Para darle sostenibilidad a este
proceso agrario se garantizar el acceso a activos productivos a los beneficiarios. Como
medida afirmativa de esta Poltica se promulgar una ley que promueva la produccin
rural organizada desde las mujeres, donde ellas tengan decisin directa en el uso y
beneficio de toda la actividad productiva.
35. Fortalecimiento del Sistema Nacional de Extensin Agrcola y rural del MAGA
El Sistema Nacional de Extensin Agrcola del Ministerio de Agricultura, Ganadera y
Alimentacin tiene como objetivo retomar el impulso desde el Estado de la capacidad
productiva agrcola del pas con los servicios de extensin. Su enfoque central es
brindar servicios de asistencia tcnica a procesos de desarrollo de la economa
campesina. Hoy el programa est bajo la Direccin de Coordinacin Regional y
Extensin Rural. El concepto se ampla de extensin agrcola a extensin rural a fin que
las diversas intervenciones del sector pblico en los territorios se hagan de manera
coordinada (salud, educacin, desarrollo social, ambiente, produccin, equidad de
gnero), en el marco del Pacto Hambre Cero.
El proceso de extensin debe partir de reconocer las capacidades productivas y los
conocimientos tradicionales de los pequeos productores. Se convierte la extensin
entonces en un proceso de dilogo de conocimientos (tcnicos y populares) puestos al
servicio del proceso de desarrollo comunitario.
En el caso del aprendizaje, la transferencia de conocimientos y la experimentacin en
las economas rurales, la metodologa de campesino a campesino es fundamental.
Generada por el campesinado guatemalteco ha sido apropiada y utilizada por entidades

42

gubernamentales y no gubernamentales de muchos pases del continente. Aqu hay otra

ventana abierta para la extensin efectiva de la poltica pblica.
36. Fortalecimiento del Programa de Promocin de la economa campesina y la
agricultura familiar del MAGA: mltiples instrumentos
El Programa de Promocin de la economa campesina nace como respuesta del
Gobierno de la Repblica a la ingente necesidad de reactivar la capacidad productiva de
las unidades campesinas y la implementacin de polticas, que permitan enfrentar de
mejor forma los efectos derivados de los fenmenos naturales y de las crisis
econmicas.
Bajo la coordinacin del MAGA sus objetivos son mejorar las capacidades de
produccin y de sostenibilidad de los medios de vida de las familias campesinas que
viven en condiciones de pobreza, mediante la provisin de activos productivos que en
combinacin con el acceso transparente a la tierra, seguramente aumentarn los ingresos
de los pobladores rurales que viven en condiciones de pobreza; particularmente en los
166 municipios que integran la primera fase del Pacto Hambre Cero.
37. Fortalecimiento del sistema de generacin de tecnologa y del sistema de
informacin de mercados (ICTA, MAGA)
Cualquier actividad productiva debe contar con informacin estratgica de mercados y
con generacin de tecnologa para hacer eficiente la inversin de recursos. El Instituto
de Ciencia y Tecnologa Agrcolas ICTA- creado en 1972, es el ente encargado de
conducir investigaciones tendientes a la solucin de los problemas de explotacin
racional agrcola que incidan en el bienestar social; producir materiales y mtodos para
incrementar la productividad agrcola; promover la utilizacin de la tecnologa a nivel
del agricultor y del desarrollo rural regional. Estas acciones en funcin de alcanzar el
objetivo de contribuir al desarrollo econmico y social del pas, tecnificar la agricultura
para incrementar la produccin y la productividad y mejorar el nivel socioeconmico de
la poblacin del rea rural.
Con un presupuesto muy bajo y con una fuga de capacidades humanas en anteriores
administraciones, es necesario inyectarle capital financiero y humano para que sea una
institucin al servicio de los objetivos de la presente poltica.
Por otro lado, el MAGA cuenta hoy con un sistema de informacin estratgica que
debe, de manera eficiente, generar mecanismos giles de difusin de la informacin a
niveles regionales y locales, que permitan tomar mejores decisiones de desarrollo
basadas en informacin de tendencias de mercados y de productos.

43

ACCESO A OTROS ACTIVOS PRODUCTIVOS, PROMOCIN DE LA

ECONOMA CAMPESINA E IMPULSO A LA COMPETITIVIDAD RURAL,
Apoyo al acceso y disponibilidad de alimentos
INSTRUMENTO
38. Fortalecimiento de los sistemas de abastecimiento alimentario local (revisin de
mecanismos como INDECA) y manejo post cosecha (MAGA)
Por motivos de seguridad nacional y alimentaria, Guatemala debe restablecer un
inventario de reservas alimentarias. En funcin del apoyo a la economa campesina debe
tambin establecer los programas compra venta de granos bsicos; de adquisicin de
alimentos; de promocin de una red de centrales de mayoreo. Para ello se estudiarn
reformas al Instituto Nacional de Comercializacin Agrcola INDECA-, que le den
viabilidad tcnica a stos. Asimismo se reforzarn los programas de manejo post
cosecha que en la actualidad conduce el MAGA.

ACCESO A OTROS ACTIVOS PRODUCTIVOS, PROMOCION DE LA

ECONOMA CAMPESINA E IMPULSO A LA COMPETITIVIDAD RURAL:
Promover y facilitar la certificacin de la produccin y de organizaciones de
productores
INSTRUMENTO
39. Alianzas pblico-privadas: promover cadenas de valor rural para la
generacin de condiciones de acceso al mercado nacional e internacional (MAGA)
El apoyo a las economas campesinas mediante el acceso a recursos productivos debe
generar condiciones para que el desarrollo social y econmico sea sostenible. En este
sentido, se hace necesario el impulso, a travs del Ministerio de Agricultura, Ganadera
y Alimentacin, de encadenamientos productivos comerciales que generen espacios de
mercado a nivel local, regional, nacional e internacional colocando los excedentes y
generando mejores ingresos econmicos para las familias campesinas. El propsito es
lograr la movilidad social ascendente de estas unidades familiares hasta donde las
mismas unidades lo determinen.
ACCESO A OTROS ACTIVOS PRODUCTIVOS, PROMOCION DE LA
ECONOMA CAMPESINA E IMPULSO A LA COMPETITIVIDAD RURAL:
Gestin para la reduccin de riesgo a desastres
INSTRUMENTO
40. Crear y fortalecer las capacidades comunitarias en las etapas de prevencin,
mitigacin y respuesta a desastres
Guatemala est expuesta a diferentes amenazas naturales y vulnerabilidades que
recurrentemente se materializan en prdida de vidas humanas y daos directos a la
economa campesina con destruccin de cultivos, prdida del suelo cultivable, entre
otros. La prdida de cultivos es uno de los principales impactos y consecuentemente

44

aumenta la inseguridad alimentaria de la poblacin rural, impactando en los ndices de

desnutricin.
La gestin para la reduccin del riesgo a desastres se visualiza como parte del
fortalecimiento de las economas campesinas y del desarrollo rural integral de las
comunidades, en el marco de esta Poltica Agraria.
Como elemento fundamental de la gestin para la reduccin de riesgo a desastres se
impulsar la produccin agroecolgica, la extensin agrcola con criterios
agroecolgicos y la utilizacin de prcticas de conservacin y mejoramiento del suelo y
de conservacin del agua en laderas.
Tambin se proporcionar a la organizacin comunitaria los conocimientos necesarios
para identificar amenazas y vulnerabilidades, lograr la reduccin del riesgo con medidas
de prevencin y mitigacin y, adems, saber cmo actuar y colaborar en la atencin de
las labores durante la emergencia y la reconstruccin.

45

VI. ADECUACIN INSTITUCIONAL

Por la naturaleza multidimensional de lo agrario, referida al acceso a la tierra y al uso de
activos productivos, corresponde a la institucionalidad relacionada recuperar y mantener
la integralidad de la Poltica, sobre todo en su contexto ms amplio. Es decir, en
relacin con el desarrollo rural integral. Como se sabe, la poltica est a cargo de
diversas instituciones gubernamentales y estatales. Pero esta diversidad institucional no
niega la integralidad de la Poltica Agraria y, por consiguiente, obliga a actuar de
manera articulada.
En tal virtud, y de acuerdo con lo preceptuado en el artculo 18 de la Ley del Organismo
Ejecutivo, Decreto Legislativo 114-97, reformado por el Decreto Legislativo 22-99, se
constituir por Acuerdo Gubernativo un Gabinete Agrario, presidido por el/la
Vicepresidente de la Repblica e integrado por los titulares de las siguientes
dependencias: Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin, Secretara de
Asuntos Agrarios, Fondo de Tierras, Registro de Informacin Catastral, Registro
General de la Propiedad, Consejo Nacional de reas Protegidas, Instituto Nacional de
Bosques, Oficina de Control de reas de Reserva del Estado e Instituto Geogrfico
Nacional.
La convocatoria que realice el Gabinete Agrario podr ampliarse hacia otras
instituciones del Estado, de acuerdo a las temticas que se aborden en su agenda. La
Secretara Tcnica del Gabinete Agrario estar a cargo de la Secretara de Asuntos
Agrarios, quien tendr la obligacin de presentar a la Vicepresidencia de la Repblica la
propuesta de Acuerdo Gubernativo para la creacin del mismo, para luego constituirse
como la institucin que mantenga la rectora del tema agrario. Esto en su momento
requerir una revisin de la norma jurdica que le dio creacin a la SAA, tanto por su
nivel jerrquico como por las competencias institucionales que habrn quedado
inmersas en otras instancias creadas a partir de esta Poltica Agraria.
Los fines de este Gabinete sern los establecidos en el artculo citado y que estn
referidos a la coordinacin del diseo y gestin de acciones y polticas, as como la
discusin y formulacin de propuestas, en vinculacin directa con la Poltica
Agraria.

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VII. SISTEMA DE INVESTIGACIN Y MONITOREO

AGRARIO (SIMA)
La implementacin de esta Poltica conlleva procesos dinmicos que requerirn de
constante seguimiento y evaluacin. Por ello, es necesario fortalecer ejercicios tcnicos
de planeacin, informacin, seguimiento y evaluacin. Todo ese conjunto de acciones
se impulsarn desde la racionalidad propia de un Estado democrtico, que busca
consolidar las polticas pblicas, retroalimentndolas permanentemente. Por esa razn,
el fortalecimiento del sistema de informacin, monitoreo y evaluacin es un
componente estratgico dentro del conjunto de acciones de la presente Poltica Agraria
en apoyo a las instituciones relacionadas y que participen del Gabinete Agrario.
El propsito del mismo es constituirse en un recurso tcnico de apoyo que permita
progresivamente al Gobierno de la Repblica disponer de informacin consolidada
(fsica y digital) sobre el avance y resultados de la Poltica Agraria y sus instituciones.
Su fin prctico es convertirse en un medio para la toma de decisiones polticas
oportunas que permitan concretar las acciones propuestas en la Poltica Agraria y otras
que se consideren pertinentes.
El funcionamiento del Sistema de Investigacin y Monitoreo Agrario de la Secretara de
Asuntos Agrarios -SIMA-, contempla la conformacin de un equipo de seguimiento y
de investigacin que, a partir de una agenda comn de temas, se ocupar de actualizar,
retroalimentar y ampliar la informacin relativa a los resultados del sector pblico
agrario y, a su vez, realizar investigaciones de los procesos, los efectos e impactos de la
poltica y la institucionalidad, teniendo como contexto general el desarrollo rural
integral, la conflictividad agraria y la pobreza rural. El producto final ser la elaboracin
de informes tcnicos tiles para la toma de decisiones dentro del Gabinete Agrario.

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Bibliografa
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