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La Descentralizacin
Educacional:
Problemas y Desafos
Mark Hanson*
NOVIEMBRE 1997.(*) E. Mark Hanson es Profesor de Educacin y
Administracin en la Universidad de California,
Riverside.
La traduccin al espaol fue realizada por
Maritza Blajtrach Roldn.
Los documentos de esta serie se encuentran
disponibles en formato electrnico en
INTERNET: Http://www. preal. cl
INDICE
1 Parte: PROBLEMAS NACIONALES Y REGIONALES
Qu es la descentralizacin?
Cules son los objetivos y estrategias de la descentralizacin educacional?
Puede ser realmente descentralizado un sistema educacional?
Existe una visin compartida entre los centros de poder?
Quin controla el proceso de descentralizacin?
Como deben enfrentar los gobiernos a las asociaciones gremiales
de profesores?
Cules son las estrategias de la descentralizacin financiera?
De qu manera influye el tiempo en el cargo en un esfuerzo
de descentralizacin?
Es la descentralizacin. progresiva o la descentralizacin
de una sola vez la mejor estrategia?
Cmo enfrentan la diferenciacin regional en un proceso de
descentralizacin quienes disean las polticas?
Cunto tiempo toma descentralizar un sistema educacional?
Contribuye la descentralizacin a aumentar el aprendizaje?
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PENSAMIENTOS FINALES
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NOTAS
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Anexo A:
Anexo B:
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Lecturas adicionales
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La comprensin de las diferentes variables y procesos que configuran estas reformas no es nada fcil.
Utilizando preguntas claves como una manera de
organizar la presentacin del tema, en este documento
se identifican y explican los problemas, objetivos,
procesos y estrategias fundamentales en las iniciativas
de descentralizacin educacional en Amrica Latina.
Adems, se analizan las posibilidades y obstculos
asociados a los procesos de descentralizacin, particularmente en su relacin con los problemas polticos,
financieros, institucionales y de calidad de la educacin. El documento concluye con una serie de consideraciones en el rea de las polticas, que pueden
ayudar a orientar tanto el pensamiento como la labor
de planificacin de los lderes que participan en la
descentralizacin de un sistema educacional pblico.
En la evaluacin del material presentado en este documento, es importante considerar que, debido a las
grandes diferencias que exhiben los pases de Amrica
Latina en su estructura poltica, econmica y social, la
experiencia histrica (buena o mala) de una estrategia
introducida en un pas no sirve necesariamente para
predecir lo que podra ocurrir en otro.
P. Qu es la descentralizacin?
R. Existen tres
descentralizacin:
principales
formas
de
*
E. Mark Hanson, ha estudiado las reformas de descentralizacin educacional de Estados Unidos, Egipto, Espaa y
diversos pases de Amrica Latina y Asia. Ha sido consultor
en el tema para el Banco Mundial, la UNESCO, el PNUD,
la USAID y el Harvard Institute for International
Development. Cualquier error de hecho o de juicio es de
exclusiva responsabilidad del autor.
R. No existen estrategias organizacionales y administrativas genricas en el rea de la descentralizacin educacional. Generalmente, las estrategias especficas se adaptan a los objetivos especficos. Por
consiguiente, una descentralizacin exitosa requiere
un conocimiento de los objetivos, tanto explcitos
4. Mayor democratizacin a travs de la distribucin del poder. Existen dos grandes variaciones de
este objetivo. En la primera, el gobierno nacional
traspasa la autoridad a algunas regiones seleccionadas
(o a todas las regiones) con el fin de disuadirlas de
iniciar actos de rebelin. Por ejemplo, en Espaa, con
posterioridad a la muerte del general Franco, el nuevo
gobierno tom rpidamente las medidas necesarias
para permitir un gobierno semi-autnomo (lo que
incluy una considerable discrecin en materia de
educacin) a las regiones rebeldes de Catalua, Galicia
y el Territorio Vasco.4
La segunda gran variacin utiliza la descentralizacin como un medio de reforzar la legitimidad del
estado.5 Por ejemplo, en Colombia, ante el caos
socioeconmico y poltico (derivado de factores tales
como los carteles de la droga, las guerrillas terroristas
y la corrupcin poltica), el poder se est transfiriendo
a las regiones/municipalidades en un intento de salvar
a la nacin a travs de una mayor participacin de la
ciudadana en la educacin y otros asuntos pblicos.6
En Nicaragua y El Salvador, se estn construyendo
bases democrticas ms fuertes a travs de la extensin de los controles institucionales, particularmente
en el rea de la educacin, al nivel local (las municipalidades y los padres).
La educacin basada en el mercado puede involucrar al sector privado de dos maneras. Pueden utilizarse fondos del sector privado para apoyar a las escuelas
pblicas. Por ejemplo, los padres pueden pagar tarifas
especiales para la compra de material pedaggico.
Otra alternativa es que se utilicen fondos pblicos para
apoyar actividades del sector privado, tales como la
contratacin de los trabajos de construccin de una
escuela o la entrega de atencin psicolgica.
7. Neutralizacin de los centros de poder en competencia. Con frecuencia, este objetivo es parte de una
agenda oculta. Bajo la apariencia de descentralizacin, el poder se transfiere desde los grupos de influencia, tales como las asociaciones gremiales de profesores, los alcaldes de las ciudades, los gobernadores de
los estados o los partidos polticos, a otros grupos que
brindan mayor apoyo a las polticas ministeriales,
tales como los centros de padres o los gobiernos
municipales. Esto fue lo que se hizo en Chile y
Mxico.9
lizacin lo suficiente como para comprometer el tiempo, la energa y los recursos adicionales requeridos
para que tenga xito. El problema se ve agravado por
el hecho de que la ciudadana local frecuentemente
desconoce lo que se espera de ella o cules son los
beneficios que supuestamente se obtendran. Esta
falta de conciencia local es bastante comn en las
naciones con largas historias de gobierno centralizado. Estos pases estn acostumbrados a enviar instrucciones y no comprenden (o no sienten) la necesidad de
publicitar la reforma a nivel local informando a la
opinin pblica o intercambiando ideas con sta.
completamente financiados. Slo recientemente, luego de extensas negociaciones, los primeros estados
han comenzado a aceptar la responsabilidad por las
escuelas nacionales ubicadas en sus territorios.
dominio. Cuando las asociaciones gremiales se encuentran bajo el estricto control de un partido poltico,
no se encuentran en posicin de desafiar las iniciativas
de descentralizacin.
En el otro extremo, los reformistas pueden aprobar
una ley que utilice la descentralizacin para quitar
poder a las asociaciones gremiales de profesores transfirindolo a entidades que les brinden mayor apoyo,
tales como los centros de padres. En los aos ochenta,
en Chile se quebr el poder de la asociacin gremial de
profesores nacional a travs de la municipalizacin y
privatizacin de la educacin, transformando a los
profesores en empleados de los gobiernos municipales o las escuelas privadas.
En un escenario de ganancia-prdida (el gobierno gana en tanto que la asociacin gremial pierde, por
ejemplo), el proceso de descentralizacin educacional
casi siempre generar mayores conflictos y enfrentar
importantes barreras. Al analizar la reciente iniciativa
de descentralizacin mexicana, un observador explica: Esta ola reformista slo tendr xito en el largo
plazo si los profesores como grupo y como profesin
pasan a recibir mayor apoyo de los gobiernos de los
estados y los gobiernos locales que el apoyo que han
recibido hasta el momento bajo las polticas nacionales.10 En otras palabras, para que las reformas tengan
xito, los profesores tambin deben obtener una ganancia de la descentralizacin.
R. La probable oposicin de las asociaciones gremiales de profesores poderosas constituye uno de los
problemas centrales enfrentados por las reformas de
descentralizacin en cualquier pas latinoamericano.
Esta oposicin se basa en el temor al hecho de que la
descentralizacin quiebre la negociacin colectiva
nacional, reduzca el poder de los profesores y, por lo
tanto, tenga como consecuencia una disminucin de
los sueldos y un empeoramiento de las condiciones
laborales. En base a la experiencia histrica en pases
tales como Argentina, Chile y Mxico, este temor no
deja de estar justificado. La mayor responsabilidad
financiera recae a menudo en gobiernos regionales y
municipales que no cuentan con los recursos ni
financieros ni humanos para asumir las mayores
obligaciones.
Adems, es frecuente que la relacin entre el gobierno y las asociaciones gremiales se vea caracterizada por la desconfianza, debido a que cada grupo
intenta controlar las acciones del otro. Mientras que la
principal estrategia de las asociaciones gremiales es ir
a la huelga o suspender los servicios de alguna otra
forma (o amenazar con hacerlo), los gobiernos nacionales han desarrollado estrategias que van desde el
completo dominio poltico de las asociaciones gremiales en un extremo al quiebre de stas en el otro. La
estrecha alianza entre los lderes de la asociacin
gremial y el partido poltico en el poder bajo el
gobierno de la AD (Accin Democrtica) en Venezuela durante los aos sesenta o el PRI (Partido Revolucionario Institucional) en Mxico en los aos ochenta
constituyen buenos ejemplos de la estrategia de
En ltima instancia, probablemente siempre existir un significativo grado de tensin entre los gobiernos centrales y las asociaciones gremiales de profesores. Sin embargo, si ambas partes adoptan una estrategia de negociaciones sensatas de ganancia-ganancia con la intencin de mejorar las condiciones y la
calidad de la educacin para todos los participantes,
incluidos los padres, los estudiantes y los profesores,
el apoyo generado har posible una descentralizacin
exitosa.11
Aun en otros pases, se aplic un mtodo de subvenciones por bloques. Espaa utiliz esta opcin en
la administracin pblica a nivel regional (comunidad
autnoma). Cada comunidad autnoma poda seleccionar y orientarse a sus propias prioridades - por
ejemplo, salud, educacin o transporte - utilizando
fondos generados a nivel regional y nacional. En
algunas comunidades autnomas, el sistema educacional reciba una alta prioridad, cosa que no ocurra
en otras. Adems de obtener dinero de subvenciones,
los gobiernos regionales tambin podan pedir fondos
en prstamo para apoyar sus prioridades de desarrollo.
Diez aos despus de que se iniciaran las reformas,
diversas regiones haban acumulado niveles de endeudamiento preocupantes.
Los gobiernos utilizan diversos mtodos para descentralizar la responsabilidad financiera. Uno de ellos
consiste simplemente en transferir la responsabilidad
a las provincias. El gobierno militar de Argentina
hizo esto en 1978, simplemente traspasando toda la
responsabilidad financiera por las 6.700 escuelas primarias nacionales a las provincias, lo que trajo como
consecuencia una dcada de caos financiero. Luego,
a comienzos de los aos noventa, Argentina transfiri
la responsabilidad por las 3.578 escuelas secundarias
nacionales (incluidas las escuelas tcnicas y las escuelas privadas subvencionadas) a las provincias bajo una
frmula de co-financiamiento. En ese tiempo, muchas
provincias pagaban sueldos ms altos a los profesores
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Por otra parte, el Ministerio de Educacin estableci y mantiene requisitos mnimos que rigen el
tiempo, el contenido acadmico y los procesos administrativos asociados a las preocupaciones nacionales,
tales como la historia espaola, la lengua espaola, las
matemticas y la ciencia. Las 17 comunidades autnomas dedican una cantidad especfica de tiempo
durante el da escolar a sus propios programas acadmicos, que reflejan las preocupaciones regionales y
los temas locales, tales como las lenguas, la historia y
la cultura regionales.
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En los ltimos aos, Estados Unidos ha desarrollado un enfoque de polticas singular, que facilita la
integracin y coordinacin del sistema, junto con
mantener el compromiso histrico de la nacin con el
control descentralizado sobre la educacin por parte
de los estados y las localidades. El gobierno federal
estableci el programa OBJETIVOS 2000 en parte
para abordar el problema de que el rendimiento acadmico relativamente bajo en matemticas y ciencia en
Estados Unidos en comparacin con otras naciones
industrializadas ha sido causado parcialmente por la
falta de coordinacin entre las escuelas, los distritos
escolares y los estados en lo que respecta a qu
material acadmico se ensea, cundo se lo ensea y
cmo se lo ensea. El programa OBJETIVOS 2000
Otros pases limitan deliberadamente dicha preparacin anticipada. Por ejemplo, en su actual programa
de descentralizacin, el Ministerio de Educacin de
Nicaragua se ha basado en la premisa de que uno
aprende a nadar nadando, es decir, el pas aprender
a descentralizar descentralizando. Dicha estrategia
recibe el nombre de aprendizaje en accin, y se basa
en la nocin de que, si un sistema educacional espera
a implementar la reforma cuando todos los estudios
estn completos y los planes desarrollados, nunca
ocurrir nada, debido a que siempre habr ms estudios que realizar y ms planes que desarrollar. En un
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Sin embargo, luego de aplicar un sistema de eleccin de escuelas, ningn estado de Estados Unidos ha
registrado cambios importantes (ms de un 15%) en la
poblacin escolar en el sentido de que los padres ya no
escojan la escuela pblica que se encuentra ms cercana a su hogar. Existen varias razones para ello. La
mayora de los programas de eleccin dependen de
que las escuelas no estn ya sobrecargadas de alumnos. Sin embargo, el sobrecargo de alumnos es comn
en Estados Unidos y aun ms en Amrica Latina,
donde son muy frecuentes las jornadas dobles. Obviamente, las escuelas sobrecargadas no tienen espacio
para recibir a nuevos alumnos. Adems, los padres a
menudo desean que sus hijos estn cerca del hogar.
Por otra parte, para muchas familias, el costo del
transporte puede ser prohibitivo. Los padres que han
aprovechado los programas de eleccin tienden a
ser aqullos ms educados e informados, que son ms
asertivos y que tienen relativamente mayores recursos.28
(2) Eleccin de la escuela. En Estados Unidos, los padres se han visto tradicionalmente obligados a enviar a sus hijos a las escuelas ubicadas
ms cerca de sus hogares. En los ltimos aos, sin
embargo, ha surgido un argumento muy fuerte en
el sentido de que las escuelas pblicas con una poblacin de alumnos garantizada y con financiamiento
gubernamental (estatal o local) por cada alumno no
Eleccin. Las escuelas con escritura de constitucin son escuelas pblicas sujetas a eleccin y orientadas al mercado (con las caractersticas analizadas en
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Patrocinio y supervisin. Generalmente, los estados requieren que las escuelas con escritura de constitucin tengan un organismo patrocinador y supervisor con responsabilidad pblica, tal como una universidad, un colegio comunitario, un distrito escolar o un
consejo municipal.30
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PENSAMIENTOS FINALES
NOTAS
1. E. Mark Hanson, Decentralization and
Regionalization in the Ministry of Education: The
Case of Venezuela, International Review of Education
22, N 2 (1976): 155-76.
19
29.El movimiento de escuelas con escritura de constitucin es una estrategia de descentralizacin que se
inici hace cinco aos con una escuela en un estado.
Hoy da, 25 estados han aprobado leyes de autorizacin y varios cientos de escuelas con escritura de
constitucin se encuentran en operacin. James
Goenner, Charter Schools: The Revitalization of
Public Education, Phi Delta Kappan (septiembre de
1996):32-40.
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Anexo A
Negociar el cambio
LAS COSAS QUE FUNCIONAN:
LECCIONES DE LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN LA DESCENTRALIZACION EDUCACIONAL
Consideraciones irrefutables
El gobierno y la(s) asociacin(es) gremial(es) de profesores pueden ser aliados en el proceso de descentralizacin
si ambas instituciones obtienen beneficios de la reforma.
Impedir las disparidades regionales
Luego de una descentralizacin, el Ministerio de Educacin debe poseer las herramientas que permitan impedir el
desarrollo de diferencias regionales significativas en las
oportunidades educacionales y la calidad de la educacin.
Planificar el cambio
La mayora de las reformas de descentralizacin se
inician con muy poco estudio previo y con una mnima
cantidad de planificacin. Debe efectuarse un anlisis
organizacional y administrativo tempranamente para deter-
21
Generalmente, la descentralizacin fortalece al ministerio central relevndolo de las mltiples tareas que pueden
ser realizadas de mejor manera en los niveles inferiores.
Puelles Bentez, Manuel de, Informe sobre las experiencias de descentralizacin educativa en el mundo occidental, Revista de Educacin 299 (1992): 353-376.
En un sistema descentralizado, la calidad de la educacin puede aumentar o disminuir segn lo indicado por los
puntajes de las pruebas. Puede no ser posible atribuir los
cambios directamente a la reforma de descentralizacin,
debido a que se encuentran involucradas numerosas variables socioeconmicas y organizacionales.
Anexo B
Vargas, Jorge Enrique y Sarmiento, Alfredo, Descentralizacin de los servicios de educacin y salud en Colombia
(Santiago de Chile: Naciones Unidas, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe-CEPAL, 1997).
Lecturas adicionales
Beltrn, Miguel, The Seventeen Spains, en Richard
Gunther (ed.), Politics, Society and Democracy: The Case
of Spain (Boulder, CO: Westview Press, 1993).
22
Ve. A. Ce.
Telfonos: (56-2)638 5746 - (56-2)285 1837
E-mail: ve.a.ce@bellsouth.cl
Santiago - Chile