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PROSPERIDAD
PARA TODOS
BLICA
REP
Departamento Administrativo
de la FUNCIN PBLICA
Repblica de Colombia
Secretara de Transparencia
Presidencia de la Repblica
Libertad y Orden
PRESIDENCIA DE LA REPBLICA
Juan Manuel Santos Caldern
PRESIDENTE
Juan Mesa Zuleta
Secretario General
Carlos Fernando Galn Pachn
Secretario de Transparencia
DIRECCIN Y ELABORACIN
Albert Cuesta Gmez
Martha Ligia Ortega Santamara
Secretara de Transparencia
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN
Mauricio Santa Mara Salamanca
Director
Juan Carlos Acevedo
Lina Mara Moncaleano Cullar
Programa Nacional de Servicio al Ciudadano
Mauricio Solano Caldern
Direccin de Seguimiento y Evaluacin a Polticas Pbicas
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIN PBLICA
Elizabeth Rodrguez Taylor
Directora
Myriam Cubillos Benavides
William Pulido Trujillo
Direccin de Control Interno y Racionalizacin de Trmites
COLABORADORES
PRESIDENCIA DE LA REPBLICA
Mara Lorena Gutirrez Botero
Alta Consejera Presidencial para el Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa
Cristina Triana Soto
Alta Consejera Presidencial para el Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa
Con el apoyo de la
OFICINA DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA DROGA Y EL DELITO
rea de Justicia y Seguridad
CONTENIDO
I. Introduccin...........................................................................................................................................7
II. Objetivo y Alcance...............................................................................................................................8
III. Metodologa de Diseo.....................................................................................................................8
1. Aspectos Generales................................................................................................................................8
2. Componentes del Plan...........................................................................................................................9
Primer Componente: Metodologa para la identificacin de riesgos de corrupcin
y acciones para su manejo........................................................................................................................9
a.
b.
c.
d.
e.
f.
1 - Identificacin de trmites............................................................................................4
2 - Priorizacin de trmites a intervenir........................................................................15
3 - Racionalizacin de trmites...........................................................................................
4 - Interoperabilidad...........................................................................................................6
Definiciones............................................................................................................................20
Gestin...........................................................................................................................21
Seguimiento...................................................................................................................21
Control...................................................................................................................22
Veeduras ciudadanas.................................................................................................................22
Gobierno en lnea.......................................................................................................................23
Visibilizacin de los pagos.........................................................................................................24
Publicacin de la gestin contractual.....................................................................................24
Gestin documental...................................................................................................................24
I. INTRODUCCIN
La herramienta Estrategias para la Construccin del Plan Anticorrupcin y de Atencin al Ciudadano
es un instrumento de tipo preventivo para el control de la gestin, su metodologa incluye cuatro
componentes autnomos e independientes, que contienen parmetros y soporte normativo propio.
El primero de ellos hace nfasis en la metodologa del mapa de riesgos de corrupcin. Para los
dems componentes se deben tener en cuenta los lineamientos dados por las normas y entidades
rectoras de las diferentes polticas.
El diseo de la metodologa para la elaboracin del mapa de riesgos de corrupcin y las medidas
para mitigarlos desarrollada en el primer componente, tom como punto de partida los lineamientos
impartidos por el Modelo Estndar de Control Interno -MECI- contenidos en la Metodologa de
Administracin de Riesgos del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica. Sin embargo
desarrolla en forma diferente algunos de sus elementos, en el entendido que un acto de corrupcin
es inaceptable e intolerable y requiere de un tratamiento especial.
Como elemento fundamental para cerrar espacios propensos para la corrupcin, en el segundo
componente, se explican los parmetros generales para la racionalizacin de trmites en las
entidades pblicas. Esta poltica viene siendo liderada por el Departamento Administrativo de la
Funcin Pblica, a travs de la Direccin de Control Interno y Racionalizacin de Trmites y las Altas
Consejeras para el Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa y para la Gestin Pblica y Privada.
Conocedores de la necesidad de brindar espacios para que la ciudadana participe, sea informada de
la gestin de la administracin pblica y se comprometa en la vigilancia del quehacer del Estado, se
incluye en el tercer componente la rendicin de cuentas. Su inclusin en el plan se fundamenta en
la importancia de crear un ambiente de empoderamiento de lo pblico y de corresponsabilidad con
la sociedad civil. De esta forma se beneficia la transparencia en el accionar del Estado y se recupera
la confianza en las instituciones. Esta estrategia es coordinada por la Direccin de Seguimiento y
Evaluacin a Polticas Pbicas del Departamento Nacional de Planeacin.
En el cuarto componente se abordan los elementos que deben integrar una estrategia de Servicio
al Ciudadano, indicando la secuencia de actividades que deben desarrollarse al interior de las
entidades para mejorar la calidad y accesibilidad de los trmites y servicios que se ofrecen a los
ciudadanos y garantizar su satisfaccin. Esta estrategia es coordinada por el Departamento Nacional
de Planeacin, a travs del Programa Nacional de Servicio al Ciudadano.
As mismo, en cumplimiento del artculo 76 de la Ley 1474 de 2011, se establecen los estndares
que como mnimo deben tener las dependencias encargadas de gestionar las peticiones, quejas,
sugerencias y reclamos de las entidades pblicas.
Adems de los cuatro componentes sealados, esta metodologa incluye recomendaciones generales
que invitan a las entidades a incorporar dentro de su ejercicio de planeacin estrategias encaminadas
al fomento de la participacin ciudadana, y a la transparencia y eficiencia en el uso de los recursos
fsicos, financieros, tecnolgicos y de talento humano, con el fin de visibilizar el accionar de la
administracin pblica.
debe elaborar el mapa de riesgos de corrupcin, estructurar las medidas para controlarlos y evitarlos y
realizar el seguimiento a la efectividad de dichas acciones. La consolidacin del plan anticorrupcin y
de atencin al ciudadano, estar a cargo de la oficina de planeacin de las entidades o quien haga sus
veces, la cual adems servir de facilitadora para todo el proceso de elaboracin del mismo. Por su parte,
el Jefe de Control Interno o quien haga sus veces, es el encargado de verificar y evaluar la elaboracin,
visibilizacin, el seguimiento y control del Plan Anticorrupcin y de Atencin al Ciudadano.
El Plan Anticorrupcin y de Atencin al Ciudadano est contemplado en el Modelo Integrado de Planeacin
y Gestin, que articula el quehacer de las entidades, mediante los lineamientos de cinco polticas de
desarrollo administrativo y el monitoreo y evaluacin de los avances en la gestin institucional y sectorial.
2. COMPONENTES DEL PLAN.
PRIMER COMPONENTE: METODOLOGA PARA LA IDENTIFICACIN DE RIESGOS DE
CORRUPCIN Y ACCIONES PARA SU MANEJO.
Este componente establece los criterios generales para la identificacin y prevencin de los riesgos
de corrupcin de las entidades, permitiendo a su vez la generacin de alarmas y la elaboracin de
mecanismos orientados a prevenirlos o evitarlos.
El referente para la construccin de la metodologa del mapa de riesgos de corrupcin, lo constituye la
Gua del Departamento Administrativo de la Funcin Pblica. Sin embargo, la metodologa que aqu se
presenta se aparta de dicha Gua en algunos de sus elementos. Las categoras establecidas en el impacto
de la Gua no se tienen en cuenta para la presente metodologa, toda vez que la materializacin de los
riesgos de corrupcin es inaceptable e intolerable. Los riesgos de corrupcin siempre sern de nico
impacto. As mismo, en la probabilidad de materializacin nicamente se consideran dos criterios.
A. IDENTIFICACIN DE RIESGOS DE CORRUPCIN.
i. Riesgo de Corrupcin.
Se entiende por Riesgo de Corrupcin la posibilidad de que por accin u omisin, mediante el uso
indebido del poder, de los recursos o de la informacin, se lesionen los intereses de una entidad y
en consecuencia del Estado, para la obtencin de un beneficio particular.
ii. Establecer las causas.
Es necesario identificar las DEBILIDADES (factores internos) y las AMENAZAS (factores externos)
que pueden influir en los procesos y procedimientos que generan una mayor vulnerabilidad frente
a riesgos de corrupcin.
Se busca de manera general identificar un conjunto sistemtico de situaciones que por sus caractersticas,
pueden originar prcticas corruptas2, asocindolas a cada uno de los procesos y procedimientos de la
respectiva entidad. Para el efecto, pueden utilizarse diferentes fuentes de informacin, como los registros
histricos o informes de aos anteriores y en general toda la memoria institucional. De igual forma, es
conveniente analizar los hechos de corrupcin presentados en procesos similares de otras entidades.
iii. Descripcin del riesgo de corrupcin.
Una vez identificadas las causas, se define el riesgo de corrupcin del proceso o, procedimiento,
2 Departamento Administrativo de la Funcin Pblica. Mapas de Riesgos, aproximacin terica y prctica al estudio e
identificacin de riesgos de corrupcin. Bogot. 1998. Pg. 60.
10
segn sea el caso. El riesgo debe estar descrito de manera clara, sin que su redaccin d lugar a
ambigedades o confusiones con la causa generadora de los mismos.
A manera de ilustracin se sealan algunos de los procesos y procedimientos susceptibles de actos
de corrupcin, a partir de los cuales la entidad podr identificar sus riesgos de corrupcin. Estos
necesariamente no sern los nicos que se tengan en cuenta, por lo que cada entidad deber
contemplar en el anlisis aquellos procesos que en su quehacer resulten propensos a la corrupcin:
De informacin y documentacin.
De investigacin y sancin.
Fallos amaados.
Dilatacin de los procesos con el propsito de obtener el vencimiento de trminos o la
prescripcin del mismo.
Desconocimiento de la ley, mediante interpretaciones subjetivas de las normas vigentes
para evitar o postergar su aplicacin.
Exceder las facultades legales en los fallos.
Soborno (Cohecho).
De actividades regulatorias.
Decisiones ajustadas a intereses particulares.
Trfico de influencias, (amiguismo, persona influyente).
Soborno (Cohecho).
3 ICONTEC. Norma Tcnica Colombiana NTC31000. Gestin del Riesgo. Principios Directrices. Bogot. 2011. Pg. 22
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Preventivo
Criterios
Correctivo
Criterio de medicin
Cumplimiento
Si
No
De acuerdo al resultado del anlisis efectuado al control que se haya propuesto, el responsable del
proceso deber determinar si es pertinente o si requiere del establecimiento de controles adicionales
o complementarios, con el fin de evitar o prevenir el riesgo.
D. POLTICA DE ADMINISTRACIN DE RIESGOS DE CORRUPCIN.
La poltica de administracin de riesgos es el conjunto de actividades coordinadas para dirigir
y controlar una organizacin con respecto al riesgo6. Esta poltica debe estar alineada con la
planificacin estratgica de la entidad, con el fin de garantizar de forma razonable la eficacia de las
acciones planteadas frente a los posibles riesgos de corrupcin identificados.
Para los riesgos de corrupcin, las acciones que debe tener en cuenta la alta direccin para su
administracin son:
Evitar el riesgo: Tomar las medidas encaminadas a prevenir su materializacin. Es siempre la primera
alternativa a considerar, se logra cuando al interior de los procesos se generan cambios sustanciales por
mejoramiento, rediseo o eliminacin, resultado de unos adecuados controles y acciones emprendidas7.
4
5
6
7
ANLISIS
Riesgo
Causas
No.
Descripcin
Probabilidad de
materializacin.
MEDIDAS DE MITIGACIN
VALORACIN
Tipo de
control
Administracin
del riesgo
SEGUIMIENTO
Acciones
Responsable
Indicador
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Respeto y trato digno al ciudadano, rompiendo el esquema de desconfianza para con el Estado.
Contar con mecanismos y herramientas que restablezcan la presuncin de la buena fe.
Facilitar la gestin de los servidores pblicos.
Mejorar la competitividad del pas.
Construir un Estado moderno y amable con el ciudadano.
Actividades a adelantar:
10 Ley 962 de 2005. Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalizacin de trmites y procedimientos administrativos
de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones pblicas o prestan servicios pblicos.
Anlisis normativo: Consiste en realizar un riguroso anlisis jurdico de los soportes legales
de cada trmite, para evitar futuras reclamaciones o demandas, que puedan afectar el
proceso de racionalizacin de trmites de la entidad.11 Una vez identificadas las normas
reguladoras de los trmites de la entidad, se puede establecer el inventario de trmites que
deben ser inscritos en el SUIT.12
El artculo 40 del Decreto Ley 019 de 2012 dispone que sin perjuicio de las exigencias
generales de publicidad de los actos administrativos, para que un trmite o requisito
sea oponible y exigible al particular, deber encontrarse inscrito en el Sistema nico de
Informacin de trmites SUIT, al Departamento Administrativo de la Funcin Pblica
DAFP, le corresponde verificar que el trmite cuente con el respectivo soporte legal.
Actividades a adelantar:
Diagnstico de los trmites a intervenir: Para tal efecto se propone tener en cuenta los
factores internos y externos que inciden en la realizacin de los trmites, dentro de los
cuales se sealan los siguientes criterios:
Factores Internos:
-
Factores Externos:
-
11 Ibd., cit.10. Artculo 1: ()Para el ejercicio de actividades, derechos o cumplimiento de obligaciones, nicamente podrn
exigirse las autorizaciones, requisitos o permisos que estn previstos taxativamente en la ley o se encuentren autorizados
expresamente por esta. ().
12 Decreto - Ley 019 de 2012. Artculo 41.
15
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Disminucin de tiempos muertos, contactos innecesarios del ciudadano con la entidad y costos
para el ciudadano.
Condiciones favorables para realizar el trmite al visitante.
Disminucin de tramitadores y/o terceros que se beneficien de los usuarios del trmite.
Incremento de niveles de seguridad para los ciudadanos y para los funcionarios de la entidad.
El documento Conpes 3654 del 12 de abril de 2010, seala que la rendicin de cuentas es una
expresin de control social, que comprende acciones de peticin de informacin y de explicaciones,
as como la evaluacin de la gestin, y que busca la transparencia de la gestin de la administracin
pblica para lograr la adopcin de los principios de Buen Gobierno.14
Ms all de ser una prctica peridica de audiencias pblicas, la rendicin de cuentas a la ciudadana
debe ser un ejercicio permanente que se oriente a afianzar la relacin Estado ciudadano. Por su
importancia, se requiere que las entidades elaboren anualmente una estrategia de rendicin de cuentas
y que la misma se incluya en las estrategias del Plan Anticorrupcin y de Atencin al Ciudadano.
De conformidad con el artculo 78 del Estatuto Anticorrupcin todas las entidades y organismos
de la Administracin Pblica deben rendir cuentas de manera permanente a la ciudadana. Los
14 Proyecto de ley de Promocin y Proteccin del Derecho a la Participacin Democrtica. Artculo 48.
17
18
ii.
iii. Incentivos o sanciones: Son las acciones que refuerzan los comportamientos de los servidores
pblicos hacia la rendicin de cuentas; as mismo, los medios correctivos por las acciones de
estmulo por el cumplimiento o de castigo por el mal desempeo.
B. LA RENDICIN DE CUENTAS. CONSIDERACIONES:
Diseo
Diagnstico proceso
anterior
Mapa de actores y
caracterizacin
ciudadanos
Necesidades
de informacin
Capacidad operativa
y disponibilidad
de recursos
Eleccin y
cronograma acciones
de informacin
Eleccin y
cronograma acciones
de dilogo
Eleccin y
cronograma acciones
de incentivos
Ejecucin e
implementacin
Evaluacin de cada
accin
Evaluacin estrategia
en conjunto
Informe de RdC
general
Evaluaciones externas
Insumos
15 Conpes 3654 de 2010: Poltica de Rendicin de Cuentas de la Rama Ejecutiva a los Ciudadanos.
16 Conpes: Rendicin de cuentas: En bsqueda del buen gobierno. Diciembre de 2011.
Medir la satisfaccin del ciudadano en relacin con los trmites y servicios que presta la Entidad.
Identificar necesidades, expectativas e intereses del ciudadano para gestionar la atencin
adecuada y oportuna.
Poner a disposicin de la ciudadana en un lugar visible informacin actualizada sobre:
-
Desarrollar las competencias y habilidades para el servicio al ciudadano en los servidores pblicos,
mediante programas de capacitacin y sensibilizacin.
Generar incentivos a los servidores pblicos de las reas de atencin al ciudadano.
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Peticin: es el derecho fundamental que tiene toda persona a presentar solicitudes respetuosas
a las autoridades por motivos de inters general o particular y a obtener su pronta resolucin17.
- Queja: es la manifestacin de protesta, censura, descontento o inconformidad que formula
una persona en relacin con una conducta que considera irregular de uno o varios servidores
pblicos en desarrollo de sus funciones18.
- Reclamo: es el derecho que tiene toda persona de exigir, reivindicar o demandar una solucin,
ya sea por motivo general o particular, referente a la prestacin indebida de un servicio o a
la falta de atencin de una solicitud19.
- Sugerencia: es la manifestacin de una idea o propuesta para mejorar el servicio o la gestin
de la entidad.
Es necesario que se indiquen las circunstancias de tiempo modo y lugar, con el objeto de que se
establezcan responsabilidades.
Deber de denunciar: Es deber de toda persona denunciar a la autoridad competente las conductas
punibles de que tenga conocimiento. Para los servidores pblicos tiene connotacin constitutiva de
infraccin de conformidad con los el artculo 6 de la Constitucin Poltica.
B. GESTIN:
Oficina, dependencia o entidad competente: En toda entidad pblica deber existir por lo menos
una dependencia encargada de recibir, tramitar y resolver las quejas, sugerencias y reclamos que
los ciudadanos formulen en relacin con el cumplimiento de la misin de la entidad.
Consideraciones Generales: Las dependencias encargadas de la gestin de peticiones, quejas,
sugerencias y reclamos, debern cumplir con los trminos legales: Toda actuacin que inicie cualquier
persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de peticin consagrado en el artculo 23
de la Constitucin Poltica, sin que sea necesario invocarlo. Mediante este, entre otras actuaciones,
se podr solicitar el reconocimiento de un derecho o que se resuelva una situacin jurdica, que se le
preste un servicio, que se le entregue informacin, se le permita consultar, examinar y requerir copias
de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.
Conforme al artculo 14 de la Ley 1437 de 201121, los trminos para resolver son:
-
El servidor pblico que conozca de la comisin de una conducta punible que deba investigarse
de oficio, iniciar la investigacin, si tuviere competencia. De lo contrario, pondr el hecho en
conocimiento de la autoridad competente.22
NOTA: las denuncias por actos de corrupcin que reciban las entidades pblicas deben ser trasladadas
al competente. Al ciudadano se le informar del trasladado, sin perjuicio de las reservas de ley.
C. SEGUIMIENTO. Es necesario:
i.
20 Para tales efectos se deben seguir los lineamientos que dicte el Archivo General de la Nacin en la materia.
21 Artculo INEXEQUIBLE, con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2014. Sentencia C-818-11. Magistrado
Ponente Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
22 Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artculo 14.
21
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ii. Crear mecanismos de seguimiento a la respuesta oportuna de las solicitudes presentadas por los
ciudadanos.
iii. Disponer de un registro pblico sobre los derechos de peticin de acuerdo con Circular Externa
N 001 del 2011 del Consejo Asesor del Gobierno Nacional en materia de Control Interno de las
Entidades del orden nacional y territorial.
iv. Identificar y analizar los derechos de peticin de solicitud de informacin y los relacionados con
informes de rendicin de cuentas.
v. Integrar los sistemas de peticiones, quejas, reclamos y denuncias con los organismos de control.
vi. Elaborar trimestralmente informes sobre las quejas y reclamos, con el fin de mejorar el servicio
que presta la entidad y racionalizar el uso de los recursos.
D. CONTROL:
i.
Oficina de Control Disciplinario Interno: Las entidades deben organizar una oficina, que se
encargue adelantar los proceso disciplinarios en contra sus servidores pblicos.23
Las oficinas de control disciplinario debern adelantar las investigaciones en caso de: (i)
incumplimiento a la respuesta de peticiones, quejas, sugerencias y reclamos en los trminos
contemplados en la ley y (ii) quejas contra los servidores pblicos de la entidad.
ii. Oficina de Control Interno: vigilarn que la atencin se preste de acuerdo con las normas y los
parmetros establecidos por la entidad. Sobre este aspecto, rendirn un informe semestral a la
administracin de la entidad.
E. VEEDURAS CIUDADANAS: SE DEBE:
i.
ii.
Llevar un registro sistemtico de las observaciones presentadas por las veeduras ciudadanas.
Evaluar los correctivos que surjan de las recomendaciones formuladas por las veeduras
ciudadanas.24
iii. Facilitar y permitir a las veeduras ciudadanas el acceso a la informacin para la vigilancia de su
gestin y que no constituyan materia de reserva judicial o legal.25
Cuadro 3. Formato Seguimiento a las estrategias del Plan Anticorrupcin y de Atencin al Ciudadano.
SEGUIMIENTO A LAS ESTRATEGIAS PARA LA CONSTRUCCIN DEL PLAN ANTICORRUPCIN Y DE ATENCIN AL CIUDADANO
Entidad: ___________________________________________________________________ Ao: ______________________
Estrategia, mecanismo,
medida, etc.
Actividades
Mapa de riesgos de
corrupcin.
1.
2.
3.
Estrategia Antitrmites.
1.
2.
3.
Estrategia de rendicin
de cuentas
1.
2.
3.
1.
2.
3
Otras :
____________________
____________________
1.
2.
3.
Publicacin
Enero 31
Actividades realizadas
Abril 30
Cargo ____________________________
Nombre: __________________________
Firma:_____________________________
Seguimiento de la
Estrategia.
Agosto 31
Diciembre 31
Responsable
Anotaciones
23
24
BLICA
REP
Departamento Administrativo
de la FUNCIN PBLICA
Repblica de Colombia
Secretara de Transparencia
Presidencia de la Repblica
Libertad y Orden