001-Avaliação Quantitativa Do Modelo de Gestão Da Política Nacional de Recursos Hídricos-Libâno - VER DELPHI PDF

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SANEAMENTO,

MEIO AMBIENTE E RECURSOS HDRICOS
Avaliao Qualitativa do Modelo de Gesto da

Poltica Nacional de Recursos Hdricos:
Interfaces com o Sistema Ambiental e com o
Setor de Saneamento
Paulo Augusto Cunha Libnio
Belo Horizonte
2006
Paulo Augusto Cunha Libnio
Avaliao Qualitativa do Modelo de Gesto da Poltica Nacional de

Recursos Hdricos: Interfaces com o Sistema Ambiental e com o
Setor de Saneamento
Tese apresentada ao Programa de Ps-graduao em

Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da
Universidade Federal de Minas Gerais, como requisito
parcial obteno do ttulo de Doutor em Saneamento,
Meio Ambiente e Recursos Hdricos.
rea de concentrao: Hidrulica e Recursos Hdricos
Linha de pesquisa: Gesto de Recursos Hdricos
Orientador: Carlos Augusto Lemos Chernicharo
Co-orientador: Nilo de Oliveira Nascimento
Belo Horizonte
Escola de Engenharia da UFMG
2006
L694a
Libnio, Paulo Augusto Cunha

Avaliao quantitativa do modelo de gesto da poltica nacional de recursos hdricos
[manuscrito] : interfaces com o sistema ambiental e com o setor de saneamento / Paulo
Augusto Cunha Libnio . 2006.
318 f. , enc. : il.
Orientador: Carlos Augusto de Lemos Chernicharo
Co-orientador: Nilo de Oliveira Nascimento
Tese (doutorado) Universidade Federal de Minas Gerais, Escola de
Engenharia.
Bibliografia: f. 299-317
1. Saneamento Teses. 2. Gesto de recursos hdricos Teses. I. Chernicharo,
Carlos Augustio Lemos. II. Nascimento, Nilo de Oliveira . III. Universidade Federal de
Minas Gerais, Escola de Engenharia. IV. Ttulo.
CDU: 556(043)
Ficha elaborada pelo Processamento Tcnico da Biblioteca da EE/UFMG
DEDICATRIA
Aos irmos, Andr e Juliana.
minha esposa e grande amor, Flaviane.
Aos meus pais, Paulo e Suzana, pelo amor e incentivo.
minha av Silvia e in memoriam aos avs Paulo, Adalberto e Dalzira, sempre presentes.
AGRADECIMENTOS
Aos Professores Carlos e Nilo, exemplos de dedicao e tica profissional, pela orientao,
amizade e apoio dispensados em todos os momentos deste trabalho.
Aos diversos profissionais consultados nas entrevistas e na pesquisa Delphi, pela valiosa
contribuio.
RESUMO
A conservao da qualidade das guas naturais no deve ser entendida como um objetivo de
carter puramente preservacionista, destitudo de interesse econmico e social, uma vez que
tem repercusses importantes no somente para o equilbrio ambiental dos ecossistemas, mas
tambm para a sade pblica e para a viabilidade das diversas atividades produtivas que se
apropriam desse recurso natural.
Trata-se, portanto, de uma questo estratgica para o desenvolvimento sustentvel das
sociedades, sobre a qual deve prevalecer uma viso mais ampla e de longo prazo. No Brasil, a
instituio da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei 9.433/97) representou um
importante passo nesse sentido, com a consolidao de princpios, fundamentos e diretrizes
para uma regulao adequada do uso da gua em termos quantitativos e qualitativos.
Contudo, os desafios postos efetiva implementao desse novo marco legal ensejam uma
importante discusso sobre como tratar as interfaces entre as diferentes polticas pblicas e
setoriais diretamente relacionadas ao gerenciamento dos recursos hdricos, particularmente,
aquelas relativas proteo do meio ambiente e ao setor saneamento.
Considerou-se oportuna, portanto, uma investigao retrospectiva (1997 a 2005) e prospectiva
(2006 a 2010) sobre as implicaes do modelo de gesto da PONAREH em duas frentes: no
controle da poluio hdrica (1 linha de investigao) e na promoo do uso sustentvel de
gua pelos servios de saneamento (2 linha de investigao).
O estudo foi desenvolvido com a aplicao conjunta de duas tcnicas de pesquisa
entrevistas individuais seguidas do mtodo Delphi de Polticas. Em um primeiro momento,
foram consultados 18 especialistas dos setores governamental e no-governamental. A anlise
de contedo das entrevistas, registradas em gravaes de udio, permitiu a identificao de
uma grande quantidade de questes de interesse para a pesquisa (129 e 113 questes na 1 e 2
linha, respectivamente), organizadas em categorias distintas: constataes, prospeces e
propostas.
Esse rico material de consulta, produzido a partir das entrevistas, subsidiou a elaborao dos
questionrios aplicados na etapa seguinte do trabalho o Delphi de Polticas, que contou com
a participao de um total de 87 indivduos com diferentes formaes profissionais,
representantes de todos segmentos (poder pblico, setores usurios e sociedade civil) e de
todas regies do pas.
Em ambos painis, o processo iterativo foi concludo em 2 rodadas, sendo registrada uma
avaliao predominantemente favorvel e consensual quanto importncia das
constataes e prospeces e quanto aceitao e viabilidade das propostas identificadas

pelos entrevistados. exceo de um nico resultado, todas avaliaes consensuais
registradas foram positivas. O dissenso entre os painelistas restringiu-se, basicamente,
avaliao da confiabilidade de algumas constataes e prospeces.
Houve, portanto, uma tendncia de validao das idias e das opinies expressas nos
enunciados das questes, ratificando-se, ento, as impresses e as expectativas, positivas ou
no, dos especialistas consultados na etapa anterior das entrevistas.
Assim, se por um lado, confirmou-se a percepo positiva dos entrevistados quanto s
implicaes do modelo de gesto da PONAREH para o controle da poluio hdrica e para a
promoo do uso sustentvel de gua pelos servios de saneamento, por outro, tambm foram
reforadas suas preocupaes quanto atuao, desempenho e comportamento dos prprios
atores e setores representados no Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos
SINGREH.
Isso porque, em quase a totalidade das constataes e prospeces de oportunidades e
sucessos registradas nas entrevistas, e avaliadas consensualmente como confiveis e
importantes pelos painelistas, fez-se meno ao modelo de gesto descentralizado e
participativo, fundamentado na viso sistmica por bacia e no objetivo de uso mltiplo das
guas, institudo, desde ento, em mbito nacional.
Diferentemente, na maioria dos registros de dificuldades e insucessos, no se fez referncia ao
modelo de gesto da PONAREH, mas sim, prtica e s condicionantes da gesto de
recursos hdricos no Brasil, principalmente no que diz respeito execuo das atividades
finalsticas, que envolvem a regulao do uso da gua e a aplicao dos instrumentos de
gesto.
Pde-se concluir, assim, que apesar dos avanos j observados e das possibilidades oferecidas
pelo modelo de gesto da PONAREH, existem ainda importantes desafios a serem superados,
muitos relativos prpria dinmica de processos internos ao SINGREH.
No caso do controle da poluio hdrica, a percepo geral que o SINGREH ainda no tem
desempenhado plenamente o papel que lhe cabe na promoo da qualidade das guas, ficando
tal tarefa ainda restrita, basicamente, atuao dos rgos de controle ambiental. No caso dos
servios de saneamento, verificou-se que o atual estgio regulao do uso da gua ainda
incipiente e pouco influencia as aes e decises do setor.
ABSTRACT
The conservation of natural water quality should not be understood merely as a preservationist
goal, with no economic and social purpose, as it has relevant consequences not only to the
environmental balance, but also to public health and to the viability of many production
activities that rely on this natural resource.
It is an strategic issue for sustainable development, over which must prevail a wide and longterm view. In Brazil, the promulgation of the National Water Resources Policy PONAREH
(Federal Law 9.433/97) represented an important step forward in this direction, with the
establishment of principles and directives for an adequate regulation of water use in
quantitative and qualitative terms.
However, the challenges for the effective implementation of these new legal framework bring
about a discussion on how to deal with the interfaces of different public and sectorial policies
directly related to water resources management, particularly, those concerned to
environmental protection and to the water sector.
It was then considered opportune to conduct a retrospective (1997 to 2005) and prospective
(2006 to 2010) investigation about the implications of PONAREHs water resources
management model in two fronts: water pollution control (1st line of investigation) and
promotion of sustainable use of water resources by water supply and sanitation services (2nd
line of investigation).
The research was developed combining the application of two techniques individual
interviews followed by the Policy Delphi method. Firstly, 18 experts from governmental and
non-governmental sectors were consulted. The content analyses of these interviews, registered
in audio record, allowed the identification of a large number of questions (129 and 113
questions in the 1st and 2nd lines, respectively), which were organized in distinct categories:
findings, forecasts and proposals.
This rich consulting material obtained from the interviews was then used to elaborate the
questionnaires for the next phase the Policy Delphi applied to 87 individuals with different
professional backgrounds, representing all segments (government, users and community) and
regions of the country.
In both panels, the iterative process was concluded in two rounds, with a most favorable and
consensual evaluation about the importance of the verifications and forecasts and about the
desirability and viability of the proposals identified previously by the experts.
Except for one single result, all the consensual evaluations were positive. The disagreement
between the painelists was observed basically upon the confidence of some findings and
forecasts.
Therefore, there was a tendency to validate the ideas and opinions expressed in the questions,
ratifying the experts impressions and expectations, positive or not, registered in the previous
phase of individual interviews.
As a result of the Policy Delphi, it was confirmed the experts positive perception about the
implications of PONAREHs model for water pollution control and to promote sustainable
water use in water supply and sanitation services in Brazil. On the other hand, it was
reinforced their concerns about the actions, the performance and the behavior of the actors
and sectors represented in the National Water Resources Management System SINGREH.
In almost all findings and forecasts of opportunities and successes registered in the interviews
and later consensually evaluated as reliable and important by the panelists, it was mentioned
the decentralized and participative water resources management model established in the
national level ever since, based on the systemic view over watersheds and the multiple uses of
water.
Differently, most of the registers of difficulties and nonsuccesses were not related to the
PONAREHs model itself, but to the practice and to the conditioning factors of water
resources management in Brazil, mainly because the poor execution of finalistic activities
involving water use regulation and enforcement of management tools.
Hence, it could be concluded that, despite the possibilities offered by the PONAREHs water
management model and the advances observed since its initial implementation, there are still
major obstacles to overcome, mostly related to the very dynamic of internal processes in
SINGREH.
In the case of water pollution control, the general perception is that SINGREH has not yet
fully played its role in promoting the water quality, which continues to be pursued mainly by
the environmental protection agencies. In the case of water and sanitation services, it was
verified that the current stage in the regulation of water use is incipient and does not influence
the actions and decisions taken at the water sector level.
SUMRIO
1. INTRODUO.....................................................................................................................1
1.1. Definio da Problemtica de Pesquisa...........................................................................1
1.1.1. Motivaes para o estabelecimento de sistemas de gesto de guas.......................1
1.1.2. A Dimenso Prpria do Saneamento.......................................................................2
1.1.3. Gesto de Recursos Hdricos e os Servios de Saneamento ...................................4
1.1.4. Gesto de Recursos Hdricos e o Controle da Poluio Hdrica .............................5
1.2. A Questo da Pesquisa e a Hiptese................................................................................6
2. OBJETIVOS..........................................................................................................................7
3. REVISO DA LITERATURA .............................................................................................8
3.1. gua: mais que um recurso .............................................................................................8
3.1.1. O ciclo da gua na natureza.....................................................................................8
3.1.2. A gua e a organizao social: importncia poltica e econmica ..........................8
3.1.3. Caractersticas especiais do recurso gua que condicionam sua gesto ..............9
3.2. O problema da gua: origem e perspectivas..................................................................13
3.2.1. A percepo da atual crise hdrica.........................................................................13
3.2.2. A indisponibilidade hdrica e a questo da qualidade das guas...........................18
3.2.2.1. A deciso poltica para o controle da poluio hdrica...................................21
3.2.2.2. Controle da poluio hdrica e as aes de saneamento.................................23
3.3. O Estado e a questo ambiental.....................................................................................27
3.3.1. Servios pblicos e atividades econmicas ...........................................................27
3.3.2. Servios pblicos e polticas pblicas ...................................................................29
3.3.3. Evoluo dos modelos de Estado ..........................................................................30
3.3.4. Reformulao do Estado e as Agncias Reguladoras............................................32
3.3.5. O marco regulatrio no Brasil: discusso e perspectivas ......................................33
3.3.6. A regulao ambiental aplicada ao aproveitamento hdrico..................................35
3.4. Legislao e organizao do Estado brasileiro concernentes qualidade das
guas interiores ...............................................................................................................36
3.4.1. Breve histrico da gesto dos servios de saneamento no Brasil..........................36
3.4.1.1. Evoluo do setor saneamento: do modelo privado ao modelo estatal ..........36
3.4.1.2. A organizao do setor no perodo militar: o PLANASA..............................38
3.4.1.3. A crise do PLANASA e a ausncia de um novo modelo ...............................40
3.4.2. Aspectos polticos, legais e institucionais da gesto dos servios de
saneamento atualmente vigentes no Brasil............................................................42
3.4.2.1. Os servios de saneamento e as competncias na atual Constituio ............42
3.4.2.2. A legislao correlata vigente: plano infraconstitucional...............................44
Programa de Ps-graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da UFMG
3.4.2.3. A atual organizao institucional para prestao e gesto dos servios

de saneamento ...............................................................................................46
3.4.2.4. As novas perspectivas para o setor de saneamento ........................................48
3.4.3. Breve histrico da gesto ambiental no Brasil ......................................................50
3.4.3.1. As primeiras manifestaes da preocupao ambiental no pas.....................50
3.4.3.2. A organizao de uma estrutura prpria para o setor ambiental no Brasil.....51
3.4.4. Aspectos polticos, legais e institucionais da gesto ambiental atualmente
vigentes no Brasil ..................................................................................................54
3.4.4.1. O tema meio ambiente e as competncias na atual Constituio................54
3.4.4.2. A legislao ambiental vigente: plano infraconstitucional.............................55
3.4.4.3. A atual organizao institucional para gesto ambiental................................58
3.4.5. Breve histrico da gesto de recursos hdricos no Brasil ......................................59
3.4.6. Aspectos polticos, legais e institucionais da gesto de recursos hdricos
atualmente vigentes no Brasil................................................................................63
3.4.6.1. O tema guas e as competncias na atual Constituio ..............................63
3.4.6.2. A legislao vigente sobre as guas: plano infraconstitucional .....................65
3.5. A Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei 9.433/97) ............................................67
3.5.1. Contedo da PONAREH: Fundamentos, Objetivos e Diretrizes ..........................68
3.5.1.1. A gua um bem pblico, escasso, e de valor econmico.............................68
3.5.1.2. O aproveitamento da gua: usos mltiplos e prioridades ...............................69
3.5.1.3. Gesto dos recursos hdricos por bacia hidrogrfica ......................................69
3.5.1.4. Gesto integrada dos recursos hdricos ..........................................................70
3.5.2. Instrumentos da PONAREH para gesto das guas ..............................................71
3.5.2.1. Informao para a gesto dos recursos hdricos .............................................73
3.5.2.2. Planejamento da utilizao dos recursos hdricos ..........................................73
3.5.2.3. Enquadramento: zoneamento das guas .........................................................74
3.5.2.4. Outorga: efetivao dos direitos de uso da gua ............................................75
3.5.2.5. A cobrana pelo uso da gua ..........................................................................76
3.5.3. O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos..............................77
3.5.3.1. Antecedentes: a especificidade da questo hdrica.........................................77
3.5.3.2. Arranjo institucional do SINGREH................................................................79
3.6. Estudos prospectivos .....................................................................................................82
3.6.1. Importncia e possibilidades dos estudos prospectivos.........................................82
3.6.2. A escolha do mtodo Delphi: objetivos e aplicabilidade ......................................85
3.6.3. O mtodo Delphi: conceito, origem e evoluo ....................................................87
3.6.4. O Delphi de polticas .............................................................................................88
3.6.5. Importantes estudos prospectivos em recursos hdricos no Brasil ........................91
3.6.5.1. Programa Prospectar em recursos hdricos.....................................................91
ii
3.6.5.2. Prospeco tecnolgica em recursos hdricos ................................................94

3.6.5.3. Plano Nacional de Recursos Hdricos ............................................................95
4. METODOLOGIA................................................................................................................98
4.1. Delimitao das reas de interesse do trabalho .............................................................98
4.2. Definio das linhas de investigao...........................................................................103
4.3. Definio dos Procedimentos Metodolgicos .............................................................104
4.4. Integrao dos Procedimentos Metodolgicos ............................................................106
4.5. Descrio dos Procedimentos Metodolgicos.............................................................107
4.5.1. Pesquisa bibliogrfica..........................................................................................107
4.5.2. Entrevistas Individuais ........................................................................................109
4.5.2.1. Justificativas e objetivos...............................................................................109
4.5.2.2. Seleo dos especialistas para as entrevistas................................................110
4.5.2.3. Definio da tcnica das entrevistas.............................................................111
4.5.2.4. Preparao das entrevistas ............................................................................112
4.5.2.5. Detalhamento executivo das entrevistas.......................................................114
4.5.2.6. Anlise e consolidao dos resultados das entrevistas .................................115
4.5.2.6.1. Definio da tcnica para anlise das entrevistas..................................115
4.5.2.6.2. Estabelecimento das unidades de anlise ..............................................116
4.5.2.6.3. Determinao das categorias de anlise ................................................118
4.5.2.6.4. Quantificao das unidades de anlise ..................................................120
4.5.3. Pesquisa Delphi ...................................................................................................122
4.5.3.1. Definio do tamanho e composio dos painis.........................................122
4.5.3.2. Mensurao das expresses de opinio dos painelistas................................125
4.5.3.2.1. Definio das escalas de votao...........................................................125
4.5.3.2.2. Aplicao das escalas de votao ..........................................................127
4.5.3.2.3. Sistema de pontuao para as escalas de votao..................................128
4.5.3.3. Elaborao dos questionrios do Delphi ......................................................131
4.5.3.3.1. Definio do contedo dos questionrios..............................................131
4.5.3.3.2. Definio e elaborao do meio suporte dos questionrios da
primeira iterao do Delphi ...................................................................................132
segunda iterao do Delphi ...................................................................................136
4.5.3.4. Desenvolvimento do processo iterativo do Delphi de polticas ...................137
4.5.3.4.1. Consideraes gerais .............................................................................137
4.5.3.4.2. Avaliao das questes no processo iterativo do Delphi.......................138
4.5.3.4.3. Mtodos e critrios para medio de consenso .....................................139
4.5.3.4.4. Medio da mudana de posicionamento do painel ..............................141
iii
4.5.3.5. Detalhamento executivo ...............................................................................143

5. RESULTADOS E DISCUSSO ......................................................................................144
5.1. Resultados das Entrevistas Individuais .......................................................................144
5.1.1. Avaliao da composio da amostra das entrevistas .........................................145
5.1.2. Resultados da primeira linha de investigao .....................................................147
5.1.2.1. Avaliao geral da percepo dos especialistas entrevistados .....................147
5.1.2.2. Anlise das questes identificadas nas entrevistas .......................................149
5.1.2.2.1. Constataes de dificuldades.................................................................149
5.1.2.2.2. Prospeces de dificuldades ..................................................................157
5.1.2.2.3. Constataes de oportunidades..............................................................164
5.1.2.2.4. Prospeces de oportunidades ...............................................................167
5.1.2.2.5. Constataes de sucessos ......................................................................170
5.1.2.2.6. Prospeces de sucessos........................................................................174
5.1.2.2.7. Constataes de insucessos ...................................................................177
5.1.2.2.8. Prospeces de insucessos.....................................................................186
5.1.2.2.9. Propostas................................................................................................192
5.1.3. Resultados da segunda linha de investigao ......................................................206
5.1.3.1. Avaliao geral da percepo dos especialistas entrevistados .....................206
5.1.3.2. Anlise das questes identificadas nas entrevistas .......................................207
5.1.3.2.1. Constataes de dificuldades.................................................................207
5.1.3.2.2. Prospeces de dificuldades ..................................................................212
5.1.3.2.3. Constataes de oportunidades..............................................................217
5.1.3.2.4. Prospeces de oportunidades ...............................................................219
5.1.3.2.5. Constataes de sucessos ......................................................................227
5.1.3.2.6. Prospeces de sucessos........................................................................229
5.1.3.2.7. Constataes de insucessos ...................................................................231
5.1.3.2.8. Prospeces de insucessos.....................................................................235
5.1.3.2.9. Propostas................................................................................................237
5.2. Resultados da Pesquisa Delphi de Polticas ................................................................247
5.2.1. Avaliao geral da amostragem na pesquisa Delphi ...........................................247
5.2.1.1. Avaliao da participao dos convidados...................................................247
5.2.1.2. Avaliao do tamanho e composio dos painis ........................................248
5.2.2. Resultados do processo iterativo da pesquisa Delphi..........................................253
5.2.2.1. Resultados na primeira iterao do Delphi...................................................253
5.2.2.1.1. Resultados do painel da primeira linha de investigao........................253
5.2.2.1.2. Resultados do painel da segunda linha de investigao ........................256
iv
5.2.2.2. Resultados na segunda iterao do Delphi ...................................................258

5.2.2.2.1. Resultados do painel da primeira linha de investigao........................259
5.2.2.2.2. Resultados do painel da segunda linha de investigao ........................261
5.2.2.3. Resultados ao final do processo iterativo da pesquisa Delphi......................262
5.2.3. Avaliao dos resultados dos painis ..................................................................265
5.2.3.1. Avaliao dos resultados do painel da 1 linha de investigao...................265
5.2.3.1.1. Questes consensuais na avaliao do painel........................................265
5.2.3.1.2. Questes no consensuais na avaliao do painel .................................267
5.2.3.2. Avaliao dos resultados do painel da 2 linha de investigao...................278
5.2.3.2.1. Questes consensuais na avaliao do painel........................................278
5.2.3.2.2. Questes no consensuais na avaliao do painel .................................280
5.3. Avaliao da Metodologia...........................................................................................286
6. CONSIDERAES FINAIS ............................................................................................288
6.1. Cumprimento aos Objetivos da Pesquisa ....................................................................288
6.1.1. Identificao das Questes: Entrevistas Individuais ...........................................288
6.1.2. Avaliao das Questes: Delphi de Polticas ......................................................289
6.2. Verificao da Hiptese...............................................................................................291
6.3. Outras Reflexes .........................................................................................................293
6.4. Recomendaes ...........................................................................................................295
7. REFERNCIAS ................................................................................................................299
APNDICES..........................................................................................................................318
LISTA DE FIGURAS
Figura 1.1: Motivaes para a gesto de recursos hdricos e a dimenso da qualidade............2
Figura 1.2: Interfaces do saneamento ambiental com a gesto de recursos hdricos e
com a sade pblica...................................................................................................................3
Figura 1.3: O ciclo do uso da gua no saneamento, entendido sob o prisma legal e
institucional vigentes: uso de bem pblico e prestao de servio pblico...............................4
Figura 3.1: Evoluo da populao mundial e da demanda hdrica global durante o
sculo XX e previses de crescimento at 2025. Fonte: UNESCO (1999).............................14
Figura 3.2: Comparao entre as situaes de demanda e disponibilidade hdrica em
algumas das grandes regies hidrogrficas do pas. Fonte: ANA/SRH/MMA (2002). ..........15
Figura 3.3: Avaliao da independncia entre a distribuio geogrfica da populao
mundial e a disponibilidade de recursos hdricos. Fonte: FAO (2003). ..................................15
Figura 3.4: Avaliao conjunta da disponibilidade hdrica per capita e do ndice de
desenvolvimento humano no Brasil. Fontes: UNDP/IPEA/FJP (2000) e ANA (2002)..........19
Figura 3.5: O saneamento ambiental e o estabelecimento da relao entre as condies
sociais e do meio ambiente......................................................................................................24
Figura 3.6: Relao entre os instrumentos da PONAREH, segundo nveis de gesto,
conforme previsto na Lei das guas (Lei 9.433/97). ..............................................................72
Figura 3.7: Organizao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
Adaptado de PEREIRA (2003). ..............................................................................................79
Figura 3.8: Classificao do mtodo Delphi dentre as possveis estratgias para se lidar
com mudanas estruturais (Adaptado de COYLE, 1997). ......................................................85
Figura 4.1: Entendimento da gesto de recursos hdricos segundo suas diferentes
motivaes, correspondentes s preocupaes direta ou indiretamente relacionadas aos
fundamentos, objetivos e diretrizes da PONAREH (Lei 9.433/97). .......................................99
Figura 4.2: Entendimento da gesto de recursos hdricos segundo a perspectiva das
diferentes atividades envolvidas, correspondentes s principais competncias ou
atribuies dos rgos integrantes do SINGREH (Lei 9.433/97). ........................................101
Figura 4.3: Identificao das reas de interesse da pesquisa, relacionadas em uma
estrutura matricial. .................................................................................................................102
Figura 4.4: Relao entre os grandes temas do trabalho e as duas linhas de investigao....103
Figura 4.5: Perodos correspondentes s investigaes histrica e prospectiva....................104
Figura 4.6: Integrao dos procedimentos metodolgicos adotados neste estudo,
considerando-se a qualidade dos participantes e os respectivos objetivos............................107
Figura 4.7: Esquema geral da anlise temtica do contedo das entrevistas. .......................121
vi
Figura 4.8: Organizaes governamentais, da sociedade civil e demais representaes,

em diferentes nveis de gesto, cujas atribuies e interesses se relacionam ao objeto do
estudo.....................................................................................................................................123
Figura 5.1: Avaliao do perfil dos especialistas entrevistados. ...........................................147
Figura 5.2: Proporo de ocorrncia dos tipos de avaliao nos discursos dos
entrevistados da primeira linha de investigao. ...................................................................148
Figura 5.3: Comparao entre as freqncias de ocorrncia dos tipos de avaliao nos
discursos dos grupos do setor governamental e no governamental. ....................................148
Figura 5.4: Comparao entre o nmero de ocorrncias de avaliaes positivas e
negativas nos discursos dos grupos do setor governamental e no governamental. .............149
Figura 5.5: Proporo de ocorrncia dos tipos de avaliao nos discursos dos
entrevistados da segunda linha de investigao. ...................................................................206
Figura 5.6: Comparao entre as freqncias de ocorrncia dos tipos de avaliao no
discurso dos grupos do setor governamental e no governamental.......................................206
Figura 5.7: Comparao entre o nmero de ocorrncias de avaliaes positivas e
negativas no discurso dos grupos do setor governamental e no governamental. ................207
Figura 5.8: Composio do painel da 1 linha de investigao, na 1 e 2 iterao do
Delphi, segundo as reas de conhecimento dos painelistas...................................................249
Delphi, segundo as reas de conhecimento dos painelistas...................................................249
Delphi, segundo as regies de atuao profissional dos painelistas......................................250
Delphi, segundo as regies de atuao profissional dos painelistas......................................250
Delphi, segundo a vinculao profissional dos painelistas com os setores representados
nos fruns de gesto de recursos hdricos. ............................................................................251
Delphi, segundo a vinculao profissional dos painelistas com os setores representados
nos fruns de gesto de recursos hdricos. ............................................................................251
Delphi, segundo o nvel de formao dos painelistas............................................................252
Delphi, segundo o nvel de formao dos painelistas............................................................252
Figura 5.16: Avaliao das constataes e prospeces pelo painel da 1 linha de
investigao, segundo o resultado das notas ponderadas de importncia e confiabilidade
na 1 iterao do Delphi.........................................................................................................255
vii
Figura 5.17: Avaliao das propostas pelo painel da 1 linha de investigao, segundo o
resultado das notas ponderadas de aceitao e viabilidade na 1 iterao do Delphi............256
investigao, segundo o resultado das notas ponderadas de importncia e confiabilidade
na 1 iterao do Delphi.........................................................................................................258
resultado das notas ponderadas de aceitao e viabilidade na 1 iterao do Delphi............258
investigao, segundo o resultado final das notas ponderadas de confiabilidade e
importncia obtidas ao trmino da pesquisa Delphi..............................................................263
investigao, segundo o resultado final das notas ponderadas de confiabilidade e
importncia obtidas ao trmino da pesquisa Delphi..............................................................263
resultado final das notas ponderadas de aceitao e viabilidade obtidas ao trmino da
pesquisa Delphi. ....................................................................................................................264
resultado final das notas ponderadas de aceitao e viabilidade obtidas ao trmino da
pesquisa Delphi. ....................................................................................................................264
viii
LISTA DE TABELAS
Tabela 3.1: Quadro comparativo das caractersticas bsicas dos recursos naturais. .................9
Tabela 3.2: Requisitos de gua para algumas mercadorias, por unidade de produo............11
Tabela 3.3: Alguns pases identificados como os maiores exportadores e importadores
de gua no perodo de 1995 a 1999. ........................................................................................11
Tabela 3.4: Situao de estresse hdrico em algumas regies do mundo e do Brasil..............16
Tabela 3.5: Conflitos estabelecidos entre diferentes setores usurios pela alocao dos
recursos hdricos em algumas regies hidrogrficas do Brasil................................................17
Tabela 3.6: Poluio hdrica em algumas das grandes regies hidrogrficas do Brasil..........20
Tabela 3.7: Identificao dos principais parmetros de interesse na caracterizao da
poluio hdrica, segundo sua origem e possveis conseqncias...........................................21
Tabela 3.8: Sistema de classes de qualidade (Resoluo CONAMA 357/2005). ...................22
Tabela 3.9: Relao de algumas enfermidades relacionadas condio da gua. ..................24
Tabela 3.10: Aspectos gerais dos diferentes modelos de gerenciamento de recursos
hdricos. ...................................................................................................................................63
Tabela 3.11: Atribuies dos integrantes do SINGREH relativas aplicao dos
instrumentos da PONAREH, conforme previsto na Lei das guas (Lei 9.433/97)................81
Tabela 3.12: Condicionantes para a aplicao de diferentes mtodos prospectivos. ..............84
Tabela 3.13: Comparao entre diferentes abordagens do mtodo Delphi .............................89
Tabela 4.1: Investigaes histrica e prospectiva e os respectivos perodos de
recorrncia e procedimentos metodolgicos. ........................................................................105
Tabela 4.2: Aplicao das escalas de votao para anlise de diferentes tipos de
questes no mtodo Delphi de polticas. ...............................................................................125
Tabela 4.3: Categorias da escala de confiabilidade e suas respectivas interpretaes. .........126
Tabela 4.4: Categorias da escala de importncia e suas respectivas interpretaes.
Adaptado de TUROFF (1975)...............................................................................................126
Tabela 4.5: Categorias da escala de aceitao e suas respectivas interpretaes. .................126
Tabela 4.6: Categorias da escala de viabilidade e suas respectivas interpretaes. ..............127
Tabela 4.7: Relao entre as modalidades de questes e as escalas de votao....................127
Tabela 4.8: Sistema de pontuao para as escalas de voto....................................................129
Tabela 4.9: Proposta de DE LO para avaliao de consenso em pesquisas com Delphi
de polticas que utilizam escalas de voto com quatro categorias. .........................................141
ix
Tabela 5.1: Relao dos entrevistados nas duas linhas de investigao da pesquisa. ...........145
Tabela 5.2: Resumo das idias centrais relacionadas s constataes de dificuldades
registradas nas entrevistas da primeira linha de investigao ...............................................157
Tabela 5.3: Resumo das idias centrais relacionadas s prospeces de dificuldades
Tabela 5.4: Resumo das idias centrais relacionadas s constataes de oportunidades
Tabela 5.5: Resumo das idias centrais relacionadas s prospeces de oportunidades
Tabela 5.6: Resumo das idias centrais relacionadas s constataes de sucessos
Tabela 5.7: Resumo das idias centrais relacionadas s prospeces de sucessos
Tabela 5.8: Resumo das idias centrais relacionadas s constataes de insucessos
Tabela 5.9: Resumo das idias centrais relacionadas s prospeces de insucessos
Tabela 5.10: Resumo das idias centrais relacionadas s propostas registradas nas
entrevistas da primeira linha de investigao ........................................................................205
registradas nas entrevistas da segunda linha de investigao................................................212
Tabela 5.15: Resumo das idias centrais relacionadas s constataes de sucessos
Tabela 5.16: Resumo das idias centrais relacionadas s prospeces de sucessos
Tabela 5.18: Resumo das idias centrais relacionadas s prospeces de insucessos
Tabela 5.19: Resumo das idias centrais relacionadas s propostas registradas nas
entrevistas da segunda linha de investigao ........................................................................246
Tabela 5.20: Constataes e prospeces consensuais no painel da primeira linha de

investigao, na 1 iterao da pesquisa Delphi. ...................................................................254
Tabela 5.21: Constataes e prospeces no consensuais no painel da primeira linha
de investigao, na 1 iterao da pesquisa Delphi. ..............................................................254
Tabela 5.22: Avaliao das propostas pelo painel da primeira linha de investigao, na
1 iterao da pesquisa Delphi. ..............................................................................................255
Tabela 5.23: Constataes e prospeces consensuais no painel da segunda linha de
Tabela 5.24: Constataes e prospeces no consensuais no painel da segunda linha de
Tabela 5.25: Avaliao das propostas pelo painel da segunda linha de investigao, na
1 iterao da pesquisa Delphi. ..............................................................................................257
Tabela 5.26: Avaliaes no consensuais sobre a confiabilidade de constataes e
prospeces no painel da primeira linha de investigao, na 2 iterao da pesquisa
Delphi. ...................................................................................................................................260
Tabela 5.27: Avaliaes consensuais sobre a confiabilidade de constataes e
prospeces no painel da primeira linha de investigao, na 2 iterao da pesquisa
Delphi. ...................................................................................................................................260
prospeces no painel da segunda linha de investigao, na 2 iterao da pesquisa
Delphi. ...................................................................................................................................261
Tabela 5.29: Avaliaes consensuais sobre a confiabilidade de constataes e
prospeces no painel da segunda linha de investigao, na 2 iterao da pesquisa
Delphi. ...................................................................................................................................262
Tabela 5.30: Contraposio dos argumentos apresentados na avaliao da questo 01
pelo painel da primeira linha de investigao .......................................................................268
xi

pelo painel da segunda linha de investigao........................................................................280
xii
LISTA DE ABREVIATURAS, SIGLAS E SMBOLOS

AES
Academia de Ensino Superior
AESBE
Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais
ANA
Agncia Nacional de guas
ASSEMAE
Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento
CAESB
Companhia de Saneamento Ambiental do Distrito Federal
CEIVAP
Comit para Integrao da Bacia Hidrogrfica do Paraba do Sul
CETESB
Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental do Estado de So

Paulo
CNRH
Conselho Nacional de Recursos Hdricos
CONAMA
Conselho Nacional de Meio Ambiente
COPASA
Companhia de Saneamento de Minas Gerais
CORSAN
Companhia Riograndense de Saneamento
CPRH
Agncia Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos de

Pernambuco
CT-HIDRO
Fundo Setorial de Recursos Hdricos
DAEE
Departamento de guas e Energia Eltrica do Estado de So Paulo
DBO
Demanda Bioqumica de Oxignio
DRH/SEMA
Departamento de Recursos Hdricos da Secretaria Estadual do Meio

Ambiente do Rio Grande do Sul
FEPAM
Fundao Estadual de Proteo Ambiental do Estado do Rio Grande do

Sul
FUMEC
Fundao Mineira de Educao e Cultura
IBAMA
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

Renovveis
IGAM
Instituto Mineiro de Gesto das guas
METROPLAN
Fundao Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional do Rio

Grande do Sul
MMA/SRH
Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente
PBH
Prefeitura de Belo Horizonte
PCJ
Piracicaba, Capivari e Jundia
PNMA
Poltica Nacional de Meio Ambiente
PNRH
Plano Nacional de Recursos Hdricos
PONAREH
Poltica Nacional de Meio Ambiente
PUC
Pontifcia Universidade Catlica
SANASA
Sociedade de Abastecimento de gua e Saneamento S/A
SANEPAR
Companhia de Saneamento do Paran
xiii
SECTAM
Secretaria Executiva de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente do Par
SECTMA
Secretaria de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente do Estado de

Pernambuco
SEDUH
Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao do Distrito Federal
SEMPLA
Secretaria Municipal de Planejamento Urbano da Cidade de So Paulo
SEP
Secretaria de Economia e Planejamento do Estado de So Paulo
SINGREH
Sistema Nacional de Recursos Hdricos
SISNAMA
Sistema Nacional de Meio Ambiente
SORIDEMA
Sociedade Rioclarense de Defesa do Meio Ambiente
SUDECAP
Superintendncia de Desenvolvimento da Capital do Municpio de Belo

Horizonte
UFAL
Universidade Federal de Alagoas
UFAM
Universidade Federal do Amazonas
UFBA
Universidade Federal da Bahia
UFCG
Universidade Federal de Campina Grande
UFJF
Universidade Federal de Juiz de Fora
UFMG
Universidade Federal de Minas Gerais
UFPA
Universidade Federal do Par
UFPE
Universidade Federal de Pernambuco
UFPel
Universidade Federal de Pelotas
UFPR
Universidade Federal do Paran
UFSC
Universidade Federal de Santa Catarina
UFSCar
Universidade Federal de So Carlos
UnB
Universidade de Braslia
UNESP
Universidade Estadual Paulista
UNICAMP
Universidade Estadual de Campinas
UNIJUI
Universidade Regional do Noroeste do do Rio Grande do Sul
UNISC
Universidade de Santa Cruz do Sul
USP
Universidade de So Paulo
WWF
World Wildlife Fund
xiv
1. INTRODUO
1.1. Definio da Problemtica de Pesquisa
1.1.1. Motivaes para o estabelecimento de sistemas de gesto de guas
O aproveitamento eficiente e sustentvel das reservas de gua doce em diversas regies do
planeta, inclusive em boa parte do territrio nacional, um desafio crescente para manuteno
da atual forma de organizao das sociedades e j impe srias dificuldades ao seu
desenvolvimento.
A idia de abundncia do recurso gua, considerado por longo tempo um recurso renovvel
e inesgotvel, desfaz-se completamente diante da constatao do crescimento vertiginoso de
sua demanda, especialmente a partir de meados do sculo passado, da variabilidade
geogrfica e sazonal da oferta hdrica e da degradao ambiental massiva e inconseqente.
A conscincia da crescente escassez de gua doce e de boa qualidade, ou seja, do aumento
da indisponibilidade de gua em condies adequadas aos usos potenciais, o fato que
subsidia todo contedo terico e os argumentos polticos favorveis ao disciplinamento do
aproveitamento hdrico, materializados na instituio de marcos legais e regulatrios para
gesto das guas.
Os interesses envolvidos no estabelecimento dos direitos de uso das guas so muitos e de
difcil mensurao, tornando difcil o delineamento das relaes existentes entre a gesto de
recursos hdricos e os outros universos de preocupao conexa. A harmonizao desses
interesses, em grande parte conflitantes, representa a motivao precpua para a gesto das
guas.
Contudo, necessrio perceber que enquanto alguns desses interesses correspondem
basicamente a preocupaes de ordem quantitativa defesa civil, navegao, energia outros
so mais sensveis questo da qualidade de gua indstria, agricultura, proteo ambiental
e saneamento (Figura 1.1).
Figura 1.1: Motivaes para a gesto de recursos hdricos e a dimenso da qualidade.

A proposta deste trabalho se restringe s preocupaes concernentes qualidade das guas,
comuns aos setores de recursos hdricos, saneamento e meio ambiente. Mais especificamente,
a discusso dirigida para dois grandes temas concernentes gesto da qualidade das guas
interiores no pas, ambos diretamente afetados pela implementao da Poltica Nacional de
Recursos Hdricos PONAREH (Lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997): o controle da poluio
hdrica e os servios de saneamento.
1.1.2. A Dimenso Prpria do Saneamento

Na literatura internacional, o termo saneamento correspondente do ingls sanitation
refere-se exclusivamente ao afastamento seguro, tcnica e economicamente adequado, das
guas residurias. Dessa forma, o saneamento se equivaleria aos servios de esgotamento
sanitrio e poderia ser perfeitamente entendido como mais um setor usurio dos recursos
hdricos.
Todavia, no Brasil, o termo saneamento tem uma conotao bem mais ampla. O
entendimento nacional do referido termo compreende abastecimento pblico de gua potvel,
esgotamento sanitrio (incluindo-se o tratamento dos esgotos domsticos e outros lquidos
coletados na rede pblica), drenagem de guas pluviais, coleta, transporte e destinao final
de resduos slidos urbanos. O conjunto desses servios e intervenes compe o que se
convencionou denominar saneamento bsico.
Apesar de bastantes distintas quanto sua operacionalizao, h uma caracterstica comum

que permite reunir essas aes sob uma mesma semntica: a ntima e importante relao que
guardam com a sade pblica, em especial, nos ambientes urbanos, em razo da maior escala
dos problemas ocasionados pela concentrao demogrfica.
O setor de saneamento diretamente ligado dinmica do uso da gua, diferentemente dos
demais setores usurios nos quais a gua constitui-se em um insumo produtivo ou meio de
suporte s atividades econmicas, emprega o recurso gua como um bem final, destinado a
suprir necessidades bsicas de sade e higiene. Tal fato empresta uma importncia
diferenciada a esse setor, sob cuja responsabilidade encontram-se os servios de gua e de
esgotos indispensveis promoo da sade pblica.
Adicionalmente, se considerada a perspectiva da proteo ambiental, o entendimento do
termo saneamento significativamente expandido, agrupando-se no conjunto saneamento
ambiental um nmero bem maior de atividades e preocupaes. Nesse contexto, o conceito
de saneamento ganha a dimenso do prprio problema ambiental e sua percepo se confunde
com as responsabilidades de preservao do meio ambiente e do patrimnio natural. A Figura
1.2 ilustra a vasta interface do conjunto saneamento ambiental e sua importante dimenso
junto gesto de recursos hdricos e sade pblica.
Figura 1.2: Interfaces do saneamento ambiental com a gesto de recursos hdricos e com a
sade pblica.
1.1.3. Gesto de Recursos Hdricos e os Servios de Saneamento

O aproveitamento hdrico para atendimento de usos domsticos constitui um dos ciclos de uso
da gua, caracterizando-se, em sua interface com o meio-ambiente, pelo uso de bem pblico
captao de gua e despejo de efluentes sanitrios e, em sua interface com a populao, pela
prestao de servio pblico tratamento, reservao e distribuio de gua; coleta e
tratamento de efluentes sanitrios. O interesse do presente estudo restringe-se s etapas inicial
e final do mencionado ciclo, uma vez que essas so as nicas concernentes regulao
ambiental.
O marco regulatrio introduzido pela PONAREH (Lei 9.433/97) diz respeito exclusivamente
ao uso de um bem pblico, a gua, visando disciplinar o acesso a esse recurso diante do
iminente risco de graves conflitos entre setores usurios em algumas regies do pas. Dessa
forma, apesar de no caber ao Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos
(SINGREH) a regulao dos servios pblicos de saneamento, a implementao da
PONAREH evidentemente acarretar significativas transformaes para a operao dos
sistemas de gua e esgoto.
Por exemplo, os prestadores de servios de saneamento, pblicos ou privados, na condio de
usurios dos recursos hdricos, passam a ser duplamente cobrados: pela populao, quanto ao
atendimento e qualidade dos servios prestados, e pelo poder pblico regulador quanto ao
cumprimento dos termos da outorga de direito de uso da gua (Figura 1.3).
Figura 1.3: O ciclo do uso da gua no saneamento, entendido sob o prisma legal e
institucional vigentes: uso de bem pblico e prestao de servio pblico.
1.1.4. Gesto de Recursos Hdricos e o Controle da Poluio Hdrica

O segundo grande tema do trabalho o controle da poluio hdrica volta-se considerao
de aspectos de qualidade de gua situados na agenda comum dos rgos ambientais e dos
gestores de gua. A investigao sobre as implicaes da implementao da PONAREH no
controle da poluio hdrica impe-se em razo da enorme importncia da regulao do uso
da gua para manuteno ou recuperao da qualidade das guas naturais.
A PONAREH certamente traz novidades em relao s estratgias de ao e forma de
organizao institucional antes adotadas no mbito da Poltica Nacional de Meio Ambiente
(PNMA, Lei 6.938/81), em especial, a descentralizao administrativa e os instrumentos de
estmulo econmico.
Contudo, a materializao dessas inovaes somente ser possvel se superadas as diversas
dificuldades de ordem poltica e institucional que j se apresentam. Os textos legais permitem
diferentes interpretaes quanto s prerrogativas de cada um dos entes federados Unio,
Estados e Municpios no sendo tambm possvel, em muitas situaes, perceber uma clara
distino entre as atribuies e competncias dos rgos integrantes do SISNAMA e do
SINGREH.
Outra dificuldade a integrao dos procedimentos administrativos concernentes aplicao
dos instrumentos da PNMA e da PONAREH, com vistas consolidao da diretiva legal de
uma gesto plena e transversal dos bens ambientais inclusos nesses os recursos hdricos
evitando-se, assim, desperdcio de recursos e de esforos do poder pblico em atividades de
planejamento, anlises tcnicas, fiscalizao e outras.
1.2. A Questo da Pesquisa e a Hiptese

O ponto de partida para a formulao do problema objeto deste estudo o entendimento de
que a questo da qualidade das guas exige uma abordagem integrada do atual problema
hdrico, sendo indispensveis conhecimentos complementares sobre os setores usurios e
demais atores intervenientes no gerenciamento de recursos hdricos.
Dessa forma, diante da instituio de um marco legal para a gesto de guas no Brasil e da
percepo da ampla interface da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental e com a
gesto dos servios de saneamento, prope-se a seguinte questo para a pesquisa: Qual o
significado e as implicaes da gesto de recursos hdricos, sob a perspectiva de
implementao da PONAREH (Lei 9.433/97), para o controle da poluio hdrica e para os
servios de saneamento no pas?.
Admite-se, inicialmente, a seguinte hiptese para responder questo formulada: A gesto
de recursos hdricos, desenvolvida sob o modelo da Poltica Nacional de Recursos Hdricos,
permite a ampliao do controle da poluio hdrica e a promoo de um uso mais
sustentvel da gua pelos servios de saneamento no pas.
2. OBJETIVOS
Objetivo geral avaliar as implicaes do gerenciamento de recursos hdricos, sob a
perspectiva da implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PONAREH), para
a promoo do uso sustentvel da gua pelos servios de saneamento e para o controle da
poluio hdrica no pas.
Por sua vez, ter-se-o, ainda, como objetivos especficos:
Identificar e avaliar as principais dificuldades e oportunidades relacionadas ao processo de

implementao da PONAREH para a promoo do uso sustentvel da gua pelos servios
de saneamento e para o controle da poluio hdrica no pas;
Identificar e avaliar os principais sucessos e insucessos relacionados ao processo de

implementao da PONAREH na promoo do uso sustentvel da gua pelos servios de
saneamento e no controle da poluio hdrica no pas;
Identificar e avaliar propostas para a promoo do uso sustentvel da gua pelos servios
de saneamento e para o controle da poluio hdrica no pas;
3. REVISO DA LITERATURA
3.1. gua: mais que um recurso
3.1.1. O ciclo da gua na natureza
A gua um bem renovvel? A resposta poderia ser afirmativa se considerados os limites
estabelecidos pela capacidade de assimilao dos ambientes aquticos, to bem visualizada no
processo de autodepurao dos corpos dgua receptores aps lanamento de cargas
poluentes.
Entretanto, vencida a capacidade de assimilao, a carga poluente excedente pode alterar
drasticamente o frgil equilbrio do ecossistema impactado, rompendo-se uma condio
natural anterior e atingindo-se outra, certamente menos interessante ao aproveitamento hdrico
por usos mais nobres.
O potencial de diluio e de recuperao natural das colees hdricas algo de difcil
determinao e de avaliao subjetiva. Na prtica, tal medida leva em considerao os usos de
gua previstos e, por conseguinte, os padres de qualidade almejados e impactos ambientais
admitidos. Contudo, sabe-se que qualquer despejo, por menos significativo que seja em
relao ao caudal do corpo receptor, ocasiona alteraes na qualidade de suas guas, ainda
que essas sejam pouco expressivas e restritas majoritariamente s imediaes do lanamento.
A percepo do impacto ambiental depende da escala de tempo considerada, sendo os
impactos de longo prazo os de mais difcil mensurao. A recuperao ou restaurao de
ambientes aquticos no que tange contaminao por certos compostos txicos, notadamente
aqueles mais estveis e persistentes, pode demandar perodos muito longos, inviabilizando o
aproveitamento hdrico para usos mais exigentes neste intervalo de tempo.
3.1.2. A gua e a organizao social: importncia poltica e econmica

Particularmente para o ser humano, a importncia da gua define-se no somente por sua
dependncia fundamental e imediata seu mais importante alimento mas, tambm, por seu
intrnseco valor econmico, ou seja, o valor atribudo a gua como insumo de produo e
meio indispensvel ao desenvolvimento das sociedades.
Os vales de rios se constituram, ao longo da histria, em meios preferenciais para a ocupao
humana, seja pela fertilidade do solo das plancies de aluvio, pelo suprimento alimentar do
pescado, ou ainda, pela facilidade de comunicao do litoral com as regies interiores. O fato
que o homem nunca prescindiu da gua para o desenvolvimento de sua organizao
coletiva.
Conforme lembra ARAJO (2002a), os cursos dgua no s funcionam como canais de
comunicao, mas tambm do suporte a servios essenciais. Atualmente, os rios so
importantes vias de integrao econmica, pelas quais escoam boa parte da produo agrcola
e de matrias-primas. Na Europa, por exemplo, as hidrovias respondem por grande parte do
transporte de cargas.
Os marcos hidrogrficos tambm constituem muitas das fronteiras internacionais cerca de
52% dos traados limtrofes entre pases da Amrica do Sul (FOUCHER, 1991 apud
CALASANS et al., 2003) e a maior parte das bacias hidrogrficas so compartilhadas por
duas ou mais naes (SAVENIJE, 2001), o que insere a gesto de recursos hdricos como um
importante elemento nas relaes internacionais.
3.1.3. Caractersticas especiais do recurso gua que condicionam sua
gesto
A gua um elemento natural e, mais especificamente, um elemento mineral que, juntamente
com os demais fatores abiticos, compe um conjunto de condies que regulam o clima e a
biocenose, promovendo ou restringindo, em maior ou menor grau, o desenvolvimento das
diferentes formas de vida.
Contudo, sob a perspectiva de um recurso natural, em razo de algumas de suas propriedades
fsicas particulares, a gua diferencia-se substancialmente dos demais recursos naturais. A
Tabela 3.1 apresenta uma comparao entre algumas caractersticas dos recursos hdricos e
dos demais recursos naturais.
Tabela 3.1: Quadro comparativo das caractersticas bsicas dos recursos naturais.
Caractersticas
Recurso natural
gua
Ar
Solos
Combustvel
Alimentos
Essencial vida
Sim
Sim
Sim
No
Sim
Essencial economia
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Escasso, finito
Sim
No
Sim
Sim
Sim
Mvel
Sim
No
No
No
No
Insubstituvel
Sim
Sim
Sim
No
No
Indivisvel, sistmico
Sim
No
No
No
No
Volumoso, corpulento
Sim
Sim
Sim
No
No
Fonte: Adaptado de SAVENIJE (2001).

A importncia da gua para a vida no planeta, para o desenvolvimento da organizao social,

bem como o reconhecimento da gua como um bem finito e, por vezes, escasso, so
facilmente perceptveis e, nesses aspectos, as preocupaes quanto apropriao do recurso
gua ainda pouco se diferenciam das dos demais recursos naturais.
As maiores dificuldades impostas gesto dos recursos hdricos comeam a ser percebidas
em razo de sua mobilidade. Diferentemente do ar atmosfrico e dos solos, que
fundamentalmente se constituem em estoques permanentes, ou dos combustveis, cujas
reservas so bem superiores ao fluxo anual, a gua essencialmente um fluxo. Existem
reservatrios naturais e artificiais de gua doce, mas esses so pouco representativos se
comparados, em nvel global, ao volume de gua em circulao, dependendo, ainda, da
recarga para sua utilizao sustentvel (SAVENIJE, 2001).
Ademais, a gua um bem nico, ou seja, no existem bens substitutos. Enquanto existem
solues alternativas para a indisponibilidade de combustveis fsseis ou de fontes
nutricionais especficas, no caso da gua, no h.
Outro fator complicador a caracterstica sistmica do elemento gua. As guas naturais
integram sistemas por exemplo, as bacias hidrogeolgicas e hidrogrficas e, portanto,
necessitam ser gerenciadas no mbito dos mesmos.
Dessa forma, as intervenes pontuais em um sistema hdrico, seja alterando seu regime,
quantidade ou qualidade, tm implicaes para o aproveitamento hdrico nas demais regies
que o compem. Portanto, os eventuais prejuzos advindos de um gerenciamento inadequado
dos recursos hdricos no se restringem necessariamente aos responsveis.
Por sua vez, sua caracterstica como um recurso natural volumoso ou corpulento tem
importantes implicaes de ordem econmica para a gesto dos recursos hdricos. Tendo em
vista a elevada demanda de gua para produo de bens e riquezas, no interessante ou
vivel seu transporte para suprir o dficit hdrico de regies distantes. Isso somente ocorre
entre regies prximas, atravs da transposio de bacias contguas.
Segundo SAVENIJE (2001), a disposio a pagar pela gua para os usos domstico e
industrial da ordem de apenas US$ 1,00/m3 de gua e, na agricultura, apenas uma frao
desse valor. Na realidade, o que se transporta gua virtual, ou seja, os resultados da
apropriao dos recursos hdricos pelas atividades produtivas alimentos e outras
mercadorias. A Tabela 3.2 apresenta os requisitos de gua para produo de inmeros bens.
10
Tabela 3.2: Requisitos de gua para algumas mercadorias, por unidade de produo.
Demanda hdrica (1)
Produto (unidade)
Referncias (2)
(m3/unidade)
Produtos agrcolas
Arroz (tonelada)
2656
Hoekstra & Hung (2003)
Trigo (tonelada)
1150
Milho (tonelada)
450
Produtos da pecuria
Carne bovina (tonelada)
15977
Chapagain & Hoekstra (2003)
Queijo (tonelada)
5288
Leite (tonelada)
865
Produtos industriais
Chip de computador de 32 MB (1kg)
16
Williams et al. (2002)
(1) - Valores referentes a mdias globais.
(2) - Estudos citados em HOEKSTRA (2003).
A considerao do contedo virtual de gua associado aos produtos comercializados em
transaes internacionais, ou mesmo entre diferentes regies de um mesmo pas, tem
importantes implicaes na avaliao das disponibilidades hdricas (ALLAN, 2003).
HOEKSTRA & HUNG (2002) concluram em seu relatrio que, no perodo de 1995 a 1999,
aproximadamente 695 km3/ano de gua ou 13% da demanda hdrica anual global para
agricultura equivalente a 5400 km3/ano, incluindo-se o volume irrigado e naturalmente
disponvel no correspondeu s demandas para consumo domstico de produtos agrcolas,
mas sim, ao suprimento de mercados externos. Os produtos da pecuria e industriais
transacionados no comrcio internacional corresponderam, no mesmo perodo, transferncia
de volumes de gua virtual da ordem de 245 e 100 km3/ano, respectivamente. A Tabela 3.3
apresenta uma relao dos maiores exportadores e importadores de gua via comrcio
internacional.
Tabela 3.3: Alguns pases identificados como os maiores exportadores e importadores de gua
no perodo de 1995 a 1999.
Aproveitamento das reservas
Volume importado de gua
Pas
hdricas internamente
virtual
(106 m3/ano)
(106 m3/ano)
Pases entre os grandes exportadores de gua virtual
Estados Unidos
492.259
-168.000
Austrlia
27.312
-13.269
Brasil
46.856
-1.933
Pases entre os grandes importadores de gua virtual
Japo
91.945
55.416
Holanda
8.039
29.315
Israel
2.277
2.021
Fonte: Adaptado de HOEKSTRA & HUNG (2002).
11
Os pases que figuram como grandes exportadores de mercadorias com elevado teor de gua
virtual, em especial os produtos agrcolas, acabam tambm por se tornar, conseqentemente,
exportadores de gua. Por sua vez, a gua virtual importada ou gua exgena reduz,
indubitavelmente, o dficit hdrico nos pases importadores dessas mercadorias ou
commodities, uma vez que um volume de gua endgena equivalente deixou de ser suprido
localmente e tornou-se disponvel para outras necessidades (HOEKSTRA, 2003).
A opo por importar determinados produtos ao invs de produzi-los localmente no
somente uma deciso de poltica econmica, configurando-se tambm como uma alternativa
para gesto de recursos hdricos (HOEKSTRA, 2003). Em algumas situaes, a soluo do
dficit hdrico via comrcio internacional pode ser mais vantajosa e adequada que as solues
de engenharia, usualmente adotadas (ALLAN, 2003). Ao mesmo tempo, existem riscos
significativos associados s polticas de importao de alimentos, as quais podem conduzir
renuncia da auto-suficincia hdrica e a uma situao perigosa de dependncia externa.
(MERRETT, 2003).
Independentemente da polmica acima referida, que envolve questes especficas
concernentes s polticas estratgicas de segurana hdrica e de segurana alimentar, de
interesse destacar, no presente trabalho, o fato de o Brasil j se situar no grupo dos grandes
exportadores de gua. Essa posio tende se consolidar cada vez mais, haja vista sua grande
potencialidade hdrica, a rpida expanso das fronteiras agrcolas no territrio nacional, bem
como a forte determinao do governo brasileiro de estimular as exportaes e incrementar a
participao do pas no comrcio internacional.
Percebe-se, portanto, que o interesse nacional sobre suas reservas hdricas no est ameaado
pela perda da integridade do territrio, como pensam muitos grupos polticos pouco
informados, mas sim, de forma bem mais realista, pela desconsiderao do real valor da gua
quando apropriada pelos grupos econmicos aqui estabelecidos. O enorme potencial hdrico
do pas somente se consubstanciar em verdadeiro patrimnio e fator de prosperidade, quando
tomadas medidas efetivas para sua valorao econmica.
Como ser notado ao longo do presente trabalho, essas particularidades do recurso gua
impem condies especiais para sua apropriao e gesto, com relevantes implicaes para a
discusso pretendida. Cita-se, por exemplo, o carter de bem pblico consensualmente
atribudo aos recursos hdricos, em decorrncia dos mesmos serem essenciais e insubstituveis
(SAVENIJE, 2003), e de sua grande mobilidade e interao sistmica pelas correntes naturais
(VEIGA DA CUNHA et al., 1980 apud SETTI et al., 2001).
12
3.2. O problema da gua: origem e perspectivas

3.2.1. A percepo da atual crise hdrica
Enquanto as potencialidades hdricas superam em muito as necessidades desse recurso, a
questo ambiental relativa ao comprometimento da qualidade das guas naturais
dificilmente percebida, prevalecendo a falsa idia de que a gua um bem inesgotvel.
A sensibilidade questo dos recursos hdricos cresce proporcionalmente diminuio do
excedente hdrico disponvel, ou seja, a diferena entre as potencialidades e demandas
hdricas.
A hipottica relao malthusiana entre procura e oferta vem se verificando de forma
preocupante quanto questo dos recursos hdricos em muitas regies do planeta, na medida
em que a demanda aumenta em taxas compatveis quelas do crescimento demogrfico e de
escala de produo, quase sempre de forma concentrada e pouco planejada, enquanto a
disponibilidade de gua encontra-se limitada pelas restries naturais, fsicas ou climticas, ou
ainda, reduzida pela degradao do meio ambiente.
No sculo XX, enquanto a populao mundial se multiplicou por 3, passando de 2 para 6
bilhes de pessoas, a demanda hdrica global apresentou um aumento de aproximadamente 6
a 7 vezes, partindo de uma taxa inicial de utilizao de 580 km3/ano e atingindo, ao final do
mesmo perodo, cerca de 4.000 km3/ano (SHIKLOMANOV, 1997 apud SETTI et al., 2001).
VILLIERS (2002) tambm acusou um crescimento expressivo da demanda mundial por gua
nas ltimas dcadas do sculo passado, da ordem de 3 vezes no perodo entre 1950 e 1990,
prevendo, ainda, que a mesma deve dobrar at 2025. A Figura 3.1 apresenta uma comparao
entre o crescimento demogrfico e o da demanda hdrica no planeta.
13
Demanda Hdrica (km /ano)
Populao (106 hab)
8000
7000
6000
Populao mundial
Demanda hdrica global
5000
4000
3000
2000
1000
0
1900
1925
1950
1975
2000
2025
Ano
Figura 3.1: Evoluo da populao mundial e da demanda hdrica global durante o sculo XX
e previses de crescimento at 2025. Fonte: UNESCO (1999).
Adicionalmente, o problema hdrico fortemente agravado pela distribuio extremamente
irregular da gua na geografia planetria, tanto na dimenso temporal quanto espacial,
definindo regies de extrema aridez e outras com disponibilidade invejvel.
No Brasil, por exemplo, as duas regies hidrogrficas brasileiras de maior excedente hdrico
bacias do Amazonas e Tocantins que juntas correspondem por mais de 75% do potencial
hdrico nacional, so reas com baixos ndices de ocupao, distantes dos grandes
aglomerados populacionais e centros industriais, concentrados principalmente nas regies
sudeste, sul e nordeste.
Tal considerao insere outro fator complicador na gesto das guas: a dissociao entre
potencialidade e demanda hdrica. A ocupao demogrfica, associada a uma significativa
parcela da demanda hdrica, no obedece necessariamente s restries impostas pela
natureza, podendo-se fazer de forma pouco consoante com a amenidade do clima ou com a
disponibilidade de recursos naturais, em especial dos recursos hdricos. O grfico da Figura
3.2 ilustra a acentuada incompatibilidade entre a distribuio dos recursos hdricos e de sua
demanda no Brasil.
14
Potencialidade hdrica
nacional (%)
68,1
Potencialidade hdrica
Demanda hdrica
60
10,0
9,3
40
20
2,9
15
10
3,9
9,6
2,0
Demanda hdrica
nacional (%)
20
80
1,9
0
0
Amazonas
Tocantins
Costeira do
So
Sudeste
Francisco
Regies Hidrogrficas do Brasil
Figura 3.2: Comparao entre as situaes de demanda e disponibilidade hdrica em algumas

das grandes regies hidrogrficas do pas. Fonte: ANA/SRH/MMA (2002).
A incompatibilidade entre as potencialidades e demandas hdricas pode ser percebida de
forma ainda mais expressiva, se consideradas em escala global. Os grficos da Figura 3.3
apresentam uma comparao entre algumas naes, utilizando-se indicadores demogrficos e
de disponibilidade hdrica distintos, a partir de informaes disponibilizadas em relatrio da
10000
60000
8000
48000
6000
36000
4000
24000
2000
12000
0
ndia
Estados
Unidos
Brasil
20
1800
15
1500
10
1200
Densidade demogrfica
Disponibilidade especfica
900
Disponibilidade especfica
(103m3/km2.ano)
72000
Disponibilidade per capita
(m3/hab.ano)
Populao (105 habitantes)
Potencial hdrico (km3/ano)
12000
Potencial Hdrico
Populao
Disponibilidade per capita
Densidade demogrfica (hab/km2)
Organizao para Alimentos e Agricultura das Naes Unidas (FAO, 2002).
600
Groelndia Islndia
Noruega
Uruguai
Figura 3.3: Avaliao da independncia entre a distribuio geogrfica da populao mundial

e a disponibilidade de recursos hdricos. Fonte: FAO (2003).
Os grficos da Figura 3.3 atestam que no h, necessariamente, uma proporcionalidade entre a
disponibilidade de recursos hdricos e as demandas estabelecidas pelos agentes econmicos e
sociais, o que define, ao redor do globo, condies completamente dspares. Por exemplo,
enquanto o contingente populacional na ndia equivale a mais de cinco vezes o do Brasil, o
potencial hdrico daquele pas, medido em termos da recarga anual, de cerca de apenas 25%
do potencial hdrico brasileiro. Deve-se reconhecer, assim, que existem diversos outros
fatores determinantes da distribuio demogrfica histricos, culturais, polticos,
econmicos, tecnolgicos e outros que independem da disponibilidade hdrica.
15
Nesse momento, faz-se relevante citar os conceitos de estresse hdrico e de escassez

hdrica, associados relao entre o potencial hdrico em uma dada regio resultante das
variveis hidrolgicas e as demandas inerentes ocupao antrpica consumo humano,
atividade agrcola, industrial e outras referenciadas em termos do contingente populacional.
Segundo BEEKMAN (1999) apud SETTI et al. (2001), em pases em desenvolvimento e
relativamente eficientes no aproveitamento hdrico, a experincia demonstra que 100
L/hab.dia (36,5 m3/hab.ano) a quantidade per capita mnima exigida para suprir as
necessidades domsticas e para a promoo da sade e que, se considerados tambm outros
usos agricultura irrigada, indstria, gerao de energia, etc. a demanda hdrica
corresponde a algo entre 5 e 20 vezes esse valor. Tal volume de gua expressaria um quantum
mnimo necessrio manuteno de uma qualidade de vida adequada em regies
moderadamente desenvolvidas e de clima rido.
Dessa forma, usualmente admite-se uma condio de estresse hdrico ou de escassez
hdrica quando a relao disponibilidade/demanda inferior a 1700 e 1000 m3/hab.ano,
respectivamente. A Tabela 3.4 apresenta a situao de alguns pases e estados brasileiros,
segundo patamares especficos de estresse hdrico, definidos a partir das consideraes
supracitadas.
Tabela 3.4: Situao de estresse hdrico em algumas regies do mundo e do Brasil.
Disponibilidade
hdrica per capita
[m3/hab.ano]
> 1700
1000 a 1700
500 a 1000
< 500
Situao(1)
Pases (2)
O estresse hdrico somente

eventual
O estresse hdrico peridico e
regular
O estresse hdrico corresponde
a um regime de escassez crnica
O estresse hdrico corresponde a
uma escassez absoluta
Canad, Brasil,
Austrlia, E.U.A.
ndia, Marrocos,
Polnia, Lbia
Arglia, Paquisto,
Lbano
Mauritnia, Jordnia,
Tunsia
Estados brasileiros (3)

Todos demais Estados
AL, DF, PB, PE, RN,
RJ, SE
Nenhum
Nenhum
(1) SETTI et al. (2001);

(2) FAO (2003);
(3) REBOUAS (2002).
Entretanto, a anlise da disponibilidade hdrica per capita somente uma referncia bsica. O
diagnstico do problema no pode desconsiderar a variabilidade da demanda hdrica em
funo dos padres tecnolgicos de produo na indstria e agricultura, do poder aquisitivo
da populao, e de outros fatores de ordem tcnica ndices de perda ou desperdcio,
operao dos reservatrios de abastecimento, entre outros. Tais condicionantes podem
16
caracterizar realidades bastante distintas em regies de potencial hdrico e contingente

populacional similares.
CAIRNCROSS (1993) afirma que a disponibilidade do recurso gua representar uma
restrio crescente ao desenvolvimento, citando que isto j se verifica de forma crtica em
alguns pases do Oriente Prximo (Jordnia, Sria, Arbia Saudita) e da frica setentrional
(Lbia), bem como em algumas regies dos Estados Unidos comprometimento total do
caudal do rio Colorado pelas demandas j estabelecidas, possibilidade de esgotamento dos
volumes subtrados do aqfero de Ogallala at 2020.
No Brasil, ainda que pese a extraordinria potencialidade hdrica do pas, pelas razes j
mencionadas relativas distribuio geogrfica desigual da potencialidade hdrica no
territrio nacional e da comum incompatibilidade entre disponibilidade e demanda hdrica,
diversas regies encontram-se em situaes limites ou de conflito eminente pela apropriao
da gua. A Tabela 3.5 lista alguns dos principais conflitos pelo uso da gua nas diferentes
regies hidrogrficas brasileiras.
Tabela 3.5: Conflitos estabelecidos entre diferentes setores usurios pela alocao dos
recursos hdricos em algumas regies hidrogrficas do Brasil.
Regio Hidrogrfica
Costeira do Leste
Conflito(s) pelo uso da gua

Conflito no vale do rio Pardo entre demandas para irrigao de cafezais e para
abastecimento urbano de Vitria da Conquista.
So Francisco
Conflitos entre vrios usos consuntivos, com insuficincia de gua em

perodos crticos no Mdio So Francisco; conflito entre gerao de energia e
agricultura no trecho final do Sub-mdio So Francisco.
Paran
Conflito entre gerao de energia e transporte fluvial, devido s dificuldades

de adequao do transporte na hidrovia Tiet-Paran s regras operacionais
das hidreltricas.
Costeira do Sul
Conflitos entre abastecimento urbano e irrigao de arroz em regies do

trecho mdio das sub-bacias do Guaba, Lagoa dos Patos, Lagoa Mirim,
Litoral Norte Riograndense e Litoral Sul Catarinense.
Uruguai
Conflitos entre irrigao de arrozais e abastecimento pblico nas bacias dos

rios Santa Maria, Ibicu e Quarai.
Fonte: ANA (2002).

Por fim, cabe tambm ressaltar que a questo da escassez hdrica muitas vezes motivada
pelo uso ineficiente e indiscriminado dos recursos hdricos. Nos Estados Unidos,
CAIRNCROSS (1993) acusou o agravamento do quadro de escassez hdrica no estado da
Califrnia, motivado notadamente pela utilizao abusiva da gua na agricultura irrigada, o
que comeava a impor restries ao desenvolvimento industrial naquela regio. Os graves
impactos econmicos resultantes do aproveitamento pouco eficiente e sustentvel da gua
17
atingem tambm a prpria agricultura irrigada naquele pas, tal como ocorre no estado
americano do Texas, em razo da depleo do aqfero de Ogallala (TERRELL et al., 2002).
SETTI et al. (2001) mencionaram perdas de at 60% do volume de gua disponibilizado para
a irrigao de culturas agrcolas em todo planeta e destacaram ainda que o desperdcio se
estende ao setor industrial e de saneamento bsico.
Essa significativa perda dos recursos hdricos em escala global, correspondente diferena
entre os volumes disponibilizados para o uso e aqueles efetivamente utilizados ou
consumidos, vem sendo registrada pelos organismos internacionais (UNESCO, 1999).
No Brasil, SETTI et al. (2001) apresentaram dados relativos eficincia de irrigao da
ordem de 62,3%, correspondendo a perdas anuais de aproximadamente 12,75 km3 de gua.
Os ndices de desperdcio de gua aferidos nos sistemas de abastecimento pblico do pas, por
sua vez, so tambm bastante expressivos, estimando-se perdas da ordem de 40% do volume
de gua disponibilizado para distribuio (ABES, 2003; SNIS, 2005).
Conclui-se, portanto, que a indisponibilidade dos recursos hdricos no mais uma
preocupao futura, mas um desafio atual extremamente complexo, to abrangente quanto a
prpria dimenso do elemento gua, o que exigir de toda sociedade a reorientao de seus
valores e a imediata reorganizao de seu modelo desenvolvimentista.
A quantificao do excedente hdrico, ou seja, das potencialidades hdricas diminudas das
demandas por gua, no se restringe apenas verificao da viabilidade de explorao desse
recurso natural. O saldo desta lgebra da gua definir, em ltima anlise, o padro de
desenvolvimento das sociedades atuais e futuras.
3.2.2. A indisponibilidade hdrica e a questo da qualidade das guas

Na atual escala de produo e de demanda por recursos hdricos, faz-se impositiva a
manuteno de nveis mnimos de qualidade de gua que assegurem o mltiplo uso dos
recursos hdricos, princpio fundamental da gesto de guas. Por isso, a avaliao da real
disponibilidade hdrica no pode se restringir quantificao dos volumes de gua, devendo
ainda ser consideradas as exigncias qualitativas em funo dos usos previstos.
Conforme destacaram LIBNIO et al. (2005a), a riqueza hdrica de uma regio no o nico
fator limitante ou representativo do seu desenvolvimento humano, devendo ser consideradas
18
outras variveis explicativas. A baixa correlao entre a disponibilidade hdrica per capita e o
desenvolvimento humano verificada em vrias regies brasileiras (Figura 3.4).
Figura 3.4: Avaliao conjunta da disponibilidade hdrica per capita e do ndice de

desenvolvimento humano no Brasil. Fontes: UNDP/IPEA/FJP (2000) e ANA (2002).
Portanto, as reservas hdricas, se medidas exclusivamente em termos quantitativos, no dizem
muito quanto disponibilidade, mas somente, quanto potencialidade. O primeiro conceito
diferencia-se do ltimo por ser sensvel s presses antrpicas sobre o sistema natural, as
quais impem a considerao conjunta de requisitos de quantidade e de qualidade de gua
(LIBNIO et al., 2005a).
A crescente degradao ambiental nas bacias hidrogrficas e os impactos diretos sobre seus
escoadouros naturais, configuram-se em srios impeditivos ao aproveitamento hdrico
eficiente. Especialmente porque os impactos antrpicos sobre os sistemas hdricos so
percebidos de forma mais intensa em cursos dgua superficiais e aqferos pouco profundos,
justamente aqueles que, por suas prpria condio, configuram-se em mananciais com maior
potencial de aproveitamento.
inquestionvel que a poluio hdrica contribui enormemente para o agravamento dos
conflitos pelo uso da gua, uma vez que grande parte dos volumes antes disponveis e
imediatamente aproveitveis torna-se imprpria aos usos mais nobres, exigindo-se
investimentos em tratamento nem sempre viveis sob os aspectos tcnicos e/ou econmicos.
Em outras palavras, a poluio das guas naturais reduz sensivelmente a quantidade
disponvel desse recurso para um determinado patamar aceitvel de qualidade e de custo.
Dessa forma, dependendo do grau de degradao dos corpos hdricos e do ambiente em seu
entorno, a indisponibilidade qualitativa da gua pode-se configurar em desafio ainda maior
19
que o prprio problema da insuficincia quantitativa dos recursos hdricos para alocao entre
as diversas demandas.
Por exemplo, no sul do pas, mais especificamente nas bacias do Peperi-Guau, Antas,
Chapec, Irani, Jacutinga, Peixe e Canoas, h dificuldade de aproveitamento hdrico para
abastecimento pblico devido poluio pelo lanamento de efluentes de celulose,
suinocultura, avicultura (ANA, 2002).
SETTI et al. (2001) destacam que os problemas de escassez hdrica no Brasil basicamente
decorrem da conjuno do rpido crescimento das demandas concentradas com a significativa
deteriorao das guas naturais.
MEJIA et al. (2003) tambm ressaltam o problema da poluio das guas nas proximidades
dos grandes centros urbanos, apontando-o, juntamente com a seca na regio Nordeste, como
um dos elementos que conformam a crise de recursos hdricos no pas. A Tabela 3.6 faz
referncia a alguns dos principais problemas associados poluio hdrica nas diferentes
regies hidrogrficas brasileiras.
Tabela 3.6: Poluio hdrica em algumas das grandes regies hidrogrficas do Brasil.
Regio Hidrogrfica
Amazonas
Problema(s) associados poluio hdrica

Contaminao das guas por elementos txicos em regies de garimpo;
precariedade de saneamento nos maiores conglomerados populacionais
Costeira do Norte
Degradao ambiental em reas de atividade de minerao e garimpo;

precariedade de saneamento em reas urbanas
Tocantins
Contaminao difusa e eroso por manejo inadequado dos solos; degradao

ambiental por atividades de minerao
Costeira do Sudeste
Precariedade de saneamento no litoral Fluminense e do Rio Doce; poluio

hdrica especialmente por atividades de minerao, curtume, corte e
beneficiamento de mrmore, usinas de acar e lcool; desmatamentos e
manejo inadequado dos solos provocando eroso e assoreamento das calhas
fluviais.
Costeira do Sul
Deteriorao da qualidade das guas naturais pelo uso intensivo de defensivos

agrcolas e fertilizantes em culturas de arroz e por resduos gerados na criao
intensiva de animais nos vales dos rios Itaja, Pardo, Taquari e Guaba.
Paraguai
Condies sanitrias precrias nos principais centros urbanos; contaminao

da gua, sedimentos, peixes e aves pelo mercrio utilizado em atividades de
minerao, principalmente no Estado do Mato Grosso; contaminao difusa
dos cursos dgua por pesticidas empregados em culturas anuais da regio do
Planalto.
Fonte: ANA (2002).
20
3.2.2.1. A deciso poltica para o controle da poluio hdrica

Os corpos hdricos so afetados por diferentes tipos de agentes, em intensidades e de formas
distintas. Por isso, a caracterizao da poluio hdrica no uma tarefa fcil e envolve a
apreciao de um amplo conjunto de indicadores. A Tabela 3.7 relaciona qualitativamente as
fontes de poluio, os tipos de poluentes, e seu respectivos efeitos sobre as colees hdricas.
Tabela 3.7: Identificao dos principais parmetros de interesse na caracterizao da poluio
hdrica, segundo sua origem e possveis conseqncias.
Origem da Poluio
Poluio
Pontual
Esgoto
Efluente
Sanitrio
Industrial
Poluio
Difusa
Escoamento
Superficial (2)
Poluente/
Parmetro
Impacto / Prejuzo
(1)
**
**
Matria
Orgnica
- Depleo dos teores de oxignio
**
**
**
Nutrientes
- Eutrofizao
**
**
**
**
**
**
**
**
*
**
- Contaminao patognica
(enfermidades associadas gua)
- Contaminao qumica;
(toxicidade aguda e efeito
Toxicidade
acumulativo)
- Reduo do pH em ambientes
Acidez
aquticos, com efeitos sobre a
toxicidade e solubilidade
- Assoreamento
Turbidez
- Reduo da penetrao da luz, com
efeitos sobre a biota aqutica
- Reduo da penetrao da luz, com
Cor
efeitos sobre a biota aqutica
- Alteraes na solubilizao de
Temperatura
compostos e no metabolismo da
biota aqutica
- Aumento da concentrao de sais,
Salinidade
com efeitos sobre a biota aqutica
Patgenos
(**) - maior importncia para caracterizao da poluio hdrica;

(*) - menor importncia para caracterizao da poluio hdrica;
(1) - As caractersticas dos efluentes industriais variam essencialmente com a tipologia e processo
industrial considerados;
(2) - As caractersticas das guas de percolao superficial dependem das condies sanitrias e scioeconmicas da bacia de drenagem, estando intimamente relacionadas ao uso e ocupao do
solo.
Enquanto a contaminao das guas refere-se usualmente presena de agentes qumicos e

biolgicos potencialmente danosos incolumidade dos seres vivos e, em particular, sade
humana, a poluio hdrica pode ser entendida de forma mais generalizada como qualquer
perturbao dos ecossistemas aquticos, de origem natural ou antrpica, independentemente
21
de seu significado econmico e social. Contudo tal conceito de poluio hdrica peca por no
reconhecer e traduzir o valor do elemento gua para o homem e sua coletividade.
VON SPERLING (1996) define a poluio hdrica de modo mais direto com os objetivos de
uso da gua, associando tal conceito exclusivamente quelas aes que prejudicam o
aproveitamento hdrico. Essa ltima abordagem insere uma questo fundamental: a gesto dos
recursos hdricos passa incondicionalmente pela negociao social, o que envolve no
somente a considerao de aspectos tcnicos, mas tambm escolhas polticas, determinandose o que admissvel e desejvel na apropriao do capital hdrico.
Esse carter mais prtico no controle da poluio hdrica reconhecido pela Resoluo
CONAMA no 357/2005, na qual se fez a amarrao direta entre os usos e os padres de
qualidade de gua correspondentes. Tal ato administrativo previu, assim, a classificao e o
enquadramento das guas naturais, entendendo-se por esses a qualificao das guas com
base nos usos preponderantes, atuais e futuros, e o estabelecimento do nvel de qualidade ser
alcanado e/ou mantido, respectivamente (Resoluo CONAMA 357/2005, art. 2o, X e XX).
A Tabela 3.8 apresenta a relao de classes de qualidade e a respectiva destinao de suas
guas.
Tabela 3.8: Sistema de classes de qualidade (Resoluo CONAMA no 357/2005).
Uso/Objetivo(1)
Condio especfica
Classes
Doces
Salinas
Salobras
E 1 2 3 4 E 1 2 3 E 1 2 3
Equilbrio
ambiental
preservao dos ambientes aquticos
proteo das comunidades aquticas
x x x
x x
x x
sem prvia ou com simples desinfeco
Abastecimento
domstico
aps tratamento simplificado
x
x x
aps tratamento convencional ou avanado

contato primrio
x x
x
x
Recreao
contato secundrio
Irrigao
hortalias
e
frutas
consumidas
cruas,
desenvolvidas rente ao solo
hortalias, plantas frutferas e locais em que possa
existir contato direto do pblico
culturas arbreas, cerealferas e forrageiras
x
x
x
x
(x) - Usos previstos;

(1) - Outros usos previstos no citados: usos menos exigentes como navegao, harmonia paisagstica,
dessedentao de animais, aqicultura e pesca;
22
A definio por uma dada classe de qualidade direciona o aproveitamento hdrico,

privilegiando algumas finalidades em detrimento de outras, impondo perdas diferenciadas aos
setores usurios. Alm disso, representa maiores ou menores restries dinmica de
apropriao do capital natural nas bacias hidrogrficas, implicando, ainda, nveis de
investimentos distintos.
O volume de recursos aportados nesses investimentos, pblicos ou privados, necessrios ao
custeio das medidas de controle da poluio das guas, deve ser corretamente estimado e
capaz de cobrir todos os custos envolvidos, sob pena de no se realizarem os objetivos do
enquadramento.
O enquadramento, nesse sentido, no deve ser mais um simples instrumento de gesto a se
somar com a vasta burocracia estatal, mas sim um exerccio efetivo da gesto participativa, no
qual so assumidos somente aqueles compromissos tangveis pela capacidade de investimento
da sociedade, evitando-se os riscos da ineficincia e do descrdito.
3.2.2.2. Controle da poluio hdrica e as aes de saneamento

A deciso poltica quanto priorizao do uso dos recursos hdricos, implcita no
enquadramento adotado, exigindo-se maior ou menor abatimento das cargas poluidoras, no
se limita ao ordenamento da ocupao econmica ou ao objetivo de harmonizao de usos
conflitantes. A definio por um dado cenrio de qualidade de gua, a ser mantido ou
alcanado, tem importantes reflexos sobre a condio de vida de toda populao que interage
com o sistema hdrico.
A poluio das guas naturais no um processo de causa e efeitos isolados. Dada a vasta
interface do elemento gua com os diversos outros elementos do universo natural e antrpico,
sua condio qualitativa, ao mesmo tempo em que espelha a realidade fsica, econmica e
social predominante no ambiente circundante, tambm a determina. Tal constatao um
fator complicador, pois a reverso do quadro de degradao dos corpos hdricos depender,
em certa medida, de aes em toda extenso da bacia de contribuio.
nesse momento da discusso que as aes de saneamento, entendidas em seu sentido mais
amplo, ou seja, como aquelas que permitem o desenvolvimento das sociedades sem a perda de
valores fsicos e biticos no ambiente que ocupam, devem ser postas em destaque (Figura
3.5).
23
Figura 3.5: O saneamento ambiental e o estabelecimento da relao entre as condies sociais

e do meio ambiente.
A contaminao das guas naturais representa um dos principais riscos sade pblica, sendo
amplamente conhecida a estreita relao entre a qualidade de gua e inmeras enfermidades
que acometem as populaes, especialmente aquelas no atendidas por servios de
saneamento (Tabela 3.9).
Tabela 3.9: Relao de algumas enfermidades relacionadas condio da gua.
Condio da gua
no ambiente
Riscos sade pblica
Enfermidades
Ausncia de gua
Falta de higienizao pessoal, do

ambiente
domstico
e/ou
dos
alimentos
escabiose, tracoma,
pediculose, ancilostomase,
ascaridase, salmonelose
Consumo de gua contaminada
clera, hepatite infecciosa

febre tifide, amebase
Contato com gua contaminada
esquistossomose
Procriao de vetores
dengue, febre amarela,

malria, filariose
gua contaminada
gua com elevado

tempo de residncia
Fonte: Adaptado de VON SPERLING (1996).

24
Diversos estudos indicam uma estreita relao entre o fornecimento de gua tratada
populao e a melhoria do quadro epidemiolgico. HELLER (1997) fez uma vasta reviso da
literatura ento disponvel, focando a relao entre saneamento e sade, e concluiu que os
estudos j realizados permitem atestar a melhoria dos indicadores de sade pblica em funo
de intervenes em abastecimento de gua e esgotamento sanitrio.
A relao de causalidade entre as condies de saneamento e de meio ambiente e o quadro
epidemiolgico reconhecida pelos legisladores brasileiros que, por exemplo, na Lei
8.080/90 que dispe sobre a prestao dos servios de sade no pas citam tais condies
como alguns dos fatores determinantes para a sade pblica (art. 3).
A existncia ou no de aes de saneamento ambiental, exercidas em carter preventivo ou
remediador, bem como a forma e adequao de sua prtica realidade social e econmica,
acabam por dizer muito mais a respeito do desenvolvimento humano que a prpria
potencialidade do meio natural (LIBNIO et al., 2005a).
Conforme demonstrado por LIBNIO et al. (2005a), h uma clara correlao entre o ndice
de Desenvolvimento Humano (IDH) e a abrangncia dos servios de saneamento no Brasil. A
anlise conjunta de indicadores sociais, de sade e de saneamento, no nvel dos estados e dos
municpios brasileiros, confirmou a inter-relao entre os mesmos e as implicaes das
condies sanitrias para a sade pblica no pas.
Tal correlao pode ser explicada em razo do clculo desse ndice levar em considerao,
alm de estatsticas de renda e de educao da populao, a expectativa de vida ao nascer,
importante indicador de sade pblica e que retrata, em certo grau, as condies de
saneamento (LIBNIO et al., 2005a).
Ademais, sabe-se que as populaes de menor renda no pas so geralmente aquelas excludas
ou menos assistidas pelos servios pblicos, inclusive os de saneamento, o que tem
repercusses diretas sobre a expectativa de vida.
Cabe ressaltar, por fim, que as aes de saneamento devem ser integradas, contemplando
todos os potenciais fatores de risco para uma relao homem-ambiente harmnica. A ausncia
dessa diretiva nas polticas pblicas para investimento no setor, pode comprometer todo o
esforo despendido nas demais medidas sanitrias. o que freqentemente ocorre nas
intervenes de saneamento para instalao ou ampliao de sistemas de abastecimento de
gua, quando essas no so acompanhadas de infra-estrutura de esgotamento sanitrio.
25
VANDERSLICE & BRISCOE (1995) apud HELLER (1997) constataram, aps um estudo
abrangente, que a melhoria na qualidade da gua fornecida populao no apresentava
nenhum efeito ou resultados bem menos significativos que os esperados quando as condies
de esgotamento sanitrio permaneciam precrias.
Os benefcios sade pblica, advindos da implementao de um sistema de abastecimento
de gua potvel em regio antes desprovida de tal servio, podem ser reduzidos quando
existem outros meios concorrentes de disseminao de enfermidades no exclusivamente
veiculadas pela ingesto de guas contaminadas.
SETTI et al. (2001) apontam algumas outras situaes especficas nas quais o atendimento
populao por rede de abastecimento de gua tratada pode no corresponder a uma melhoria
esperada dos indicadores de sade pblica: significativa utilizao da gua para outros fins
que no o de consumo humano, deficincia de hbitos pessoais de higiene, e contaminao da
gua distribuda por instalaes domiciliares inadequadas para seu armazenamento. Nesses
casos, campanhas de cunho informativo para esclarecimento das populaes tm importante
papel.
A importncia de aes de saneamento integrais e coordenadas tambm advm do consensual
reconhecimento da impossibilidade de dissociao dos aspectos quantitativos e qualitativos na
gesto das guas. O combate poluio das guas no pode se resumir ao abatimento da carga
poluidora dos efluentes lquidos, sendo igualmente importante as aes voltadas para a
induo do uso racional e sustentvel dos recursos hdricos e para conservao dos solos.
As primeiras so facilmente justificveis pela direta dependncia da capacidade de
assimilao e autodepurao dos cursos dgua com suas vazes naturais e seu regime de
variao; enquanto as ltimas so essenciais para o controle da poluio hdrica difusa.
26
3.3. O Estado e a questo ambiental

Antes da exposio dos diversos aspectos relativos experincia brasileira na implementao
de polticas pblicas voltadas proteo ambiental, em especial gesto dos recursos
hdricos, necessrio explicitar os contornos gerais da discusso que estas ensejam, isto ,
qual o papel do Estado e como devem ser estabelecidas suas relaes com os agentes
operantes pblicos e privados. Faz-se, assim, primeiramente, uma abordagem introdutria aos
conceitos associados aos termos servios pblicos e polticas pblicas e s funes de Estado
para promoo do bem-estar social e proteo ambiental.
3.3.1. Servios pblicos e atividades econmicas

MOTTA (2003) pondera que a conceituao de servio pblico uma tarefa,
historicamente, difcil e objeto de inmeras polmicas, jamais conclusivas. Inicia-se, ento,
por consideraes mais simples e objetivas, intuitivamente perceptveis.
Interessante tomar as definies de HOUAISS (2001) para servio e servio pblico, e
verificar que ambas esto associadas idia de ao contnua, expressa pelos termos
atividade, desempenho e exerccio: (...) 2. exerccio e desempenho de qualquer atividade (...)
servio pblico (Dir. Adm.) conjunto das atividades do Estado, por ele diretamente exercidas
ou desempenhadas por particular.
Contudo, a adjetivao do referido substantivo como pblico, conferindo-lhe o sentido de
coletividade, remete a aspectos inerentes ao universo das cincias sociais. Isso porque a
definio de servio pblico traz consigo todo debate sobre o melhor modelo de Estado,
apresentado no item 3.5.3. Assim, evitando adentrar de imediato nessa discusso, o texto
restringe-se, agora, observao de algumas questes bsicas necessrias distino dos
servios pblicos das demais atividades econmicas.
Primeiramente, h de se reconhecer qual a condio que empresta a qualidade pblico ao
termo servio: sua titularidade, a abrangncia de seu interesse, o regime jurdico que rege a
prestao dos servios, ou todas essas?
Assumindo-se tratar da titularidade dos servios, ou seja, da responsabilidade legal por sua
realizao, os servios pblicos seriam aqueles incumbidos ao Estado pela legislao (CF/88,
art. 175, caput), derivados das competncias que a Carta Magna atribuiu ao poder pblico
(CF/88, artigos 21, 23 e 30).
27
Por sua vez, se admitida a condio de abrangncia do interesse pelo servio, devem ser
verificados o alcance dos benefcios e a essencialidade dos mesmos. Assim, os servios
pblicos corresponderiam ao atendimento das demandas sociais primrias e outras que se
imponham para o bem-estar social.
Nesse sentido, BANDEIRA DE MELLO (2000) cita que servio pblico a prestao
consistente no oferecimento, aos administrados em geral, de utilidades ou comodidades
materiais (...) que o Estado assume como prprias, por serem reputadas imprescindveis,
necessrias ou apenas correspondentes a convenincias bsicas da Sociedade, em dado
tempo histrico. Todavia o autor pondera que essa condio no suficiente para
caracterizar a prestao de um servio pblico, sendo indispensvel, sob a perspectiva formal,
que esse se submeta ao regime de Direito Pblico.
A doutrina contempornea diferencia os servios prestados em regime jurdico privado e
pblico, em razo da previso ou no da participao da iniciativa privada e,
conseqentemente, da aferio de lucros nessas atividades. Na Europa, em consonncia com
as reformas do Estado, prefere-se atualmente a expresso servios de interesse econmico
geral para designar as atividades que, apesar de continuarem sob a responsabilidade do poder
pblico, podem ser exploradas em regime privado (SUNDFELD, 1999 apud MOTTA, 2003).
No caso brasileiro, MOTTA (2003) constata que a normatizao atual introduziu no sistema
jurdico do pas a prestao de servios pblicos em ambos os regimes.
Segundo MEIRELLES (1985) apud BUCCI (1997), servio pblico todo aquele prestado
pela administrao e seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer
necessidades essenciais ou secundrias da coletividade, ou simples convenincias do
Estado.
Dessa forma, toma-se, no presente estudo, a noo mais pragmtica de servio pblico
quando satisfeitas as duas primeiras condies antes enumeradas, quais sejam: a titularidade
do Estado e o interesse notadamente pblico, independentemente da natureza jurdica do
prestador. Esse entendimento necessrio posterior discusso sobre as interfaces da gesto
de recursos hdricos com a gesto dos servios de saneamento, mais especificamente, dos
servios de gua e esgoto.
28
3.3.2. Servios pblicos e polticas pblicas

A criao dos servios pblicos na segunda metade do sculo XIX inicialmente correios,
depois ferrovias, telgrafos e outros prenunciou a intensificao da atividade estatal no
sculo XX, a qual passava a transcender o poder de polcia (BUCCI, 1997).
No incio do sculo XX, com a crescente dependncia dos agentes sociais em relao aos
servios criados e mantidos pelo Estado, percebe-se a sucesso do Estado-servio pblico
pelo Estado-polticas pblicas (MELLO, 1987). Dessa forma, o Estado deixa de se prestar
apenas execuo dos servios pblicos, cabendo-lhe, ainda, o papel de promoo e
orientao do desenvolvimento social na definio de suas polticas pblicas.
Segundo BUCCI (1997), as polticas pblicas so uma categoria de interesse recente para o
direito, havendo pouco acmulo terico sobre sua conceituao e o regime jurdico a que
esto submetidas a sua criao e implementao. A autora refere-se s polticas pblicas
como um conceito bem mais amplo que o de servio pblico, entendo por estas tambm as
funes governamentais relativas coordenao dos meios disposio do Estado,
harmonizando as atividades estatais e privadas para a realizao de objetivos socialmente
relevantes e politicamente determinados, funes de Estado que se legitimam pelo
convencimento da sociedade quanto necessidade de realizao dos direitos sociais.
Diferentemente dos direitos individuais que consistem nas garantias de liberdade do homem
frente a seu grupo social, referidos como direitos fundamentais de primeira gerao, os
direitos sociais, ditos de segunda gerao, exigem aes positivas do Estado (BOBBIO,
1992). Segundo TCITO (1989) apud MOTTA (2003), os direitos sociais so um
prolongamento e um complemento dos direitos e garantias individuais.
ODONNEL e OSZLACK (1974) apud GONALVES (1990) afirmam que a criao ou
surgimento de uma poltica ou rgo pblico no um simples ato de vontade individual, mas
sim, resultado da politizao de um tema entre grupos sociais. Estes setores da sociedade, os
quais tm seus interesses articulados implementao da nova poltica ou instituio,
constituem sua base social de apoio. Ainda segundo estes autores, o papel assumido pela
burocracia pblica ento instalada pode ser setorial ou infraestrutural, dependendo se esta se
comporta respectivamente como ator apartado do Estado, representando interesses especficos
ou, diferentemente, se presta ao cumprimento de fins de interesse geral.
29
Portanto, as polticas pblicas no se restringem realizao imediata dos direitos

fundamentais dos cidados (sade, segurana), podendo estar associadas s questes de
desenvolvimento mais especficas, por exemplo, as polticas setoriais ou verticais voltadas
promoo de agentes privados (poltica industrial, agrcola) ou de carter mais horizontal ou
transversal, no caso de investimentos em infra-estrutura bsica (energia, transportes,
comunicao) ou do aproveitamento de recursos naturais (florestas, recursos hdricos).
A expresso mais freqente das polticas pblicas so os planos institudos por leis, nas quais
devem constar os objetivos da poltica, suas metas temporais, bem como os instrumentos para
sua realizao, tal como ocorre no sistema constitucional brasileiro. tambm necessrio que
essas se traduzam em programas de ao, detalhados por formas normativas infralegais
decretos, portarias e resolues resultantes da prerrogativa de regulamentao atribuda ao
Poder Executivo (BUCCI, 1997).
Segundo BUCCI (1997), os programas de longo prazo, com horizontes de realizao no
restritos a determinados governos, devem ser matria das leis de plano, originrias
exclusivamente do Poder Legislativo, promovendo-se a harmonia entre o princpio
republicano e democrtico supracitado e as demandas da estabilidade e governabilidade.
Assim, depreende-se que a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei 9.433/97) e as
polticas estaduais de recursos hdricos, institudas na forma de lei, detm o status de polticas
de estado, o que lhes conferem importncia maior que as polticas de governo.
3.3.3. Evoluo dos modelos de Estado

Os modelos de organizao dos Estados dizem muito sobre a atuao do poder pblico
constitudo e acabam por ditar, conseqentemente, a dinmica das suas relaes com a
sociedade. Os Estados podem se restringir s providncias de manuteno da ordem
econmica e social ou, diferentemente, assumir completamente as iniciativas de
desenvolvimento.
Dependendo da situao, caber s sociedades um papel maior ou menor na conduo dos
processos de interesse coletivo, permitindo-se sua participao ou iniciativas em intensidades
distintas, fato que implica, em muitos casos, em uma maior ou menor possibilidade de sucesso
na implementao de polticas pblicas.
30
Excluindo-se o caso dos estados autoritrios, desprovidos de instituies representativas da

pluralidade social, faz-se meno exclusiva ao Estado de direito, que pode assumir diversas
formas, entre elas o Estado liberal de direito e o Estado social de direito ou Estado de bemestar ou Estado-providncia.
As concepes do Estado liberal e social situam-se ao centro das formulaes tericas do
Estado mnimo, voltado exclusivamente s tarefas de segurana pblica, defesa externa e
distribuio da justia, e do Estado total, marcado pela ampla interveno econmica e
apropriao dos meios de produo pelo poder pblico (PEREIRA, 1999).
Todavia, enquanto o Estado liberal se volta mais limitao do poder para garantir liberdades
individuais, em sentido omissivo, do que s aes de Estado, em sentido comissivo e
construtivo, o Estado social caracterizado pelo ordenamento de suas aes sob a forma de
polticas pblicas, passando a ter expresso os direitos dos grupos sociais e os direitos
econmicos (GIANNINI, 1991 apud BUCCI, 1997).
Segundo PEREIRA (1999), o Estado de bem-estar surgiu no mbito das naes europias, no
fim do sculo XIX. O autor ressalta que isto se ocorreu na Alemanha, em 1880, quando estava
em jogo uma estratgia poltica do dirigente Bismarck, dentro de um contexto muito especial,
no como uma exigncia tica, mas sim para contraposio ao avano da ideologia socialista.
Na Europa e nos Estados Unidos, com o fim da Segunda Guerra Mundial, a interveno
estatal sobre o domnio econmico se expandiu tambm para o plano social, com o
surgimento das polticas sociais de sade, seguridade social e habitao, representando uma
significativa alterao qualitativa das funes do Estado (BUCCI, 1997). No Brasil, a
presena do Estado na economia, medida pela concentrao de gastos efetuados pelo poder
pblico, incluindo a previdncia social, saiu de 18% na dcada de 1920 e atingiu, 40 anos
depois, quase 40% (DEUTCH, 1983 apud PEREIRA, 1999).
Contudo, especialmente a partir da crise econmica da dcada de 1970 e da rpida integrao
dos mercados em nvel global nas dcadas subseqentes, ganham fora as concepes mais
liberais que demandam a reformulao dos contornos poltico-institucionais do Estado
contemporneo, questionando o modelo do Estado social ou Estado-providncia por sua
incapacidade de responder s novas e crescentes demandas sociais (OLIVEIRA, 1997;
SILVA, 2002).
31
Surgem, assim, em diversos pases de economia de mercado, iniciativas para reorganizao do

Estado contemporneo, principalmente aps a constatao irrefutvel do fenmeno da
globalizao e da crescente interdependncia das naes para enfrentamento de problemas
comuns.
3.3.4. Reformulao do Estado e as Agncias Reguladoras

A atual reviso do papel e da dimenso do Estado e a busca de novos processos de
legitimao da atuao estatal, imps a redefinio da Administrao Pblica, seja sob seu
aspecto orgnico ou funcional (OLIVEIRA, 1997; SILVA, 2002). Dentre as vrias
manifestaes dessa reformulao do Estado, destaca-se a experincia das agncias
autnomas de regulao (STARK, 2001).
Nesse momento do processo de reforma e modernizao do Estado, o poder pblico afasta-se
das tarefas de execuo de obras ou de prestao de servios pblicos, repassando-as a
terceiros por meio dos instrumentos devidos institutos da concesso, permisso ou
autorizao e passa a assumir a elaborao e execuo de polticas regulatrias (WALD &
MORAES, 1999). As agncias autnomas de regulao ingressam, ento, como novidade no
sistema de controles pblicos (ABREU, 1999 apud PINHEIRO et al., 2000).
A criao das agncias de regulao advm, dentre outros motivos, da necessidade de se dotar
um rgo independente, sem interesses diretos nos contratos de concesso firmados entre os
titulares e os prestadores de servios, com poderes para exercer um controle eficaz e isento
sobre as concessionrias (WALD & MORAES, 1999).
Segundo PINHEIRO et al. (2000), as agncias reguladoras foram institudas com o objetivo
mais amplo de preservar a qualidade dos servios prestados e o equilbrio econmicofinanceiro, de forma a no permitir a ingerncia de interesses polticos e ideolgicos
imediatos. Para BUCCI (1997), o interesse pblico no pode ser sacrificado ou sujeito
alternncia de poder, essencial e inerente democracia.
SILVA (2002) aponta outra motivao para a opo pelo modelo do Estado-regulador:
assegurar maior eficincia na Administrao Pblica. Vale lembrar que a eficincia um dos
princpios constitucionais (introduzido pela Emenda Constitucional no 19/1998) pelos quais o
Estado deve pautar sua atuao.
32
Na Amrica Latina, o atual processo de reforma do Estado pode ser entendido em dois
momentos distintos: as reformas de primeira gerao, consubstanciadas na estabilizao
macroeconmica, na desregulamentao e na reduo do tamanho da Administrao Pblica;
e as reformas de segunda gerao, focalizadas no melhoramento da gesto pblica, no
desenvolvimento dos sistemas de regulao e na modernizao dos servios sociais (STARK,
2001).
3.3.5. O marco regulatrio no Brasil: discusso e perspectivas

As agncias reguladoras so uma realidade consolidada da administrao pblica em diversas
naes, podendo assumir formas e atribuies relativamente distintas em funo das variveis
scio-econmicas e polticas preponderantes, ou mesmo das especificidades dos setores
regulados.
No Brasil, entretanto, somente a partir de meados da dcada de 1990, verifica-se a sucesso
do Estado-empresrio para o Estado-regulador, com a instituio das primeiras agncias de
regulao em mbito nacional ANEEL (Lei 9.427/96), ANATEL (Lei 9.472/97) e ANP (Lei
9.478/97). Dessa forma, o marco regulatrio ainda se constitui em um corpo estranho no
arcabouo institucional do pas (WALD & MORAES, 1999; PINHEIRO et al., 2000).
H uma importante discusso em curso no pas sobre qual deve ser o papel das agncias
reguladoras e dos ministrios aos quais estas se encontram vinculadas, que envolve uma
reviso das funes dessas autarquias especiais frente construo e implementao das
polticas pblicas de desenvolvimento, notadamente as ditas polticas setoriais.
A polmica estabelecida advm, principalmente, da grande autonomia e independncia que
tais agncias gozam na administrao pblica, o que poderia por em risco os interesses
pblicos se essas fossem capturadas pelo setor que regulam (MARINHO, 1993 apud
SILVA, 2002; MOTTA, 2003).
SILVA (2002) afirmou que a legislao brasileira conferiu s agncias reguladoras de mbito
nacional parcelas ponderveis de poder normativo, verificando um aparente confronto entre
essa delegao substantiva de poderes e diversos princpios que regem as relaes entre o
Estado e a sociedade, por exemplo, os princpios da separao de poderes, da legalidade, da
unidade administrativa. O autor alertou no existir garantias de que as agncias de regulao,
como autoridades independentes, atuaro de forma democrtica.
33
Entretanto, grande parte das crticas s prerrogativas das agncias tm motivaes

basicamente polticas, uma vez que sua autonomia e independncia restringem, ao menos no
curto prazo, a influncia dos grupos detentores dos instrumentos governamentais sobre as
decises de investimentos em setores de infra-estrutura e na regulao dos agentes privados.
A autonomia e independncia das agncias reguladoras so necessrias e resultam de sua
prpria condio de autarquias. MODESTO (1998) apud MOTTA (2003) cita que na
verdade, as agncias reguladoras restauram o conceito original de autarquia, uma vez que,
na realidade atual, e desde h muito tempo, as autarquias, paulatinamente, foram perdendo
suas caractersticas fundamentais de autonomia e liberdade de gesto.
Infelizmente, a anlise objetiva sobre a atuao dessas entidades freqentemente destorcida
pelo preconceito ideolgico que envolve os termos neoliberalismo e privatizao.
Associa-se, sem maiores cuidados, a atividade de regulao desestatizao, ou seja,
diminuio da presena estatal.
Ao contrrio, a regulao significa a afirmao da titularidade do Estado, a garantia de que o
interesse pblico, nele representado pelo governo constitudo, seja preservado, independente
se o Estado exerce suas funes direta ou indiretamente. A atividade de regulao uma
incumbncia exclusiva do poder pblico, ou seja, uma funo tpica de Estado.
Nesse sentido, STARK (2001) entende a regulao como uma componente fundamental das
novas funes do Estado, que abarca mltiplas atividades e assume diferentes formas.
Em alguns setores da economia brasileira que ainda contam com a participao empresarial
do Estado e, agora, encontram-se tambm regulados por exemplo, combustveis fsseis e
hidroeletricidade o que se observa o incremento das funes estatais, porm, com uma
outra qualidade.
Adicionalmente, a percepo comum usualmente reduz-se noo de regulao econmica,
atividade relevante do Estado reconhecida na Constituio Federal (CF/88, art. 174),
ignorando-se por completo as diferentes formas de regulao, que podem ser bastante
diferenciadas, em razo do objeto regulado.
Alm da regulao econmica ou de mercado, concernente ao controle governamental sobre
preos, a atividade produtiva e as condies de mercado; alguns autores citam as modalidades
de regulao administrativa e social. Essa ltima a que interessa diretamente para o presente
34
trabalho, pois compreende o estabelecimento de normas e diretrizes que garantem o acesso de

toda populao a certos bens e servios, incluindo-se nesses os direitos difusos a um ambiente
equilibrado e saudvel (STARK, 2001; SANTOS, 2003b).
Especificamente, no setor de recursos hdricos, esse debate certamente ter importantes
reflexos para o processo de implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos
(PONAREH) e de uma eventual Poltica Nacional de Saneamento, bem como para a
participao da iniciativa privada em projetos de aproveitamento das potencialidades hdricas
e de infra-estrutura sanitria.
3.3.6. A regulao ambiental aplicada ao aproveitamento hdrico

No caso em estudo, interessa, especialmente, a regulao ambiental do uso de um bem
pblico os recursos hdricos e as aes e responsabilidades da Agncia Nacional de guas
(ANA) e dos rgos estaduais do SINGREH com atribuies correspondentes.
A Agncia Nacional de guas, rgo institudo pela Lei 9.984 de 17 de julho de 2000, tem
dois grandes conjuntos de competncias: a implementao da PONAREH e a gesto das
guas da Unio (MACHADO, 2002).
A incumbncia de implementar a PONAREH corresponde s suas funes executivas:
supervisionar o cumprimento legislao federal de recursos hdricos (Lei 9.433/97);
disciplinar a aplicao dos instrumentos de gesto; apoio s iniciativas de criao de Comits;
preveno ou minimizao dos eventos hidrolgicos crticos; elaborao de estudos para
subsidiar a aplicao dos recursos da Unio; estabelecimento das condies de operao de
reservatrios; implantao e coordenao do Sistema Nacional de Informaes sobre
Recursos Hdricos; coordenao da rede hidrometeorolgica nacional; estmulo pesquisa e
capacitao de recursos humanos; apoio institucional aos Estados; participar da elaborao e
supervisionar a implementao do Plano Nacional de Recursos Hdricos (Lei 9.984/2000, art.
4o, incisos I, II, VII, X a XVI).
A ANA diferencia-se substancialmente das demais agncias executivas atuantes na rea
ambiental IBAMA e os rgos que integram os sistemas estaduais de meio-ambiente ou
que venham a ser constitudas por exemplo, as Agncias de Bacia, brao executivo dos
Comits em razo de suas atribuies de regulao de um bem pblico: os recursos hdricos.
35
Mais especificamente, a sua prerrogativa de agncia reguladora advm de suas atribuies

quanto gesto das guas superficiais de domnio da Unio: outorga; fiscalizao; elaborao
de estudos para definio de valores da cobrana; implementao da cobrana; arrecadao,
distribuio e aplicao das receitas da cobrana (Lei 9.984/2000, art. 4o, incisos IV a VI, VIII
e IX). O Decreto Presidencial n 3.692/2000, que regulamenta as atividades da agncia, tratou
explicitamente de suas funes de regulao (art. 16 e 17).
3.4. Legislao e organizao do Estado brasileiro concernentes

qualidade das guas interiores
A discusso sobre a gesto da qualidade de guas passa, necessariamente, pela percepo das
formas de organizao estrutural e funcional do poder pblico voltadas ao aproveitamento e
conservao dos mananciais hdricos, bem como de outros elementos naturais afetados. A
compreenso dos aspectos polticos, legais e institucionais diretamente envolvidos na gesto
da qualidade das guas, predominantes no passado recente e/ou atualmente vigentes no pas,
pr-requisito para consecuo de vrios dos objetivos deste trabalho e, portanto, uma
obrigao irrefutvel do mesmo.
Nesse sentido, busca-se nos itens seguintes, por meio de um breve retrospecto da evoluo
dos marcos institucional e legal dos setores de saneamento, meio ambiente e recursos hdricos
no Brasil, o resgate de questes intervenientes na gesto da qualidade das guas interiores e
que respondem, em boa medida, pela realidade hoje vivenciada. Adicionalmente, so revistas
e discutidas questes atuais concernentes a esses setores, identificando-se o estgio atual de
organizao e de desempenho das suas instituies e dos sistemas que integram.
3.4.1. Breve histrico da gesto dos servios de saneamento no Brasil

3.4.1.1. Evoluo do setor saneamento: do modelo privado ao modelo estatal
Os servios de gua e esgotos no Brasil foram constitudos a partir de sua concesso pelas
ento provncias do Imprio s companhias privadas. O estgio ainda incipiente de
organizao do Estado brasileiro no deixava outra opo seno a da gesto privada dos
servios de saneamento (REZENDE & HELLER, 2002).
Dessa forma, desde a segunda metade do sculo XIX at meados da dcada de 1930, os
servios de saneamento bsico, assim como diversos outros servios pblicos prestados nos
centros urbanos de maior porte energia eltrica, transporte urbano (bondes) e ferrovirio,
36
telefonia e outros foram delegados pelo Estado brasileiro a concessionrias estrangeiras

(SEPURB/IPEA, 1995; HESPANHOL, 2002).
Conforme destacam REZENDE & HELLER (2002), o grave quadro epidemiolgico na
maioria das cidades brasileiras havia-se tornado uma ameaa ao processo de desenvolvimento
dos setores industrial e comercial j em marcha no pas.
Assim, o modelo de concesso iniciativa privada acabou por privilegiar as regies de maior
interesse econmico, caracterizando-se por intervenes pontuais, com a implantao dos
primeiros sistemas de gua e esgotos em So Paulo e em importantes cidades porturias Rio
de Janeiro, Recife e Santos (SOARES et al., 2003).
As companhias privadas, predominantemente de capital ingls, limitavam-se a atender aos
ncleos centrais urbanos (REZENDE & HELLER, 2002; SOARES et al., 2003). Os servios
eram explorados com tarifas reais, sem polticas de subsdios, garantindo-se, ainda, uma
rentabilidade mnima s empresas concessionrias (SEPURB/IPEA, 1995).
Esse modelo vigorou enquanto a populao urbana no pressionou o poder pblico pela
expanso dos sistemas e pela melhoria dos servios de gua e esgoto. O crescimento das
cidades e a crise econmica e poltica instalada no pas na dcada de 1930 marcam a transio
para outro modelo, caracterizado por uma maior interveno estatal no setor, por meio de um
processo gradual de nacionalizao e estatizao das concessionrias estrangeiras
(SEPURB/IPEA, 1995; SOARES et al., 2003).
A edio do Cdigo de guas (Decreto no 24.643 de 10 de julho de 1934), marco da
legislao brasileira de recursos hdricos, faz-se coincidente com o incio desse processo. O
referido diploma legal concedeu ao poder pblico a prerrogativa de fixar as tarifas, o que
passou ento a ser feito de modo a apoiar o crescimento urbano, favorecendo o processo de
industrializao (SEPURB/IPEA, 1995; HESPANHOL, 2002).
Entre 1930 e 1950, a partir da instituio do governo de Getlio Vargas, a interveno estatal
no setor passou a ser marcada pela centralizao das intervenes sanitrias, com a criao,
em alguns estados, de uma estrutura administrativa sob coordenao centralizada, a qual devia
assumir a implantao dos sistemas de saneamento para, ento, repass-los aos municpios
(REZENDE & HELLER, 2002).
37
Nesse novo perodo de anlise das polticas pblicas de saneamento no pas, importante
destacar a criao, em 1940, do Departamento Nacional de Obras e Saneamento (DNOS) e,
em 1942, do Servio Especial de Sade Pblica (SESP) posteriormente transformado em
Fundao SESP (FSESP) e hoje, correspondente Fundao Nacional de Sade (FUNASA).
O SESP tinha a incumbncia de implantar sistemas de saneamento bsico nas regies mais
carentes e a implementao de programas de educao sanitria (SEPURB/IPEA, 1995).
No final da dcada de 1940 e incio dos anos 1950, quando a populao urbana comeava a
superar a populao rural e a industrializao ganhava o espao de prestgio econmico antes
ocupado pelo setor agroexportador, intensificaram-se as aspiraes pela modernizao do
setor de saneamento, postulando-se mais autonomia e a auto-sustentao financeira dos
servios atravs de uma poltica tarifria adequada (REZENDE & HELLER, 2002).
A soluo ento encontrada para a melhoria dos servios muitos eram mal operados,
mantidos precariamente e/ou estavam subdimensionados foi a criao de uma estrutura com
autonomia administrativa, mais flexvel: as autarquias municipais. Surgem, assim, j em
1952, os Servios Autnomos de gua e Esgoto (SAAEs), sob responsabilidade do SESP, e
diretamente controlados pelos municpios (REZENDE & HELLER, 2002).
Os SAAEs foram os precursores do modelo de financiamento com retorno dos investimentos
pela tarifao dos servios, o que se seguiu, posteriormente, com as sociedades de economia
mista. A partir de 1962, com incentivos financeiros da SUDENE, so constitudas as
primeiras Companhias Estaduais de Saneamento Bsico (CESBs), as quais se imporiam mais
adiante, no cenrio nacional, pelas imposies polticas e de restrio de crdito aos
municpios.
A transio para o modelo pblico centralizador se concretiza completamente com o golpe
militar de 1964 e a subseqente formulao do Programa de Ao Econmica do Governo
(PAEG), o qual estabeleceu metas e designou recursos financeiros para o abastecimento de
gua e esgotamento sanitrio nos centros urbanos (HESPANHOL, 2002).
3.4.1.2. A organizao do setor no perodo militar: o PLANASA

No governo militar, o Ministrio do Interior (MINTER) foi encarregado de formular e
implementar uma poltica nacional para o setor (Decreto-Lei no 200/67), responsabilidade
ento delegada ao Banco Nacional da Habitao (BNH). ento instituda, pela primeira vez
no pas, uma poltica especfica para o setor de saneamento (Lei 5.318/67), com a criao do
38
Conselho Nacional de Saneamento (CONSANE), constitudo por representantes do poder

pblico e de segmentos da sociedade civil (SEPURB/IPEA, 1995).
Na prtica, contudo, a atuao do CONSANE foi bastante limitada, sendo suas atribuies
planejamento, coordenao e controle da Poltica Nacional de Saneamento assumidas pelo
MINTER e BNH (SANTOS & PAULA, 1987 apud SEPURB/IPEA, 1995; HESPANHOL,
2002).
Aps 1968, o BNH passou a abrigar o Sistema Financeiro do Saneamento (SFS). Esse fato
representou importante avano, haja vista que a aplicao dos recursos financeiros da Unio
no setor, at ento, era realizada desordenadamente por diversos rgos federais
(HESPANHOL, 2002). REZENDE & HELLER (2002) comentam que, no incio da dcada de
1960, existiam 17 rgos federais atuando na rea de saneamento no Brasil.
O Sistema Financeiro do Saneamento (SFS), que iniciou suas atividades dispondo
exclusivamente de recursos prprios do BNH e das dotaes oramentrias, a fundo perdido,
do Governo Federal, passou a contar tambm, a partir de 1969, com recursos do Fundo de
Garantia por Tempo de Servio (FGTS) para operaes de financiamento de obras e
programas em saneamento (Decreto-Lei no 949 de 1969). A autorizao para utilizao desses
recursos adicionais pelo BNH foi de fundamental importncia na viabilizao das polticas
pblicas de saneamento bsico formuladas nesse perodo (SEPURB/IPEA, 1995;
HESPANHOL, 2002).
Entretanto, somente aps a instituio do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA) em
1971, percebe-se uma conformao mais slida e definitiva das polticas federais para
saneamento, com o aperfeioamento e ordenao dos diversos programas de financiamento
promovidos pelo BNH, o que permitiu avanos considerveis no setor (SEPURB/IPEA, 1995;
HESPANHOL, 2002).
O PLANASA objetivava eliminar o dficit de saneamento bsico nos ncleos urbanos, com
investimentos em sistemas de gua e esgotos. O planejamento e a execuo dos
investimentos, bem como a explorao dos servios de saneamento, ficou a cargo das
Companhias Estaduais de Saneamento Bsico (CESBs), as quais contavam com recursos dos
Fundos de Financiamento para gua e Esgotos (FAEs) e deviam obedecer s normas bsicas
estabelecidas pelo BNH/SFS (SEPURB/IPEA, 1995).
39
Aos municpios coube o repasse dos servios s CESBs como condio para integrao no
PLANASA. Nesses termos, muitos municpios, principalmente nas regies Sul e Sudeste,
optaram em permanecer diretamente responsveis pelos servios sendo, ento, alijados do
modelo e excludos do acesso aos financiamentos do BNH.
3.4.1.3. A crise do PLANASA e a ausncia de um novo modelo

O modelo do PLANASA previa a auto-sustentao financeira do setor, com uma poltica
tarifria que permitisse a operao e a manuteno dos servios, o retorno dos emprstimos
contratados junto ao BNH/SFS, bem como o subsdio cruzado entre consumidores de maior e
menor renda e entre sistemas mais e menos rentveis (SEPURB/IPEA, 1995; PIRES, 1983
apud SOARES et al., 2003).
Todavia, alguns fatores internos e externos ao PLANASA afetaram significativamente a
operao do programa, no permitindo a composio das tarifas em nveis adequados.
Internamente, a excessiva centralizao da deciso e da execuo no modelo, com um
dispendioso processo de intermediao, tornou a aplicao dos recursos financeiros muitas
vezes ineficiente e onerou os custos de investimentos. No houve, ainda, planejamento das
aplicaes a fundo perdido, que acabavam ocorrendo apenas em regime emergencial
(SEPURB/IPEA, 1995).
Por sua vez, entre os fatores externos, citam-se os problemas macroeconmicos vivenciados
no pas a partir de meados da dcada de 1970, e agravados no incio da dcada de 1980
endividamento externo, estagnao econmica, inflao os quais no permitiram o
necessrio ajuste das tarifas dos servios de gua e esgoto (SEPURB/IPEA, 1995).
Corroboraram, ainda, para a crise do PLANASA e para a inviabilidade global das CESBs, a
falta de adeso de municpios de mdio e grande porte, correspondentes aos sistemas
financeiramente mais viveis; a interrupo das transferncias de recursos no-onerosos da
Unio via SFS, que passaram a ser feitas diretamente por meio de convnios; bem como a
inadimplncia e a baixa capacidade de pagamento da populao de baixa renda, apesar da
poltica de subsdios (SEPURB/IPEA, 1995).
Verificou-se, assim, vencido o perodo de carncia dos emprstimos, uma grande dificuldade
das CESBs em saldar seus compromissos. A insuficincia das receitas frente s despesas,
ditada pela poltica de conteno tarifria, associada descapitalizao dos fundos de
financiamento (FAEs) pela reduo do aporte de recursos governamentais, resultou na
40
reduo significativa dos investimentos do PLANASA no perodo de 1983 a 1986

(SEPURB/IPEA, 1995).
Durante a Nova Repblica (1985-1989), surgiram algumas iniciativas de reestruturao do
PLANASA, visando adequ-lo ao novo ambiente poltico. Os rgos municipais autnomos
responsveis pelos servios de gua e esgoto nas suas localidades (SAAEs), representados
pela ASSEMAE, que at ento no contavam com o apoio do PLANASA, so finalmente
atendidos em sua reivindicao e passam a integr-lo, gozando das mesmas condies de
financiamento
estabelecidas
para
as
empresas
estaduais
(SEPURB/IPEA,
1995;
HESPANHOL, 2002).
Em 1985, o recm-criado Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU),
em cuja pasta foram incorporadas as funes desmembradas do MINTER, incluindo-se parte
das do BNH, instituiu uma comisso para reformulao do SFS (Portaria GM no 142/85).
No perodo seguinte, assistiu-se a uma srie de alteraes na organizao do Governo Federal
relativa questo urbana, sem haver, contudo, avanos concretos para enfrentamento dos
problemas do setor. Entre 1985 e 1989, a formulao das polticas urbanas, incluindo-se as de
saneamento, ficou a cargo de vrias entidades governamentais, em razo das seguidas
reformas administrativas.
No nvel ministerial, as responsabilidades perpassaram do MINTER para o MDU, ento
transformado em Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente (MHU) e,
posteriormente, em Ministrio do Bem-Estar Social (MBES), retornando, por fim, ao prprio
Ministrio do Interior, em 1989.
Nesse intervalo, relevante destacar, no nvel hierrquico inferior, a incorporao do BNH
pela Caixa Econmica Federal em 1986, a qual tambm foi incumbida de coordenar e
executar o PLANASA aps a reforma administrativa de 1988 (Decreto no 96.634/88).
Segundo o estudo desenvolvido pela SEPURB/IPEA (1995), o primeiro fato inaugurou uma
longa e prolongada crise institucional do setor, que perdura at os dias atuais.
Apesar das iniciativas de reviso e readequao do PLANASA, as importantes mudanas
ocorridas no plano poltico, traduzidas no processo de redemocratizao do pas, exigindo
uma maior representatividade municipal e uma estrutura institucional mais sensvel s
disparidades regionais e s demandas sociais, acabaram por levar ao esgotamento desse
modelo.
41
No governo Collor (1990 a 1992), o que se assiste, primeiramente, a fragmentao das

responsabilidades pelo setor de saneamento no Governo Federal. A reforma administrativa,
promovida no incio desse governo, extinguiu o MINTER e, por conseguinte, todos os rgos
envolvidos com as questes urbanas e de saneamento. A poltica urbana ficou reduzida ao
binmio habitao-saneamento, sob a responsabilidade, ento, do recm-criado Ministrio da
Ao Social (MAS).
Nesse mesmo perodo, SOARES et al. (2003) identificam o agravamento da crise no setor de
saneamento por ocasio da contratao de emprstimos pelo Governo Federal e pela CEF
muito superiores s possibilidades do FGTS. Ademais, conforme denunciado pela
SEPURB/IPEA (1995), os pedidos de financiamento para o setor de saneamento, analisados
pela CEF e, ento, autorizados pelo MAS para contratao, obedeceram, nessa poca, critrios
meramente polticos e clientelistas.
Por fim, a criao do Programa de Saneamento para Ncleos Urbanos (PRONURB), com a
unificao das linhas de crdito disponveis para saneamento, representou a extino formal
do PLANASA como modelo de financiamento para o setor (SEPURB/IPEA, 1995).
Permaneceu, contudo, o seu modelo de administrao, com a prestao dos servios por
operadores pblicos, predominantemente as companhias estaduais, responsveis, ainda hoje,
pelo abastecimento de gua em 69,6% dos municpios brasileiros, equivalente a 76,2% da
populao urbana no pas (SNIS, 2002).
3.4.2. Aspectos polticos, legais e institucionais da gesto dos servios de

saneamento atualmente vigentes no Brasil
3.4.2.1. Os servios de saneamento e as competncias na atual Constituio
O tema saneamento na atual Constituio pode ser entendido a partir de trs perspectivas
complementares: a sade pblica, a poltica urbana e as competncias pelos servios. Inicia-se
a exposio pelas duas primeiras, facilmente compreensveis, deixando a ltima, mais
polmica, ao final.
Na Seo da Sade (Ttulo VIII, Captulo II), o texto constitucional reconheceu o papel
histrico desempenhado pelo setor de sade na promoo dos servios de saneamento no pas.
Dessa forma, ficou estabelecido que compete ao Sistema nico de Sade (SUS), entre outras
atribuies, a execuo de aes de vigilncia sanitria e epidemiolgica, participao na
formulao da poltica e na execuo das aes de saneamento bsico, bem como a
colaborao na proteo do meio ambiente (CF/88, art. 200, II, IV e VIII).
42
Por sua vez, quanto poltica urbana, a Constituio Federal de 1988 foi a primeira no pas a
dedicar-lhe um captulo prprio (Ttulo VII, Captulo III), o qual tem especial significado para
o saneamento. O plano diretor municipal, instrumento bsico da poltica urbana, obrigatrio
para as cidades com mais de 20 mil habitantes (CF/88, art. 182, 1o) deve consubstanciar-se
em um importante documento de referncia para as intervenes sanitrias.
Ainda na perspectiva da poltica urbana, insere-se a questo das competncias. A Unio ficou
responsvel pela instituio de diretrizes para o desenvolvimento urbano, no qual se incluiu,
explicitamente, o saneamento bsico (CF/88, art. 21, XX). Entretanto, ficou a cargo do poder
pblico municipal a execuo da poltica de desenvolvimento urbano, responsvel pelo
planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupao do solo urbano (CF/88, art. 30,
VIII).
A polmica referente s competncias dos entes federados se estabelece na interpretao
quanto s responsabilidades pelos servios propriamente, ao condicion-las ao duvidoso
entendimento do que interesse local ou comum. Inicialmente, poder-se-ia considerar
que a competncia comum a todos entes federados, incumbidos de promover a melhoria das
condies de saneamento bsico (CF/88, art. 23, IX).
Todavia, predomina o entendimento que os servios de saneamento, por serem de interesse
local, so de responsabilidade dos municpios (CF/88, art. 30, V). H, contudo, outra
interpretao possvel, segundo a qual, no caso das aglomeraes urbanas em que necessrio
compartilhar a infra-estrutura e os servios de saneamento, o interesse no mais se retinge
localidade e, conseqentemente, a titularidade dos servios no pertenceria somente a um
nico municpio (SEDU, 2001).
Essa ltima leitura tambm tem abrigo na Constituio vigente, a qual previu a possibilidade
dos Estados institurem regies de interesse comum, constitudas por mais de um
municpio, visando a integrao, planejamento e execuo das funes pblicas (CF/88, art.
25, 3o).
Independentemente da polmica quanto s competncias dos entes federados relativas aos
servios de saneamento, o que envolve a definio da titularidade dos mesmos, ficou
estabelecido constitucionalmente que cabe ao poder pblico prestar os servios pblicos
direta ou indiretamente, sob regime de concesso ou permisso, sempre por meio de licitao
(CF/88, art.175, caput).
43
O referido dispositivo constitucional previu, ainda, a sua posterior regulamentao por lei
ordinria, na qual ficaria estabelecida o regime das empresas concessionrias e
permissionrias, o carter e as condies contratuais, os direitos dos usurios, a poltica
tarifria, e as exigncia quanto qualidade dos servios (CF/88, art.175, pargrafo nico, I a
IV).
3.4.2.2. A legislao correlata vigente: plano infraconstitucional

Especificamente quanto prestao dos servios de saneamento, pouco se avanou aps a
promulgao da Constituio Federal. A demora do governo federal para regulamentao do
dispositivo constitucional que trata da prestao de servios pblicos (art. 175 da CF/88)
provocou diversas iniciativas no mbito dos estados e municpios no sentido de suprir essa
lacuna legal.
Assim, diversos estados So Paulo (lei estadual 7.835/92), Santa Catarina (lei estadual
9.163/93), Rio Grande do Sul (lei estadual 10.086/94), Pernambuco (lei estadual 10.904/93)
e at mesmo alguns municpios por exemplo, o Municpio de Limeira (SP) anteciparam-se
a edio da lei federal e aprovaram suas prprias leis de concesso de servios pblicos
(IESP, 1995).
Somente em 1995, foram definidas, por legislao federal, regras para a explorao dos
servios pblicos em regime de concesso (Lei no 8.987/95) e permisso (Lei no 9.074/95),
ainda que pesem os questionamentos quanto sua validade para os servios de saneamento e
as crticas quanto ao seu carter privatista (REZENDE & HELLER, 2002).
Permanecem, contudo, importantes indefinies para a constituio de um marco legal slido
que permita a dinamizao do setor de saneamento no pas: normas para fixao de tarifas de
gua e esgoto, para transferncia de controle acionrio das empresas prestadoras de servios,
para cooperao entre entes federados e, o mais importante, uma poltica nacional para
organizao institucional do setor.
Essas questes foram objeto de inmeros projetos que tramitaram no Congresso Nacional
sem, contudo, terem sido convertidos em lei. So exemplos o PLC 199/93 que dispunha sobre
a Poltica Nacional de Saneamento e, aps aprovao no Congresso, foi integralmente vetado
pela presidncia de Fernando Henrique Cardoso; o PLS 266/96, que tratava das diretrizes para
concesso dos servios de saneamento mas, pela resistncia de entidades atuantes no setor, foi
recolhido e arquivado (REZENDE & HELLER, 2002; HESPANHOL, 2002).
44
Outros projetos que tambm tratavam de diretrizes para o setor de saneamento foram
arquivados PL 2.763/2000 ou encontram-se em trmite sem nenhuma perspectiva de
concluso PLs nos 1.144/2003, 1.772/2003 e 2.627/2003, todos apensados ao PL
4.147/2001.
A novidade o encaminhamento, em maio de 2005, de uma nova proposta do Poder
Executivo Federal para o estabelecimento de uma poltica pblica e de um marco regulatrio
para o setor de saneamento. Todavia o Projeto de Lei n 5296/2005 sofre fortes resistncias no
Congresso Nacional.
Como fato concreto, destaca-se somente a promulgao da Lei 11.107/2005, a qual
estabeleceu normas gerais de contratao de consrcios pblicos para a gesto associada de
servios de interesse comum dos entes federados, conforme disposto no artigo 241 da
Constituio Federal de 1988, introduzido pela Emenda Constitucional no 19/1998.
Ressalta-se que apesar do mrito em tentar disciplinar a matria dos consrcios pblicos,
segundo DI PIETRO (2005), a Lei 11.107/2005 merece crticas e dever ainda sofrer
alteraes para poder cumprir seus objetivos.
Assim, pode-se afirmar que, at o momento, a maior contribuio da legislao brasileira para
a organizao do setor de saneamento no se encontra propriamente na organizao dos
servios propriamente, mas sim, no ordenamento do uso e ocupao dos solos. A legislao
concernente matria, em particular, ao planejamento urbano, de especial interesse para o
setor de saneamento pois, ao definir as reas prprias expanso urbana e outras de ocupao
restrita, no somente evita os problemas de saneamento decorrentes da ocupao desordenada,
como tambm permite a antecipao de aes sanitrias, reduzindo-se os custos de medidas
corretivas.
Ressalta-se, nesse campo legal, a promulgao da Lei 10.257/2001, intitulada de Estatuto da
Cidade, que regulamentou o art. 182 e 183 da Constituio, estabelecendo diretrizes gerais
para a poltica urbana (art. 2o) e fixando normas gerais para aplicao de uma srie de
instrumentos urbansticos, dentre os quais se destacam os planos diretores dos Municpios.
O Estatuto da Cidade traa algumas diretrizes bsicas para elaborao dos planos diretores
municipais, dispondo que o plano diretor deve englobar todo territrio do Municpio e ser
revisto, pelo menos, a cada 10 anos (Lei 10.257/2001, art. 40, 2o e 3o).
45
A referida Lei tambm ampliou os casos de obrigatoriedade para elaborao desses planos
diretores. Alm da situao das cidades com mais de vinte mil habitantes, j prevista (CF/88,
art. 182, 1o), o plano diretor passou tambm a ser exigido onde o Poder Pblico municipal
pretende aplicar os instrumentos de poltica urbana facultados pela Constituio (art. 182,
4o), para as cidades integrantes de regies metropolitanas, de aglomeraes urbanas ou de
reas de especial interesse turstico, ou ainda, aquelas inseridas na rea de influencia de
grandes empreendimentos ou atividades com impacto ambiental de mbito regional ou
nacional (Lei 10.257/2001, art. 41).
relevante notar que o direito a cidades sustentveis figura no Estatuto da Cidade como a
primeira das diretrizes da poltica urbana, o que abrangeria, entre outros, o direito ao
saneamento ambiental, infra-estrutura urbana e aos servios pblicos (art. 2o, I). Fica
claramente expressa, nesse artigo, a insero da questo do saneamento na implementao da
poltica urbana.
3.4.2.3. A atual organizao institucional para prestao e gesto dos servios

de saneamento
Segundo PEREIRA (1999), o Brasil possui um sistema de servios sociais, comunitrios e
pessoais pouco desenvolvido, incapaz de concretizar os direitos sociais assegurados pela
Constituio promulgada em 1988.
Infelizmente, no caso dos servios de saneamento, h de se concordar com tal assertiva. No
h, ainda, a definio de uma poltica em mbito nacional para o setor, percebendo-se um
vazio institucional no espao regulatrio.
HESPANHOL (2002) cita, dentre outros entraves ao equacionamento dos problemas de
saneamento no Brasil, a volatilidade das polticas governamentais e as dificuldades
institucionais.
REZENDE & HELLER (2002) constatam que o processo de estruturao do setor de
saneamento no pas sempre foi dependente da poltica econmica e que o saneamento nunca
se constituiu em um setor pblico especfico, com abordagem plena, devido falta de
integrao entre as aes que o compem.
Conforme lembram SOARES et al. (2003), sob a perspectiva econmica e institucional, o
PLANASA foi a ltima tentativa nacional de desenvolvimento do setor de saneamento.
46
Atualmente, ainda inexiste um modelo de financiamento para o setor, e o processo de

formulao de novos arranjos institucionais encontra-se indefinido.
Segundo REZENDE & HELLER (2002), possvel perceber a atual situao institucional do
saneamento como uma manuteno dos pressupostos bsicos do PLANASA: a vigncia dos
contratos de concesso das CESBs, o tmido controle social, a tmida articulao com outras
reas de interface, entre outros.
A prestao dos servios de gua e esgoto continua sendo realizada de forma direta pelo poder
pblico dos municpios, por meio do departamento com competncias especficas, ou
indiretamente, por autarquias municipais (os servios autnomos de gua e esgoto ou
SAAEs), empresas estaduais (as companhias estaduais de saneamento bsico ou CESBs), ou
ainda, em alguns poucos casos, por concessionrias privadas.
Alm desses prestadores, a Fundao Nacional de Sade (FUNASA) mantm um importante
papel nos municpios de at 30 mil habitantes, prioritariamente, e junto s comunidades
indgenas e populaes consideradas mais vulnerveis (assentamentos, remanescentes de
quilombos, reservas extrativistas, entre outras). A Fundao, em parceria com outras
entidades pblicas, apia tcnica e/ou financeiramente o desenvolvimento de aes e de infraestrutura sanitria em comunidades cujos indicadores de sade denotam a presena de
enfermidades causadas por condies precrias de saneamento.
No nvel federal, alguns Ministrios detm importantes atribuies diretas ou indiretamente
relacionadas ao setor. O Ministrio da Sade (MS), ao qual se vincula a FUNASA, a Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) e o Conselho Nacional de Sade (CNS) mantm
suas prerrogativas histricas quanto s polticas de sade pblica, cabendo-lhe, por exemplo, a
definio dos padres de potabilidade de gua para consumo humano e a vigilncia quanto ao
seu cumprimento (Portaria MS no 518/2004).
As competncias do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), por sua vez, tambm tm uma
vasta interface com os servios de saneamento, incluindo-se, alm daquelas relativas s
polticas nacionais de meio ambiente e de recursos hdricos, as de promoo da qualidade
ambiental em assentamentos humanos (Decreto no 2.972/99, art. 8o).
Contudo, o fato de maior destaque para o setor de saneamento na histria recente do pas foi a
criao de uma pasta especfica na estrutura do Governo Federal, a partir da reforma
administrativa da Unio em 2003, para a qual se destinaram as questes especficas do setor,
47
juntamente com outras questes relativas poltica urbana: o Ministrio das Cidades (Lei
10.683 de 28/05/2003, art.25, III).
Atualmente, o Ministrio das Cidades (MCidades), por meio da sua Secretaria Nacional de
Saneamento Ambiental (SNSA), est centrando as discusses sobre saneamento em mbito
nacional, tendo como misso especial a elaborao e implementao de uma nova poltica de
mbito nacional para o setor.
3.4.2.4. As novas perspectivas para o setor de saneamento

Est em curso, no pas, uma importante discusso sobre um novo arcabouo legal e
institucional do setor de saneamento. As iniciativas de reviso do modelo vigente,
capitaneadas pela SNSA/MCidades, ganharam fora com o encaminhamento do Projeto de
Lei n 5296/2005, que trata de duas questes de fundamental importncia: o estabelecimento
de diretrizes para os servios pblicos de saneamento bsico e a instituio da Poltica
Nacional de Saneamento Bsico (PNS).
O Projeto de Lei n 5296/2005 foi o resultado de um longo processo, iniciado com a
constituio de um Grupo de Trabalho Interministerial, envolvendo onze rgos federais, com
a finalidade de realizar estudos e elaborar propostas para promover a integrao das aes
de saneamento ambiental no mbito do Governo Federal (Decreto Presidencial de
04/09/2003).
Ocorreram tambm, paralelamente discusso no mbito intragovernamental, encontros com
segmentos importantes da sociedade civil, destacando-se as contribuies extradas da 1
Conferncia Nacional das Cidades, realizada em outubro de 2003.
Todavia, em razo das fortes divergncias em torno do Projeto de Lei de iniciativa do Poder
Executivo (PL n 5296/2005), foi enviado Cmara dos Deputados, em agosto de 2006, uma
outra proposta para estabelecimento de um marco legal para o setor: o Projeto de Lei no
7361/061 (PLS-219/2006 no Senado Federal), elaborado por uma Comisso Mista do Senado
Federal.
Nesse novo Projeto de Lei de autoria do Senado (Projeto de Lei no 7361/06), vale destacar,
dentre os seus dispositivos, aqueles que tratam diretamente da relao do setor de saneamento
1
Logo aps a concluso desta pesquisa, o Projeto de Lei no 7361/06 foi aprovado no Congresso Nacional e
sancionado, com alguns vetos (Mensagem no 9 de 5 de janeiro de 2007), pelo Presidente da Repblica,
transformando-se, ento, em norma jurdica: a Lei Ordinria no 11.445/2007.
48
com a gesto de recursos hdricos e, particularmente, da sua funo para a conservao da

qualidade das guas.
Por exemplo, o PL no 7361/06 estabelece, como um dos princpios fundamentais para a
prestao dos servios de saneamento, a integrao das infra-estruturas com a gesto eficiente
dos recursos hdricos (art. 2, XII).
Em outro dispositivo, reconhecida explicitamente a condio do setor de saneamento como
um setor usurio dos recursos hdricos, ratificando-se, nos termos da Lei no 9.433/97, de seus
regulamentos e das legislaes estaduais, a aplicao do instrumento da outorga para
utilizao da gua na prestao dos servios de saneamento, inclusive para disposio ou
diluio de esgotos (art. 4, pargrafo nico).
O referido Projeto de Lei tambm faz meno a outros instrumentos da PONAREH, exigindo
a observncia dos planos de bacias hidrogrfica na elaborao dos planos de saneamento
bsico (art. 19, 3) e do enquadramento dos corpos hdricos para o lanamento de efluentes
lquidos (art. 44, 2).
Entretanto, no texto do Projeto de Lei no 7361/06, diferentemente da proposta apresentada no
PL n 5296/2005, ao invs de se tratar de uma poltica nacional, optou-se pela
implementao de uma poltica federal de saneamento bsico para pautar a atuao da
prpria Unio junto ao setor.
Outra importante alterao com relao proposta anterior do Governo Federal (PL n
5296/2005), foi a supresso dos dispositivos que tratavam da criao de um arranjo
institucional sistmico especfico para o setor o Sistema Nacional de Saneamento
(SISNASA) semelhantemente ao que se desenvolveu para a gesto ambiental e de recursos
hdricos.
Todavia, nada impede que, em um futuro prximo, um sistema correspondente seja institudo,
regulamentando-se sua organizao e funcionamento por meio dispositivos infra-legais.
Ressalta-se, por exemplo, a oficializao do Conselho das Cidades (CONCIDADES), rgo
de carter consultivo e deliberativo, vinculado ao Ministrio das Cidades, por meio do
Decreto 5.031/2004.
Ao referido Conselho cabe, alm da proposio das diretrizes, instrumentos, normas e
prioridades da poltica nacional de desenvolvimento urbano, conforme previsto no Estatuto
49
das Cidades (Lei no 10.257/2001), o acompanhamento e a avaliao da implementao da

poltica de saneamento ambiental (Decreto 5.031/2004, art. 2o, II). Nessa misso, o
CONCIDADES conta com o assessoramento do Comit Tcnico de Saneamento Ambiental,
coordenado pelo Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental (Decreto 5.031/2004, art. 5o,
II).
O Conselho das Cidades, eleito durante a I Conferncia Nacional das Cidades, foi constitudo
por 70 representantes do poder pblico e de organizaes civis (movimentos populares,
entidades empresariais e profissionais, sindicatos de trabalhadores, organizaes nogovernamentais, e instituies de ensino e pesquisa), empossados em abril de 2004.
O CONCIDADES j editou diversas Resolues, podendo-se destacar, entre outras, a que
emite orientaes quanto forma de elaborao, implementao e execuo dos planos
diretores municipais (Resoluo no 25/2005) e a que define o contedo mnimo desses planos
(Resoluo no 34/2005).
3.4.3. Breve histrico da gesto ambiental no Brasil

3.4.3.1. As primeiras manifestaes da preocupao ambiental no pas
A questo ambiental, como a prpria definio dos termos meio ambiente ou ambiente,
abrangente e complexa, envolvendo uma infinidade de conhecimentos complementares e que
se comunicam intimamente. Contudo, possvel perceb-la sob a perspectiva dos grandes
temas que a compem e que guardam especial importncia no contexto geral: guas, solos,
florestas, fauna, flora e outros.
Nesse enfoque, perceber-se-ia a construo do Direito Ambiental brasileiro, bem como a
conformao de uma estrutura competente no Estado, a partir da edio de normas com
abordagens especficas e direcionadas aos macro-temas supracitados. Cita-se, por exemplo, a
edio, ainda em 1934, do Cdigo das guas (Decreto no 24.643) e do primeiro Cdigo
Florestal (Decreto n 23.793).
Segundo FIORILLO (2003), a preocupao governamental em produzir regras para
disciplinar a utilizao dos recursos naturais se manifesta no Brasil a partir de 1906, com a
elaborao do Projeto do Cdigo das guas no ano seguinte. Contudo, o Cdigo das guas,
promulgado somente trs dcadas mais tarde, voltou-se basicamente ao setor de
hidroeletricidade, inexistindo maiores preocupaes com a proteo ambiental.
50
Na dcada seguinte, a edio do Cdigo de Minas de 1940 (Decreto n 1.985/40) dissociou o

direito de propriedade do direito explorao dos recursos minerais, estabelecendo para o
concessionrio de explorao os deveres de evitar o extravio das guas e de drenagem daquelas
que pudessem causar algum dano ao prximo, bem como a poluio do ar e das guas.
No incio dos anos de 1960, enquanto o regime poltico de exceo impulsionava o modelo
desenvolvimentista que avanaria para dcada seguinte, a legislao relacionada com a
conservao e uso dos recursos naturais passou a ser revisada. Contudo, predominava, ainda,
o enfoque mais utilitarista sobre a conservao dos recursos naturais (PEGORARO &
SORRENTINO, 1998).
Somente em meados da dcada de 1960, a perspectiva conservacionista ganhou espao com a
edio da Lei do Estatuto da Terra (Lei 4.504/64) e do novo Cdigo Florestal (Lei 4.771 de
1965). O Estatuto da Terra, ao estabelecer direitos e deveres na reforma agrria, condicionou
as aes conservao dos recursos naturais, incluindo-a entre as funes sociais da
propriedade. ainda notvel a exigncia de manuteno de uma reserva florestal nos vrtices
de espiges e nascentes para a aprovao de projetos de colonizao particular.
No novo Cdigo Florestal, por sua vez, destacaram-se os dispositivos de interesse proteo
dos recursos hdricos, estabelecendo-se reas mnimas de proteo no entorno de lagoas, lagos
e reservatrios de gua (Lei 4.771/65, art. 2o, b). As reas de preservao permanente (APP)
previstas no Cdigo Florestal visaram garantir a estabilidade geolgica e da biodiversidade, e
o bem-estar das populaes humanas. Todavia, o principal objetivo perseguido pelas APP foi
a proteo dos recursos hdricos (ARAJO, 2002a).
3.4.3.2. A organizao de uma estrutura prpria para o setor ambiental no

Brasil
A questo da conservao dos recursos naturais permaneceu sob a responsabilidade do
Ministrio da Agricultura e de suas secretarias at o incio da dcada de 1970 (PEGORARO
& SORRENTINO, 1998). Integravam a estrutura do Ministrio da Agricultura: a
Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE, Lei Delegada no 10 de 1962) e o
Instituto Brasileiro do Desenvolvimento Florestal (IBDF, Decreto-Lei no 289 de 1967).
Esse quadro institucional permaneceu at a realizao da Conferncia das Naes Unidas
sobre o Meio ambiente em Estocolmo, em 1972, a qual teve repercusses imediatas no pas,
motivando a organizao de uma estrutura prpria voltada ao tema ambiental (MMA, 1998).
51
No ano seguinte, o governo federal decretou a criao da SEMA Secretaria Especial do

Meio Ambiente (Decreto federal no 73.030/73) que passou a atuar como rgo centralizador
das aes governamentais ligadas temtica ambiental (LA ROVERE, 2001).
A integrao da SEMA no mbito do Ministrio do Interior (MINTER), representou o incio
da institucionalizao da rea ambiental no primeiro escalo do Governo Federal (MMA,
1998). O referido ato tambm instituiu o Conselho Consultivo do Meio Ambiente (art. 3o).
Contudo, na prtica, esse conselho foi extinto (MACHADO, 2002).
Nesse momento histrico, o governo brasileiro deu incio a aes em direo a uma poltica
pblica mais ampla de meio ambiente e de conservao de recursos naturais, como a criao
de vrias Unidades de Conservao (parques nacionais, reservas biolgicas e estaes
ecolgicas) e a realizao de estudos para uma poltica nacional sobre meio ambiente (MMA,
1998).
Durante a segunda metade da dcada de 1970, foram consolidados dois ncleos precursores
da administrao ambiental brasileira que, posteriormente, assumiriam o papel de
desencadeadores do processo de avaliao de impacto ambiental (AIA) no pas: a Companhia
Tecnolgica de Saneamento Ambiental (CETESB) em So Paulo, e a Fundao Estadual de
Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA) no Rio de Janeiro (LA ROVERE, 2001).
Contudo, at o incio da dcada de 80, o pas ainda no contava com instrumentos jurdicolegais que regulamentassem a AIA, que ocorria de forma setorizada, exclusivamente em razo
das exigncias ambientais e segundo as normas de organismos bi e multilaterais de fomento
como o BID e o BIRD (LA ROVERE, 2001). a partir desse momento que se desenvolve no
pas o perodo mais rico de consolidao da questo ambiental.
A Lei 6.803 de 1980 foi um importante passo nesse sentido, estabelecendo diretrizes federais
para o zoneamento industrial em reas crticas de poluio. A referida Lei acabou tambm por
introduzir, ainda que timidamente, o Estudo de Impacto Ambiental no ordenamento jurdico
brasileiro, ao se estabelecer, em seu artigo 10, a obrigatoriedade de estudos especiais de
alternativas e de avaliaes de impacto para a localizao de plos da indstria qumica e de
instalaes nucleares (ARAJO, 2002b).
Em 1981, foi instituda a Poltica Nacional de Meio Ambiente (Lei 6.938/81), que pela
primeira vez conceitua o meio ambiente no plano legislativo como conjunto de condies,
leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege
52
a vida em todas as suas formas (art 3o, I). A maior expresso da Lei da PNMA foi
certamente a constituio do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SINAMA), tendo o
Conselho Nacional do Meio ambiente (CONAMA) como seu rgo deliberativo e consultivo
(art. 6o, II).
A posterior regulamentao da Lei 6.938/81 (Decreto federal no 88.351/83) conferiu ao
CONAMA prerrogativas de rgo consultivo e deliberativo da Poltica Ambiental Brasileira,
com a tarefa de fixar os critrios bsicos para a implantao da avaliao de impactos
ambientais no Brasil (LA ROVERE, 2001).
Em meados da dcada de 1980, a defesa judicial dos chamados direitos difusos vem tratada
pela Lei n 7.347/85, que disciplina a Ao Civil Pblica por danos causados ao meio
ambiente e outros bens de valor artstico, paisagstico, esttico e histrico (LA ROVERE,
2001). ABREU (1999) apud PINHEIRO et al. (2000) considera a referida Lei como um dos
importantes instrumentos disponveis para defesa da coletividade e dos interesses difusos no
Brasil.
No mesmo ano, foi destaque a criao do Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio
Ambiente (Decreto n 91.145/85). A incorporao da SEMA e do CONAMA na estrutura do
MDU, acabou promovendo a agenda ambiental para o nvel ministerial (MMA, 1998).
Observou-se, concomitantemente, na maioria dos estados brasileiros, a instalao de rgos
de controle ambiental os OEMAs (rgos Estaduais de Meio Ambiente). Essa experincia
foi reproduzida, pouco depois, nos municpios brasileiros, notadamente, nas capitais das
unidades da Federao (MMA, 1998).
A Resoluo CONAMA 001/86, que regulamentou e instituiu a obrigatoriedade da AIA para
o licenciamento ambiental, compatibilizou a normatizao em nvel federal com a autonomia
de deciso dos sistemas de licenciamento dos estados, permitindo, assim, que os rgos
estaduais de meio ambiente passassem a exercer com mais competncia, autonomia e respaldo
legal, o processo de licenciamento (LA ROVERE, 2001).
Em 1990, a SEMA passou a se vincular diretamente Presidncia da Repblica, constituindose a Secretaria do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica (SEMAM, Medida Provisria
no 150 e o Decreto no 99.180). Desse ponto em diante, a instituio passou por transformaes
sucessivas, tendo sua atuao ampliada sobre outros setores da administrao (MMA, 1998).
53
Devido organizao complexa e diversificada da SEMAM, e por ocasio da realizao da

Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente na cidade do Rio de Janeiro, em
1992, a Secretaria foi transformada no Ministrio do Meio Ambiente (Lei no 8.490/92), que se
configura, desde ento, no rgo central do SISNAMA.
3.4.4. Aspectos polticos, legais e institucionais da gesto ambiental

atualmente vigentes no Brasil
3.4.4.1. O tema meio ambiente e as competncias na atual Constituio
A Constituio Federal de 1988, a exemplo do que j havia ocorrido em outros pases latinoamericanos e europeus, foi a primeira no Brasil a inserir o tema Meio Ambiente em sua
concepo unitria (MACHADO, 2002). O Captulo VI do Ttulo VIII da Constituio
dedicado ao meio ambiente, estabelecendo o art. 225 que todos tm direito ao meio ambiente
equilibrado, bem do uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se
ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e
futuras geraes.
A Carta Magna incumbiu ao poder pblico da Unio, dos Estados e dos Municpios, o dever
de combate poluio para proteo ambiental (art. 23, VI), indicou a necessidade de
cooperao entre os entes federados para consecuo desses objetivos (art.23, pargrafo
nico), atribuiu responsabilidade ao poder pblico e sociedade civil na defesa ambiental (art.
225, caput), prevendo, ainda, a realizao de estudos prvios de impacto ambiental (art. 225,
1o, IV) e sanes penais e administrativas para os atos lesivos ao meio ambiente (art. 225,
3o).
A atual Constituio Federal inovou na tcnica legislativa ao tratar distintamente as
competncias para legislar (art. 24) e para administrar (art. 23) no campo ambiental
(MACHADO, 2002). Na atividade propriamente administrativa do Estado e na judicante, a
competncia dos entes federados comum, enquanto que em relao atividade legiferante,
ou normativa no mais amplo sentido, a competncia concorrente (FARIAS, 1997).
Quanto s competncias comuns, entende-se que no h hierarquia na atuao das diferentes
Administraes Pblicas Federal, Estadual e Municipal em concordncia com o princpio
de autonomia dos entes federados (art. 18 da CF/88). Assim, a forma de implementao da
legislao ambiental poder ocorrer de forma independente nas diferentes esferas da
administrao pblica, segundo sua estrutura e organizao administrativa prprias
(MACHADO, 2002).
54
MACHADO (2002) salienta, porm, que a simultaneidade de competncias dos entes

federados Unio, Estados e Municpios para implementao do controle ambiental incorre
no risco de que nenhum desses assuma efetivamente suas atribuies.
A impossibilidade de se particularizar a culpa ou a negligncia administrativa por eventuais
danos causados ao meio ambiente, haja vista que a responsabilidade pelo controle ambiental
compartilhada entre as diferentes esferas do poder pblico, desencoraja a assuno do nus
poltico e financeiro inerentes restrio das atividades econmicas com vistas promoo da
integridade ambiental.
Por sua vez, no que diz respeito s competncias concorrentes, o texto constitucional atribui
Unio a responsabilidades de estabelecer as normas gerais (art. 24, 1o). A norma geral
federal ambiental no precisa necessariamente abranger todo territrio brasileiro, podendo se
reportar exclusivamente a um determinado ecossistema, bacia hidrogrfica ou espcie da flora
ou fauna (MACHADO, 2002).
Os Estados e o Distrito Federal, por sua vez, podem legislar sobre o meio ambiente de forma
suplementar (art. 24, 2o), em razo de suas peculiaridades ou da necessidade de
aperfeioamento da norma geral federal vigente constatao de lacunas ou imperfeies na
legislao federal, ou quando a Unio no se pronunciar (art. 24, 3o). Todavia, a legislao
ambiental estadual no pode exorbitar de suas justificativas e ter de se ajustar legislao
federal superveniente (art. 24, 4o).
Segundo FARIAS (1997), a competncia constitucional concorrente da Unio, dos Estados e
do Distrito Federal para legislar sobre diversas matrias de interesse ambiental (art. 24, VI)
tambm tem engendrado difceis problemas administrativos e para a soluo de questes de
direito ambiental.
3.4.4.2. A legislao ambiental vigente: plano infraconstitucional

Os avanos produzidos pela Lei da PNMA se fizeram sentir com grande intensidade no
campo legal, o que certamente a qualifica como um marco da legislao ambiental no pas.
O texto da Lei 6938/81, ao ser novamente regulamentado aps a Constituio de 1988
(Decreto no 99.274 de 1990), encontra-se em conformidade com as disposies
constitucionais posteriores que regem a matria ambiental e, portanto, est vigorando
plenamente.
55
Por exemplo, a referida Lei estabeleceu, no direito ambiental brasileiro, a responsabilidade

civil objetiva por danos causados ao meio ambiente (Lei 6938/81, art. 14, 1o), norma
posteriormente referendada pelo texto constitucional (CF/88, art. 225). Dessa forma, ficou
consagrado, no Brasil, desde ento, que qualquer prejuzo qualidade ambiental deve ser
reparado pelo agente responsvel, independentemente da caracterizao de sua culpa
(MACHADO, 2002; MIRRA, 2003).
Alm disso, segundo o princpio da reparao integral do dano princpio da teoria da
responsabilidade civil encampado expressamente pelo novo Cdigo Civil (Lei 10.406/2002,
art. 944, caput) a reparao do dano ambiental no se restringe aos seus efeitos imediatos,
devendo abranger toda cadeia causal (MIRRA, 2003).
Aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, seguiu-se tambm, no plano
infraconstitucional, a edio de diversos e importantes atos normativos que contriburam para
aprimoramento da legislao ambiental e para a consolidao do atual arcabouo
institucional.
relevante a criao do Fundo Nacional de Meio Ambiente (FNMA), institudo pela Lei
7.797/89 e regulamentado pelo Decreto 3.524/2000. O FNMA, vinculado ao MMA e
gerenciado por um Conselho Deliberativo com participao de entidades no-governamentais,
tem sido um importante instrumento para a viabilizao da Poltica Nacional do Meio
Ambiente, apoiando projetos de mdio e pequeno porte, afeitos ao uso sustentvel dos
recursos naturais e qualidade ambiental no pas (MMA, 1998).
Outra iniciativa de grande importncia foi a Lei de Crimes Ambientais (LCA, Lei 9.605/98)
que disciplinou a matria concernente responsabilidade penal de pessoa fsica e jurdica em
atos lesivos ao meio ambiente, prevista no texto Constitucional (CF/88, art. 225, 3o).
A LCA representou importantes avanos, como a criminalizao de condutas consideradas
antes meras contravenes e a possibilidade de cumulao das penas aplicadas. Foram
previstas, por exemplo, sanes penais para infraes s normas que regulam as APP (art. 38
e 39).
ARAJO (2002a) constata um maior rigor na aplicao das normas de proteo ambiental
aps a edio da LCA, cogitando como possvel explicao, a previso legal para aplicao de
56
penas especficas para agentes pblicos negligentes no cumprimento de suas obrigaes para
com a legislao ambiental.
Em 2001, a edio da MP 2.166-67 contribuiu significativamente para a proteo dos recursos
hdricos, ao ampliar o alcance das reas de Preservao Permanente (APP) definidas pelo
Cdigo Florestal (Lei 4.771/65) s matas ciliares em faixas mnimas ao longo de cursos
dgua. A referida MP, editada antes da Emenda Constitucional no 32/01 que disciplina a
tramitao de Medidas Provisrias no Congresso, permanece sem votao e ainda vigente,
ganhando carter definitivo.
No mesmo ano, foi sancionada a Lei 10.257/2001, usualmente referida como o Estatuto da
Cidade. Os seus dispositivos, apesar de concernentes poltica urbana e, portanto, ligados
mais diretamente ao campo do direito urbanstico e no ao do direito ambiental, tem
repercusses importantes para a proteo ambiental (ARAJO, 2003a). Isso fica evidente na
diretriz de proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo
(Lei 10.257/2001, art. 2o, XII).
Por sua vez, no plano infralegal, o CONAMA tem sido bem atuante desde sua criao. O
CONAMA, com base nas competncias que lhe foram investidas (Lei 6.938/81, art. 8o) vem
editando, por meio de suas resolues e decretos, importantes normas que disciplinam a
aplicao dos instrumentos da PNMA.
Destacam-se, entre outras, as resolues do Conselho que estabeleceram normas gerais sobre
os Estudos de Impacto Ambiental e Relatrios de Impacto Ambiental (Resoluo CONAMA
01/86) e para o sistema de licenciamento ambiental (Resoluo CONAMA 237/97), e a que
dispe sobre a classificao dos corpos hdricos e os respectivos padres de lanamento e de
qualidade dos corpos receptores (Resoluo CONAMA 20/86, alterada pela Resoluo
CONAMA 357/2005).
LA ROVERE (2001) atesta que o carter sinttico e disciplinador da Resoluo CONAMA
01/86 a consagrou como um marco de referncia na literatura sobre avaliao de impactos
ambientais no Brasil.
Apesar do aparato legal vigente no pas, IRIGARAY (2003) considera que a proteo jurdica
do meio ambiente ainda simblica e deve avanar. O autor constata que o sistema jurdico e
o aparelho de Estado protegem os bens privados e os de uso comum de forma diferenciada,
sendo os primeiros defendidos com muito mais vigor.
57
PEREIRA JNIOR (2003) tem opinio discordante, afirmando que o Brasil dispe, no
mbito federal, de um completo e adequado ordenamento jurdico ambiental. O que falta,
segundo o autor, aprimorar as condies institucionais para cumprir e fazer cumprir as leis
ambientais, assegurando-se a disponibilidade de recursos humanos e financeiros.
Semelhantemente, ARAJO (2002a) entende que a legislao ambiental brasileira bastante
rigorosa, mas devido capacidade precria de fiscalizao ou omisso dos agentes pblicos,
entre outros motivos, permanece inaplicada em muitas situaes.
3.4.4.3. A atual organizao institucional para gesto ambiental

Somente com a instituio da Poltica Nacional de Meio Ambiente (Lei 6.938/81) foi possvel
avanar para um estgio de organizao institucional condizente com os desafios presentes e
futuros ao desenvolvimento sustentvel. A referida Lei atribuiu aos rgos que constituem o
SISNAMA Sistema Nacional de Meio Ambiente a responsabilidade pela sua efetiva
implementao (art. 6o).
O SISNAMA dispe, desde ento, de importantes instrumentos para a efetivao da PNMA:
estabelecimento de padres de qualidade ambiental, zoneamento ambiental, avaliao de
impactos ambientais, licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras,
incentivos instalao de equipamentos para proteo ambiental, criao de reas de proteo
ambiental, sistema nacional de informaes sobre o meio ambiente, penalidades disciplinares
ou compensatrias (Lei 6.938/81, art. 9o).
O SISNAMA foi estruturado da seguinte forma (Lei 6.938/8, art. 6o, I a VI): o Conselho de
Governo (rgo superior, institudo pela Lei 7.804/89), com funo de assessoramento da
Presidncia da Repblica; o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA, rgo
consultivo e deliberativo); o Ministrio do Meio Ambiente (MMA, rgo central do sistema);
o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renovveis (IBAMA, rgo executor
federal); outros rgos e entidades da Administrao Pblica direta e indireta que se
relacionam questo ambiental, da Unio (por exemplo, a Secretaria Nacional de Recursos
Hdricos e a Agncia Nacional de guas) e dos Estados (rgos seccionais); bem como os
rgos e entidades com competncias correspondentes no nvel municipal (rgos locais).
Conforme bem percebe MACHADO (2002), as competncias do CONAMA esto bem
delineadas e se dividem entre as de assessoramento do Conselho de Governo, estudando e
propondo diretrizes de polticas governamentais para o meio ambiente e para a explorao dos
58
recursos naturais, e as de deliberao sobre normas e padres de qualidade ambiental e de

emisso de poluentes (segundo redao dada pela Lei 8.028/90 para o art. 6o, II, da Lei
6.938/81).
Por sua vez, no mbito da Administrao Pblica Federal, a matria ambiental encontra-se
centrada no MMA, mas no se restringe exclusivamente s suas competncias. Cita-se, por
exemplo, as responsabilidades conjuntas do Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento e do Ministrio da Sade para registro, controle e fiscalizao do emprego de
agrotxicos (Lei 7.802/89 regulamentada pelo Decreto 4.074/2002).
MACHADO (2002) menciona outras interfaces de competncia do MMA com o Ministrio
da Marinha (recurso do mar) e com Ministrio de Minas e Energia (explorao mineral),
avaliando positivamente o fato da administrao ambiental no pas no estar submetida a um
superministrio.
Na rea executiva, encontram-se tambm as agncias de meio ambiente (estadual ou federal),
rgos que estipulam os padres de qualidade ambiental, concedem as licenas ambientais e
instruem tecnicamente o processo de AIA, atuando como agente centralizador e mediador das
partes envolvidas, ou seja, como juiz de mrito dos estudos realizados (LA ROVERE, 2001).
O IBAMA tem funes basicamente executivas fiscalizao, controle e aes supletivas da
Unio concernentes implementao da PNMA (art. 2o, da Lei 7.735/89 alterado pela MP
2.216-37/2001). Embora a rea de atuao do IBAMA seja bem mais abrangente, so os
rgos ambientais estaduais, com funes correspondentes, que respondem pela maior
demanda do licenciamento ambiental no pas (ARAJO, 2002b).
A organizao institucional competente pela gesto ambiental nos estados e municpios ficou
estruturada de forma semelhante da Unio, com a instituio de rgos deliberativos e
consultivos (conselhos estaduais e municipais de meio ambiente) e dos rgos de governo e
suas agncias executivas (secretarias de meio ambiente e as fundaes e autarquias
vinculadas).
3.4.5. Breve histrico da gesto de recursos hdricos no Brasil

A instituio da PONAREH em 1997, a partir da promulgao de um texto legal
contemplativo de princpios e diretrizes amplamente aceitos como os mais modernos e
adequados para gesto de guas (ANA, 2002b), o resultado de um longo processo nacional e
59
global de amadurecimento de idias e de aprendizado com experincias na gesto de recursos

hdricos.
SETTI et al. (2001) se reportam evoluo dos modelos de gesto de guas no Brasil segundo
trs fases distintas, correspondentes aos sucessivos avanos dos mecanismos institucionais e
financeiros aplicados ao gerenciamento dos recursos no pas: o modelo burocrtico, o modelo
econmico-financeiro e o modelo sistmico de integrao participativa.
O modelo burocrtico de gerenciamento dos recursos hdricos comeou a ser implementado
no final do sculo XIX, tendo seu marco referencial na aprovao do Cdigo das guas
(Decreto no 24.643, de 10 de julho de 1934).
O Cdigo das guas foi o primeiro instrumento legal a tratar das guas sob o prisma do
Direito Pblico e representou um significativo avano para a gesto das guas no pas,
estabelecendo uma poltica muito bem-estruturada e contemplativa de diversas questes
relevantes: propriedade, domnio, relaes com os solos, regras para aproveitamento hdrico,
concesses, autorizaes, fiscalizao, penalidades (GRANZIERA, 2003).
Todavia, BARTH (2002) atesta que a regulamentao do Cdigo de guas negligenciou o
aproveitamento mltiplo e a proteo ambiental, limitando-se ao desenvolvimento de um
setor usurio especfico, o setor eltrico. A instrumentalizao desse modelo, em face da
complexidade e abrangncia da questo hdrica, tambm foi prejudicada por uma excessiva
regulamentao, com a produo de uma grande quantidade de dispositivos legais e
regulatrios (SETTI et al., 2001).
Adicionalmente, assistiu-se construo de uma estrutura administrativa excessivamente
burocrtica e formal, pouco sensvel ou incapaz de responder com eficincia s demandas
especficas e eventuais. A centralizao do poder decisrio e o distanciamento entre as
instncias de gesto hierarquizadas em compartimentos pouco interativos e os setores da
sociedade diretamente afetados ou interessados na utilizao da gua, conduziram
morosidade funcional e ao descompromisso e alienao das autoridades quanto aos resultados
de sua gesto (SETTI et al., 2001).
Segundo SETTI et al. (2001), no se pode atribuir o fracasso do modelo burocrtico de
gerenciamento de recursos hdricos no Brasil incompetncia dos legisladores, juristas ou
administradores, julgando-os incapazes de elaborar, promover ou cumprir uma legislao
60
adequada, mas sim prpria opo por esse modelo de gesto, o qual se mostra bastante
limitado para efetivar as polticas pblicas e incentivar a negociao social.
Por sua vez, a criao da Companhia de Desenvolvimento do Vale do So Francisco
CODEVASF representou o marco introdutrio do modelo econmico-financeiro de
gerenciamento das guas no Brasil. Essa iniciativa correspondeu aos desdobramentos da
poltica econmica do Estado-empreendedor, preconizada por John Maynard Keynes em
resposta depresso capitalista experimentada no incio da dcada de 1930, com a criao nos
Estados Unidos, em 1933, da Tenessee Valley Authority primeiro Organismo de Bacia
Hidrogrfica naquele pas e a promulgao do Flood Control Act em 1936, que inicialmente
estabeleceu as bases de aplicao da anlise custo-benefcio gesto dos recursos hdricos
(SETTI et al., 2001).
Diferentemente do modelo burocrtico, fortemente marcado pela aplicao de instrumentos de
madato-e-controle, o modelo econmico-financeiro de gerenciamento define-se pelo emprego
de dispositivos de ordem econmica, voltados promoo ou restrio dos atores de
desenvolvimento. O Estado concentra quase todos esforos para estruturao dos sistemas de
aproveitamento hdrico, com polticas de investimento especficas para cada setor usurio,
sem deixar de assumir as responsabilidades e o nus pelo controle e proteo ambiental.
GONALVES (1990) ressalta que, nesse perodo, o aparato estatal brasileiro no somente se
limitou a garantir as condies para a produo capitalista, mas tambm atuou internamente
no sistema de produo para organizar a acumulao, tornando-se ao mesmo tempo promotor
e ator do desenvolvimento.
Contudo, a interveno econmica estatal usualmente fez-se de forma pouco articulada entre
os setores usurios e desses com preocupaes de conservao ambiental, produzindo
conflitos intersetoriais, resultados dispersos e oportunidades desiguais. Alm disso, a
inexistncia de um plano multisetorial permitiu a realizao de grandes empreendimentos sem
a devida considerao de cenrios futuros (SETTI et al., 2001).
A experincia brasileira evidenciou a inadequao do modelo econmico-financeiro. Verificase, nesse perodo, a dissociao entre as polticas pblicas voltadas aos setores de infraestrutura relacionados questo hdrica, com a criao de entidades pblicas detentoras de
grandes poderes. Como exemplos, vale mencionar a criao das companhias estatais de
61
gerao de energia hidroeltrica CEMIG, em 1952, Furnas , em 1957 e das companhias

estaduais de saneamento, a partir de 1969 (SETTI et al., 2001; BARTH, 2002).
Ressalvam-se, entretanto, algumas iniciativas governamentais positivas para integrao e
coordenao das aes pblicas no setor hdrico. Entre essas, destacam-se os acordos
firmados pelo Ministrio de Minas e Energia com o Governo do Estado de So Paulo para
criao dos Comits Especial, Executivo, e dos subcomits tcnicos nas bacias do Alto Tiet e
Cubato e, posteriormente, com o Ministrio do Interior (Portaria Interministerial no 90 de
29.03.1978) para criao de Comits Executivos de Estudos Integrados em bacias
hidrogrficas de rios de domnio da Unio CEEIBHs (BARTH, 2002).
o que ocorreu, por exemplo, nas bacias hidrogrficas dos rios Paraba do Sul,
Paranapanema, So Francisco e Guaba, apesar desse ltimo ser de domnio do Estado do Rio
Grande do Sul. Os bons resultados inicialmente apresentados pelos CEEIBHs se devem, em
grande parte, ao apoio que esses comits receberam do extinto DNAEE Departamento
Nacional de guas e Energia Eltrica e de entidades pblicas estaduais.
Contudo, os comits de bacia criados nesse perodo, concebidos em um modelo centralizador,
no resistiram evoluo da concepo de gerenciamento de recursos hdricos, extinguindose diante das presses polticas e sociais legtimas por modelos mais democrticos e
participativos. Corroboraram tambm para o declnio ou extino desses comits, o seu
carter meramente deliberativo, sem haver previso legal de dispositivos para se fazer cumprir
suas decises, e a carncia de recursos para estruturao de seu quadro tcnico e
administrativo (SETTI et al., 2001).
A constatao da ineficcia e das limitaes dos modelos de gesto de guas supracitados
modelo burocrtico e econmico-financeiro frente aos elementos dinmicos do meio
ambiente e da sociedade, conduziu opo pelo modelo sistmico de integrao
participativa. Este se orienta pelos princpios do aproveitamento mltiplo e integrado dos
recursos hdricos; da descentralizao administrativa, com uma efetiva participao social; e
da combinao proficiente de instrumentos legais e financeiros.
Incorporando, ainda que parcialmente, esses novos valores, surgem em alguns estados,
experincias de gesto de gua inovadoras, tais como as dos Comits dos rios Gravata e
Sinos (RS), ambos afluentes do Guaba, e dos Comits Paulistas (SP). Essas iniciativas,
devido ao seu carter mais democrtico e participativo, foram mais bem sucedidas que as
62
anteriores. SETTI et al. (2001) acusam a existncia de coeso poltica, mais factvel pela
prpria possibilidade de gesto de unidades hidrogrficas menores, como a razo principal do
bom desempenho funcional desses comits.
Posteriormente, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, instituda pela Lei 9.433/97, ao
incorporar integralmente esses preceitos tericos em seu texto, explicitando-os nos captulos
que tratam dos fundamentos, objetivos, instrumentos e diretrizes, reafirmou a opo brasileira
pelo modelo sistmico de integrao participativa. A Tabela 3.10 apresenta um quadro
comparativo entre os modelos de gerenciamento de recursos hdricos.
Tabela 3.10: Aspectos gerais dos diferentes modelos de gerenciamento de recursos hdricos.
Modelos
Caractersticas
Conseqncias/
dificuldades
- centralizao
- pouca flexibilidade no
administrativa
atendimento s demandas
- burocracia e formalismo
eventuais
excessivos
- morosidade nas aes
Burocrtico
- privilegia dispositivos
administrativas
- descompromisso das
legais e de regulao
autoridades quanto aos
resultados
- interveno estatal
- pouca flexibilidade para
significativa
adequao s questes
- privilegia instrumentos
contingenciais
Econmicoeconmicos
- atendimento desigual aos
Financeiro - anlise econmica de
setores usurios
custo-benefcio (ACB) - conflitos entre demandas
- orienta-se por aes
desenvolvimentistas e
setoriais
preocupaes ambientais
- descentralizao
- pouca ou nenhuma
administrativa
experincia de negociao
- aplicao combinada de
social no pas
- resistncia de grupos
instrumentos de
regulao e econmicos
polticos e agentes
Sistmico
- anlise econmica de
econmicos viciados em
relaes clientelistas
custo-efetividade (ACE)
- orienta-se por aes
- conflitos de competncias
integradas multisetorais
administrativas
Avanos
Marcos
referenciais
- Cdigo das
guas de 1934
- planejamento
- CODEVASF,
setorial
1948
- implementao de
planos diretores
- planejamento
multisetorial
- reviso do
planejamento
- considerao de
preocupaes
conservacionistas
- instituio de
fruns de
negociao social
- Instituio de
comits de
bacia em alguns
estados
- Constituies
Federal e
Estaduais aps
1988
- Lei das guas
(Lei 9.433/97)
Fontes: SETTI et al. (2001); BARTH (2002).

3.4.6. Aspectos polticos, legais e institucionais da gesto de recursos hdricos
atualmente vigentes no Brasil
3.4.6.1. O tema guas e as competncias na atual Constituio
O processo de redemocratizao, experimentado no pas ao trmino do regime militar,
permitiu, finalmente, a adoo de medidas efetivas para instituio de polticas pblicas de
recursos hdricos (GRANZIERA, 2003).
63
O primeiro movimento em direo ao atual estgio de evoluo da gesto de recursos

hdricos, foi a promulgao da Constituio Federal de 1988. Vrios dos seus dispositivos
indicam a emergente preocupao poca quanto aos recursos hdricos. O texto
constitucional afirmou a dominialidade pblica da gua (art. 20, III e art. 26, I), determinou
Unio o estabelecimento de um sistema nacional de gerenciamento dos recursos hdricos e a
definio de critrios de outorga de direito de uso da gua (art. 21, XIX), e atribuiu a todos
entes federados a competncia para registro, acompanhamento e fiscalizao das concesses
de direitos de pesquisa e explorao dos recursos hdricos (art. 23, XI).
O inciso IV do art.22 (CF/88) estatuiu que compete Unio legislar privativamente sobre
guas. Os Estados poderiam ser autorizados por Lei complementar a legislar sobre a matria
(art. 22, pargrafo nico).
GRANZIERA (2003) destaca que a competncia da Unio para legislar sobre guas
aparentemente privativa. Segundo a autora, entendimento prevalecente no Brasil que os
Estados so tambm competentes para legislar sobre guas, o que se corroborou com a
promulgao das leis estaduais de recursos hdricos. Os Estados poderiam legislar sobre
matria administrativa atinente aos recursos hdricos sob seu domnio, o que em nada feriria
a competncia privativa da Unio.
POMPEU (2002) tem opinio concordante, entendendo que no pode ser negada aos
Estados a competncia para editarem normas administrativas sobre a gesto das guas de
seu domnio, mesmo como lei formal. O que a estes vedado criar o direito sobre guas,
pois trata-se de matria privativa da Unio.
Diferentemente, MACHADO (2002) entende que a competncia privativa da Unio e a
competncia concorrente dos Estados estabelecidas pela Constituio (art. 22, IV e art. 24,
respectivamente) encontram-se entrelaadas, cabendo aos ltimos apenas competncia
suplementar (art. 24, 20). No mesmo sentido advogam CALASANS et al. (2003),
entendendo que a competncia constitucional concorrente dos Estados para legislar na rea
ambiental limita-se, exclusivamente proteo ambiental, no sendo aplicvel diretamente
gesto de recursos hdricos.
64
3.4.6.2. A legislao vigente sobre as guas: plano infraconstitucional

Apesar de no ter sido editada Lei complementar autorizando os Estados a legislar sobre
guas (art. 22, pargrafo nico), diversos deles se anteciparam Unio e tomaram a iniciativa
de organizar seus sistemas de gesto hdrica, editando as leis estaduais de recursos hdricos.
Independentemente da polmica jurdica j mencionada no item anterior, fato que as
polticas estaduais, em sua grande maioria, asseguraram a efetivao de propostas inovadoras,
amplamente aceitas poca nos fruns de discusso, e criaram, por conseguinte, condies
favorveis ao posterior estabelecimento de uma poltica nacional para gesto das guas.
Em So Paulo, a edio da Lei estadual no 7.663/91 representou o incio de nova uma era no
campo normativo dos recursos hdricos (ROCHA et al., 2001; GRANZIERA, 2003).
Posteriormente, a partir da aprovao do Plano Estadual de Recursos Hdricos (Lei 9.034/94),
os comits de bacia passaram a contar com o apoio de unidades descentralizadas das
entidades estaduais, com a mobilizao e interesse poltico das municipalidades, organizadas
em consrcios intermunicipais, e dispor de recursos financeiros do Fundo Estadual de
Recursos Hdricos (FEHIDRO) para seu desenvolvimento institucional (SETTI et al., 2001).
Outro marco inicial do atual estgio legal, poltico e institucional para a gesto das guas no
pas foi a publicao da lei de recursos hdricos do Estado do Cear (Lei estadual no
11.996/92), quase um ano depois da iniciativa pioneira de So Paulo. Nesse estado, destaca-se
a atuao da Companhia de Gesto de Recursos hdricos (COGERH), empresa responsvel,
desde 1993, pela implantao do sistema estadual de gerenciamento (Lei estadual no
12.217/93).
Em diversos outros estados seguiu-se processo semelhante, com a promulgao de leis
estaduais e a organizao dos sistemas estaduais de recursos hdricos na ausncia da lei
federal: Distrito Federal (Lei distrital no 512/93), Par (Lei estadual no 5.793/94), Santa
Catarina (Lei estadual no 9.748/94), Rio Grande do Sul (Lei estadual no 10.350/94), Minas
Gerais (Lei estadual no 11.504/94), Bahia (Lei estadual no 6.855/95), Rio Grande do Norte
(Lei estadual no 6.908/96), Paraba (Lei estadual no 6.308/96).
Importantes experincias de gerenciamento de recursos hdricos tambm se consolidaram no
mbito regional por meio dos consrcios e associaes intermunicipais de bacias
hidrogrficas, o que certamente contribuiu para o fortalecimento da idia de descentralizao
da gesto das guas.
65
No Estado de So Paulo, destacam-se as experincias do Consrcio Intermunicipal da bacia

de Jacar Pepira (primeira experincia do tipo no pas, realizada em 1984), do Consrcio do
Alto Tamanduate-Billings (ou Consrcio do ABC paulista) e do Consrcio Intermunicipal
das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia (Consrcio do PCJ). So tambm
exemplos a criao do Consrcio de Proteo Ambiental do Rio Tibagi (COPATI) no Estado
de Paran; e do Consrcio Santa Maria Jucu, no Esprito Santo (JOHNSSON, 2001).
Por fim, aps algumas dessas experincias e esforos isolados de gerenciamento estadual e
intermunicipal de recursos hdricos, com distintos graus de sucesso quanto aos seus
resultados, a Lei federal 9.433/97, conhecida como a Lei das guas, em conformidade com
as disposies constitucionais, instituiu, em mbito nacional, uma poltica de gesto
descentralizada e integrada, prevendo a ampla participao dos setores usurios e da
sociedade civil organizada: a Poltica Nacional de Recursos Hdricos.
A promulgao da Lei 9.433/97, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos
(PONAREH) e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos
(SINGREH), veio regulamentar dispositivo constitucional (CF/88, art. 21, XIX).
SETTI et al. (2001) entendem que o fato da Lei Federal 9.433/97 ter sido promulgada aps o
estabelecimento das legislaes de recursos hdricos em diversos estados brasileiros,
contribuiu para que a mesma se tornasse mais flexvel e capaz de atender s diferentes
condies regionais. Por sua vez, algumas legislaes estaduais foram revistas, adequando-se
nova PONAREH, caso do Estado de Minas Gerais que editou, em 1999, sua nova lei de
recursos hdricos (Lei estadual no 13.199/99).
Devido especial importncia da Poltica Nacional de Recursos Hdricos para esse trabalho,
preferiu-se tratar parte, nos itens seguintes, o contedo da PONAREH, seus instrumentos, a
atual conformao dada ao SINGREH, bem como os atuais desafios sua implementao.
66
3.5. A Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei 9.433/97)

A Lei das guas (Lei 9.433/97) resultou de mais de uma dcada de trabalhos e discusses que
envolveram os diferentes setores da sociedade civil diretamente interessados na alocao dos
recursos hdricos. O perodo de maturao e incubao das idias embrionrias da Lei das
guas de 1997 fez-se coincidente com a realizao de importantes eventos e fruns de debate,
nacionais e internacionais, sobre a gesto dos recursos naturais, nos quais novos conceitos e
instrumentos de ao mais eficientes foram propostos, munindo os governos e a sociedade de
argumentos e vontade poltica para alterar os modelos e a lgica desenvolvimentista pouco
sustentvel.
A Conferncia Internacional sobre Recursos Hdricos e Meio Ambiente (Dublin, 1992) e a
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD, Rio
de Janeiro, 1992) consubstanciaram-se em dois momentos de importncia histrica para
arregimentao das foras polticas favorveis imposio de restries ao modelo de
desenvolvimento vigente, seja por preocupaes puramente preservacionistas de entidades
no-governamentais, seja pelos interesses objetivos de governos e setores econmicos,
prejudicados pela degradao ambiental na apropriao alheia dos bens naturais.
Particularmente quanto ao gerenciamento dos recursos hdricos, os documentos produzidos a
partir das conferncias supracitadas acusam o reconhecimento da gua como um recurso
natural finito, vulnervel, escasso e de valor social e econmico. Foi tambm consenso a
necessidade de gerenciamento integrado e participativo dos recursos hdricos, garantindo-se a
proteo das guas e dos ecossistemas naturais que integram.
A Agenda 21, um dos principais documentos produzidos pela CNUMAD-92, em vrios dos
seus quarenta captulos, faz referncia questo dos recursos hdricos, articulando o assunto
com outros igualmente relevantes materializao da idia de sustentabilidade. Ademais, o
documento aborda de forma especfica o tema dos recursos hdricos em seu Captulo 18,
intitulado Proteo da qualidade e do abastecimento dos recursos hdricos: aplicao de
critrios integrados no desenvolvimento, manejo e uso dos recursos hdricos, explicitando
diversos aspectos inalienveis gesto hdrica sob a tica do modelo de desenvolvimento
sustentvel.
Por sua vez, no ambiente poltico-institucional interno, os movimentos originrios na direo
do atual modelo de gesto de guas remontam realizao, em 1983, do Seminrio
Internacional de Gesto de Recursos Hdricos, organizado pelo extinto DNAEE
67
Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica e s primeiras reunies de rgos

Gestores de Recursos Hdricos no ano seguinte. Nesses eventos, foram registradas
contestaes atuao do DNAEE, considerada centralizadora em grau incompatvel com o
princpio federativo, bem como tendenciosa, ao priorizar os interesses do setor eltrico em
detrimento dos demais setores usurios (MUOZ, 2000).
O envolvimento de diversos setores usurios e da sociedade civil organizada na discusso de
aspectos essenciais da gesto das guas, corroborou significativamente para a formao de
uma slida conscincia coletiva, devidamente alerta necessidade de modificaes no sistema
de gerenciamento que at ento vigorava, considerado fragmentado e centralizado.
A construo desse entendimento comum pode ser claramente percebida se analisados os
documento redigidos na poca pela ABRH Associao Brasileira de Recursos Hdricos a
partir dos fruns nacionais de discusso promovidos pela entidade, citando-se a Carta de
Salvador (1987), a Carta de Foz do Iguau (1989) e a Carta do Rio de Janeiro (1991).
Conforme afirma MUOZ (2000), as recomendaes da ABRH contidas nos manifestos
citados foram posteriormente amplamente incorporadas ao texto da Lei das guas.
Dessa forma, verifica-se que a riqueza do debate promovido nos mbitos nacional e global no
perodo que antecede promulgao da Lei 9.433/97, permitiu que a nova legislao
brasileira especfica para o setor hdrico incorporasse os preceitos e fundamentos mais
modernos e preeminentes no gerenciamento de recursos hdricos. Assim, a Lei das guas
prima por abarcar as principais diretrizes de gesto consensualmente consideradas
indispensveis ao aproveitamento hdrico sustentvel.
3.5.1. Contedo da PONAREH: Fundamentos, Objetivos e Diretrizes

3.5.1.1. A gua um bem pblico, escasso, e de valor econmico
Em conformidade com a disposio constitucional anterior e mais abrangente (CF/88, art.
225), a Lei das guas reafirmou a dominialidade pblica dos recursos hdricos (Lei 9.433/97,
art. 1o, I).
SAVENIJE (2001) destaca que a gua um bem pblico, sendo responsabilidade dos
governos garantir sociedade o acesso seguro aos mananciais hdricos. VEIGA DA CUNHA
et al. (1980) apud SETTI et al. (2001) afirmam que, devido s necessidades de fiscalizao e
monitoramento permanente da poluio hdrica, e eventual responsabilizao legal dos
infratores, a gesto das guas no pode ser privada, devendo ser necessariamente realizada
68
pelo poder pblico competente. Os autores constatam que h uma tendncia mundial de
estabelecer a gua como bem de propriedade do Estado.
GRANZIERA (2003) verifica que, quanto maior a importncia de um bem, maior a tendncia
de sua publicizao, ficando o Estado com a sua tutela para garantir o acesso por parte de toda
sociedade. A autora constata ainda que, no Brasil, tal tendncia foi mais forte que em outros
pases por exemplo, a Espanha que expressamente permitiram a existncia de guas sob
domnio privado.
Alm disso, a Lei 9.433/97 tambm reconheceu a gua como um recurso escasso e, por
coerncia, de valor econmico (art. 1o, II). As idias que subsidiam tais fundamentos da
PONAREH j foram devidamente explicitadas no item 3.3.3. Cabe destacar, contudo, que a
observao desses fundamentos depender do que prever os planos de bacia sobre a
instituio das diretrizes e critrios para cobrana pelo uso da gua (art. 7o, IX).
3.5.1.2. O aproveitamento da gua: usos mltiplos e prioridades

A destinao prioritria da gua o consumo humano e animal, os quais devem ser supridos
mesmo em situaes de escassez (art. 1o, III). Tal fundamento da PONAREH reconhece a
importncia primeira da gua como alimento insubstituvel e indispensvel s atividades
vitais. Caberia, talvez, ainda sob a gide do direito vida, estabelecer o fundamento da
reserva ecolgica como demanda prioritria.
Contudo, no se trata de ignorar ou atribuir menor importncia s demais necessidades. O
poder pblico outorgante no poder desconsiderar os mltiplos interesses que se apresentem
para o aproveitamento hdrico (art. 14, pargrafo nico).
3.5.1.3. Gesto dos recursos hdricos por bacia hidrogrfica

A definio da bacia hidrogrfica como unidade administrativa bsica justifica-se porque
nesse espao geogrfico, atravs da rede de drenagem fluvial, que se desenvolvem as relaes
de causalidade de interesse na gesto dos recursos hdricos (VEIGA DA CUNHA et al., 1980
apud SETTI et al., 2001).
Ademais, as unidades poltico-administrativas coincidentes com os limites dos municpios,
estados ou naes, no necessariamente abrangem todos os agentes antrpicos e fatores
naturais determinantes da demanda e da disponibilidade hdrica, respectivamente. As
variveis da equao hdrica disponibilidade versus demanda so estabelecidas por bacia
69
hidrogrfica, subconjunto ou conjunto, excetuando-se os casos em que h interveno direta

sobre o meio fsico como, por exemplo, no recalque de gua ou de esgotos sanitrios para
transposio de bacias. Conforme salienta MACHADO (2002), a implementao da poltica
ambiental no pode desconhecer a dimenso dos ecossistemas, especialmente os aquticos.
Os divisores de guas no devem, portanto, ser entendidos como meros acidentes
geogrficos pois, sendo a disponibilidade hdrica um fator diferenciador fundamental da
geografia humana (ocupao do solo, atividades produtivas predominantes) e plenamente
representativo de outros fatores ambientais (vegetao, fauna, solos), salvo as possibilidades
de interveno sobre o meio fsico (obras civis para transposio de bacia, reservao,
drenagem e outras), estes pontos notveis do relevo tambm definem os padres de
desenvolvimento econmico e social dentro de seus contornos.
A experincia de gesto pblica (planejamento e administrao) no mbito das bacias
hidrogrficas, permitir a viabilizao de macropolticas sustentveis a mdio e longo prazo e
de sistemas de aproveitamento hdrico de maior porte, necessrios para diversos setores
estratgicos da economia (SETTI et al., 2001).
3.5.1.4. Gesto integrada dos recursos hdricos

A gesto dos recursos hdricos deve ser feita de forma sistemtica, abarcando quantidade e
qualidade (Lei 9.433/97, art. 3o, I), no podendo ocorrer isoladamente, sem articulao com a
gesto ambiental e do uso do solo (art. 3o, III e V), nas esferas regional, estadual e nacional
(art. 3o, IV). Esses aspectos exigem grandes esforos de coordenao horizontal e vertical na
gesto dos recursos hdricos.
As diretrizes da PONAREH acima mencionadas partem da constatao de que a gesto dos
recursos hdricos no pode se fazer incomunicvel e dissociada da gesto mais abrangente do
patrimnio natural, ignorando-se em termos quantitativos a reserva hdrica indispensvel
manuteno dos ecossistemas ou, em termos qualitativos, a capacidade de assimilao ou
autodepurao dos corpos dgua no despejo de poluentes.
A preocupao da PONAREH em estabelecer uma abordagem multidisciplinar na busca de
solues para a questo hdrica, origina-se, ainda, na percepo da intervenincia de fatores
de diversas ordens sociais, econmicos, polticos, culturais e tcnicos e que envolvem
interesses e preocupaes de grupos sociais bastante heterogneos.
70
No possvel nem tampouco inteligente tratar as guas em um domnio tcnico-cientfico

isolado, ignorando-se as condies dos demais elementos naturais. Tal assertiva transfere-se
integralmente ao universo das cincias polticas e da administrao, sendo consensual a idia
de que no se pode promover o uso das potencialidades hdricas sem se considerarem todas
informaes relevantes sobre o meio natural e antrpico em seu entorno.
SETTI et al. (2001) ressaltam que a gesto dos recursos hdricos, por ser uma tarefa inerente
questo ambiental, exige uma coordenao multidisciplinar e intersetorial, que no se restrinja
a alguns poucos aspectos mais imediatos. Os autores constatam que tal premissa
fundamental e incontornvel para consecuo de um aproveitamento hdrico eficiente,
independentemente do sistema jurdico e institucional vigente.
No Brasil, a anlise dos resultados at ento alcanados pelas polticas governamentais
promovidas junto aos setores de recursos hdricos, meio ambiente, saneamento bsico e sade
pblica, demonstra ser insensato apart-las. Usualmente, no planejamento e administrao das
riquezas hdricas, os aspectos de ordem qualitativa, relativos recuperao ou preservao de
mananciais, intimamente associados situao do quadro sanitrio e de sade pblica, tm
sido negligenciados, ou mesmo, ignorados.
Os rgos constituintes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos
(SINGREH) devem, assim, articular-se com os demais rgos pblicos da administrao
direta e indireta com interesses especficos comuns por exemplo, os rgos do SISNAMA
em programas e projetos de natureza mais ampla, de forma coerente com as dimenses sociais
e econmicas abrangentes do recurso gua. Isso possibilitaria a otimizao dos esforos do
poder pblico no que tange, por exemplo, ao aproveitamento hdrico, proteo das colees
de gua e defesa civil contra eventos hidrolgicos crticos.
3.5.2. Instrumentos da PONAREH para gesto das guas

A Lei 9.433/97 previu seis instrumentos de gesto (art. 5o) para operacionalizao do
contedo da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, enumerados na seguinte ordem: os
planos de recursos; o enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os usos
preponderantes da gua; a cobrana pelo uso de recursos hdricos; a compensao a
municpios; o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos. Na prtica, em razo do veto
presidencial ao art. 24 da referida Lei, concernente compensao financeira aos municpios,
os instrumentos restringiram-se aos cinco restantes.
71
Alguns autores sustentam que a fiscalizao um outro instrumento da PONAREH pois,

apesar dessa atividade no estar especificamente caracterizada como tal pela Lei 9.433/97,
configura-se em um importante mecanismo para efetivao da poltica de comando-e-controle
(CHAVEZ et al., 2002).
Adiando a discusso de questes mais especficas sobre os referidos instrumentos para os
subitens seguintes, cabe apenas ressaltar, neste momento, a existncia de uma importante
complementaridade entre os mesmos. A Lei das guas contemplou ambas as etapas de gesto
planejamento e administrao com instrumentos apropriados para sua efetivao,
disponibilizando tanto instrumentos de carter normativo e de controle, quanto do tipo
indutor, via incentivo econmico.
H, naturalmente, um encadeamento mais apropriado ou uma interdependncia seqencial
para aplicao desses instrumentos de gesto. Inicia-se pelo sistema de informaes, que deve
dar suporte ao planejamento e s decises administrativas, at que, por fim, estabelea-se a
cobrana pelo uso da gua, que depende da instituio e adequado funcionamento de todos os
demais instrumentos da PONAREH (Figura 3.6).
Figura 3.6: Relao entre os instrumentos da PONAREH, segundo nveis de gesto, conforme
previsto na Lei das guas (Lei 9.433/97).
72
3.5.2.1. Informao para a gesto dos recursos hdricos

O Sistema de Informaes de Recursos Hdricos pode ser considerado o instrumento primrio
para a implementao da PONAREH, do qual depende a aplicao de todos os demais
instrumentos de gesto.
Essa percepo compartilhada por NEVES e CORDEIRO NETTO (2004) ao afirmarem que
o sistema de informaes o instrumento de base da gesto de recursos hdricos, devendo ser
estabelecido, preferencialmente, antes da elaborao dos planos de bacia.
A Lei 9.433/97 prev a colaborao de todos os rgos partcipes do SINGREH (art. 25,
pargrafo nico, e art. 26, I) para o funcionamento do Sistema de Informaes de Recursos
Hdricos, o qual estar submetido a uma coordenao unificada (art. 26, II).
Cabe destacar que o texto da referida lei primou por garantir o amplo acesso s informaes
produzidas (art. 26, III), preocupao bastante pertinente haja vista a recorrente falta de
comunicao entre os prprios rgos da administrao e o usual descompromisso desses para
com o esclarecimento da sociedade.
Assim, oportunamente, transcreve-se a declarao de SETTI et al. (2001): Em qualquer
circunstncia, a informao ao pblico dos conflitos potenciais quanto ao uso dos recursos
hdricos fundamental para a motivao poltica discusso e participao nos processos
gerenciais de tomada de deciso de uma dada regio.
3.5.2.2. Planejamento da utilizao dos recursos hdricos

Havendo informao adequada e suficiente para a gesto das guas, identificando-se os
conflitos existentes e potenciais, preciso disciplinar o aproveitamento hdrico de forma a
equacion-los. Planejar a utilizao dos recursos hdricos o passo seguinte para alcanar a
almejada sustentabilidade, e seus produtos sero os planos de recursos hdricos.
Infelizmente, na prtica, devido s deficincias no processo informativo no Brasil, comum o
planejamento ocorrer pari passu com o mesmo, sem tempo hbil para recolher e trabalhar
apropriadamente todas as informaes necessrias. Dessa forma, a Lei 9.433/97, ao explicitar
um contedo mnimo para os planos de recursos hdricos (art. 7o), buscou garantir uma
qualidade mnima aos mesmos, evitando-se que esses se tornem meros relatrios ou estudos
sobre os recursos hdricos.
73
A operacionalizao dos instrumentos da outorga e da cobrana est condicionada ao

contedo dos planos de recursos hdricos. Nos planos de recursos hdricos, constaro as
prioridades para outorga de direitos de uso de recursos hdricos (art. 7o, VIII) e as diretrizes e
critrios para a cobrana pelo uso dos recursos hdricos (art. 7o, IX).
Os planos de recursos hdricos tambm subsidiam o enquadramento e a sua efetivao,
entendidos como estabelecimento do nvel de qualidade e conjunto de medidas necessrias
para alcan-lo ou mant-lo, respectivamente (Resoluo CONAMA 20/86, art 2o, b, d).
O enquadramento depende do balano entre as disponibilidades e demandas de gua (art. 7o,
III) e das metas de racionalizao de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade (art.
7o, IV), enquanto a efetivao do enquadramento deve se dar pelas medidas, projetos e
programas previstos nos planos (art. 7o, V).
Os planos de recursos hdricos, na medida em que se estabeleceu a gesto por bacia
hidrogrfica, tambm so comumente denominados planos diretores de bacia hidrogrfica ou,
simplesmente, planos de bacia. A inter-conectividade hdrica que une bacias e sub-bacias
adjacentes, bem como a previso legal dos planos estaduais e nacional de recursos hdricos
(art. 8o), exigir uma difcil costura dos planos de recursos hdricos de domnios distintos.
3.5.2.3. Enquadramento: zoneamento das guas

At a instituio da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, o enquadramento era uma
prerrogativa exclusiva da gesto ambiental. Apesar de no haver meno explcita ao
enquadramento entre os instrumentos previstos para implementao da PNMA, esse
corresponde aplicao combinada de dois deles aos sistemas hdricos: os padres de
qualidade ambiental e o zoneamento ambiental (Lei 6.938, art. 9o, I e II).
A Resoluo CONAMA 20/86 o diploma legal que definiu o enquadramento das guas no
pas, prevendo nove classes e os respectivos padres de qualidade a serem alcanados ou
mantidos no corpo dgua.
Considerando a possibilidade de diviso dos sistemas hdricos em diferentes trechos para
aplicao do enquadramento, conforme as demandas de qualidade estabelecidas, MACIEL
JNIOR (2000) compara os trechos dos corpos hdricos s zonas ambientais, entendendo que
tal instrumento de gesto equivale ao zoneamento das guas.
74
MACIEL JNIOR (2000) identifica trs fases para consecuo dos objetivos do
enquadramento: (1) fase normativa, com definio de objetivos de qualidade; (2) fase
qualitativa, na qual se verifica o distanciamento entre as metas de qualidade e a real condio
do corpo dgua; e (3) fase operativa, definido-se as aes e medidas necessrias para corrigir
os desvios anteriormente verificados.
Na primeira e ltima das fases mencionadas, imprescindvel uma viso holstica da questo
hdrica e uma dinmica de gesto integrada e participativa, exigncias compatveis com as
diretrizes da Poltica Nacional de Recursos Hdricos.
Segundo a PONAREH, o enquadramento das guas no Brasil dever ser efetivado a partir das
propostas das Agncias de gua (art. 44, XI, a), as quais sero encaminhadas para apreciao
nos respectivos Comits e deliberao nos Conselhos (art. 35, IV), garantindo-se, dessa
forma, a participao social e a considerao dos diversos interesses de uso e de preservao
ambiental.
A Lei 9.433/97 no subtraiu competncias dos rgos ambientais, reafirmando que a
classificao dos corpos dgua continua sendo prerrogativa dos rgos ambientais (art. 10).
3.5.2.4. Outorga: efetivao dos direitos de uso da gua

O sistema de direitos de uso da gua no Brasil, diferentemente do sistema tipo cartorial
vigente nos Estados Unidos, origina-se a partir da negociao social, com a definio de
critrios e diretrizes gerais.
Contudo, conforme previsto pela PONAREH (Lei 9.433/97) a efetivao desses direitos,
respeitadas as orientaes estabelecidas nos fruns competentes comits e conselhos e
expressas nos planos de bacia, somente ocorrer por meio de autorizao por rgo do poder
pblico (art. 14) da Unio (art. 29, II) ou dos Estados (art. 30, I) para apropriao de uma
parcela da disponibilidade hdrica. Oportunamente, vlido lembrar que a Constituio
estabeleceu a competncia da Unio para definir critrios de outorga de direitos de uso das
guas (CF/88, art. 21, XIX), mas no a inclui no rol de suas competncias privativas (CF/88,
art. 22).
A outorga de direito de uso da gua o instrumento de gesto atravs do qual o poder pblico
se manifesta para assegurar o acesso sustentvel e socialmente justo dos recursos hdricos,
respondendo s demandas especficas em concordncia com os objetivos maiores acordados
75
com a sociedade. Nesse sentido, MACHADO (2002) ressalta que a competncia de outorga
restrita ao poder pblico, sendo intransfervel para a gesto privada.
A concesso da outorga deve estar suportada por uma consistente anlise tcnica e
econmica, considerando-se as informaes disponibilizadas em cadastros e por estudos
hidrolgicos, de impacto ambiental e outros.
A outorga um ato administrativo precrio pois, a qualquer momento, se constatados riscos
de indisponibilidade hdrica para atendimento das demandas outorgadas, poder ser suspensa
pelo poder pblico outorgante na medida da convenincia coletiva, considerando-se as
prioridades para abastecimento humano e animal e outras previstas no plano diretor da bacia
(art. 15).
A concesso da outorga de direito de uso da gua, apesar de ser uma atribuio exclusiva do
poder executivo, de forma alguma se caracteriza como um ato administrativo arbitrrio,
dissociado de critrios previamente acordados. O instrumento da outorga sujeita-se,
obrigatoriamente, ao disposto no plano de bacia e ao enquadramento dos corpos dgua (art.
13) e, por conseguinte, ao interesse majoritrio representado nos fruns competentes.
3.5.2.5. A cobrana pelo uso da gua

Na Lei da PONAREH, o instituto da cobrana est atrelado, mais diretamente, ao instrumento
da outorga e, subsidiariamente, aos planos de recursos hdricos.
No modelo de gesto de guas adotado no pas, a relao entre os instrumentos de cobrana e
outorga bastante estreita. Somente os usos outorgados podem ser cobrados (art. 20) e, por
ocasio de uma suspenso da outorga, deve ficar tambm suspensa a cobrana. A aplicao de
ambos os instrumentos configuram-se em atos administrativos e respondem pela efetiva
regulao do uso da gua, via poltica de incentivo econmico e de comando-e-controle,
respectivamente.
A cobrana pelo uso da gua, ao ser definida pelo volume constante nos termos da outorga, e
no pelo volume efetivamente utilizado, desestimula o usurio a declarar uma demanda
superior s suas necessidades reais e presentes, para assegurar uma reserva mais apropriada s
condies futuras ou se resguardar de um eventual racionamento. Tal prtica, se no coibida,
poderia levar a uma restrio injustificada das demandas presentes, antecipando-se
perigosamente os eventuais conflitos futuros.
76
Por sua vez, os planos de recursos hdricos devem prever as diretrizes e critrios para a
aplicao da cobrana (art. 7o, IX) e os recursos obtidos devem se destinar aos programas e
intervenes contemplados nos planos de bacia (art. 19, III). Dessa forma, no h modo legal
para aplicao dos recursos da cobrana sem a existncia do plano de recursos hdricos
(MACHADO, 2002).
A aplicao do instrumento da cobrana pelo uso da gua, independentemente do uso em
questo, tem por objetivo reconhecer a gua como bem econmico, incentivar seu uso
racional e disponibilizar recursos para investimentos necessrios nas bacias (art. 19).
Contudo, pode-se distinguir entre as motivaes para a cobrana pela derivao, captao ou
extrao de gua e pelo lanamento de cargas poluentes: garantir a alocao eficiente e justa
dos recursos disponveis e inibir a poluio hdrica, respectivamente (MACHADO, 2002).
Por isso, previu-se que, no primeiro caso, o valor cobrado depender do volume e do seu
regime de variao (art. 21, I), enquanto no segundo, importar, alm do volume e do regime
de despejo do efluente no corpo dgua, as suas caractersticas fsico-qumicas, biolgicas e
de toxicidade (art. 21, II).
3.5.3. O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos

3.5.3.1. Antecedentes: a especificidade da questo hdrica
recorrente o seguinte questionamento: se os recursos hdricos so recursos naturais e se j
existe lei sobre a matria (Lei 6.938/81), porque no sujeitar a gesto dos recursos hdricos
integralmente aos rgos do SISNAMA, aplicando-se os instrumentos de que esses dispem?
realmente necessrio um novo arranjo institucional que trate especificamente da questo das
guas no pas?
A Lei federal 6.938/81 inegavelmente abarcou aspectos inerentes gesto de guas ao
determinar, entre outros objetivos da PNMA, a preservao e restaurao dos recursos
ambientais (art. 4o, VI), os quais compreendem as guas interiores, superficiais e subterrneas
(art. 3o, V). Ademais, ao definir os instrumentos da PNMA, tais como o estabelecimento de
padres de qualidade ambiental e o licenciamento de atividades potencialmente poluidoras
(art. 9o, IV), e tratar das atribuies dos rgos integrantes do SISNAMA por exemplo, o
controle das emisses de efluentes lquidos pelos rgos ambientais estaduais (art.10, 2o),
aps estabelecidos os padres, normas e critrios gerais pelo Conselho Nacional de Meio
77
Ambiente (art. 8o, VII) a referida Lei demarcou claramente a participao dessas entidades
na gesto dos recursos hdricos.
Ademais, o controle da qualidade das guas naturais no pas tem sido tradicionalmente
exercido pelos rgos de gesto ambiental da administrao pblica, a exemplo das
atribuies dos rgos ambientais estaduais referentes ao enquadramento dos corpos dgua e
fiscalizao do cumprimento aos padres de qualidade vigentes (padres de lanamento e do
corpo receptor).
A resposta s perguntas inicialmente formuladas necessita considerar alguns outros
elementos. importante notar, por exemplo, que a Poltica Nacional de Meio Ambiente
reproduz o entendimento sobre a questo ambiental que predominou na poca da realizao
da Conferncia de Estocolmo em 1972, quando as estratgias de ao pblica voltadas
proteo ambiental resumiam-se basicamente aos mecanismos de comando-e-controle
(MUOZ, 2000).
Isso resultou na restrio da gesto ambiental instituda pela PNMA s atividades de
regulamentao, fiscalizao e aplicao de penalidades, impossibilitando que os rgos
ambientais atuassem eficientemente na promoo do aproveitamento hdrico sustentvel.
PEREIRA JNIOR (2003) afirma que h uma enorme defasagem entre o contedo da
legislao ambiental e os instrumentos disponveis para sua implementao.
Segundo MUOZ (2000), a gesto dos recursos hdricos no seria facilitada se submetida ao
SISNAMA pelo simples fato de se poder agrup-los na categoria recursos naturais. A
referida poltica ambiental no contemplou os conceitos mais modernos de gesto hdrica,
hoje amplamente aceitos.
Devido estrutura administrativa fortemente centralizadora do SISNAMA e desatualizao
da PNMA frente aos avanos experimentados nos fruns de discusso especficos do setor
hdrico, ficariam prejudicados os princpios da responsabilidade subsidiria da sociedade e
do poluidor-usurio-pagador que sustentam, respectivamente, a prtica de negociao social
e o instrumento da cobrana pelo uso da gua (MUOZ, 2000).
Dessa forma, em vez de se tratar a questo hdrica como apenas mais um item da agenda
ambiental, parece prefervel buscar garantir a articulao entre os sistemas de gesto hdrica e
ambiental, preservando-se os avanos legais, polticos e institucionais do primeiro sem,
contudo, ignorar as prerrogativas do ltimo.
78
Percebe-se, portanto, ser justificvel a especial ateno do constituinte com o tema guas. A
previso de um sistema especfico para a gesto de guas em mbito nacional (CF/88, art. 21,
XIX), pode ser apontada como o fato legal gerador de todo movimento que culminou na
instituio da atual marco poltico-institucional vigente.
3.5.3.2. Arranjo institucional do SINGREH

O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH) constitudo,
basicamente, por entidades com funes normativas, deliberativas e consultivas os
Conselhos Nacional e Estaduais de Recursos Hdricos, os Comits de Bacia Hidrogrfica (art.
33, I e III) com funes executivas e reguladoras a Agncia Nacional de guas (Lei
9.984/2000) no mbito da Unio e os rgos correspondentes do poder pblico nos Estados
ou com funes meramente executivas as Agncias de gua (art. 33, V).
Contudo, o SINGREH torna-se bem mais abrangente pela incluso dos rgos dos poderes
pblicos federal, estaduais e municipais cujas competncias se relacionem com a gesto de
recursos hdricos (art. 33, IV). Cabem nessa descrio diversos rgos da Administrao
Pblica, notadamente aqueles responsveis pelas polticas setoriais correlatas industrial,
agrcola, energtica, de saneamento e pela gesto dos solos e do meio ambiente.
A Figura 3.7 apresenta um esquema da disposio dos rgos integrantes do SINGREH,
segundo sua natureza e esferas de competncias, bem como suas relaes funcionais.
Figura 3.7: Organizao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.

Adaptado de PEREIRA (2003).
79
O que mais interessa, entretanto, notar as oportunidades inovadoras e inditas no campo da

gesto pblica, criadas pela prpria estruturao e repartio de atribuies no mbito do
SINGREH.
Vislumbra-se, se respeitadas as disposies da Lei 9.433/97, a consolidao de uma gesto
das guas no pas pautada pela distribuio equilibrada de competncias (gesto
descentralizada) e pela participao democrtica da sociedade (gesto participativa).
A descentralizao administrativa, aps amplamente aceita nos fruns nacionais de discusso
que precederam a elaborao da Lei 9.433/97, foi instituda na gesto de guas por esse texto
legal.
Contudo, a descentralizao que se pretende promover no mbito do SINGREH, no
corresponde a uma mera delegao de competncias entre as diferentes esferas do poder
pblico, mas sim, a uma alienao do poder decisrio da Unio e dos Estados para
entidades colegiadas que sejam representativas do interesse social (CALASANS et al., 2003;
LOBATO DA COSTA, 2005).
Para tanto, foi garantida a participao de representantes dos setores usurios e da sociedade
civil nos Comits de Bacia Hidrogrfica, no Conselho Nacional e nos Conselhos Estaduais de
Recursos Hdricos (Lei 9.433/97, art. 34, III e IV), nos quais definida a base norteadora de
toda aplicao dos instrumentos da PONAREH.
Dessa forma, o legislador sabiamente atrelou a ao do poder pblico ao interesse social
representado nos fruns competentes comits e conselhos obrigando que os rgos
executivos do SINGREH se orientem pelos princpios balizadores da PONAREH e no se
comprometam com presses alheias s vontades claramente expressas nos planos diretores
das bacias, sob pena de cometerem crime administrativo.
A Tabela 3.11 apresenta a distribuio de responsabilidades no mbito do SINGREH para
execuo da PONAREH.
80
Tabela 3.11: Atribuies dos integrantes do SINGREH relativas aplicao dos instrumentos
da PONAREH, conforme previsto na Lei das guas (Lei 9.433/97).
SINGREH
Conselhos
(Nacional e dos
Estados)
Comits de
Bacia
Instrumentos
Planos de
Recursos
Hdricos
Aprovao e
acompanhamento
da execuo do
Plano Nacional e
dos Estados
(art. 35, IX)
Enquadramento
Deliberar sobre a
proposta de
enquadramento
(art. 35, IV)
Outorga
Deliberar sobre a
proposta de
aproveitamentos
insignificantes p/
dispensa de
outorga
(art. 35, IV)
Anlise e
encaminhamento
de proposta de
enquadramento aos
Conselhos
(art. 44, XI, a)
Proposio aos
Conselhos sobre os
aproveitamentos
insignificantes p/
dispensa de
outorga
(art. 38, V)
Cobrana
Deliberar sobre a
proposta dos
valores a serem
cobrados
(art. 35, IV)
Estabelecer
mecanismos de
cobrana e sugerir
valores
(art. 38, VI)
Sistema de
Informaes
rgos ou
Entidades da
Adm. Pblica
(Unio e Estados)
Aprovao e
acompanhamento
da execuo do
Plano da Bacia
(art. 38, III e IV)
Entidades de
Bacias
Elaborao dos
Planos de Recursos
Hdricos nas
respectivas bacias
(art. 44, X)
Proposio aos
Comits do
enquadramento
(art. 44, XI, a)
Efetivao da
outorga
(art. 14 e 30, I)
Proposio aos
Comits de valores
e efetivao da
cobrana, mediante
delegao
(art. 44, III e XI, c)
Implantao e
gesto dos sistemas Gesto do sistema
de informao em de informao nas
mbito nacional e respectivas bacias
estadual
(art. 44, VI)
(art. 29 e 30, III)
81
3.6. Estudos prospectivos

O presente item faz uma abordagem aos denominados estudos prospectivos e,
particularmente, ao mtodo Delphi de polticas, uma vez que esse ltimo se constituir em um
importante ferramental metodolgico do trabalho. Isso porque, alm da compreenso dos
elementos bsicos que subsidiam a investigao histrica, percebeu-se tambm necessrio
uma avaliao prospectiva sobre os provveis desafios e implicaes da implementao da
Poltica Nacional de Recursos Hdricos, esperados no futuro prximo, exclusivamente no que
tange os aspectos de qualidade de gua selecionados para anlise: os servios de saneamento e
o controle da poluio hdrica.
3.6.1. Importncia e possibilidades dos estudos prospectivos

Os estudos prospectivos surgem das prprias necessidades do planejamento aproveitamento
de oportunidades futuras, preveno contra crises, antecipao de aes e outras e da
percepo comum de uma acelerao das mudanas estruturais de ordem econmica, poltica,
social, tecnolgica, entendidas como aquelas que produzem rompimentos nos padres de
comportamento prevalecentes no passado (MARQUES, 2003).
A avaliao prospectiva auxilia no direcionamento de aes, sendo um fator essencial para
formulao de polticas e para o planejamento (ONO & WEDEMEYER, 1994). COYLE
(1997) defende a necessidade de investigaes prospectivas, destacando sua importncia nos
nveis das organizaes empresariais e de governo.
preciso, contudo, vencer importantes desafios: estruturao das incertezas do futuro,
identificando-se as variveis intervenientes e suas inter-relaes; reduo da complexidade do
ambiente externo, utilizando-se modelos ou outras tcnicas que permitam interpret-lo a partir
de um nmero reduzido de variveis relevantes; respeito organicidade do sistema estudado,
ou seja, forma como os atores envolvidos se relacionam e influem nas variveis do sistema
(MARQUES, 2003).
Nesse intuito, diversas estratgias e mtodos foram desenvolvidos para as atividades
prospectivas. MITROFF & TUROFF (1973) fizeram um importante apanhado sobre os
fundamentos tericos e filosficos dos estudos prospectivos, identificando 5 diferentes
sistemas ou modelos de investigao cujas aplicaes dependem das caractersticas do
problema considerado.
82
Percebe-se uma grande evoluo dos mtodos de prospeco desde os primeiros estudos
conduzidos na dcada de 1950 nos Estados Unidos, inicialmente centrados na idia de
reproduo futura de experincias passadas, at os exerccios atuais, mais sofisticados e
atentos dinmica dos atores na construo do futuro.
O desenvolvimento dos mtodos prospectivos acabou por levar distino entre os conceitos
de previso (ou forecast) e de prospeco (ou foresight), sendo esse ltimo apenas
atribudo aos procedimentos metodolgicos mais avanados, que valorizam o prprio
processo de prospeco, incorporando atributos de interatividade, possibilidade de reviso de
opinies, entre outros (CCT/MCT, 2003). No presente texto, entretanto, no haver
preocupao em distinguir esses termos, utilizando-se ambos para referenciar a atividade de
pesquisa do futuro sob o rigor do mtodo cientfico.
MARQUES (2003) fez uma importante diferenciao entre os mtodos clssicos de
prospeco, baseados na tentativa de projeo de tendncias passadas para definio de
cenrios futuros e que, portanto, atribuem ao futuro a mesma estrutura ou padres de
comportamento do passado, daqueles que consideram a atitude dos atores proeminentes e as
possveis descontinuidades (ou rupturas) geradas pela dinmica do ambiente externo.
Enquanto no primeiro conjunto, encontram-se, por exemplo, os mtodos que se valem de
modelos de carter projetivo ou da previso por extrapolao, incluem-se, entre os ltimos, os
mtodos de previso por julgamento tais como o mtodo Delphi e suas variantes e os
denominados mtodos integrativos, que podem combinar diferentes abordagens
prospectivas.
A Tabela 3.12 apresenta alguns mtodos de prospeco diferenciados com relao sua
capacidade de anlise de ambientes externos, ao horizonte de alcance, bem como aptido
para o tratamento de variveis quantitativas e qualitativas.
83
Tabela 3.12: Condicionantes para a aplicao de diferentes mtodos prospectivos.

Mtodo Prospectivo
Indicadores antecedentes
Anlise de risco poltico
Regresso simples ou mltipla
Indicadores antecedentes
Delphi
Impactos cruzados
Cenrios
Condio admissvel
Horizonte
para anlise do
de
ambiente externo
Previso
Mtodos de Monitoria
Alta turbulncia
Curto
Alta turbulncia
Mdio
Mtodos de Extrapolao
Baixa turbulncia
Curto
Alta turbulncia
Curto
Mtodos de Julgamento
Alta turbulncia
Longo
Alta turbulncia
Longo
Mtodos Integrativos
Alta turbulncia
Longo
Varivel considerada
Quantitativa
Qualitativa
Sim
Sim
No
Sim
Sim
Sim
No
No
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Fonte: Adaptado de MARQUES (2003).

importante notar que os mtodos contemplativos de variveis qualitativas na avaliao
prospectiva prestam-se aos ambientes turbulentos e s anlises de longo prazo. Isso pode ser
explicado pelo fato de que em ambientes turbulentos, e no longo prazo, aumentam as
probabilidades de rompimento estrutural entre o passado e o futuro, e grande parte dessas
transformaes ocorre a partir de variveis qualitativas, como as do domnio poltico
(MARQUES, 2003).
COYLE (1997) tambm realizou uma ampla reviso das estratgias existentes para a
conduo de estudos prospectivos, classificando-os seqencialmente segundo seu tempo de
ocorrncia relativo ao evento, forma de abordagem, objetivos e outros critrios. O autor
concluiu que as abordagens subjetivas so mais proveitosas para as investigaes
prospectivas que as numricas, citando, entre as primeiras, o mtodo Delphi. A Figura 3.8
apresenta a rvore de classificao proposta por COYLE (1997), destacando o ramo suporte
do mtodo Delphi.
84
Figura 3.8: Classificao do mtodo Delphi dentre as possveis estratgias para se lidar com
mudanas estruturais. Adaptado de COYLE (1997).
3.6.2. A escolha do mtodo Delphi: objetivos e aplicabilidade
WRIGHT & GIOVINAZZO (2000) afirmam que a escolha pela metodologia Delphi dentre
outras tcnicas de previso, depende das caractersticas do objeto do estudo proposto, citando
as seguintes: necessidade de abordagem interdisciplinar, inexistncia de dados histricos e
perspectivas de mudanas estruturais.
Essas consideraes, a princpio, foram fortes indicativos para sua aplicao nesse estudo. A
necessidade de abordagem interdisciplinar na gesto de recursos hdricos largamente
reconhecida, no cabendo nenhuma considerao adicional. Por sua vez, quanto s duas
ltimas exigncias, vale lembrar dos prprios fatos motivadores do presente trabalho a
instituio da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei 9.433/97), a experincia brasileira
das agncias autnomas de regulao, com a criao da Agncia Nacional de guas (Lei
9.984/2000) os quais se situam na recente histria poltica-institucional do Brasil,
representando profundas reformas no papel do Estado e transformaes significativas quanto
experincia anterior do setor hdrico.
85
Todavia, a principal razo para a adoo do mtodo Delphi sua reconhecida e testada
aplicabilidade na gesto pblica. OLOUGHLIN & KELLY (2003) constataram que a tcnica
Delphi tem sido empregada com sucesso na explorao de temas de interesse pblico, citando
diversos estudos realizados nos campos da administrao pblica, das polticas pblicas e
sociais, do gerenciamento ambiental e de recursos hdricos.
Organizaes pblicas podem indubitavelmente se beneficiar da tcnica Delphi como uma
ferramenta de previso, antecipando-se s futuras mudanas na sociedade atitudes e
sentimentos emergentes do pblico, novas demandas sociais quando essas encontram-se
ainda em seu estgio inicial de desenvolvimento (PREBLE, 1983).
PREBLE (1983) destacou, entre outros, trs importantes empregos do mtodo Delphi no setor
pblico: previso de mudanas para antecipao de aes; estabelecimento de canais de
comunicao entre cidados, especialistas e autoridades selecionados como painelistas;
identificao e hierarquizao de objetivos.
A ampla aplicao da tcnica Delphi em estudos voltados gesto pblica advm, em grande
parte, das vantagens comparativas oferecidas pelo mtodo Delphi em relao s abordagens
de interao direta. Em ambientes abertos ou semi-abertos de discusso audincias, fruns,
seminrios, comits podem haver restries livre expresso de opinies por inmeras
razes: apatia ou inibio diante da presena de personalidades de destaque ou dominantes
pelo conhecimento notrio, posio de autoridade ou capacidade de convencimento; receio de
perseguies pessoais ou de constrangimentos em pblico; entre outras. A supresso das
opinies minoritrias, por vezes mais qualificadas que o entendimento geral estabelecido,
pode comprometer a legitimidade do processo e prejudicar sensivelmente a produo de
resultados satisfatrios (TUROFF, 1975; ADAMS, 2001).
Nesse sentido, o anonimato uma importante vantagem oferecida pela tcnica Delphi,
especialmente desejvel quando conduzidos estudos em ambientes do setor pblico, devido s
exigncias de contribuies de indivduos de formaes bastante distintas e com interesses
por vezes divergentes ou conflitantes (PREBLE, 1983). HELMER (1977) apud PREBLE
(1983) percebeu que o mtodo Delphi oferecia uma importante oportunidade de comunicao
entre especialistas, os quais utilizavam o estudo como um filtro para expresso de suas
opinies pessoais, sem a exposio de suas identidades.
86
Outra importante razo para o emprego da tcnica Delphi na investigao de questes

pblicas a possibilidade de extrair opinies divergentes de forma no emocional (MORGAN
et al., 1979 apud PREBLE, 1983). A discusso sobre temas polmicos, o que comum
quando se trata de questes polticas ou de interesse pblico, dado seu alto teor de
subjetividade, pode no apresentar resultados to benficos quando conduzida em ambientes
abertos.
3.6.3. O mtodo Delphi: conceito, origem e evoluo

A metodologia Delphi foi concebida como uma tcnica aprimorada de consulta a especialistas
para previso tecnolgica (Delphi de previso). A premissa que sustenta a abordagem original
a de que a previso consensual de especialistas tem maior chance de se mostrar correta que
aquela obtida com a opinio de um nico especialista ou de um grupo de no-especialistas
(DE LO, 1995).
Em linhas gerais, o mtodo Delphi convencional buscava a convergncia de posies, dentro
de um grupo seleto de peritos, sobre questes relativas a eventos futuros ou tendncias,
respeitadas algumas condies de aplicao tais como o anonimato dos respondentes e outras.
O consenso obtido quando se verifica a convergncia das opinies, aps sucessivas etapas
de consultas (aplicao de questionrios) e respostas (retorno dos questionrios), permitindose a repetida interao entre todos os especialistas consultados e a reavaliao das questes
formuladas. A cada nova consulta, a partir da 2a rodada de aplicao dos questionrios, os
participantes reavaliam suas posies luz dos resultados da rodada anterior, obtidos aps o
devido tratamento das respostas e justificativas dos demais especialistas (WRIGHT &
GIOVINAZZO, 2000).
QUADE (1967) apud PREBLE (1983) relata que a primeira utilizao formal do mtodo
Delphi foi a previso de resultados de corridas de cavalo em 1948. Entretanto, foi a partir de
estudos de problemas militares conduzidos por Olaf Helmer e Norman Dalkey na Rand
Corporation que o mtodo passou a adquirir seu formato atual (TUROFF, 1975; PREBLE,
1983; WRIGHT & GIOVINAZZO, 2000).
Em meados dos anos 1960, verificou-se a disseminao do mtodo Delphi e as primeiras
aplicaes em estudos de natureza no militar (PREBLE, 1983). O crescente reconhecimento
da necessidade de incorporao de informaes subjetivas em modelos de maior
complexidade despertou o interesse pela tcnica em inmeras reas: meio ambiente, sade,
transportes, entre outras (TUROFF, 1975).
87
Assim, a aplicao da metodologia foi sendo significativamente ampliada, no mais se

restringindo avaliao de eventos futuros (PREBLE, 1983; WRIGHT & GIOVINAZZO,
2000). MCKINNON & FORSTER (2000) citam algumas diferentes modalidades de aplicao
da tcnica Delphi, classificadas segundo propostas de outros autores: Delphi convencional, de
polticas e de deciso (STRAUSS & ZEIGLER, 1975; HANAFIN, 2004); Delphi numrico,
de polticas ou histrico (VAN DIJK, 1990).
Nesse trabalho, buscou-se explorar uma variante do mtodo convencional introduzida por
TUROFF (1970), denominada Delphi de polticas. O item seguinte relata as
particularidades dessa abordagem da tcnica Delphi e faz um comparativo com a abordagem
convencional, apontando as razes que levaram sua utilizao.
3.6.4. O Delphi de polticas

TUROFF (1975) descreveu sua proposta o Delphi de polticas como um mtodo
organizado para correlacionar vises e informaes concernentes a uma especfica rea da
poltica, resumindo-a como um frum para idias. Segundo o prprio proponente do
mtodo, um estudo com Delphi de polticas pode servir a trs propsitos, conjuntamente ou
no: (1) assegurar que todas as alternativas polticas foram consideradas; (2) estimar as
implicaes de qualquer uma dessas alternativas e (3) examinar e estimar a aceitao dessas
opes.
No caso em estudo, relativo implementao da PONAREH e suas implicaes para aspectos
de qualidade das guas, conforme pode ser depreendido pelo prprio conjunto de objetivos
especficos listados no item 2, interessam as trs potenciais contribuies do mtodo Delphi
de polticas citadas por TUROFF (1975).
Segundo WRIGHT & GIOVINAZZO (2000), essa nova abordagem da tcnica Delphi permite
a identificao de idias e estratgias para proposio de polticas organizacionais mais gerais.
Conforme ressaltou DE LO (1995), o Delphi de polticas se diferencia bastante do Delphi de
previso (abordagem convencional), tendo muito pouco em comum com esse ltimo, alm
das caractersticas semelhantes de iteratividade, interatividade e anonimato.
Uma premissa fundamental para a aplicao do Delphi de polticas a conscincia de que as
autoridades responsveis pelo processo decisrio no necessariamente desejam que os
88
especialistas as substituam nessa tarefa, mas to somente que sejam apresentadas todas as
alternativas viveis e evidncias de suporte (TUROFF, 1975).
Nesse sentido, diversos autores sugeriram que o Delphi de polticas, diferentemente do Delphi
de previso, no uma ferramenta para tomada de deciso, devendo ser melhor entendido
como uma ferramenta de auxlio ao processo decisrio (DE LO, 1995; OLOUGHLIN &
KELLY, 2003; HANAFIN, 2004). A Tabela 3.13 apresenta uma avaliao comparativa entre
as abordagens do Delphi de previso e Delphi de polticas.
Tabela 3.13: Comparao entre diferentes abordagens do mtodo Delphi
Delphi de previso
Delphi de polticas
(abordagem convencional)
(variante)
Busca convergncia de opinies na avaliao

prospectiva de eventos futuros;
Busca gerar a mais forte possvel oposio de idias

sobre potenciais solues para problemas polticos;
Painelistas devem ser especialistas;
Painelistas podem ter diferentes formaes e nveis de

instruo;
Assume-se que os especialistas tm melhor anteviso

de eventos futuros.
As opinies dos especialistas no necessariamente tm

maior valor.
Fonte: TUROFF (1975); DE LO (1995).

A anlise da Tabela 3.15 indica que o Delphi de polticas a abordagem mais adequada para a
conduo desse trabalho. A complexidade e a abrangncia do objeto estudado admitem e
requerem a considerao de opinies acentuadamente divergentes, oferecidas por indivduos
representantes de realidades e interesses bastante dspares.
VAN VEEN et al. (2003) confirmam que o objetivo do Delphi de polticas permitir que
grupos diferentes explorem questes polticas complexas, revelando tanto as posies comuns
quanto as divergncias de opinio existentes.
Alm disso, a pretenso de convergncia de opinies seria um tanto quanto ingnua e utpica
dado o elevado contedo poltico inserido na discusso da gesto de guas, e a estimativa de
cenrios futuros, por sua vez, menos importante que o reconhecimento dos imediatos
obstculos implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos.
A opo pelo Delphi de polticas, em vez da abordagem convencional do mtodo, tambm
pode ser justificada pelas incertezas associadas ao objeto deste trabalho, seja na interpretao
da atual realidade do pas seja na considerao de cenrios futuros. Segundo DE LO (1995),
prefervel, nesses casos, a identificao de uma ampla gama de opes do que a busca de
89
convergncia sobre algumas poucas alternativas. Algumas outras importantes razes que
motivaram a opo pelo Delphi de polticas so enumeradas pelo autor:
Economia e eficincia: permite a interao dentro de um grupo disperso de pessoas,

com custos bem mais modestos que aqueles associados a outras formas de interao;
Efetividade: garante tempo suficiente para a reflexo sobre as questes e

oportunidades para reavali-las;
Flexibilidade: as orientaes gerais para a estruturao das pesquisas possibilitam

implement-las de inmeras formas.
DE LO (1995) fez uma distino entre as possveis estratgias para explorar questes
polticas complexas dentro de um grupo disperso de indivduos, com formaes e nveis
instruo bastante distintos, agrupando-as em processos de grupo ou no, em funo da
possibilidade de interao ou no, respectivamente. O autor cita o mtodo Delphi de polticas
dentre aqueles includos no primeiro conjunto, afirmando que os processos de grupo se
mostram superiores aos demais em termos do nmero e da qualidade de idias produzidas.
igualmente importante o farto registro na literatura sobre o emprego do mtodo Delphi de
polticas em estudos sobre diferentes aspectos da gesto de recursos hdricos (DE LO, 1995;
DE LO & WOJTANOWSKI, 2001; VAN VEEN et al., 2003).
Existem, contudo, algumas deficincias do mtodo Delphi e, particularmente do Delphi de
polticas, que devem ser reconhecidas: longo tempo para concluso dos trabalhos, gerao de
vasto material escrito, dificuldades para interpretao e compilao dos resultados,
composio do painel raramente aleatria e reflete o vis pessoal dos responsveis pela
pesquisa, qualidade dos resultados dependente da escolha dos painelistas (DE LO, 1995;
MCKINNON & FORSTER, 2000).
Em uma anlise crtica da tcnica Delphi, ROWE et al. (1991) identificaram alguns problemas
tcnicos e metodolgicos. Os autores concluram pela validade do Delphi como uma
ferramenta em potencial para o auxlio deciso, mas apontaram a necessidade de
aperfeioamentos dos mecanismos de avaliao do posicionamento do grupo durante o
processo iterativo da pesquisa.
90
A superao das deficincias apontadas possvel e depende, em grande parte, de uma

definio precisa do problema (item 4.1) e da adequada estruturao da pesquisa Delphi
(WRIGHT & GIOVINAZZO, 2000; TAPIO, 2002), aspecto tratado nos itens subseqentes.
3.6.5. Importantes estudos prospectivos em recursos hdricos no Brasil

O item seguinte apresenta alguns importantes exemplos de estudos prospectivos na rea do
conhecimento tecnolgico e de gesto em recursos hdricos, recentemente desenvolvidos ou
em desenvolvimento no pas. Apesar desses estudos se diferenciarem do presente trabalho na
prpria essncia do seu escopo e dos seus objetivos, a descrio dos mesmos ilustrar as
diversas alternativas existentes para conduo de estudos de prospeco, permitindo, ainda,
uma avaliao comparativa com a metodologia adotada.
3.6.5.1. Programa Prospectar em recursos hdricos

Os exerccios de prospeco voltados aplicao tecnolgica tm sido praticados em uma
freqncia crescente nas ltimas dcadas em diversos pases no mundo. As experincias de
prospeco tecnolgica so inmeras, destacando-se aquelas que se consubstanciam em
atividades de prospeco permanente, institucionalizadas, que subsidiam o planejamento de
mbito nacional.
No Brasil, principalmente a partir de meados da dcada de 1970, houve importantes esforos
nesse campo por parte de alguns rgos governamentais, universidades e empresas estatais.
Todavia, nenhuma das experincias nacionais anteriores teve o alcance do Programa
Prospectar (CCT/MCT, 2003).
O ponto de partida do Programa Prospectar foi a realizao de um seminrio em 2000 sobre
as experincias de alguns outros pases no desenvolvimento de exerccios de prospeco
tecnolgica semelhantes. Importantes diretrizes para o trabalho foram definidas a partir desse
evento, consolidando-se a idia de que o processo prospectivo deveria adotar uma abordagem
experimental e construtivista, ou seja, permitir a construo de uma experincia prpria e
adequada realidade nacional.
O Prospectar deveria se prestar, ainda, formao de redes permanentes de interao entre
as instituies no mbito do sistema de Cincia, Tecnologia e Inovao (CT&I). Assim, o
processo de prospeco envolveu diversas instituies de referncia nacional nos temas
selecionados para o estudo, relacionados s reas de interesse dos fundos setoriais ento
91
recm-criados. Essas instituies ncoras ficaram responsveis por importantes tarefas,

incluindo-se a de produo de uma lista preliminar dos tpicos tecnolgicos.
Entre os oito temas investigados, encontra-se o tema Recursos Hdricos cujo
desenvolvimento ficou sob responsabilidade da ANA e do Servio Geolgico do Brasil
(CPRM). Semelhantemente ao exerccio prospectivo conduzido nos demais temas, foi
aplicado o mtodo Delphi, concludo em trs rodadas, entre maro e dezembro de 2001, com
a sucessiva reviso da lista de tpicos tecnolgicos. A interao distncia com os
participantes de todo pas se deu por meio de um software especialmente concebido para o
estudo, que permitiu a aplicao dos questionrios on-line e off-line.
Aps o exerccio do Delphi Prospectar e a consolidao dos resultados pelas instituies
ncoras, foi produzida, para o tema Recursos Hdricos, uma lista de 218 tpicos
tecnolgicos, agrupados em 11 subtemas (CCT/MCT, 2003). Entre os 11 subtemas
investigados, trs concentram vrios tpicos afins ao tema do presente trabalho:
gerenciamento de bacias hidrogrficas, gua e o gerenciamento urbano integrado e
qualidade da gua dos sistemas hdricos.
Ainda sobre a proposta metodolgica do Programa Prospectar, cumpre analisar algumas
questes que guardam semelhana com os procedimentos metodolgicos adotados nesse
estudo ou que ilustram as possibilidades de aproveitamento e organizao das informaes
geradas em estudos prospectivos.
Faz-se meno, por exemplo, tentativa de categorizao das questes, no caso especfico,
dos tpicos tecnolgicos, identificados segundo o estgio de desenvolvimento tecnolgico
em ordem crescente de evoluo das tcnicas: elucidao, desenvolvimento, uso
prtico e uso amplo. Iniciativa similar de categorizao das questes foi promovida nesse
trabalho, conforme detalhado no item 4.5.2.6.3.
Outra semelhana encontra-se na forma de mensurao das expresses de opinio que, em
ambos estudos, consistiu na utilizao de escalas de voto com nmero discreto de categorias,
associadas a um sistema de pontuao que traduz uma correspondncia entre escalas
qualitativas e de intervalo (item 4.5.3.2).
As opinies dos participantes sobre a relevncia dos tpicos tecnolgicos (relevncia para
aumento da eficincia do sistema produtivo, para melhoria da qualidade de vida da populao
e para avano do conhecimento cientfico e tecnolgico) e disponibilidade de recursos para
92
sua implementao (disponibilidade de recursos humanos qualificados, de infra-estrutura de

pesquisa e de capacitao tecnolgica) foram expressas em uma escala de 5 categorias (muito
baixo a muito alto) pontuadas de 1 a +1.
Contudo, no Delphi do Prospectar, diferentemente do Delphi de polticas implementado nesse
trabalho, as opinies dos participantes foram ponderadas pela auto-avaliao de conhecimento
dos especialistas nos tpicos apresentados, havendo um especial cuidado com o sistema de
pontuao da escala de expertise para valorizar a opinio daqueles que se declararam com
maior grau de conhecimento (PEREIRA, 2003a).
importante destacar, ainda, a preocupao metodolgica com a sntese das informaes, a
qual deveria se restringir, basicamente, a uma anlise estatstica meramente descritiva dos
dados coletados pelo Prospectar, evitando-se, ainda em uma etapa inicial de avaliao dos
resultados, a assuno de premissas a partir de inferncias antecipadas. A anlise de cluster
para agregao dos tpicos tecnolgicos foi utilizada por ser um procedimento adequado
sntese descritiva e por prescindir de inferncias adicionais sobre o conjunto de dados
(PEREIRA, 2003a).
Adicionalmente, foi incorporado proposta metodolgica do Prospectar um mtodo de
anlise multicritrio para hierarquizao dos tpicos tecnolgicos (ZACKIEWICZ, 2003). A
motivao precpua foi disponibilizar uma metodologia adequada e consistente para a seleo
dos tpicos segundo os interesses, orientaes e estratgias prprias de cada instituio ou
setor, consolidando-se o Programa Prospectar como um valioso subsdio para o processo
decisrio sobre polticas de CT&I no pas.
Os resultados do Prospectar foram apresentados em relatrios temticos, com uma descrio
estatstica geral das variveis pesquisadas por tpico e por subtema. Alm da tabulao dos
ndices agregados concernentes relevncia e disponibilidade e de outras variveis de
interesse nmero de respondentes, horizonte de realizao, necessidade de cooperao
internacional os resultados tambm foram apresentados sob a forma de grficos cartesianos,
com a representao desses indicadores em eixos coordenados.
A representao grfica dos tpicos, por pontos, e dos subtemas, por crculos de tamanho
proporcional ao nmero de tpicos e dispostos segundo os valores mdios obtidos pelo
conjunto de tpicos correspondentes, favoreceu a rpida visualizao dos resultados e
permitiu uma avaliao comparativa dos mesmos sob perspectivas distintas.
93
3.6.5.2. Prospeco tecnolgica em recursos hdricos

O Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE), Organizao Social criada por ocasio da
Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao, desenvolveu, ao longo do segundo
semestre de 2003, a partir da solicitao do Comit Gestor do Fundo Setorial de Recursos
Hdricos (CT-Hidro), um estudo de prospeco tecnolgica sobre seis temas concernentes ao
setor hdrico, identificados como temas importantes, mas ainda carentes de investimentos em
pesquisa e desenvolvimento de tecnologias: qualidade da gua superficial, racionalizao do
uso da gua no meio rural, qualidade da gua subterrnea, produtos e equipamentos, clima e
recursos hdricos, saneamento.
Nesse sentido, o trabalho de prospeco do CGEE visou identificar e priorizar um conjunto de
tpicos tecnolgicos em reas afins gesto de recursos hdricos, possibilitando, assim, a
construo de uma agenda para investimentos futuros e aes estratgicas em Cincia,
Tecnologia & Inovao (CT&I) voltada aos temas especficos previamente selecionados
(CGEE, 2004).
A abordagem metodolgica utilizada foi descrita como orientada a problemas e identificada
com os princpios do processo de foresight, ou seja, de desenvolvimento de vises sobre
caminhos para construo do futuro (CGEE, 2004).
O exerccio prospectivo envolveu a combinao de procedimentos metodolgicos distintos,
desenvolvidos em trs etapas: (1) discusso de textos de referncias, elaborados por
consultores para cada um dos temas, em painis de especialistas; (2) comparao das
recomendaes dos painis com os resultados do Programa Prospectar e (3) realizao de
workshop para integrao dos resultados obtidos em cada painel (CGEE, 2004).
Essencialmente, nas duas primeiras etapas, objetivou-se a identificao dos tpicos
tecnolgicos, enquanto a ltima prestou-se validao dos mesmos por um grupo maior de
especialistas.
Durante o workshop, realizaram-se duas avaliaes complementares para priorizao dos
tpicos, sendo uma individual e outra em grupo. Na primeira, os especialistas avaliaram cada
tpico segundo trs critrios distintos adequao scio-ambiental, factibilidade tcnicocientfica e atratividade de mercado utilizando uma escala qualitativa de trs nveis (baixa,
mdia e alta). A pontuao atribuda a esses nveis permitiu a comparao dos tpicos
tecnolgicos de forma simples e imediata, verificando-se os valores mdios obtidos por
critrio ou no conjunto pontuao agregada correspondente mdia aritmtica dos trs
94
critrios. Por sua vez, na avaliao em grupo, foi solicitado aos especialistas o ordenamento
dos tpicos conforme a importncia futura dos mesmos, considerando-se um horizonte de
previso de 10 anos.
Esse esforo prospectivo resultou na identificao de quase 70 tpicos tecnolgicos e em um
conjunto de recomendaes para o processo de tomada de deciso no mbito de CT-Hidro e
das agncias de fomento do sistema CT&I com atuao junto rea de recursos hdricos.
As semelhanas do trabalho do CGEE com o presente estudo encontram-se, basicamente, na
estratgia de encadeamento do processo prospectivo. Em ambos estudos, alm da etapa
principal do exerccio prospectivo, houve a previso de uma etapa preliminar, objetivando-se
a identificao das questes de interesse (item 4.3).
Diferentemente, a atividade prospectiva desenvolvida pelo CGEE foi de previso tecnolgica,
enquanto que a deste estudo volta-se discusso das condicionantes futuras de uma poltica
pblica. Assim, conforme descrito no item 3.8.4, em vez da abordagem convencional do
mtodo Delphi, o Delphi de previso, optou-se pela variante Delphi de polticas.
3.6.5.3. Plano Nacional de Recursos Hdricos

Alm da vertente de previso tecnolgica, outro grande campo de aplicao para os estudos
prospectivos o planejamento em setores estratgicos e de infra-estrutura. Experincias de
prospeco dessa natureza so relatadas em diversos pases e setores.
JONES (2004) citou, por exemplo, um amplo estudo prospectivo realizado no Reino Unido
junto ao setor hdrico com intuito de contribuir para o planejamento de longo prazo. A
iniciativa envolveu diversos agentes representantes do governo, reguladores, empresas que
operam os servios de gua e compreendeu a formulao de cenrios, aplicao de
questionrios e promoo de workshops. O autor recomendou a reproduo de tal experincia
em outros pases, destacando a relevncia das atividades de prospeco.
No Brasil, destaca-se a experincia construda no mbito do SINGREH para elaborao do
Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH). Esse Plano Nacional a expresso mais
abrangente do instrumento dos Planos de Recursos Hdricos, previsto na Lei das guas (Lei
9.433/97, art. 5o, inciso I).
Desde a instituio da PONAREH, ficaram estabelecidas as responsabilidades do CNRH pelo
acompanhamento, aprovao e efetivao do PNRH (Lei 9.433/97, art. 35, inciso IX), bem
95
como as de sua Secretaria Executiva, exercida pela Secretaria de Recursos Hdricos do

Ministrio do Meio Ambiente (SRH/MMA), quanto sua coordenao e elaborao (Lei
9.433/97, art. 45, inciso II). Assim, em julho de 1999, foi criada a Cmara Tcnica
Permanente do Plano Nacional de Recursos Hdricos (CT-PONAREH) no mbito do CNRH
(Resoluo CNRH no 04).
Posteriormente, com a promulgao da Lei 9.984/2000, definiu-se tambm a participao da
ANA no processo de elaborao do PNRH, atribuindo-se a esse rgo, ento recm criado, a
prerrogativa de superviso da sua implantao (Lei 9.984/2000, art. 4o, inciso XVIII).
O arcabouo institucional ento constitudo em nvel federal para o SINGREH levou
formao do Grupo Tcnico de Coordenao e Elaborao do PNRH (GTCE), consolidandose a articulao entre a ANA e a SRH/MMA na tarefa de execuo do referido Plano.
Particularmente, interessa comentar a etapa metodolgica de elaborao do PNRH
concernente atividade de prospeco. Conforme disposto na Lei 9.433/97, a anlise
prospectiva dever sempre constar do contedo dos Planos de Recursos Hdricos: anlise de
alternativas de crescimento demogrfico, de evoluo de atividades produtivas e de
modificaes dos padres de ocupao do solo; balano entre disponibilidades e demandas
futuras dos recursos hdricos, em quantidade e qualidade, com identificao de conflitos
potenciais; metas de racionalizao de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade
dos recursos hdricos; medidas, programas e projetos para o atendimento das metas previstas
(art.7, II a V).
Dessa forma, na estrutura do PNRH, alm do diagnstico do quadro hdrico nacional, h
tambm uma importante componente de prospeco. Os estudos prospectivos serviram de
subsdio construo de um conjunto de possveis cenrios com horizonte de previso em
2020 (GAP/DPE/SRH/MMA, 2004).
O mtodo prospectivo adotado para tal tarefa foi o de cenarizao prospectiva, em particular,
o mtodo denominado PROSPEX. Essa proposta metodolgica foi descrita genericamente
como um processo de 12 etapas embora nem todas as etapas tenham sido consideradas
essenciais no qual a explicitao de cenrios corresponde apenas sua etapa final
(MARQUES, 2003).
MARQUES (2003) utilizou-se da figura de uma pirmide prospectiva para descrever os
cinco elementos essenciais que devem estar presentes na explicitao de cenrios: (1) o
96
conjunto das variveis intervenientes e suas inter-relaes que definem o sistema; (2) o
conhecimento da influncia dos atores sobre as variveis; (3) os modelos quantitativos e
qualitativos; (4) a disponibilidade de informaes convenientemente tratadas e (5) a
explicitao da teoria aplicada interpretao dos dados.
No caso especfico da elaborao do PNRH, a base conceitual da metodologia de cenarizao
necessitou ser adaptada em razo do forte contedo poltico envolvido nesse processo, da
complexidade do ambiente externo gesto de recursos hdricos, e da abrangncia da base
fsico-territorial (GAP/DPE/SRH/MMA, 2004).
O mtodo PROSPEX, como tcnica de cenarizao, um mtodo integrativo, ou seja,
envolve a aplicao combinada de outros mtodos prospectivos (MARQUES, 2003). A
combinao de metodologias apontada como um importante requisito para o sucesso dos
estudos de prospeco (MCT/CCT, 2003; MARQUES, 2003).
Neste trabalho, a opo metodolgica foi pela aplicao combinada do mtodo Delphi de
polticas com entrevistas individuais (item 4.3).
97
4. METODOLOGIA
4.1. Delimitao das reas de interesse do trabalho
A estruturao da proposta metodolgica foi inicialmente construda a partir da tentativa de
delimitao das reas maiores de interesse do trabalho, sobre as quais se buscaria promover,
posteriormente, um entendimento mais consistente.
Esse primeiro exerccio de recorte e seleo de sub-temas da gesto de recursos hdricos, dada
sua vasta interface e a forte interconectividade entre seus diferentes aspectos, consubstanciouse em uma difcil e arriscada tarefa. Todavia, seria difcil avanar nos objetivos deste trabalho
sem um claro delineamento de sua abrangncia. Assim, buscou-se direcionar a discusso por
meio da correlao de dois possveis entendimentos sobre a gesto de guas, construdos a
partir de duas perspectivas distintas e complementares: suas motivaes e suas atividades.
Entendeu-se por motivaes as razes ou demandas precpuas para o estabelecimento de
um sistema de gesto de guas. Tais motivaes podem se constituir a partir da importncia
primeira da gua como elemento constitutivo do meio natural, ou ainda, de seu particular
valor para o homem, quando percebida como um recurso indispensvel s atividades
antrpicas.
A partir da perspectiva das possveis motivaes para gesto de recursos hdricos,
selecionou-se, dentre aquelas consideradas mais sensveis qualidade de gua, as duas
motivaes explicitadas no ttulo do trabalho e diretamente relacionadas aos objetivos maiores
do mesmo: o aproveitamento hdrico para saneamento e o controle da poluio hdrica (Figura
4.1).
98
Figura 4.1: Entendimento da gesto de recursos hdricos segundo suas diferentes motivaes,
correspondentes s preocupaes direta ou indiretamente relacionadas aos fundamentos,
objetivos e diretrizes da PONAREH (Lei 9.433/97).
primeira vista, talvez parea imprprio tentar distinguir as demandas hdricas em funo da
relativa importncia da qualidade das guas naturais para sua satisfao. Conforme indicado
pela prpria Lei das guas em seu Captulo III, concernente s diretrizes gerais de ao da
PONAREH, a gesto de recursos hdricos deve ser sistemtica, sem dissociao dos aspectos
de qualidade e quantidade (inciso I, art.3 da Lei 9.433/97).
Cabe ressaltar, entretanto, que a diretiva legal supracitada no se confunde com o
reconhecimento da existncia de nveis de exigncia de qualidade de gua diferenciados para
atendimento aos diversos setores usurios formas de aproveitamento hdrico e s
preocupaes com a vida humana e com o meio ambiente proteo contra eventos
hidrolgicos crticos, sade pblica, proteo ambiental.
Especificamente quanto motivao de aproveitamento hdrico para saneamento,
necessrio esclarecer que essa se restringe aos servios de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio. Dessa forma, no est contemplada, nesse item especfico, a
considerao de aspectos envolvendo o setor hdrico e de saneamento concernentes aos outros
pontos de interesse comum, por exemplo, a drenagem urbana e a gesto dos resduos slidos.
Esses aspectos, por sua vez, devero ser discutidos no presente trabalho em razo da
motivao de proteo ambiental, mais especificamente, do controle da poluio hdrica.
exceo de algumas poucas experincias, a drenagem urbana continua se caracterizando
mais como uma interveno de engenharia obra, infra-estrutura de interesse sanitrio do
99
que propriamente um servio de saneamento. Conforme j discutido, o termo servio associase idia de continuidade (item 3.5.1), o que no corresponde prtica usual de drenagem
urbana, caracterizada basicamente por intervenes fsicas restritas no tempo e por
manutenes e reparaes espordicas.
Ademais, a opo por associar a drenagem urbana motivao de controle da poluio
hdrica, em vez do aproveitamento hdrico pelo setor saneamento pode ser justificada pelo
fato de a mesma ainda permanecer, na maioria dos casos, sob responsabilidade de atores
diferenciados daqueles que prestam os servios de abastecimento de gua e de esgotamento
sanitrio. O histrico equvoco de no-integrao dos servios de saneamento tem importantes
implicaes nas atuais relaes institucionais desses atores com os rgos do SINGREH,
estabelecendo condies diferenciadas para efetivao dos instrumentos da PONAREH.
Por sua vez, a gesto dos resduos slidos, apesar de agrupar um conjunto amplo de servios
(coleta, transporte e disposio final dos resduos; controle de vetores e da emanao de
odores e gases), tambm ser associada motivao do controle da poluio hdrica uma
vez que no diz respeito exclusivamente ao ciclo do uso da gua no setor de saneamento e
envolve responsabilidades sociais e ambientais reutilizao de materiais, tratamento do
lixiviado de aterros, conservao de solos que tm repercusso direta para a proteo dos
mananciais hdricos.
Tal esclarecimento, diferenciando as motivaes que impulsionam a discusso sobre servios
de gua e esgoto no mbito da gesto dos recursos hdricos daquelas relativas drenagem
urbana e gesto de resduos slidos, ser fundamental na etapa seguinte de definio das duas
linhas de investigao do trabalho (item 4.2).
Retomando-se, ento, o ponto de partida sobre a delimitao das reas de interesse deste
trabalho, cumpre explicar a outra possvel perspectiva de entendimento sobre a gesto das
guas, relativa s atividades de gesto das guas. Essas foram tomadas como sendo as aes
esperadas e indispensveis para um bom gerenciamento dos recursos hdricos, exercidas em
diferentes nveis do sistema gestor.
A Figura 4.2 sintetiza o conjunto das atividades concernentes gesto de guas no Brasil,
agrupando-as segundo sua natureza e finalidades.
100
Figura 4.2: Entendimento da gesto de recursos hdricos segundo a perspectiva das diferentes
atividades envolvidas, correspondentes s principais competncias ou atribuies dos rgos
integrantes do SINGREH (Lei 9.433/97).
possvel diferenci-las em razo de suas implicaes e graus de dependncia. Contudo,
todas cumprem uma funo prpria, insubstituvel, e podem ser, direta ou indiretamente,
associadas ao processo de implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei
9.433/97), no cabendo, assim, atribu-las maior ou menor importncia, nem mesmo exclulas da presente anlise.
Assim, atravs da intercorrelao matricial entre as motivaes especficas selecionadas e
os dois grandes conjuntos de atividades identificados, foi possvel a delimitao de quatro
diferentes reas de interesse, as quais podem ser visualizadas na Figura 4.3.
101
Figura 4.3: Identificao das reas de interesse da pesquisa, relacionadas em uma estrutura
matricial.
possvel entender a estrutura matricial acima apresentada sob dois enfoques distintos. As
linhas da matriz correspondem s interfaces da gesto de recursos hdricos de interesse para o
estudo: interface com a rea ambiental no controle da poluio hdrica (reas 1 e 3) e com o
setor de saneamento nos servios de gua e esgoto (reas 2 e 4).
Por sua vez, cada coluna corresponde a um nvel de interface distinto da gesto de recursos
hdricos com a gesto ambiental e dos servios de saneamento:
interface em um nvel mais abrangente e estratgico, nas deliberaes sobre diretrizes

polticas, planos, projetos, metas e investimentos, na arbitragem de conflitos pelo uso
da gua, no planejamento, na estruturao e custeio do SINGREH e em outras
atividades de suporte gesto (reas 1 e 2);
interface em um nvel mais especfico, quando da execuo ou cumprimento das

decises e do planejamento, na realizao de investimentos, na operao e manuteno
da infra-estrutura hdrica e na regulao do uso da gua, com a aplicao dos
instrumentos de gesto para o controle da poluio hdrica e para o aproveitamento
hdrico pelo setor de saneamento (reas 3 e 4).
102
4.2. Definio das linhas de investigao

Delimitadas as reas de interesse do trabalho, fez-se necessrio definir a melhor forma para
desenvolvimento da pesquisa, ou seja, como abordar as questes intrnsecas a cada uma das
reas de interesse, considerando-se as limitaes para a execuo do trabalho e os seus
objetivos especficos.
Adotou-se a abordagem por interface de gesto, em duas linhas de investigao, cada qual
relacionada a um dos aspectos de qualidade de gua de interesse para o estudo controle da
poluio hdrica e a prestao dos servios de gua e esgoto e envolvendo ambos conjuntos
de atividades de gesto atividades estratgicas e de suporte e atividades finalsticas (Figura
4.4).
Figura 4.4: Relao entre os grandes temas do trabalho e as duas linhas de investigao.
Segundo o delineamento proposto, o trabalho pde ser desenvolvido simultaneamente em

duas frentes, correspondentes s interfaces da gesto de recursos hdricos: na primeira
interface, com a gesto ambiental, perpassou-se pelos desafios comuns relativos proteo
ambiental nas bacias hidrogrficas e ao controle da poluio hdrica; na segunda interface,
com o setor de saneamento, voltou-se s especificidades do aproveitamento hdrico na
prestao dos servios de gua e esgoto.
Dessa forma, em cada uma das linhas de investigao, buscou-se conduzir a discusso de
forma mais objetiva, sem a perda ou disperso de informaes conexas.
103
4.3. Definio dos Procedimentos Metodolgicos

O objeto em anlise relaciona-se a um fato histrico a implementao da Poltica Nacional
de Recursos Hdricos que, como qualquer outro, est vinculado aos eventos correlatos que o
antecedem e s contingncias que o propiciam. Ademais, alm dos efeitos imediatos que
caracterizam a novidade ou seja, o fato histrico existem, por vezes, desdobramentos que
transcendem o momento da anlise.
No estudo proposto, identificaram-se trs perodos de tempo distintos aos quais o trabalho
investigativo deveria se reportar: (1) perodo anterior instituio legal da PONAREH; (2)
perodo subseqente, que correspondeu ao incio do processo de implementao da
PONAREH, at o momento de realizao deste estudo; (3) perodo posterior ao trmino deste
estudo, com horizonte de tempo de 5 anos.
Percebe-se que, enquanto os dois primeiros perodos foram diferenciados por um marco
histrico notvel a promulgao da Lei 9.433/97 tomou-se o final do ano de 2005, em
razo do prazo disponvel para a execuo do prprio trabalho, para a distino entre os
perodos de referncia das investigaes retrospectiva (ou histrica) e prospectiva,
respectivamente (Figura 4.5).
Figura 4.5: Perodos correspondentes s investigaes histrica e prospectiva.
104
Dessa forma, fez-se necessria a adoo de procedimentos metodolgicos diferentes para a

realizao das investigaes propostas, em razo do tempo histrico sob anlise (Tabela 4.1).
Tabela 4.1: Investigaes retrospectiva e prospectiva e os respectivos perodos de recorrncia
e procedimentos metodolgicos.
Metodologia
Investigao
Perodo
Pesquisa
bibliogrfica
Entrevistas
individuais
antes de 1997
1997 a 2005
Mtodo Delphi
Retrospectiva
Prospectiva
2006 a 2010
Verifica-se que a abordagem metodolgica adotada no presente trabalho envolveu a aplicao

de tcnicas de pesquisa diferentes, com a utilizao de mtodo de documentao indireta
(pesquisa bibliogrfica), observao direta intensiva (entrevistas) e observao direta
extensiva (questionrios do mtodo Delphi), conforme a classificao das tcnicas de
pesquisa apresentada por MARCONI & LAKATOS (1982).
Assim, a investigao retrospectiva conduzida neste estudo apropriou-se no somente do
contedo terico e das experincias de gesto relatadas na literatura, mas tambm das
experincias individuais de notveis gestores pblicos, administradores, estudiosos e
acadmicos apreendidas e registradas em seus depoimentos (entrevistas individuais) e nas
suas declaraes de voto sobre questes especficas de interesse da pesquisa (questionrios do
mtodo Delphi).
As entrevistas individuais tambm se prestaram aos objetivos da investigao prospectiva. Os
especialistas entrevistados foram questionados sobre as futuras oportunidades e dificuldades
para o controle da poluio hdrica e para a promoo do uso sustentvel de gua pelos
servios de saneamento e sobre as perspectivas de sucesso e insucesso na consecuo desses
objetivos de gesto, tendo em vista o processo em curso de implementao da PONAREH.
A investigao prospectiva teve prosseguimento com o emprego de uma variante do mtodo
Delphi o Delphi de polticas uma metodologia bastante utilizada em investigaes sobre
polticas pblicas, descrita no item 3.8.4.
105
4.4. Integrao dos Procedimentos Metodolgicos

Segundo DE LO (1995), a utilizao do Delphi de polticas conjuntamente com abordagens
metodolgicas de interao direta, permite combinar as vantagens do Delphi discusses
estruturadas, maior tempo para reflexo sobre as questes e outras com aquelas
apresentadas pelas ltimas por exemplo, as oportunidades de discusses espontneas.
Assim, o mtodo Delphi no deve ser entendido como um substituto para as formas de
interao diretas ou ditas frente a frente ou face a face reunies, entrevistas individuais
ou em grupo mas sim, um estudo complementar. Em seus prprios termos, RICHARDSON
et al. (1999) afirmaram que as formas de interao direta oferecem a melhor oportunidade
para investigar o pensamento de outro ser humano.
A articulao da tcnica Delphi com procedimentos de interao direta pode oferecer
importantes vantagens com relao sua aplicao isolada. Por exemplo, entrevistas
antecedendo o Delphi de polticas permitem uma reviso prvia das questes inicialmente
formuladas, adequando-se melhor a forma e o contedo dos questionrios para as etapas
posteriores de investigao prospectiva (RAYENS & HAHN, 2000).
fundamental que os coordenadores da pesquisa Delphi estejam bem informados sobre o
tema antes de procederem ao seu exame, sendo recomendado no somente uma consulta
literatura especializada, mas tambm a realizao de entrevistas com especialistas do setor
(WRIGHT & GIOVINAZZO, 2000; PASSMORE et al., 2002).
Dessa forma, considerando-se as questes acima mencionadas, previu-se a realizao de uma
etapa de entrevistas individuais antes da pesquisa Delphi. A integrao de ambos
procedimentos metodolgicos entrevistas individuais e o mtodo Delphi para consecuo
dos objetivos deste trabalho ocorreu conforme apresentado na Figura 4.6.
106
Figura 4.6: Integrao dos procedimentos metodolgicos adotados neste estudo,

considerando-se a qualidade dos participantes e os respectivos objetivos.
Os itens seguintes apresentam as justificativas e detalham a execuo dos procedimentos
metodolgicos adotados neste estudo.
4.5. Descrio dos Procedimentos Metodolgicos

4.5.1. Pesquisa bibliogrfica
Conforme alerta HELLER et al. (1996), a reviso bibliogrfica, importante etapa para o
desenvolvimento de um trabalho cientfico, no possui valor em si mesma, mas sim, quando
contribui para a leitura crtica do tema abordado, estabelecendo conexes entre o
conhecimento acumulado e reportado na literatura com os resultados da pesquisa.
Dessa forma, apesar da discusso sobre a gesto dos recursos hdricos inegavelmente
depender de uma adequada informao sobre as variveis tcnicas, considerando-se os
aspectos mais objetivos que traduzem as condies para implementao da PONAREH, no
se poderia ignorar, neste trabalho, outras questes de cunho mais subjetivo, dependentes, por
exemplo, da compreenso de aspectos sociais, econmicos e polticos.
Os aspectos sociais apresentam-se como variveis intervenientes do problema pela prpria
razo da sociedade ser o fator de origem do desequilbrio natural, bem como pela reconhecida
interdependncia entre o homem e as condies do ambiente que ocupa.
Nesse sentido, a incorporao de outras dimenses econmica e poltica no trabalho
tambm facilmente justificada, haja vista que as mesmas so expresses tpicas da
organizao social, ou seja, a cincia econmica e poltica integram as cincias sociais
107
(RIZZIERI, 1996). Contudo, algumas consideraes gerais devem ser feitas para um maior
esclarecimento quanto abrangncia dessa pesquisa.
A vinculao do problema hdrico questo poltica talvez seja a mais evidente. A dimenso
poltica est inserida nas diversas atividades de gesto dos recursos hdricos, seja no
planejamento ou na administrao. BUCCI (1997) ressaltou que o planejamento, atividade
inerente a qualquer gesto, apesar de eminentemente tcnica, se entendido como uma funo
voltada realizao de valores sociais, no uma atividade vazia de contedo poltico,
havendo um evidente paralelo com o processo de formulao de polticas.
Ademais, no processo administrativo exerccio de gesto complementar ao planejamento
as variveis polticas tambm podem ser facilmente percebidas: configurao organizacional
do sistema gestor, ingerncia poltica na administrao pblica, conflitos de competncias
institucionais, representao dos interesses de grupos e setores especficos.
SETTI et al. (2001) ressaltaram que as condies de acesso aos recursos hdricos so
garantidas por uma boa gesto e por um adequado processo poltico. Os autores afirmam que
a gesto de recursos hdricos uma deciso poltica, imposta pela constatao de um quadro
de escassez j efetivo ou motivada por preocupaes conservacionistas, devido previso de
tal situao crtica a mdio ou longo prazo.
Por sua vez, as consideraes de ordem econmica igualmente se impuseram diante da
proposta deste estudo. A questo da gua configura-se to mais como um objeto da Cincia
Econmica quanto menor sua disponibilidade frente s demandas estabelecidas. Vale, nesse
momento, citar o entendimento clssico da Cincia Econmica, o qual remonta aos trabalhos
de Adam Smith, ainda no sculo XVIII, e famosa definio de Lionel Robbins, reproduzida
por RIZZIERI (1996) em seus prprios termos: Economia a cincia social que se ocupa da
administrao dos recursos escassos entre usos alternativos e fins competitivos.
Constata-se, portanto, que as variveis de interesse da Cincia Econmica somam-se s
demais na compreenso das reais possibilidades de harmonizao de interesses e objetivos
conflitantes ou concorrentes no aproveitamento hdrico, merecendo, portanto, serem tambm
investigadas.
Assim, o esforo de arrolamento bibliogrfico teve de abarcar uma ampla gama de
informaes, desde consideraes de ordem mais tcnica, inerentes ao universo da Engenharia
108
Sanitria e de Recursos Hdricos, at outras mais afins s Cincias Humanas e Sociais

Aplicadas.
4.5.2. Entrevistas Individuais

4.5.2.1. Justificativas e objetivos
As entrevistas que precederam pesquisa Delphi objetivaram, primordialmente, contribuir
para a adequada seleo e formulao das questes a serem levadas fase posterior do
trabalho. Dessa forma, buscou-se garantir, entre outras coisas, o xito da pesquisa Delphi de
polticas, etapa subsequente do trabalho, na qual foi despendido o maior esforo
metodolgico.
Conforme alertou TUROFF (1975), importante que os painelistas do Delphi de polticas
percebam, desde o incio, que os monitores responsveis por sua conduo compreendem
suficientemente os assuntos tratados e, para isso, os questionrios da primeira rodada j
devem conter todas as questes pertinentes, sendo solicitado apenas o refinamento das
mesmas. Nesse sentido, justificou-se ainda mais esse cuidado inicial de elaborao das
questes para o exerccio do Delphi.
Outro objetivo desta etapa do trabalho foi a definio, a partir de indicaes dos especialistas
entrevistados, do conjunto de indivduos que deveriam ser convidados para composio dos 2
painis do Delphi, cada painel correspondente a uma das linhas de investigao desta
pesquisa.
Tal procedimento permitiu que a composio dos painis do Delphi, tarefa crucial para o
sucesso desse mtodo (TUROFF, 1975; WRIGHT & GIOVINAZZO, 2000), em vez de
realizada somente pelo prprio autor, fosse definida a partir de uma base de conhecimento
bem mais ampla.
Por fim, a previso de uma etapa de entrevistas individuais, antes do exerccio do Delphi,
objetivou tambm minimizar um problema recorrente na aplicao desse ltimo mtodo: o
baixo percentual de respostas no processo iterativo (WRIGHT & GIOVINAZZO, 2000; VAN
VEEN et al., 2003).
Por exemplo, RAYENS & HAHN (2000) utilizaram entrevistas pessoais para maximizar a
participao dos legisladores do estado americano de Kentucky em sua pesquisa Delphi sobre
a definio de uma poltica anti-tabagista.
109
4.5.2.2. Seleo dos especialistas para as entrevistas

A primeira etapa da pesquisa iniciou-se com o esforo para seleo dos grupos de
profissionais a serem entrevistados. Estes grupos de profissionais, doravante denominados
especialistas, deveriam ser constitudos por indivduos cujos conhecimentos contribuiriam
para a identificao de questes pertinentes e relevantes para o trabalho.
Nesse sentido, uma vez que se buscava uma avaliao qualificada sobre as interfaces da
gesto de guas frente ao processo de implementao da PONAREH, e no necessariamente
representativa do universo de atores envolvidos ainda que esta fosse possvel optou-se por
uma amostragem no-probabilista do tipo intencional.
MARCONI & LAKATOS (1982) ressaltaram que a amostragem intencional empregada
quando o pesquisador est interessado na opinio de determinados elementos de uma
populao que, em razo de sua condio prpria funo desempenhada, cargo ocupado,
prestgio social teriam capacidade de influenciar a opinio dos demais indivduos desta
populao. No caso particular deste estudo, estava-se mais interessado nas qualificaes e
mritos pessoais e profissionais dos especialistas selecionados, o que tambm pode ser
associado capacidade de formao de opinio dos mesmos.
Fez-se, assim, durante reunies do autor com os orientadores da pesquisa, a seleo dos
indivduos com tais atributos, considerando-se o seu perfil e, essencialmente, o conhecimento
dos mesmos sobre questes concernentes s interfaces da gesto de recursos hdricos com a
gesto ambiental (linha 1) e com a gesto dos servios de saneamento (linha 2).
Este esforo resultou, ao final, na elaborao de duas listas, correspondentes s linhas de
investigao da pesquisa. Em cada lista constava uma seleo de 12 especialistas, sendo igual
o nmero de representantes dos setores governamental e no-governamental selecionados.
Estabeleceu-se, naquele momento, que deveriam ser realizadas ao menos 6 entrevistas em
cada linha de investigao. Assim, ter-se-ia, a partir das indicaes dos entrevistados, um
nmero adequado de indivduos para composio dos painis do Delphi, considerando-se a
indicao de 6 a 10 possveis painelistas por entrevista.
110
4.5.2.3. Definio da tcnica das entrevistas

Existem diferentes tipos de entrevistas, que podem ser distinguidos em razo da tcnica de
entrevista empregada, ou seja, do modo ou procedimento pelo qual o entrevistador aborda o
entrevistado. Por sua vez, a definio da tcnica de entrevista a ser empregada est
diretamente associada aos propsitos da entrevista (MARCONI & LAKATOS, 1982;
RICHARDSON et al., 1999; DUARTE, 2004).
Assim, considerando-se o objetivo primordial da etapa de entrevistas, qual seja, a
identificao das questes mais relevantes para a pesquisa, fez-se impositiva a escolha de uma
tcnica de entrevista que no inibisse ou limitasse os depoimentos dos entrevistados e nem
tampouco os dirigisse para questes especficas, previamente estabelecidas, afastando-os
eventualmente de outras questes to ou mais importantes.
Afinal, para o melhor aproveitamento da participao dos entrevistados, dever-se-ia permitir
que os mesmos discorressem sobre as questes que mais lhes interessassem ou que estivessem
mais diretamente relacionados ao seu campo de conhecimento. Qualquer tentativa de maior
direcionamento das entrevistas poderia prejudicar a consecuo de seus objetivos, seja pelo
desestmulo do entrevistado em refletir, em um curto perodo de tempo, sobre questes que
lhe so pouco familiares, seja pela possibilidade de obteno de respostas ou depoimentos
pouco embasados na experincia profissional dos mesmos.
Por outro lado, era tambm necessrio assegurar que as entrevistas se ativessem s reas de
interesse da pesquisa (item 4.1), pois, somente assim, produzir-se-ia um material de consulta
adequado continuidade do estudo.
Em outras palavras, era fundamental conciliar as vantagens da liberdade de discurso dos
entrevistados com a necessidade de enfoque sobre as reas de interesse do estudo, de forma a
se garantir que os produtos finais das entrevistas os depoimentos dos entrevistados se
configurassem em uma fonte de informao til para subsidiar a elaborao dos questionrios
do Delphi.
Por essas razes, a tcnica de entrevista escolhida foi a no estruturada tambm
denominada entrevista em profundidade ou entrevista despadronizada realizada com
perguntas abertas e sem alternativas preestabelecidas para as respostas (MARCONI &
LAKATOS, 1982; RICHARDSON et al., 1999) e, mais especificamente, a do subtipo
guiada.
111
MARCONI & LAKATOS (1982) afirmaram que as entrevistas ditas no estruturadas

conferem ao entrevistado a possibilidade de desenvolver seu discurso na direo que
considere mais adequada, permitindo explorar mais amplamente as questes.
Segundo RICHARDSON et al. (1999), a tcnica de entrevista no estruturada do subtipo
guiada visa obter do entrevistado o que ele considera ser mais relevante sobre um
determinado problema, possibilitando, assim, por meio de uma conversao orientada pelo
entrevistador, obter informaes mais detalhadas que sirvam anlise pretendida.
Realmente, a oportunidade de discurso oferecida pela interao direta com os entrevistados
nesta etapa da pesquisa apresentou um diferencial com relao etapa subseqente da
pesquisa Delphi: a liberdade para expresso de opinies. Na rodada inicial de entrevistas, o
espao para manifestao de opinies foi certamente maior que aquele oferecido no Delphi.
Ainda que no desenvolvimento do Delphi de polticas tenha sido dada a oportunidade de
argumentao, por meio de campos especficos nos questionrios, reservados para
comentrios sobre as questes ou para declarao das justificativas de voto, o espao
discursivo encontrava-se limitado e direcionado para as questes previamente formuladas.
4.5.2.4. Preparao das entrevistas

Aps definida a lista dos especialistas selecionados para a primeira rodada de entrevistas, bem
como a tcnica de entrevista que deveria ser utilizada, procedeu-se elaborao de uma cartaconvite, a qual deveria cumprir os seguintes objetivos: (1) a formalizao do convite; (2) a
apresentao do trabalho aos convidados, com a exposio sucinta de seu objetivo geral e o
esclarecimento quanto metodologia empregada; e por fim, (3) a motivao dos convidados
para participao no trabalho. O modelo da carta-convite elaborado apresentado no
Apndice I.1.
Essas preocupaes so plenamente justificadas e vo ao encontro das recomendaes de
MARCONI & LAKATOS (1982). As autoras alertaram para a necessidade de esclarecimento
dos entrevistados, desde o primeiro momento, sobre os propsitos da pesquisa, assegurandolhes o carter confidencial de suas informaes, bem como para a importncia de se
convencer o entrevistado quanto relevncia de sua participao para o sucesso da pesquisa.
Todavia, a principal atividade que antecedeu realizao das entrevistas foi a elaborao,
para cada uma das linhas de investigao da pesquisa, do roteiro ou guia de entrevista,
112
prevendo-se uma durao mxima das mesmas em torno de 30 minutos a 1 hora. O roteiro
das entrevistas foi composto essencialmente por questes bsicas, de carter mais genrico,
recorrentes em todas as entrevistas (Apndices I.2 e I.3), complementadas, em alguns casos,
por questes especficas, elaboradas exclusivamente para determinadas entrevistas, em razo
do conhecimento peculiar do entrevistado.
As questes bsicas foram formuladas tendo-se em conta as diferentes modalidades de
questes (propostas, constataes e prospeces de oportunidades, dificuldades, sucessos e
insucessos) que deveriam ser produzidas a partir do material das entrevistas e, posteriormente,
submetidas avaliao qualitativa do Delphi de polticas (item 4.5.2.6).
Assim, as questes bsicas foram agrupadas em quatro conjuntos, dispostos em ordem
cronolgica no desenvolvimento do roteiro da entrevista, fazendo referncia aos perodos de
tempo discriminados no item 4.3.
O primeiro conjunto foi constitudo por duas questes, sendo a segunda complementar
primeira. Essas questes exigiram dos entrevistados uma avaliao comparativa entre os
perodos anterior (at 1997) e imediatamente posterior (1997 a 2005) instituio da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos. Pretendia-se que, a partir desta comparao, o entrevistado
revelasse, ainda que implicitamente, suas constataes de sucesso e de insucesso no processo
de implementao da referida Poltica.
Adicionalmente, buscou-se indicar para os entrevistados, j no primeiro momento da
entrevista, qual o objeto de interesse da pesquisa - as implicaes do modelo de gesto da
PONAREH para o controle da poluio hdrica (linha 1) e para os servios de saneamento
(linha 2) fazendo-se meno explcita ao mesmo nas primeiras questes.
Apesar do objeto de interesse do estudo ter sido mencionado na carta-convite, considerou-se
que o claro delineamento dos seus contornos no prprio ato da entrevista, contribuiria
significativamente para evitar desvios no discurso do entrevistado para temas ou questes
pouco pertinentes aos objetivos do trabalho. Por conseguinte, evitar-se-ia tambm, ao
mximo, a necessidade de freqentes interferncias do entrevistador para correo dos rumos
da entrevista, o que poderia inibir ou mesmo constranger o entrevistado.
Por sua vez, o segundo conjunto de perguntas complementou o primeiro, solicitando dos
entrevistados, uma reflexo sobre as oportunidades e dificuldades constatadas, at aquele
momento, no processo de implementao da PONAREH, ou seja, no perodo de 1997 a 2005.
113
Somente a partir do terceiro conjunto de questes, deu-se espao vertente prospectiva da

pesquisa. Neste momento das entrevistas, os entrevistados foram indagados sobre as
conseqncias do processo de implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos no
futuro prximo, em um horizonte de tempo de 5 anos.
O termo conseqncia foi utilizado para demonstrar aos entrevistados a necessidade de se
estabelecer uma relao de causalidade entre suas prospeces e o objeto do estudo. Somente,
assim, poder-se-ia relacionar as respostas dos entrevistados a futuros sucessos e insucessos na
consecuo dos objetivos de gesto de interesse da pesquisa.
Alm disso, ao se restringir a avaliao prospectiva em um horizonte de curto e mdio prazo
(2006 a 2010), procurou-se evitar que os entrevistados fizessem uma anlise pouco
compromissada, mais sujeita aos seus desejos e vontades do que propriamente s suas
convices, estas ltimas, sim, diretamente associadas s suas experincias.
As outras modalidades de questes de interesse para a pesquisa as prospeces de
oportunidades e dificuldades, e as propostas foram contempladas em seqncia, no quarto e
ltimo conjunto de questes. Esse questionamento foi intencionalmente reservado ao final da
entrevista, uma vez que as propostas, direta ou indiretamente, estariam relacionadas ao
aproveitamento de oportunidades ou superao de dificuldades futuras.
Por fim, em alguns casos, foram inseridas tambm questes especficas, considerando-se o
notrio conhecimento e a experincia particular de um determinado entrevistado. A
introduo de questes especficas no desenvolvimento das entrevistas, conferiu maior
flexibilidade a esse instrumento de consulta, permitindo explorar melhor a expertise do
entrevistado sobre temas especficos inerentes ao objeto do estudo.
4.5.2.5. Detalhamento executivo das entrevistas

O contato inicial com os especialistas selecionados para as entrevistas ocorreu a partir do
encaminhamento da Carta-Convite (Apndice I.1) por correio eletrnico, em arquivo digital
anexo, utilizando-se uma mensagem de e-mail tambm elaborada previamente em modelo
padro. Nessa mensagem-padro de e-mail, buscou-se complementar, de uma maneira menos
formal, as informaes contidas na Carta-Convite.
A estratgia adotada para o contato inicial com os convidados pode ser justificada em razo
das inmeras vantagens desse tipo de abordagem sobre outros mtodos como convite por
114
correio (maior velocidade de comunicao, possibilidades de transmisso de arquivos digitais)

ou por telefone (menores custos, maior uniformidade no convite, menor risco de abordagem
do convidado em momentos inoportunos, maior formalidade no convite).
Somente em alguns casos, aps o recebimento de uma primeira resposta positiva ao convite
via e-mail, considerou-se necessrio ou apropriado telefonar para o convidado para agendar a
entrevista, sempre buscando-se atender as sugestes do convidado quanto data, horrio e
local para a realizao das mesmas.
As entrevistas foram tomadas com auxlio do roteiro de entrevista, descrito no item anterior.
Os depoimentos foram registrados, com a devida autorizao, em gravaes em fita cassete.
Ao trmino de cada entrevista, foi formalizado um novo convite para a participao do
entrevistado na etapa posterior o Delphi de pesquisas sendo tambm solicitada a indicao
de pelo menos outros seis indivduos para composio dos painis do Delphi.
Solicitou-se tambm que fosse preenchido um formulrio de qualificao do entrevistado
(Apndice I.4), no qual eram solicitadas informaes relativas sua formao e ocupao
profissional, participao em rgos colegiados, grupos de trabalho ou movimentos sociais,
entre outras. Essas informaes no serviram para atribuio de pesos distintos s opinies
dos especialistas consultados, mas sim, para identificao das caractersticas gerais da amostra
de entrevistados.
4.5.2.6. Anlise e consolidao dos resultados das entrevistas

4.5.2.6.1. Definio da tcnica para anlise das entrevistas
Neste estudo, adotou-se a tcnica de anlise de dados textuais denominada Anlise de
Contedo. Essa tcnica foi adotada em razo de sua ampla utilizao na anlise de
entrevistas abertas e de material no-estruturado (VALA, 1986; DUARTE, 2004), equivalente
ao tipo de material produzido na primeira etapa de entrevistas.
FREITAS & JANISSEK (2000) ressaltaram a aplicabilidade dessa tcnica para a anlise de
contedos que podem ser decompostos, exemplificando a sua utilizao na anlise de
entrevistas.
A anlise de contedo prope-se obteno de informaes resumidas e organizadas a partir
das expresses verbais ou escritas do comportamento, das opinies ou das idias de uma
115
pessoa especfica ou de um grupo envolvido em um debate. Trata-se, portanto, de um mtodo

de observao indireto, uma vez que a expresso verbal ou escrita do respondente que
analisada, e no o prprio indivduo (FREITAS & JANISSEK, 2000).
A anlise de contedo desenvolvida neste estudo voltou-se explorao das idias contidas
nos registros verbais dos entrevistados, na qual se permite uma anlise menos rigorosa e
sistemtica, dando-se mais espao percepo do pesquisador (GRAWITZ, 1998 apud
FREITAS & JANISSEK, 2000).
A opo pelo enfoque exploratrio na anlise de contedo das entrevistas justifica-se pelo
prprio objetivo dessa etapa do trabalho, a qual no se prestou verificao das hipteses do
estudo. Conforme apresentado no item 4.5.2.1, a motivao precpua para realizao das
entrevistas foi a identificao de questes relevantes, subsidiando a etapa subsequente da
pesquisa Delphi.
Procedeu-se, assim, execuo das etapas bsicas da tcnica necessrias realizao da
anlise de contedo estabelecimento das unidades de anlise, determinao das categorias
de anlise e quantificao descritas detalhadamente nos itens seguintes.
4.5.2.6.2. Estabelecimento das unidades de anlise

A anlise do contedo do material produzido nas entrevistas iniciou-se ainda durante o
perodo de realizao das mesmas. Imediatamente aps o encerramento de cada entrevista, a
partir dos registros em fita cassete, procedeu-se reviso das gravaes, buscando-se a
organizao das informaes coletadas em unidades de anlise.
As unidades de anlise so os elementos bsicos necessrios investigao de um dado
contedo (ANDER-EGG, 1978 apud MARCONI & LAKATOS, 1982). Nesse sentido, o
estabelecimento das unidades de anlise so uma etapa fundamental para a anlise de
contedo, definindo o modo pelo qual o contedo de uma entrevista ser analisado (FREITAS
& JANISSEK, 2000).
Segundo ANDER-EGG (1978) apud MARCONI & LAKATOS (1982), existem duas
possibilidades para o estabelecimento das unidades de anlise, considerando-se o objeto a que
se relacionam: (1) anlise geral de todos os termos, vocbulos ou palavras-chave ou (2)
anlise temtica, ou seja, das idias presentes no contedo investigado.
116
Neste estudo, a opo foi pela segunda alternativa, ou seja, uma anlise temtica do
contedo do material produzido nas entrevistas. A utilizao de temas como unidades da
anlise do contedo recomendada por alguns autores, sobretudo quando se trata de
pesquisadores iniciantes (PERRIEN et al., 1984 apud FREITAS & JANISSEK, 2000;
DUARTE, 2004).
Adicionalmente, h de se verificar o nvel em que as unidades de anlise foram estabelecidas.
Segundo a classificao de KRIPPENDORF (1980) apud FREITAS & JANISSEK (2000), as
unidades de anlise podem ser estabelecidas em trs nveis distintos: (1) unidades amostrais,
definidas como as partes da observao; (2) unidades de registro, que so segmentos ou
partes especficas do contedo que podem ser analisadas separadamente das demais; e (3)
unidades de contexto, as quais descrevem e permitem a caracterizao das unidades de
registro.
No trabalho de anlise do contedo das entrevistas, as unidades de anlise foram estabelecidas
ao nvel mais especfico das unidades de contexto, correspondentes a ttulos atribudos aos
segmentos de entrevistas.
Isso exigiu, inicialmente, a transcrio das gravaes de udio e a fragmentao das
entrevistas (unidades amostrais) em segmentos com significado e sentido prprios (unidades
de registro). A fragmentao de discursos em unidades de significao um dos
procedimentos utilizados na anlise de entrevistas (DUARTE, 2004).
Fez-se, ento, a identificao e o registro textual daqueles segmentos de entrevista com
contedo minimamente suficiente compreenso, independentemente dos demais. Alguns dos
segmentos identificados corresponderam ao contedo inteiro da fala do entrevistado em uma
dada questo da entrevista, enquanto outros representaram apenas partes independentes de
uma mesma resposta.
O registro textual desses segmentos de entrevistas no corresponderam, necessariamente, a
uma parte da transcrio dos discursos dos entrevistados, mas sim, a um texto sntese das
idias e opinies expressas, explicita ou implicitamente, naquele trecho destacado.
DUARTE (2004) ressaltou que as entrevistas podem e devem ser editadas, sendo, muitas
vezes, pouco til a transcrio de toda entrevista, dados os vcios, repeties e outras falhas da
linguagem verbal.
117
Na anlise de contedo, o pesquisador no deve ficar restrito s palavras diretamente

expressas, mas tambm buscar explicitar aquelas que esto subentendidas no discurso, fala ou
resposta de um indivduo consultado, analisando suas opinies tambm nas entrelinhas
(PERRIEN et al., 1984 apud FREITAS & JANISSEK, 2000).
Ademais, conforme mencionaram FREITAS & JANISSEK (2000), a decomposio de um
contedo pode-se dar em funo das idias nele representadas, e no somente das palavras e
termos empregados.
Assim, aps o registro textual dos segmentos das entrevistas, fez-se um novo esforo de
sntese, atribuindo-se ttulos a cada um dos segmentos registrados. Esses ttulos, formulados
gramaticalmente como uma nica frase, continham a idia bsica ou principal do registro
textual, minimamente necessria para descrever seu contedo. Assim, segmentos de
entrevistas que correspondiam a idias comuns, ainda que com registros textuais diferentes,
foram igualmente intitulados.
A sntese das expresses de opinio registradas at o formato final de ttulos foi coerente com
o objetivo de elaborao de questes objetivas para a pesquisa Delphi. Ademais, conforme
ressaltou VALA (1986), quanto mais extensas as unidades de registro e de contexto, maiores
so as dificuldades para a verificao da validade da anlise.
4.5.2.6.3. Determinao das categorias de anlise

A categorizao do universo amostral uma etapa fundamental da anlise de contedo.
Segundo FREITAS & JANISSEK (2000), o valor da anlise de contedo est sujeito ao valor
ou legitimidade das categorias de anlise.
A interpretao das unidades de significao ou unidades de registro (representadas pelas
unidades de contexto) oriundas da fragmentao ou segmentao das entrevistas exige a
articulao dessas unidades a partir da construo de categorias de anlise (DUARTE,
2004).
As categorias de anlise correspondem a rubricas ou indexadores em funo dos quais o
contedo classificado e, eventualmente, quantificado (FREITAS & JANISSEK, 2000).
As categorias de anlise podem ser eleitas pelo pesquisador antes ou aps a realizao das
entrevistas, a partir dos objetivos do estudo, de referncias conceituais ou mesmo de um
conhecimento prvio sobre o campo emprico a ser investigado. Outra possibilidade que o
118
pesquisador defina as categorias no momento da anlise, em razo da identificao de

contedos recorrentes no discurso dos entrevistados (DUARTE, 2004).
No presente estudo, estabeleceu-se a priori as categorias de anlise correspondentes s
possveis modalidades de questes que deveriam ser produzidas para a avaliao qualitativa
no Delphi de polticas: constataes, prospeces e propostas.
Essas trs categorias de anlise puderam ser definidas antes da anlise do material produzido
nas entrevistas, uma vez que abrangiam as possveis formas imaginadas de manifestao dos
entrevistados: (1) expresses de juzos de valor, ou seja, avaliaes ou (2) sugestes ou
propostas.
Previu-se, ainda, que as categorias de anlise correspondentes s avaliaes (constataes e
prospeces) poderiam ser discriminadas em outras quatro subcategorias, indicando
dificuldades, oportunidades, insucessos ou sucessos na consecuo dos objetivos de gesto de
interesse para a pesquisa.
Verifica-se, assim, que as categorias de anlise supracitadas atendem s exigncias
enumeradas por WEBER (1990) e BARDIN (1996) apud FREITAS & JANISSEK (2000),
quais sejam: categorias exaustivas (percorrem todos elementos do material da anlise),
exclusivas (os mesmos elementos no podem pertencer a mais de uma categoria), objetivas
(permitem uma clara diferenciao entre os elementos) e pertinentes (em relao ao contedo
tratado e com os objetivos perseguidos, neste caso, a produo de questes para a pesquisa
Delphi).
A definio prvia de categorias de anlise correspondentes s possveis modalidades de
questes foi extremamente importante para a avaliao do material das entrevistas na etapa do
Delphi de polticas, determinando as escalas de votao que foram utilizadas para expresso
das opinies dos painelistas, conforme apresentado na Tabela 4.7 (item 4.5.3.2.2).
119
4.5.2.6.4. Quantificao das unidades de anlise

A quantificao no uma etapa obrigatria para a realizao da anlise de contedo.
Entretanto, em razo do atual estgio de desenvolvimento das ferramentas computacionais e
dos recursos oferecidos pelos pacotes estatsticos, a quantificao tem-se tornado uma etapa
cada vez mais comum na anlise de dados textuais (VALA, 1986).
No presente estudo, tendo-se em vista o nmero restrito de unidades amostrais (18
entrevistas), bem como a opo por uma anlise temtica e exploratria do contedo das
entrevistas, voltada identificao das idias dos respondentes, em vez de uma anlise de
contedo subsidiada na contagem de palavras (anlise lxica), procedeu-se a um tratamento
mais simples na quantificao das unidades de anlise, orientado anlise de ocorrncias.
A anlise de ocorrncias uma das possibilidades da anlise de contedo quantitativa, na qual
se busca determinar o interesse da fonte de consulta (no caso, o entrevistado) sobre as
diferentes categorias de anlise. Assume-se, implicitamente, a hiptese de que a maior
freqncia de ocorrncia de um dado objeto em discurso explicada pelo maior interesse do
emissor (ou entrevistado) por aquele objeto.
Assim, no caso especfico deste estudo, a quantificao das unidades de anlise deu-se a partir
da organizao das unidades de contexto (ttulos), em planilhas padronizadas, elaboradas para
cada unidade amostral (entrevistas).
Essa forma de organizao das unidades de anlise tambm permitiu a conferncia de
fidedignidade dos registros textuais, comparando-se, em cada entrevista, os ttulos atribudos
s unidades de registro (segmentos das entrevistas) com as expresses verbais registradas nas
gravaes correspondentes.
A Figura 4.7 apresenta um esquema geral dos procedimentos realizados na anlise temtica
do material das entrevistas, desde o momento das entrevistas, passando pela conferncia de
fidedignidade dos registros textuais, at a definio das questes do Delphi.
120
Figura 4.7: Esquema geral da anlise temtica do contedo das entrevistas.

Assim, a anlise de contedo realizada neste estudo seguiu ento, basicamente, o roteiro de
anlise temtica descrito por DUARTE (2004): organizao do material emprico coletado
(unidades amostrais); interpretao dos fragmentos dos discursos dos entrevistados (unidades
de registro), organizados em torno de eixos e subeixos temticos (categorias de anlise);
agrupamento das respostas semelhantes para identificao de recorrncias.
121
4.5.3. Pesquisa Delphi

4.5.3.1. Definio do tamanho e composio dos painis
A seleo dos participantes do painel uma das tarefas mais difceis e um fator decisivo para
a qualidade dos resultados obtidos em trabalhos que empregam a tcnica Delphi (TUROFF,
1975; WRIGHT & GIOVINAZZO, 2000). Alguns autores alertam que a efetividade de
qualquer estudo com mtodo Delphi influenciada por aspectos como nmero e qualificao
dos painelistas (ROWE et al., 1991; VAN VEEN et al., 2003).
Os mecanismos que podem ser utilizados para identificao dos painelistas em estudos com o
Delphi so muitos, desde a apresentao voluntria at a indicao dos mesmos por terceiros
(HANAFIN, 2004).
ROWE et al. (1991) recomendam a adoo de um procedimento de pr-seleo dos
painelistas adequado s especificidades do problema em questo, sendo essencial a
participao de indivduos com diferentes qualificaes para garantir uma ampla base de
conhecimento.
Em alguns estudos, a vinculao a um determinado grupo ou organizao foi adotada como
critrio para seleo dos painelistas (CAMPBELL et al., 2000 apud HANAFIN, 2004;
SNYDER-HALPERN, 2000 apud HANAFIN, 2004).
Todavia, no caso especfico deste estudo, a seleo pelo critrio de vnculo era pouco
recomendvel, em razo da necessidade de uma composio diversificada dos painis,
contemplando-se todos possveis posicionamentos sobre os temas de interesse, e pouco til,
haja vista o amplo conjunto de entidades envolvidas com a gesto ambiental, dos recursos
hdricos e dos servios de saneamento (Figura 4.8).
122
Figura 4.8: Organizaes governamentais, da sociedade civil e demais representaes, em

diferentes nveis de gesto, cujas atribuies e interesses se relacionam ao objeto do estudo.
Outra possibilidade era a adoo de critrios de qualificao individual para composio dos
painis do Delphi. Entretanto, diferentemente do que ocorre na modalidade convencional, os
painelistas inquiridos nas pesquisas Delphi de polticas no necessariamente devem ser
especialistas, podendo ser selecionados por outras razes: influncia que exercem, posio
que ocupam, grupo ao qual so afiliados, entre outras. O que mais parece importar a
motivao dos indivduos para participao no painel e, conseqentemente, o grau de
informao, de interesse e de envolvimento dos mesmos com o objeto do estudo
(OLOUGHLIN & KELLY, 2003).
TUROFF (1975) afirma ser necessrio apenas a escolha de pessoas bem informadas,
representantes de todas as correntes de pensamento sobre a questo em exame. Segundo
GOODMAN (1987) apud HANAFIN (2004), h o entendimento de que as principais
qualidades dos painelistas devem ser sua motivao e habilidade para produzir uma vlida
contribuio na anlise das questes do Delphi.
Assim, diante da dificuldade de adoo de critrios de seleo adequados, optou-se por
transferir a prerrogativa de indicao dos painelistas aos especialistas entrevistados, conforme
descrito no item 4.5.2.1, os quais, por sua prpria condio, estariam mais aptos a faz-lo.
Ficou estabelecido, ento, que os entrevistados deveriam indicar pelo menos 6 indivduos para
a composio dos painis do Delphi, sendo o nmero de indicados do setor governamental
123
preferencialmente igual ao do setor no-governamental, este ltimo incluindo as entidades da

sociedade civil organizada e de setores usurios. Adicionalmente, seria tambm facultada aos
prprios entrevistados, a oportunidade de participao nos painis do Delphi.
Esse procedimento de seleo dos painelistas, em vez de critrios de vnculo ou de
qualificao individual, permitiu no somente minimizar o vis pessoal na composio dos
painis, mas tambm garantiu a participao de indivduos de diferentes formaes,
experincias e ocupaes profissionais funcionrios da administrao pblica, acadmicos,
ocupantes de cargos polticos, entre outros.
Apesar disso, deve-se ressaltar que o procedimento de seleo adotado no garantiu,
necessariamente, a obteno de uma amostra representativa do universo de organizaes
envolvidas com a gesto das guas no pas, mesmo porque qualquer tentativa de delimitao
desse universo seria frgil diante de uma contestao metodolgica mais contundente.
Nesse caso particular, trata-se de uma amostragem do tipo bola de neve, mtodo no
probabilstico em que terceiros neste estudo, os especialistas entrevistados antes da
realizao do Delphi determinam a amostra o conjunto dos painelistas.
Isso no se constituiu em um problema para a execuo do presente estudo, haja vista que o
mtodo Delphi no pretende se constituir em um levantamento estatisticamente representativo
(WRIGHT & GIOVINAZZO, 2000). No caso especfico da variante do Delphi de polticas,
tambm no h a exigncia de uma amostra representativa, mas sim de um painel de
indivduos capazes de exprimir as divergncias existentes (TUROFF, 1975; VAN VEEN et
al., 2003).
124
4.5.3.2. Mensurao das expresses de opinio dos painelistas

4.5.3.2.1. Definio das escalas de votao
A expresses de opinio no Delphi de polticas devem ser sistematicamente mensuradas, de
forma a permitir a correta interpretao e anlise das posies individuais manifestadas nos
questionrios. Para tanto, so comumente utilizadas as denominadas escalas (ou dimenses)
de voto ou avaliao.
TUROFF (1975) mencionou o emprego de diversos tipos de escalas de votao em estudos
com Delphi de polticas, mas ressaltou que quatro escalas necessariamente devem ser
utilizadas para uma representao mnima da informao coletada e sua adequada avaliao:
as escalas de aceitao, viabilidade, importncia e confiabilidade.
As escalas de votos propostas por TUROFF (1975) foram empregadas em diversos trabalhos
reportados na literatura, os quais atestaram a sua adequao para os procedimentos
metodolgicos do Delphi de polticas (DE LO, 1995; RAYENS & HAHN, 2000;
OLOUGHLIN & KELLY, 2003). A Tabela 4.2 apresenta algumas possveis aplicaes das
escalas de votao em estudos com Delphi de Polticas.
Tabela 4.2: Aplicao das escalas de votao para anlise de diferentes tipos de questes no
mtodo Delphi de polticas.
Referncias
Turoff (1975)
Escalas de votao
Aceitao
- solues para as
questes polticas
Viabilidade
- solues para as
questes polticas
Rayen & Hahn

- objetivos da poltica - opes
(2000)
OLoughlin &
Kelly (2003)
Importncia
Confiabilidade
- premissas e
justificativas das
posies polticas
- premissas e
justificativas das
posies polticas
- relao entre
questes
- previses
- razes dos problemas

- sugestes
- sugestes
- critrios p/ alocao
de recursos
Considerando-se a vasta literatura disponvel sobre a aplicao das escalas de TUROFF

(1975), resolveu-se adot-las no presente estudo, com algumas adaptaes quanto s possveis
interpretaes de suas categorias (tabelas 4.3 a 4.6).
125
Tabela 4.3: Categorias da escala de confiabilidade e suas respectivas interpretaes.

Categorias
Bastante Confivel
Confivel
Pouco Confivel
No confivel
Interpretao
- Nenhuma possibilidade de engano;
- totalmente aconselhvel consider-la na avaliao;
- No pode ser contestada.
- Pouca possibilidade de engano;
- aconselhvel consider-la na avaliao;
- Dificilmente pode ser contestada.
- Considervel possibilidade de engano;
- No aconselhvel consider-la na avaliao;
- contestvel, apresentando algumas incoerncias e/ou falhas.
- Grande possibilidade de engano;
- totalmente desaconselhvel consider-la na avaliao;
- bastante contestvel, apresentando incoerncias e falhas graves.
Adaptado de TUROFF (1975).

Tabela 4.4: Categorias da escala de importncia e suas respectivas interpretaes.
Categorias
Muito importante
Importante
Pouco Importante
No importa
Interpretao
- Muito relevante;
- Implicaes diretas para importantes questes;
- No pode ser negligenciada, tem que ser necessariamente considerada.
- Relevante;
- Importantes implicaes somente se consideradas outras questes;
- Deve ser, pelo menos, parcialmente considerada.
- Pouco relevante;
- No tem implicaes diretas para as questes mais relevantes;
- No necessita ser considerada.
- Irrelevante;
- No tem nenhuma implicao para a avaliao;
- Pode ser desconsiderada.

Tabela 4.5: Categorias da escala de aceitao e suas respectivas interpretaes.
Categorias
Muito desejvel
Desejvel
Indesejvel
Muito indesejvel
Interpretao
- Ter efeitos bastante positivos e nenhum efeito negativo;
- Extremamente benfica;
- Justificvel por seus prprios mritos.
- Ter efeitos positivos e poucos efeitos negativos;
- Benfica;
- Justificvel como uma medida auxiliar ou em conjuno com outras
propostas;
- Ter um efeito negativo;
- Prejudicial;
- Pouco justificvel;
- Ter um grande efeito negativo;
- Extremamente prejudicial;
- Injustificvel.
126
Tabela 4.6: Categorias da escala de viabilidade e suas respectivas interpretaes.

Categorias
Definitivamente
vivel
Vivel
Invivel
Definitivamente
invivel
Interpretao
- Nenhuma interferncia ou impedimento para implementao;
- Independe de qualquer condio para seu desenvolvimento;
- Grande aceitao pelos atores envolvidos.
- Poucas interferncias ou impedimentos para implementao;
- Depende de poucas condies para seu desenvolvimento;
- Necessidade de algum esforo para convencimento dos atores envolvidos
- Muitas interferncias ou impedimentos para implementao;
- Depende de muitas condies para seu desenvolvimento;
- Dificilmente aceitvel pelos atores envolvidos.
- Todos indicativos apontam a impossibilidade de implementao;
- Depende de diversas questes para seu desenvolvimento;
- Inaceitvel pelos atores envolvidos;

Percebe-se que as escalas utilizadas no permitem posies neutras, sendo duas positivas e
duas negativas. As posies neutras no contribuem para o debate poltico, oferecendo pouca
informao (TUROFF, 1975). RAYENS & HAHN (2000) lembram que as questes do
Delphi de polticas objetivam gerar contraposio de idias tanto quanto esclarecer opinies,
no sendo assim possvel admitir neutralidade. A neutralidade frente s questes do Delphi
somente pode ser explicada pela desinformao ou incapacidade de deciso dos respondentes
(DE LO, 1995).
Assim, os painelistas foram obrigados a refletir suficientemente sobre as questes at que
pudessem se posicionar. Permanecendo a indeciso, foi facultada a possibilidade de nenhum
julgamento, alternativa que no significava neutralidade, mas sim, absteno de voto
(TUROFF, 1975; DE LO, 1995; OLOUGHLIN & KELLY, 2003).
4.5.3.2.2. Aplicao das escalas de votao
O emprego das escalas de votao na presente pesquisa dependeu, basicamente, da
modalidade das questes submetidas avaliao dos painelistas (Tabela 4.7).
Tabela 4.7: Relao entre as modalidades de questes e as escalas de votao.
Modalidades de Questes
Constataes
Prospeces
Propostas
Aceitao
Dificuldades
Oportunidades
Insucessos
Sucessos
Dificuldades
Oportunidades
Insucessos
Sucessos
X
Escalas de votao
Viabilidade
Importncia
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Confiabilidade
X
X
X
X
X
X
X
X
127
Dessa forma, enquanto as questes referentes s constataes e prospeces sobre o processo

de implementao da PONAREH foram analisadas quanto sua importncia e
confiabilidade, as questes relativas s propostas foram avaliadas pelas escalas de aceitao e
viabilidade.
A utilizao combinada dessas escalas possibilitou avaliar as diferentes modalidades de
questes em dimenses independentes e complementares. Permitiu-se, assim, que as
propostas pudessem ser consideradas desejveis, mas inviveis, e outras viveis, mas
indesejveis. Por sua vez, as constataes e prospeces puderam ser avaliadas como
confiveis, mas pouco importantes, ou julgadas como mais importantes, mas pouco
confiveis.
4.5.3.2.3. Sistema de pontuao para as escalas de votao

A varivel representativa das posies assumidas nas escalas de voto apresentadas no item
anterior, segundo sua natureza matemtica, pode ser classificada como qualitativa, mais
especificamente, ordinal e no dicotmica (HELLER et al., 1996). Os dados qualitativos,
tambm denominados categricos, nominais ou ordinais, no permitem algumas operaes
matemticas aplicveis anlise de dados quantitativos, mensurados em uma escala de razo
ou de intervalo (CLASON & DORMODY, 1994).
Dessa forma, a anlise exploratria ou descritiva de dados qualitativos geralmente fica restrita
aos mtodos grficos ou s tabulaes que exprimem a distribuio da freqncia absoluta ou
relativa de ocorrncia de cada categoria (VON SPERLING et al., 1996).
Entretanto, no caso em tela, interessava no somente comparar a distribuio das freqncias
das categorias em cada questo, mas tambm inferir quanto uma determinada questo se
destacava em relao s demais.
Nesse sentido, muitas vezes conveniente, quando possvel, a converso dos dados
qualitativos, medidos numa escala ordinal por exemplo, as escalas de avaliao propostas
por TUROFF (1975) em dados quantitativos, relacionados em uma escala de intervalo. Isso
pode ser feito com o emprego de alguns mtodos de anlise comparativa que geram escalas de
intervalo para tratamento de dados originalmente ordinais (SCHEIBE et al., 1975).
SCHEIBE et al. (1975) compararam trs diferentes mtodos que produzem escalas de
intervalo sistemas de classificao (ranking method), sistemas de pontuao (rating-scale
128
method) e comparaes entre pares (pair comparisons) quanto s escalas produzidas e sua
adequao ao desenvolvimento da pesquisa Delphi.
Os autores concluram que o sistema de pontuao o mais indicado, haja vista que a
execuo do mesmo mostrou-se mais rpida, simples, e de melhor compreenso pelos
painelistas, e os resultados de escalonamento produzidos se aproximaram s escalas com
propriedades de intervalo. Diversos autores tm adotado o mesmo sistema para anlise de
resultados em pesquisa Delphi (DE LO, 1995; OLOUGHLIN & KELLY, 2003; VAN
VEEN et al., 2003).
Adotou-se, assim, no presente estudo, a mesma tcnica para mensurao das opinies
expressas nas escalas de voto, sendo relacionada cada categoria a um valor discreto em um
sistema de pontuao (Tabela 4.8).
Tabela 4.8: Sistema de pontuao para as escalas de voto.
Sistema de
Pontuao
Aceitao
Escalas (dimenses) de opinio

Viabilidade
Importncia
Definitivamente
Muito importante
vivel
Muito desejvel
1/2
Desejvel
Vivel
Importante
Confivel
-1/2
Indesejvel
Invivel
Pouco Importante
Pouco confivel
-1
Muito indesejvel
Definitivamente
invivel
Sem importncia
No confivel
Confiabilidade
Bastante confivel
A correspondncia estabelecida entre as quatro escalas qualitativas e o sistema de pontuao

consistente, dada a prpria estrutura dessas escalas. As escalas de votos de TUROFF (1975), a
exemplo das escalas do tipo Lickert, traduzem uma ordem ou uma graduao entre as
categorias e reconhecem a oposio de contrrios.
A graduao dos juzos em oposio semntica aproxima esse tipo de escala qualitativa da
linearidade e, assumindo-se que seu uso homogneo, pode-se atribuir a propriedade de
cardinalidade s escalas e substituir a terminologia semntica por valores discretos em um
intervalo fechado e contnuo (ZACKIEWICZ, 2003).
Assim, a anlise qualitativa pretendida pde ir alm de uma abordagem meramente
discursiva, realizando-se o processamento aritmtico de mediadas qualitativas tal como o de
variveis no categricas.
129
Segundo PEREIRA (2001), o pesquisador estar alcanando uma melhor estratgia de anlise
sempre que puder assumir as premissas das escalas intervalar ou proporcional. Isso porque
somente essas escalas permitem a determinao de uma medida mdia das categorias, a
qual representa uma real sntese unidimensional do conjunto de medidas e permite reduzir a
mensurao de um evento sua categoria de mxima expresso.
A medida da moda, aplicvel para as escalas nominal e ordinal, e da mediana, aplicvel
somente para a escala ordinal, no reduzem a dimensionalidade da medida de uma varivel
categrica, apenas do destaque a uma categoria especfica, respectivamente, a categoria de
maior freqncia e a que divide igualmente o conjunto de observaes (PEREIRA, 2001).
Assim, assumindo-se a correspondncia entre as escalas de votao e o sistema de pontuao,
conforme apresentado na Tabela 4.8, tornou-se possvel a representao da avaliao
qualitativa das questes por um nico valor, uma nota ponderada da distribuio dos votos
entre as diferentes categorias, determinada para cada uma das dimenses avaliadas:
Nota _ Ponderada =
NCPM
NCPI
NCNI
NCNM
(+1.NCPM ) + (+1 / 2.NCPI ) + (1 / 2.NCNI ) + (1.NCNM )

, sendo
( NCPM + NCPI + NCNI + NCNM )
= nmero de votos atribudos categoria positiva mxima da escala;

= nmero de votos atribudos categoria positiva intermediria da escala;
= nmero de votos atribudos categoria negativa intermediria da escala;
= nmero de votos atribudos categoria negativa mxima da escala;
Verifica-se que o clculo da nota ponderada resulta em um valor absoluto compreendido no

intervalo -1 a +1, sendo os valores maiores, mais prximos unidade, indicativos de uma
avaliao qualitativa mais extremada em um dos sentidos, negativo ou positivo, e portanto,
tambm mais consensual.
130
4.5.3.3. Elaborao dos questionrios do Delphi

4.5.3.3.1. Definio do contedo dos questionrios
Neste estudo, conforme descrito no item 4.5.2.6, as questes do Delphi de polticas foram
extradas a partir dos registros e da consolidao dos resultados da etapa anterior das
entrevistas individuais (Figura 4.8).
Figura 4.8: Elaborao das questes ao longo do trabalho at sua formatao final na etapa do
Delphi de Polticas.
O processo de seleo dessas questes pode ser descrito em trs momentos distintos.
Inicialmente, foram selecionadas as questes mais recorrentes, presentes em duas ou mais
entrevistas, uma vez que a recorrncia das mesmas poderia ser um indicativo da importncia
de seu contedo para a anlise do problema. O critrio de seleo pela recorrncia das
questes, por ser bastante direto e objetivo, permitiu uma diviso imediata do conjunto de
registros das entrevistas em dois grandes grupos: questes recorrentes e no recorrentes.
Em um segundo momento, procedeu-se reviso da seleo inicial de questes, adicionandose ao conjunto das questes inicialmente selecionadas (questes recorrentes) algumas outras
consideradas mais polmicas ou mais relevantes.
Esse esforo para garantir, na pesquisa Delphi, uma maior diversidade de assuntos e questes
amplamente justificvel. RICHARDSON et al. (1999) ressaltaram a importncia de se
incluir os diferentes aspectos de um problema na elaborao dos questionrios.
131
Por fim, o conjunto geral das questes e o grupo das questes selecionadas pelo autor foram
submetidos anlise crtica e reviso pelos orientadores da pesquisa. Somente, ento,
procedeu-se definio e elaborao do meio suporte dos questionrios, conforme
detalhado no item seguinte.

primeira iterao do Delphi
Conforme salientaram RICHARDSON et al. (1999), no existem, atualmente, regras claras
para avaliar a adequao de questionrios para um determinado pblico-alvo, sendo de
responsabilidade do pesquisador a determinao do tamanho, natureza e contedos mais
apropriados para a anlise do problema pesquisado. Os autores recomendam, entretanto, que
os questionrios sejam dimensionados para um tempo de preenchimento mximo de uma
hora.
Segundo MARCONI & LAKATOS (1982), os questionrios devem conter 20 a 30 perguntas
e demorar cerca de 30 minutos para ser respondido. As autoras ressaltam, entretanto, que estes
nmeros no so fixos para toda e qualquer situao, podendo variar em funo do tipo de
pesquisa e dos informantes.
Neste trabalho, o processo de seleo de questes, descrito no item anterior, resultou em um
total de 45 questes na 1 linha de investigao, e 42 questes, na 2 linha, nmero superior ao
usualmente recomendado. Isso poderia exigir dos painelistas tempos significativos para
preenchimento dos questionrios, o que desestimularia a participao na pesquisa Delphi,
implicando em baixos ndices de respostas.
Buscou-se, ento, compensar o problema do contedo mais extenso dos questionrios com a
elaborao dos mesmos em um formato mais amigvel ao respondente, que permitisse uma
rpida visualizao das questes e dispusesse de recursos para facilitar e agilizar o seu
preenchimento. Segundo MARCONI & LAKATOS (1982), os aspectos material e esttico
no podem ser negligenciados, importando, entre outras coisas, a facilidade de manipulao
dos questionrios.
Optou-se, assim, por construir os questionrios em meio digital, em vez de meio fsico,
utilizando-se, como meio suporte, planilhas eletrnicas no formato padro do software Excel,
haja vista os recursos e a ampla utilizao desse aplicativo no pas. Tal escolha justificou-se
132
tambm por ser compatvel com o procedimento adotado para interao via e-mail entre o
autor e os painelistas.
Os questionrios foram estruturados em quatro planilhas, identificadas com os seguintes
ttulos: (1) apresentao e instrues; (2) identificao; (3) questionrio e (4) anexo. Nos
Apndices III.2 e III.3, so apresentados os modelos dos questionrios utilizados na 1a
iterao do Delphi, para as respectivas linhas de investigao desta pesquisa.
Na primeira planilha do questionrio, intitulada apresentao e instrues, ficaram em
destaque, em sua parte superior, o ttulo da linha de investigao e a identificao da
Instituio e do Programa de ps-graduao ao qual o pesquisador est vinculado. Em
seguida, fez-se um breve esclarecimento sobre a origem das questes, suas modalidades e sua
associao com as escalas de avaliao.
Adicionalmente, foram listadas as instrues bsicas para preenchimento do questionrio,
especialmente quanto aos procedimentos de avaliao das questes, com explicaes sobre a
utilizao das clulas de votao e sobre as opes e justificativas de voto.
Ainda na primeira planilha, em seu ltimo item, denominado informaes complementares,
considerando-se a importncia do estabelecimento de uma relao de confiana entre o
pesquisador e os painelistas, reiterou-se o compromisso do grupo monitor com a preservao
da identidade dos respondentes em relao s suas declaraes de voto e assumiu-se um novo
compromisso quanto divulgao do resultado geral da 1a iterao, sendo disponibilizados o
telefone e o e-mail do autor para outros esclarecimentos.
A segunda planilha, por sua vez, foi reservada declarao de informaes sobre o prprio
respondente, particularmente quanto sua formao e ocupao profissional.
Assim, semelhantemente ao que havia ocorrido na etapa anterior das entrevistas, com a
aplicao do formulrio de qualificao do entrevistado, fez-se uma identificao dos
atributos bsicos dos painelistas, essencial para o momento posterior de anlise dos resultados
da pesquisa Delphi. RICHARDSON et al. (1999) ressaltaram a importncia de uma adequada
descrio do grupo consultado, descrevendo tal tarefa como uma das funes elementares na
aplicao de questionrios.
O questionrio propriamente dito, com as questes a serem avaliadas, somente foi
apresentado na terceira planilha, sendo constitudo por 9 sees, cada qual correspondente a
133
uma modalidade de questo distinta. Essas sees iniciaram-se com um enunciado geral em
destaque, estruturado gramaticalmente sob a forma de uma frase afirmativa, explicitando-se a
modalidade das questes contidas naquela seo especfica (por exemplo, dificuldades
constatadas), o objeto de interesse da investigao (controle da poluio hdrica, no caso da
linha 1, ou aproveitamento hdrico pelos servios de saneamento, no caso da linha 2) e o
perodo de referncia da anlise (1997 a 2005, no caso de constataes; 2006 a 2010, no caso
de prospeces).
Por sua vez, as questes foram organizadas com trs itens elementares, dispostos em campos
contguos: (1) nmero e enunciado da questo, no campo superior esquerda; (2) clulas de
votao, no campo superior direita; e (3) observaes e/ou justificativas de voto, campo
inferior (Figura 4.9).
Figura 4.9: Organizao das questes na planilha questionrio da pesquisa Delphi.

Os enunciados das questes foram apresentados de forma idntica quela dos registros das
unidades de discurso dos entrevistados, ou seja, como um ttulo que exprime sua idia
principal (item 4.5.2.6). Ao lado direito do enunciado das questes, em um campo menor,
foram dispostas as clulas de votao, com a indicao da escala de avaliao, seguida do
respectivo espao de seleo da opo de voto (Figura 4.10).
134
Figura 4.10: Utilizao das clulas de votao na avaliao das questes do Delphi.
O dispositivo das clulas de votao, ao permitir a avaliao qualitativa das questes por meio
da seleo automtica de opes de voto em uma lista previamente definida, dispensando
qualquer digitao, no somente facilitou o preenchimento dos questionrios, mas tambm
eliminou qualquer possibilidade de declarao de voto no vlido, ou seja, um voto no
correspondente s categorias das escalas de votao (por exemplo, uma declarao de
possivelmente confivel na avaliao da escala de confiabilidade). Isso certamente
contribuiu para que a maior parte do tempo dos painelistas fosse despendido com exame das
questes, e no com o preenchimento dos questionrios.
Alm disso, foi dada a oportunidade aos painelistas para manifestao de sua opinio sobre as
questes de forma aberta, ainda que em um espao limitado, seja para registrar alguma
observao, seja para justificar sua opo de voto. Segundo DE LO (1995), recomendvel
a solicitao de justificativas para a anlise dos resultados da pesquisa Delphi, evitando-se a
perda de uma grande quantidade de informaes.
Permitiu-se, assim, combinar algumas vantagens das questes de mltipla escolha (maior
facilidade de preenchimento, e para codificao e tabulao dos resultados) com outras das
questes abertas, em especial, a possibilidade de livre expresso dos respondentes. A
135
combinao de respostas de mltipla escolha com respostas abertas possibilita a obteno de

mais informaes sobre o assunto pesquisado, sem prejuzo organizao dos resultados
(MARCONI & LAKATOS, 1982; RICHARDSON et al., 1999).
Por fim, na ltima planilha do questionrio, foram apresentadas tabelas de consulta
correspondentes s escalas de votao utilizadas, com a interpretao de suas respectivas
categorias.
A apresentao dessas tabelas de consulta foi imprescindvel para garantir um entendimento
comum quanto s opes de voto, esclarecendo-se as diferenas entre as mesmas. Segundo
TUROFF (1975), os respondentes dos questionrios Delphi de polticas devem ser capazes de
distinguir entre os diferentes nveis (categorias) de votao.
Ademais, assegurou-se que os painelistas do Delphi, ao atribuirem um voto a uma dada
questo, o fizessem cientes da interpretao que seria dada pelos monitores da pesquisa sua
manifestao de opinio.

segunda iterao do Delphi
Os questionrios utilizados na 2 iterao foram estruturados de forma semelhante aos da 1
iterao, com as devidas adaptaes e modificaes de contedo, conforme apresentado no
Apndice III.4 e III.5. Por exemplo, na primeira planilha, foram apresentadas as novas
instrues de preenchimento do questionrio da 2 iterao.
Por sua vez, na planilha Questionrio, foram reapresentadas somente as questes avaliadas
como no consensuais na 1 iterao do Delphi. Nessa planilha, as clulas de votao j
apresentavam a opo de voto do painelista na etapa anterior.
Desse modo, para o painelista ratificar a sua avaliao sobre uma determinada questo,
bastava retornar o arquivo do questionrio sem alterar a opo de voto na respectiva clula de
votao. Diferentemente, se desejasse revisar a posio assumida na iterao anterior, poderia
faz-lo, caso a caso, selecionando uma nova opo de voto.
Tal estratgia objetivou facilitar o preenchimento dos questionrios, estimulando novamente a
participao dos painelistas, bem como garantir que o painelista tivesse conhecimento de sua
opo de voto na etapa anterior.
136
Nos questionrios da segunda iterao, tambm foi facultada a opo de comentar as questes
ou justificar a opo de voto, utilizando-se campos especficos reservados s "observaes".
Adicionalmente, a planilha Identificao foi excluda do questionrio da 2 iterao, tendo
em vista que as informaes sobre os painelistas j haviam sido coletadas na iterao anterior,
sendo inseridas outras duas planilhas: uma denominada Resultados da 1 iterao,
apresentando a avaliao de todas questes na iterao anterior, e a outra, denominada
Anexo II, com a apresentao dos critrios utilizados na avaliao de consenso.
Apesar dessas novas planilhas no terem sido necessrias ao preenchimento do questionrio
da 2 iterao do Delphi, optou-se por inseri-las em razo do compromisso assumido pelo
autor de divulgao de todos resultados da pesquisa Delphi. Alm disso, era imprescindvel
que os critrios utilizados na anlise dos resultados fossem amplamente conhecidos.
4.5.3.4. Desenvolvimento do processo iterativo do Delphi de polticas

4.5.3.4.1. Consideraes gerais
O mtodo Delphi de polticas um processo de investigao que se desenvolve em mltiplas
rodadas, com consecutivas medies de opinio: uma avaliao inicial das questes e
repetidas reavaliaes luz das estatsticas gerais sobre o posicionamento do painel
(RAYENS & HAHN, 2000).
Conforme ressalta DE LO (1995), a essncia da pesquisa com Delphi de polticas a
avaliao de cada declarao (ou voto) colhida nos questionrios, sendo imprescindvel
alguma forma de mensurao do posicionamento do grupo consultado, descrito quanto ao
grau de consenso e de suporte s questes formuladas.
A medida do consenso traduz a distribuio do grupo frente s afirmaes apresentadas e s
possveis opes polticas. Verifica-se, por exemplo, se o grupo consultado est dividido
(polarizado) entre posies divergentes, se o grupo se alinhou e h uma posio
predominante, ou ainda, se h uma disperso equilibrada entre as opes apresentadas.
Em um segundo momento, havendo consenso, procede-se verificao do grau de suporte, a
fim de se identificar qual a posio majoritariamente defendida pelos painelistas e a
intensidade da posio sustentada, ou seja, se o grupo se ope ou favorvel a uma dada
proposta ou afirmao, forte ou moderadamente.
137
Caso contrrio, no havendo consenso, cabe analisar se as divergncias de posio so

sustentadas, o que se configura em uma outra situao de interesse para a anlise dos
resultados (DE LO, 1995, SCHEIBE et al., 1975).
4.5.3.4.2. Avaliao das questes no processo iterativo do Delphi

TUROFF (1975) mencionou algumas etapas bsicas para a realizao do Delphi de Polticas,
as quais deveriam ser cumpridas durante as sucessivas iteraes com os painelistas, o que
exigiria, a princpio, cinco rodadas para sua concluso.
Contudo, o autor verifica que, na prtica, os estudos tm se limitado a trs ou quatro rodadas,
utilizando para isso alguns procedimentos: (1) pr-formulao de questes bvias, (2)
apresentao de um conjunto inicial de opes aos painelistas, e (3) solicitao das posies e
das premissas desde a primeira rodada.
Alguns estudos reportados na literatura foram executados com um nmero ainda menor de
iteraes, sendo concludos com apenas duas rodadas de questes (DE LO, 1995;
OLOUGHLIN & KELLY, 2003; RAYENS & HAHN, 2000). Segundo CRITCHER &
GLADSTONE (1998) apud RAYENS & HAHN (2000), o nmero de iteraes na pesquisa
Delphi de polticas pode variar entre 2 a 5 rodadas.
No presente estudo, no foi definido previamente o nmero mximo de iteraes. Foi
estabelecido apenas que o processo iterativo deveria se desenvolver at a verificao de
alguma das condies de encerramento pr-determinadas, quais sejam: o consenso ou a
manuteno do posicionamento do painel (Figura 4.9).
138
Figura 4.9: Desenvolvimento do processo iterativo na etapa da pesquisa Delphi.

Dessa forma, semelhantemente ao procedimento adotado por RAYENS & HAHN (2000), as
questes de consenso no foram submetidas anlise do painel nas rodadas seguintes. Por sua
vez, a manuteno do posicionamento geral do painel sobre uma dada questo, caracterizada
pela estabilidade na distribuio de votos durante iteraes consecutivas, tambm determinou
o trmino de sua avaliao no processo iterativo.
Permaneceram, assim, no processo iterativo de anlise do Delphi, somente as questes sobre
as quais ainda no havia uma clara definio do painel, seja de convergncia ou divergncia
de posies.
4.5.3.4.3. Mtodos e critrios para medio de consenso

A medio de consenso o componente menos desenvolvido do mtodo Delphi de polticas,
variando a cada estudo (CRISP et al., 1997 apud RAYENS & HAHN, 2000). Na maioria das
pesquisas Delphi, assume-se a existncia de consenso quando h a concentrao de um
percentual expressivo de votos em uma margem ou intervalo de variabilidade previamente
estabelecido (SCHEIBE et al., 1975).
Contudo, os meios adotados para verificao da condio de consenso podem diferir em
razo do mtodo e dos critrios aplicados. RAYENS & HAHN (2000) citam diversos estudos
que empregaram diferentes mtodos para medio de consenso entre os painelistas, desde
mtodos qualitativos at o uso mais comum de distribuies de freqncia.
139
Segundo HANAFIN (2004), embora alguns autores tenham utilizado mtodos qualitativos
para avaliao do consenso, geralmente adotada uma abordagem emprica. Alguns autores
assumem que o consenso atingido quando uma mesma posio congrega pelo menos 51%
dos participantes do painel (MCKENNA, 1989 apud RAYENS & HAHN, 2000); outros
somente quando 67% dos painelistas tm a mesma opinio (ALEXANDROV et al., 1996
apud RAYENS & HAHN, 2000).
usual o emprego conjunto de medidas estatsticas de tendncia central e de disperso mediana e desvio ou intervalo interquartil (IQD ou IQR, do ingls interquartile deviation e
interquartile range) ou mdia e varincia para identificao do ponto e do grau de consenso
(RAYENS & HAHN, 2000).
Segundo SCHEIBE et al. (1975), na maioria dos estudos Delphi, admite-se que h consenso
quando o IQR no superior a duas unidades em uma escala de dez posies. Outra
possibilidade considerar um IQR < 1,0 como indicativo de consenso (RASKIN, 1994 apud
RAYENS & HAHN, 2000).
Todavia, RAYENS & HAHN (2000) consideram que tal critrio (IQR < 1,0) no condio
suficiente para verificao da existncia ou no de consenso entre os painelistas,
especialmente quando so possveis apenas quatro categorias de respostas, como no caso das
escalas adotadas nesse estudo. Os autores atestam que no h consenso na literatura sobre
como usar e interpretar o intervalo interquartil (IQR) para anlise de dados na pesquisa Delphi
de polticas.
No parece haver nem mesmo entendimento sobre os melhores indicadores estatsticos.
HANAFIN (2004) lista uma srie de diferentes indicadores empregados para inferir a
condio de consenso em painis do Delphi. MURPHY et al. (1998) apud HANAFIN (2004)
argumentam que a mediana e o intervalo interquartil so estatsticas mais robustas que a
mdia e o desvio padro (ou varincia) para anlise de consenso nas pesquisas Delphi.
Diferentemente, DE LO (1995) atestou que a mdia e a varincia mostram-se ligeiramente
mais sensveis que a mediana e o IQR para a avaliao do consenso. Apesar disso, o autor
contestou a utilizao de ambos os conjuntos de indicadores estatsticos mediana/IQR ou
mdia/varincia exemplificando algumas situaes para as quais os mesmos no se mostram
adequados.
140
DE LO (1995) apresentou um outro sistema para medio de consenso, aplicvel anlise

das distribuies de votos em escalas de quatro categorias (Tabela 4.9).
Tabela 4.9: Proposta de DE LO para avaliao de consenso em pesquisas com Delphi de
polticas que utilizam escalas de voto com quatro categorias.
Grau de
Condio (1)
consenso
Alto
70% de votos em 1 categoria ou 80% em 2 categorias relacionadas (2)
Mdio
Baixo
Nenhum
< 50% de votos em 1 categoria ou < 60% em 2 categorias relacionadas (2)
(1) - Relativa distribuio de votos entre as categorias das escalas de votao.

(2) - Categorias relacionadas so aquelas de avaliao positiva ou negativa na escala de votao.
Segundo DE LO (1995), o sistema acima apresentado mostra-se bem superior anlise de

consenso pelas estatsticas mediana/IQR e mdia/varincia. Assim, considerando que outros
trabalhos tambm reportaram, posteriormente, a utilizao bem sucedida desse sistema (DE
LO & WOJTANOWSKI, 2001; VAN VEEN et al., 2003; OLOUGHLIN & KELLY, 2003),
admitiu-se adot-lo tambm neste estudo.
4.5.3.4.4. Medio da mudana de posicionamento do painel

Na pesquisas Delphi, especialmente na variante Delphi de polticas, a qual busca explorar as
divergncias de opinio, existem outras informaes sobre a distribuio de posies no
painel que interessam tanto quanto a observao ou no de consenso entre os painelistas.
Segundo SCHEIBE et al. (1975), as situaes de no convergncia de opinies por
exemplo, uma distribuio de freqncia bimodal ou achatada, acusando uma diviso ou uma
disperso equilibrada das posies no grupo, respectivamente tambm apresentam
informaes valiosas para a anlise poltica e devem ser investigadas com especial interesse.
Dessa forma, ainda que no se estabelea o consenso, deve-se considerar a estabilidade da
distribuio de votos em iteraes sucessivas uma condio suficiente para o encerramento da
investigao sobre a questo em anlise. O uso da estabilidade como critrio de finalizao do
processo iterativo permite preservar qualquer discordncia latente ou patente entre os
painelistas (SCHEIBE et al., 1975).
Conforme destacam RAYENS & HAHN (2000), a medida de consenso e a avaliao de
alterao de posies so dois conceitos distintos. Assim, possvel que no haja consenso
sobre determinada questo aps uma nova iterao mas, em razo da manuteno das
141
posies da rodada anterior, admita-se concluda a sua avaliao. Por sua vez, ainda que
ocorra uma substancial alterao das posies entre duas interaes consecutivas, caso
verificada a convergncia de opinies (ou seja, consenso), tambm pode-se considerar
satisfeita a investigao.
Diferentes mtodos para avaliao de mudanas de posicionamento em painis de pesquisas
Delphi so reportados na literatura. possvel proceder inferncia sobre tais alteraes,
considerando-se tratar da anlise de dados categricos (ou qualitativos), utilizando-se a
famlia do testes qui-quadrado (2).
Segundo RAYENS & HAHN (2000), na maioria dos estudos com Delphi de polticas so
utilizados mtodos qualitativos para verificao de alteraes de posio em painis. Todavia,
os autores optaram por utilizar e recomendaram o teste de McNemar uma variante do teste t,
de Student, desenvolvida para o tratamento de dados categricos para a quantificao dessas
modificaes no processo iterativo de sua pesquisa Delphi.
No presente trabalho, optou-se por utilizar o mtodo apresentado por SCHEIBE et al. (1975),
atravs do qual se verifica a condio de estabilidade pela simples razo entre a metade do
somatrio das diferenas, em termos absolutos, das votaes em cada categoria e o nmero de
painelistas (ou de votos):
5
(r
v (%) =
i =1
i
n +1
rni )
2. p
sendo,
v (%) = variao percentual do posicionamento do painel entre as rodadas (iteraes) n e n+1;

i
= categorias (ou posies) da escala, incluindo-se a posio equivalente absteno de julgamento;
rin+1 = nmero de votos atribudos categoria i, na rodada (iterao) n;
rin
= nmero de votos atribudos categoria i, na rodada (iterao) n+1;
p
= nmero de painelistas (igual ao nmero de votos);
Segundo o criterio de SCHEIBE et al. (1975), admite-se a estabilidade quando a variao da

distribuio de votos nas diferentes categorias, em iteraes consecutivas, inferior a 15%.
Os autores afirmaram que a experincia emprica com o Delphi demonstra ser inevitvel
algum movimento oscilatrio no posicionamento dos grupos consultados, o qual pode ser
conceituado meramente como um tipo de rudo interno ao sistema, sendo necessrio
distingu-lo dos movimentos que realmente representam as alteraes de opinio no painel.
142
SCHEIBE et al. (1975) adotam o valor de 15% como limite de distino entre as variaes
residuais e significativas, ou seja, como critrio de estabilidade, uma vez que esse
percentual corresponde aproximadamente menor alterao de posio, verificada junto aos
painelistas cujas opinies coincidem com a prpria medida da moda.
importante notar que, no mtodo apresentado, no interessa a avaliao individual de cada
participante, mas sim, a de todo grupo. Ademais, a medida de estabilidade proposta pode ser
calculada de forma relativamente simples e tem uma validade bem maior que os testes
paramtricos de varincia (SCHEIBE et al., 1975).
4.5.3.5. Detalhamento executivo

Semelhantemente ao procedimento adotado quando do convite para as entrevistas individuais,
os questionrios da 1 iterao da pesquisa Delphi foram enviados via e-mail, juntamente com
uma carta-convite padro (Apndice III.1), queles indivduos previamente indicados pelos
entrevistados para participao nos painis do Delphi.
Atendeu-se, desse modo, s recomendaes de MARCONI & LAKATOS (1982), que
ressaltaram a necessidade de encaminhamento de uma nota ou carta esclarecendo quais so os
propsitos da pesquisa e quem so os responsveis pela mesma.
Por sua vez, na 2 iterao do Delphi, foram convidados somente aqueles indivduos que
participaram da 1 iterao. Apesar de no ter sido encaminhada uma nova carta-convite para
participao na 2 iterao, utilizou-se o prprio texto do e-mail para formalizar o novo
convite, informar os painelistas sobre os objetivos da nova iterao e instru-los sobre o
preenchimento do novo questionrio.
No incio das iteraes do exerccio do Delphi, nos casos em que no houve qualquer resposta
ao primeiro convite, procedeu-se, aps transcorrido o perodo de 1 semana, ao envio de um
novo convite de igual teor, com o arquivo do questionrio anexado. Os convites foram
reiterados por at duas vezes, buscando-se minimizar os riscos de que o mesmo no fosse
recebido por alguma falha de comunicao via Internet.
143
5. RESULTADOS E DISCUSSO
5.1. Resultados das Entrevistas Individuais
A importante contribuio dos especialistas entrevistados para a pesquisa ficou evidente pela
diversidade de questes identificadas na anlise de contedo do material das entrevistas. A
partir do conjunto dos registros textuais das entrevistas (170 e 165 registros na primeira e
segunda linha de investigao, respectivamente), foram identificadas 129 questes na 1 linha
de investigao (101 avaliaes e 28 propostas) e 113 questes na 2 linha de investigao (82
avaliaes e 31 propostas). Nos Apndices II.1 (Tabelas A.1 a A.9) e II.2 (Tabelas A.10 a
A.18), so apresentadas todas questes identificadas nas entrevistas e o nmero de registros
de cada questo.
Assim, tendo em vista o grande nmero de assuntos e temas abordados pelos especialistas
consultados e as limitaes desta pesquisa acadmica, no seria possvel discutir
individualmente cada uma das questes identificadas nas entrevistas.
Optou-se, ento, por fazer uma leitura conjunta das questes registradas na primeira etapa das
entrevistas, considerando-se suas relaes com alguns objetos de interesse comum,
identificados nas respostas dos entrevistados.
A segmentao e o registro textual do contedo das entrevistas em unidades de anlise com
significado prprio (item 4.5.2.6.2) e a organizao dessas unidades em categorias de anlise
complementares modalidades de questes (item 4.5.2.6.5) permitiu uma boa
caracterizao do material das entrevistas, conforme ser apresentado nos itens seguintes
(itens 5.1.2 e 5.1.3).
Buscou-se, desse modo, um entendimento mais geral sobre a percepo dos entrevistados,
particularmente sobre as questes no selecionadas para avaliao na etapa seguinte do
estudo, deixando-se para um segundo momento, a discusso de temas relacionados s
questes avaliadas na pesquisa Delphi.
144
5.1.1. Avaliao da composio da amostra das entrevistas
A primeira etapa de entrevistas foi dirigida a um grupo menor de indivduos, necessariamente

identificados pelo grupo monitor da pesquisa como especialistas, conforme mencionado no
item 4.5.2.2.
Assim, em cada linha de investigao, 12 especialistas previamente selecionados pelo grupo
monitor foram convidados para entrevistas individuais. Desse total, 18 especialistas aceitaram
o convite, 9 em cada linha de investigao, enquanto os demais no responderam ou alegaram
alguma razo para no participar. A relao de entrevistados apresentada na Tabela 5.1.
Governamental
Tabela 5.1: Relao dos entrevistados nas duas linhas de investigao da pesquisa.
Linhas de investigao da pesquisa
Setor
Linha 1
Linha 2
Oscar de Moraes Cordeiro Netto
(ANA)
Dilma Seli Pena Pereira

(ANA)
Maurcio Andres Ribeiro

(ANA)
Rodrigo Flecha Ferreira Alves

(ANA)
Joo Bosco Senra

(SRH/MMA)
Maria Cristina de S O. M. Brito

(ANA)
Jos Cludio Junqueira Ribeiro

(FEAM/MG)
Srgio Rodrigues Ayrimoraes Soares

(ANA)
No Governamental
Dieter Wartchow
(FEPAM/RS)
Monica Ferreira do Amaral Porto
(USP/Politcnica)
Ricardo Toledo Silva

(USP/FAU)
Antonio Eduardo Leo Lanna

(Consultor)
Lo Heller
(UFMG/DESA)
Apolo Heringer Lisboa

(UFMG/Projeto Manuelzo)
Silvano Silvrio da Costa

(ASSEMAE)
Carlos Eduardo Morelli Tucci

(UFRGS)
Cleverson Vitorio Andreoli

(SANEPAR)
Marcelo Teixeira Pinto
(CAESB)
145
As entrevistas foram realizadas em Braslia (DF), Belo Horizonte (MG), So Paulo (SP) e
Porto Alegre (RS) entre janeiro e junho de 2005. O tempo de realizao de cada entrevista
variou significativamente em razo da motivao do entrevistado em justificar suas posies,
do seu envolvimento com o tema e, em alguns casos, de outros fatores alheios sua prpria
vontade.
O nmero de entrevistados representantes dos setores governamental e no governamental foi
aproximadamente o mesmo em ambas as linhas de investigao.
Outra constatao que h pelo menos trs ou mais instituies representadas em cada um
desses grupos (governamental e no governamental), exceo dos representantes do setor
governamental entrevistados na segunda linha de investigao, os quais atuam na mesma
instituio, a Agncia Nacional de guas.
Isso poderia evidenciar um vis na representao desse grupo, entretanto, cabe ressaltar que o
critrio de seleo dos entrevistados no foi o da representao institucional, mas sim, o
conhecimento dos entrevistados sobre o objeto do estudo e o envolvimento com o mesmo na
sua atuao profissional (item 4.5.2.2).
Ademais, no caso da Agncia Nacional de guas, trata-se de uma entidade recentemente
criada e estruturada, no sendo razovel supor, portanto, a existncia de um pensamento
institucional prprio que viesse a ser reproduzido nas entrevistas.
O perfil dos entrevistados, incluindo-se o do grupo atuante na ANA, determinado a partir das
informaes coletadas nos formulrios de qualificao do entrevistado (Apndice I.4),
tambm deixa pouca dvida quanto susceptibilidade ou subordinao de suas idias e
opinies aos interesses e posies das entidades que representam (Figura 5.1).
146
Experincia
Profissional
2
11%
Nvel de
Formao
Ocupao Profissional
2
11%
10
56%
6
34%
7
39%
6
33%
9
50%
6
33%
6
33%
< 20 anos
Especializao
Anlise Tcnica, Assessoria
20 a 30 anos
Mestrado
Consultoria, Pesquisa, Ensino
> 30 anos
Doutorado
Gerncia, Direo
Figura 5.1: Avaliao do perfil dos especialistas entrevistados.

Tendo em vista o elevado grau de formao, o nvel de atuao, e a grande experincia
profissional da maioria entrevistados, pode-se admitir que os especialistas consultados
constituem um grupo de formadores de opinio, no sendo correto vincular,
necessariamente, suas expresses de opinio s entidades e setores em que atuam.
5.1.2. Resultados da primeira linha de investigao
5.1.2.1. Avaliao geral da percepo dos especialistas entrevistados

Os resultados das entrevistas concernentes ao objeto da primeira linha de investigao qual
seja, as implicaes do modelo de gesto da PONAREH para o controle da poluio hdrica
podem ser inicialmente apresentados tendo-se em conta a percepo geral dos entrevistados
quanto s dificuldades, oportunidades, sucessos e insucessos na consecuo desse objetivo
especfico da gesto de recursos hdricos.
Nesse sentido, pode-se descrever a percepo dos especialistas entrevistados considerando-se,
em um primeiro momento, a freqncia de ocorrncia desses tipos de avaliao nos seus
discursos.
A anlise das respostas dos especialistas s questes das entrevistas evidenciou percepes
distintas quando comparadas as constataes sobre o perodo inicial de implementao da
PONAREH, transcorrido entre 1997 e 2005, com as prospeces para o perodo seguinte de
2006 a 2010 (Figura 5.2).
147
Constataes (Perodo 1997 a 2005)

(76 constataes)
24
(32%)
23
(30%)
Dificuldades
Prospeces (Perodo 2006 a 2010)

(62 prospees)
10
(16%)
16
(26%)
Dificuldades
Oportunidades
Oportunidades
Sucessos
Sucessos
Insucessos
Insucessos
16
(26%)
13
(17%)
16
(21%)
20
(32%)
Figura 5.2: Proporo de ocorrncia dos tipos de avaliao nos discursos dos entrevistados da
primeira linha de investigao.
Verifica-se que, na avaliao retrospectiva dos especialistas consultados sobre o perodo de
1997 a 2005, foi registrado um nmero maior de dificuldades e insucessos (47 registros, 62%
do total).
Diferentemente, a percepo dos entrevistados mostrou-se um pouco mais positiva na
avaliao prospectiva (perodo de 2006 a 2010), prevalecendo a ocorrncia de registros de
oportunidades e sucessos (36 registros, 58% do total).
A maior ocorrncia de registros positivos (oportunidades e sucessos) na avaliao prospectiva
foi verificada na anlise dos discursos dos representantes dos setores no governamental e
governamental, mais acentuadamente no discurso destes ltimos (Figuras 5.3 e 5.4).
Consta ta e s dos Espe cia lista s Entre vista dos
P rospe ce s dos Espe cia lista s Entre vista dos
20,5%
21,6%
S uc es s os
15,4%
18,9%
Oportunidades
0%
10%
20%
30%
40%
S etor No-Governam ental
3,7%
25,7%
25,9%
Dific uldades
50%
Frequnc ia Relativa dos Tipos de A valia es

S etor Governam ental
37,0%
25,7%
Insuc es sos
33,3%
27,0%
Dific uldades
33,3%
28,6%
Oportunidades
30,8%
32,4%
Ins uc es s os
20,0%
S uc es s os
0%
10%
20%
30%
40%
50%
Frequnc ia Relativa dos Tipos de A valia es

Setor Governam ental
Figura 5.3: Comparao entre as freqncias de ocorrncia dos tipos de avaliao nos
discursos dos grupos do setor governamental e no governamental.
148
Prospeces Constataes
Prospeces Constataes
Governamental
10
No Governamental
13
6
Governamental
7
9
No Governamental
20
10
10
20
Frequncia de Constataes e Prospeces

Dificuldades
Governamental
12
No Governamental
12
8
Governamental
No Governamental
9
20
7
0
20
Frequncia de Constataes e Prospeces
Oportunidades
Insucessos
Sucessos
Figura 5.4: Comparao entre o nmero de ocorrncias de avaliaes positivas e negativas

nos discursos dos grupos do setor governamental e no governamental.
Enquanto os registros de oportunidades e sucessos representaram apenas 35,9% e 40,5% do
conjunto das constataes dos entrevistados dos setores no governamental e governamental,
respectivamente, na avaliao prospectiva, as oportunidades e os sucessos esperados por esses
mesmos grupos passaram a representar 48,6% e 70,3% das prospeces registradas.
5.1.2.2. Anlise das questes identificadas nas entrevistas

5.1.2.2.1. Constataes de dificuldades
A existncia de Conflitos de vises entre grupos de profissionais defensores da causa
preservacionista e aqueles envolvidos com a promoo dos setores usurios de recursos
hdricos; Dissociao dos temas guas subterrneas e guas superficiais nos fruns de
discusso sobre a gesto de recursos hdricos no pas; Desinteresse dos rgos ambientais
pela maior integrao de aes e procedimentos com rgos gestores de recursos hdricos
foram algumas das constataes de dificuldade registradas.
As referidas constataes evidenciam que, na percepo desses entrevistados, a gesto de
guas ainda fragilizada pela viso dicotmica meio ambiente versus desenvolvimento,
persistindo o tratamento equivocado, segmentado e artificial das dimenses da questo hdrica
em qualidade versus quantidade e superficial versus subterrneo.
Quanto ao conflito de vises, LOBATO DA COSTA (2005) alerta que ser pouco factvel a
construo de consensos, enquanto permanecer a percepo dos usurios como os viles ou
como os nicos culpados pela degradao ambiental e das organizaes da sociedade civil e
do poder pblico como os algozes encarregados de puni-los.
149
Segundo MEDEIROS (2004), os baixos nveis de autonomia e de informao da maioria das

organizaes representativas da sociedade civil no SINGREH so fatores que acirram o
embate de conceitos acerca do bem coletivo.
No caso da dissociao do tema guas subterrneas do contexto mais amplo da gesto de
recursos hdricos, o problema teria origem no prprio texto Constitucional e na formulao
das legislaes estaduais que tratam da questo em leis especficas, distintas das leis estaduais
sobre guas superficiais.
MOREIRA e ALPAZ (2003) lembram que, somente a partir de 2000, com o exemplo do
Estado do Rio de Janeiro, os legisladores estaduais passaram a dedicar um espao questo
das guas subterrneas na definio das polticas estaduais de recursos hdricos.
Nesse mesmo ano, foi editada a Resoluo CNRH no 15/2000, que destacou a necessidade de
se considerar a interdependncia das guas subterrneas, superficiais e metericas na
implementao dos instrumentos da PONAREH.
Apesar disso e da crescente importncia das guas subterrneas para o suprimento das
demandas hdricas em grandes centros urbanos e industriais do pas, RODRIGUES et al.
(2005) constataram que as guas subterrneas no esto ainda devidamente contempladas no
atual modelo de gerenciamento de recursos hdricos.
Quanto integrao com a gesto ambiental, MAGLIO e PHILIPPI JR. (2001) constataram
que os rgos ambientais tm se mostrado pouco receptivos s novas prticas de gesto
ambiental, existindo fortes resistncias modernizao da poltica de comando-e-controle, o
que envolveria a articulao da sua prtica de regulao pblica com mecanismos econmicos
e de certificao.
Resistir-se-ia, tambm, no mbito do SISNAMA, participao de agentes externos. Dessa
forma, segundo os autores, o processo de dinamizao da gesto ambiental promovido com a
implementao dos sistemas de recursos hdricos est ocorrendo de forma dissociada do
SISNAMA, o qual tende a permanecer mais centralizado.
Todavia, mais notvel a quantidade significativa de dificuldades constatadas sobre a
produo e a gesto do conhecimento no mbito da gesto de guas e de reas conexas,
podendo-se citar as seguintes: Negligncia quanto avaliao dos resultados das aes
empreendidas no controle da poluio hdrica; Desconexo entre as redes de
150
monitoramento de dados hidrolgicos e de qualidade de gua e entre as bases de informao

administradas pelo SISNAMA e pelo SINGREH; Inexistncia de metodologias consistentes
e amplamente aceitas para mensurao dos benefcios econmicos resultantes da melhoria
da qualidade das guas; Pouca informao sobre os passivos ambientais que representam
riscos potenciais qualidade dos corpos dgua; Pouca informao sobre as cargas
difusas de poluentes que atingem os corpos hdricos no meio rural.
possvel afirmar, em uma primeira anlise, que muitas dessas constataes nas entrevistas
decorrem das restries de recursos humanos e materiais das agncias de controle ambiental.
So notrios os problemas de carncia de recursos tcnicos, baixa remunerao e deficincias
na capacitao dos quadros dessas entidades (MAGLIO e PHILIPPI JR., 2001).
Entretanto, trata-se tambm de um problema de gesto, uma vez que, diante de restries
oramentrias, usualmente opta-se por priorizar o cumprimento de funes burocrticas,
relegando-se a produo de conhecimento como funo de menor importncia.
MAGLIO e PHILIPPI JR. (2001) constataram que, usualmente, os rgos ambientais
restringiam a avaliao de seu desempenho ao cumprimento de procedimentos burocrticos
nmero de licenas expedidas, nmeros de atuaes efetuadas, entre outros enquanto que os
resultados de suas aes em relao melhoria da qualidade ambiental no eram aferidos.
No mbito do SINGREH, o problema da precariedade de informao e conhecimento no
menos preocupante ou diferente. Mesmo em regies onde o sistema de gerenciamento de
recursos hdricos est mais avanado, caso das bacias hidrogrficas do PCJ, persistem
importncias deficincias e inconsistncias na produo e utilizao das informaes
(MARCON, 2005).
A carncia de informaes sobre qualidade de gua foi um dos problemas registrados no
diagnstico do PNRH sobre a implementao da PONAREH (SRH/MMA, 2006a) e a melhor
gesto do conhecimento foi posta como condio essencial para garantir a operatividade do
SINGREH (SRH/MMA, 2006b).
As deficincias de informao e conhecimento j haviam sido constatadas anteriormente, em
auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da Unio. Em seu relatrio, os auditores do TCU
afirmaram que o nvel de informaes disponvel poca era inferior ao prescrito na Lei
9.433/97 e estabelecido pelo CNRH (Resoluo CNRH no 13/2000, art. 1), recomendando
que a ANA priorizasse a implementao do SNIRH (TCU, 2002b).
151
Todavia, em que pese os esforos e a vontade poltica da ANA para cumprir sua misso de
organizar, implantar e gerir o Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos
SNIRH (Lei 9.984/2000, art. 4, XIV), inserindo tal atribuio em sua Agenda Estratgica
(ANA, 2005c) como uma das prioridades de curto e mdio prazo, necessrio reconhecer que
a implementao do referido instrumento ainda no se iniciou efetivamente.
Atualmente, o SNIRH encontra-se ainda em uma fase de concepo e diagnstico.
Importante, porm, foi a constituio de quatro redes de instituies de pesquisa, apoiadas
com recursos financeiros do Fundo Setorial de Recursos Hdricos (CT-HIDRO) para o
desenvolvimento de estudos, aplicativos e outros trabalhos necessrios implantao de um
sistema de informaes verdadeiramente til e funcional.
Contudo, conforme evidenciado pela preocupao dos entrevistados, a construo do SNIRH
no se restringe aos esforos da ANA, pois depender da implementao de bases de
informao consistentes nos nveis locais e regionais, da integrao dessas bases em nvel
nacional, alm da integrao SINRH com o Sistema Nacional de Informaes sobre o Meio
Ambiente (SINIMA), tambm em fase inicial de implementao.
fato que, na maioria dos estados, a rede de monitoramento da qualidade de gua deficiente
em termos da quantidade de pontos monitorados e do nmero de parmetros analisados
(SRH/MMA, 2006a).
Atesta-se, ainda, que muitos rgos gestores estaduais no contam com sistemas de
informao sobre os recursos hdricos e, em muitos deles, no h nem mesmo componentes
bsicos para a gesto da informao, como bancos de dados informatizados (SRH/MMA,
2006a).
No que diz respeito especificamente sua atribuio de coordenao das atividades
desenvolvidas no mbito da rede hidrometeorolgica nacional (Lei 9.984/2000, art. 4, XIII),
a ANA tem enfrentado dificuldades oramentrias para custear a operao e manuteno de
aproximadamente 18.000 postos e estaes, o que envolve recursos anuais da ordem de R$ 20
milhes.
Vale mencionar, ainda, a iniciativa em curso no Congresso Nacional (PL no 55/2004) de
transferir a coordenao da rede hidrometeorolgica para a Empresa de Pesquisa Energtica
(EPE) vinculada ao Ministrio de Minas e Energia, o que significaria um importante
152
retrocesso para o modelo de gesto de guas preconizado pela Lei 9.433/97, submetendo-se
novamente boa parte da gesto da informao ao domnio de um setor usurio especfico.
Ainda que venha ser rejeitada, tal proposta deve servir como mais um incentivo para a efetiva
implementao do SNIRH, integrando-se as informaes da rede hidrometeorolgica nacional
com outras fontes de informao de igual relevncia os cadastros de usurios, por exemplo
de forma a se evitar que o argumento da inoperncia ou ineficincia do SNIRH seja
utilizado como justificativa para outras iniciativas similares, muitas vezes apresentadas por
convenincias polticas.
Somam-se a essas outras constataes de dificuldades, em especial, aquelas concernentes
fragilidade institucional dos agentes pblicos decorrente da escassez de recursos materiais e
humanos para o exerccio de suas competncias: Carncia de recursos humanos e
financeiros nos rgos ambientais dos estados; Dependncia da ANA quanto ao repasse de
recursos oramentrios do Governo Federal para manuteno de suas atividades bsicas, as
quais incluem a fiscalizao de setores usurios que afetam a qualidade das guas em rios de
domnio da Unio.
A situao precria dos rgos ambientais dos estados em termos de recursos humanos e
materiais foi verificada por MAGLIO e PHILIPPI JR. (2001) a partir de estudos de caso sobre
a gesto ambiental em trs estados brasileiros Minas Gerais, So Paulo e Sergipe. Os
autores concluram que os sistemas ambientais no foram revigorados na dcada de 1990 a
1999, agravando-se a questo da sustentabilidade financeira dessas entidades nesse perodo.
No caso especfico da ANA, entidade criada em 2000 (Lei 9.984/200) e que detm, desde
ento, o importante papel de implementao da PONAREH, a crescente restrio
oramentria impe questionamentos quanto sua autonomia financeira e, em conseqncia,
sua prpria autonomia administrativa, essencial para o exerccio do papel regulador.
LOBATO DA COSTA (2005) denuncia o cerco gradativo autonomia gerencial e financeira
das agncias reguladoras, seja pela crescente restrio oramentria, seja pela reproduo de
procedimentos burocrticos prprios administrao pblica direta.
Tal fato pode estar associado percepo de Desinteresse do poder pblico em promover a
efetiva descentralizao do processo decisrio na gesto de recursos hdricos, registrada por
um dos entrevistados.
153
A prtica participativa em conselhos deliberativos tem conflitado com as prticas

centralizadas do sistema poltico tradicional (MAGLIO e PHILIPPI JR., 2001; LOBATO DA
COSTA, 2005).
No caso do SISNAMA, MAGLIO e PHILIPPI JR. (2001) verificaram que os Conselhos de
Meio Ambiente no tm encontrado condies de ir alm das discusses de projetos de
desenvolvimento, permanecendo as principais decises no mbito do poder pblico estadual.
Ademais, verificou-se que no existiam polticas nem esforos no sentido do fortalecimento
da gesto ambiental no nvel local.
Descentralizar decises e aes, no caso do SINGREH, significa, antes de tudo, criar
oportunidades para que as solues possam ser equacionadas nos nveis regional e local de
forma autnoma (BOSON, 2002 apud CARVALHO, 2004b; MEDEIROS, 2004).
Entretanto, a descentralizao mais do que a municipalizao ou estadualizao;
envolve a construo de um modelo participativo e de alianas e parcerias com a sociedade
civil, em conformidade com as reformas incorporadas pela Lei 9.433/97 (CAMARGO, 1995
apud CARVALHO, 2004b; GARRIDO et al., 2003).
GARRIDO et al. (2003) verificaram que a mudana do sistema de controle sobre o uso dos
recursos hdricos, de um enfoque centralizado para o da gesto por bacia, vem ocorrendo mais
lentamente do que se previa, em parte devido resistncia do Estado em contribuir com esse
processo, fornecendo os meio necessrios operacionalizao dos organismos de bacia
hidrogrfica.
Dessa forma, adotam-se, ainda, alternativas de gesto centradas em rgos estatais, sem a
delegao de funes executivas aos prprios segmentos interessados no avano dessas
reformas (LOBATO DA COSTA, 2005).
Cabe ANA parte da tarefa de consolidar a gesto descentralizada, adotando medidas noestruturais de apoio s entidades de bacia por exemplo, com programas de capacitao de
integrantes dos Comits de Bacia e incentivando os estados a fazerem o mesmo (TCU,
2002a).
O apoio da ANA a alguns Comits de Bacia de rios de domnio da Unio os Comits das
bacias dos rios Doce, So Francisco, Verde Grande so exemplos importantes (SRH/MMA,
2006a).
154
Ainda quanto capacidade do atores, registrou-se outra dificuldade diretamente relacionada

ao desempenho do setor usurio de saneamento: Operao precria de estaes de
tratamento de esgotos existentes no pas. Apesar de ter sido registrada uma nica vez na
anlise das entrevistas, tal constatao ganha destaque diante da importncia das aes de
saneamento em especial, do tratamento de esgotos sanitrios para o controle da poluio
hdrica.
Em recente publicao da ANA sobre a atual situao da qualidade das guas superficiais no
Brasil, destacada a problemtica do dficit de tratamento de esgotos sanitrios, afirmando-se
que, em nvel nacional, o principal problema de qualidade de gua o lanamento de esgotos
domsticos (ANA, 2005d).
Em outro estudo, desenvolvido para subsidiar a elaborao do Plano Nacional de Recursos
Hdricos (SRH/MMA, 2005), foi destacado que boa parte da poluio hdrica tambm ocorre
a partir de sistemas de esgotamento que dispe de tratamento implantado. O referido estudo
sugere que, em muitas situaes, a baixa eficincia de remoo de poluentes est associada
precria operao das ETEs existentes.
O quadro desenhado pelos especialistas entrevistados torna-se mais negativo diante das
constataes de dificuldades decorrentes da no implementao de instrumentos primrios
para a gesto das guas: Inexistncia de planos de bacia e de estudos de enquadramento que
orientem a concesso das outorgas de direito de uso da gua para atividades potencialmente
poluidoras; Grande passivo de empreendimentos instalados sem a devida outorga de
direito de uso da gua para despejo de efluentes lquidos, com impactos significativos sobre a
qualidade das guas.
Tais constataes mostram-se coerentes com a realidade revelada pelos estudos que
subsidiaram a elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos. Os resultados apurados
nesses estudos indicaram ser ainda bastante incipiente o estgio do planejamento hdrico e do
enquadramento nos dois nveis de dominialidade das guas, tanto em termos de sua
abrangncia (poucas bacias contempladas) quanto pela qualidade do processo que envolveu
sua elaborao: processos no desenvolvidos sob as bases da gesto participativa preconizada
pela PONAREH (ANA, 2005a; SRH/MMA, 2006a).
Por exemplo, a maioria dos estudos existentes no pas sobre o planejamento do uso da gua
em bacias hidrogrficas no se configura como planos de bacia, mas sim como documentos
155
tcnicos de referncia necessrios elaborao dos mesmos, uma vez que no foram
acompanhados nem mesmo validados pelos respectivos Comits de Bacia (SRH/MMA,
2006a).
Em outro estudo de apoio ao PNRH, as concluses atestaram as dificuldades de
implementao dos sistemas de outorga no pas: nmero total de outorgados pequeno diante
das estimativas de usurios outorgveis e crescimento anual de usurios superior s
capacidades atuais dos rgos gestores em promover a regularizao desses usos (ANA,
2005b).
Assim, no texto do PNRH, em seu primeiro volume, quando descrita a atual situao de
implementao da PONAREH, foi foroso reconhecer a carncia de implementao dos
instrumentos bsicos de gesto (SRH/MMA, 2006a).
Outra dificuldade constatada diz respeito organizao da ocupao e uso dos solos,
particularmente no ambiente urbano: Reduzido nmero de municpios com planos diretores
urbanos, inclusive entre aqueles nos quais h determinao legal para implement-los.
Consta no texto do Estatuto das Cidades: o plano diretor, aprovado por lei municipal, o
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana (Lei 10.257/2001, art.
40).
Ficou estabelecido no referido texto legal que, em algumas situaes, a elaborao do plano
diretor seria obrigatria (art. 41) e, em alguns desses casos municpios com mais de 20 mil
habitantes e que integram regies metropolitanas e aglomeraes urbanas o prazo mximo
para aprovao dos planos diretores seria de cinco anos, a contar da data de promulgao da
Lei 10.257/2001 (art. 50).
Isso significa que, at outubro de 2006, mais de 1.700 municpios j deveriam contar com um
instrumento fundamental para seu planejamento urbano. Todavia, segundo dados do IBGE,
at 2004, dos 1.570 municpios brasileiros com mais de 20.000 habitantes, 962 ainda no
possuam plano diretor (IBGE, 2005).
Tal situao motivou a realizao de uma campanha nacional para apoiar a elaborao dos
planos diretores municipais, a qual est sendo conduzida pelo Ministrio das Cidades, por
meio de sua Secretaria Nacional de Programas Urbanos, com base nas orientaes do
Conselho das Cidades (Resoluo CONCIDADES no 15/2004).
156
A Tabela 5.2 apresenta um resumo geral das constataes dificuldades identificadas nas
entrevistas da primeira linha de investigao, organizadas em funo das idias centrais que
representam.
registradas nas entrevistas da primeira linha de investigao.
Tratamento equivocado
ambiental e hdrica
questes
Desinteresse do poder pblico

descentralizao do processo decisrio
Conflitos de vises sobre preservao e

desenvolvimento
Dissociao dos temas guas subterrneas e
guas superficiais
Desinteresse pela maior integrao entre
SISNAMA e SINGREH
Fragilidade
pblicos
Carncia de recursos humanos e financeiros

nos rgos ambientais dos estados
Dependncia da ANA quanto ao repasse de
recursos pelo Governo Federal
Produo
precrias
Negligncia quanto avaliao dos resultados

das aes empreendidas no controle da
poluio hdrica
Desconexo entre redes de monitoramento e
entre bases de informao do SISNAMA e do
SINGREH
Inexistncia
de
metodologias
para
mensurao dos benefcios da melhoria da
qualidade das guas
Pouca informao sobre passivos ambientais
Pouca informao sobre as cargas difusas de
poluentes no meio rural
gesto
do
das
conhecimento
institucional
dos
na
agentes
No Aplicao dos Instrumentos Bsicos de

Gesto
Inexistncia de planos de bacia e de estudos

de enquadramento que orientem a concesso
das outorgas
Grande
passivo
de
empreendimentos
instalados sem outorga para despejo de
efluentes
Operao precria das ETEs existentes
Reduzido nmero de municpios com

planos diretores urbanos
5.1.2.2.2. Prospeces de dificuldades

Na avaliao prospectiva, as questes relativas percepo, envolvimento e responsabilidade
dos representantes da sociedade civil ganharam espao nos discursos dos especialistas
entrevistados: Dificuldade de mobilizao dos atores polticos em torno da questo do
controle da poluio hdrica em regies com aproveitamento hdrico ainda no severamente
comprometido pela poluio dos mananciais; Longo horizonte de tempo para percepo
dos efeitos de aes de controle da poluio hdrica na melhoria da qualidade de gua.
Chama-se ateno, nesse momento, para as questes implcitas nessas prospeces de
dificuldades: os desafios da implementao de uma agenda preventiva para o controle da
poluio hdrica e de esforos continuados e duradouros para recuperao de sistemas
hdricos degradados.
157
Esses desafios colocam-se em momentos distintos do processo de gesto respectivamente,

antes e aps o processo de deteriorao da qualidade das guas naturais mas ambos exigem
o esclarecimento e o convencimento da sociedade civil.
Em um primeiro momento, se possvel, seria necessrio esclarecer, convencer e mobilizar a
sociedade no somente a dita sociedade civil organizada, mas o cidado comum da
importncia de preservar o que ainda no se mostra ameaado ou escasso.
Sabe-se que, em geral, os investimentos em preveno so menores que aqueles exigidos para
reverso da degradao ambiental e, no caso dos recursos hdricos, podem representar
economias importantes nos custos de tratamento de gua para abastecimento. Por exemplo, a
degradao da qualidade de gua naturais pode implicar em acrscimos da ordem de 4 a 6
vezes nos custos de tratamento de gua para abastecimento pblico (COLOMBO e
BARBOSA, 2004; TCU, 2002a).
Portanto, seria importante que os instrumentos de gesto, inclusive a cobrana, fossem
implementados antes mesmo que o nvel de qualidade das guas se tornasse crtico
(SANTOS, 2003a).
Tal preocupao est presente em diversos trabalhos consultados e no prprio texto do PNRH,
quando apresentados os diferentes cenrios e a estratgia futura para a gesto de guas no
pas. A deficincia da abordagem corretiva foi uma invarincia prevista nos trs cenrios
elaborados para o Brasil em 2020, incluindo-se o cenrio mais positivo de gua para Todos
(SRH/MMA, 2006b).
Isso pode ser explicado pelo reconhecimento de que a mobilizao da sociedade, fator
primordial para o sucesso da gesto dos recursos hdricos, est usualmente associada ao
conflito pelo uso da gua (SETTI et al., 2001).
Assim, no caso da proteo dos recursos hdricos, os atores sociais se envolvem efetivamente
somente aps estabelecido o conflito de uso pelo comprometimento da qualidade das guas.
Os estgios intermedirios de perdas e ganhos de qualidade de gua so, de modo geral,
pouco visveis e incitativos para a mobilizao social.
Em um estudo que avaliou os problemas ambientais de recursos hdricos na regio amaznica,
PACHCO (2003) constatou que a percepo das populaes locais era superficial enquanto
no atingidas diretamente.
158
COLOMBO e BARBOSA (2004) tambm constataram ser ainda frgil a percepo da

sociedade sobre o significado da poluio das guas. Segundo os autores, a deteriorao da
qualidade de gua nos rios s se torna perceptvel para a populao quando o estgio de
degradao j bastante intenso, necessitando de medidas corretivas usualmente bem mais
onerosas sociedade.
Todavia, se por um lado difcil a sensibilizao da sociedade para o problema da degradao
dos corpos dgua, quando esse processo ainda no compromete seriamente os principais
usos, por outro, tambm difcil convenc-la da necessidade dos investimentos em controle
da poluio hdrica, muitas vezes de grande valor, especialmente quando seus resultados no
podem ser percebidos no curto ou mdio prazo.
MAGLIO e PHILIPPI JR. (2001) afirmaram, com propriedade, que o que interessa
sociedade so os resultados efetivos de melhoria ambiental, mensurados por indicadores
scio-ambientais.
No caso do controle da poluio hdrica, ainda no h muito para se apresentar sociedade,
uma vez que houve pouca ou nenhuma melhoria dos principais indicadores de qualidade de
gua (AZEVEDO et al., 2003). Contudo, j positivo o fato de que, na construo da viso
prospectiva do PNRH, tenha sido explicitada a necessidade de ampla divulgao dos
resultados da aplicao dos instrumentos de gesto (SRH/MMA, 2006b).
No que tange responsabilidade do prprio poder pblico enquanto ator do processo de
gesto das guas, uma importante dificuldade foi apontada: Desconsiderao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos pelos segmentos do setor pblico responsveis pelas polticas
setoriais de desenvolvimento.
Os resultados da auditoria realizada pelo TCU junto aos rgos componentes do SINGREH,
com objetivo de verificar a atuao do Governo Federal na gesto de recursos hdricos, trazem
importantes subsdios anlise da questo supracitada (TCU, 2002a).
No relatrio da primeira fase da auditoria, realizada ao final de 2001, foi constatada a falta de
integrao da PONAREH com outras polticas pblicas, o que resultava no estabelecimento
de objetivos conflitantes pelos diversos setores da Administrao Pblica e na
descontinuidade dos programas, os quais eram interrompidos ou postergados (TCU, 2002a).
159
Dessa forma, foi recomendado ao rgo central de planejamento da Unio, o Ministrio do

Planejamento, Oramento e Gesto e, mais especificamente, sua Secretaria de Gesto, que
passasse a observar as diretrizes, os fundamentos e os objetivos da PONAREH na definio
dos programas prioritrios para o Plano Plurianual (TCU, 2002a).
O relatrio da segunda fase da auditoria do TCU apontou na mesma direo, constatando a
viso estreita dos rgos setoriais. Por exemplo, no caso do Programa de Conservao e
Revitalizao da Bacia do Rio So Francisco, o TCU constatou que as aes eram
desenvolvidas de forma desarticulada e desvinculadas de um diagnstico dos problemas da
regio (TCU, 2002b).
A ausncia do CNRH na elaborao do planejamento governamental, apesar de sua atribuio
de promover a articulao do planejamento de recursos hdricos com os planejamentos
nacional, regional, estadual e dos setores usurios (Lei 9.433/97, art. 35, I) foi bastante
destacada pelos auditores (TCU, 2002b).
Uma das razes consideradas para explicar a inobservncia PONAREH no planejamento
governamental foi o estgio inicial de estruturao do CNRH quando da elaborao do Plano
Plurianual ento em vigor (Avana Brasil). Entretanto, no h qualquer sinal de que essa
deficincia tenha sido corrigida no PPA 2004-2007.
H um fato novo, porm, que poder significar, j nos prximos anos, uma maior insero do
CNRH junto ao planejamento governamental: a elaborao e aprovao do PNRH, conforme
Resoluo CNRH no 58 de 30 de janeiro de 2006.
No referido documento, deu-se destaque necessidade de incluso da temtica da gua nas
agendas polticas dos governos e demais segmentos que participam do SINGREH. Em um
volume especfico, foram estabelecidos programas nacionais, ficando o detalhamento
operativo desses programas a cargo da SRH/MMA (Resoluo CNRH no 58/205, art. 1,
pargrafo nico).
Ficou estabelecido que a SRH/MMA, em articulao com a Cmara Tcnica do CNRH que
trata do PNRH (CTPNRH) e com apoio da ANA, proceder reviso do PNRH para orientar
a elaborao dos Programas Plurianuais e dos oramentos anuais da Unio e dos Estados
(Resoluo CNRH no 58/205, art. 3).
160
Espera-se, assim, que o PNRH se consubstancie em um instrumento efetivo para a integrao

da PONAREH com as demais polticas pblicas, inclusive a partir do prximo planejamento
plurianual da Unio (PPA 2008-2011).
Adicionalmente, na prospeco sobre os prximos cinco anos, surgiram questes
concernentes implementao do instrumento da cobrana pelo uso da gua e
descentralizao do processo de gesto dos recursos hdricos: Rejeio s propostas de
criao de Agncias de gua nos conselhos deliberativos pelos representantes do poder
pblico, com vistas a dificultar a descentralizao do poder decisrio na gesto de recursos
hdricos; Resistncia dos agentes poluidores ao pagamento pelo uso dos recursos hdricos
em razo da percepo comum do instrumento da cobrana como apenas outro mecanismo
de arrecadao do Estado.
A efetiva descentralizao da gesto de guas no pas, com a implantao das agncias de
gua e a delegao de responsabilidades especficas s mesmas, e a implementao da
cobrana pelo uso da gua, verdadeiramente como um instrumento de gesto, so fatos que
podem ser diretamente relacionados.
LOBATO DA COSTA (2005) denunciou que, na implementao do SINGREH, tem
prevalecido uma estratgia institucional que no propicia a efetiva descentralizao das
decises.
O autor afirmou existir uma relao direta e inquestionvel entre a disposio a pagar pelo uso
da gua e a descentralizao dos arranjos institucionais do sistema de gerenciamento de
recursos hdricos. Na ausncia de um modelo institucional adequado, os instrumentos
econmicos passam a ser percebidos pelos usurios-pagadores como meros impostos ou
penalidades associadas aos mecanismos tradicionais de comando-e-controle aplicados pelo
Estado (LOBATO DA COSTA, 2005).
No caso da cobrana pelo uso da gua para fins de diluio de poluentes, em que a gua no
vista como um recurso, mas como um meio receptor para destinao final dos rejeitos da
produo ou do consumo, o desafio torna-se ainda maior: introduzir um sistema de cobrana
para todos os usurios, independentemente da sua disposio a pagar (GARRIDO et al.,
2003).
A cobrana pelo uso da gua comumente declarada por lideranas do setor de saneamento
como mais uma despesa, com impactos negativos para o equilbrio financeiro dos servios
(SRH/MMA, 2005).
161
Essas resistncias deveriam ser menores, uma vez que boa parte dos recursos arrecadados
com a cobrana pelo uso da gua pode ser reinvestida em obras de interesse do setor de
saneamento.
No Estado de So Paulo, h a determinao constitucional (Seo II: Dos Recursos Hdricos,
art. 211) para que o produto da cobrana pelo uso da gua seja aplicado em servios e obras
hidrulicas e de saneamento, de interesse comum (SO PAULO, 1989).
Na bacia do rio Paraba do Sul, por exemplo, onde h pagamento da cobrana pelo uso da
gua desde maro de 2003 (Resoluo CNRH no 19/2002 e art. 8, 1 da Deliberao
CEIVAP no 15/2002), os valores aplicados em saneamento no perodo de 2003 a 2004 (R$
8,75 milhes), excluindo-se os recursos oramentrios do PRODES, superaram em torno de
20% os valores arrecadados junto ao setor nesse mesmo perodo (R$ 7,23 milhes),
representando mais de 70% do total de recursos da cobrana investido na bacia (R$ 12,5
milhes).
H ainda questionamentos de ordem conceitual quanto validade da cobrana pelo uso da
gua como instrumento de gesto, freqentemente, sem o real entendimento da questo. Por
exemplo, IRIGARAY (2003) aconselha o descarte da cobrana pelo uso da gua ou qualquer
outro instrumento de cunho econmico, alegando que o reconhecimento do valor econmico
da gua no pode se sobrepor gesto participativa.
Ora, a gesto participativa e a valorizao econmica da gua, ambas condies necessrias
implementao da PONAREH, de forma alguma so contraditrias. Espera-se, apenas, que a
ltima se materialize aps estabelecida a primeira condio. Respeitadas as disposies
constitucionais e da PONAREH, o valor econmico da gua dever ser definido em
negociao social, assegurada a legtima participao da sociedade civil, sob superviso do
Estado democrtico, garantidos os direitos fundamentais.
Alm das dificuldades mencionadas, h a percepo de que os recursos arrecadados com a
aplicao da cobrana sero pouco importantes para a consecuo dos investimentos: Pouco
significado dos recursos oriundos da cobrana diante dos investimentos necessrios para
recuperao e proteo dos corpos hdricos j severamente comprometidos pela ocupao
urbana desordenada.
Utilizando-se, ainda, o caso da bacia do rio Paraba do Sul, constata-se que os valores
arrecadados anualmente, da ordem de R$ 6 milhes, so bem inferiores ao montante total de
162
US$ 44 milhes, previsto no prprio Programa Inicial de Investimentos para a bacia,

conforme aprovado pela Deliberao CEIVAP no 02/2000.
Os programas estaduais do Projeto Qualidade das guas e Controle da Poluio Hdrica
(PQA), utilizados como referncia para a elaborao do referido Programa de Investimentos,
estimavam investimentos totais de R$ 150 milhes/ano (ou R$ 3 bilhes em 20 anos) nos trs
estados que integram da bacia.
Por fim, destaca-se um outro conjunto de prospeces de dificuldades relativas
desarticulao do planejamento e das aes de proteo ambiental nas bacias hidrogrficas:
Incompatibilidade entre as aes de proteo ambiental desenvolvidas em municpios
prximos, situados em uma mesma bacia; Existncia de bases de planejamento e de gesto
diferenciadas entre os rgos governamentais integrantes do SISNAMA (biomas, unidades de
conservao)
do
SINGREH
(regies
hidrogrficas,
bacias
hidrogrficas);
Incompatibilidade entre os padres de qualidade estabelecidos para os rios afluentes, nos

planos de sub-bacias, e aqueles admitidos para o rio principal no plano da bacia maior.
Seriam dificuldades futuras devido aos desencontros de gesto entre municpios, entre nveis
de dominialidade de um mesmo sistema e entre sistemas com funes complementares para o
controle da poluio das guas, conforme expresso pela idia central do ltimo conjunto de
questes apresentadas da Tabela 5.3.
Desmobilizao e descrdito dos atores
Dificuldade de mobilizao prvia dos atores

polticos para o controle da poluio
Longo horizonte de tempo para percepo dos
efeitos de aes para o controle da poluio
hdrica
Desconsiderao da PONAREH
polticas setoriais de desenvolvimento
Pouco significado dos recursos da cobrana

pelo uso da gua
Desarticulao do planejamento e das aes

de proteo ambiental
Incompatibilidade entre as aes de proteo

ambiental desenvolvidas por municpios em
uma mesma bacia
Existncia de bases de planejamento e de
gesto diferenciadas entre o SISNAMA e o
SINGREH
Incompatibilidade entre os padres de
qualidade estabelecidos nos planos de subbacias e no plano da bacia maior
nas
Resistncias descentralizao da gesto e

cobrana pelo uso da gua
Rejeio criao de Agncias de gua pelos

representantes do poder pblico
Resistncia dos agentes poluidores
cobrana, entendida como apenas outro
mecanismo de arrecadao do Estado
163
5.1.2.2.3. Constataes de oportunidades

Na avaliao dos entrevistados sobre o perodo transcorrido de implementao da PONAREH
(1997 a 2005), foram relacionadas algumas oportunidades de interveno e representao de
diferentes atores no desenvolvimento do processo de deciso do SINGREH: Maior
possibilidade de representao e de participao de entidades representativas das
comunidades locais na deliberao sobre os investimentos em proteo ambiental nas bacias
hidrogrficas; Ampliao das possibilidades de interveno dos agentes sociais no
processo decisrio sobre empreendimentos que afetam a qualidade das guas, antes restrita
basicamente s audincias pblicas.
O modelo de gesto burocrtico ou, quando muito, tecnocrtico, apartado do processo de
negociao social, j se mostrou falho em diversas reas, inclusive na gesto ambiental e de
recursos hdricos. Assim, amplamente aceito o fato do Estado no ser capaz de gerir
eficientemente seus recursos naturais quando atua isoladamente dos demais agentes
intervenientes no meio ambiente, impondo-lhes apenas o controle fiscal e as penalidades
decorrentes (SETTI et al. 2001; BARTH, 2002; SOARES JR. et al. 2003).
Especificamente no que tange ao controle da poluio hdrica, tal observao bastante
pertinente. Conforme bem afirmou LOBATO DA COSTA (2005), a cada patamar de
qualidade ambiental corresponde um custo social, cabendo prpria sociedade deliberar sobre
estas variveis.
Portanto, imprescindvel que a definio de objetivos ambientais seja legitimada junto
sociedade civil em um ambiente que possibilite a ampla negociao entre os atores e a
construo de consensos (LOBATO DA COSTA, 2005).
Todavia, MAGLIO e PHILIPPI JR. (2001) constataram que, em razo dos rgos ambientais
no utilizarem prticas de gesto participativa e no terem desenvolvido capacidades de
negociao de conflitos em sua prpria escala de gesto, os conselhos de meio ambiente
passaram a representar o nico frum democrtico dos sistemas ambientais.
Assim, apesar de reconhecerem os avanos dos sistemas ambientais com relao maioria
dos sistemas setoriais de gesto pblica, bem como algumas iniciativas de consolidao
desses avanos, os autores verificaram ser ainda necessrios outros nveis de tomada de
deciso e a ampliao do planejamento participativo no mbito do SISNAMA (MAGLIO e
PHILIPPI JR., 2001).
164
Justificam-se, assim, os registros de oportunidades para o controle da poluio hdrica

relacionados constatao de uma maior possibilidade de participao social nas instncias
de deciso do SINGREH e, em particular, nos Comits de Bacia: Definio do
enquadramento dos corpos hdricos a partir da negociao social estabelecida nos Comits
de Bacia, envolvendo os diversos setores usurios; Definio dos investimentos no controle
da poluio hdrica com a devida participao e anuncia dos agentes diretamente
onerados.
Segundo TRAJANO e BRAGA (2004), cabe sociedade o papel principal na gesto de
guas, e o espao mais importante para que a mesma protagonize seu papel so os Comits de
Bacia.
GARRIDO et al. (2003) tambm acreditam que os Comits de Bacia devero tomar para si a
tarefa de acordar nveis aceitveis de poluio e que, somente desse modo, ser possvel
superar as deficincias do sistema de controle vigente no mbito do SISNAMA, basicamente
centrado em padres de emisso.
O outro grupo de oportunidades constatadas no perodo inicial de implementao da
PONAREH relaciona-se s possibilidades de interao entre os atores. Destacou-se,
novamente, na percepo dos entrevistados, o espao institucional oferecido pelos Comits de
Bacia: Maior interao entre as agncias de controle ambiental e as entidades da sociedade
civil representadas nos Comits de Bacia; Maior presso sobre o ente pblico para
investimentos em saneamento ambiental em razo da interao direta entre seus
representantes e os da sociedade civil e de setores usurios nos Comits de Bacia;
Aproximao entre os representantes da sociedade civil organizada e do setor empresarial
nos Comits de Bacia para exigir do ente pblico maior atuao na proteo do meio
ambiente.
Verifica-se, entretanto, que na percepo dos especialistas consultados, independentemente
das eventuais deficincias do modelo da PONAREH, um grande nicho de oportunidades
encontra-se nas possibilidades oferecidas pelo modelo de gesto de guas descentralizado e
participativo, institudo em muitos estados brasileiros e reproduzido, desde ento, em nvel
nacional.
Parte dessa percepo tambm diz respeito s possibilidades de aproximao dos envolvidos
com a gesto ambiental e dos recursos hdricos, seja nas atividades promovidas nos conselhos
165
deliberativos do SISNAMA e SINGREH, seja na organizao da estrutura administrativa do

Estado brasileiro: Maior correlao entre as atividades desenvolvidas no CONAMA e no
CNRH, em razo da participao de representantes comuns na composio de ambos os
conselhos; Arranjo institucional do sistema de gerenciamento de recursos hdricos em nvel
nacional junto pasta de meio ambiente; Organizao, na maioria dos estados brasileiros,
da estrutura do poder pblico voltada gesto dos recursos hdricos no mbito do setor
ambiental (secretarias estaduais de meio ambiente).
Em nvel nacional, desde sua instituio pela Lei 9.433/97, ficou explicitada a organizao do
SINGREH junto ao sistema ambiental, atribuindo-se Secretaria de Recursos Hdricos do
Ministrio do Meio Ambiente a funo de Secretaria Executiva do CNRH (Lei 9.433/97, art.
45). Tal configurao foi consolidada, posteriormente, com a vinculao da Agncia Nacional
de guas estrutura do Ministrio do Meio Ambiente (Lei 9.984/2000, art. 3, caput).
Semelhantemente, na maioria dos estados brasileiros, configuraram-se estruturas de gesto
ditas neutras, ou seja, que no possuem atribuies associadas a um setor usurio
especfico, a exemplo daquelas integradas organizao administrativa do sistema ambiental
(MOREIRA e ALPAZ, 2003; SRH/MMA, 2006a).
Apesar de no existir consenso sobre o melhor modelo administrativo para a gesto de guas
(SRH/MMA, 2006a), SILVA e FERREIRA (2005) entendem que o modelo vinculado ao
sistema ambiental um facilitador para a unificao das vises sobre a questo da gua.
Todavia, a simples definio de um arranjo institucional propcio articulao dos sistemas
de meio ambiente e de recursos hdricos no garantia de que haja, verdadeiramente, uma
integrao das agendas entre as reas de meio ambiente e de recursos hdricos. Segundo
GARRIDO et al. (2003) no h de fato incentivos nem apoio poltico para que ocorra uma
verdadeira integrao da gesto ambiental com a de recursos hdricos.
Prova disso foi a necessidade de se constituir uma comisso especfica para propor estratgias
de integrao entre o SISNAMA e o SINGREH, nove anos aps a instituio deste ltimo
(Portaria MMA no 64/2006).
Na Tabela 5.4 apresentado um resumo das idias centrais relacionadas s constataes de
oportunidades registradas nas entrevistas.
166

Possibilidades de interveno dos atores

nas instncias de deciso do SINGREH
Aproximao institucional entre SINGREH

e SISNAMA
Maior possibilidade de representao e de

participao das comunidades locais na
deliberao sobre os investimentos
Ampliao das possibilidades de interveno
dos agentes sociais, antes restrita basicamente
s audincias pblicas
Definio do enquadramento dos corpos
hdricos a partir de negociao social
Definio dos investimentos com a
participao e anuncia dos agentes
diretamente onerados
Maior interao das atividades desenvolvidas

no CONAMA e no CNRH
Arranjo institucional do SINGREH junto ao
SISNAMA em nvel nacional
Arranjo institucional do SINGREH junto ao
SISNAMA na maioria dos estados
Interao entre os diversos atores no

espao dos Comits de Bacia
Interao entre as agncias de controle

ambiental e as entidades da sociedade civil
Maior presso sobre o ente pblico para
investimentos em saneamento ambiental
Aproximao entre os representantes da
sociedade civil organizada e do setor
empresarial
5.1.2.2.4. Prospeces de oportunidades

As prospeces de oportunidades identificadas pelos entrevistados traduzem, em parte, as
expectativas dos mesmos quanto ao aperfeioamento da gesto da qualidade das guas
naturais, desde a produo de conhecimento, passando pelo processo de deciso, at a
aplicao dos instrumentos de comando-e-controle: Conhecimento mais detalhado das
atividades potencialmente poluidoras instaladas nas bacias hidrogrficas a partir dos
trabalhos de cadastramento dos usurios de recursos hdricos; Melhor definio quanto s
alternativas tecnolgicas para abatimento da poluio hdrica, a partir do entendimento dos
problemas de qualidade de gua na escala da bacia; Avaliao conjunta de aspectos de
qualidade e de quantidade de gua, com a quantificao das cargas poluidoras em termos do
volume de gua indisponvel pela diluio dos despejos; Flexibilizao das exigncias
relativas aos padres de emisso de efluentes lquidos a partir do estabelecimento de metas
progressivas de abatimento da poluio hdrica; Definio de padres de qualidade para
os corpos hdricos mais realistas, com a devida avaliao da capacidade de investimento dos
setores usurios; Reviso das outorgas concedidas em rios de domnio da Unio em razo
das novas diretrizes de qualidade ambiental estabelecidas nos respectivos planos de bacia;
Aprimoramento do controle da emisso de poluentes, definindo-se limites de emisso em
termos de cargas e no mais de concentrao de poluentes; Aprimoramento do controle da
emisso de poluentes, com a considerao dos efeitos cumulativos das cargas poluidoras
para a qualidade das guas.
167
Essas expectativas de aprimoramento dos mecanismos de controle da poluio hdrica vo ao

encontro das opinies de alguns autores. Segundo GARRIDO et al. (2003), se a questo da
qualidade de gua for realmente levada a srio, as metas de qualidade de gua devero ser
revisadas sob a perspectiva da gesto por bacia hidrogrfica.
Nesse sentido, os autores demonstraram otimismo com as possibilidades oferecidas no mbito
do SINGREH para implementao, nos prximos anos, de um enquadramento mais coerente,
determinado a partir de objetivos ambientais viveis, amplamente acordados e devidamente
vinculados aos planos de bacia.
AZEVEDO et al. (2003) afirmaram que, quando houvesse necessidade, o CONAMA deveria
ajustar os padres de qualidade de gua ou fixar diretrizes de flexibilizao ou
progressividade para o cumprimento das normas ambientais de lanamento de efluentes.
Segundo os autores, essas medidas seriam plenamente justificveis caso possibilitassem a
consecuo de investimentos em controle da poluio hdrica em um menor prazo.
Tais possibilidades tornaram-se mais concretas diante da recente reviso da Resoluo
CONAMA no 20/1986, que resultou na edio da Resoluo CONAMA no 357/2005.
Nesse novo normativo, fez-se a insero da lgica de gesto por bacia hidrogrfica, sendo
reconhecidas as prerrogativas dos Conselhos Nacional e Estaduais de Recursos Hdricos para
disciplinamento da matria (art. 38, caput), bem como as responsabilidades dos rgos
gestores de recursos hdricos na aplicao e fiscalizao dos agentes poluidores (art. 38, 1 e
art. 45, 1)
Mais importante, entretanto, a possibilidade de que, a partir dessa nova regulamentao,
sejam estabelecidas metas intermedirias progressivas de qualidade de gua, conforme
estabelecido em um programa para efetivao do enquadramento (Resoluo CONAMA no
357/2005, art. 2, XXIX).
Ficou estabelecida, implicitamente, a responsabilidade do CNRH e dos CERHs pelo
estabelecimento dessas metas progressivas, uma vez que as metas progressivas sero
estabelecidas pelo prprio enquadramento (art. 26, caput) e so esses colegiados do
SINGREH que detm a atribuio de faz-lo (art. 38, caput).
Ademais, introduziu-se explicitamente o conceito de carga poluidora (art. 2, VII), fazendose a associao de tal conceito com o estabelecimento das metas progressivas (art. 26, caput).
168
Registraram-se tambm prospeces de oportunidades referentes promoo ou induo de

investimentos em despoluio ou controle da poluio: Destinao da maior parcela dos
recursos da cobrana pelo uso da gua para financiamento de aes e programas em prol da
preservao ou recuperao ambiental das bacias hidrogrficas; Exigncias cada vez mais
freqentes de programas de recuperao ambiental de bacias hidrogrficas como prrequisitos para novas obras hdricas de grande porte.
Essas ltimas prospeces certamente esto relacionadas, respectivamente, s experincias de
cobrana na bacia do rio Paraba do Sul e de revitalizao da bacia do rio So Francisco.
No primeiro caso, verifica-se que a maioria das medidas estruturais e no-estruturais que
compe o Plano Inicial de Investimentos da bacia do rio Paraba do Sul esto diretamente
relacionadas promoo da qualidade ambiental. Nos primeiros anos de implementao da
cobrana, se includos os investimentos em saneamento, tem-se que os investimentos em
proteo ambiental representaram mais de 90% dos recursos da cobrana aplicados na bacia.
Por sua vez, a questo da revitalizao da bacia do Rio So Francisco, por sua vez, est
indiscutivelmente associada s intenes do Governo Federal de implementar o projeto de
transposio de guas para as bacias do Nordeste setentrional. Nesse caso, no se trata apenas
de uma preocupao ambiental, mas tambm de uma ao de cunho poltico que objetiva
viabilizar o referido projeto, atendendo s demandas da bacia doadora em contrapartida aos
investimentos a serem realizados nas bacias receptoras.
O Programa de Revitalizao e Conservao da Bacia do Rio So Francisco institudo, em
2001, por meio de decreto presidencial, teve prosseguimento na atual gesto governamental,
com a insero de um programa especfico no PPA 2004-2007. No Oramento Geral da Unio
(OGU) aprovado para o exerccio de 2006, o referido Programa contar com recursos da
ordem de R$ 96,4 milhes.
Alm disso, encontra-se em anlise no Congresso Nacional uma proposta de Emenda
Constituio (PEC 524/02) para criao do Fundo de Revitalizao da Bacia do So Francisco
que, se institudo, poder representar investimentos ainda bem mais expressivos na bacia.
Outro exemplo de vinculao entre investimentos em proteo ambiental e sistemas de
transposio de guas so as exigncias ambientais includas no processo de renovao da
outorga do Sistema Cantareira. Previu-se a elaborao de um Termo de Compromisso entre a
SABESP, os municpios e as demais entidades operadoras dos servios de saneamento na rea
169
de atuao do Comit PCJ, estabelecendo-se, para os prximos 10 anos, metas de tratamento

de esgotos urbanos e aes que contribuam para a recarga do lenol fretico (art. 15, Portaria
DAEE no 1213/2004).
O conjunto das prospeces de oportunidades registradas nas entrevistas da primeira linha de
investigao pode ser resumido em duas idias centrais, conforme apresentado na Tabela 5.5.
Aperfeioamento da gesto da qualidade das guas
Conhecimento mais detalhado das atividades poluidoras a partir do cadastramento

Melhor definio das alternativas com entendimento dos problemas na escala das bacias
Quantificao das cargas poluidoras em termos do volume de gua tornado indisponvel
Definio de padres de qualidade para os corpos hdricos mais realistas
Flexibilizao dos padres de emisso a partir do estabelecimento de metas progressivas
Definio dos limites de emisso em termos de cargas de poluentes
Considerao dos efeitos cumulativos das cargas poluidoras para a qualidade das guas
Promoo ou induo de investimentos em despoluio ou controle da poluio
Destinao da maior parcela dos recursos da cobrana para proteo ambiental

Exigncias de programas de recuperao ambiental como pr-requisitos para obras hdricas de
grande porte
5.1.2.2.5. Constataes de sucessos

A percepo positiva dos entrevistados quanto ao desempenho dos atores foi registrada em
algumas frentes de atuao: Dinamizao da atividade de planejamento do uso sustentvel
dos recursos hdricos, pouco desenvolvida no exerccio das funes dos rgos ambientais;
Adoo de atitude pr-ativa pelos rgos do poder pblico no reconhecimento das
atividades potencialmente poluidoras dos recursos hdricos, com realizao e atualizao de
cadastros; Maior insero da componente social na gesto ambiental, com a apreciao e
valorao adequada de aspectos scio-econmicos na deliberao sobre o aproveitamento
hdrico; Ampliao da escala de gesto da qualidade de gua, adotando-se um controle
ambiental na perspectiva sistmica da bacia; Criao de uma estrutura prpria de
inteligncia nos rgos gestores de recursos hdricos, com a formao de corpo tcnico
permanente.
Os registros desses sucessos correspondem ao reconhecimento dos esforos desenvolvidos no
mbito do SINGREH para superao de problemas recorrentes na proteo do meio ambiente,
inclusive no que se refere atitude cartorial e reativa comumente observada no sistema
ambiental.
170
MAGLIO e PHILIPPI JR. (2001) atestaram que a deficincia da aplicao do planejamento

pelas agncias de controle ambiental implicou na reduo da importncia social dessas
entidades e em sua menor capacidade de interferncia nas polticas pblicas.
A partir de tal constatao, ganham importncia as iniciativas das campanhas de regularizao
de usos realizadas pela ANA em conjunto com os rgos gestores estaduais em importantes
bacias hidrogrficas (VIANA e CORRA, 2005), bem como a de implementao do Cadastro
Nacional de Usurios de Recursos Hdricos (CNARH).
Conforme relatado por VIANA e CORRA (2005), o cadastramento pelo mtodo
declaratrio, em substituio ao procedimento censitrio, e a utilizao das informaes
cadastrais para subsidiar o incio do processo de outorga, tm permitido aos rgos gestores
lograr importantes resultados com as campanhas de regularizao, principalmente no que diz
respeito ao reconhecimento dos usurios instalados e formalizao das garantia de direito de
uso de gua.
Em nvel nacional, a operacionalizao do CNARH, institudo pela Resoluo ANA no
317/2003, fundamental para a consolidao dos esforos de regularizao dos usos nas
diversas bacias, permitindo a contnua atualizao das informaes cadastrais e sua integrao
ao SNIRH.
A estratgia do poder pblico outorgante em antecipar-se s demandas dos usurios de gua
por meio das campanhas de cadastramento e de regularizao, com a produo conhecimento
atualizado sobre o universo dos usos instalados, associada elaborao dos planos diretores
de bacia, certamente representa avanos com relao prtica tradicional de controle
ambiental.
Outro sucesso registrado decorre da constatao de Esforos de integrao dos
procedimentos de outorga e de licenciamento ambiental em alguns estados brasileiros (So
Paulo, Paran e Minas Gerais).
No registro, fez-se meno especificamente s experincias de articulao da gesto
ambiental e de recursos hdricos em trs estados brasileiros, nos quais foram regulamentados
procedimentos autorizativos integrados (Resoluo SEMAD n 146/2003 em Minas Gerais,
Resoluo SEMA n 003/2004 no Paran, Resoluo Conjunta SMA/SERHS 01/2005 em So
Paulo). Essas experincias tambm foram avaliadas positivamente por alguns autores
(GARRIDO et al., 2003; MEJIA et al., 2003).
171
Em nvel nacional, est em discusso na Cmara Tcnica de Integrao de Procedimentos,

Aes de Outorga e Aes Reguladoras (CTPOAR) do CNRH, uma proposta de Resoluo
para regulamentar a integrao de procedimentos de outorga e do licenciamento ambiental.
Apesar de serem positivas, as iniciativas de instituio de mecanismos de integrao no
devem se limitar instituio de um protocolo nico para o recebimento de documentao ou
ao estabelecimento de um fluxograma de procedimentos interinstitucionais.
Mais importante que as experincias do balco nico a maior participao dos rgos
ambientais no planejamento hdrico (SILVA e FERREIRA, 2005) e o estabelecimento de
critrios de anlise harmnicos na anlise dos pedidos de outorga e de licenciamento que
garantam um posicionamento coerente do poder pblico na concesso dessas autorizaes.
Nesse sentido, sero fundamentais os trabalhos em desenvolvimento na CTPOAR/CNRH.
Houve tambm menes especficas atuao da Agncia Nacional de guas: Coordenao
e integrao das iniciativas estaduais de controle da poluio hdrica pela Agncia Nacional
de guas; Mediao pela ANA do conflito pelo uso da gua no sistema de transposio do
Cantareira, com a devida considerao das exigncias de qualidade de gua na bacia
doadora.
Essas questes refletem o importante papel que a ANA pode desempenhar na articulao e
apoio aos atores regionais e locais, a exemplo das importantes experincias de gesto
compartilhada com os estados em diversas bacias hidrogrficas do pas (Piranhas-Au, Poti e
Long, So Francisco, Paraba do Sul e outras) descritas por SILVA et al. (2004).
Especificamente no que diz respeito ao controle da poluio hdrica, cita-se o apoio tcnico e
material da ANA Secretaria Executiva de Meio Ambiente, Recursos Hdricos e Naturais do
Estado de Alagoas (SEMARHN) para elaborao do Plano de Aes e Gesto Integrada do
Complexo Estuarino-Lagunar Munda-Manguaba CELMM (ANA, 2006).
A ANA tambm tem logrado bons resultados na mediao de conflitos pelo uso da gua.
COLOMBO e BARBOSA (2004) destacaram as vrias frentes de ao da ANA durante a
crise de escassez hdrica que afetou as regies Sudeste e Nordeste em 2001.
Posteriormente, no episdio da renovao do Sistema Cantareira, a atuao da ANA foi fator
fundamental para compatibilizar os interesses conflitantes dos representantes da bacia
172
doadora a bacia do PCJ e da SABESP, responsvel pelo abastecimento regio

metropolitana de So Paulo.
Segundo LOBATO DA COSTA (2003), de interesse estratgico da ANA o fortalecimento
das funes pblicas de regulao ambiental via aes e programas de apoio s entidades
estaduais. Contudo, o apoio do Governo Federal dever ter contrapartida dos estados
beneficiados, condicionando-o disposio dos mesmos em implementar avanos na gesto
das guas em seus domnios (AZEVEDO et al., 2003).
Alm das referidas questes, uma outra importante iniciativa da ANA foi registrada como
sucesso: Promoo do modelo de investimento tipo pagamento por resultado a partir da
experincia do Programa Despoluio de Bacia Hidrogrficas (PRODES), em execuo pela
Agncia Nacional de guas.
AZEVEDO et al. (2003) destacaram a importncia do estabelecimento de programas
inovadores de financiamento para o setor de saneamento, que aplicam o conceito de
assistncia baseada em resultados, para criar incentivos eficincia operacional dos servios
prestados.
O PRODES foi destacado no PNRH como um dos instrumentos econmicos do qual o
SINGREH dever se valer para induzir o aumento do tratamento de esgotos no pas
(SRH/MMA, 2006a).
A experincia do PRODES foi reconhecida, no somente como mais uma fonte de
financiamento para o setor de saneamento, mas como um programa que proporciona avanos
e incentivos institucionalizao do SINGREH e induz implementao do mecanismo de
cobrana (SRH/MMA, 2006d).
Essa percepo do PRODES tambm como um instrumento de apoio consolidao do
modelo nacional de gesto de guas, j havia sido registrada bem anteriormente, em 2002, em
relatrio de auditoria do TCU. Em suas recomendaes ANA, os auditores afirmaram que
seria oportuno que a implementao de Comits de Bacia fosse um requisito considerado para
todas as reas de atuao da ANA, a exemplo do Programa Despoluio de Bacias
Hidrogrficas (TCU, 2002b).
Conforme relataram LIBNIO et al. (2005b), os nveis menores de investimentos do
PRODES, devido s crescentes restries oramentrias, no tiraram o grande mrito do
173
Programa de ter atribudo importantes prerrogativas aos Comits de Bacia nas diversas fases
de sua execuo, especialmente no que diz respeito seleo dos empreendimentos para
contratao.
As constataes de sucesso identificadas pelos entrevistados encontram-se resumidas na
Tabela 5.6.
Tabela 5.6: Resumo das idias centrais relacionadas s constataes de sucessos registradas
nas entrevistas da primeira linha de investigao.
Superao
de
algumas
deficincias
recorrentes na gesto ambiental
Adoo
de
atitude
pr-ativa
no
reconhecimento das atividades potencialmente
poluidoras
Dinamizao da atividade de planejamento
pouco desenvolvida pelos rgos ambientais
Maior insero da componente social na
gesto ambiental
Ampliao da escala de gesto da qualidade
de gua
Criao de uma estrutura prpria de
inteligncia com formao de corpo tcnico
permanente
Iniciativas
de
integrao
procedimentos
de
outorga
e
licenciamento em alguns estados
Atuao bem sucedida da ANA junto a

atores locais e regionais
Coordenao e integrao das iniciativas

estaduais de controle da poluio hdrica
Mediao pela ANA do conflito pelo uso da
gua no sistema do Cantareira
dos
de
Promoo do modelo de investimento do

PRODES
Maior envolvimento dos municpios em

aes de abrangncia regional
5.1.2.2.6. Prospeces de sucessos

Na prospeco dos entrevistados sobre os prximos 5 anos de implementao da PONAREH,
registrou-se expectativas de sucesso concernentes ampliao do controle da poluio hdrica
sobre usurios de gua atualmente pouco afetados pelos sistemas de comando-e-controle:
Ampliao do controle da poluio hdrica sobre o setor pblico; Ampliao do controle
da poluio hdrica sobre as pequenas e mdias empresas.
Particularmente no caso do poder pblico das municipalidades, registraram-se expectativas de
um maior comprometimento dos seus representantes com a gesto ambiental em nvel local:
Controle mais efetivo das cargas poluentes derivadas do escoamento das guas pluviais em
meio urbano a partir da consolidao da drenagem urbana como um servio pblico;
Maior insero de preocupaes ambientais afetas ao controle da poluio hdrica na
elaborao dos Planos Diretores dos municpios.
As condies dos elementos naturais gua e solo esto intimamente relacionadas e, assim
sendo, a gesto das guas e a gesto territorial devem estar harmoniosamente integradas.
174
Segundo MAGLIO e PHILIPPI JR. (2001), o controle social direto por meio dos colegiados
regionais e locais e das redes de cooperao intermunicipais essencial para assegurar o
desenvolvimento dos planos diretores concordantes com os objetivos de proteo ambiental.
Assim, no caso do controle da poluio hdrica, os Comits de Bacia e os consrcios
intermunicipais constitudos tm um importante papel a desempenhar junto s
municipalidades que representam, orientando e acompanhando a elaborao das iniciativas de
planejamento locais, de forma a integr-las s metas de qualidade de gua estabelecidas nos
planos de bacia.
Tal tarefa ser enormemente facilitada caso seja promovida uma maior participao dos
municpios nos Comits de Bacia e Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos. Conforme
diagnosticado no PNRH, a presena dos representantes do poder municipal ainda bastante
incipiente no processo deliberativo dos colegiados do SINGREH (SRH/MMA, 2006a).
Segundo alguns entrevistados, a ampliao do alcance do sistema de controle da poluio
hdrica em nvel nacional deve se dar a partir da maior aplicao dos instrumentos do
enquadramento e do Plano Nacional de Recursos Hdricos: Ampliao dos estudos de
enquadramento em rios de domnio da Unio; Estabelecimento de diretrizes gerais e de
metas de longo horizonte em um plano de abrangncia nacional (Plano Nacional de Recursos
Hdricos) para a proteo ambiental nas diferentes regies hidrogrficas brasileiras;
Estabelecimento, a partir da elaborao e aprovao do Plano Nacional de Recursos
Hdricos, de um referencial comum para balizamento dos atos da Administrao Pblica dos
estados, concernentes proteo ambiental em bacias hidrogrficas compartilhadas.
Segundo SENRA e COELHO (2005), as diretrizes estabelecidas no Plano Nacional de
Recursos Hdricos (SRH/MMA, 2006c) devero nortear as iniciativas de integrao das
polticas pblicas conexas gesto dos recursos hdricos e subsidiar o desenvolvimento futuro
dos planos de bacia e dos planos estaduais.
Diferentemente, LOBATO DA COSTA (2005) fez uma anlise mais crtica aos resultados do
processo de elaborao do PNRH. Segundo o autor, o contedo do PNRH no deveria ter
tratado dos temas de interesse nos nveis regionais e locais, restringindo-se apenas aos
aspectos mais estratgicos da gesto de guas no pas.
Previu-se tambm que ocorrer o aprimoramento dos investimentos e do processo decisrio,
com o acompanhamento mais prximo das aes de proteo ambiental e com a devida
175
aplicao do instrumento de enquadramento no mbito do SINGREH: Otimizao dos

investimentos em controle da poluio hdrica a partir da percepo sistmica dos problemas
ambientais da bacia hidrogrfica; Acompanhamento de programas, projetos e intervenes
em melhorias ambientais nas bacias hidrogrficas por organismos descentralizados de
gesto; Consolidao da etapa de negociao social na definio do enquadramento dos
corpos dgua a partir do fortalecimento da experincia dos Comits de Bacia no pas;
Estabelecimento de metas progressivas de qualidade de gua nos planos de bacia,
considerando-se a capacidade de investimento dos diferentes atores.
Se tais prospeces se confirmarem, ser um grande salto com relao prtica usual de
implementao do instrumento de enquadramento. Atualmente, o que se verifica que, em
nenhum estado brasileiro, o enquadramento foi implementado sob as novas premissas de
gesto incorporadas na Lei 9.433/97 particularmente, quanto participao dos Comits de
Bacia e que, no nvel nacional de dominialidade das guas, os exemplos de enquadramento
so poucos e precisam ser revisados (SRH/MMA, 2006a).
Segundo GARRIDO et al. (2003), o papel dos Comits de Bacia precisa ser ampliado no
processo de elaborao de metas de qualidade de gua para aplicao do instrumento de
enquadramento. Somente assim, os atos administrativos dos rgos ambientais e outorgantes
estaro devidamente fundamentados em solues de compromisso e em escolhas pblicas ou
polticas sobre a importncia relativa de objetivos de uso de gua concorrentes.
Tabela 5.7: Resumo das idias centrais relacionadas s prospeces de sucessos registradas
Ampliao do alcance do sistema de

controle da poluio hdrica
Ampliao do controle da poluio sobre o
setor pblico
Ampliao do controle da poluio sobre
pequenas e mdias empresas
Maior comprometimento com a gesto
ambiental em nvel local
Controle mais efetivo das cargas poluentes da
drenagem urbana, entendida como um servio
pblico
Maior insero de preocupaes ambientais
na elaborao dos Planos Diretores
Municipais
Ampliao dos estudos de enquadramento
em rios de domnio da Unio
Plano Nacional de Recursos Hdricos
Estabelecimento de diretrizes gerais e de

metas de longo horizonte
Estabelecimento de um referencial comum
para proteo ambiental em bacias
compartilhadas
Aprimoramento do processo decisrio
Otimizao dos investimentos com percepo

sistmica dos problemas ambientais
Consolidao da etapa de negociao social
na definio do enquadramento
Estabelecimento de metas progressivas,
considerando-se
as
capacidades
de
investimento
Acompanhamento de aes por organismos
descentralizados de gesto
176
5.1.2.2.7. Constataes de insucessos

Vale mencionar, alm das questes selecionadas para a pesquisa Delphi, as seguintes
constataes de insucesso sobre o desempenho do atores: Agenda ambiental pouco
expressiva na maioria dos rgos estaduais de gesto de recursos hdricos; Utilizao
deficiente pelos rgos gestores de recursos hdricos das informaes sobre qualidade de
gua geradas no mbito do SISNAMA; Ineficincia na coleta, sistematizao e utilizao
de dados sobre qualidade de gua no planejamento hdrico.
A desarticulao dos rgos do poder pblico na promoo da agenda ambiental foi outro
insucesso constatado nas entrevistas. Em uma avaliao mais geral, cita-se a Atuao
desconexa entre os setores pblicos envolvidos com a gesto ambiental, dos solos e dos
recursos hdricos, conforme a segmentao das agendas ambientais e, mais especificamente,
a constatao de Iniciativas tmidas de articulao entre ANA e IBAMA para execuo de
aes de controle da poluio hdrica em rios de domnio da Unio.
A desarticulao dos atores e das polticas pblicas afetas gesto das guas foi uma das
importantes deficincias identificadas pela auditoria do TCU em 2002. Em termos gerais,
constatou-se a fragmentao das aes do Governo Federal voltadas gesto dos recursos
hdricos (TCU, 2002b).
No caso especfico da relao entre a ANA e o IBAMA, o relatrio de auditoria do TCU,
apesar de reconhecer o mrito de alguns esforos de integrao, acaba por concluir pela
necessidade de ampliao e sistematizao desses esforos, determinando ANA essas
iniciativas (TCU, 2002b).
A percepo negativa dos entrevistados sobre o perodo de 1997 a 2005 tambm atribuda
ao alcance limitado do modelo de controle da poluio hdrica implementado at ento no
pas: Controle da poluio hdrica no pas restrito basicamente atuao dos rgos
ambientais, com a prevalncia dos mecanismos de comando-e-controle; Controle da
poluio hdrica no pas restrito basicamente ao controle das fontes pontuais de emisso de
poluentes de grandes empreendimentos privados.
Se admitida a pertinncia dessas constataes, pode-se concluir que a regulao do uso da
gua pelos rgos gestores de recursos hdricos ainda no tem cumprido sua funo precpua
de garantir o aproveitamento sustentvel da capacidade de assimilao de poluentes pelos
corpos hdricos receptores.
177
Persistiriam, assim, aps a instituio do SINGREH, os mesmos equvocos e vcios de gesto

detectados por alguns autores no mbito do SISNAMA, quais sejam: prevalncia de uma
nica estratgia de controle ambiental, notadamente burocrtica e coercitiva; controle
centrado em fontes poluidoras especficas e negligente quanto aplicao de mecanismos de
carter preventivo (MAGLIO e PHILIPPI JR., 2001; GARRIDO et al. 2003; LOBATO DA
COSTA, 2005).
Dessa forma, o alcance do sistema de controle ambiental tambm continuaria limitado e
pouco efetivo. Verifica-se que, no setor industrial, por exemplo, as pequenas e mdias
empresas, diferentemente das grandes indstrias, no tm implementado sistemas de reso de
gua e de tratamento de efluentes (SRH/MMA, 2006a).
No caso do controle das fontes de poluio difusa, o TCU constatou, por exemplo, que os
diversos impactos diretos e indiretos de projetos de irrigao sobre a qualidade das guas no
esto sendo devidamente monitorados nem pelo IBAMA nem pela ANA (TCU, 2002b).
Corroboram para essa percepo, outras constataes sobre o atual estgio de implementao
dos sistemas de outorga de direito de uso nos dois nveis de dominialidade: Estgio
incipiente de implantao dos sistemas de outorga na maioria dos estados brasileiros,
especialmente quanto ao uso dos recursos hdricos para despejo de efluentes; Precariedade
do processo de outorga de lanamento de efluentes nos rios de domnio da Unio, com
concesso de outorgas desvinculadas de metas de qualidade de gua.
MOREIRA e ALPAZ (2003) constataram que muitos estados no esto devidamente
capacitados para exercer seu papel regulador, sendo a outorga ainda implementada de modo
incipiente.
Particularmente quanto ao lanamento de efluentes, os processos de outorga no pas precisam
ser aprimorados, vinculando-se a concesso ou autorizao do uso de gua ao cumprimento
das metas de enquadramento dos corpos dgua (GARRIDO, 2003; SRH/MMA, 2006a).
Apesar da outorga de direito de uso para o lanamento de efluentes ter sido regulamentada em
nvel nacional desde 2001, estabelecendo-se a necessidade de atendimento s classes de
qualidade de gua e aos critrios definidos nos planos de bacia (Resoluo CNRH no 16/2001,
art. 15), pouco se avanou na implementao desse instrumento de regulao.
178
SILVA e FERREIRA (2005) afirmaram serem poucas as autoridades outorgantes que regulam
o uso de gua para fins de diluio de poluentes e as que o fazem, consideram apenas o
balano quantitativo ou a vazo de diluio para alguns poucos parmetros.
PEREIRA e MENDONA (2005) tambm fizeram uma avaliao geral negativa quanto
aplicao da outorga como instrumento de controle da poluio, atestando que o
procedimento de outorga em prtica no pas no considera a capacidade de assimilao dos
corpos receptores nem a contribuio das fontes difusas de poluio.
Tal realidade foi confirmada pelo diagnstico realizado pela ANA sobre a implementao da
outorga no pas (ANA, 2005b). Verificou-se que somente em trs estados os lanamentos de
efluentes so outorgados Bahia, Rio Grande do Sul e So Paulo sendo que, somente em
um deles, os aspectos de qualidade de gua eram considerados pela prpria autoridade
outorgante.
No nvel de dominialidade da Unio, pode-se afirmar que a aplicao do instrumento da
outorga para lanamento de efluentes tambm ainda bastante incipiente. Na anlise tcnica
que subsidia a emisso de outorga para fins lanamento de efluentes em cursos dgua de
domnio da Unio, somente so avaliados os parmetros Temperatura e DBO e, em locais
sujeitos eutrofizao, o Fsforo ou Nitrognio (Resoluo ANA no 219/2005, art. 1).
Adicionalmente, foram registrados insucessos do SINGREH em garantir o amplo acesso s
informaes, ao conhecimento e ao processo de gesto: Descompromisso dos participantes
dos Comits em informar os grupos que representam, apoderando-se de informaes
importantes que subsidiam o processo decisrio nesses fruns de bacia; Pouca
acessibilidade dos setores sociais interessados s informaes produzidas nos rgos
governamentais que integram o SINGREH, com a apropriao das informaes por um
grupo restrito de profissionais; Desinformao do pblico em geral sobre as questes de
qualidade de gua, com o controle social reduzido aos grupos de interesse organizados.
Tais problemas acabam por afastar os atores e segmentos excludos cujas aes tambm
incidem sobre os recursos hdricos e afetam a implementao da PONAREH (MEDEIROS,
2004; LOBATO DA COSTA, 2005; SRH/MMA, 2006a).
Segundo ALMEIDA et al. (2002), a falta de divulgao eficiente de informaes
comunidade tem levado, em alguns casos, monopolizao do poder decisrio nos Comits
179
de Bacia por alguns setores, comprometendo gravemente o seu papel como fruns de
discusso e de acordo social.
A necessidade de aperfeioamento do exerccio da representatividade nos colegiados do
SINGREH bastante destacada no prprio PNRH. No referido documento, afirma-se ser
fundamental que os membros dos conselhos e comits sirvam como agentes
multiplicadores, ampliando e internalizando as discusses no mbito dos setores que
representam (SRH/MMA, 2006a).
Dessa forma, na apresentao dos elementos necessrios para construo da estratgia de
gesto futura do SINGREH, a efetiva participao social nos Comits de Bacia foi colocada
como uma das condies necessrias para garantir o funcionamento do referido sistema
(SRH/MMA, 2006b).
Outras constataes de insucesso foram atribudas diretamente aos problemas de
desvirtuamento ou fragilidade do processo de deciso no mbito dos Comits de Bacia
hidrogrfica: Utilizao do espao institucional dos Comits de Bacia para defesa de
interesses corporativos por vezes destoantes dos interesses de proteo ambiental;
Processo decisrio nos Comits de Bacia pouco fundamentado no conhecimento tcnico
sobre os problemas ambientais das bacias hidrogrficas; Processo decisrio nos Comits
excessivamente moroso e pouco convergente na definio de questes relevantes, com
sucessivas postergaes do momento de tomada de deciso.
Segundo LOBATO DA COSTA (2005), a precariedade de informaes para a tomada de
deciso nos Comits de Bacia contribui, juntamente com outros fatores, para a elevao dos j
significativos custos de transao requeridos para implementao do SINGREH.
O ato de consulta populao, por si s, no suficiente para dar consistncia ao processo de
deciso. necessrio que a representao da sociedade nesse processo seja qualificada para se
assegurar decises conscientes e comprometidas, o que, por sua vez, depende da disseminao
e acesso informao pelos segmentos sociais interessados (MEDEIROS, 2004; LOBATO
DA COSTA, 2005).
Os problemas relativos utilizao indevida do espao institucional dos comits e aos custos
de transao do SINGREH, sem o devido retorno sociedade, so tambm registrados no
PNRH como preocupaes futuras em alguns dos cenrios elaborados (SRH/MMA, 2006b).
180
No diagnstico sobre a implementao da PONAREH, destacada a experincia negativa da

formao e do funcionamento de alguns Comits de Bacia, institudos sem o conhecimento
devido do seu papel, dos seus objetivos de gesto e dos problemas a serem solucionados
(SRH/MMA, 2006a).
LOBATO DA COSTA (2005) afirmou que as contnuas e interminveis reunies de comits,
sem pautas concretas, sem demandas organizadas por planos de bacia so um risco em
potencial para o esvaziamento do SINGREH.
Na avaliao de CARVALHO (2004), a criao dos Comits de Bacia no tem garantido
maiores oportunidades de consenso na gesto dos recursos hdricos, ocorrendo muitas
discusses e poucas aes.
Constatou-se, ainda, outros insucessos decorrentes da no implementao de uma gesto
desvinculada de interesses polticos imediatistas, condies essenciais para o adequado
funcionamento do SINGREH: Subordinao das decises administrativas da ANA e do
IBAMA ao poder poltico do Governo Federal; Prevalncia dos interesses do setor
governamental nas decises do CNRH, o qual se comporta mais como rgo de Governo e
no como rgo de Estado.
Essas constataes sobre a atuao ANA e do CNRH so relevantes na medida em que
imputaram aos principais componentes do SINGREH, diretamente responsveis pela
implementao e superviso da PONAREH, um papel subalterno aos interesses de um dos
atores: o poder pblico.
Afirmou-se tambm, em uma das entrevistas realizadas, que h Percepo geral negativa da
ANA como uma instituio centralizadora das atividades de gesto de recursos hdricos no
pas. AZEVEDO et al. (2003) afirmaram que o claro delineamento das funes e
responsabilidades da ANA e do CNRH seria uma das condies essenciais para a
consolidao do SINGREH.
A predominncia do poder pblico no CNRH e na maioria dos CERHs um fato reconhecido
no prprio PNRH. Reconhece-se, tambm, serem comuns os questionamentos sobre a maior
representao do poder pblico, sendo a paridade bastante reclamada pelos outros segmentos
para um maior equilbrio de foras (SRH/MMA, 2006a).
181
Segundo MEDEIROS (2004), a necessidade de submeter as deliberaes dos Comits de

Bacia ao CNRH, no qual h maioria absoluta do Governo Federal, uma barreira efetiva
descentralizao do SINGREH.
LOBATO DA COSTA (2005) tambm entende que o processo de deciso no mbito do
SINGREH ainda permanece sob a tutela do Poder Executivo Federal, majoritariamente
representado no CNRH e com grande interferncia nas instncias regionais de deciso.
No caso da ANA, por sua vez, surpreende a percepo de que sua atuao centralizadora e
est subordinada ao Governo Federal. Surpreende, primeiramente, porque so significativas as
contribuies dessa instituio para a estruturao do SINGREH, prestando apoio tcnico e
financeiro aos Estados para organizao de seus prprios sistemas e para instalao de
Comits em importantes bacias hidrogrficas de rios de domnio da Unio: Comits do Rio
Doce e dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia (Comit Federal do PCJ) e para fortalecimento
dos Comits existentes nas bacias do rio Paraba do Sul (CEIVAP) e do rio So Francisco
(CBHSF).
Surpreende tambm porque se trata de uma agncia reguladora, com autonomia
administrativa conferida pela sua prpria lei de criao (Lei 9.984/2000). A atribuio de tal
prerrogativa ANA justificada tendo em vista o carter estratgico da gesto de recursos
hdricos para o desenvolvimento de polticas e de investimentos de longo prazo.
Conforme ressaltaram MAGLIO e PHILIPPI JR. (2001), a alta susceptibilidade dos rgos
pblicos s alternncias polticas dificulta a manuteno e a continuidade de planos
estratgicos. Os rgos da Administrao Pblica Direta geralmente apresentam quadro de
pessoal limitado e maiores dificuldades operacionais, estando, ainda, mais sujeitos
burocracia e interferncia poltica (LOBATO DA COSTA, 2005).
Nesse sentido, LOBATO DA COSTA (2005) avaliou positivamente a atuao da ANA at o
momento, a qual, devido aos seus predicados de maior estabilidade poltico-institucional,
autonomia decisria, relativa independncia financeira, agilidade operacional e competncia
tcnica, deteria melhores condies que a SRH/MMA para levar a cabo a implementao da
PONAREH.
Entretanto, o mesmo autor reconheceu que o sistema de gesto no tem avanado como
deveria no sentido de uma maior descentralizao administrativa, no se atribuindo s
182
entidades de bacia as prerrogativas para adotar solues especficas mais adequadas para a
gesto de guas em seus domnios.
Outras constataes dos entrevistados tambm corroboram para a consolidao da idia de
que ainda h pouco apreo ou respeito do poder pblico s diretrizes de gesto
descentralizada e participativa: Participao restrita do Comit de Bacia do Rio So
Francisco na definio da alocao de recursos governamentais destinados ao programa de
revitalizao da bacia; Estabelecimento da cobrana pelo uso da gua a partir de
iniciativas unilaterais do poder pblico em alguns estados, no se tendo em conta o incentivo
econmico ao abatimento da poluio hdrica e as especificidades regionais relativas s
exigncias de qualidade de gua.
No caso do Programa de Revitalizao da bacia do rio So Francisco, apesar do Comit da
Bacia (CBHSF) integrar a sua estrutura institucional, no lhe foi atribudo prerrogativas para
intervir diretamente na definio dos rumos do Programa. O CBHSF representa apenas uma
das vrias instncias de gesto consultadas, tendo um papel coadjuvante na implementao do
Programa.
O papel principal foi reservado a um Grupo de Trabalho, composto exclusivamente por
representantes do poder pblico, ao qual foi dada a responsabilidade de coordenao do
Programa de Revitalizao (Portaria MMA no 288/2005).
Por sua vez, quanto s iniciativas estaduais de cobrana pelo uso da gua, so importantes as
consideraes de CAPELO NETO et al. (2002). Os autores afirmaram que as aes pblicas
no gerenciamento de recursos hdricos e a soluo de conflitos quanto aos valores a serem
cobrados pelo uso da gua no devem ser definidos apenas com base nos princpios da teoria
econmica, mas a partir de um intenso processo de negociao social junto s populaes
afetadas.
Segundo MARTINEZ JR. e TOLEDO (2004), um dos fatores que explicam o sucesso da
experincia pioneira da Frana na aplicao do instrumento da cobrana pelo uso da gua a
conscientizao e o engajamento da sociedade civil e dos usurios na definio dos valores
cobrados e na alocao dos recursos arrecadados.
fundamental, portanto, no estabelecimento do instrumento de cobrana pelo uso da gua, a
existncia de um acordo social em torno do seu valor no mbito dos comits, devidamente
183
observados os preceitos de sustentabilidade ambiental, social e econmica (CARVALHO,

2004b).
Talvez isso explique o por qu da percepo registrada ter sido negativa, ao invs de positiva,
quanto s iniciativas estaduais de implementao da cobrana pelo uso da gua por meio de
atos legais que perpassam a esfera de deciso dos Comits de Bacia e dos Conselhos
Estaduais de Recursos Hdricos.
No Estado do Rio de Janeiro, a lei estadual que instituiu a cobrana pelo uso da gua nos rios
de seu domnio (Lei Estadual n 4.247/2003) desvinculou sua implementao elaborao e
aprovao dos planos de bacia (art. 23, I, a). Alm disso, atribuiu competncias dos Comits
de Bacia ao rgo gestor estadual a Fundao Superintendncia Estadual de Rios e Lagos,
SERLA determinando que esse ltimo defina o processo, a periodicidade, a forma e as
demais normas inerentes cobrana (art. 7).
Tais dispositivos legais confrontam-se em diversos pontos com o disciplinamento da matria
em nvel nacional. A Lei 9.433/97 estabeleceu que os Comits de Bacia so as entidades
responsveis pela iniciativa de propor a implementao da cobrana, sugerindo os
mecanismos de cobrana e quantitativos a serem adotados (art. 38, inciso IV).
A Resoluo CNRH no 48/2005 reiterou o papel reservado aos Comits de Bacia na
implementao da cobrana, estabelecendo que a cobrana pelo uso da gua estar
condicionada aprovao de propostas encaminhadas pelos Comits de Bacia aos respectivos
CERHs (artigo 6).
A Lei Estadual n 4.247/2003 tambm pecou ao estabelecer em seu prprio texto a definio
dos usos insignificantes (art. 5), a frmula de clculo e os valores dos coeficientes a serem
utilizados (art. 19).
Todas essas definies deveriam ocorrer no mbito dos Comits de Bacia de rios de domnio
estadual, em um processo de negociao e amplo debate. A referida Lei ao invs de definir
diretrizes gerais, acabou por usurpar, assim, as prerrogativas dos comits previstas pela Lei
9.433/97 (art. 38, incisos V e IV).
No Estado do Cear, diferentemente do modelo de gesto preconizado pela Lei n 9.433/1997,
a sistemtica de cobrana implementada no propicia a participao dos Comits nas
184
deliberaes sobre seus valores e tampouco sobre a alocao dos seus recursos (SRH/MMA,
2006a).
Trata-se mais de uma tarifa pelos servios de produo e distribuio de gua bruta, visando
recuperao de custos de operao, manuteno e, em alguns casos, dos investimentos em
obras hdricas, e no, propriamente, uma internalizao de custos ambientais decorrentes do
uso desse recurso natural, segundo o princpio do usurio-pagador (CAPELO NETO et al.,
2002).
A instituio da cobrana para utilizao dos recursos hdricos nos Estados de So Paulo e
Minas Gerais encontra-se mais coerente com a legislao nacional, vinculando a cobrana e a
aplicao dos recursos aos planos de bacia aprovados pelos comits, cabendo-lhes tambm a
proposio dos seus mecanismos: parmetros, modo e periodicidade (em So Paulo, Lei
Estadual n 12.183/2005, artigos 2 e 8 e, em Minas Gerais, Decreto n 44.046/2005, artigos
5, 10 e 13).
Entretanto, no caso de So Paulo, retirou-se do CERH a prerrogativa da deciso final sobre a
matria, atribuindo-se ao governo estadual a responsabilidade de, por meio de decreto,
aprovar e fixar os valores a serem aplicados (Lei Estadual n 12.183/2005, art. 6, IV).
Na Tabela 5.8 so apresentadas as idias centrais do conjunto de questes discutidas neste
item do trabalho.
185
Tabela 5.8: Resumo das idias centrais relacionadas s constataes de insucessos registradas
Agenda ambiental pouco expressiva na

maioria dos rgos gestores estaduais
Restries no acesso s informaes para

gesto participativa
Ineficincia na utilizao de informaes

sobre qualidade de gua
Utilizao deficiente das informaes sobre

qualidade de gua produzidas pelo SISNAMA
Ineficincia na coleta, sistematizao e
utilizao de dados sobre qualidade de gua
Descompromisso dos participantes dos

Comits em informar os grupos que
representam
Pouca acessibilidade dos setores sociais s
informaes do SINGREH, apropriadas por
um grupo restrito de profissionais
Desinformao do pblico em geral, com o
controle social reduzido
Desarticulao do poder pblico

promoo da agenda ambiental
Atuao desconexa do poder pblico,

conforme a segmentao das agendas
ambientais
Iniciativas tmidas de articulao entre ANA e
IBAMA
Limitaes do sistema de controle da

poluio hdrica
Controle restrito atuao dos rgos
ambientais e aos mecanismos de comando-econtrole
Controle da poluio hdrica restrito ao
controle da emisso de poluentes de grandes
empreendimentos privados
Aplicao incipiente do instrumento de
outorga para lanamento de efluentes
Estgio incipiente de implantao dos

sistemas de outorga na maioria dos estados,
particularmente para lanamentos
Precariedade do processo de outorga para
lanamentos, com concesso desvinculada de
metas de qualidade de gua
na
Percepo geral negativa da ANA como

uma instituio centralizadora da gesto no
pas
Desvirtuamento ou fragilidade do processo

decisrio nos Comits de Bacia
Utilizao do espao institucional dos

Comits
para
defesa
de
interesses
corporativos
Processo decisrio nos Comits de bacia
pouco fundamentado
Processo
decisrio
nos
Comits
excessivamente moroso e pouco convergente
Interferncias do poder poltico nas

atividades do SINGREH e do SISNAMA
Subordinao das decises da ANA e do

IBAMA ao poder poltico do Governo Federal
Prevalncia dos interesses do setor
governamental nas decises do CNRH
Desconsiderao das diretrizes de gesto

descentralizada e participativa
Participao restrita do Comit de Bacia do

Rio So Francisco no programa de
revitalizao da bacia
Estabelecimento da cobrana pelo uso da gua
a partir de iniciativas unilaterais do poder
pblico em alguns estados
5.1.2.2.8. Prospeces de insucessos

A percepo de insucesso quanto implementao de um modelo descentralizado e
participativo de gesto de guas no pas se estendeu para a avaliao prospectiva:
Enfraquecimento do papel dos Comits de Bacia, com a captura do poder decisrio do
SINGREH pelo poder pblico; Manuteno das funes executivas das Agncias de gua
no mbito do poder outorgante dos estados e da Unio, incluindo-se aquelas relativas
promoo da qualidade ambiental nas bacias.
186
Revela-se, assim, o descontentamento de alguns entrevistados quanto aos rumos do processo

de estruturao do SINGREH, que pem em risco a diretriz da gesto descentralizada,
especialmente pela captura ou manipulao do seu espao institucional pelo poder poltico.
Essa percepo negativa amplamente compartilhada por alguns autores. LOBATO DA
COSTA (2005) alerta para o risco de descrdito do SINGREH, caso os Comits de Bacia se
tornem figuras decorativas, utilizadas meramente para referendar as decises dos governos
de planto. CARVALHO (2004b) ressalta a importncia de consolidao dos rgos
colegiados do SINGREH, os quais devem exercer a funo precpua de controle social dos
governos.
Por outro lado, h tambm a preocupao de que os comits sejam entendidos como espaos
de oposio ao poder pblico (SRH/MMA, 2006a). Por exemplo, no exerccio prospectivo do
PNRH (SRH/MMA, 2006b), previu-se riscos para a consolidao futura da experincia dos
Comits de Bacia no pas, caso esses passem a figurar como meros apndices de
organizaes no-governamentais, servindo apenas para apresentao denncias e
reivindicaes ao poder pblico (cenrio de gua para Alguns).
Nesse sentido, so justificveis as preocupaes quanto ao ritmo lento de implementao das
Agncias de gua no pas, em ambos os nveis de dominialidade (MOREIRA e ALPAZ,
2003; SRH/MMA, 2006a) e quanto constituio de entidades com funes meramente
burocrticas (RAZERA et al. 2004).
O efetivo funcionamento dessas entidades ser condio essencial para que os Comits de
Bacia possam exercer seu papel de forma independente dos demais atores, inclusive no que
tange ao controle da poluio hdrica. Por exemplo, seria importante o apoio tcnico das
Agncias de gua para o estabelecimento de metas de qualidade de gua viveis por parte dos
Comits de Bacias (GARRIDO et al., 2003).
A preocupao dos entrevistados com uma eventual fragilizao ou desvirtuamento do papel
dos Comits e, por conseguinte, do modelo descentralizado e participativo, poderia tambm
propiciar a captura do poder de deciso por setores usurios mais influentes e organizados:
Prevalncia da viso economicista na gesto dos recursos hdricos, com a subvalorao dos
aspectos sociais e ambientais envolvidos.
187
Tal prospeco de insucesso revela a preocupao com um possvel desvio de rota na

implementao da PONAREH, preponderando interesses de ordem econmica sobre os
demais, inclusive os de proteo ambiental.
Importante mencionar que a expresso economicista, registrada nas entrevistas, tambm se
fez presente no texto do PNRH, quando descrito um dos possveis cenrios futuros para a
gesto de guas no pas: gua para Alguns. Esse cenrio foi imaginado no caso da
prevalncia do interesse de grandes usurios, notadamente representantes do agronegcio, os
quais conseguiriam impor seus projetos em detrimento da preservao da qualidade das guas
(SRH/MMA, 2006b).
Isso no justifica, contudo, negar a potencial contribuio da teoria econmica ao
gerenciamento de recursos hdricos nem a validade e a aplicabilidade dos dispositivos
econmicos, mas sim, buscar ajust-los s exigncias e especificidades sociais e ambientais
da gesto de guas.
PAGNOCCHESCHI (2000) chama ateno para o fato de que os principais organismos
financiadores de projetos de aproveitamento hdrico em especial, o Banco Mundial no
mais se disporem a investir em empreendimentos que no se justifiquem do ponto de vista da
economia dos recursos hdricos.
Outras prospeces, por sua vez, demonstram uma percepo pouco otimista de alguns
entrevistados quanto aplicabilidade do instrumento da cobrana para o controle da poluio
hdrica. Primeiramente, por acreditarem que os valores cobrados sero pouco expressivos para
induzir investimentos em abatimento de poluio: Estabelecimento de valores de cobrana
no suficientemente indutores de maior abatimento da poluio hdrica.
Ainda h um hiato entre as proposies tericas e as prticas de incorporao de objetivos de
eficincia econmica e ambiental na definio dos nveis de cobrana pelo uso da gua,
prevalecendo, muitas vezes, presses polticas sobre as diretrizes tcnicas e ambientais
(CAPELO NETO et al., 2002; AZEVEDO et al., 2003).
LOBATO DA COSTA (2005) tambm verificou serem poucas as evidncias prticas da
relao entre os valores aplicados e as funes de incentivo (induo de comportamento) e de
arrecadao inerentes aos instrumentos econmicos de gesto.
188
A outra razo para a descrena no instrumento de cobrana decorre da previso de que as

metodologias de cobrana permanecero pouco consistentes com os objetivos de induo
econmica ao controle da poluio: Opo pela adoo de metodologias simplificadas de
cobrana que desconsideram a carga de poluentes e as caractersticas dos efluentes lanados
nos cursos dgua.
Segundo GARRIDO (2003), as metodologias de cobrana pelo uso da gua no Brasil
precisam passar por um processo de depurao, definindo-se a sua aplicabilidade na
formao dos preos pblicos.
fato que algumas iniciativas de implementao da cobrana pelo uso da gua no Brasil tm
se pautado pela experincia pioneira na bacia do Rio Paraba do Sul, na qual adotou-se uma
formulao simplificada para clculo dos valores a serem cobrados.
Por exemplo, quando da regulamentao da cobrana pelo uso da gua nos rios de domnio do
Estado de Minas Gerais, estabeleceu-se, de forma genrica, que deveria se buscar uma
formulao simplificada na definio da metodologia de clculo (Decreto n 44.046/2005, art.
7).
Especificamente no que concerne parcela da cobrana pelo lanamento de efluentes, elegeuse tambm, na bacia dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia (PCJ), segunda experincia de
implementao da cobrana em bacias de rios de domnio da Unio, o parmetro DBO como
o nico balizador para determinao dos valores a serem cobrados (Deliberao Conjunta dos
Comits Federal e Estadual do PCJ nos 025/2005 e 027/2005).
Sabe-se, entretanto, que nem sempre o principal problema de qualidade de gua est
associado exclusivamente ao lanamento de cargas orgnicas de natureza carboncea e
biodegradvel. Em algumas situaes, poder ser mais interessante induzir um maior controle
sobre outras formas de poluio, resultantes do despejo de cargas de macronutrientes, metais
pesados ou outros poluentes.
Ademais, a determinao do referido parmetro extremamente sensvel s condies de
anlise. O teste de DBO est sujeito a diversas interferncias que podem inibir ou afetar
significativamente seu resultado. Em algumas situaes, em razo das caractersticas do
efluente por exemplo, lquidos lixiviados de aterros, efluentes de tratamento anaerbio e
efluentes com elevada toxicidade o teste pode no acusar corretamente o teor de material
orgnico biodegradvel (CINTRA et al., 2001; LIBNIO, 2002).
189
PEREIRA (2003) esclareceu que a opo pela simplicidade conceitual e operacional e pela
gradualidade de aperfeioamento dos mecanismos de cobrana na bacia do Rio Paraba do Sul
foi necessria para garantir a viabilidade da medida no curto prazo, num momento em que
ainda no havia regulamentao em nvel nacional.
Contudo, uma coisa reconhecer o mrito da experincia da cobrana no rio Paraba do Sul
em razo de seu pioneirismo e da superao de importantes resistncias polticas. Outra
acreditar que o modelo implantado na bacia do rio Paraba do Sul, e adotado por outras
iniciativas, seja o mais adequado ou suficiente para a promoo da qualidade ambiental.
Conforme destacou SOUSA JR. (2004), no uso de modelos reducionistas, baseados em
formulaes simplificadas de cobrana, no se consideram as especificidades de cada
segmento usurio, podendo impor ao instrumento uma baixa credibilidade.
A frmula de cobrana adotada na bacia do Paraba do Sul, ao considerar a taxa de reduo de
carga afluente, ao invs do prprio valor de carga de poluentes removida, promove distores
na aplicao do instrumento: para um dado nvel de consumo e de tratamento, cobra-se o
mesmo, independentemente da concentrao e da carga de poluentes despejada no corpo
receptor. Por exemplo, os agentes poluidores que no possuem sistemas de tratamento de
efluentes so onerados de igual modo, independentemente do impacto dos seus efluentes para
a qualidade da gua (SOUSA JR., 2004).
Espera-se que, a partir do processo em curso de reviso da cobrana na bacia do rio Paraba
do Sul, haja avanos na direo dos critrios gerais de cobrana estabelecidos para os rios de
domnio do Estado de So Paulo (Lei Estadual n 12.183/2005).
A legislao paulista determinou a considerao de uma srie de fatores na fixao dos
valores de cobrana pela diluio, transporte e assimilao de efluentes: carga lanada e seu
regime de variao, concentrao de parmetros fsico-qumicos, natureza da atividade,
enquadramento do corpo receptor, localizao do usurio na bacia e outros (Lei Estadual n
12.183/2005, art. 9, II).
Assim, na regulamentao da referida lei de cobrana, definiu-se uma frmula geral de
clculo que incorpora todos esses fatores mencionados por meio de coeficientes
ponderadores, a serem determinados pelos Comits de Bacias (Decreto 50.667/2006, art. 12).
190
Entretanto, somente aps 2 anos de implementao da cobrana, utilizando-se exclusivamente

o parmetro DBO, os Comits de Bacia daquele Estado podero propor a incluso de outros
parmetros representativos da poluio hdrica na sua rea de atuao (Decreto 50.667/2006,
art. 15).
MARTINEZ JR. e TOLEDO (2004) ponderaram que, na Frana, o sucesso da experincia da
cobrana ocorreu, entre outras coisas, em virtude da ampliao gradativa dos valores cobrados
e do nmero de parmetros de qualidade de gua utilizados no clculo da cobrana.
Atualmente, o modelo de cobrana francs j aplica valores monetrios diferenciados para
cada tipo de poluente considerado (9 tipos no total) em funo da especificidade da bacia, dos
objetivos polticos e dos planos de investimentos.
Por fim, registra-se a seguinte prospeco de insucesso: Descontinuidade do Programa
Despoluio de Bacias Hidrogrficas PRODES, desenvolvido pela ANA, em razo do
menor aporte de recursos oramentrios ao Programa.
Tal prospeco revela-se consistente com o que foi relatado por LIBNIO et al. (2005b)
sobre a evoluo dos primeiros 5 anos de implementao do PRODES. Os recursos
financeiros disponveis para o Programa ao longo desse perodo foram sendo reduzidos ano a
ano, sendo bem inferiores ao nvel de investimento previsto poca de sua concepo, algo da
ordem de R$ 300 milhes por ano.
Assim, boa parte da demanda apresentada pelos prestadores de servios de saneamento,
mesmo aps o cumprimento de todos os pr-requisitos de elegibilidade para contratao, no
pde ser atendida pelo Programa em razo das restries oramentrias (LIBNIO et al.,
2005b).
No se tem cumprido, assim, a Deciso no 566/2002 do Tribunal de Contas da Unio, que
determinou ao Ministrio do Planejamento que considerasse, ao definir quais os programas
devem ser tratados como prioritrios, as diretrizes, os objetivos e fundamentos da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos (TCU, 2002a).
AZEVEDO et al. (2003) afirmaram a necessidade de dar continuidade ao PRODES e de
refin-lo para permitir a sua expanso, incluindo tais medidas no rol dos mecanismos flexveis
e adequados para a gesto eficiente da poluio das guas nas reas urbanas.
191
Essa possibilidade tornou-se mais factvel aps a seleo do PRODES como um dos
subprogramas setoriais a serem desenvolvidos no mbito do PNRH, com vistas ao
cumprimento dos objetivos estratgicos da sua componente de articulao intersetorial,
interinstitucional e intra-institucional, que trata de temas relacionados aos setores usurios e
aos usos mltiplos de recursos hdricos (SRH/MMA, 2006a).
Contudo, a efetiva retomada do PRODES tambm depender de uma efetiva e continuada
gesto dos dirigentes da ANA junto aos agentes polticos, especialmente daqueles com poder
de deciso sobre a alocao dos recursos oramentrios, de forma a sensibiliz-los sobre a
importncia e os mritos do Programa.
Essa ltima questo e as demais prospeces de insucesso encontram-se organizadas em torno
das idias centrais apresentas na Tabela 5.9.
Tabela 5.9: Resumo das idias centrais relacionadas s prospeces de insucessos registradas
Fragilizao do modelo de
descentralizada e participativa
gesto
Deficincias na aplicao do instrumento

de cobrana
Enfraquecimento do papel dos Comits de

bacia, com a captura do poder decisrio do
SINGREH pelo poder pblico
Manuteno das funes executivas das
Agncias de gua no mbito do poder
outorgante dos estados e da Unio
Estabelecimento de valores de cobrana no

suficientemente indutores de um maior
abatimento da poluio hdrica
Opo por metodologias simplificadas de
cobrana que desconsideram a carga de
poluentes e as caractersticas dos efluentes
Prevalncia de uma viso economicista na

gesto dos recursos hdricos
Descontinuidade do PRODES em razo do

menor aporte de recursos oramentrios ao
Programa
5.1.2.2.9. Propostas
A partir dos registros das entrevistas na 1 linha de investigao (32 registros), identificaramse 28 diferentes propostas concernentes ao objetivo de controle da poluio hdrica, conforme
apresentado na Tabela A.9 (Apndice II.1).
O conjunto desses registros revelou, primeiramente, a necessidade de aprimoramento do atual
sistema de controle da poluio hdrica, com uma grande ocorrncia de propostas nesse
sentido.
Muitas dessas propostas tratam da reviso ou aperfeioamento dos instrumentos de comandoe-controle, inclusive da outorga de direito de uso da gua, envolvendo a adoo de
procedimentos diferenciados para o tratamento de questes especficas: Incentivos
192
declarao dos passivos ambientais a partir do estabelecimento de condies especiais de

prazo e de tratamento jurdico para regularizao dos empreendimentos; Simplificao e
integrao dos procedimentos ambientais autorizativos outorga e licena ambiental para
instalao de empreendimentos de menor porte, com impactos pouco significativos sobre a
qualidade das guas; Previso de condies especiais para o licenciamento ambiental e
outorga de estaes de tratamento de esgotos sanitrios, instituindo-se, no mbito do
SISNAMA e do SINGREH, normativos que garantam a simplificao e agilizao do
processo de anlise desses empreendimentos.
MAGLIO e PHILIPPI JR. (2001) criticaram a estratgia de gesto adotada pelos rgos
ambientais de tratar indistintamente os agentes poluidores. Segundo os autores, tal estratgia
tm engessado o controle ambiental no mbito do SISNAMA.
Seria importante, assim, para avanar no controle da poluio hdrica, reconhecer as
diferenas existentes entre os atores atividade, porte, desempenho e, quando possvel,
adotar medidas especficas, a exemplo da proposta de estabelecimento de condies especiais
de licenciamento para estaes de tratamento de esgotos, a qual j se encontra em anlise pelo
CONAMA.
Aps iniciativa da ANA, retomada pelo Governo do Estado de Minas Gerais, a Cmara
Tcnica de Sade, Saneamento Ambiental e Gesto de Resduos do CONAMA aprovou, em
sua 7 Reunio, ocorrida em junho de 2004, a criao de um grupo de trabalho para propor
resoluo sobre o licenciamento simplificado de ETEs, deciso ratificada pela Plenria do
CONAMA na 43 Reunio Extraordinria. Entretanto, somente em 2006, ocorreu a primeira
reunio desse grupo de trabalho.
Ainda quanto ao aprimoramento do sistema de controle da poluio hdrica, foram registradas
as seguintes propostas: Adoo de critrios de avaliao harmnicos entre os procedimentos
de licenciamento ambiental e de outorga de direito de uso dos recursos hdricos;
Integrao dos sistemas de informao e das aes de fiscalizao dos rgos de controle
ambiental e de gesto de recursos hdricos; Integrao dos procedimentos de outorga e de
licenciamento ambiental no exerccio das funes da ANA e do IBAMA.
A integrao das aes do SINGREH com aquelas desempenhadas pelos rgos ambientais
uma preocupao antiga mas ainda bastante atual: a Portaria MMA no 64/2006 constituiu uma
193
comisso para propor estratgias para o exerccio articulado e integrado das aes do
SISNAMA e do SINGREH.
Particularmente no que tange s atividades dos colegiados, o referido ato atribuiu a essa
comisso a incumbncia de, em seis meses, identificar as possveis formas de articulao
entre o CONAMA e o CNRH para deliberao sobre temas de interesse comum (Portaria
MMA no 64/2006, art.2, I).
Especificamente quanto aplicao do instrumento de outorga, fez-se presente a preocupao
dos entrevistados com a superao do desafio da dupla dominialidade das guas no territrio
nacional: Promoo de maior integrao entre os sistemas de outorga estaduais e desses
com o sistema de outorga de rios de domnio da Unio, permitindo-se a correta avaliao da
disponibilidade hdrica comprometida para diluio dos despejos lquidos; Promoo de
maior integrao entre os sistemas de outorga estaduais e desses com o sistema de outorga
de rios de domnio da Unio, permitindo-se a compatibilizao das aes de controle da
poluio hdrica nas bacias hidrogrficas compartilhadas; Delegao da outorga dos
direitos de uso da gua em rios de domnio da Unio aos estados que integram a bacia,
mediante adequao das metas de qualidade de gua em seus respectivos domnios s
condies estabelecidas no plano da bacia maior.
No h dvidas de que a promoo de maior integrao entre os sistemas de outorga, entre
estados e desses com a Unio, ser necessria para realmente tornar efetiva a regulao do uso
da gua pelos agentes poluidores. Contudo, a implementao das referidas propostas
constitui-se em um passo posterior. Mais urgente ser a implementao ou consolidao dos
referidos sistemas, especialmente no caso da outorga de lanamento de efluentes.
Existindo condies de se garantir a adequada regulao das guas de domnio da Unio no
nvel estadual, a ANA dever delegar competncias aos respectivos rgos gestores,
concentrando sua atuao no macro-planejamento e em aes estratgicas para o pas
(CARVALHO, 2004).
Cita-se, por exemplo, a delegao da competncia da ANA para exerccio da outorga de
direito de uso na bacia do PCJ aos rgos gestores estaduais de Minas Gerais e So Paulo
(Resoluo ANA no 429/2004).
194
Outra questo que diz respeito Agncia Nacional de guas foi a Reviso da atuao
institucional da ANA, atribuindo-lhe um papel maior de rgo tcnico de referncia e menos
poltico.
Tal preocupao vlida. Conforme estabelecido pela legislao vigente, coube Secretaria
de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente (Decreto n 4.755/2003, art. 11) e ao
Conselho Nacional de Recursos Hdricos (Lei 9.433/97, art. 35, V e VI) as questes de carter
mais poltico e ANA as competncias para implementao das mesmas (Lei 9.984/2000, art.
3 e 4).
GARRIDO et al. (2003) alertaram que a independncia e a credibilidade da ANA como rgo
regulador estar ameaada caso se perceba que sua atuao extrapola a interpretao tcnica e
a implementao de decises polticas.
A ANA tambm tem recebido crticas de alguns setores da sociedade que questionam seu
papel na implementao da PONAREH e, at mesmo, as suas prerrogativas de agncia
reguladora. Alguns autores, por exemplo, entendem que a sua criao representou uma
tendncia de centralizao, divergente da diretriz de gesto descentralizada da PONAREH
(GOLDENSTEIN, 2000; REBOUAS, 2003).
Certamente sero necessrias eventuais correes de rumo. Todavia, independentemente do
juzo de valor que se faa da atuao da ANA desde sua criao at o presente momento, no
se pode negar Unio suas competncias constitucionais para gesto das guas sob seu
domnio.
O exerccio da ANA no nega o papel a ser desempenhado pelos Comits de Bacia e pelas
Agncias de gua, nem as atribuies de regulao do uso das guas de domnio dos Estados,
prerrogativas dos rgos do SINGREH representativos do Poder Pblico estadual.
A iniciativa da prpria ANA de elaborar uma Agenda Estratgica para pautar sua atuao nos
prximos 5 anos (2006 a 2010) j representa um avano com relao condio da maioria
dos rgos pblicos e, particularmente, das agncias de controle ambiental.
MAGLIO e PHILIPPI JR. (2001) observaram que, de modo geral, as agncias ambientais so
deficientes nos processos de planejamento estratgico, conduzindo suas atividades sem viso
de futuro e, muitas vezes, de forma desconexa com sua misso institucional.
195
Dentre as proposies mencionadas pelos especialistas consultados, encontram-se, ainda,

aquelas concernentes harmonizao da gesto de recursos hdricos entre os diversos nveis
de dominialidade: Previso de dispositivos legais que determinem a adoo de metas de
qualidade de gua para os rios afluentes iguais ou mais restritivas que aquelas estabelecidas
para o rio principal.
Cabe ressaltar que, nesse sentido, j existe a determinao para que a ANA, na sua ao
reguladora, defina os requisitos de vazo mnima e de concentrao mxima de poluentes na
transio de corpos de gua de domnio Estadual para os de domnio Federal (art. 17 do
Decreto n 3.692/2000).
Seria tambm necessrio fazer valer o planejamento do SINGREH junto aos representantes do
poder pblico dos estados e municpios: Previso de dispositivos legais que determinem a
reviso dos planos diretores municipais para adequao dos mesmos aos planos de bacia,
especialmente quanto s metas de qualidade de gua acordadas nos Comits para o espao
integral da bacia hidrogrfica; Previso de dispositivos legais que garantam a
implementao dos planos de bacia pelo poder pblico dos estados e dos municpios
envolvidos.
Apesar de serem justas as preocupaes dos entrevistados quanto importncia de serem
observadas os planos de bacia pelo poder pblico dos estados ou municpios, necessrio
reconhecer que esses so entes federados autnomos, que detm as prerrogativas
constitucionais de estabelecer o planejamento das atividades econmicas em seus territrios.
Conforme constataram MAGLIO e PHILIPPI JR. (2001), mesmo os planejamentos
ambientais regionais e metropolitanos institudos sob a forma de lei no tm sido respeitados
pelo poder pblico local, que se considera autnomo para decidir sobre a matria.
Adicionalmente, a falta de efetividade dos planos de bacia est em grande parte associada
ausncia das instncias colegiadas no acompanhamento tanto da elaborao quanto da
implementao dos mesmos (NEVES e CORDEIRO NETTO, 2004).
Em outras palavras, no caber Unio, nem aos colegiados do SINGREH, impor aos estados
e aos municpios os planos de bacia aprovados pelos comits, sendo mais factvel a via do
planejamento indicativo, por meio da conscientizao, do convencimento e de estmulos
econmicos.
196
Segundo MAGLIO e PHILIPPI JR. (2001), um dos caminhos seria fomentar a

compatibilizao das normas regionais e locais, em torno de objetivos comuns, bem como
aplicar instrumentos econmicos de compensao s restries ambientais promovidas no
mbito local.
Outra possibilidade seria vincular o apoio financeiro da Unio efetiva implementao dos
planos de bacias e dos planos estaduais de recursos hdricos (GARRIDO et al., 2003).
Segundo AZEVEDO et al. (2003), o desenvolvimento da infra-estrutura hdrica deveria fazer
parte de uma estratgia mais ampla, condicionando-se os investimentos aos aspectos de
gesto.
o caso da associao existente entre as componentes de investimento e de gesto no
Programa Progua Semi-rido, institudo pelo Governo Federal em 1997. MOREIRA e
ALPAZ (2003) verificaram que os estados brasileiros com estgios mais avanados em
termos de implementao dos instrumentos de gesto eram aqueles atendidos pelo referido
Programa.
No nvel normativo, destaca-se a Resoluo CONCIDADES no 34/2005 que, ao tratar do
contedo mnimo dos planos diretores municipais, explicitou como uma das funes sociais
das cidades garantir a universalizao do acesso gua potvel, aos servios de esgotamento
sanitrio, a coleta e disposio de resduos slidos e ao manejo sustentvel das guas pluviais,
de forma integrada s polticas ambientais, de recursos hdricos e de sade (art. 2, III).
Certo que, qualquer que seja a estratgia adotada, a soluo para o problema passar
necessariamente pela ampliao da participao dos municpios no planejamento hdrico
regional, envolvendo-os e, assim, co-responsabilizando-os pelos seus resultados.
No PNRH, ao se abordar o tema da integrao da PONAREH com outras polticas pblicas,
sugere-se, entre outras coisas, a reviso da representao municipal nos colegiados do
SINGREH, com vistas sua ampliao e efetivao (SRH/MMA, 2006a).
Ademais, no referido documento, ressalta-se a importncia do estabelecimento de
mecanismos de incentivo aos gestores municipais para adoo de prticas mais conscientes na
elaborao e reviso dos planos diretores, incluindo-se preocupaes com o meio ambiente e
com a prestao dos servios de saneamento (SRH/MMA, 2006a).
A efetivao do planejamento do SINGREH tambm depender da prpria qualidade dos
planos elaborados. No texto PNRH, diagnosticou-se que a aplicao dos instrumentos de
197
gesto de recursos hdricos, a exemplo da outorga, no tem se orientado pelos planos

estaduais de recursos hdricos. Ademais, no caso dos planos de bacia existentes, constatou-se
ser baixo o potencial dos mesmos subsidiarem o processo de deciso, inclusive em razo das
deficincias de contedo e estrutura (SRH/MMA, 2006a).
Dessa forma, afirmou-se serem necessrios o estabelecimento de indicadores de efetividade
dos planos de bacia e o desenvolvimento de mecanismos que os tornem normativos e que
garantam sua internalizao pelas demais polticas pblicas setoriais (SRH/MMA, 2006a).
Outras propostas apresentadas pelos entrevistados compreendem a flexibilizao dos
instrumentos de controle, a adoo de mecanismos de certificao e a aplicao de
instrumentos econmicos especficos: Flexibilizao do processo de licenciamento
ambiental, facultando-se aos empreendedores, como medida compensatria para a poluio
gerada em sua prpria atividade, a possibilidade de realizao de investimentos no controle
de poluio hdrica de terceiros, quando os benefcios para a qualidade de gua do corpo
receptor sejam equivalentes ou superiores; Utilizao de mecanismos de tributao
ambiental, a exemplo da experincia do ICMS ecolgico, para premiar as municipalidades
que mais investem no controle da poluio hdrica; Utilizao de mecanismos de
certificao de agentes poluidores em termos de controle da poluio hdrica para fins de
acesso aos recursos financeiros de programas e fundos geridos no mbito do SINGREH;
Introduo da experincia das licenas negociveis de poluio hdrica, sob superviso do
poder pblico, em algumas bacias que se encontram em estgio mais avanado de gesto dos
recursos hdricos, com Comits e Agncias de gua instaladas e atuantes, e que vivenciam
graves problemas de suprimento hdrico pela deteriorao da qualidade de gua.
Essas propostas representam inovaes com relao aos procedimentos normativos e
punitivos usualmente empregados no controle da poluio das guas. Segundo MAGLIO e
PHILIPPI JR. (2001), so necessrias novas prticas de gesto ambiental que induzam os
empreendedores adoo de atitudes pr-ativas e de autogesto ambiental.
No Brasil, assim como em outros pases com limitadas capacidades institucionais, a estratgia
de auto-regulao dos agentes poluentes, em substituio s medidas de represso
governamental, no pode ser desconsiderada (KELMAN, 2000; LOBATO DA COSTA,
2005).
Nas ltimas dcadas, os mecanismos de tributao ambiental tm sido adotados em diversos
pases, incluindo-se o Brasil. A experincia brasileira mais importante nesse campo a
198
implantao do ICMS ecolgico, mecanismo segundo o qual alguns Estados tm distribudo

aos seus Municpios parte dos recursos do ICMS segundo critrios de desempenho ambiental:
percentual de reas de proteo ambiental, percentual de terras indgenas, existncia ou no de
sistemas de saneamento, e outros (MAGLIO e PHILIPPI JR., 2001; ARAJO, 2003b).
O xito da experincia do ICMS ecolgico tem incitado a apresentao de novas propostas de
tributao ambiental, mais abrangentes, que buscam estend-la concepo de outros tributos
existentes, por exemplo, adotando-se critrios de cunho ambiental para o IPI, o ITR e a CIDE.
Destacam-se as iniciativas da Frente Parlamentar Pr-Reforma Tributria Ecolgica para
adoo do princpio poluidor-pagador em todo sistema tributrio nacional (ARAJO, 2003b).
As prticas voluntrias de certificao tambm tm grande aplicabilidade para a ampliao do
controle ambiental, oferecendo estmulos a mudanas de comportamento por parte dos
empreendedores (MAGLIO e PHILIPPI JR., 2001; LOBATO DA COSTA, 2005).
Particularmente quanto gesto de gua, ACSELRAD et al. (2004) apresentaram a proposta
de instituio de um certificado de uso racional de gua na agricultura irrigada, denominado
um selo azul, o qual seria concedido com base em uma metodologia de avaliao de
resultados, em vez da avaliao de processos. Tal metodologia, com as devidas adaptaes,
poderia ser aplicada a outros setores usurios e ao controle da poluio hdrica.
Quanto proposta de introduo da experincia de licenas negociveis, alguns pesquisadores
entendem que, sob determinadas condies, a mesma tem aplicabilidade para o controle da
poluio hdrica no pas. Segundo SOARES JR. et al (2003), em diversas regies do Brasil, h
um conjunto de fatores favorveis aplicao das licenas negociveis: grande escassez de
gua, mobilizao social e existncia de estrutura institucional para regular o mercado de
ttulos ou licenas.
Alguns entrevistados, por sua vez, recomendaram a adoo de uma estratgia de abordagem
indicativa ou incitativa no trato com os agentes pblicos, utilizando-se os recursos do
SINGREH: Utilizao dos recursos do SINGREH para apoio e divulgao das experincias
municipais bem sucedidas de gesto da qualidade das guas no meio urbano; Adoo de
critrios para transferncia de recursos financeiros do SINGREH que privilegiem os agentes
com atuao aderente ao objetivo de controle da poluio hdrica.
Importante mencionar a experincia do sistema de adeso incentivada, adotado para a
efetivao das metas de recuperao e conservao dos recursos hdricos na bacia
hidrogrfica do Alto Tiet: o agente poluidor, visando obter maior facilidade de acesso aos
199
recursos do FEHIDRO, entre outros benefcios, incentivado a aderir aos objetivos de

controle ambiental, ajustando sua conduta s metas estabelecidas no Plano da Bacia (SILVA e
PORTO, 2005).
Outro conjunto de propostas volta-se necessidade de um maior controle da poluio hdrica
difusa no meio rural e urbano: Reativao e ampliao dos programas de microbacias
hidrogrficas objetivando-se o maior envolvimento dos atores locais no controle da poluio
hdrica difusa; Implantao de sistemas de outorga para a gesto das guas pluviais no
meio urbano, atribuindo-se aos municpios a efetiva responsabilidade pelo controle da
qualidade e da quantidade da gua drenada em seu territrio; Ampliao da experincia
da taxa de drenagem urbana como mecanismo indutor de controle do escoamento superficial
na fonte, resultando, dentre outros benefcios, na mitigao da eroso do solo urbano e
prejuzos decorrentes sobre os corpos hdricos.
As cargas poluentes de natureza difusa, decorrentes da drenagem nas reas urbanas e rurais,
foram identificadas no PNRH como problemas ambientais significativos e de abrangncia
nacional, ocorrendo em praticamente todas as regies hidrogrficas (SRH/MMA, 2006a).
A poluio hdrica difusa est indubitavelmente associada questo do uso e ocupao do
solo e, portanto, o sucesso de qualquer estratgia de controle passa necessariamente pela
efetiva aplicao dos instrumentos de gesto territorial planos diretores, zoneamentos, reas
de proteo ambiental e outros.
Ressalta-se, por exemplo, as medidas de controle de poluio previstas no Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Porto Alegre/RS em razo do enquadramento das
reas (PPDUA, Lei Complemetar Municipal no 434/1999).
Contudo, as municipalidades, seja pela deficincia no planejamento, seja pela dificuldade de
implement-lo, mostram-se quase sempre incapazes de orientar o desenvolvimento local, de
forma a promover a melhor utilizao dos espaos pblicos e a ocupao territorial mais
racional e ordenada.
Dessa forma, outras medidas de controle da poluio hdrica difusa educativas, preventivas,
corretivas ou de regulao a exemplo das propostas apresentadas pelos entrevistados,
tambm devem ser consideradas no bojo das possveis alternativas de gesto.
No meio rural, destaca-se a concepo dos programas de microbacias hidrogrficas, a qual
tem uma forte componente social, de promoo da participao publica, e ambiental, voltada
200
implementao de tcnicas de conservao de gua e solo, ao controle de dejetos da criao

de animais, entre outras atividades de relevncia para o controle da poluio hdrica difusa.
Inicialmente, a experincia dos programas de proteo de microbacias tambm conhecidos
como programas de manejo de microbacias foi desenvolvida mais intensamente nos
estados da Regio Sul e, com a criao do Programa Nacional de Microbacias Hidrogrficas
(Decreto n 94.076/1987) pelo Ministrio da Agricultura, ampliada para todo o pas.
Posteriormente, os programas de microbacias hidrogrficas restringiram-se a algumas regies
de maior vocao agrcola, com amparo em decretos especficos (LANNA, 1995).
A proposta de reativao dos programas de microbacias j est sendo levada a cabo em alguns
estados brasileiros por exemplo, So Paulo (Programa Estadual de Microbacias
Hidrogrficas) e Santa Catarina (Microbacias II) inclusive com apoio financeiro de
organismos internacionais.
Por sua vez, quanto ao controle da poluio hdrica difusa no meio urbano, tambm so
importantes as medidas no estruturais, de carter preventivo, voltadas a um maior controle
nas prprias reas onde so gerados os escoamentos superficiais.
o caso, por exemplo, da fixao de vazes de restrio nos segmentos de montante das subbacias de drenagem, prevista no Plano Metropolitano de Macrodrenagem da regio
metropolitana de So Paulo, integrado ao Plano de Bacia do Alto Tiet (FUSP, 2002) e da
experincia da taxa de drenagem no Municpio de Santo Andr/SP (Lei Municipal no
7.606/1997).
Atualmente, cresce o entendimento segundo o qual a drenagem urbana deve ser entendida
como um servio pblico de saneamento que, como qualquer outro, deve ser devidamente
pago, mantido e regulado. Assim, cobrar-se-ia uma taxa de drenagem por sua utilizao
proporcionalmente rea urbana ocupada e impermeabilizada.
A taxa de drenagem, se devidamente estabelecida, mais do que uma fonte de recursos para
manuteno dos servios, poder se constituir em um importante mecanismo indutor do
controle de vazes e da poluio difusa no meio urbano.
Ademais, uma vez que os servios de drenagem provocam alteraes nos corpos dgua de
regime, quantidade e qualidade caberia a sua regulao pelo SINGREH no que diz respeito
ao lanamento dos volumes drenados, conforme disposto na Lei 9.433/97 (art. 12, III e V).
201
Nesse sentido, justificar-se-ia a proposta de introduo da regulao dos efluentes dos

sistemas de drenagem por meio da outorga, com o controle externo ao poder local,
objetivando-se, entre outras coisas, manter a qualidade da gua a jusante das reas urbanas
drenadas.
A aplicao do instrumento de outorga drenagem urbana, ao se pautar pelas diretrizes de um
plano de bacia, estabeleceria mais um importante vnculo entre as polticas urbanas e de
recursos hdricos, permitindo uma insero do SINGREH junto esfera de deciso das
municipalidades.
CASTRO
BAPTISTA
(2005)
apresentaram
uma
proposta
inicial,
ainda
em
desenvolvimento, para o estabelecimento de uma metodologia de anlise de pedidos de

outorga para urbanizao e drenagem urbana.
Corroboraria, ainda, para o controle da poluio difusa e pontual no meio urbano, a proposta
de Expanso dos servios de saneamento para reas reservadas proteo de mananciais
que foram ocupadas irregularmente, nas quais se verifique que processo de ocupao seja
irreversvel.
Um dos maiores desafios do saneamento ambiental e dos recursos hdricos est no
atendimento s populaes de baixa renda que, em muitas situaes, ocupam irregularmente
as reas de proteo de mananciais (CHAUDHRY, 2003; SILVA e PORTO, 2005).
Alm disso, em alguns casos, no planejamento urbano, objetivando-se viabilizar a prestao
de servios pblicos, acaba-se por estimular o adensamento urbano e o preenchimento de
vazios demogrficos, at mesmo em reas de proteo de mananciais (TCU, 2002a).
emblemtico o problema da ocupao desordenada na regio metropolitana de So Paulo,
inclusive nas reas de proteo dos mananciais que integram alguns dos grandes sistemas
produtores de gua da regio Sistema Guarapiranga-Billings e Sistema Alto Tiet e suas
conseqncias para o abastecimento pblico.
A viabilidade desses sistemas encontra-se seriamente ameaada pela degradao ambiental
nas bacias de drenagem, especialmente pela falta de infra-estrutura sanitria dos loteamentos
irregulares, comprometendo a qualidade da gua bruta dos reservatrios (TCU, 2002a; SILVA
e PORTO, 2005).
202
Apesar disso, conforme relatou CHAUDHRY (2003), o poder pblico encontrava-se

inoperante pois, por um lado, por determinao legal, no podia dotar os loteamentos
irregulares de infra-estrutura bsica e, por outro lado, era invivel aplicar a nica soluo
legal cabvel, qual seja, a remoo da populao.
Em razo das inmeras condicionantes legais e sociais envolvidas, variveis caso a caso, a
proposta de expanso dos servios de saneamento em reas ocupadas irregularmente vale
mais pelo registro do problema do que propriamente pela identificao de uma soluo.
No controle da poluio pontual, foram indicadas medidas de incentivo ao reso de efluentes:
Concesso de incentivos financeiros pelo instrumento da cobrana para empreendimentos
que praticam reso de efluentes; Simplificao do processo de outorga para
empreendimentos que contemplem projetos de reso direto de efluentes.
A primeira proposta foi recentemente regulamentada no mbito do SINGREH. A Resoluo
CNRH no 54 de 28 de novembro de 2005 determina que os Comits de Bacia devero
considerar, na proposio dos mecanismos de cobrana e de aplicao dos recursos da
cobrana, a criao de incentivos para a prtica de reso (art. 8, I).
Nos considerandos da Resoluo CNRH no 54/2005, ficou bastante evidente a importncia
que ser dada questo do reso de gua no mbito do SINGREH, inclusive como uma
medida de controle da poluio hdrica: (...) considerando que a prtica de reso de gua
reduz a descarga de poluentes em corpos receptores, conservando os recursos hdricos para o
abastecimento pblico e outros usos mais exigentes quanto qualidade; considerando que a
prtica de reso de gua reduz os custos associados poluio e contribui para a proteo do
meio ambiente e da sade pblica (...).
A segunda proposta tambm poder vir a ser implementada no bojo dessa regulamentao.
Foi determinado aos rgos integrantes do SINGREH que promovam, no mbito de suas
competncias, inclusive por meio de mecanismos de regulao, as diversas modalidades de
reso (Resoluo CNRH no 54/2005, art. 4), o que poder envolver a simplificao do
processo de outorga.
Segundo FINK (2003), a dispensa de outorga para reso direto de gua e a iseno de
cobrana para os casos que no acrescentem carga poluente aos efluentes lquidos reutilizados
podem estimular a disseminao de tal prtica. Tal medida poderia se mostrar especialmente
interessante para alguns usurios situados em regies com grave escassez hdrica, que no
203
dispem de outras fontes e passam a considerar a alternativa de reso como a opo mais
vivel para aumento de seu suprimento de gua.
Registram-se, por fim, as sugestes de estratgias e critrios para priorizao de investimentos
e aes de controle de poluio: Priorizao dos investimentos no controle da poluio
hdrica em regies mais a montante nas bacias hidrogrficas, que beneficiem maior
populao a jusante; Aplicao dos recursos administrados pelo SINGREH em tratamento
de esgotos sanitrios, prioritariamente nas localidades que contam com infra-estrutura de
esgotamento sanitrio; Priorizao dos esforos de abatimento da poluio hdrica
pontual, deixando-se para um segundo momento, aqueles voltados restrio das emisses
de poluentes do tipo difusa.
Quanto ao primeiro critrio de priorizao, trata-se de mais uma proposta para efetivao da
lgica da gesto por bacia hidrogrfica. Se a questo da qualidade de gua uma varivel de
interesse, a localizao relativa das fontes de poluio com relao s ocupaes
demogrficas, referenciadas em termos da rede natural de drenagem, certamente um fator a
ser considerado na definio dos investimentos.
Por sua vez, o critrio de priorizao dos investimentos em tratamento de esgotos onde h
infra-estrutura de esgotamento sanitrio parcialmente implementada tambm justificvel sob
a lgica ambiental e de sade pblica. Nas localidades que dispe apenas de rede coletora,
sem tratamento dos esgotos segundo dados censitrios, cerca de 1/3 dos municpios
brasileiros encontram-se nessa situao (IBGE, 2000) pode ocorrer um agravamento dos
problemas ambientais e de sade pblica, em razo da concentrao dos esgotos nos corpos
dgua do meio urbano (SRH/MMA, 2005).
Diferentemente, a proposta de priorizao da poluio pontual no pode ser defendida em
toda e qualquer situao, devendo ser considerados, caso a caso, os tipos e as formas de
ocupao e de atividades prevalentes. Por exemplo, em bacias hidrogrficas com vocao
eminentemente agrcola e com ocupao populacional pouco significativa e dispersa, o
controle da poluio difusa poder ser uma questo mais prioritria.
Apresenta-se na Tabela 5.10 um resumo geral do conjunto das propostas identificadas na
primeira linha de investigao.
204
Tabela 5.10: Resumo das idias centrais relacionadas s propostas registradas nas entrevistas
da primeira linha de investigao.
Adoo de procedimentos especiais

para tratamento de questes especficas
Adoo de mecanismos de induo ou

de incentivo
Estabelecimento de condies especiais

para regularizao de passivos ambientais
Simplificao de procedimentos para
empreendimentos de menor porte
Previso de condies especiais para o
licenciamento e outorga de ETEs
Flexibilizao
do
licenciamento,
facultando-se a medida compensatria de
controle da poluio de terceiros
Introduo da experincia das licenas
negociveis de poluio hdrica em bacias
em estgio mais avanado de gesto
Utilizao de mecanismos de certificao
de agentes poluidores para fins de acesso
aos recursos do SINGREH
Utilizao de mecanismos de tributao
ambiental, a exemplo do ICMS ecolgico
Utilizao de recursos do SINGREH para
apoio e divulgao de experincias bem
sucedidas de gesto no meio urbano
Adoo de critrios para transferncia de
recursos do SINGREH que privilegiem
agentes com atuao aderente ao objetivo
de controle da poluio
Integrao de procedimentos
SINGREH e SISNAMA
Adoo de critrios de avaliao

harmnicos entre licenciamento e outorga
Integrao dos sistemas de informao e
das aes de fiscalizao
Integrao dos procedimentos de outorga
e de licenciamento no exerccio das
funes da ANA e do IBAMA
entre
Integrao dos sistemas de outorga no

mbito no SINGREH
Reviso da atuao institucional da

ANA, atribuindo-lhe papel menos
poltico
Efetivao do planejamento hdrico por

meio de dispositivos legais
Previso de dispositivos legais que

determinem a adequao dos planos
diretores municipais aos planos de bacia
determinem a adoo de metas de
qualidade de gua compatveis para o rio
principal e afluentes
garantam a implementao dos planos de
bacia pelo poder pblico dos estados e
municpios
Promoo de medidas de incentivo

prtica de reso
Concesso de incentivos financeiros pelo

instrumento
da
cobrana
para
empreendimentos que praticam reso
Simplificao do processo de outorga para
empreendimentos que contemplem o reso
Promoo de programas e medidas

para controle da poluio difusa
Reativao e ampliao dos programas de

microbacias hidrogrficas
Implantao de sistemas de outorga para a
gesto das guas pluviais no meio urbano
Ampliao da experincia da taxa de
drenagem urbana como mecanismo
indutor de controle do escoamento
superficial na fonte
Estratgias e critrios gerais para

priorizao de investimentos e aes
Priorizao dos esforos de abatimento da

poluio hdrica pontual
Priorizao dos investimentos no controle
da poluio que beneficiem maior
populao a jusante
Priorizao dos investimentos em
tratamento em localidades com infraestrutura de esgotamento sanitrio
Ampliao da representatividade da
sociedade civil nos fruns do SINGREH
205
5.1.3. Resultados da segunda linha de investigao
5.1.3.1. Avaliao geral da percepo dos especialistas entrevistados

Se avaliada a percepo geral dos entrevistados, representantes do setor governamental ou
no, sobre as implicaes do processo de implementao da PONAREH para o setor
saneamento, verifica-se que os registros situaram-se mais no campo das possibilidades ou
condies (dificuldades e oportunidades), e menos no campo das realizaes ou resultados
(sucessos e insucessos).
Foram registradas 81 constataes e prospeces de dificuldades e oportunidades, nmero
quase duas vezes maior que o de insucessos e sucessos (42 registros). Os registros de
dificuldades e oportunidades representaram 64% das constataes e 66% das prospeces dos
especialistas consultados na 2 linha de investigao (Figura 5.5).
C o n s ta ta e s ( P e r o d o 1 9 9 7 a 2 0 0 5 )
P r o s p e c e s (P e r o d o 2 0 0 6 a 2 0 1 0 )
( 6 4 c o n s ta ta e s )
(5 9 p ro s p e e s )
26
11
20
(4 1 % )
(1 7 % )
D ific u ld a d e s
D ific u ld a d e s
(1 5 % )
O p o r tu n id a d e s
O p o r tu n id a d e s
S ucessos
S ucessos
Insuce ssos
Insuce ssos
10
12
(1 9 % )
(3 4 % )
20
(1 7 % )
15
(3 3 % )
(2 3 % )
Figura 5.5: Proporo de ocorrncia dos tipos de avaliao nos discursos dos entrevistados da
segunda linha de investigao.
Interessante notar ainda que, apesar do pequeno nmero de registros de insucessos na
avaliao dos representantes do setor no-governamental sobre o perodo de 1997 a 2005, as
dificuldades constatadas por esse mesmo grupo foram muitas, ocorrendo o mesmo na
avaliao prospectiva do setor governamental (Figuras 5.6 e 5.7).
Consta ta e s dos Espe cia lista s Entre vista dos
P rospe ce s dos Espe cia lista s Entre vista dos
24,1%
Sucessos
24,1%
22,9%
Oportunidades
28,6%
Dificuldades
10%
20%
30%
20,0%
Insucessos
8,3%
40%
28,6% 41,7%
Dificuldades
50%
Frequncia Relativa dos Tipos de A valiaes

31,4%
37,5%
48,3%
34,3%
0%
12,5%
Oportunidades
3,4%
Insucessos
20,0%
Sucessos
14,3%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
Frequncia Relativa dos Tipos de A valiaes

Figura 5.6: Comparao entre as freqncias de ocorrncia dos tipos de avaliao no discurso
dos grupos do setor governamental e no governamental.
206
P rospe ce s Consta ta e s
P rospe ce s Consta ta e s
Gov ernamental
12
No Gov ernamental
14
Gov ernamental
10
9
No Gov ernamental
10
11
20
20
Fre qu ncia de Consta ta e s e P rospe ce s

Dific uldades
Gov ernamental
10
5
No Gov ernamental
Gov ernamental
No Gov ernamental
20
20
Fre qu ncia de Consta ta e s e P rospe ce s
Oportunidades
Ins uces sos
S uc es s os
Figura 5.7: Comparao entre o nmero de ocorrncias de avaliaes positivas e negativas no

discurso dos grupos do setor governamental e no governamental.
5.1.3.2. Anlise das questes identificadas nas entrevistas
5.1.3.2.1. Constataes de dificuldades
Dentre as dificuldades constatadas pelos entrevistados na 2 linha de investigao,
destacaram-se aquelas relativas s limitaes dos operadores dos servios de saneamento em
estruturar suas atividades e promover investimentos: Restrio s linhas de crdito
governamentais para investimentos na infra-estrutura sanitria em razo da inexistncia de
iniciativas locais previamente consolidadas (por exemplo, projetos) e aprovadas pelas
agncias ambientais (licenas); Gesto pouco integrada dos diversos componentes dos
servios pblicos de saneamento (gua, esgoto, drenagem e resduos slidos) na maioria dos
municpios brasileiros; Incapacidade da grande maioria dos prestadores em responder ao
significativo nus ambiental do setor, especialmente no que se refere ao dficit de tratamento
dos esgotos sanitrios; Incompatibilidade entre a capacidade de investimento dos servios
locais de saneamento e as exigncias de investimento em tratamento de esgotos para
cumprimento das metas de qualidade de gua definidas pelo enquadramento; Capacidade
institucional deficiente de muitos prestadores de servios, especialmente nas regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste do pas, os quais se mostram dependentes de constante apoio
tcnico e financeiro de agentes externos.
GARRIDO et al. (2003) atestaram que a maioria das operadoras de servios de saneamento do
pas, sejam as estaduais ou as locais, mostram-se incapazes de gerar receitas suficientes para
financiar os investimentos exigidos pelo poder concedente e de cumprir as exigncias
impostas pelas agncias de controle ambiental.
Alm disso, por sua prpria condio institucional, freqentemente precria, os servios de
saneamento enfrentam dificuldades para obter crdito: Processo excludente de aplicao dos
207
recursos do FGTS no setor de saneamento, inviabilizando a participao de sistemas de

menor porte.
Os auditores do TCU constataram tal fato, afirmando que esse problema tem inviabilizado o
acesso dos servios de saneamento aos recursos financeiros de programas governamentais,
inclusive daqueles destinados modernizao do setor, caso do PMSS (TCU, 2002a).
No diagnstico do PMSS II sobre a situao institucional dos servios de saneamento, a
maioria no alcanou os nveis mnimos exigidos para acesso componente de investimentos
do Programa, sendo enquadrados como servios que necessitam, preliminarmente,
implementar reformas institucionais. Poucos estavam aptos para implementar projetos de
investimento na rea operacional ou na melhoria e ampliao dos servios (TCU, 2002a).
Mais recentemente, em 2004, durante o processo de seleo pblica das operaes de crdito
para o setor de saneamento, conduzido pelo Ministrio das Cidades, cerca de 1/3 da demanda
apresentada foi reprovada somente nas etapas de anlise institucional e de sustentabilidade
econmica e financeira (SNSA/STN, 2004).
Essas constataes sobre a incapacidade dos prestadores de servio de saneamento podem ser
diretamente relacionadas s dificuldades contatadas na prpria dinmica do setor e, mais
especificamente, na relao dos operadores desses servios com o poder pblico:
Fragilidade jurdica na relao entre as concessionrias de servios pblicos de
saneamento e o poder concedente, desestimulando a realizao de investimentos de longo
prazo na melhoria da infra-estrutura sanitria; Relao conflituosa entre os prestadores de
servios de saneamento e os rgos de controle ambiental.
H, em tudo isso, uma questo de fundo: Inexistncia de polticas pblicas no mbito
nacional ou dos estados que disciplinem a atuao do setor de saneamento.
fato a carncia de um marco legal e institucional para o desenvolvimento do setor de
saneamento no pas. Nesse sentido, foi apresentada, recentemente, uma nova proposta para o
estabelecimento de uma poltica pblica e de um marco regulatrio para o setor de
saneamento: o Projeto de Lei 5.296/2005.
Na Exposio de Motivos Presidncia da Repblica (E.M. n 07/2005 do Ministrio das
Cidades), so relatados, entre outros problemas, a prestao de servios de saneamento nas
208
regies metropolitanas de So Paulo e Rio de Janeiro sem qualquer contrato com os poderes
pblicos municipais.
Todavia, o desfecho dessa nova iniciativa de instituio de poltica pblica nacional para o
setor ameaado pela Intensa disputa entre grupos polticos divergentes que atuam junto
aos operadores de servios de saneamento.
Alguns autores tm a mesma percepo. MASSELI et al. (2005) afirmaram que, atualmente, a
questo do saneamento tem sido utilizada como instrumento de disputa poltica.
AZEVEDO et al. (2003) constataram que as autoridades estaduais e municipais tendem a
politizar o processo decisrio das companhias e autarquias responsveis pela prestao dos
servios de saneamento, interferindo diretamente no gerenciamento das mesmas.
Essas divergncias tm reflexos negativos importantes, seja no mbito da prestao dos
servios de saneamento, seja na formulao de polticas pblicas, dificultando-se, at o
momento, avanos no sentido de uma maior organizao institucional do setor.
As ingerncias polticas dificultam sobremaneira a operao eficiente dos servios de
saneamento. Os gestores dos servios, no dispondo de autonomia para decidir sobre os
rumos de suas aes, vem-se descompromissados com eventuais resultados negativos ou
falhas no atendimento s populaes (AZEVEDO et al., 2003).
No campo das polticas pblicas, a ideologizao ou partidarizao do tema tambm traz
prejuzos. Em razo da prpria vertente poltica da atual gesto do governo federal, h uma
clara tendncia de afirmao da titularidade municipal dos servios de saneamento,
atribuindo-se aos municpios a competncia privativa para delegao de um amplo conjunto
de servios definidos como de interesse local (PL 5.296/2005, art. 2, IX).
Isso tem gerado uma forte resistncia por parte dos agentes polticos que representam os
interesses dos estados e das companhias estaduais de saneamento, que apresentaram um outro
projeto com concepo bastante distinta (PLS 155/2005). No seria possvel afirmar, assim,
ao menos no curto prazo, se um marco regulatrio para o setor de saneamento finalmente ser
institudo no pas.
Interessante destacar, ainda, a seguinte constatao quanto Menor fora poltica dos
secretrios estaduais de recursos hdricos em relao aos dirigentes das companhias
209
estaduais de saneamento. Tal constatao foi registrada por um dos entrevistados, quando
esse se referia s dificuldades na relao institucional entre os rgos gestores de recursos
hdricos e os servios de saneamento.
De fato, a personalizao um trao da Administrao Pblica brasileira (TCU, 2002b,
SRH/MMA, 2005). Geralmente, confundem-se as instituies com seus dirigentes e as
polticas pblicas com os grupos que as conduzem. Assim, preocupante a constatao de
Dissociao dos temas saneamento e recursos hdricos na formao e atuao dos grupos
de profissionais envolvidos com algum desses temas.
Em estudo especfico sobre o setor de saneamento que subsidiou o PNRH, aferiu-se que,
independentemente da existncia de um arranjo poltico-institucional favorvel coordenao
com o setor de saneamento, as experincias bem sucedidas tm ocorrido, basicamente, a partir
de iniciativas individuais de lideranas e dirigentes das instituies envolvidas (SRH/MMA,
2005).
Segundo o mesmo estudo, exceo de algumas situaes pontuais de maior aproximao, a
relao institucional entre o setor usurio de saneamento e rea de recursos hdricos
caracterizada por um significativo isolamento e baixo nvel de interlocuo e articulao. E,
assim sendo, o setor de saneamento permaneceria desatento com relao questo da
qualidade das guas.
Concluiu-se, ento, ser ainda necessrio um esforo significativo para que o setor de
saneamento possa efetivamente internalizar a dimenso ambiental em seu cotidiano
(SRH/MMA, 2005).
Os auditores do TCU haviam feito avaliao similar sobre a dissociao entre as aes de
saneamento e de gesto ambiental no pas, afirmando que faltava s aes de saneamento a
preocupao com a qualidade de gua. No respectivo Relatrio de Auditoria, afirma-se que
h poltica de saneamento e no de proteo ambiental (TCU, 2002a).
Essas questes foram amplamente registradas nas entrevistas como dificuldades para
promoo do uso sustentvel de gua: Pouca ou nenhuma internalizao dos princpios da
Poltica Nacional de Recursos Hdricos pelos operadores dos servios de saneamento;
Pouca ou nenhuma internalizao dos princpios da Poltica Nacional de Recursos Hdricos
pelos rgos governamentais envolvidos com a promoo do setor de saneamento.
210
Alm dessas, haveria outra dificuldade na relao institucional com o setor de saneamento:
Incompatibilidade entre a escala local de operao dos servios de gua e esgoto e a escala
dos sistemas de gesto dos recursos hdricos.
Trata-se de uma obviedade que, como muitas outras, usualmente despercebida ou ignorada.
Segundo MAGLIO e PHILIPPI JR. (2001) um dos novos desafios para o desenvolvimento
sustentvel est na necessidade de agir localmente e pensar globalmente.
As anlises e solues definidas no mbito local, inclusive quanto prestao dos servios de
saneamento, tm implicaes diretas para a preveno de eventos crticos e para a qualidade
das guas e, portanto, no podem ser desconsideradas pelos rgos gestores na formulao do
seu planejamento (SRH/MMA, 2006a).
Por outro lado, os gestores dos servios de saneamento deveriam pautar sua atuao e orientar
suas aes observando o disposto nos planos de recursos hdricos (TCU, 2002a).
As polticas e aes locais, apesar da autonomia que gozam, deveriam respeitar as regras
gerais estabelecidas para o sistema que integram, sendo executadas de modo cooperativo com
os demais municpios da mesma bacia hidrogrfica (GARRIDO et al., 2003; CARVALHO,
2004a; BOSON, 2002 apud CARVALHO, 2004b).
Para tanto, o envolvimento dos servios de saneamento na fase de elaborao do
planejamento hdrico regional um fator essencial para integr-lo posteriormente ao
planejamento particular desses atores.
Por exemplo, BROCHI et al. (2004) relataram que o Plano Diretor de Captao e Produo de
gua da Bacia Hidrogrfica do PCJ, cuja elaborao foi acompanhada pelos servios de
saneamento da regio, amplamente utilizado pelos mesmos na tomada de decises e no
planejamento de suas obras e aes.
O conjunto das constataes de dificuldades registradas nas entrevistas da segunda linha de
investigao encontra-se resumido na Tabela 5.11.
211

registradas nas entrevistas da segunda linha de investigao.
Limitaes dos operadores e deficincias na

prestao dos servios de saneamento
Gesto pouco integrada dos diversos

componentes dos servios de saneamento
Incapacidade dos prestadores em responder ao
nus ambiental do setor (dficit de tratamento
dos esgotos)
Incompatibilidade entre a capacidade de
investimento dos servios locais e as
exigncias de investimento
Dependncia de muitos prestadores de
servios de constante apoio tcnico e
financeiro
Condies
desfavorveis
Fragilidade jurdica na relao entre as

concessionrias de servios pblicos de
saneamento e o poder concedente
Relao conflituosa entre os prestadores de
servios de saneamento e os rgos de
controle ambiental
Inexistncia de polticas pblicas que
disciplinem a atuao do setor de saneamento
Intensa disputa poltica junto aos operadores
de servios
Menor fora poltica do SINGREH em
relao ao setor de saneamento
poltico-institucionais
Empecilhos promoo e ampliao dos

servios de saneamento
Restrio de crdito governamental em razo

da inexistncia de iniciativas locais
previamente consolidadas
Processo excludente de aplicao dos recursos
do FGTS, inviabilizando a participao de
sistemas de menor porte
Dissociao
entre a rea de recursos
hdricos e o setor saneamento
Dissociao dos temas saneamento e

recursos hdricos na formao e atuao dos
grupos de profissionais
Pouca ou nenhuma internalizao dos
princpios da PONAREH pelos operadores
dos servios
Pouca ou nenhuma internalizao dos
princpios da PONAREH pelos rgos
governamentais de promoo do setor
Incompatibilidade entre a escala local dos
servios de gua e esgoto e a escala de gesto
dos recursos hdricos
5.1.3.2.2. Prospeces de dificuldades

As dificuldades das entidades integrantes do SINGREH para intervir junto ao setor usurio de
saneamento e influenciar suas aes foram tambm amplamente registradas na avaliao dos
especialistas sobre o futuro prximo (perodo de 2006 a 2010): Resistncias dos prestadores
de servios em balizar suas programaes de despesas e de investimentos pelas deliberaes
dos Comits; Impossibilidade de induo do setor usurio de saneamento por meio de
mecanismos de crdito, tendo em vista que as receitas dos prestadores, em muitos casos,
superam em muito os recursos financeiros disponibilizados pelo SINGREH; Pouco
significado dos recursos oriundos da cobrana pelo uso da gua diante da necessidade de
investimentos em infra-estrutura sanitria no pas; Impossibilidade de restringir o acesso
dos servios de gua e esgoto mal geridos aos recursos hdricos compartilhados na bacia,
haja vista sua condio essencial para a promoo do bem-estar pblico.
212
As preocupaes dos entrevistados quanto s possibilidades limitadas de atuao dos rgos

gestores de recursos hdricos junto ao setor usurio de saneamento so plenamente
justificveis.
Os problemas que afligem o setor de saneamento sempre estaro, de um modo ou de outro,
dentre os desafios a serem superados pela gesto de recursos hdricos, seja pela necessidade
de promoo do uso sustentvel e racional da gua, seja pela necessidade de controle da
poluio das guas naturais.
Por exemplo, o crescimento dos problemas de saneamento ambiental foi destacado como uma
das invarincias mais importantes nos cenrios do PNRH, superada apenas pelos impactos das
atividades produtivas rurais (SRH/MMA, 2006b).
Segundo
LOBATO
DA
COSTA
(2005),
longa transio poltico-institucional
experimentada pelo setor de saneamento aps a depleo do modelo do PLANASA, marcada

pela ausncia de uma poltica pblica que oriente suas aes, rebate negativamente sobre a
Assim, so compreensveis as preocupaes futuras de alguns entrevistados quanto
Continuidade do atual quadro de desorganizao e indefinio institucional no setor de
saneamento ou quanto ao Desinteresse do setor de saneamento pelo espao institucional do
SINGREH a partir da constituio de um sistema institucional prprio do setor.
Todavia, a eventual estruturao de um arranjo institucional para o setor de saneamento no
ser necessariamente positiva, nem negativa, para os objetivos do SINGREH de promover o
uso racional e sustentvel da gua por aquele setor usurio. Ser positiva, se houver
mecanismos que garantam a devida articulao da gesto dos servios com a gesto de
recursos hdricos e, indiferente ou negativa, caso contrrio.
Tomando-se o caso do Estado de So Paulo, constata-se que, apesar da instituio de um
sistema de gerenciamento prprio do setor de saneamento o Sistema Estadual de
Saneamento (SESAN), institudo pela Lei Estadual 7.750/92 semelhante ao existente para o
gerenciamento de recursos hdricos naquele estado (SIGRH, Lei Estadual 7.663/91), optou-se
pela estruturao das Comisses Regionais de Saneamento Ambiental (CRESANs) junto s
cmaras tcnicas de saneamento dos Comits de Bacia Hidrogrfica (CRH, 1997 apud
MARCON, 2005; SRH/MMA, 2006a).
213
Afirmou-se, no texto do PNRH, ser esse o nico exemplo concreto de integrao entre as
polticas de saneamento e de recursos de hdricos, haja vista que, nesse caso especfico, as
decises do setor vm ocorrendo de forma regionalizada, com a participao efetiva dos
membros dos Comits de Bacia (SRH/MMA, 2006a).
O interesse do setor de saneamento quanto aos recursos financeiros do FEHIDRO e a
inexistncia, ainda, do Fundo Estadual de Saneamento FESAN (Lei Estadual 7.750/92, art.
3, III) certamente contriburam para essa aproximao intersetorial no Estado de So Paulo.
Essas incertezas e indefinies quanto organizao futura do setor de saneamento
certamente contriburam para projetar alguns dos problemas atuais para a avaliao
prospectiva: Gesto dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio em
uma mesma localidade por diferentes prestadores; Restries adequada tarifao dos
servios de coleta e tratamento dos esgotos sanitrios; Inexistncia de poupana pblica
para financiamento dos investimentos necessrios em coleta e tratamento dos esgotos
sanitrios no pas.
A partir das informaes disponibilizadas pelo Diagnstico dos Servios de gua e Esgoto
2004, possvel constatar que, em grande parte dos municpios, os prestadores regionais
somente operam os servios de gua (SNIS, 2005).
Assim, em muitas situaes, os servios de esgotamento sanitrio, quando disponveis,
acabam ficando a cargo das prprias localidades, que no dispem das receitas tarifrias dos
servios de gua para cobrir os custos operacionais dos sistemas de esgotos.
Por exemplo, nos municpios em que o prestador local depende, em maior ou menor grau, dos
servios prestados por empresas estaduais de saneamento, so comuns os conflitos quanto ao
valor das tarifas e quanto inadimplncia no pagamento dos servios prestados pelas
empresas estaduais (SNIS, 2005).
Segundo GARRIDO et al. (2003), no caso dos servios de coleta e tratamento de esgotos, isso
ocorre, ao menos em parte, porque uma parcela considervel da populao brasileira no tem
capacidade para pagar os custos dos servios de coleta e tratamento de esgotos ou no
considera necessrio pag-los, mesmo quando estabelecidos nveis tarifrios bastante
reduzidos.
214
Alm disso, outro agravante da situao futura seria o Reduzido nmero de municpios com
planos diretores de servios de gua e esgoto. Um dos principais desafios seria, ento,
promover, no nvel local, o planejamento das aes sanitrias e sua devida articulao com o
planejamento das demais utilidades pblicas: transportes, habitao, sade e outras.
As aes de saneamento no tm sido devidamente integradas ao planejamento urbano, sendo
consideradas apenas posteriormente, como resposta ao processo de urbanizao, sob uma
lgica de investimentos imediatista (SOARES et al., 2003; SRH/MMA, 2005).
A transferncia de problemas atuais para a avaliao prospectiva tambm se revela nas
preocupaes quanto capacidade dos prestadores de servios: Incapacidade dos
prestadores de servio em cumprir os Termos de Ajustamento de Conduta firmados com o
Ministrio Pblico para reverso dos passivos ambientais do setor; Pouca experincia e
capacidade tcnica dos prestadores locais para implantao e operao de estaes de
tratamento de esgotos.
MARCON (2005) relatou a proposio de inmeras aes civis pblicas pelo Ministrio
Pblico do Estado de So Paulo, a partir de informaes da CETESB e do sistema de
gerenciamento de recursos hdricos da bacia hidrogrfica do PCJ, contra prefeituras e servios
de saneamento, em razo do lanamento de esgotos em corpos hdricos da regio.
Diante da ameaa de sanes penais, os poderes pblicos e os representantes legais dos
servios de saneamento usualmente tm buscado a homologao de acordos com o Ministrio
Pblico, assumindo compromissos de investimentos e de recuperao dos passivos ambientais
em conformidade com os Termos de Ajustamento de Conduta (TAC).
Assim, MARCON (2005) constatou que o Ministrio Pblico tem exercido uma funo de
catalisador de investimentos para a implementao de sistemas de coleta e tratamento de
esgotos na regio do PCJ.
Entretanto, a implementao das referidas obras no , por si s, garantia de proteo sade
humana ou de promoo da qualidade ambiental, haja vista que, freqentemente, a eficincia
de remoo de poluentes reduzida (OLIVEIRA e VON SPERLING, 2005a; SRH/MMA,
2005).
Isso ocorre porque, em muitas situaes, a medida estrutural no acompanhada de outros
investimentos
em
treinamento
capacitao
de
pessoal
para
operao
desses
215
empreendimentos, o que acaba por comprometer o efetivo abatimento de poluio nas

estaes de tratamento de esgotos existentes.
Em uma abrangente avaliao sobre o desempenho de estaes de tratamento de esgotos
sanitrios (ETEs) em operao nos estados de Minas Gerais e So Paulo, OLIVEIRA e VON
SPERLING (2005a) constataram que, se considerados os valores usuais de eficincia de
remoo de alguns dos principais parmetros analticos (DBO, DQO, SST, NTK, PT e CF),
um expressivo nmero de ETEs apresentavam um desempenho inferior ao esperado,
principalmente entre aquelas que empregavam a tecnologia de fossa sptica seguida de filtro
anaerbio ou de lagoas facultativas, as quais representavam mais da metade do universo
amostrado no estudo.
Apesar de no ter sido possvel correlacionar, no referido estudo, o desempenho das ETEs
avaliadas com suas condies operacionais, esta uma varivel explicativa que no pode ser
descartada. OLIVEIRA e VON SPERLING (2005b) ressaltaram ser essencial um
conhecimento aprofundado e integrado dos operadores sobre as condies especficas de cada
sistema cargas orgnicas e hidrulicas aplicadas, caractersticas do afluente, entre outras o
que, em muitos casos, especialmente nas menores localidades, parece ser uma realidade ainda
bastante distante.
Nesse aspecto, bastante importante a formao da Rede Nacional de Capacitao e Extenso
Tecnolgica em Saneamento Ambiental (ReCESA), que tem como objetivo principal a
capacitao dos profissionais que atuam no nvel operacional de sistemas de saneamento
abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, gesto de resduos slidos, drenagem urbana.
A iniciativa, apoiada com recursos do CT-HIDRO, conta com Ncleos Regionais e tem
coordenao interinstitucional de um Comit Gestor (Portaria no 55/2006 do Ministrio das
Cidades).
216

Limitaes do SINGREH para intervir

junto ao setor usurio de saneamento
Empecilhos promoo e ampliao dos

Resistncias dos prestadores em balizar suas

programaes pelas Deliberaes dos Comits
Impossibilidade de induo do setor usurio
de saneamento por meio de mecanismos de
crdito
Pouco significado dos recursos da cobrana
diante da necessidade de investimentos em
infra-estrutura sanitria
Impossibilidade de restringir o acesso dos
servios de gua e esgoto mal geridos aos
recursos hdricos
Reduzido nmero de municpios com planos

diretores de servios de gua e esgoto
Gesto dos servios de gua e esgoto por
diferentes prestadores
Restries adequada tarifao dos servios
de coleta e tratamento dos esgotos
Inexistncia de poupana pblica para
financiamento dos investimentos em coleta e
tratamento dos esgotos
Condies
desfavorveis
Continuidade
do
atual
quadro
de
desorganizao e indefinio institucional no
setor de saneamento
Desinteresse do setor de saneamento pelo
espao institucional do SINGREH
poltico-institucionais
Limitaes dos operadores e deficincias na

prestao dos servios de saneamento
Incapacidade dos prestadores de servio em

cumprir os Termos de Ajustamento de
Conduta
Pouca experincia e capacidade tcnica dos
prestadores locais para implantao e
operao de ETEs
5.1.3.2.3. Constataes de oportunidades

Algumas das oportunidades registradas dizem respeito aos esforos de organizao dos
prprios operadores de servios de saneamento para representao de seus interesses nos
fruns do SINGREH: Estruturao das unidades administrativas de algumas companhias
estaduais por regies hidrogrficas; Criao de estruturas prprias na organizao
institucional de algumas companhias estaduais de saneamento para participao nos
sistemas de gesto de recursos hdricos; Arregimentao dos prestadores de servios de
saneamento operantes em uma mesma bacia na defesa dos seus interesses.
o caso, por exemplo, do modelo de administrao descentralizado da SABESP, baseado na
regionalizao por unidades hidrogrficas do Estado de So Paulo. Tal modelo est
estruturado em Unidades de Negcio, que funcionam com autonomia para a aplicao dos
recursos financeiros em reas correspondentes aos domnios hidrogrficos estaduais: Alto e
Baixo Paranapanema; Pardo e Grande; Alto, Mdio e Baixo Tiet; Vale do Ribeira; Vale do
Paraba; entre outras.
MOREIRA et al. (2003) destacaram as vantagens de uma eventual reestruturao da
Companhia Catarinense de guas e Saneamento CASAN, com a organizao de suas
unidades administrativas tambm por regio hidrogrfica no Estado de Santa Catarina.
217
Segundo os autores, isso deveria envolver a criao de centros de custos diferenciados e a

regionalizao das polticas tarifria, comercial, operacional e de investimento da empresa,
com vistas a adequ-las aos compromissos de gesto assumidos pela CASAN junto aos
Comits de Bacia.
Outras oportunidades indicadas pelos entrevistados tratam da aproximao dos representantes
dos prestadores de servios de saneamento com outros atores da sua bacia hidrogrfica,
inclusive do prprio setor saneamento: Interao de companhias de saneamento com outros
setores usurios em torno dos sistemas de grandes adutoras na regio Nordeste; Interao
entre os prestadores de servios de abastecimento de gua e os rgos gestores de recursos
hdricos na operao de reservatrios de usos mltiplos; Aproximao institucional entre
servios locais de saneamento operantes em uma mesma bacia.
Um importante exemplo o Convnio firmado em 2002 entre os servios de saneamento de
Campinas/SP e de Valinhos/SP, com a intermediao do Consrcio Intermunicipal das Bacias
Hidrogrficas do PCJ, o qual envolveu o repasse de recursos financeiros do primeiro para a
antecipao das obras da ETE Capuava, localizada nesse outro municpio paulista.
O referido acordo foi viabilizado pelo interesse de Campinas/SP em reduzir a poluio gerada
pelo lanamento dos esgotos sanitrios de Valinhos/SP, municpio localizado logo a jusante, e
promover a melhoria da qualidade de gua do rio Atibaia, utilizado como manancial de
abastecimento.
Apesar de se tratar de um episdio especfico, ocorrido em uma rea na qual existe uma
consolidao significativa do sistema de gerenciamento dos recursos hdricos, o fato relatado
um importante exemplo de articulaes que podem ser desenvolvidas com o apoio do
SINGREH.
A percepo dos entrevistados tambm foi positiva quanto s possibilidades oferecidas ao
setor de saneamento nas instncias deliberativas do SINGREH: Utilizao do espao
institucional dos Comits para estabelecimento das demandas do setor de saneamento em um
nvel mais abrangente que o do interesse local; Representao dos servios locais nos
conselhos deliberativos do SINGREH; Maior legitimidade e representao dos interesses
dos prestadores de servios de saneamento junto ao Poder Pblico a partir do apoio dos
Comits que esses integram.
218
Pode-se, assim, agrupar as constataes de oportunidades identificadas em torno de trs idias

centrais, conforme apresentado na Tabela 5.13.
Organizao
dos
operadores
de
saneamento para representao dos seus
interesses no SINGREH
Estruturao das unidades administrativas de

algumas CESBs por regies hidrogrficas
Criao de estruturas prprias na organizao
de CESBs para participao no SINGREH
Arregimentao dos servios de saneamento
operantes em uma mesma bacia na defesa dos
seus interesses
Representao do setor de saneamento nos

fruns do SINGREH
Utilizao do espao dos Comits para

estabelecimento das demandas do setor de
saneamento em um nvel mais abrangente
Representao dos servios locais nos
conselhos deliberativos do SINGREH
Maior legitimidade e representao dos
interesses dos servios de saneamento junto
ao poder pblico a partir do apoio dos
Comits
Interao do setor de saneamento com outros atores
Interao de companhias de saneamento com outros setores usurios em torno dos sistemas de
grandes adutoras no Nordeste
Interao entre os prestadores de servios e os rgos gestores na operao de reservatrios de
usos mltiplos
Aproximao institucional entre servios locais de saneamento operantes em uma mesma

bacia hidrogrfica
5.1.3.2.4. Prospeces de oportunidades

A prospeco dos entrevistados sobre oportunidades futuras para promoo do uso sustentvel
de gua pelo setor de saneamento fundamentou-se, inicialmente, no interesse comum dos
gestores de recursos hdricos e dos servios de saneamento na proteo de corpos hdricos que
servem de mananciais para abastecimento pblico de gua: Crescente interesse dos
prestadores de servios de saneamento pela proteo dos mananciais de abastecimento de
gua; Necessidade de articulao entre os prestadores de servios de saneamento e os
rgos gestores de recursos hdricos em aes de proteo das reas de recarga de
mananciais de abastecimento; Exigncia de divulgao de informaes aos consumidores
sobre a qualidade de gua dos mananciais, conforme Decreto Federal 5.440/05.
Sabe-se que a presso sobre os recursos hdricos maior em bacias densamente ocupadas e
que mananciais de abastecimento de importantes centros do pas j tm a qualidade de suas
guas comprometida pela ocupao desordenada associada falta de infra-estrutura sanitria.
(TCU, 2002a; CHAUDHRY, 2003; SILVA e PORTO, 2005).
A soluo ou preveno do referido problema de interesse direto dos prestadores de servios
de gua que atuam nessas reas, os quais se vem obrigados a arcar com custos cada vez
219
maiores para garantir o tratamento de uma gua bruta de pior qualidade ou, ainda, compelidos
a antecipar ou ampliar investimentos para aduo de gua de outros mananciais, objetivandose minimizar riscos de desabastecimento ou de intermitncia dos sistemas que operam.
O Decreto Federal 5.440/2005, ao exigir uma ampla e peridica divulgao de vrias
informaes sobre o sistema de produo de gua, desde as condies dos mananciais at o
atendimento dos padres de potabilidade, certamente contribuir para que a questo da
proteo dos mananciais torne-se ainda mais prioritria na agenda do setor de saneamento.
O referido dispositivo prev que os prestadores de servio de distribuio de gua devero
encaminhar, anualmente, para cada consumidor, relatrio anual contendo diversas
informaes referentes gesto dos mananciais, podendo-se citar: identificao dos
mananciais de abastecimento, descrio das suas condies, mecanismos e nveis de proteo,
qualidade dos mananciais, fontes de contaminao, identificao da bacia hidrogrfica,
particularidades prprias das guas dos mananciais, ocorrncia de agrotxicos e outros
poluentes no manancial, e outras (art. 5, II, alneas g e j).
Ademais, est previsto que os rgos de sade responsveis pela vigilncia da qualidade de
gua devem se articular com os diversos colegiados com interesse na matria explicitandose, entre outros, os conselhos de recursos hdricos e os Comits de Bacia e com as entidades
representativas da sociedade civil para implementao das determinaes do Decreto Federal
5.440/2005 (artigo 17, inciso IV).
Verifica-se, portanto, que conforme identificado pelos entrevistados, as exigncias do referido
Decreto acabam por oferecer uma importante oportunidade para articulao da agenda do
setor de saneamento com a da gesto dos recursos hdricos, particularmente quanto ao
objetivo de controle da poluio hdrica.
Registraram-se tambm vrias outras prospeces de oportunidades relativas ao papel a ser
desempenhado pelas entidades integrantes do SINGREH no apoio promoo de estudos e
investimentos de interesse do setor de saneamento: Apoio tcnico das Agncias de gua
elaborao de planos diretores municipais de gua e esgoto, em conformidade com as
diretrizes do plano maior da bacia; Desenvolvimento de projetos e planos diretores para
infra-estrutura de sistemas de gua e esgoto com recursos da cobrana pelo uso da gua;
Reconhecimento de novas demandas para os servios de saneamento a partir de estudos
desenvolvidos ou financiados pelo SINGREH; Exigncia de atualizao permanente de
220
informaes sobre a organizao e desempenho do setor de saneamento para o planejamento

dos rgos gestores de recursos hdricos; Aumento da parcela de recursos financeiros
destinados ao setor de saneamento transferidos a partir de programas e fundos geridos no
mbito do SINGREH.
Dada a vasta interface do setor saneamento com a rea de recursos hdricos, boa parte dos
estudos e documentos produzidos pelo SINGREH sero de interesse desse setor usurio, a
comear pelos prprios Planos de Recursos Hdricos.
Um importante exemplo o estudo denominado Atlas Nordeste: Abastecimento Urbano de
gua, contratado com recursos do Programa Progua Semi-rido. Esse trabalho, em fase
final de desenvolvimento, apresenta um amplo diagnstico da oferta de gua bruta em
municpios do Semi-rido Nordestino e uma avaliao preliminar de alternativas tcnicas
para o abastecimento humano dessas localidades.
Alm dos documentos tcnicos de referncia, a promoo de investimentos de interesse do
setor de saneamento tambm uma conseqncia natural da sobreposio de interesses com a
rea de recursos hdricos.
Particularmente sob a perspectiva da qualidade de gua, constata-se que as condies crticas
esto freqentemente associadas ao problema do despejo de esgotos sanitrios sem um
adequado tratamento (ANA, 2005d). Assim sendo, correto supor que parte considervel dos
recursos do SINGREH venha a ser aplicada para promoo e ampliao desses servios.
Tal suposio confirmada pelo texto do PNRH, no qual se afirma que caber ao SINGREH
uma parcela da responsabilidade pelo aumento dos ndices de tratamento de esgotos no pas,
sendo provvel que instrumentos econmicos tenham que ser utilizados para subsidiar
parcialmente a implantao desses sistemas (SRH/MMA, 2006a).
Isso j ocorre, por exemplo, no Estado de So Paulo, onde a maioria dos recursos financeiros
licitados pelo FEHIDRO volta-se ao setor de saneamento e, mais especificamente, para o
tratamento de esgotos sanitrios (MARCON, 2005).
Identificaram-se, tambm, no discurso dos especialistas, outras oportunidades decorrentes do
papel regulador ou indutor que os componentes do SINGREH podero exercer junto ao setor
de saneamento: Regulao dos servios pblicos de saneamento por entidades integrantes
ou associadas estrutura do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos;
221
Incentivos modernizao e melhoria da operao dos sistemas de abastecimento de gua

e de esgotamento sanitrio a partir da implementao da cobrana pelo uso da gua e da
regulao desses servios, impondo-se restries ao repasse de seu valor para as tarifas;
Estabelecimento de metas para a expanso da cobertura dos servios de abastecimento de
gua e esgotamento sanitrio nos planos de bacia.
LOBATO DA COSTA (2005) destacou a necessidade de se assegurar a devida coordenao
entre as aes de regulao do uso das guas com a regulao da prestao dos servios de
saneamento.
Sabe-se, contudo, que a regulao dos servios de saneamento no , necessariamente, uma
atribuio dos rgos gestores de recursos hdricos. Todavia, a ampla dimenso dos servios
de saneamento na gesto dos recursos hdricos, acaba por levar, em alguns casos, reunio
dessas competncias em tais entidades.
o caso da Agncia Reguladora de guas e Saneamento (ADASA) que possui, dentre outras,
as atribuies de regular e fiscalizar os servios de saneamento no Distrito Federal, e da
Superintendncia de Desenvolvimento dos Recursos Hdricos e Saneamento Ambiental
(SUDERHSA) no Estado do Paran, que detm competncias para o planejamento e a
execuo de obras no setor de saneamento.
Ressalta-se ainda que, em mbito nacional, foi atribuda ANA a prerrogativa para
disciplinar, em carter normativo, a aduo de gua bruta que envolver recursos hdricos de
domnio da Unio, inclusive mediante o estabelecimento de tarifas e a fixao dos padres de
eficincia para prestao do respectivo servio (Decreto n 3.692/2000, art. 2, XV).
H a possibilidade concreta de que a ANA, caso se concretize o Projeto de Integrao do Rio
So Francisco com as Bacias Hidrogrficas do Nordeste Setentrional (PISF), venha exercer o
papel de entidade reguladora do sistema de gesto do referido empreendimento, envolvendo a
regulao dos servios de distribuio de gua bruta.
certo tambm que, mesmo quando as atribuies para regulao do uso da gua e para
regulao dos servios de saneamento estiverem bem delineadas, caber ainda ao SINGREH
um papel indutor junto ao setor de saneamento, em especial, a partir da aplicao dos seus
instrumentos de gesto.
222
Ademais, no ambiente de negociao social dos fruns de bacia, especialmente em regies de

maior conflito pelo uso da gua, os responsveis pela prestao de servios de saneamento
certamente sero chamados, em algum momento, para pactuar melhorias na operao dos seus
servios de gua e esgoto.
Algumas outras oportunidades no futuro prximo, identificadas pelos entrevistados,
evidenciam suas expectativas quanto s possibilidades de avanos em questes prprias do
setor de saneamento: Melhor definio quanto s alternativas tecnolgicas para tratamento
dos esgotos, a partir da percepo sistmica dos problemas de qualidade de gua na bacia;
Ampliao da participao dos investimentos privados no setor de saneamento a partir do
estabelecimento de um marco regulatrio para a prestao dos servios; Constituio de
entidades (consrcios pblicos ou empresas) para gesto dos servios de saneamento com
reas de atuao coincidentes com os domnios das bacias hidrogrficas.
Essas ltimas prospeces relacionam-se diretamente a aspectos conjunturais de grande
relevncia para a organizao institucional e promoo de investimentos no setor de
saneamento no futuro prximo: (1) a instituio de Programas Estaduais de Parcerias PblicoPrivadas (PPPs) em importantes estados brasileiros Minas Gerais (Lei 14.868/2003), So
Paulo (Lei 11.688/2004) e o estabelecimento desse mecanismo em nvel nacional (Lei
11.079/2004); (2) a edio da Lei 11.107/2005, que trata das normas para a contratao de
consrcios pblicos; e (3) o encaminhamento do PL 5.296/2005 ao Congresso Nacional, que
almeja instituir as diretrizes gerais para os servios de saneamento bsico, a serem obedecidas
por todos os entes federativos, como, tambm, organizar as aes da Unio frente ao setor.
Utilizando-se os termos legais vigentes na Lei 11.079/2004, define-se a Parceria PblicoPrivada como contrato administrativo de concesso, na modalidade patrocinada ou
administrativa (art.2, caput), o que no se aplica modalidade de concesso comum (Lei no
8.987/95) e demais situaes de licitao e contratao (Lei no 8.666/93).
Nas legislaes estaduais de Minas Gerais e de So Paulo, ambas anteriores norma federal,
previu-se que os diversos tipos de investimento em infra-estrutura pblica, a prestao de
servio pblico e a explorao de bem pblico podero ser objeto das Parcerias PblicoPrivadas (art. 5 da Lei Estadual 14.868/2003 e art. 5 da Lei Estadual 11.688/2004,
respectivamente).
223
Em So Paulo, encontra-se em curso um grande projeto de PPP da SABESP para execuo de

obras de melhoria e ampliao do Sistema Produtor de gua do Alto Tiet, o qual envolve
recursos da ordem de R$ 1,3 bilho para a prestao de servios de manuteno de barragens,
tratamento e disposio final do lodo gerado na produo de gua tratada, construo de
adutoras e outras utilidades.
Em Minas Gerais, no mbito do Programa Estadual de PPP, h estudo da COPASA para
implementao do modelo de um projeto de PPP para prestao de servios de saneamento
bsico em municpios de menor IDH, agrupados por regio ou bacia hidrogrfica, o que
envolveria a sub-concesso dos servios desses municpios pela COPASA aos parceiros
privados interessados. Esses ltimos teriam que cumprir metas de atendimento populao
pr-estabelecidas em contrato (metas de desempenho), tendo como garantia a remunerao
por nveis tarifrios mnimos, subsidiados pelo Estado, caso necessrio.
Ficam bastante evidentes as possveis implicaes do modelo das PPPs para o setor de
saneamento, seja na execuo da infra-estrutura sanitria ou na prestao dos servios, bem
como a necessidade urgente de estabelecimento de um marco regulatrio setorial e de
consolidao dos sistemas nacional e estaduais de gesto e regulao do uso da gua.
BONELLI e IAZZETTA (2005) ponderaram que as leis que tratam das PPPs no so por si s
um marco regulatrio; objetivam apenas preencher lacunas existentes na legislao vigente
sobre os procedimentos licitatrios e os contratos administrativos.
Dessa forma, para o sucesso dessas parcerias, no bastaria otimizar os projetos de PPPs nos
respectivos editais e contratos, mas a consolidao de um marco regulatrio adequado para as
diversas atividades passveis de implementao sob esse novo modelo de concesso,
incluindo-se o setor de saneamento (BONELLI e IAZZETTA, 2005; SERROA DA MOTTA,
2004).
Segundo SERROA DA MOTTA (2004), no caso do setor de saneamento, a aplicao das
normas das PPPs dependeria ainda de uma poltica tarifria adequada e a clara definio do
poder concedente. Assim, conforme discutido no item 5.1.3.2.1, seria tambm necessrio
superar as divergncias polticas que emperram a organizao e a definio de uma poltica
pblica especfica para o setor.
A prospeco de ampliao dos investimentos privados seja pelo mecanismo das PPPs ou
no ainda frgil diante das resistncias ideolgicas que envolvem a questo e,
224
particularmente, devido s dificuldades de estabelecimento de um marco regulatrio para o

setor de saneamento.
A ampliao da participao do setor privado no saneamento, se ocorrer, no ser
necessariamente boa ou ruim para a promoo da qualidade ambiental e da sade pblica.
Independentemente do modelo de investimentos e de servios prevalente pblico, privado
ou misto o mais importante a clara definio de regras e responsabilidades e a existncia
de mecanismos de controle, inclusive o controle social.
Um passo importante foi dado com a regulamentao da experincia dos consrcios pblicos
(Lei 11.107/2005). H a expectativa de que, apesar das polmicas e inconsistncias jurdicas
que envolvem o seu texto legal, inclusive sobre a atribuio de personalidade jurdica aos
consrcios administrativos (DI PIETRO, 2005), seja incentivada uma maior cooperao entre
os entes federados, tendo em vista as diversas experincias levadas a cabo no pas, como a dos
consrcios intermunicipais de sade, de tratamento e destinao de resduos slidos, e de
No caso dos servios de saneamento, a gesto associada por meio de consrcios pblicos pode
ter importantes implicaes para a reorganizao institucional do setor no futuro prximo,
especialmente para a prestao dos servios de saneamento integrado em regies
metropolitanas.
possvel tambm que, a partir dessa regulamentao dos consrcios pblicos, sejam
constitudos modelos mais adequados e eficientes para gesto de servios pblicos em uma
escala territorial diferente, por exemplo, na escala das bacias hidrogrficas.
Por fim, vale a meno a outra prospeco de oportunidade: Destinao de recursos pelas
companhias de saneamento dos estados nordestinos, correspondentes a uma parcela dos
emprstimos do Programa Progua, para a constituio dos Fundos Estaduais de Recursos
Hdricos naqueles estados.
Realmente, consta do Manual Operativo do Progua Semi-rido a previso de que, nos casos
de gesto das obras de reservao e aduo por empresas estaduais, seja adicionada aos custos
de operao e manuteno desses empreendimentos, uma parcela correspondente ao
ressarcimento dos investimentos realizados com recursos financeiros do Programa e que a
mesma seja destinada ao respectivo Fundo Estadual de Recursos Hdricos (BIRD, 2000).
Entretanto no h qualquer evidncia de que isso tenha ocorrido ou venha ainda a ocorrer.
225
Diferentemente do SISNAMA, que conta com o Fundo Nacional de Meio Ambiente FNMA
(Lei 7.797/89) para efetivao da PNMA (Lei 6.938/81), o SINGREH no dispe de um
instrumento equivalente para implementao da PONAREH, mas de uma fonte oramentria
especfica (Fonte 134), para a qual destinado o percentual de 0,75% sobre o valor da energia
produzida no pas - pagamento de royalties do setor eltrico a ttulo de compensao pela
utilizao dos recursos hdricos para explorao do potencial hidrulico (Lei 9.984/2000, art.
28).
Os Fundos de Recursos Hdricos no so um instrumento de gesto previsto na legislao
federal, mas surgem na maioria das legislaes estaduais como instrumento de apoio
financeiro implementao das polticas estaduais e viabilizao de aes nas bacias
hidrogrficas de rios de domnio estadual (MOREIRA e ALPAZ, 2003; SRH/MMA, 2006a).
Entretanto, conforme constataram MOREIRA e ALPAZ (2003), os Fundos Estaduais esto
implementados em alguns poucos estados enquanto, nos demais, os recursos financeiros ainda
no esto assegurados.
O Fundo Estadual de Recursos Hdricos de So Paulo (FEHIDRO), regulamentado desde
1993 (Decreto n 37.300/93, alterado pelo Decreto n 43.204/1998), certamente o exemplo
mais significativo de aplicao desse instrumento. O FEHIDRO, que conta com diversas
fontes de receita dotaes oramentrias do Estado, dos Municpios e transferncias da
Unio (art. 11) tem por finalidade financiar os programas previstos nos Planos de Recursos
Hdricos (art. 11, 1) e apoiar aes em saneamento (art. 12, II).
A constituio dos Fundos Estaduais de Recursos Hdricos e as demais prospeces de
oportunidades registradas nas entrevistas da segunda linha de investigao encontram-se
resumidas na Tabela 5.14.
226

Interesse comum na proteo

mananciais de abastecimento pblico
Crescente interesse dos prestadores de

servios de saneamento pela proteo dos
mananciais
Necessidade de articulao entre os
prestadores de servios e rgos gestores de
recursos hdricos em aes de proteo das
reas de recarga de mananciais
Exigncia de divulgao de informaes sobre
a qualidade de gua dos mananciais, conforme
Decreto Federal 5.440/05
dos
Condies favorveis para promoo dos

servios e realizao de investimentos
Melhor definio das alternativas para

tratamento dos esgotos a partir da percepo
sistmica dos problemas de qualidade de gua
Ampliao da participao dos investimentos
privados no setor de saneamento
Constituio de entidades para gesto dos
servios de saneamento com reas de atuao
coincidentes com as bacias
Constituio de Fundos Estaduais de

Recursos Hdricos
Papel indutor ou regulador do SINGREH

junto ao setor de saneamento
Regulao dos servios pblicos de

saneamento por entidades integrantes ou
associadas ao SINGREH
Incentivos modernizao e melhoria da
operao dos sistemas de gua e esgoto a
partir da implementao da cobrana
Estabelecimento de metas para a expanso da
cobertura dos servios nos planos de bacia
Promoo de estudos e investimentos de

interesse do setor saneamento com apoio do
SINGREH
Apoio tcnico das Agncias de gua

elaborao de planos diretores municipais
Desenvolvimento de projetos e planos
diretores de gua e esgoto com recursos da
cobrana
Reconhecimento de novas demandas para os
servios de saneamento a partir de estudos
desenvolvidos ou financiados pelo SINGREH
Exigncia de atualizao permanente de
informaes sobre o setor de saneamento para
o planejamento dos rgos gestores
Aumento da parcela de recursos destinados ao
setor de saneamento transferidos a partir do
SINGREH
5.1.3.2.5. Constataes de sucessos

Na avaliao retrospectiva, foi enfatizado o maior envolvimento dos operadores locais e
regionais do setor de saneamento com a questo ambiental, particularmente, pela participao
de seus representantes nos fruns de discusso e deliberao do SINGREH: Maior
envolvimento dos prestadores de servios de saneamento com a elaborao da agenda
ambiental em regies de conflito pelo uso da gua; Participao efetiva de algumas
companhias estaduais de saneamento nas atividades desenvolvidas pelos Comits de Bacia
nas regies Sul e Sudeste; Participao expressiva dos servios locais de saneamento em
importantes Comits de Bacia do pas; Maior interao entre representantes da sociedade
civil e de prestadores de servios de saneamento em regies com Comits constitudos.
H uma grande unanimidade sobre o instituto dos Comits de Bacia como espaos propcios
para a resoluo de conflitos entre setores usurios e para o tratamento das interfaces de
importantes polticas nacionais, a exemplo das existentes entre o setor de saneamento e a rea
de recursos hdricos (TCU, 2002b; SRH/MMA, 2005; LOBATO DA COSTA, 2005).
227
Os Comits de Bacia Hidrogrfica tm exigido dos servios de saneamento a disposio para

negociar e administrar conflitos, constituindo-se em um elemento integrador, de oxigenao
e democratizao do setor (ANDREOLI e CARNEIRO, 2003; PEREIRA, 2003; SRH/MMA,
2005; LOBATO DA COSTA, 2005).
A maior insero dos servios de saneamento como atores importantes da gesto de recursos
hdricos parece ter sido percebida por rgos que monitoram o desempenho do setor, os quais
passaram a envidar esforos para consolidar as informaes e indicadores do setor em
unidades hidrogrficas. Para um dos entrevistados, tal fato constitui-se, por si s, em outro
sucesso: Sistematizao e divulgao de informaes sobre os servios de saneamento por
bacia hidrogrfica.
Por exemplo, em 2004, a publicao do Atlas do Saneamento (IBGE, 2004), apresentou
como inovao a anlise dos resultados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico 2000
(IBGE, 2002b) por bacia hidrogrfica.
Em 2005, na 10 edio do Diagnstico dos Servios de gua e Esgoto, publicao anual
do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento, foram apresentados, pela primeira
vez, os resultados de cinco indicadores estratgicos ndice de perdas de faturamento,
consumo per capita de gua, ndice de tratamento de esgoto, e ndices de atendimento total de
gua e esgoto a partir da agregao das informaes na base das bacias hidrogrficas do
Brasil fornecida pela ANA (SNIS, 2005).
Na referida publicao, foi destacada a importncia dessa viso estratgica para promoo da
reforma institucional e da melhoria da gesto do setor saneamento, permitindo-se a avaliao
dos impactos dos servios sobre os recursos hdricos (SNIS, 2005).
Assim, semelhantemente proposta de FIGUEIREDO e RUBERT (2001), verifica-se o
esforo de adequao da base de dados do SNIS a essa nova perspectiva de anlise das
informaes do setor de saneamento sob a tica das bacias hidrogrficas.
Ressaltam-se, ainda, dentre os sucessos constatados, os benefcios que o modelo de gesto de
guas j oferece ao setor usurio de saneamento: Possibilidade de planejamento dos
investimentos em saneamento a longo prazo com maior garantia de disponibilidade de gua;
Consolidao de um ambiente institucional mais favorvel para a soluo de conflitos pelo
uso da gua entre o setor de saneamento e demais setores usurios.
228
Percebe-se que essas constataes dizem respeito a avanos na consecuo de dois objetivos
primordiais para a gesto de recursos hdricos: a construo de um sistema efetivo de direitos
de uso da gua, devidamente regulado e fiscalizado, e a promoo de uma negociao social
verdadeira e profcua em fruns participativos. No atestam, contudo, que tais objetivos j
tenham sido alcanados.
Tabela 5.15: Resumo das idias centrais relacionadas s constataes de sucessos registradas
nas entrevistas da segunda linha de investigao.
Envolvimento dos servios de saneamento

com a questo ambiental
Maior envolvimento dos prestadores de

servios de saneamento com a agenda
ambiental
Participao efetiva de CESBs nas atividades
desenvolvidas pelos Comits nas regies Sul e
Sudeste
Participao expressiva dos servios locais de
saneamento em importantes Comits de bacia
Maior interao dos prestadores de servios
com a sociedade em regies com Comits
constitudos
Sistematizao e divulgao de informaes

sobre os servios de saneamento por bacia
hidrogrfica
Benefcios do SINGREH para promoo

dos servios de saneamento
Possibilidade
de
planejamento
dos
investimentos em saneamento a longo prazo
com maior garantia hdrica
Consolidao de um ambiente institucional
favorvel para a soluo de conflitos entre o
setor de saneamento e demais setores
5.1.3.2.6. Prospeces de sucessos

Na avaliao prospectiva de alguns dos entrevistados, uma melhor gesto dos recursos
hdricos ter impactos positivos sobre os investimentos do setor de saneamento: Otimizao
dos investimentos em saneamento com o planejamento das intervenes sanitrias na escala
da bacia hidrogrfica; Adiamento de investimentos na expanso dos sistemas de produo
de gua para abastecimento a partir da melhor gesto e proteo mais efetiva dos
mananciais utilizados; Antecipao dos investimentos em infra-estrutura de abastecimento
de gua e de esgotamento sanitrio com recursos disponibilizados via fundos e programas do
SINGREH.
Pode-se tomar como exemplo, novamente, o Convnio firmado entre os servios de
saneamento de Campinas/SP e de Valinhos/SP, o qual permitiu a antecipao de
investimentos na bacia do PCJ e teve como garantia os recursos financeiros do Contrato da
ETE Capuava junto ao PRODES. Com o avano do processo de gesto de guas em outras
regies, possvel que fatos semelhantes se tornem cada vez mais comuns.
Outros sucessos esperados decorrem de expectativas de um uso mais controlado e racional de
gua pelo setor de saneamento em razo de uma melhor gesto dos seus prprios servios:
Maior controle do consumo e das perdas de gua nos sistemas de abastecimento pblico em
229
razo da valorao econmica dos recursos hdricos; Ampliao das experincias de reso
controlado de efluentes tratados pelo setor de saneamento em razo das crescentes restries
apropriao de volumes adicionais de gua bruta.
A expectativa de que a ampliao da prtica de reso pelos servios de saneamento seja uma
das conseqncias positivas do processo de implementao da PONAREH ainda nos
prximos cinco anos, encontra correspondncia em fatos recentes: a edio da Resoluo
CNRH no 54/2005.
O referido ato normativo estabelece 5 diferentes modalidades de reso (art.2) e determina
que os rgos integrantes do SINGREH estabeleam instrumentos de regulao e de incentivo
para as diversas modalidades (art. 4). Importante, ainda, a determinao para que os Comits
de Bacia ou rgos gestores, quando no houver comits instalados integrem, nos
respectivos planos de recursos hdricos, a prtica de reso com as aes de saneamento
ambiental (art. 8, II).
Registrou-se tambm prospeces de sucesso relativas promoo da articulao do setor
com outros agentes interessados na gesto dos recursos hdricos compartilhados: Maior
articulao do planejamento e das aes dos servios locais de saneamento operantes em
uma mesma bacia hidrogrfica; Maior articulao das aes dos gestores de recursos
hdricos e dos operadores dos servios de saneamento, visando atingir as metas de melhoria
de qualidade ambiental estabelecidas nos planos de bacia.
Tabela 5.16: Resumo das idias centrais relacionadas s prospeces de sucessos registradas
Melhoria ou viabilizao de investimentos

no setor de saneamento relacionadas
gesto dos recursos hdricos
Otimizao dos investimentos em saneamento
com o planejamento das intervenes na
escala da bacia hidrogrfica
Adiamento de investimentos na expanso dos
sistemas de produo de gua a partir da
melhor gesto dos mananciais utilizados
Antecipao dos investimentos com recursos
disponibilizados via fundos e programas do
SINGREH
Promoo do uso racional de gua no setor

de saneamento
Maior controle do consumo e das perdas de

gua em razo da valorao econmica dos
recursos hdricos
Ampliao das experincias de reso em
razo das crescentes restries apropriao
de volumes adicionais de gua bruta
Gesto dos servios de forma articulada

com outros atores
Maior articulao dos servios locais de

saneamento operantes em uma mesma bacia
Maior articulao das aes dos gestores de
recursos hdricos e dos operadores dos
230
5.1.3.2.7. Constataes de insucessos

Os entrevistados da 2 linha de investigao, em sua avaliao retrospectiva, fizeram meno
a fatos negativos da experincia de gesto em curso na bacia do Rio Paraba do Sul:
Destinao da maior parcela dos recursos previstos no programa de investimentos da bacia
do Rio Paraba do Sul para a realizao de obras, no sendo contempladas devidamente as
aes no estruturais ou de gesto; O preo pblico do uso de gua estabelecido na bacia
do Rio Paraba do Sul no suficientemente incitativo para promover investimentos em
tratamento de esgotos sanitrios; Inadimplncia dos prestadores locais de servios de gua
e esgoto, especialmente dos responsveis pelos servios em pequenos municpios, com a
cobrana pelo uso da gua na bacia do rio Paraba do Sul.
primeira vista, parece pouco justificvel que muitas constataes de insucessos registradas
faam referncia a uma das experincias de gesto de guas em estgio mais avanado no
pas. Contudo, justamente o pioneirismo das aes e das iniciativas de gesto desenvolvidas
naquela bacia, particularmente quanto implementao da cobrana pelo uso da gua, que a
torna uma vitrine viva do processo de implementao da PONAREH, evidenciando-se,
assim, mais intensamente os erros e acertos.
Deficincias na aplicao de outros instrumentos de gesto foram tambm a razo para outros
insucessos registrados: Precariedade do processo de outorga de direito de uso da gua para
o abastecimento pblico das cidades, reduzido a um mero procedimento formal para os
responsveis pelo servio; Previso de investimento em infra-estrutura sanitria nos planos
de bacia sem contrapartida de recursos financeiros das entidades de bacia para viabilizlos.
Conforme avaliou LOBATO DA COSTA (2005), apesar do consistente arcabouo legal e
institucional construdo nos estados e no nvel federal, em termos prticos e operacionais,
poucos so os avanos substantivos, sendo ainda bastante precria a aplicao dos
instrumentos de gesto de recursos hdricos.
Realmente, a previso legal e a regulamentao dos instrumentos no so garantia de sua
aplicao. O contrrio tambm verdadeiro: a falta de arcabouo legal no condio
limitante para aplicao dos instrumentos, a exemplo dos planos de bacia elaborados no
Estado da Bahia (SRH/MMA, 2006a).
O instrumento de outorga possivelmente aquele em fase mais adiantada de implantao e,
ainda assim, encontra-se muito aqum do estgio desejado. Na maioria dos estados
231
brasileiros, no foram ainda estabelecidos critrios e diretrizes pelos Conselhos Estaduais de

Recursos Hdricos para a aplicao da outorga de direito de uso, nem tampouco foram
definidos os usos prioritrios pelos planos de recursos hdricos (SRH/MMA, 2006a).
Os insucessos na aplicao dos instrumentos so muito preocupantes uma vez que esses
ltimos so os braos e as mos do SINGREH. Se esses membros inexistem, ou encontramse desarticulados de uma inteligncia gerencial no caso do SINGREH, seriam os
processos de informao, de anlise e de deciso de responsabilidade dos colegiados e rgos
gestores fica comprometida toda efetividade desse sistema e sua relao com os setores
regulados.
Sem mecanismos efetivos de regulao, tampouco ser possvel aplicar punies ao mau uso
de gua ou incentivar comportamentos desejveis sustentabilidade hdrica. o caso, por
exemplo, do reso de gua pelo setor de saneamento, prtica de grande aplicabilidade e
relevncia para conservao de gua em muitas regies do pas mas, at o momento, pouco
disseminada: Limitao da prtica de reso de gua pelo setor de saneamento no pas,
restrita a algumas poucas experincias localizadas.
No se pode contar tambm que os setores usurios e, particularmente, o setor de saneamento,
tomaro a iniciativa de aprimorar sua relao com o meio ambiente por demandas prprias ou
de grupos organizados da sociedade civil. Um dos problemas identificados foi percepo
ainda bastante limitada dos atores sociais: Pouco esclarecimento da maior parte da
sociedade sobre os prejuzos coletividade decorrentes do aproveitamento hdrico ineficiente
pelos servios de saneamento.
ROSA et al. (2002) relataram as dificuldades de trabalhar o conceito de saneamento junto s
comunidades carentes, em um programa de educao ambiental desenvolvido em uma regio
no interior da Bahia gravemente afetada pela poluio hdrica.
Esse problema certamente no se restringe s regies mais carentes do interior do pas,
podendo-se afirmar, com grande margem de segurana, que ainda h, em geral, um grande
desconhecimento da populao brasileira e, inclusive, de boa parte dos agentes polticos,
quanto real dimenso dos problemas e dos prejuzos ambientais e de sade pblica
ocasionados pela falta de saneamento adequado.
No caso dos agentes do poder pblico, a viso limitada do problema ambiental da qualidade
de gua reflete-se no tratamento deficiente das interfaces do setor de saneamento com a rea
de recursos hdricos: Desvinculao entre os recursos disponibilizados pelo Ministrio das
232
Cidades para investimentos em saneamento em algumas regies, e o conjunto de intervenes

sanitrias priorizadas nos respectivos planos de bacia.
A concesso de subvenes e outros tipos de auxlio financeiro ao setor de saneamento
deveria estar claramente associada consecuo de benefcios ao meio ambiente e sade
pblica, utilizando-se, para isso, critrios objetivos para priorizao dos investimentos
(GARRIDO et al., 2003; ANDREOLI e CARNEIRO, 2003).
Entretanto, em artigo publicado sobre o planejamento nos setores de sade e saneamento,
TEIXEIRA e HELLER (2001) concluram que, at aquele momento, no havia uma
sistematizao metodolgica para o planejamento e financiamento das intervenes sanitrias
no pas.
Alm disso, os autores denunciaram que a priorizao dos investimentos em saneamento
estava sujeita a critrios arbitrrios e a demandas polticas nem sempre representativas do
interesse social.
amplamente conhecida a lamentvel prtica da barganha poltica para liberao de emendas
parlamentares, o que acaba por subverter, em muitas situaes, o planejamento e a priorizao
de investimentos definida com base em critrios tcnicos objetivos (SRH/MMA, 2005).
Nesse sentido, extremamente positivo o estabelecimento, a partir de 2004, de um processo
de seleo pblica de propostas pelo Ministrio das Cidades (Instrues Normativas nos
03/2004 e 04/2004 do Ministrio das Cidades), em cumprimento s novas diretrizes do
Conselho Monetrio Nacional (Resoluo CMN nos 3.153/2003 e 3.173/2004), adotando-se
uma srie de critrios tcnicos para alocao dos recursos onerosos (financiamentos) e no
onerosos (oramentrios) destinados ao setor.
Entretanto, ressente-se ainda de uma maior articulao entre os rgos pblicos envolvidos
com a promoo dos servios de saneamento e com a gesto ambiental e dos recursos
hdricos.
Na viso de muitos especialistas, as estratgias de promoo da qualidade de gua, definidas
para o gerenciamento de recursos hdricos, deveriam subsidiar todo o processo de apoio
governamental ao setor de saneamento, desde a formulao das polticas pblicas at a
execuo dos programas de investimentos (GARRIDO et al., 2003; LOBATO DA COSTA,
2005).
233
Segundo LIBNIO et al. (2005b), a definio dos investimentos em infra-estrutura sanitria,

particularmente quanto implantao de estaes de tratamento de esgotos sanitrios, no
poderia ignorar as metas de despoluio ambiental das bacias hidrogrficas, acordadas nos
Comits e estabelecidas, por exemplo, nos respectivos planos de recursos hdricos.
Em 2001, o TCU destacou, em termos gerais, a ausncia de integrao entre os investimentos
aportados pelos Ministrios e o disposto nos Planos de Bacia (TCU, 2002a) e, em particular, a
falta de articulao entre a ANA e a Secretaria de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da
Repblica (SEDU/PR), rgo ento responsvel pelos programas de saneamento do Governo
Federal (TCU, 2002b).
Tal realidade pouco ou nada se alterou com a nova gesto governamental e a instituio do
Ministrio das Cidades. No h, necessariamente, vinculao entre os recursos
disponibilizados pelo Ministrio das Cidades para investimentos em saneamento e o conjunto
de intervenes sanitrias priorizadas nos respectivos planos de bacia.
Dentre os critrios adotados no processo de seleo pblica para aplicao dos recursos
onerosos do Ministrio das Cidades, no constam aspectos de gesto de recursos hdricos
(Anexo I da IN no 04/2004 do Ministrio das Cidades). Exceo a modalidade de operao
de crdito voltada aos investimentos em drenagem urbana, para a qual foi estabelecido como
requisito de habilitao a coerncia da soluo proposta com as diretrizes do comit da bacia
hidrogrfica local, se existente (IN no 10/2004 do Ministrio das Cidades).
Insucessos na experincia de gesto na

bacia do rio Paraba do Sul relativas
implementao da cobrana
Destinao da maior parcela dos recursos para
a realizao de obras, no sendo contempladas
devidamente as aes no estruturais ou de
gesto
Definio de nveis de cobrana no
suficientemente incitativos para promover
investimentos em tratamento de esgotos
Inadimplncia dos prestadores locais de
servios com a cobrana pelo uso da gua na
bacia do rio Paraba do Sul
Deficincias na aplicao dos instrumentos

de gesto
Precariedade do processo de outorga,

reduzido a um mero procedimento formal
para os responsveis pelos servios
Previso de investimento em saneamento nos
planos de bacia sem contrapartida de recursos
financeiros das entidades de bacia para
viabiliz-los
Limitao da prtica de reso
Pouco esclarecimento da sociedade
Desvinculao
entre
os
recursos
disponibilizados para o setor e os planos de
bacia
234
5.1.3.2.8. Prospeces de insucessos

A desarticulao entre as agendas do poder pblico, dos operadores dos servios de
saneamento e do SINGREH foi uma preocupao bastante presente nas prospeces de
insucesso registradas nas entrevistas.
Primeiramente, entre os planejamentos local e regional comuns a uma mesma bacia
hidrogrfica: Divergncias entre os planos diretores de gua e esgoto, estabelecidos no nvel
das municipalidades, e as diretrizes de ao para saneamento previstas nos planos de bacia;
Desvinculao da programao de investimentos dos prestadores de servios s metas de
qualidade de gua estabelecidas nos planos de bacia; Desencontro entre as diretrizes
definidas em planos diretores de servios de saneamento de municpios situados em uma
mesma bacia, que se valem dos mesmos mananciais.
Para evitar que tais prospeces se confirmem, ser necessrio garantir que o planejamento
local no ignore o contexto regional em que est inserido e, ao mesmo tempo, que o
planejamento regional no desconsidere as demandas locais j consolidadas no nvel local.
Assim, aos responsveis pelo planejamento em nvel local, caberia considerar, em termos
gerais, a questo da disponibilidade de gua e, de modo mais pragmtico, as decises e
deliberaes dos Comits de Bacia na elaborao dos planos diretores de desenvolvimento
urbano (CARVALHO, 2004a; SRH/MMA, 2006a).
No caso particular dos servios de saneamento, os planejadores precisam estar dispostos a
cooperar com o planejamento hdrico regional, fornecendo informaes e participando da
construo de uma viso prospectiva estratgica sob a lgica da gesto por bacia hidrogrfica
(SRH/MMA, 2005).
A necessidade de adequao do planejamento urbano e, particularmente, o metropolitano
e do planejamento setorial ao planejamento hdrico regional, de maior alcance, amplamente
reconhecida. A lgica estrita das localidades ou a setorizao das aes pblicas levam
irracionalidade dos investimentos setoriais e ao agravamento das condies hdricas nas
bacias urbanizadas (COLOMBO e BARBOSA, 2004; SILVA e PORTO, 2005).
Afirma-se, no texto do PNRH, que o planejamento o instrumento apropriado para promover,
de modo preventivo e estratgico, a integrao das polticas pblicas que interferem na gesto
de gua e que os comits e conselhos do SINGREH so o espao indicado para a ocorrncia
de tal integrao (SRH/MMA, 2006a).
235
ANDREOLI e CARNEIRO (2003) defendem que as polticas de recursos hdricos precisam

ser respeitadas e cumpridas integralmente por todos setores usurios e, assim sendo, a gesto
de guas deveria nortear as aes do setor de saneamento.
Por sua vez, aos envolvidos com o planejamento regional, incumbida a importante tarefa de
agregar os projetos previstos pelos municpios, promovendo, ainda, o ordenamento
sistemtico e harmnico dos diversos projetos setoriais nos planos de bacia, em especial, os
de saneamento (CUNHA e SOUZA, 2003; ANDREOLI e CARNEIRO, 2003; BROCHI et al.,
2004).
Em outras palavras, necessrio um exerccio constante de negociao em nvel regional para
buscar conciliar e harmonizar os interesses locais e as prioridades prprias de cada setor.
Caso contrrio, conforme identificado na viso prospectiva de um dos entrevistados, poder
ocorrer, futuramente, uma Maior cobrana dos prestadores regionais de servios de
saneamento com atuao em diferentes bacias pelas localidades situadas em bacias com
sistema de gesto de guas consolidado, implicando em reverso de investimentos esperados
em regies menos desenvolvidas.
Conforme destacado no diagnstico do PNRH, boa parte do planejamento de recursos
hdricos em bacias hidrogrficas no foi realizada com o devida articulao poltica nos
Comits de Bacia, segundo o modelo preconizado pela Lei 9.433/97 e, assim sendo, no foi
internalizada nem no processo de planejamento dos estados, nem pelos agentes da prpria
bacia hidrogrfica (SRH/MMA, 2006a).
Trata-se de conferir aos planos de recursos hdricos coerncia externa adequao ao sistema
planejado, com objetivos compatveis com as condies institucionais e com o contexto
regional e coerncia poltica definio de objetivos viveis diante dos interesses polticos
e econmicos conflitantes (NEVES e CORDEIRO NETTO, 2004).
Todavia, a opo por elaborar um planejamento hdrico participativo exigir um ambiente
institucional adequado, uma vez que, nesse caso, a qualidade do planejamento estar
diretamente vinculada qualidade do processo de negociao social. Justifica-se, portanto, a
preocupao quanto Utilizao do espao institucional dos Comits de bacia por alguns
grupos polticos para promoo de seus interesses especficos.
possvel, por fim, resumir as prospeces de insucesso apresentadas em torno de duas idias
centrais (Tabela 5.18).
236
Tabela 5.18: Resumo das idias centrais relacionadas s prospeces de insucessos registradas
Desarticulao entre as agendas dos municpios, dos operadores dos servios de saneamento
e do SINGREH
Maior cobrana dos prestadores regionais em bacias com sistema de gesto de guas consolidado,
implicando em reverso de investimentos esperados em outras regies
Desencontro entre as diretrizes definidas em planos diretores municipais para servios de
saneamento que se valem dos mesmos mananciais
Divergncias entre os planos diretores municipais de gua e esgoto e as diretrizes dos planos de
bacia
Desvinculao da programao de investimentos dos prestadores de servios s metas de qualidade
de gua estabelecidas nos planos de bacia
Utilizao do espao institucional dos Comits de bacia por grupos polticos para promoo
de seus interesses
5.1.3.2.9. Propostas
A anlise do material produzido nas entrevistas da 2 linha de investigao evidenciou a
ocorrncia de 42 registros de propostas, o que resultou na identificao de 31 questes
(Tabela A.18 do Apndice II.2).
A exemplo do que ocorreu na 1 linha de investigao, muitas das propostas dos especialistas
consultados na 2 linha de investigao trataram da necessidade de aprimoramento dos
procedimentos ambientais autorizativos, particularmente quanto regulao do uso da gua
para os sistemas de saneamento: Concesso de outorga de recursos hdricos para
abastecimento domstico condicionada obteno pelo prestador de servio de saneamento
da outorga para lanamento dos volumes correspondentes de guas residurias;
Autorizao da explorao de aqferos em zonas urbanas para abastecimento pblico
condicionada verificao da situao de atendimento por rede geral de gua;
Autorizao da explorao de aqferos em zonas urbanas para abastecimento pblico
condicionada verificao da ligao dos domiclios abastecidos ao sistema coletor de
esgotos; Concesso de outorga por trecho do curso dgua, em vez da outorga por
empreendimento, utilizando-a como instrumento de restrio ocupao das bacias
hidrogrficas; Implantao de sistemas de outorga para os servios de drenagem urbana,
estabelecendo-se parmetros quantitativos e qualitativos para o lanamento dos volumes de
gua pluvial drenados na bacia urbanizada.
Contudo, conforme sugerido por alguns entrevistados, o papel a ser desempenhado pelo
SINGREH junto ao setor usurio de saneamento no se limita aos mecanismos de comando-econtrole. Uma das frentes de atuao indicadas envolveria a utilizao da rede institucional do
SINGREH para apoiar o desenvolvimento do setor usurio de saneamento: Utilizao da
237
articulao institucional j construda no mbito dos consrcios e associaes

intermunicipais de bacias hidrogrficas para execuo de aes sanitrias integradas;
Utilizao da estrutura e dos recursos do SINGREH para capacitao dos quadros
funcionais dos servios locais de gua e esgoto.
Nessa linha de ao, que transcende a atividade de regulao do uso da gua, incluem-se as
propostas de apoio financeiro do SINGREH s iniciativas de racionalizao do uso da gua no
setor de saneamento: Utilizao dos recursos do SINGREH para subsidiar a implantao ou
a substituio de equipamentos sanitrios por outros mais modernos e de menor consumo de
gua; Adoo de critrios para alocao dos recursos financeiros do SINGREH que
premiem os servios de abastecimento de gua com estrutura tarifria progressiva,
suficientemente inibidora do consumo de gua perdulrio; Aplicao dos recursos da
cobrana para financiamento de programas de reduo de perdas de gua no setor de
saneamento.
Em outra frente, foram relacionadas algumas medidas que poderiam ser adotadas para induzir
uma gesto dos servios de saneamento aderente s diretrizes de gesto estabelecidas no
mbito de deciso do SINGREH. Foi sugerida, por exemplo, a utilizao do instrumento da
cobrana para induzir o uso racional da gua na prestao dos servios de saneamento:
Estabelecimento de valores progressivos de cobrana para a captao de gua bruta em
funo dos nveis de perda nos sistemas de abastecimento.
A efetivao de tal proposta corresponderia, de algum modo, aplicao do princpio da
tarifao progressiva sobre o consumo, previsto na Lei que institui a Poltica de Recursos
Hdricos do Estado de Minas Gerais (Lei Estadual 13.199/1999, art. 25, IX). Posteriormente,
na regulamentao da referida Poltica, previu-se a possibilidade de aplic-lo desde o incio da
implementao da cobrana, quando ainda no institudos os planos de bacia (Decreto
Estadual 41.578/2001, art. 43, 3).
SOUSA JR. (2004) alerta que, quando o instrumento de cobrana no contempla a premissa
da racionalizao, acaba por estimular e legitimar o uso perdulrio da gua. O incentivo
racionalizao do uso da gua, observados os preceitos de sustentabilidade ambiental, social e
econmica, o fundamento sobre o qual se deve instituir o instrumento de cobrana pelo uso
da gua (CARVALHO, 2004b).
238
No caso do setor usurio de saneamento, a avaliao de que o impacto da cobrana pelo uso
de recursos hdricos sobre os servios ainda quantitativamente pouco importante
(SRH/MMA, 2005).
Tal avaliao pode parecer positiva primeira vista pois, assim sendo, as iniciativas de
implementao da cobrana no incitaro maiores resistncias por parte dos representantes do
setor no curto prazo.
Todavia, uma vez acordados nveis baixos de cobrana, pouco significativos diante de outras
despesas do setor, pode-se tornar complicado alter-los posteriormente, quando a mobilizao
social geralmente menor que a existente nas discusses que antecedem a implementao da
cobrana, ficando comprometidos os objetivos de gesto intrnsecos a esse instrumento no
mdio e longo prazo.
Foram apresentadas tambm medidas com propsito de promover uma maior insero do
SINGREH no planejamento e financiamento do setor: Condicionamento das transferncias
de recursos dos fundos estaduais geridos pelo SINGREH para investimentos no setor de
saneamento elaborao dos planos diretores municipais de gua e esgoto e aprovao
dos mesmos pelos respectivos Comits; Divulgao peridica da relao dos servios de
saneamento mal geridos que representam bices adequada gesto dos recursos hdricos;
Previso de dispositivos legais que garantam a compatibilizao dos planos diretores
urbanos aos respectivos planos de bacia; Estabelecimento de critrios baseados em metas
de qualidade de gua, definidas no mbito do SINGREH e SISNAMA, para alocao dos
recursos do FGTS destinados ao setor de saneamento.
Ficou evidente, assim, a preocupao de alguns entrevistados em garantir a observncia do
planejamento hdrico e ambiental pelo setor de saneamento, inclusive pelos prprios
segmentos do poder pblico que atuam junto ao setor.
Essa preocupao dos entrevistados justificada, uma vez que, em diversos estudos
consultados, h referncias quanto dissociao entre o planejamento ambiental/hdrico, o
planejamento urbano e o planejamento setorial de saneamento (TEIXEIRA e HELLER, 2001;
CUNHA e SOUZA, 2003; ANDREOLI e CARNEIRO, 2003).
Nesse sentido, alguns entrevistados destacaram possveis estratgias de articulao do
SINGREH com o setor de saneamento: Adoo de uma abordagem de induo positiva junto
aos prestadores de servio de saneamento que permita a superao das limitaes dos
239
instrumentos de gesto na regulao do aproveitamento hdrico por esse setor usurio;

Adoo da modalidade de planejamento indicativo na relao com o setor usurio de
saneamento, em substituio ao modelo de planejamento impositivo.
Segundo LOBATO DA COSTA (2003), o SINGREH no detm e no deve deter
instrumentos de interferncia em questes que so intrnsecas aos setores usurios, mas deve
desenvolver mecanismos que lhe possibilitem tratar as interfaces.
Existem importantes exemplos da aplicao dessas estratgias de relacionamento com o setor
usurio de saneamento. Por exemplo, na implementao da cobrana pelo uso da gua no
Estado de So Paulo, ficou estabelecido que, at dezembro de 2009, o valor a ser pago pelas
operadoras de servios de saneamento, pblicas ou privadas, ser correspondente metade
daquele cobrado de outros usurios, desde que comprovados investimentos em estudos,
projetos e obras de esgotamento sanitrio e tratamento de esgotos (Decreto Estadual no
50.667/2006, art. 17).
Outro exemplo o conjunto de medidas de carter institucional e legal estabelecido no Plano
de Bacia do Alto Tiet (FUSP, 2002). No referido Plano, adotou-se uma estratgia de adeso
incentivada e gradativa dos agentes pblicos e privados s metas de proteo de mananciais
e de gesto da demanda e uso racional de gua (SILVA e PORTO, 2005).
Segundo SILVA e PORTO (2005), no caberia aos formuladores do Plano de Bacia do Alto
Tiet a definio, por si mesmos, das prioridades estruturais de investimentos dos agentes
setoriais, uma vez que eram esses ltimos os responsveis pela captao dos recursos
necessrios realizao dos investimentos e pelo retorno dos servios pblicos prestados. A
melhor estratgia foi a incorporao das prioridades setoriais previamente definidas como
elementos do prprio Plano.
Agregam-se a essa estratgia de interao com o setor de saneamento, as aes que poderiam
ser promovidas pelo SINGREH em conjunto com o mesmo, por serem tambm de seu
interesse: Apoio ao planejamento da infra-estrutura sanitria em localidades que se
constituem novos ncleos de desenvolvimento regional e de demanda de recursos hdricos;
Promoo de campanhas de comunicao social, com apoio dos rgos gestores de
recursos hdricos e dos servios de gua e esgoto, para maior esclarecimento da populao
sobre a localizao e a importncia dos seus mananciais de abastecimento de gua,
envolvendo-a no esforo de preservao das reas de proteo no seu entorno; Promoo
240
do intercmbio de informaes entre os prestadores de servios de saneamento e as entidades

de bacia para atualizao permanente do planejamento do uso dos recursos hdricos.
Verifica-se que muitas dessas propostas encontram correspondncia com os principais pontos
da estratgia sugerida no PNRH para implementao da gesto de guas no pas, podendo-se
citar: antecipao resoluo de conflitos em regies e reas previsveis em funo do
crescimento das atividades econmicas e humanas; disseminao das atividades, formais e
informais, relacionadas a educao ambiental; maior esclarecimento dos atores econmicos,
sociais e da sociedade em geral sobre a situao dos recursos hdricos (SRH/MMA; 2006b).
Especificamente quanto proposta de apoio ao planejamento do setor de saneamento, pode-se
mencionar o trabalho de planejamento desenvolvido no Atlas Nordeste: Abastecimento
Urbano de gua, capitaneado pela ANA, o qual envolve um estudo de alternativas tcnicas
para o abastecimento urbano em municpios do norte de Minas Gerais e de estados do
Nordeste do pas.
O referido trabalho tem carter indicativo e servir de importante subsdio para o
planejamento dos investimentos em infra-estrutura hdrica de reservao e aduo de gua
bruta e tratada na regio.
Espera-se que trabalhos semelhantes possam ser desenvolvidos para outras regies do pas,
atendendo-se, assim, s recomendaes do TCU para a elaborao de um plano de obras
hdricas para o atendimento da demanda da populao brasileira (TCU, 2002a).
Ademais, tendo em vista tambm o grande interesse do SINGREH no aumento dos nveis de
coleta e tratamento dos esgotos sanitrios, props-se o Apoio implementao de solues
de esgotamento sanitrio e de tratamento de esgotos de menor custo com recursos do
SINGREH.
Considerando-se as dificuldades vivenciadas pelas operadoras de saneamento, tanto para gerar
receita quanto para obter crdito, uma soluo compensatria seria a reduo de custos, por
exemplo, com a adoo de tecnologias e solues de baixo custo de implementao e/ou
operao.
Os custos dos servios de coleta e tratamento de esgotos variam consideravelmente em funo
dos padres tcnicos adotados para atendimento s exigncias ambientais e, em muitos casos,
241
podem se tornar demasiadamente altos para serem sustentados pelas receitas tarifrias
(AZEVEDO et al., 2003; GARRIDO et al., 2003).
Outra alternativa seria a reduo da carga tributria incidente sobre materiais e equipamentos
especficos empregados nos servios de saneamento, conforme sugerido pelo TCU
Secretaria de Recita Federal do Ministrio da Fazenda (TCU, 2002a).
A criao de incentivos fiscais para a compra de materiais e equipamentos, se vivel, teria um
amplo e imediato alcance para o setor e, certamente, significaria um importante incentivo para
os investimentos na ampliao e melhoria dos servios.
Por fim, outros entrevistados propuseram medidas que deveriam ser adotadas visando a
sustentabilidade operacional dos seus servios de saneamento, particularmente, o tratamento
dos esgotos sanitrios: Estabelecimento de exigncias legais para ligao dos ramais
domiciliares rede geral de esgotamento sanitrio; Concesso de subsdios para
implantao de estaes de tratamento de esgotos, de forma a permitir a composio das
tarifas somente com os custos de operao e manuteno desses empreendimentos;
Promoo de programas de acompanhamento da operao das estaes de tratamento de
esgotos sanitrios, com apoio tcnico aos prestadores de servio, inclusive para a gesto dos
subprodutos do tratamento.
Garantir a sustentabilidade financeira e operacional dos servios de saneamento realmente
um dos grandes desafios do setor de saneamento que, se no vencido, ter repercusses
negativas sobre os recursos hdricos.
No caso mais geral das obras hdricas de uso mltiplo, destaca-se a instituio, em 2001, do
Certificado de Avaliao da Sustentabilidade da Obra Hdrica CERTOH para as grandes
obras de infra-estrutura hdrica de reservao ou aduo de gua bruta implementadas com
recursos financeiros da Unio (Decreto no 4.024/2001, regulamentado pela Resoluo ANA n
194/2002).
A emisso do referido Certificado, de competncia da ANA, condiciona a transferncia de
recursos do OGU verificao do cumprimento de uma srie de requisitos e condicionantes
relativos sustentabilidade hdrica disponibilidade de gua compatvel com os usos
previstos em termos qualitativos e quantitativos e sustentabilidade operacional do
empreendimento competncia e capacidade tcnica da entidade responsvel pela operao e
manuteno, viabilidade financeira para custeio da operao e manuteno, entre outros.
242
A aplicao desse instrumento j teve importantes conseqncias no cenrio nacional,

podendo-se citar, por exemplo, no caso do Projeto de Integrao da Bacia do Rio So
Francisco com as Bacias do Nordeste Setentrional, as diversas obrigaes assumidas pelo
poder pblico no Termo de Compromisso firmado entre a Unio e os Estados do Cear, Rio
Grande do Norte, Paraba e Pernambuco para atendimento exigncia do CERTOH quanto
existncia de mecanismo institucional que garanta a continuidade da operao da obra de
infra-estrutura hdrica (Decreto no 4.024/2001, art. 3, I).
Espera-se, assim, que seja possvel minimizar ou reverter a tendncia dos governos de dar
grande nfase implementao de novas obras, especialmente aquelas que envolvem projetos
vultosos e de grande visibilidade, usualmente difceis de serem geridos adequadamente a
denominada cultura do investimento pelo investimento relegando-se a administrao,
operao e manuteno dos sistemas existentes a um segundo plano (GARRIDO et al., 2003;
AZEVEDO et al., 2003).
Interessante mencionar a recomendao do TCU de se ampliar o escopo do CERTOH de
forma que o mesmo tambm pudesse ser aplicado aos projetos de implementao e/ou
ampliao de sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio (TCU, 2002a).
Entretanto, no caso mais especfico das obras de responsabilidade exclusiva do setor de
saneamento, o que h de concreto a iniciativa da seleo pblica para as operaes de
crdito conduzidas pelo Ministrio das Cidades, exigindo-se garantias do proponente quanto
viabilidade econmica das mesmas regularizao da situao de concesso, cobrana de
taxa ou tarifa para remunerao dos servios, entre outras.
Desde 2004, os tomadores de recursos junto aos programas oficiais de financiamento do setor,
so obrigados formalizao de Acordos de Melhoria de Desempenho (AMD), pelo qual se
comprometem a alcanar metas de eficincia e eficcia na prestao dos servios de
saneamento (art. 7, 2 da IN no 03/2004 do Ministrio das Cidades).
A implantao de sistemas de fiscalizao e de avaliao dos empreendimentos muito
importante para qualificar o gasto pblico e assegurar a aplicao dos recursos financeiros de
forma responsvel e eficiente (SRH/MMA, 2005).
Nesse sentido, exemplar a experincia do PRODES, pela qual h o acompanhamento
contnuo das estaes de tratamento de esgotos durante os primeiros anos de operao. O
desempenho das ETEs mensurado em termos do volume tratado, da carga orgnica afluente
243
e das eficincias de remoo de poluentes especficos, condicionando-se a liberao de

recursos financeiros ao cumprimento de metas de abatimento de poluio pr-estabelecidas
(LIBNIO et al., 2005b).
Encontram-se ainda, nesse conjunto de propostas, algumas sugestes para o setor de
saneamento, visando o aperfeioamento do seu planejamento, particularmente no que tange
aos investimentos em tratamento de esgotos: Definio dos investimentos em tratamento de
esgotos considerando-se o benefcio para as populaes ribeirinhas e/ou abastecidas por
captaes de gua localizadas ao longo do corpo receptor; Adoo de solues
regionalizadas por bacia hidrogrfica para o planejamento e execuo dos investimentos em
tratamento de esgotos sanitrios; Formulao de planos regionais de saneamento,
considerando-se as bacias hidrogrficas como unidades de planejamento.
GARRIDO et al. (2003) tm opinio concordante com essas propostas, afirmando que as
decises sobre quando e como tratar as guas residurias deveriam ser tomadas em funo dos
impactos esperados para a melhoria da qualidade de gua nos corpos receptores.
Assim, especificamente quanto ao controle da poluio hdrica por esgotos sanitrios,
propem que as definies sobre os nveis de coleta e de tratamento no fiquem restritas
esfera de deciso dos responsveis pelos servios, mas que se dem externamente, nos fruns
de bacia, com a devida participao do setor de saneamento, mas tambm de outros usurios e
atores do processo de gesto (GARRIDO et al., 2003).
Importante mencionar que, em 2004, diante da impossibilidade de consulta aos Comits de
Bacia para seleo dos empreendimentos inscritos junto ao PRODES, dado o prazo exguo
para execuo dos recursos oramentrios do Programa naquele ano, a ANA optou por adotar
critrios objetivos na definio das prioridades de contratao, quantificando-se, a partir de
uma formulao matemtica simples, os impactos para a qualidade de gua e para as
populaes situadas a jusante do local de lanamento dos esgotos (Resoluo ANA no
530/2004, art. 9, itens II e IV).
Outra sugesto voltada ao setor de saneamento foi o aumento do controle social na direo
dos servios: Participao de setores da sociedade civil, representados nos Comits de
Bacia, nos conselhos administrativos das concessionrias de servios de saneamento.
244
A efetiva participao de representaes da sociedade civil na definio da aplicao dos

recursos pblicos deveria se constituir em uma premissa bsica para a gesto pblica no setor
de saneamento (LIBNIO et al., 2005b).
Entretanto, a participao popular e o controle social ainda so muito incipientes no setor de
saneamento, sobretudo se comparados com as oportunidades oferecidas nos sistemas de sade
pblica, meio ambiente e recursos hdricos (SRH/MMA, 2005).
TEIXEIRA e HELLER (2001) constataram que, via de regra, no existem mecanismos de
controle social na definio das prioridades de investimento em saneamento e, diante de tal
situao, destacaram a importncia de se constituir em vias de comunicao e de participao
social no planejamento do setor.
Todavia, antes de se garantir a maior participao de representantes da sociedade civil na
administrao das companhias estaduais, ser necessrio garantir a participao dos
representantes do prprio poder concedente, particularmente aqueles com assento nos
Comits de Bacia.
MOREIRA et al. (2003), ao analisarem a eficincia do modelo administrativo de uma
companhia estadual de saneamento, ressaltaram as vantagens da adoo de um modelo
descentralizado por regio hidrogrfica, que permitisse uma maior participao do poder
concedente municipal no processo decisrio.
A implementao de tal modelo de administrao seria um grande avano, haja vista que a
participao dos municpios nos processos de tomada de deciso afetos gesto dos servios
sob sua titularidade, caso dos servios de saneamento, sempre foi bastante reduzida
(REZENDE e HELLER, 2002; LOBATO DA COSTA, 2004 apud SRH/MMA, 2006a).
245
Tabela 5.19: Resumo das idias centrais relacionadas s propostas registradas nas entrevistas
da segunda linha de investigao.
Aprimoramento
dos
procedimentos
autorizativos aplicados ao setor
Concesso de outorga para abastecimento

condicionada obteno da outorga para
lanamento dos volumes correspondentes
Autorizao da explorao de aqferos
condicionada verificao da situao de
atendimento por rede geral de gua
Autorizao da explorao de aqferos
condicionada verificao da ligao ao
sistema coletor de esgotos
Concesso de outorga por trecho de curso
dgua e no por empreendimento
Implantao de sistemas de outorga para os
servios de drenagem
Utilizao da rede institucional

SINGREH para apoiar o setor
Utilizao dos consrcios e associaes

intermunicipais para execuo de aes
sanitrias integradas
Utilizao da estrutura e recursos do
SINGREH para capacitao dos quadros dos
servios locais de gua e esgoto
do
Apoio financeiro ou induo ao uso

racional de gua no setor de saneamento
Utilizao dos recursos do SINGREH para

subsidiar a implantao ou substituio de
equipamentos sanitrios
Adoo de critrios premiar os servios com
estrutura tarifria progressiva
Aplicao de recursos da cobrana para
financiamento de programas de reduo de
perdas de gua no setor de saneamento
Estabelecimento de valores progressivos de
cobrana em funo dos nveis de perda nos
sistemas de abastecimento
Promoo de aes conjuntas

SINGREH com o setor saneamento
Apoio ao planejamento da infra-estrutura

sanitria
aos
novos
ncleos
de
desenvolvimento e demanda de gua
Promoo de campanhas para esclarecimento
das populaes sobre a localizao e
importncia dos mananciais
Intercmbio de informaes entre servios de
saneamento e entidades de bacia
do
Insero da agenda do SINGREH no

planejamento e financiamento do setor de
saneamento
Condicionamento das transferncias de

recursos do SINGREH elaborao de planos
diretores de gua e esgoto e sua aprovao
pelos Comits
Divulgao peridica da relao dos servios
de saneamento mal geridos
Previso de dispositivos legais que garantam a
compatibilizao dos planos diretores urbanos
aos planos de bacia
Estabelecimento de critrios baseados em
metas de qualidade de gua para alocao dos
recursos destinados ao saneamento
Estratgias para relao institucional do

SINGREH com o setor de saneamento
Adoo de uma abordagem de induo

positiva junto aos servios de saneamento
Adoo do planejamento indicativo na
relao com o setor de saneamento
Apoio financeiro do SINGREH para

aumento dos nveis de tratamento de
esgotos sanitrios
Promoo da sustentabilidade operacional

Estabelecimento de exigncias legais para

ligao rede geral de esgotamento
Concesso de subsdios para implantao de
ETEs, permitindo-se a composio das tarifas
somente com custos de O&M
Apoio e acompanhamento da operao de
ETEs existentes
Insero da lgica da gesto por bacia no

planejamento do setor de saneamento
Definio dos investimentos em tratamento de

esgotos considerando-se o benefcio para as
populaes a jusante
Adoo de solues regionalizadas por bacia
para o planejamento e execuo dos
investimentos em tratamento de esgotos
Formulao de planos regionais de
saneamento, considerando-se as bacias como
unidades de planejamento
Ampliao do controle social na direo

246
5.2. Resultados da Pesquisa Delphi de Polticas

5.2.1. Avaliao geral da amostragem na pesquisa Delphi
5.2.1.1. Avaliao da participao dos convidados

Conforme apresentado no item 4.5.3.1, os painis da pesquisa Delphi foram constitudos a
partir das indicaes dos especialistas entrevistados, objetivando-se minimizar o vis pessoal
do autor na composio das amostras.
Alguns nomes foram indicados mais de uma vez pelos especialistas consultados e, em alguns
casos, para compor os painis das duas linhas de investigao. Nesses casos, considerando-se
que um eventual convite para participao em ambas as linhas de investigao da pesquisa
demandaria um tempo excessivo desses convidados, podendo desestimular a participao dos
mesmos, houve o convite para apenas um dos painis, necessariamente, aquele para o qual o
convidado foi indicado primeiramente ou mais vezes.
Assim, foram convidados 82 profissionais para participar da pesquisa na primeira linha de
investigao (Implicaes da PONAREH para o Controle da Poluio Hdrica) e outros 72
para compor o painel da segunda linha (Implicaes da PONAREH para os Servios de
Saneamento).
Na primeira iterao do Delphi, 46 profissionais aceitaram participar do painel da 1 linha de
investigao, retornando o questionrio devidamente preenchido e em tempo hbil (56% de
retorno). Na 2 linha, 41 profissionais fizeram o mesmo (57% de retorno). No Apndice III.6,
apresenta-se a relao dos que participaram dos painis desta pesquisa Delphi (Tabelas A.19 e
A.20).
Por sua vez, na segunda e ltima iterao, quando foram convidados somente aqueles que
participaram da primeira iterao, o nmero de respondentes dos questionrios foi reduzido
para 34 e 32 painelistas na 1 e 2 linha de investigao, o que correspondeu a ndices de
retorno dos questionrios de 73% e 78%, respectivamente.
Esses ndices de retorno mostram-se coerentes com valores reportados na literatura. Segundo
WRIGHT & GIOVINAZZO (2000), normalmente verifica-se abstenes de 30% a 50% dos
respondentes na primeira rodada de uma pesquisa Delphi, e de 20% a 30% na segunda rodada.
247
5.2.1.2. Avaliao do tamanho e composio dos painis

A avaliao da amostragem realizada nesta pesquisa Delphi passa, necessariamente, pela
avaliao do tamanho e da composio dos painis. Apesar de no existirem mecanismos
precisos para identificar o nmero ideal de indivduos em estudos com a tcnica Delphi
(WILLIAMS & WEBB, 1994 apud HANAFIN, 2004), algumas recomendaes podem servir
de referncia para a avaliao das amostras obtidas.
Sabe-se que o tamanho do painel de especialistas pode variar em funo do tipo de poltica
investigada e deve representar toda a variabilidade de posies existentes sobre a mesma,
sendo tanto maior quanto mais complexas forem as questes envolvidas (DUNN, 1994 apud
RAYENS & HAHN, 2000). Alm desses fatores, VAN ZOLINGEN & KLASSEN (2003)
apud HANAFIN (2004) mencionam a disponibilidade de recursos para desenvolvimento do
trabalho.
ROWE & WRIGHT (1999), ao analisarem 26 estudos com a tcnica Delphi, constataram que
mais da metade desses foram desenvolvidos com um nmero igual ou inferior a 7 painelistas,
e que mais de 77% dos trabalhos reportados contaram com a participao de at 15 indivduos
no painel.
Contudo, alguns autores recomendam que o nmero de painelistas fique compreendido em um
intervalo de 10 a 30 (DUNN, 1994 apud RAYENS & HAHN, 2000) ou 10 a 50 participantes
(TUROFF, 1975; DE LO, 1995).
Verifica-se, portanto, que o nmero de participantes nos painis de ambas as linhas de
investigao deste estudo, nas duas iteraes realizadas, atendeu plenamente essas
recomendaes.
A outra questo a ser comentada diz respeito composio dos painis, a qual pode ser
avaliada a partir das qualificao dos seus integrantes. As informaes sobre os painelistas,
colhidas nos questionrios da 1 iterao, permitem uma caracterizao geral dos painis sob
perspectivas distintas.
Primeiramente, quanto s reas de conhecimento dos painelistas, constata-se que, em ambos
os painis, prevaleceu a participao de profissionais com formao em engenharia, os quais
responderam por pouco mais da metade dos seus integrantes. Todavia, registrou-se, ainda que
em menor proporo, a participao de profissionais de diversas reas de conhecimento
(Figuras 5.8 e 5.9).
248
rea de Conhecimento
rea de Conhecimento
3
2
(7%) (4%)
(1 Iterao)
3
(7%)
C incias Biolgicas
7
(15%)
4
(9%)
1
(2%)
26
(56%)
(2 Iterao)
1
2
(3%) (6%) 1
(3%)
C incias Agrrias
C incias Biolgicas
7
(21%)
C incias Exatas e
da Terra
C incias Humanas
C incias Sociais
Aplicadas
Engenharias
Outras
C incias Agrrias
4
(12%)
18
(52%)
1
(3%)
C incias Exatas e
da Terra
C incias Humanas
C incias Sociais
Aplicadas
Engenharias
Outras
Figura 5.8: Composio do painel da 1 linha de investigao, na 1 e 2 iterao do Delphi,

segundo as reas de conhecimento dos painelistas.
rea de Conhecimento
rea de Conhecimento
(1 Iterao)
1
2
2
(5%) (2%) (5%)
4
(10%)
4
(10%)
24
(58%)
2
(6%)
C incias Agrrias
4
(10%)
(2 Iterao)
2
(6%)
C incias Biolgicas
3
(9%)
2
(6%)
C incias Exatas e
da Terra
C incias Humanas
C incias Sociais
Aplicadas
Engenharias
Outras
4
(13%)
19
(60%)
C incias Agrrias
C incias Biolgicas
C incias Exatas e
da Terra
C incias Humanas
C incias Sociais
Aplicadas
Engenharias
Outras

segundo as reas de conhecimento dos painelistas.
possvel que a prevalncia de engenheiros nos painis do Delphi tenha conduzido a uma
avaliao mais pragmtica dos problemas, ou mesmo, imposto uma abordagem particular e
limitada sobre outras possveis. Todavia, h de se reconhecer que o campo de conhecimento
das engenharias bastante vasto e que, nos colegiados do SINGREH, a maioria dos
participantes tem formao na rea de exatas (SRH/MMA, 2006a).
Outra varivel importante na anlise da composio dos painis a regio de atuao dos
painelistas. Apesar dessa varivel no ter sido diretamente declarada pelos painelistas, mas
sim, o nome e a natureza da entidade em que os mesmos atuam, foi possvel estim-la
considerando-se o alcance das competncias dessas entidades. Apenas no caso dos
profissionais que atuavam em empresas privadas ou prestavam servios de consultoria
independente, no foi possvel determinar a regio de atuao.
Desse modo, alm da presena de painelistas com atuao em entidades com competncia em
nvel nacional, verifica-se, nos painis da pesquisa Delphi, a participao majoritria de
profissionais com atuao em entidades de nvel local ou regional (Figuras 5.10 e 5.11).
249
Regies de Atuao (1 Iterao)

5
(11%)
9
(20%)
9
(20%)
3
(9%)
Sul
Sudeste
C entro-Oeste
Nordeste
2
(4%)
Norte
6
(13%)
11
(23%)
4
(9%)
Regies de Atuao (2 Iterao)
Nacional
8
(24%)
5
(15%)
Sudeste
C entro-Oeste
2
(6%)
Nordeste
Norte
3
(9%)
10
(28%)
3
(9%)
Indeterminado
Sul
Nacional
Indeterminado

segundo as regies de atuao profissional dos painelistas.
Regies de Atuao
Regies de Atuao
(1 Iterao)
4
(10%)
6
(15%)
Sudeste
7
(17%)
1
(2%)
2
(5%)
1
(2%)
Sul
C entro-Oeste
Nordeste
Norte
Nacional
20
(49%)
6
(19%)
1
(3%)
1
(3%)
2
(6%)
1
(3%)
Indeterminado
(2 Iterao)
5
(16%)
Sul
Sudeste
C entro-Oeste
Nordeste
Norte
Nacional
16
(50%)
Indeterminado

segundo as regies de atuao profissional dos painelistas.
Percebe-se ainda que, em ambos os painis, houve a participao de profissionais atuantes em
todas cinco regies poltico-administrativas do pas, sendo bem mais expressiva a proporo
de painelistas das regies Sul e Sudeste. Nessas regies, dada a maior mobilizao social,
encontram-se instalados a maioria dos Comits de Bacia do pas (MOREIRA e ALPAZ,
2003; NEVES e CORDEIRO NETTO, 2004).
Adicionalmente, estimou-se, a partir das informaes declaradas nos questionrios, a
representao dos setores governamental e no-governamental. No grupo do setor
governamental, foram includos os painelistas que declararam atuar em rgos do poder
executivo, em um dos trs nveis da Administrao Pblica, Direta ou Indireta; enquanto no
grupo do setor no-governamental, encontram-se aqueles vinculados s organizaes civis ou
representativas dos setores usurios.
Ressalta-se que, no caso dos representantes dos prestadores de servios de saneamento e das
universidades, ainda que a natureza de suas instituies fosse pblica, os mesmos no foram
considerados representantes do poder pblico, mas sim, dos setores usurios e da sociedade
civil, respectivamente, ou seja, do setor no-governamental.
250
considerados representantes do poder pblico, mas sim, dos setores usurios e da sociedade
civil, respectivamente, ou seja, do setor no-governamental.
Tal classificao dos painelistas justifica-se porque condizente com a representao desses
atores nos conselhos do SINGREH e nos Comits de Bacia. Conforme estabelecido pela
Resoluo CNRH no 14/2000, as instituies encarregadas da prestao de servio pblico de
abastecimento de gua e esgotamento sanitrio so um dos segmentos representativos do setor
usurio (art. 3) e as organizaes tcnicas e de ensino e pesquisa so um dos segmentos
representativos das organizaes civis de recursos hdricos (art. 4).
Assim, verifica-se uma proporo razoavelmente eqitativa quanto participao dos setores
governamental (poder pblico) e no-governamental (setores usurios e sociedade civil) no
painel da 1 linha de investigao, e uma prevalncia do setor no-governamental no painel da
2 linha de investigao (Figuras 5.12 e 5.13).
Representao dos Setores

a
(1 Iterao)
26
(57%)

17
(50%)
(2 Iterao)
Poder Pblico
Poder Pblico
Setor Usurio
Sociedade C ivil
Sociedade C ivil
19
(41%)
1
(2%)
17
(50%)

segundo a vinculao profissional dos painelistas com os setores representados nos fruns de
(1 Iterao)
25
(61%)
9
(22%)
7
(17%)
(2 Iterao)
8
(25%)
Poder Pblico
Poder Pblico
Setor Usurio
Setor Usurio
Sociedade C ivil
Sociedade C ivil
20
(62%)
4
(13%)

segundo a vinculao profissional dos painelistas com os setores representados nos fruns de
251
Importante, ainda, destacar o nmero inexpressivo de representantes do setor usurio no

painel da 1 linha de investigao, tendo participado um nico representante na primeira
iterao do Delphi. Na 2 linha de investigao, diferentemente, a participao de
representantes do setor usurio foi maior, ainda que inferior ao dos demais setores, em razo
da participao de painelistas que atuam nos servios de saneamento.
O grupo mais expressivo na composio dos painis, em ambas as linhas de investigao, foi
o dos profissionais que atuam nas universidades e instituies de ensino superior. Na 1
iterao do Dephi, foram 20 representantes no painel da primeira linha (43,5% da
representao), e 18 no painel da segunda linha (43,9% da representao), o que explica a
grande proporo de painelistas com elevado nvel de formao profissional nos dois painis
desta pesquisa Delphi (Figuras 5.14 e 5.15).
a
Nvel de Formao (1 Iterao)

3
(7%)
6
(13%)
12
(26%)
25
(54%)
Nvel de Formao (2 Iterao)

2
(6%)
5
(15%)
Graduao
Graduao
Especializao
Especializao
Mestrado
Mestrado
Doutorado
Doutorado
11
(32%)
16
(47%)

segundo o nvel de formao dos painelistas.
Nvel de Formao
Nvel de Formao
(1 Iterao)
2
2
(5%) (5%)
5
(12%)
11
(27%)
21
(51%)
2
(6%)
Graduao
(2 Iterao)
2
(6%)
4
(13%)
Graduao
Especializao
Especializao
Mestrado
Mestrado
7
(22%)
Doutorado
No informado
17
(53%)
Doutorado
No informado

segundo o nvel de formao dos painelistas.
A participao mais expressiva de membros da academia no deve, necessariamente, ser
atribuda a um vis na indicao dos especialistas uma vez que os profissionais das
252
instituies de ensino e pesquisa representavam apenas 28% e 34% da relao dos indicados
para composio dos painis da 1 e 2 linha de investigao, respectivamente.
Tal constatao pode ser melhor explicada pela maior disposio desses profissionais em
contribuir com projetos de pesquisa cientfica ou, ainda, pela maior familiaridade dos mesmos
em participar de discusses estruturadas, como a oferecida pelo mtodo Delphi.
5.2.2. Resultados do processo iterativo da pesquisa Delphi
5.2.2.1. Resultados na primeira iterao do Delphi

Conforme apresentado no Apndice III.2, os primeiros questionrios enviados aos painelistas
da 1 linha de investigao continham 45 questes no total, sendo 21 constataes, 16
prospeces e 8 propostas. Na 2 linha de investigao, 42 questes foram submetidas
avaliao dos painelistas: 17 constataes, 17 prospeces e 8 propostas (Apndice III.3).
A 1 iterao da pesquisa Delphi iniciou-se no ms de setembro de 2005 e foi concluda
somente em meados de novembro desse mesmo ano, com o vencimento do prazo estabelecido
para o recebimento dos questionrios preenchidos.
Ao trmino da 1 iterao, procedeu-se tabulao e conferncia dos resultados, a fim de se
verificar, entre outras coisas, o nvel de consenso sobre as questes apresentadas,
considerando-se o critrio proposto por DE LO (1995) apresentado no item 4.5.3.4.3, bem
como as notas ponderadas das avaliaes, calculadas a partir da correspondncia entre a
escala qualitativa e o sistema de pontuao adotado (item 4.5.3.2.3).
Nos itens seguintes, apresentado um resumo da avaliao qualitativa das questes nas duas
linhas de investigao deste trabalho, conforme os resultados aferidos na 1 iterao da
pesquisa Delphi (Apndices IV.1 e IV.2).
5.2.2.1.1. Resultados do painel da primeira linha de investigao

A anlise dos resultados do painel da primeira linha de investigao indicou que, no caso das
questes correspondentes s constataes e prospeces de dificuldades, oportunidades,
sucessos e insucessos (questes 1 a 37), avaliadas pelos painelistas quanto confiabilidade e
importncia, houve consenso sobre 20 questes em ambas as dimenses de avaliao,
conforme relao apresentada na Tabela 5.20.
253
Tabela 5.20: Constataes e prospeces consensuais no painel da primeira linha de

investigao, na 1 iterao da pesquisa Delphi.
Confiabilidade
Importncia
Questes
Nvel de
Nvel de
Nota Ponderada
Nota Ponderada
Consenso
Consenso
2, 6, 8, 15,
28, 29 e 34
3, 9, 10, 12, 14, 19,
25, 30, 31 e 35
Alto
Mdio
0,512 a 0,815
Alto
0,432 a 0,886
Mdio
0,375 a 0,452
0,326 a 0,466
4, 32 e 33
Diferentemente, na avaliao das demais constataes e prospeces, a divergncia do painel

se expressou, essencialmente, quanto dimenso de confiabilidade, exceo da questo 37,
sobre a qual tambm no houve consenso quanto dimenso de importncia (Tabela 5.21).
Tabela 5.21: Constataes e prospeces no consensuais no painel da primeira linha de
Confiabilidade
Importncia
Questes
Nvel de
Nvel de
Nota Ponderada
Nota Ponderada
Consenso
Consenso
1, 5, 13, 16,
17, 24 e 27
Baixo
Nenhum
0,556 a 0,733
Mdio
0,338 a 0,378
0,185 a 0,261
7 e 36
18, 20, 21,
22, 23 e 26
Alto
-0,011 a 0,182
0,427 a 0,830
Alto
11
-0,217
0,589
Baixo
37
-0,151
Nenhum
0,119
Por sua vez, na avaliao dos painelistas quanto aceitao e viabilidade das propostas
(questo 38 a 45), no houve consenso somente quanto viabilidade de uma das propostas,
apresentada na questo 39, para qual constatou-se um nvel baixo de consenso (Tabela
5.22).
254
Tabela 5.22: Avaliao das propostas pelo painel da primeira linha de investigao, na 1
iterao da pesquisa Delphi.
Aceitao
Viabilidade
Questes
Nvel de
Nvel de
Nota Ponderada
Nota Ponderada
Consenso
Consenso
38, 41, 42, 43, 45
Alto
Alto
0,318 a 0,567
0,536 a 0,815
44
0,261
Mdio
40
0,141
Mdio
0,354 a 0,411
39
Baixo
-0,023
Destaca-se, ainda, que a avaliao do painel sobre as questes apresentadas tendeu a ser
favorvel ao objeto das constataes, prospeces e propostas apresentadas, nas diferentes
dimenses analisadas. Nenhuma avaliao resultou em consenso desfavorvel e, mesmo
quando a avaliao no foi consensual, a nota ponderada foi positiva para a maioria das
questes.
Isso fica bastante evidente a partir da representao das questes em um espao
bidimensional, com eixos correspondentes s notas ponderadas das respectivas dimenses de
avaliao (Figuras 5.16 e 5.17).
Nota Ponderada das Constaes e Prospeces
(Questes 1 a 37)
Nota Ponderada das Constataes e Prospeces

(Questes 1 a 37)
1,0
0,9
0,8
21
0,8
15
14 25 10
17 16
8
12
27
24
19
23 20 13
31
28
6
18
1
29
3
35
5
9
2
32
30
22
7
36 33
0,6
0,7
Importncia
Importncia
0,4
0,2
0,0
-0,2
-0,4
0,6
0,4
0,3
com consenso
-0,8
sem consenso
0,2
0,4
0,1
-0,3
-1,0
-1,0 -0,8
-0,6 -0,4 -0,2
0,0
0,2
Confiabilidade
0,6
0,8
11
0,5
-0,6
1,0
34
26
37
-0,1
0,1
0,3
0,5
0,7
0,9
Confiabilidade
Figura 5.16: Avaliao das constataes e prospeces pelo painel da 1 linha de investigao,
segundo o resultado das notas ponderadas de importncia e confiabilidade na 1 iterao do
Delphi.
255
Nota Ponderada das Propostas

(Questes 38 a 45)

(Questes 38 a 45)
1,0
1,0
0,8
0,8
0,6
0,6
Viabilidade
Viabilidade
0,4
0,2
0,0
-0,2
com consenso
-0,8
sem consenso
-1,0
-1,0 -0,8
-0,6
-0,4 -0,2
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
41
0,2
42
44
40
0,0
1,0
43
45
0,4
-0,4
-0,6
38
39
-0,2
0,2
0,4
Aceitao
0,6
0,8
1,0
Aceitao
resultado das notas ponderadas de aceitao e viabilidade na 1 iterao do Delphi.
5.2.2.1.2. Resultados do painel da segunda linha de investigao
Na 1 iterao do Delphi, a avaliao das constataes e prospeces da 2 linha de
investigao mostrou-se menos consensual quanto confiabilidade, semelhantemente ao que
ocorreu no outro painel. Somente em metade das questes apresentadas, houve consenso com
relao s duas dimenses avaliadas (Tabela 5.23).
Tabela 5.23: Constataes e prospeces consensuais no painel da segunda linha de
Confiabilidade
Importncia
Questes
Nvel de
Nvel de
Nota Ponderada
Nota Ponderada
Consenso
Consenso
2, 5, 18, 23, 25, 29,
30, 31, 33, 34
Alto
0,473 a 0,650
Alto
0,463 a 0,805
Mdio
0,368
1, 3, 4, 8, 16, 28
Mdio
12
0,329 a 0,402
Registrou-se, no caso das demais constataes e prospeces, um nvel menor de consenso

quanto confiabilidade, apesar da avaliao da importncia desse mesmo conjunto de
questes ter sido consensual, exceo das questes 6 e 11 (Tabela 5.24).
256
Tabela 5.24: Constataes e prospeces no consensuais no painel da segunda linha de

Confiabilidade
Importncia
Questes
Nvel de
Nvel de
Nota Ponderada
Nota Ponderada
Consenso
Consenso
7, 9, 10, 13, 15, 17,
21, 22, 24, 26 e 27
Alto
0,474 a 0,763
Mdio
0,397
Baixo
0,275
14, 19
Alto
0,460 a 0,592
Mdio
0,375
Nenhum
0,100
32
20
Baixo
Nenhum
0,179 a 0,305
0,000 a 0,184
11
Por sua vez, quanto avaliao do conjunto das propostas, verificou-se a existncia de
consenso em ambas as dimenses, sendo ainda mais expressivo o nvel de consenso quanto
aceitao das mesmas (Tabela 5.25).
Tabela 5.25: Avaliao das propostas pelo painel da segunda linha de investigao, na 1
iterao da pesquisa Delphi.
Aceitao
Viabilidade
Questes
Nvel de
Nvel de
Nota Ponderada
Nota Ponderada
Consenso
Consenso
36, 37 e 39
Alto
Alto
0,405 a 0,512
0,561 a 0,805
35, 38, 40 e 42
0,250 a 0,388
Mdio
41
Mdio
0,449
0,289
Importante observar que, a exemplo do que ocorreu no painel da 1 linha de investigao,

prevaleceu uma tendncia de avaliao positiva das questes, conforme possvel visualizar
nos planos de representao das dimenses de anlise qualitativa, apresentados nos grficos
das Figuras 5.18 e 5.19.
257

(Questes 1 a 34)
1,0
0,8
0,9
0,6
0,8
26
0,4
0,7
22 9 21
3
27
4
19 1024
16
1
17 7
13
15
8
14
32
20
12
Importncia
Importncia

(Questes 1 a 34)
1,0
0,2
0,0
-0,2
-0,4
0,5
0,4
0,3
com consenso
-0,6
0,6
-0,8
0,1
-1,0
-1,0
0,0
-0,4 -0,2
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
2 25
33 18
23
34
5
30
29
31
0,2
sem consenso
-0,8 -0,6
28
11
0,0
1,0
0,1
0,2
Confiabilidade
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
Confiabilidade
segundo o resultado das notas ponderadas de importncia e confiabilidade na 1 iterao do
Delphi.
(Questes 35 a 42)
1,0
1,0
0,8
0,9
0,6
0,8
0,4
0,7
Viabilidade
Viabilidade

(Questes 35 a 42)
0,2
0,0
-0,2
-0,4
com consenso
-0,6
0,5
36
39
37
0,4
0,3
41
42
0,2
sem consenso
40
38
35
0,1
-0,8
-1,0
-1,0
0,6
0,0
-0,8 -0,6
-0,4 -0,2
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
1,0
0,3
0,4
0,5
Aceitao
0,6
0,7
0,8
0,9
1,0
Aceitao
resultado das notas ponderadas de aceitao e viabilidade na 1 iterao do Delphi.
5.2.2.2. Resultados na segunda iterao do Delphi

A 2 iterao da pesquisa Delphi teve incio em novembro de 2005, com o envio de
questionrios personalizados para cada um dos painelistas. Nesses novos questionrios, as
clulas de votao encontravam-se previamente preenchidas com as opes de voto do
painelista na iterao anterior (item 4.5.3.3.3).
O objetivo da segunda iterao do Delphi foi dar oportunidade aos painelistas para reviso de
suas opes de voto para algumas questes, tendo em vista a avaliao geral das mesmas pelo
painel na primeira rodada de consulta.
Conforme a metodologia adotada para desenvolvimento do processo iterativo do Delphi (item
4.5.3.4.2), foram excludas do questionrio da segunda rodada as questes para as quais
constatou-se um maior grau de consenso na primeira iterao do Delphi.
258
Assim, somente as questes avaliadas com "baixo consenso" ou "nenhum consenso" em pelo
menos uma de suas dimenses (confiabilidade e importncia, no caso das constataes e
prospeces; aceitao e viabilidade, no caso das propostas), segundo o critrio proposto por
DE LO (1995), permaneceram na pesquisa Delphi para uma segunda avaliao dos
painelistas.
Dessa forma, conforme os resultados produzidos na 1 iterao da pesquisa Delphi (item
5.2.2.1), foram reapresentadas ao painel da primeira linha de investigao, na iterao
seguinte, apenas 18 questes, sendo 8 constataes, 9 prospeces, e apenas 1 proposta
(Apndice III.4). Por sua vez, na segunda linha de investigao, o questionrio da 2 iterao
foi composto por 17 questes: 7 constataes e 10 prospeces e nenhuma proposta
(Apndice III.5).
Os resultados da 2 iterao da pesquisa Delphi (Apndices IV.3 e IV.4) so discutidos nos
itens seguintes.
5.2.2.2.1. Resultados do painel da primeira linha de investigao

Excetuando-se a questo 37, sobre a qual houve dissenso em ambas dimenses de anlise
qualitativa na 1 iterao, as demais constataes e prospeces reapresentadas na 2 iterao
do Delphi foram avaliadas exclusivamente quanto sua confiabilidade.
Na reavaliao da confiabilidade desse conjunto de questes, verificou-se que, em geral,
permaneceu a divergncia de posies entre os painelistas. A divergncia de opinies tambm
se expressou quanto importncia da prospeco de insucesso apresentada na questo 37,
para a qual foi determinado um nvel baixo de consenso.
Alm disso, considerando-se o critrio proposto por SCHEIBE et al. (1975), descrito no item
4.5.3.4.4, constatou-se tambm que no houve mudana significativa com relao ao
posicionamento geral do painel determinado na 1 iterao (Tabela 5.26).
259

prospeces no painel da primeira linha de investigao, na 2 iterao da pesquisa Delphi.
1 Iterao
2 Iterao
Variao do
Posicionamento
Questes
Nvel de
Nota
Nvel de
Nota
do Painel
Consenso
Ponderada
Consenso
Ponderada
0,152 a
0,205 a
5,9% a 14,7%
Baixo
1, 13, 16, 36
0,266
0,261
17
Baixo
0,207
Nenhum
0,162
8,8%
37
-0,151
Baixo
-0,188
2,9%
20
0,182
Baixo
0,234
5,9%
0,064 a
0,156
Nenhum
0,030 a
0,118
2,9% a 11,8%
-0,011
Baixo
-0,121
11,8%
18, 22, 23 e 26
Nenhum
21
Assim, em razo da condio de estabilidade no posicionamento geral do painel (variao <

15%), deu-se por encerrada a avaliao dessas questes no processo iterativo do Delphi,
preservando-se, assim, para a anlise final dos resultados, essas divergncias de opinio.
Semelhantemente, na reavaliao da viabilidade da proposta apresentada na questo no 39,
apesar de no ter existido consenso (o nvel de consenso foi baixo na 1 iterao e passou a
ser nenhum na 2 iterao), a pequena variao no posicionamento do painel (5,9%)
tambm determinou o trmino da avaliao da referida questo nesta pesquisa Delphi.
Um nvel de consenso mais significativo foi alcanado somente em cinco questes
(constataes e prospeces). Na reavaliao dessas questes, exceo da questo no 5, para
a qual o percentual de variao foi pouco superior ao limite de deteco de variaes
significativas, tambm no houve alterao das posies do painel segundo o critrio adotado
neste estudo (Tabela 5.27).
Tabela 5.27: Avaliaes consensuais sobre a confiabilidade de constataes e prospeces no
painel da primeira linha de investigao, na 2 iterao da pesquisa Delphi.
1 Iterao
2 Iterao
Variao do
Questes
Posicionamento
Nvel de
Nota
Nvel de
Nota
do Painel
Consenso
Ponderada
Consenso
Ponderada
0,279 a
0,185 a
11,8% a 17,6%
Alto
5 e 24
0,409
0,227
0,205 a
0,279 a
Baixo
11,8% a 14,7%
7 e 27
0,228
0,333
Mdio
11
-0,217
-0,309
11,8%
260
Dessa forma, as avaliaes sobre a confiabilidade das questes relacionadas na Tabela 5.27,
inicialmente consideradas divergentes, puderam ento ser admitidas como consensuais.
5.2.2.2.2. Resultados do painel da segunda linha de investigao

Na 2 iterao do Delphi, somente constataes e prospeces foram reapresentadas ao painel
da segunda linha de investigao e, a exemplo do que ocorreu no outro painel da pesquisa, em
quase todas questes, a segunda avaliao restringiu-se dimenso de confiabilidade. As
nicas questes submetidas a uma reavaliao da dimenso de importncia foram a
constatao e a prospeco de dificuldade apresentadas nas questes nos 6 e 11,
respectivamente.
Nessa nova iterao da pesquisa, em aproximadamente metade das questes, as avaliaes
mostraram-se novamente no consensuais, sendo registradas, ainda, alteraes pouco
significativas no posicionamento do painel (Tabela 5.28).
prospeces no painel da segunda linha de investigao, na 2 iterao da pesquisa Delphi.
1 Iterao
2 Iterao
Variao do
Posicionamento
Questes
Nvel de
Nota
Nvel de
Nota
do Painel
Consenso
Ponderada
Consenso
Ponderada
6, 10, 17,
26 e 27
Baixo
14
0,183 a
0,280
Baixo
0,029 a
0,359
9,4%
0,114
Nenhum
19 e 20
0,115 a
0,184
6,3% a 12,5%
Nenhum
0,067 a
0,167
6,3% a 15,6%
Assim, apesar da permanncia de um menor nvel de consenso na avaliao dessas questes, a

condio de estabilidade entre as iteraes do Delphi (variao de posicionamento do painel <
15%) no exigiu uma nova anlise pelo painel, conforme previsto no desenvolvimento do
processo iterativo.
A exceo foi a avaliao da questo no 19, a qual permaneceu no consensual e apresentou
uma variao de posicionamento do painel no insignificante (15,6%). Tal situao exigiria, a
princpio, uma nova avaliao dessa questo pelo painel da 2 linha de investigao, ou seja,
uma 3 iterao da pesquisa Delphi.
261
Entretanto, percebe-se que a variao percentual registrada para a referida questo (15,6%)
ficou bastante prxima ao limiar da condio de estabilidade. Alm disso, o nvel de consenso
determinado nas duas iteraes foi o mesmo (nenhum consenso), indicando a manuteno de
uma forte divergncia de posies entre os painelistas.
Essas consideraes levaram o autor a optar pela no realizao de uma nova iterao,
assumindo-se o resultado obtido na 2 iterao como o resultado final da avaliao da questo
no 19. Julgou-se que a realizao de uma terceira rodada de consulta aos painelistas para
avaliao de uma nica questo no seria justificvel e pouco representaria para a consecuo
dos objetivos da pesquisa.
No caso das demais questes, diferentemente, atingiu-se um nvel razovel de consenso entre
os painelistas da 2 linha de investigao, condio que tambm determinou o encerramento
da sua avaliao no processo iterativo (Tabela 5.29).
Tabela 5.29: Avaliaes consensuais sobre a confiabilidade de constataes e prospeces no
painel da segunda linha de investigao, na 2 iterao da pesquisa Delphi.
1 Iterao
2 Iterao
Variao do
Posicionamento
Questes
Nvel de
Nota
Nvel de
Nota
do Painel
Consenso
Ponderada
Consenso
Ponderada
15
0,275
7, 9, 13, 21,
22, 24 e 32
Baixo
11
Nenhum
0,197 a
0,305
0,000
Alto
0,391
Mdio
0,261 a
0,393
18,8%
6,3% a 15,6%
18,5%
5.2.2.3. Resultados ao final do processo iterativo da pesquisa Delphi

A anlise dos resultados obtidos ao trmino do processo iterativo do Delphi evidenciou muitas
similaridades entre as avaliaes procedidas nos dois painis da pesquisa. Por exemplo, o
posicionamento geral dos painis tendeu a ser favorvel em quase todas as questes
apresentadas, prevalecendo uma avaliao qualitativa positiva em ambas dimenses.
Verificou-se, tambm, em ambos os painis, que as divergncias de opinio sobre as
constataes e prospeces ocorreram, basicamente, na avaliao da dimenso de
confiabilidade, ocorrendo, em geral, um maior grau de consenso quanto importncia dessas
questes. Isso pode ser percebido pela maior nmero de questes com nota ponderada de
menor valor no sentido dessa primeira dimenso de avaliao, conforme apresentado nos
grficos das Figuras 5.20 e 5.21.
262

(Questes 1 a 37)

(Questes 1 a 37)
1,0
0,9
0,8
0,8
14 25 10
17 16
27
24
19 12
23
20 13
31
0,6
0,7
Importncia
Importncia
0,4
0,2
0,0
-0,2
34
26
21
0,6
11
18
0,5
22
0,4
-0,4
0,3
-0,6
com consenso
-0,8
sem consenso
-1,0
-1,0
-0,8 -0,6
-0,4
-0,2
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
8
28
29
35 5 3
9
32
30
7
36 33
37
0,2
0,1
-0,4
1,0
15
-0,2
0,0
Confiabilidade
0,2
0,4
0,6
0,8
Confiabilidade
segundo o resultado final das notas ponderadas de confiabilidade e importncia obtidas ao
trmino da pesquisa Delphi.
1,0

(Questes 1 a 34)
1,0
0,8
0,9
0,6
0,8
0,2
0,0
-0,2
-0,4
27
0,6
19
17
0,5
14
0,4
20
0,3
-0,6
com consenso
0,2
-0,8
sem consenso
0,1
-1,0
-1,0
26
0,7
Importncia
Importncia
0,4

(Questes 1 a 34)
28
21
22 9 21 3
24
7
4
1 10 16
13 15
8
32
12
6
33
2 25
18
23
34
5
29
31
11
0,0
-0,8
-0,6
-0,4
-0,2
0,0
0,2
0,4
Confiabilidade
0,6
0,8
1,0
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
Confiabilidade
segundo o resultado final das notas ponderadas de confiabilidade e importncia obtidas ao
trmino da pesquisa Delphi.
Outra similaridade entre os resultados obtidos nos painis da 1 e 2 linha de investigao
pode ser observada na avaliao das propostas. Na apreciao dessas questes pelos
painelistas houve, nos dois painis, uma avaliao pouco mais favorvel no sentido da
dimenso de aceitao.
Por sua vez, na avaliao das propostas, diferentemente do que ocorreu na avaliao das
constataes e prospeces, verificou-se alguma correlao entre os resultados obtidos nas
avaliaes das dimenses de anlise: aceitao e viabilidade. De um modo geral, as
propostas melhor avaliadas quanto aceitao tambm foram mais bem avaliadas quanto
viabilidade (Figuras 5.22 e 5.23).
263

(Questes 38 a 45)

(Questes 38 a 45)
1,0
1,0
0,8
0,8
0,6
0,2
0,0
-0,2
com consenso
-0,4
38
0,6
Viabilidade
Viabilidade
0,4
0,4
42
41
0,2
44
40
sem consenso
-0,6
43
45
39
0,0
-0,8
-1,0
-1,0
-0,2
-0,8 -0,6
-0,4
-0,2
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
1,0
0,2
0,4
0,6
Aceitao
0,8
1,0
Aceitao
resultado final das notas ponderadas de aceitao e viabilidade obtidas ao trmino da pesquisa
Delphi.
0,9
0,6
0,8
0,4
0,7
0,2
0,0
-0,2
-0,4
com consenso
-0,6
-1,0
-1,0 -0,8
0,6
0,5
36
39
37
0,4
0,3
40
38
35
42
41
0,2
sem consenso
-0,8

(Questes 35 a 42)
1,0
0,8
Viabilidade
Viabilidade
1,0

(Questes 35 a 42)
0,1
0,0
-0,6 -0,4 -0,2
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
1,0
0,4
Aceitao
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
Aceitao
resultado final das notas ponderadas de aceitao e viabilidade obtidas ao trmino da pesquisa
Delphi.
Quanto ao desenvolvimento do processo iterativo, observou-se, em ambos os painis,
exceo de algumas poucas questes, uma pequena variao entre as posies aferidas na 1 e
2 iterao, menores ou prximas ao limite de variao significativa de 15%, proposto por
SCHEIBE et al. (1975).
Ademais, na reavaliao das questes na 2 iterao da pesquisa Delphi, as variaes de
posicionamento registradas ocorreram, em geral, no sentido de um maior consenso,
ratificando-se a posio geral do painel na iterao anterior.
Conforme apresentado no item 5.2.1.1, o nmero de painelistas que atenderam ao convite para
participar da 2 iterao do Delphi, respondendo aos questionrios at o final do ms
dezembro de 2005, prazo limite estabelecido para o recebimento dos mesmos, correspondeu
aproximadamente do tamanho inicial dos painis da 1 e 2 linhas de investigao.
264
Todavia, verifica-se que, apesar da reduo dos painis, no houve alterao significativa na
composio dos mesmos se consideradas as diferentes variveis analisadas: rea de
conhecimento, regio de atuao, representao dos setores e nvel de formao (5.2.1.2).
Assim, considerando-se a participao de grande parte dos painelistas nas duas iteraes da
pesquisa Delphi, bem como a manuteno das principais caractersticas da composio dos
painis, pode-se assumir que os resultados obtidos ao trmino da pesquisa Delphi, no se
restringem somente s opinies daqueles que responderam ltima consulta (2 iterao), mas
tambm refletem o posicionamento geral dos painis inicialmente constitudos.
5.2.3. Avaliao dos resultados dos painis
Nos itens seguintes, semelhantemente forma adotada para apresentao dos resultados das
entrevistas (item 5.1), procurou-se construir um entendimento geral sobre as opinies dos
painelistas a partir de uma anlise conjunta dos diversos resultados obtidos no processo
iterativo da pesquisa Delphi, considerando-se a associao existente entre algumas das
questes avaliadas nessa etapa do trabalho.
5.2.3.1. Avaliao dos resultados do painel da 1 linha de investigao

5.2.3.1.1. Questes consensuais na avaliao do painel
Houve consenso entre os painelistas de que algumas questes tm imposto empecilhos ao
controle da poluio hdrica nos ltimos 8 anos de implementao da PONAREH:
deficincias no tratamento das questes ambientais (questes 2 e 3), restries oramentrias
da ANA para exerccio de suas atividades (questo 4), desinteresse dos rgos ambientais em
se articular com os rgos gestores do SINGREH (questo 5) e do poder pblico em
promover a gesto descentralizada (questo 6).
Na avaliao geral do painel, tambm no foram oferecidas s entidades responsveis pela
gesto descentralizada do SINGREH maiores garantias quanto continuidade do fluxo de
recursos para a consecuo de suas metas de proteo ambiental (questo 11).
Tal avaliao do painel concordante com as constataes de MOREIRA e ALPAZ (2003).
As autoras consideraram que o modelo institucional em construo ainda frgil e apresenta
indcios de insustentabilidade identificados, em parte, pela ausncia de recursos financeiros
garantidos s entidades de base do SINGREH.
265
o caso, por exemplo, das dificuldades enfrentadas pelo Comit da Bacia do Rio Sinos para
manter minimamente sua estrutura administrativa e suas atividades regulares, dependendo de
repasses do Governo do Estado do Rio Grande do Sul e do apoio logstico da Universidade do
Vale dos Sinos para seu funcionamento.
Ademais, apesar de reconhecerem que o modelo descentralizado do SINGREH criou maiores
possibilidades para a interveno e interao dos atores no governamentais (questes 12 e
14), permitindo uma maior insero de preocupaes sociais na gesto ambiental (questo
24), os painelistas confirmaram a percepo negativa dos entrevistados quanto s condies e
dinmica sob as quais ainda se processam as decises nos Comits de Bacia (questes 31 e
32).
Foi consensual a avaliao de que, no perodo de 1997 a 2005, o SINGREH falhou em no
garantir o amplo acesso s informaes produzidas pelos os rgos governamentais (questo
30) e a ANA, particularmente, por no ter se desvinculado do campo de influncia poltica do
Governo Federal (questo 33).
As entidades integrantes do SINGREH, de modo geral, falharam por no terem sido capazes
de avanar, com os instrumentos que possuem, na direo de um controle mais efetivo e
amplo da poluio hdrica (questes 28, 29 e 34).
Os resultados da avaliao dessas questes no Delphi evidenciam que, na percepo de boa
parte dos painelistas, o SINGREH ainda no assumiu o papel que lhe devido na promoo
de aes de controle da poluio hdrica. Ou, em outros termos, no houve a partir da
promulgao da PONAREH, avanos significativos com relao aos resultados obtidos com o
modelo de controle implementado no mbito do SISNAMA a partir da PNMA.
Por exemplo, parte substancial da tarefa de enquadramento, se no sua totalidade, ainda est
fundamentada em avaliaes unilaterais realizadas por rgos ambientais, com pouca ou
nenhuma consulta sociedade e aos agentes diretamente afetados (GARRIDO et al., 2003).
Por sua vez, quanto aos prximos 5 anos (2006 a 2010), foi consensual a avaliao de que o
controle da poluio ser dificultado pela resistncia dos usurios onerados pelo instrumento
de cobrana (questo 8), pela no percepo de resultados efetivos de melhoria da qualidade
de gua (questo 9) e em virtude da continuidade de uma viso estreita e segmentada do poder
pblico na promoo de suas polticas setoriais de desenvolvimento (questo 10).
266
Os painelistas demonstram pouca confiana na capacidade do poder pblico dos estados de

promover o controle da poluio nos corpos dgua de seu domnio (questo 7) e avaliaram
consensualmente que os nveis de cobrana permanecero baixos e no surtiro efeito sobre o
comportamento dos agentes poluidores, sendo insuficientes para induzi-los ao maior
abatimento da poluio de seus efluentes (questo 35).
Isso certamente reflete a situao atual de implementao incipiente dos instrumentos de
gesto na maioria dos estados brasileiros, inclusive daqueles mais bsicos, necessrios ao
estgio inicial de regulao do uso da gua por agentes potencialmente poluidores: sistemas
de informao, planos de bacia, enquadramento e outorga de lanamentos de efluentes
(MOREIRA e ALPAZ, 2003; ANA, 2005a; ANA, 2005b; SRH/MMA, 2006a).
Acredita-se, entretanto, que ocorrero alguns avanos no controle da poluio das guas a
partir da elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos (questo 27) e da legitimao
dos objetivos do enquadramento pela sociedade nos Comits de Bacia (questo 25), o que
dever ser facilitado pelo interesse de parte do prprio setor usurio em aumentar os nveis de
garantia de fornecimento de gua para suas atividades (questo 15) e pela adoo de medidas
mais efetivas, fundamentadas em uma melhor compreenso dos problemas que afetam a
qualidade das guas (questo 19).
5.2.3.1.2. Questes no consensuais na avaliao do painel

Conforme discutido no item 5.2.2.3, as divergncias de opinio entre os painelistas
permaneceram, basicamente, na avaliao da confiabilidade de algumas questes.
Por exemplo, verificou-se dissenso quanto constatao de que setores usurios teriam
causado dificuldades ao objetivo de controle da poluio hdrica, atuando externamente ao
espao institucional dos Comits de Bacia.
A maioria dos painelistas entendeu que tal constatao era confivel, sendo bastante
contundente em seus argumentos. Alguns painelistas exemplificaram a ocorrncia dessa
dificuldade, fazendo meno ao comportamento do poder pblico, quando este se encontra na
condio de usurio de gua e, mais especificamente, ao Projeto de Integrao do So
Francisco.
267
Os demais painelistas, porm, julgaram diferentemente a questo, apresentando, entre outras

justificativas, a prpria inoperncia ou incapacidade dos Comits de Bacia em fazer cumprir
suas determinaes juntos aos agentes poluidores.
A Tabela 5.30 apresenta uma contraposio entre os argumentos apresentados pelos
painelistas para justificar seus votos, favorveis ou desfavorveis ao objeto da avaliao na
questo 01.
Tabela 5.30: Contraposio dos argumentos apresentados na avaliao da questo 01 pelo
painel da primeira linha de investigao.
Questo 01: Atuao de setores usurios externamente aos Comits de Bacia para reverso de
deliberaes contrrias aos seus interesses
Avaliao favorvel (continuao)
Avaliao favorvel
Setores de usurios organizados como, por

exemplo, o setor industrial e o de
agronegcio, realmente exercem presses
para reverso de deliberaes
Podemos
exemplificar
atravs
dos
encaminhamentos que esto atualmente
ocorrendo com o Projeto de Integrao do
So Francisco
Em Bacias onde h grandes conflitos de

interesse, setor empresarial forte e temas
controversos (conflitos), aqueles que so
prejudicados tendem a querer reverter as
decises em fruns paralelos de carter
governamental ou poltico-partidrio. Essa
situao e tipo de postura acabam por
desqualificar o trabalho e a importncia dos
Comits de Bacias como frum de deciso
H indcios de atuao do Governo Federal

na tentativa de reverter, em outras instncias,
decises tomadas no mbito das deliberaes
do Comit do Rio So Francisco
A atuao dos Comits ainda pequena

quanto influncia no controle da poluio
hdrica
Existem casos em que alguns setores de

usurios tentam reverter decises de Comits
quando essas contrariam os seus interesses.
Isso pde ser verificado com o lobby do
setor txtil na Assemblia Legislativa
contrrio aprovao da cobrana pelo uso
da gua no Estado de So Paulo
Considerando que os Comits de Bacias

ainda no esto devidamente estruturados, as
poucas aes por eles efetuadas ainda no
repercutem junto aos setores de usurios
Essa afirmativa pouco confivel porque a

maioria dos Comits no tem realizado
deliberaes sobre enquadramento dos
corpos dgua, nem sobre critrios de
outorga, que possam vir a interferir
contrariamente aos interesses dos setores
usurios
aconselhvel consider-la na avaliao,

dada a dificuldade de aceitao pelos setores
usurios
quando
deliberaes
de
Comits/Conselhos afetam diretamente suas
atividades
Avaliao desfavorvel
Se no houve consenso entre os painelistas sobre o comportamento de setores usurios junto

aos Comits de Bacia, tambm no houve sobre a participao efetiva dos usurios no
processo decisrio desses colegiados, particularmente na definio dos investimentos em
controle da poluio hdrica, conforme sugerido no enunciado da questo 13. Foram
registradas expresses de opinio bastante divergentes, algumas mais ponderadas e outras
mais incisivas, favorveis ou no (Tabela 5.31).
268

Questo 13: Definio dos investimentos no controle da poluio hdrica com a devida
participao e anuncia dos agentes diretamente onerados
Avaliao favorvel
H participao dos agentes onerados na

definio dos investimentos no controle da
poluio hdrica, e dos potenciais onerados
nos casos em que a cobrana pelo uso dos
recursos
hdricos
ainda
no
foi
implementada
Avaliao desfavorvel
uma tendncia, no um fato consumado
Inexpressivo diante do quadro, salvo em

alguma
exceo,
e
inadequadamente
conduzido
Precisa de aperfeioamento, mas est no

caminho
O dissenso entre os painelistas tambm foi registrado na avaliao de outras questes constataes e prospeces - relativas a investimentos no controle da poluio hdrica
(questes 16, 22 e 26).
Primeiramente, quanto confiabilidade da prospeco de uma maior destinao da maior
parcela dos recursos da cobrana para a preservao ou recuperao ambiental das bacias
hidrogrficas, objeto da avaliao da questo 16.
Na avaliao da referida questo, alguns painelistas sustentaram uma posio favorvel,
demonstrando concordar com tal destinao para os recursos arrecadados com a cobrana e
uma expectativa positiva quanto implementao desse instrumento.
Diferentemente, aqueles que julgaram negativamente a confiabilidade de tal prospeco,
fizeram-no, dentre outras razes, por no dar crdito aos recursos da cobrana frente a outras
possveis fontes de investimentos ou por discordar sobre a destinao dos recursos
arrecadados com esse instrumento (Tabela 5.32).
269

Questo 16: Destinao da maior parcela dos recursos da cobrana pelo uso da gua para
financiamento de aes e programas em prol da preservao ou recuperao
ambiental das bacias hidrogrficas
Avaliaes desfavorveis
Avaliaes favorveis
Onde a cobrana existir haver a aplicao

de maior parcela em programas de
preservao
Os recursos dos principais projetos ainda

provm mais do financiamento de rgos
bilatrias do que pela cobrana
Acredito que com a cobrana os CBHs tero

mais verbas e assim mais recursos sero
aplicados para a recuperao ambiental das
bacias hidrogrficas
Acredito que os recursos ainda sero

escassos e sero usados para as Agncias
A tendncia inicial ser por aumentar a

oferta quantitativa e qualitativa para fins
econmicos, com aes de mais curto prazo
Isto depender da regio do pas. Na regio

Nordeste os investimentos geralmente
destinam-se infra-estrutura fsica em
aproveitamentos hdricos com vistas
ampliao da disponibilidade hdrica
Dependendo dos problemas econmicos do

pas, poder haver outra destinao para os
recursos arrecadados
Se isto no ocorrer comprometer a

viabilidade de qualquer programa de gesto
dos recursos hdricos
Da verba licitada pelo FEHIDRO no Estado
de SP at 2003, ainda no proveniente da
cobrana pelo uso dos recursos hdricos,
cerca de 60% foi destinado a servios e obras
de conservao, proteo e recuperao da
qualidade dos recursos hdricos
As opinies tambm foram discordantes quanto ao sucesso da experincia do PRODES

(questo 22). As manifestaes abertas de opinio revelaram diferentes motivaes para a
discordncia de opinio no painel.
As avaliaes divergiram quanto aos resultados do Programa e quanto ao mrito da iniciativa,
o que incita a discusso sobre o prprio papel da ANA na relao com o setor de saneamento.
Verifica-se tambm que parte do painel manifestou-se negativamente em razo das
dificuldades oramentrias vivenciadas pela ANA para execuo do Programa, e no por
discordarem do seu modelo de investimento (Tabela 5.33).
270

Questo 22: Promoo do modelo de investimento tipo pagamento por resultado a partir da
experincia do Programa Despoluio de Bacia Hidrogrficas (PRODES), em
execuo pela Agncia Nacional de guas
Avaliaes favorveis
J uma experincia com relativo sucesso
O modelo ainda no foi difundido pela

esfera governamental. Mas a experincia
muito vlida
A ANA foi feita para gesto e no

financiamento
Este programa um absurdo! A ANA deve

fomentar comits e planos de recursos
hdricos
A escala do programa foi pequena e

relativamente pontual
A falta de sustentabilidade oramentria

para esses programas tem comprometido a
efetividade do investimento
Seria muito importante que esse modelo, que

visa realmente os resultados e no as obras,
fosse implementado, mas no a realidade
atual e no vejo que ocorra nos prximos
anos, infelizmente
H experincia neste sentido no CBH-PCJ
Acho que uma iniciativa vlida, mas na

minha regio as Prefeituras no tm recursos
nem para licenciar uma ETE, quanto mais
para receber os recursos ps-investimento
Por sua vez, na avaliao da questo 26, percebe-se que muitos painelistas rejeitaram-na
porque no vislumbram condies para sua ocorrncia no futuro prximo, no prazo de 5 anos,
em razo do estgio ainda incipiente de implementao de PONAREH e de internalizao de
seus princpios pelos atores (Tabela 5.34).
Questo 26: Otimizao dos investimentos em controle da poluio hdrica a partir da
percepo sistmica dos problemas ambientais da bacia hidrogrfica
Avaliaes desfavorveis (continuao)
Avaliaes favorveis
Dever ocorrer somente nas regies em que

o sistema de gesto dos recursos hdricos
encontra-se mais avanado
Acredito que uma conseqncia natural

desse processo de formao do sistema de
recursos hdricos
Acho pouco tempo para evoluo do

pensamento
sistmico,
ainda
pouco
compreendido
Ainda que possa ocorrer avanos, a

percepo sistmica s ser alcanada a
partir de uma reformulao dos conceitos e
uma nova maneira de pensar. Isto tem que ser
feito nas escolas e a partir de treinamento
com os tcnicos
Desde que se implemente os comits e os

planos de recursos hdricos. difcil confiar
Talvez 5 anos seja pouco tempo para que tal

resultado seja alcanado
Ainda no h maturidade nesse processo
Importante, mas levar mais de 5 anos
O
investimento
ainda
politicamente e no pelos comits
Penso que ainda pouco tempo para isso

acontecer
definido
271
Outras divergncias de opinio foram evidenciadas na avaliao de questes sobre a

estruturao do SINGREH (questes 21 e 36). Quanto constatao de sucesso apresentada
na questo 21, muitos julgaram-na pouco ou no confivel, negando que tal sucesso tenha
ocorrido de forma generalizada no mbito do SINGREH (Tabela 5.35).
Questo 21: Criao de uma estrutura prpria de inteligncia nos rgos gestores de recursos
hdricos, com a formao de corpo tcnico permanente
Avaliaes favorveis
Ao menos constata-se a participao do

mesmo corpo tcnico em discusses
relacionadas gesto de recursos hdricos
A contratao e capacitao de corpo

tcnico foi um fator fundamental para a
melhoria da qualidade dos servios
prestados
Com um alto custo, mas verdade
Nos ltimos anos, os rgos no tiveram

criao de estrutura prpria, com exceo de
uns 4 estados e da ANA. Assim mesmo, esta
ltima no em quantidade suficiente de
profissionais para suas atribuies legais
A maioria dos rgos gestores possuem um

nmero muito pequeno de tcnicos
Ainda exceo os rgos gestores que se

utilizam de corpos tcnicos permanentes para
contribuir nas tomadas de deciso
Os rgos vm atuando com perda de

capacidade permanente devido falta de
investimentos
realizados
de
forma
responsvel e sria
Apesar de considerar de extrema

importncia, isto no sempre o que
acontece
No se formou o necessrio e as carreiras

so modestas
Vale para a ANA, mas pouco para os rgos

estaduais
Na avaliao da questo 36, relativa ao possvel insucesso na descentralizao das funes

executivas do SINGREH para as Agncias de gua, foram ressaltadas algumas preocupaes
com o ritmo de implementao dessas entidades no pas e com a possibilidade de inoperncia
dos Comits de Bacia.
Ademais, as diferentes variveis de anlise consideradas pelos painelistas no momento do seu
voto implementao ou no da cobrana pelo uso da gua, nvel de dominialidade, papel do
SINGREH na promoo da qualidade ambiental acabaram por produzir avaliaes
divergentes (Tabela 5.36).
272

Questo 36: Manuteno das funes executivas das Agncias de gua no mbito do poder
outorgante dos estados e da Unio, incluindo-se aquelas relativas promoo da
qualidade ambiental nas bacias
Avaliaes favorveis
Em muitos estados isso verdadeiro, pois a

qualidade continua exclusivamente com os
rgos ambientais
O processo de criao, implantao e

sustentabilidade das Agncias de gua tem
sido lento, indicando uma perspectiva fraca
de descentralizao
No caso federal, o argumento no procede.

Existe uma descentralizao efetiva das
funes, respeitando os limites legais
definidos no mbito do Direito Administrativo
Brasileiro. No caso dos Estados existe uma
tendncia de centralidade
H de se formar comits e faz-los

funcionar. Do contrrio tudo vai abaixo
Qualidade ambiental com os rgos

ambientais de controle estaduais e locais
As funes relativas qualidade da gua so

de competncia dos rgos do SISNAMA
Ser conseqncia do sucesso ou insucesso

da implementao da cobrana pelo uso dos
recursos hdricos. Quanto maior o volume de
recursos financeiros arrecadados, maior o
investimento que poder ser direcionado s
agncias de bacias
Ficou evidenciado, em alguns desses comentrios, uma clara contestao s prerrogativas do

SINGREH na gesto da qualidade das guas, o que vai de encontro a uma diretriz bsica da
PONAREH: a gesto integrada dos aspectos de quantidade e qualidade de gua. Tal
entendimento equivocado, se prevalecer, impor restries articulao necessria entre o
SINGREH e o SISNAMA.
Outra questo que gerou posies antagnicas foi a prospeco de insucesso imputada
diretamente atuao do Ministrio Pblico (questo 37). Houve quem defendeu e quem
contestou abertamente a atuao do Ministrio Pblico (Tabela 5.37).
273

Questo 37: Recuo dos rgos gestores de recursos hdricos na promoo de aes inovadoras
de controle da poluio hdrica diante da atuao repressora do Ministrio
Pblico
Avaliaes favorveis
H de se rever o papel do Ministrio

Pblico, que aterroriza o SINGREH e no
contribui com seu legalismo imaturo
Acredito que haja espao para negociao e

debate sobre o assunto entre essas
instituies, principalmente envolvendo os
conselhos e comits de bacia nos casos
especficos
A representatividade social atravs de

comits autnomos e valorizados que
tender a inibir a atual ao repressora do
MP, por no ter outra opo
A atuao do MP tem ajudado na execuo

da poltica e no o contrrio
No creio que o MP seja repressor, ele faz

exercer o poder de cumprimento das leis. O
que esta havendo uma falta de compromisso
dos rgos em atuar naquilo que esto
responsveis (suas atribuies) ensejando a
atuao do MP
Realmente, h uma linha tnue entre uma atuao construtiva ou coercitiva do Ministrio
Pblico. CHAUDHRY (2003) relatou a atuao sensata do Ministrio Pblico, conjuntamente
com instituies tcnicas, de ensino e pesquisa, na busca de uma soluo vivel para o
problema social e ambiental da ocupao irregular das reas de proteo de mananciais na
regio metropolitana de So Paulo.
Entretanto, a falta de uma estrutura prpria de apoio tcnico, com conhecimento especializado
e atualizado para subsidiar as suas decises, pode levar o Ministrio Pblico a cometer
equvocos e adotar posies contrrias a iniciativas condizentes com os princpios mais
modernos de gesto ambiental incorporados no arcabouo legal brasileiro, inibindo-se, assim
a implementao de novas solues e a alterao das prticas administrativas burocrticas e
convencionais por modelos e estratgias de controle mais eficientes, a exemplo da autoregulao.
MAGLIO e PHILIPPI JR. (2001) constataram que a linha de controle ambiental adotada no
Brasil tem sofrido uma forte involuo desde a dcada de 1980, com o crescimento da
burocracia e a forte tendncia padronizao dos procedimentos de controle da poluio.
H o risco que o mesmo ocorra com a atuao dos rgos gestores de recursos hdricos. Ao
analisar a implementao da poltica de recursos hdricos do Estado de So Paulo na bacia do
PCJ, MARCON (2005) alertou para o risco da substituio da lgica de priorizao de
274
investimentos do Comit de Bacia, definida com base na articulao poltica e na negociao

social, por outra, pautada pelas exigncias e presses do Ministrio Pblico.
Houve tambm forte dissenso na avaliao prospectiva sobre as oportunidades para
aprimoramento dos mecanismos de controle da poluio, objetos das questes 17, 18, 20 e 23.
Contudo, a contestao de parte do painel quanto confiabilidade dessas prospeces deve-se
a razes distintas.
No que se refere oportunidade sugerida pela questo 17, concernente considerao dos
efeitos cumulativos da poluio nos corpos dgua, a maioria dos argumentos contrrios
apresentados tratam das dificuldades e deficincias dos rgos de controle ambiental (Tabela
5.38).
Questo 17: Aprimoramento do controle da emisso de poluentes, com a considerao dos
efeitos cumulativos das cargas poluidoras para a qualidade das guas
Avaliaes favorveis
a grande vantagem do modelo de gesto

da qualidade das guas por bacia
No se impede o sucateamento dos rgos

ambientais no Brasil
Tal aprimoramento dever ocorrer com a

constituio e consolidao das Agncias de
gua
S acredito profissionalizando-se os rgos

ambientais
Precisamos equipar os rgos licenciadores

para que isso se efetive
Acredito que muito difcil mudar a

mentalidade dos tcnicos e dirigentes dos
rgos de controle. Eles, em sua maioria,
atuam na perspectiva de comando-controle
pontual, sem avaliar a situao da bacia
como um todo (qualidade, quantidade e
capacidade de depurao)
Por sua vez, a contestao quanto futura flexibilizao dos padres de emisso e adoo de
metas progressivas (questo 18), foi motivada, em parte, pela percepo de incompatibilidade
entre tal fato e o modelo de controle ambiental vigente.
Mesmo os painelistas que avaliaram positivamente tal oportunidade, ponderaram que sua
ocorrncia estaria condicionada a outras questes, como a consolidao dos Comits de Bacia
(Tabela 5.39).
275

Questo 18: Flexibilizao das exigncias relativas aos padres de emisso de efluentes
lquidos a partir do estabelecimento de metas progressivas de abatimento da
poluio hdrica
Avaliaes favorveis
Tem se procurado esclarecer que o a

implementao de metas progressivas no
combate poluio compatvel com a
legislao ambiental
Isso no pode acontecer enquanto existir

padres de emisso a serem obedecidos por
qualquer fonte de poluio, segundo Poltica
Ambiental vigente
Poder ser uma evoluo desde

funcionem os Comits de Bacia
Isso est previsto na nova Resoluo

CONAMA, mas acho difcil a aplicao
Seria uma evoluo natural do aumento do

conhecimento, porm esse instrumento deve
ser trabalhado no nosso marco legal
Depende do tipo de poluente
que
GARRIDO et al. (2003) constataram que, apesar da falta de credibilidade do atual sistema de
metas de qualidade de gua, h relutncia em se negociar programas graduais de reduo dos
nveis de lanamento de efluentes.
Segundo os autores, ainda prevalece a imposio de padres de emisso rigorosos quando h
pouca ou nenhuma justificativa social ou ambiental para tais exigncias, o que acaba por
produzir algumas situaes absurdas, nas quais se exige concentraes de poluentes no
efluente inferiores ao do corpo receptor.
Semelhantemente, tambm no houve consenso quanto adoo de padres mais condizentes
com a capacidade de investimento dos setores usurios, conforme sugerido no enunciado da
questo 20.
Aqueles que consideraram a prospeco confivel, ressaltaram a importncia de tal iniciativa
ou papel do SINGREH na sua implementao. Muitos, entretanto, consideraram a referida
questo pouco ou no confivel, argumentando que no haveria condies para implementar
tal aperfeioamento (Tabela 5.40).
276

Questo 20: Definio de padres de qualidade de gua mais realistas, com a devida avaliao
da capacidade de investimento dos setores usurios
Avaliaes favorveis
Correto. Nossa vontade de resolver tem de
Ainda h um baixo nvel de conscientizao,
ser compatvel com a nossa capacidade de
a tendncia permanecer a polarizao entre
faz-lo
ambientalistas e desenvolvimentistas no
tudo ou nada em relao aos padres
Apesar de sempre se desejar que se tenha
propostos
uma qualidade tima, no d para fugir das
condies reais
Ainda
trabalha-se mais com as regras
formais
do
que com medies, monitoramento
A prtica dos planos de recursos hdricos,
e
padres
realistas
com formao de comits, a nica sada que
hoje dispomos
Isto seria necessrio, e se ocorresse, traria
resultados positivos. Mas me parece pouco
confivel que o controle ambiental mude o
suficiente, neste espao de tempo
O dissenso registrado na avaliao das questes 17, 18 e 20 demonstra que, diante das
dificuldades vivenciadas na busca pelo aprimoramento dos mecanismos de controle
ambiental, ainda persistem muitas dvidas quanto s reais possibilidades de avanos futuros
em questes-chave para a promoo da qualidade das guas no pas.
Mais importante, contudo, que, na avaliao da questo 23, no houve nenhum consenso
de que tenha ocorrido, no perodo inicial de implementao da PONAREH, uma ampliao da
escala de gesto da qualidade de gua (Tabela 5.41).
Questo 23: Ampliao da escala de gesto da qualidade de gua, adotando-se um controle
ambiental na perspectiva sistmica da bacia
Avaliaes favorveis
H de se reconhecer que esta cultura se
Isso seria o ideal, mas nem os comits, nem
estabelece, de fato
os rgos estaduais, esto muito preocupados
com a qualidade, haja vista que o
Este controle ambiental vem sendo adotado
enquadramento o instrumento menos
pela CETESB no Estado de SP, na forma de
aplicado
relatrios anuais de acompanhamento da
No acredito que nesse perodo houve uma
qualidade de guas superficiais
melhoria da gesto da qualidade de gua. A
Esse o maior avano no Estado de So
nossa rede hidrometeorolgica deve ser
Paulo
ampliada, e muito, para cumprir esse tema
O controle end of pipe persiste
Talvez o sucesso possa ser constatado em
As medidas at agora adotadas so mais
rgos dos estados do Sudeste e Sul. O
reducionistas e localizadas do que
mesmo no pode ser dito para as regies
sistmicas
Norte e Nordeste
277
Verifica-se, com base nos argumentos apresentados, que alguns dos painelistas julgaram a
referida constatao confivel, mencionando exemplos que confirmariam tal avano,
particularmente no Estado de So Paulo. Outros painelistas, entretanto, fizeram ressalvas
quanto sua confiabilidade ou contestaram-na veementemente.
A melhor gesto dos recursos hdricos, pensada na escala das bacias hidrogrficas, a razo
precpua para a constituio do SINGREH e, nesse sentido, o aprimoramento dos mecanismos
de controle da poluio hdrica deve ser a expresso maior de sua atuao na gesto
ambiental. Caso contrrio, no mais se justificariam para a sociedade os custos significativos
de transao e de estruturao do SINGREH.
5.2.3.2. Avaliao dos resultados do painel da 2 linha de investigao

5.2.3.2.1. Questes consensuais na avaliao do painel
O painel da 2 linha de investigao avaliou consensualmente que algumas deficincias do
prprio setor de saneamento configuraram-se em dificuldades para a promoo do uso
sustentvel de gua pelo setor no perodo transcorrido desde a promulgao da PONAREH.
Os prestadores de servio mostraram-se, em geral, pouco capazes de atender as exigncias
governamentais para a obteno de crdito (questo 7) e de arcar com os custos do controle
ambiental de suas atividades (questo 2).
Os painelistas consideraram tambm que o setor de saneamento, apesar de integrar o
SINGREH, realmente no internalizou os princpios estabelecidos na PONAREH (questes 3
e 4). Essas constataes, somadas incompatibilidade das escalas de interesse (questo 1) e
ao distanciamento entre os grupos de profissionais (questo 5), teriam causado dificuldades
gesto integrada da rea de recursos hdricos com o setor de saneamento e, conseqentemente,
promoo do uso sustentvel de gua por esse setor usurio.
No exerccio do Delphi, ratificou-se a confiabilidade e a importncia das constataes de
alguns especialistas sobre a fragilidade do processo de regulao do uso de gua para o setor
de saneamento (questo 30) e sobre a desateno da sociedade, de modo geral, quanto aos
prejuzos decorrentes da ineficincia na prestao desses servios (questo 29), o que pode
explicar, ao menos em parte, porque o SINGREH ainda no conseguiu fazer valer questes de
seu interesse junto ao setor de saneamento, como a ampliao da prtica de reso de gua pelo
setor de saneamento (questo 31).
278
Surgiram, contudo, oportunidades para uma gesto mais integrada com os servios de
saneamento, decorrentes de iniciativas prprias de seus representantes, os quais, percebendo a
importncia de defender seus interesses, procuraram se organizar (questo 15) e ocuparam seu
espao nos fruns deliberativos do SINGREH (questes 16, 23 e 24).
Tal movimento foi avaliado positivamente pelos painelistas, que atestaram a consolidao de
um ambiente institucional mais favorvel soluo de conflitos do setor de saneamento com
outros setores usurios (questo 21) e o maior envolvimento dos representantes do setor com
a elaborao da agenda ambiental no pas (questo 22).
GARRIDO et al. (2003) atestam que o modelo de gesto previsto na Lei 9.433/97 d margem
a uma melhor coordenao intersetorial, destacando a adequao dos mecanismos oferecidos
pelos Comits de Bacia para a soluo de demandas hdricas conflitantes.
Entretanto, os painelistas consideraram que a maior representao do setor de saneamento no
SINGREH no facilitar, necessariamente, uma maior interveno deste ltimo junto aos
servios prestados no mbito do primeiro (questes 8 e 12), os quais devero continuar
enfrentando dificuldades para custear a operao dos sistemas de esgotamento sanitrio
(questo 13) diante de um quadro de indefinio institucional (questo 9).
Os painelistas tambm julgaram confiveis e importantes as prospeces sobre desencontros
entre as agendas do setor de saneamento e da rea de recursos hdricos, com implicaes
negativas para a realizao de investimentos no setor (questes 32, 33 e 34). Na avaliao do
painel, os encontros devero ocorrer entre os prestadores de servio que operam em uma
mesma bacia hidrogrfica (questo 25).
A favor contar tambm a necessidade de conhecimento atualizado sobre a realidade do setor
de saneamento pelos rgos gestores do SINGREH no planejamento de suas aes a mdio e
longo prazo (questo 18).
Importante destacar que, na viso geral do painel, a regulao de gua por meio de
mecanismos de induo econmica dever, no futuro prximo, repercutir positivamente sobre
a operao e monitoramento dos sistemas de abastecimento pblico, induzindo a um maior
controle dos nveis de demanda e de perdas de gua (questo 28).
279
5.2.3.2.2. Questes no consensuais na avaliao do painel

As divergncias de opinio entre os painelistas da 2 linha de investigao iniciam-se na
avaliao sobre a existncia ou no de uma intensa disputa poltica junto aos operadores dos
servios de saneamento e sobre as suas repercusses para a gesto de recursos hdricos
(questo 6).
Parte do painel julgou-a pouco ou no confivel por considerarem que tal disputa no ocorre
ou porque, apesar de reconhecerem sua existncia, avaliaram que a mesma no negativa ou
no afeta a gesto de recursos hdricos (Tabela 5.42).
painel da segunda linha de investigao.
Questo 06: Intensa disputa entre grupos polticos divergentes que atuam junto aos
operadores de servios de saneamento
Avaliaes favorveis
Disputas
poltico-ideolgicas
pouco
No identifico esta disputa ao considerar os
instrudas e eivadas de posies sectrias tm
servios de saneamento, quando abordados
em dimenso local
dificultado avanos do setor saneamento,
prejudicando sobretudo a populao pobre
No existem dados consistentes capazes de
que no tem acesso aos servios
corroborar essa afirmao
Existem disputas entre servios ligados a
A constatao correta, mas no influi
municpios e aos estados
necessariamente
na
questo
do
aproveitamento dos recursos hdricos
O vazio institucional do setor um exemplo
das disputas travadas
As discusses do setor de saneamento no
atingem a rea de recursos hdricos
Questes ideolgicas travam a construo
da Poltica Nacional de Saneamento
Isso
positivo, pois remete a um
Ambiental
relacionamento democrtico no qual os
A disputa poltica impede a definio clara
diversos interesses da sociedade se fazem
ativamente presentes
de um marco regulatrio e condies de
financiamento de longo termo para o setor,
restringindo a expanso da coleta e
tratamento de esgotos e demais servios
sanitrios
Na avaliao sobre o perodo transcorrido desde a instituio da PONAREH, os painelistas

tambm divergiram quanto interao entre operadores de servios de saneamento e outros
atores na regio Nordeste, conforme apresentado na questo 14. As manifestaes abertas de
voto foram poucas e negativas, sendo contundentes as afirmaes de que tal fato no ocorreu
de forma generalizada (Tabela 5.43).
280

Questo 14: Interao de companhias de saneamento com outros setores usurios em torno
dos sistemas de grandes adutoras na regio Nordeste
Avaliao desfavorveis
Avaliaes favorveis
No foram registradas manifestaes abertas
Ocorreu em alguns casos especficos, mas
de opinio favorvel
no regra na regio
No
considero que as companhias de
saneamento esto to interadas assim com
outros setores usurios, sobretudo na regio
Nordeste
No regra, e sim exceo
importante destacar, contudo, na avaliao geral do painel sobre essa questo, o grande
nmero de abstenes de voto: 19 abstenes na 1 iterao e 15 abstenes na 2 iterao
(Tabelas A.25 e A.32).
O mesmo ocorreu na avaliao prospectiva sobre a importncia do SINGREH no ser capaz
de induzir o setor de saneamento por meio de mecanismos de crdito (questo 11), para qual
se registrou 11 abstenes na 1 iterao e 9 abstenes na 2 iterao (Tabelas A.25 e A.32).
A partir das justificativas de voto apresentadas, pode-se afirmar que uma das razes para a
avaliao negativa dessa questo foi a discordncia de alguns painelistas quanto destinao
de recursos para o setor de saneamento via SINGREH (Tabela 5.44).
Questo 11: Impossibilidade de induo do setor usurio de saneamento por meio de
mecanismos de crdito, tendo em vista que as receitas dos prestadores, em
muitos casos, superam em muito os recursos financeiros disponibilizados pelo
SINGREH
Avaliaes favorveis
verdade. At o momento, o setor de
No papel primordial do SINGREH nos
saneamento pouco se importou com as
prximos 5 anos induzir o setor de
polticas de recursos hdricos porque essas
saneamento por meio de mecanismos de
crdito
no afetam suas receitas e seus mecanismos
de financiamento
No se deve considerar a possibilidade de
Seria importante que o financiamento do
financiamento significativo do setor de
saneamento pelo SINGREH
setor de saneamento, especialmente para
servios de gua e esgoto, fosse vinculado
A cobrana pelo uso da gua deveria ser
gesto de recursos hdricos
aplicada, sobretudo, em aes de gesto. To
cedo no conseguiremos PPUs capazes de
apoiar a universalizao dos servios de
saneamento
281
Verifica-se que existiram posies bastante divergentes quanto ao papel que cabe ao
SINGREH na relao institucional com o setor de saneamento, manifestadas tambm na
avaliao da questo 19 (Tabela 5.45).
Questo 19: Aumento da parcela de recursos financeiros destinados ao setor de saneamento
transferidos a partir de programas e fundos geridos no mbito do SINGREH
Avaliaes favorveis
Acho que isto poder acontecer devido
Os
PPUs da cobrana somente tero
relevncia
da
problemtica
urbana
repercusso para o setor de saneamento
(principalmente a falta de tratamento de
quando a credibilidade do SINGREH for
esgotos domsticos) em relao a sua
alcanada. Assim, os PPUs podero ser
interface com os recursos hdricos
maiores e financiar o setor de saneamento
So bons exemplos o Programa Progua
A tendncia de que os recursos sejam
Semi-rido, em nvel nacional, e o
destinados para as demandas do prprio
FEHIDRO, no Estado de So Paulo
SINGREH
A destinao de recursos ao setor via
No h constituio prevista de fundos na
Fundos Estaduais de Recursos Hdricos
rea de recursos hdricos em escala
dever facilitar a articulao da gesto de
significativa para financiamento do setor de
guas com o setor de saneamento
saneamento
Acredito
que o PRODES ser uma
Dever
haver
recursos,
mas
no
importante opo do Governo Federal para
significativos e de forma a contribuir
destinao de recursos ao setor, incentivando
eficazmente para equao dos problemas de
a boa operao da infra-estrutura
poluio
Exemplo desta transferncia de recursos
seria o programa da compra de esgotos
tratados (PRODES)
GARRIDO et al. (2003) tm opinio semelhante ao do grupo de painelistas com posio

desfavorvel, afirmando que a principal fonte de recursos para implementao das aes de
interesse do SINGREH, incluindo-se as aes sanitrias, prover dos prprios setores usurios
de gua.
Todavia, os exemplos de transferncia de recursos do SINGREH para o setor de saneamento,
direta ou indiretamente, mencionados pelo outro grupo de painelistas, so consistentes. Em
So Paulo, o sistema estadual de gerenciamento de recursos hdricos tem destinado um
volume significativo de recursos financeiros, em grande parte provenientes do FEHIDRO,
para estudos, projetos e obras em saneamento (MANFR, 2004; BROCHI et al., 2004;
MARCON, 2005).
Outro exemplo, ainda no Estado de So Paulo, so os incentivos financeiros repassados s
unidades estaduais de gerenciamento de recursos hdricos, os quais tm permitido aos servios
282
de gua e esgoto contratarem projetos executivos para tratamento de esgotos e, em alguns

casos, tambm executarem as obras (BROCHI et al., 2004).
As divergncias de opinio entre os painelistas permaneceram na avaliao das questes que
tratavam das condicionantes, possibilidades e condies para realizao de investimentos
futuros no setor (questes 10, 20, 26 e 27).
Primeiramente, quanto inexistncia de poupana pblica para financiamento dos
investimentos em coleta e tratamento de esgotos (questo 10). Apesar da maioria do painel ter
avaliado positivamente a confiabilidade dessa prospeco, um grupo significativo discordou
dessa posio, apresentando razes diversas (Tabela 5.46).
Questo 10: Inexistncia de poupana pblica para financiamento dos investimentos
necessrios em coleta e tratamento dos esgotos sanitrios no pas
Avaliaes favorveis
A poltica de investimentos em saneamento
Poupana
pblica, h (FGTS, FAT,
ainda no satisfaz a demanda
BNDES). O que no existe prioridade para
a sua aplicao
Esta uma questo importante que, aliada
O verdadeiro problema a definio de
falta de consenso em torno da poltica pblica
do setor, torna-se crucial
prioridades de investimento e no a
inexistncia de recursos
A PPP poderia suprir, em parte, a poupana
Ao contrrio, existe, no Brasil, poupana
pblica. Todavia, a existncia ou no de
poupana pblica est tambm vinculada a
pblica para financiamento do setor, vide
outras variveis econmicas e polticas
dados do BNDES mostrando que atualmente
esta entidade se constitui no maior rgo de
Os
financiamentos existentes so muito
crdito pblico da Amrica do Sul, superando
poucos se comparados necessidade,
inclusive o prprio BID
segundo informaes do Ministrio das
Cidades
No houve tambm nenhum consenso de que a ampliao da participao dos

investimentos privados no setor de saneamento configurar-se- em uma oportunidade futura
(questo 20). Os painelistas que expressaram suas razes de voto, favorveis ou no ao
enunciado dessa questo, ressaltaram a necessidade de consolidao de um marco regulatrio
para o setor (Tabela 5.47).
283

Questo 20: Ampliao da participao dos investimentos privados no setor de saneamento a
partir do estabelecimento de um marco regulatrio para a prestao dos
servios
Avaliaes favorveis
Se o PL 5296/2005 for aprovado poder

induzir a participao privada no setor de
saneamento devido ao estabelecimento de
regras claras
Sem o marco regulatrio nada poder ser

concretizado. Esta questo requer tratamento
urgente e srio
A consolidao do marco regulatrio deve

exigir um tempo maior para ser concretizada,
aps 2010
As opinies tambm foram divergentes quanto futura otimizao e postergao de

investimentos no setor de saneamento em razo de um planejamento das intervenes
sanitrias na escala das bacias hidrogrficas e de uma maior proteo dos mananciais,
respectivamente (questes 26 e 27).
Em ambos os casos, apesar do maior nmero de votos favorveis, manifestaram-se mais
abertamente aqueles com opinio contrria, os quais no vislumbram, no futuro prximo,
condies efetivas para um planejamento setorial melhor elaborado ou mais integrado
gesto dos recursos hdricos (Tabelas 5.48 e 5.49).
Questo 26: Otimizao dos investimentos em saneamento com o planejamento das
intervenes sanitrias na escala da bacia hidrogrfica
Avaliaes favorveis
O planejamento local das intervenes
Poder ocorrer nas bacias do PCJ e do
quase inexistente nos municpios brasileiros e
Paraba do Sul com a constituio e
precrio regionalmente, o que dificulta a
consolidao das Agncias de gua,
otimizao sugerida
orientando a ao poltica dos respectivos
Comits junto ao setor de saneamento
A otimizao requer um grau sofisticado de
planejamento, o que provavelmente no
As companhias estaduais de saneamento,
ocorrer no perodo de 2006 a 2010
diante de Comits fortalecidos e do consenso
Apesar da elaborao do Plano Nacional de
entre diversos atores, podero planejar e
Recursos Hdricos e da participao do setor
priorizar melhor seus investimentos pela
de saneamento e demais setores, ainda no
'lgica das bacias'
usual vincular o planejamento a nvel da
bacia hidrogrfica com investimentos em
saneamento
Planejamento
na escala de bacia
hidrogrfica fundamental, mas, na prtica,
No haver, nesse perodo, condies para
pouco ou nada, tem sido feito nessa direo
atuao mais ampla dos prestadores dos
servios de saneamento atravs de comits de
bacias
284

Questo 27: Adiamento de investimentos na expanso dos sistemas de produo de gua para
abastecimento a partir da melhor gesto e proteo mais efetiva dos mananciais
utilizados
Avaliaes favorveis
Aes e investimentos do SINGREH podem
O SINGREH pouco ou nada poder fazer
impedir a deteriorao da qualidade de gua
isoladamente. A soluo para o problema da
em importantes mananciais de abastecimento
degradao dos mananciais depende mais das
localizados em reas urbanizadas
polticas urbanas
O poder pblico no Brasil tem sido omisso
ou se mostrado impotente para inibir
Apesar de alguns avanos pontuais, no se
ocupaes irregulares e orientar o
pode afirmar que isso ocorrer nos prximos
desenvolvimento das cidades
anos"
Ainda no tem ocorrido mesmo em regies
onde o sistema de gesto est mais avanado
A descrena de parte significativa dos painelistas nas possibilidades de uma gesto dos
servios de saneamento mais integrada rea de recursos hdricos se manifestou tambm na
avaliao da questo 17 (Tabela 5.50).
Questo 17: Constituio de entidades (consrcios pblicos ou empresas) para gesto dos
servios de saneamento com reas de atuao coincidentes com os domnios das
bacias hidrogrficas
Avaliaes favorveis
Essa tendncia crescente e tem merecido
A bacia unidade de gesto de gua e no
incentivos institucionais
de prestao dos servios de saneamento.
Existem outras variveis mais importantes.
Depender
da instituio da Poltica
Para o planejamento de investimentos
Nacional de Saneamento e de sua interao
importante
com a Poltica Nacional de Recursos
Hdricos
Seria desejvel, principalmente no que se
refere aos esgotos, mas muito pouco
provvel
No vejo como realizvel nesses 5 prximos
anos. Os consrcios em saneamento ainda
so idias que dificilmente iro prosperar em
larga escala
No se completa como oportunidade se no
h o vnculo entre o saneamento e a gesto
ambiental
Assim, apesar de ter sido consensual a avaliao de que a incompatibilidade com a escala de
gesto de recursos hdricos representou uma das importantes dificuldades vivenciadas para
promoo do uso sustentvel da gua nos servios de saneamento (questo 1), no houve
concordncia quanto a uma eventual oportunidade oferecida pela organizao desses servios
na escala das bacias hidrogrficas.
285
5.3. Avaliao da Metodologia

A proposta maior desta pesquisa foi avaliar retrospectiva e prospectivamente as
implicaes da gesto de recursos hdricos para o controle da poluio hdrica e para o
aproveitamento hdrico pelos servios de saneamento no pas, sob a perspectiva da
implementao da PONAREH (Lei 9.433/1997).
Tendo em vista a consecuo desse objetivo geral, pode-se concluir que a opo metodolgica
pela integrao entre os procedimentos das entrevistas individuais e da variante do mtodo
Delphi de polticas foi adequada para o desenvolvimento do trabalho, uma vez que propiciou,
a partir da percepo geral dos indivduos consultados, apreendida nos registros das
entrevistas realizadas e nos questionrios aplicados, a revelao de uma ampla imagem sobre
o atual cenrio e sobre as perspectivas para a gesto de recursos hdricos no futuro prximo.
O conjunto dessas experincias particulares de indivduos que vivenciam de diferentes formas
o processo de implementao da PONAREH, e que o percebem sob perspectivas distintas,
permitiu avanar na compreenso de muitos aspectos pouco destacados na literatura
disponvel, especialmente aqueles de entendimento menos imediato ou objetivo, como so
muitas das questes relativas s interfaces da gesto de guas com atividades conexas.
Ademais, a aplicao integrada desses procedimentos metodolgicos produziu resultados
vlidos para a verificao da hiptese formulada e para o cumprimento dos objetivos
especficos desta pesquisa, permitindo, em um primeiro momento, a identificao de um
nmero significativo de questes inerentes ao objeto do estudo e, posteriormente, uma
adequada avaliao qualitativa dessas questes.
O amplo conjunto de informaes produzidas na primeira etapa do trabalho, todas teis
continuidade do mesmo, atestou a adequao do emprego da tcnica de abordagem noestruturada neste estudo, por meio da qual buscou-se aproveitar as oportunidades de interao
direta com os especialistas consultados e as vantagens de liberdade de discurso, sem se
permitir, contudo, a perda de foco em aspectos pertinentes ao objeto da pesquisa.
Deve-se ressaltar todos os cuidados com a preparao das entrevistas, desde a formulao dos
convites at a elaborao das questes e estruturao do roteiro das entrevistas, e
posteriormente, com os procedimentos empregados na anlise e consolidao dos resultados.
Na etapa seguinte do trabalho, a avaliao das questes em um ambiente de discusso
estruturada, sem inibies quanto s manifestaes de opinio e com garantias quanto
286
condio de anonimato dos respondentes, propiciou uma adequada interao entre os

painelistas, condio fundamental para consecuo dos objetivos da pesquisa Delphi.
A avaliao qualitativa das questes, realizada de modo objetivo sobre um meio suporte
digital de interface amigvel e de fcil manipulao pelos respondentes, ao facilitar o
preenchimento dos questionrios, certamente conferiu maior agilidade ao desenvolvimento do
processo iterativo e estimulou uma maior participao dos profissionais convidados.
Por sua vez, a utilizao de escalas de voto de 4 posies (ou categorias) com interpretao
pr-estabelecida, correspondentes quelas propostas por TUROFF (1975), alm de garantir o
entendimento comum quanto s opes de voto e a uniformizao dos critrios de avaliao,
eliminando-se a possibilidade de votos no vlidos e a adoo de posies neutras, tambm
favoreceu a organizao dos resultados, permitindo a rpida aferio, a cada iterao, da
condio e do nvel de consenso entre os painelistas.
Adicionalmente, a oportunidade oferecida aos painelistas para manifestaes aberta de
opinio, em campos prprios dos questionrios, foi importante para uma melhor compreenso
quanto s motivaes existentes para as opes de voto registradas nas escalas categricas.
Assim, as divergncias de opinio entre os painelistas, preservadas no desenvolvimento do
processo iterativo da pesquisa Delphi, puderam ser exploradas e entendidas adequadamente.
Pode-se concluir que o formato de avaliao adotado neste trabalho contribuiu para a
superao de muitas deficincias do mtodo Delphi comumente reportadas na literatura: baixo
ndice de retorno dos questionrios, tempo significativo para concluso dos trabalhos, gerao
de vasto material escrito, dificuldade para interpretao e compilao dos resultados (DE
LO, 1995; WRIGHT & GIOVINAZZO, 2000; MCKINNON & FORSTER, 2000).
Contudo, acredita-se que seria possvel ampliar ainda mais a abordagem metodolgica
adotada nesta pesquisa, com a execuo de mais uma etapa, posterior concluso da pesquisa
Delphi, o que permitiria no somente a identificao de reas de maior convergncia e
divergncia de opinio entre os painelistas, mas tambm o aprofundamento da discusso sobre
as alternativas e estratgias polticas e outras questes de interesse mais especficas.
Dessa forma, recomenda-se que, na execuo de estudos futuros semelhantes, seja prevista
mais uma etapa aps a aplicao do mtodo Delphi de polticas, por meio da realizao, por
exemplo, de um workshop ou, caso haja limitaes de tempo e de recursos financeiros para
sua execuo, de uma segunda rodada de entrevistas com uma amostra do painel, utilizandose os resultados da pesquisa Delphi como subsdio para seu desenvolvimento.
287
6. CONSIDERAES FINAIS
6.1. Cumprimento aos Objetivos da Pesquisa
6.1.1. Identificao das Questes: Entrevistas Individuais
As entrevistas individuais, realizadas com um grupo de 18 especialistas, produziram um rico

material de consulta, caracterizado por uma grande quantidade e diversidade de informaes.
A partir do registro verbal e textual dessas informaes, organizadas em unidades de anlise
padronizadas, foi possvel identificar questes de carter mais geral sobre a implementao da
PONAREH, inferidas pelos entrevistados de forma incondicional para todo cenrio nacional,
e outras que tratavam de aspectos mais especficos da gesto de recursos hdricos ou de
situaes particulares de algumas regies do pas.
Ficou evidente o maior interesse dos especialistas pelas questes inerentes dinmica do
processo de implementao da PONAREH ou ao funcionamento do prprio sistema de
gerenciamento de recursos hdricos: desempenho e comportamento dos atores (gestores
pblicos, usurios e sociedade); relaes entre grupos, instituies e setores; aplicao dos
instrumentos de gesto; promoo de estudos e investimentos; desenvolvimento do processo
decisrio no mbito do SINGREH.
Observou-se que essas questes, relativas prtica da gesto de recursos hdricos, foram
significativamente mais recorrentes que outras concernentes s condicionantes dessa
atividade de natureza eminentemente pblica, correspondendo a mais de 2/3 dos registros das
entrevistas.
Essas ltimas tiveram menor espao no discurso dos especialistas consultados e consistiram
em reflexes sobre fatores externos ao processo de implementao da PONAREH ou ao raio
de ao do SINGREH, mas que, ainda assim, condicionam ou influenciam a gesto de
recursos hdricos no pas, desde a tomada de deciso em fruns deliberativos at o momento
da regulao do uso da gua: conhecimento, capacidade e competncia dos atores; percepo,
envolvimento e responsabilidades dos setores pblicos e da sociedade que interagem com o
SINGREH.
Ademais, pde-se observar que, em ambas as linhas de investigao desta pesquisa, as
constataes e prospeces registradas nas entrevistas guardaram coerncia com a ordem
temporal de implementao da PONAREH.
288
Na avaliao retrospectiva perodo de 1997 a 2005 ficou ntida a maior preocupao dos
especialistas quanto s condies mais elementares para a implementao da PONAREH
(descentralizao efetiva do processo decisrio, com a melhoria da dinmica de negociao
nos Comits de bacia; representao equilibrada, participativa nos fruns de deciso do
SINGREH; aplicao dos instrumentos bsicos de planejamento, enquadramento e outorga) e
quanto soluo de problemas de primeira ordem, ou seja, que dependem da superao dos
desafios mais fundamentais: desinformao e falta de capacitao dos atores, ingerncias do
poder poltico, desarticulao da gesto de guas com a agenda ambiental e dos setores
usurios, inobservncia aos objetivos e princpios da PONAREH na promoo das polticas
setoriais, deficincias na regulao do uso da gua.
Diferentemente, na prospeco dos entrevistados sobre o perodo de 2006 a 2010, destacaramse as questes inerentes a estgios mais avanados de gesto dos recursos hdricos: criao e
consolidao das Agncias de gua, com a descentralizao das aes administrativas;
implementao da cobrana pelo uso da gua e aplicao dos recursos arrecadados; ampliao
e otimizao de investimentos no controle de poluio e em servios de saneamento.
A abertura participao de um grupo de profissionais com elevado grau de formao e
grande experincia profissional, nessa primeira etapa do trabalho, possibilitou expandir o
contedo da pesquisa para alm do entendimento particular e inicial do autor.
Certamente, a construo dos questionrios do Delphi teria sido menos rica em diversidade de
questes sem a consulta prvia aos especialistas. Muitas questes no percebidas em um
primeiro momento pelo autor, puderam ser ento incorporadas a partir da reflexo dos
entrevistados.
Dessa forma, pde-se dar continuidade ao trabalho a partir de um universo bem maior de
informaes e de uma base de conhecimento bem mais ampla sobre o problema de interesse
da pesquisa.
6.1.2. Avaliao das Questes: Delphi de Polticas
Na etapa da pesquisa Delphi de polticas, promoveu-se a avaliao de algumas questes

consideradas de maior relevncia, tomando-se por base a recorrncia das mesmas nos
registros das entrevistas e outros critrios de seleo relativos ao seu contedo.
289
Ressalta-se, em ambos os painis, a participao de um nmero expressivo de indivduos no

total, 87 profissionais de diferentes reas do conhecimento e que atuam em diferentes regies
do pas bem como a elevada qualificao da grande maioria dos painelistas, evidenciada
pelo seu alto nvel de formao profissional.
Apesar dessa no se constituir uma condio necessria nem suficiente ao adequado
desenvolvimento do Delphi de polticas, tal fato foi, inegavelmente, um bom indicativo
quanto capacidade desses indivduos em avaliar e analisar criticamente as questes
apresentadas.
Na segunda e ltima iterao do Delphi, apesar do menor nmero de participantes nos painis
66 painelistas responderam e retornaram os questionrios devidamente preenchidos o
nmero de painelistas permaneceu satisfatrio para pesquisas que aplicam metodologias
similares, sendo os ndices de abstenes coerentes com os valores usualmente reportados na
literatura.
A reduo do nmero de painelistas na segunda iterao no alterou as principais
caractersticas identificadas na composio inicial dos painis, quais sejam: maior
participao de profissionais com formao em engenharia, com elevado nvel de formao,
atuantes em nvel local ou regional, predominantemente em instituies de ensino e pesquisa
nas regies Sul e Sudeste do pas; representao eqitativa dos setores governamental (poder
pblico) e no-governamental (setores usurios e sociedade civil) no painel da 1 linha de
investigao, e prevalncia do setor no-governamental no painel da 2 linha de investigao.
Assim sendo, pode-se admitir que no houve, em nenhum dos painis, uma ruptura entre as
avaliaes produzidas na primeira e na segunda iterao da pesquisa Delphi e que, portanto,
as inferncias realizadas quanto s condies de consenso e quanto manuteno do
posicionamento geral dos painis no foram afetadas pela reduo do nmero de painelistas.
Isso confirmado pela pequena variao do posicionamento geral dos painis entre as
iteraes do Delphi, prevalecendo uma posio geral favorvel sobre a maioria das questes
apresentadas, nas diferentes dimenses de anlise. exceo do resultado final obtido na
avaliao de uma nica questo, sobre a qual registrou-se um nvel mdio de consenso
negativo, todas demais avaliaes consensuais registradas foram positivas.
Em ambos os painis, houve consenso quanto viabilidade e aceitao de quase todas
propostas apresentadas. O dissenso entre os painelistas revelou-se e permaneceu, basicamente,
290
na avaliao de algumas constataes e prospeces, particularmente quanto confiabilidade

dessas questes.
Dessa forma, os resultados das avaliaes objetivas promovidas na pesquisa Delphi indicaram
uma tendncia geral de validao das idias e das opinies expressas nos enunciados das
questes, ratificando-se as percepes registradas anteriormente nas entrevistas.
6.2. Verificao da Hiptese

O diagnstico e o prognstico produzidos neste trabalho a partir das percepes individuais de
cada um dos profissionais consultados possibilitaram a verificao da hiptese inicialmente
formulada, qual seja: A gesto de recursos hdricos, desenvolvida sob o modelo da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos, permite um maior controle da poluio hdrica e um melhor
aproveitamento hdrico pelos servios de saneamento no pas.
Primeiramente, em razo da identificao pelos especialistas entrevistados de um nmero
expressivo de oportunidades e sucessos na consecuo dos objetivos de gesto explicitados na
hiptese formulada.
Registrou-se, nas entrevistas realizadas, diversas constataes e prospeces sobre
implicaes positivas da PONAREH para o controle da poluio hdrica e para a prestao
dos servios de saneamento, tendo sido bastante perceptveis as oportunidades decorrentes do
modelo de gesto descentralizado e participativo institudo, desde ento, em nvel nacional.
Ademais, muitas dessas questes foram consensualmente avaliadas como confiveis e
importantes pelos painis da pesquisa Delphi, confirmando a percepo positiva previamente
registrada nas entrevistas, particularmente aquelas relativas ao desenvolvimento das
atividades estratgicas e de suporte no mbito do SINGREH (reas de interesse 1 e 2, item
4.1).
Por exemplo, avaliou-se, consensualmente, que houve avanos importantes a partir da maior
insero da componente social na gesto ambiental e do envolvimento e participao dos
representantes do setor de saneamento nos fruns do SINGREH, com a consolidao de um
ambiente propcio resoluo de conflitos entre os setores usurios.
Prevaleceu tambm o entendimento comum de que o SINGREH tem oferecido um espao
institucional importante para apresentao de demandas sociais e de setores usurios,
291
particularmente, as do setor de saneamento, o qual, ainda carente de um arcabouo

institucional prprio, tem procurado se organizar melhor para representao de seus
interesses.
H expectativa de que o espao institucional do SINGREH seja consolidado com o
fortalecimento do papel dos Comits de Bacia nos prximos cinco anos, o que dever
propiciar uma adequada negociao social entre os atores para definio das metas de
qualidade de gua e, particularmente no caso do setor de saneamento, uma maior articulao
dos servios locais operantes em uma mesma bacia hidrogrfica.
Espera-se, tambm, que o estabelecimento de diretrizes e metas de proteo ambiental no
PNRH represente avanos no controle da poluio hdrica e que a valorao econmica dos
recursos hdricos tenha efeitos positivos para a gesto da demanda hdrica do setor de
saneamento.
Na avaliao da maioria expressiva dos painelistas, o modelo de gesto da PONAREH,
fundamentado na viso sistmica da bacia hidrogrfica e no objetivo de uso mltiplo das
guas (Lei 9.433/97, art. 1, IV e V), dever oferecer oportunidades importantes para a
ampliao e aprimoramento do controle da poluio hdrica, particularmente a de origem nos
centros urbanos, a cargo dos servios de saneamento, em virtude da melhor compreenso dos
problemas de qualidade de gua e do prprio interesse de outros setores usurios em garantir a
disponibilidade hdrica para seus processos produtivos.
Nesse sentido, ganharo ainda mais visibilidade os investimentos e o desempenho do setor de
saneamento no futuro prximo, os quais devero ser acompanhados com grande interesse
pelos rgos gestores de recursos hdricos e pelos demais atores representados no SINGREH.
292
6.3. Outras Reflexes

Certamente, conforme considerado na elaborao dos cenrios futuros do PNRH, a situao
poltica e econmica do pas nos prximos anos, influenciada diretamente pela conjuntura
internacional, determinar, em ltima anlise, os investimentos e as demandas dos setores
usurios e, por conseguinte, as condies de contorno para o processo de implementao da
PONAREH.
Apesar disso, a viso retrospectiva e prospectiva dos entrevistados revelou que a maioria das
dificuldades e problemas a serem superados podem ser atribudos aos prprios atores do
SINGREH, seja pela capacidade ou compreenso limitada dos mesmos para cumprir seu
papel institucional, seja por seu desempenho insatisfatrio nas atividades que lhes competem,
ou ainda, por seu comportamento pouco ou contraproducente nas relaes interpessoais ou
institucionais.
Em geral, as avaliaes dos painelistas foram concordantes quanto confiabilidade e
importncia dessas questes, confirmando a percepo dos entrevistados. o que ocorreu, por
exemplo, na avaliao dos insucessos atribudos s deficincias do processo decisrio nos
Comits, considerado excessivamente moroso, pouco convergente e pouco fundamentado no
conhecimento tcnico.
Adicionalmente, a sociedade estaria ainda pouco consciente sobre a real dimenso dos
prejuzos ocasionados pelos dficits do saneamento, incluindo-se nesses, as externalidades
negativas para a disponibilidade hdrica decorrentes da baixa eficincia dos servios
prestados. Mesmo os setores sociais mais interessados, no tiveram amplo acesso s
informaes produzidas nos rgos governamentais do SINGREH, necessrias ao adequado
debate e representao dos interesses coletivos.
O alto nvel de consenso registrado na avaliao de algumas questes tambm revelou serem
realmente confiveis e importantes as dificuldades decorrentes dos conflitos entre grupos de
profissionais com vises antagnicas sobre o binmio preservao e desenvolvimento, do
desinteresse de setores do poder pblico na efetiva descentralizao do poder de deciso ou na
articulao da gesto ambiental com a gesto de recursos hdricos.
Foram tambm expressivas as votaes favorveis dos painelistas quanto confiabilidade das
constataes de dificuldades decorrentes do tratamento dissociado de temas estreitamente
293
relacionados como guas superficiais e guas subterrneas, recursos hdricos e

saneamento.
Atestou-se, ainda, a partir de um nvel significativo de consenso, a capacidade limitada dos
operadores dos servios de saneamento em estruturar suas atividades, acessar recursos e
promover investimentos, bem como a desarticulao da rea de recursos hdricos com o setor
usurio de saneamento, seja pela falta de internalizao dos princpios da PONAREH pelos
operadores dos servios e pelos gestores governamentais envolvidos com a promoo do
setor, seja pela prpria formao e atuao dos profissionais envolvidos.
Ressente-se tambm de uma maior efetividade do SINGREH no desenvolvimento das suas
atividades finalsticas, sendo ainda precria e incipiente a regulao do uso da gua e a
aplicao dos instrumentos bsicos de gesto para o controle da poluio e para a promoo
do uso sustentvel da gua no saneamento (reas de interesse 3 e 4, item 4.1).
Os resultados obtidos neste estudo evidenciaram deficincias graves na aplicao dos
instrumentos de gesto, indicando, por exemplo, que a regulao do uso da gua,
especialmente para o despejo de efluentes, quando praticada, ocorre ainda de forma bastante
incipiente nos dois nveis de dominialidade.
A percepo geral registrada nas entrevistas e nos questionrios a de que o SINGREH ainda
no tem desempenhado plenamente o papel que lhe cabe na promoo da qualidade das guas,
ficando tal tarefa basicamente restrita atuao do SISNAMA.
Conforme registrado na avaliao de algumas constataes de insucesso, o controle da
poluio hdrica praticado continua sendo basicamente o das fontes pontuais de emisso de
grandes empreendimentos privados, utilizando-se predominantemente os mecanismos de
comando-e-controle.
Mais importante, talvez, seja a prospeco de que os objetivos de gesto almejados com a
valorao econmica dos recursos hdricos, potencialmente a maior contribuio da
PONAREH para o aprimoramento dos mecanismos de controle ambiental vigentes, no sero
alcanados: previu-se que a cobrana pelo uso da gua no atingir nveis suficientes para
promover um maior controle da poluio hdrica.
294
Dessa forma, possvel concluir que no ocorreram, nem ocorrero, no curto prazo, avanos
substanciais no controle da poluio hdrica com relao ao modelo j praticado no mbito do
SISNAMA, largamente apoiado no sistema de comando-e-controle.
Pode-se afirmar tambm que, de modo geral, o atual estgio de regulao do uso da gua
pouco influencia as aes e as decises do setor usurio de saneamento. A aplicao da
outorga de direito de uso tem se constitudo em uma garantia de disponibilidade de gua para
o setor, mas no em um instrumento efetivo de gesto, articulado a prioridades e diretrizes
estabelecidas em planos de recursos hdricos, que permita impor restries ou incentivar boas
prticas para acesso aos mananciais.
Ficou evidente, assim, que boa parte do desafio presente e futuro encontra-se na prpria
dinmica de processos internos ao SINGREH, sejam aqueles que transcorrem em suas
instncias deliberativas representao dos interesses, negociao social e tomada de deciso
sejam aqueles exercidos pelos rgos gestores produo, organizao e divulgao de
informaes, regulao do uso da gua, entre outros.
Trata-se, portanto, de superar empecilhos e deficincias intrnsecas prtica da gesto em
seus diferentes momentos, promovendo-se transformaes que, muitas vezes, independem de
recursos materiais significativos, mas, apenas, de uma adequada definio da estratgia e das
prioridades de gesto.
6.4. Recomendaes
Conforme discutido nos captulos precedentes, apesar do reconhecimento das vantagens e
avanos proporcionados pelo modelo de gesto participativo e descentralizado da PONAREH,
houve, por grande parte dos especialistas e painelistas consultados, ntidas manifestaes de
descontentamento, dvida ou preocupao quanto ao exerccio das funes e competncias
ou seja, do dever-poder estabelecidas no referido modelo para cada um dos setores nele
representados.
Assim, na formulao das sugestes deste estudo, apropria-se das idias centrais relacionadas
s propostas identificadas pelos especialistas consultados nas entrevistas e, principalmente,
daquelas submetidas avaliao crtica dos painis da pesquisa Delphi e consideradas
desejveis e viveis de modo consensual.
295
Muitas dessas propostas vo ao encontro de solues para as constataes e prospeces de

dificuldades e insucessos e podem, portanto, servir de referncia s aes futuras dos gestores
pblicos e demais atores envolvidos com o processo de implementao da PONAREH e de
outras polticas pblicas correlatas, com vistas a alcanar estgios mais avanados na gesto
da qualidade das guas.
Por exemplo, no que diz respeito ao controle da poluio hdrica no pas, foi consensual a
percepo de que o mesmo encontra-se basicamente restrito aos mecanismos tradicionais do
comando-e-controle, aplicados s fontes pontuais de grandes empreendimentos privados.
Nesse sentido, seria fundamental levar a cabo algumas das propostas apresentadas para a
superao das limitaes do atual sistema de proteo ambiental, as quais passam,
necessariamente, pela utilizao de novas estratgias e mecanismos de controle da poluio.
Dentre essas, pode-se mencionar as propostas de adoo de mecanismos de certificao
voluntria e de aplicao de instrumentos econmicos especficos de tributao ambiental,
bem como aquelas dirigidas promoo de programas e medidas para o controle da poluio
hdrica difusa, em particular, a de reativao e ampliao dos programas de microbacias
hidrogrficas.
Outro exemplo da aplicabilidade das propostas apresentadas para a soluo de problemas
identificados na pesquisa est diretamente relacionado questo da representatividade dos
diferentes setores nos fruns do SINGREH.
Na etapa das entrevistas, alguns insucessos foram atribudos s interferncias e ingerncias do
poder poltico e, particularmente, do Governo Federal, sobre as atividades desenvolvidas no
mbito do SINGREH, tendo sido agudamente criticada a prevalncia dos interesses do setor
governamental nas decises do Conselho Nacional de Recursos Hdricos.
Acusou-se tambm o desinteresse do poder pblico em cumprir efetivamente a diretriz de
descentralizao da gesto dos recursos hdricos e a pouca acessibilidade de setores sociais s
informaes produzidas pelos rgos governamentais, constataes essas, consensualmente
avaliadas pelos painelistas como problemas importantes na promoo do controle da poluio
hdrica.
Da, talvez, a razo da demanda por um maior espao para participao dos representantes da
sociedade civil, com a ampliao da sua representao na composio dos Comits de Bacia e
296
Conselhos de Recursos Hdricos. Tal reivindicao, formulada sob a forma de proposta,

encontrou amplo apoio entre os painelistas consultados.
Por sua vez, quanto promoo do uso sustentvel da gua pelos servios de saneamento, fazse destaque s propostas de insero da agenda do SINGREH no planejamento e
financiamento do setor saneamento, dentre essas, a de estabelecimento de critrios baseados
em metas de qualidade de gua para alocao dos recursos governamentais destinados ao
setor e a de condicionamento das transferncias de recursos do prprio SINGREH
elaborao de planos diretores municipais de gua e esgoto, bem como aprovao dos
mesmos pelos respectivos Comits de Bacia.
Essas proposies, avaliadas favoravelmente pelo painel da 2 linha de investigao com um
elevado nvel consenso, certamente vo ao encontro das preocupaes manifestadas com a
dissociao dos temas saneamento e recursos hdricos e com a pouca internalizao dos
princpios da PONAREH pelos operadores dos servios de saneamento e pelos rgos
governamentais atuantes no setor.
Nesse mesmo sentido, encontram-se as sugestes de utilizao da rede institucional do
SINGREH para execuo de aes sanitrias integradas entre municpios e de maior insero
da lgica da gesto por bacia hidrogrfica no planejamento do setor saneamento, seja em um
mbito mais geral, na formulao de planos regionais, seja em um nvel mais especfico,
quando da definio dos investimentos em tratamento de esgotos.
A efetivao de tais medidas poderia permitir, ao menos em parte, a superao de dificuldades
impostas pela incompatibilidade entre a escalas dos servios de saneamento e a de gesto dos
recursos hdricos, ou ainda, pelas resistncias dos prprios representantes dos servios em
balizar suas programaes de despesas e investimentos pelas deliberaes dos Comits de
Bacia; a primeira j constatada e, a ltima, esperada em um futuro prximo.
Adicionalmente, uma vez constatado o insucesso na promoo da prtica de reso de gua no
pas, a qual permaneceria limitada a algumas poucas experincias localizadas, foram tambm
apresentadas e avaliadas propostas especficas para a racionalizao do uso de gua no setor
saneamento.
Tais medidas poderiam ser operacionalizadas de modo indireto, adotando-se critrios de
acesso aos recursos financeiros do SINGREH que incentivem o estabelecimento de estruturas
tarifrias progressivas, suficientemente inibidoras do consumo de gua perdulrio, ou
297
diretamente, por meio de apoio financeiro implantao de equipamentos sanitrios

poupadores de gua.
Outras propostas defendidas, entretanto, devem ser objeto ser objeto de estudos futuros, haja
vista sua relevncia ou a complexidade dos aspectos tcnicos, legais e institucionais
envolvidos.
Citam-se, por exemplo, dentre as proposies identificadas na 1 linha de investigao, as de
integrao de procedimentos entre o SINGREH e o SISNAMA, de efetivao do
planejamento hdrico e de adoo de algumas estratgias e critrios gerais para priorizao de
investimentos e aes no controle da poluio hdrica.
Na 2 linha de investigao, por sua vez, mereceriam maior reflexo as propostas para
aprimoramento dos instrumentos aplicados regulao do uso da gua pelo setor de
saneamento, bem como as estratgias sugeridas para a relao institucional do SINGREH com
esse setor usurio.
Acredita-se tambm que uma especial ateno deve ser dada problemtica do dficit de
tratamento de esgotos no pas, severamente agravada pela incapacidade do setor em arcar com
esse nus ambiental, questo comum a ambas linhas de investigao desta pesquisa.
No caso dessa componente dos servios de saneamento, em particular, sugere-se uma maior
investigao sobre a viabilidade de algumas das propostas identificadas para o aumento dos
nveis de tratamento de esgotos e para a promoo da sustentabilidade operacional desses
servios, as quais podem envolver o apoio tcnico e financeiro do SINGREH, a concesso de
subsdios governamentais para a implantao de novas estaes ou o acompanhamento da
operao daquelas existentes.
298
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BRASIL. Decreto n 3.692, de 19 de dezembro de 2000. Dispe sobre a instalao, aprova a
Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos Comissionados e dos Cargos
Comissionados Tcnicos da Agncia Nacional de guas - ANA, e d outras providncias.
BRASIL. Decreto Presidencial de 4 de setembro de 2003. Institui Grupo de Trabalho
Interministerial para realizar estudos e elaborar propostas para promover a integrao das
aes de saneamento ambiental no mbito do Governo Federal.
BRASIL. Decreto N 4.755, de 20 de junho de 2003. Aprova a Estrutura Regimental e o
Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso e das Funes Gratificadas do Ministrio do
Meio Ambiente, e d outras providncias.
BRASIL. Decreto N 5.031, de 2 de abril de 2004. Dispe sobre a composio, estruturao,
competncias e funcionamento do Conselho das Cidades, e d outras providncias.
BRASIL. Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965. Institui o novo Cdigo Florestal.
BRASIL. Lei n 6.015, de 31 de dezembro 1973. Dispe sobre os registros pblicos, e d
outras providncias.
BRASIL. Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispe sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias.
BRASIL. Lei n 7.735, de 22 de fevereiro de 1989. Dispe sobre a extino de rgo e de
entidade autrquica, cria o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis e d outras providncias.
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Hdricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, regulamenta o
inciso XIX do art. 21 da Constituio Federal, e altera o art. 1 da Lei n 8.001, de 13 de
maro de 1990, que modificou a Lei n 7.990, de 28 de dezembro de 1989.
BRASIL. Lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispe sobre as sanes penais e
administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e d outras
providncias.
BRASIL. Lei n 9.984, de 17 de junho de 2000. Dispe sobre a criao da Agncia Nacional
de gua ANA, entidade federal de implementao da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos e de coordenao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, e d
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Constituio Federal, estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana e d outras
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001-Avaliação Quantitativa Do Modelo de Gestão Da Política Nacional de Recursos Hídricos-Libâno - VER DELPHI PDF

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SANEAMENTO,

Avaliao Qualitativa do Modelo de Gesto da

Paulo Augusto Cunha Libnio

Paulo Augusto Cunha Libnio

Avaliao Qualitativa do Modelo de Gesto da Poltica Nacional de

Tese apresentada ao Programa de Ps-graduao em

Libnio, Paulo Augusto Cunha

Ficha elaborada pelo Processamento Tcnico da Biblioteca da EE/UFMG

constataes e prospeces e quanto aceitao e viabilidade das propostas identificadas

3.4.2.3. A atual organizao institucional para prestao e gesto dos servios

3.6.5.2. Prospeco tecnolgica em recursos hdricos ................................................94

4.5.3.5. Detalhamento executivo ...............................................................................143

5.2.2.2. Resultados na segunda iterao do Delphi ...................................................258

Programa de Ps-graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da UFMG

Programa de Ps-graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da UFMG

Figura 4.8: Organizaes governamentais, da sociedade civil e demais representaes,

Programa de Ps-graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da UFMG

Programa de Ps-graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da UFMG

Tabela 5.20: Constataes e prospeces consensuais no painel da primeira linha de

Tabela 5.37: Contraposio dos argumentos apresentados na avaliao da questo 37

Programa de Ps-graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da UFMG

LISTA DE ABREVIATURAS, SIGLAS E SMBOLOS

Academia de Ensino Superior

Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais

Agncia Nacional de guas

Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento

Companhia de Saneamento Ambiental do Distrito Federal

Comit para Integrao da Bacia Hidrogrfica do Paraba do Sul

Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental do Estado de So

Conselho Nacional de Recursos Hdricos

Conselho Nacional de Meio Ambiente

Companhia de Saneamento de Minas Gerais

Companhia Riograndense de Saneamento

Agncia Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos de

Fundo Setorial de Recursos Hdricos

Departamento de guas e Energia Eltrica do Estado de So Paulo

Demanda Bioqumica de Oxignio

Departamento de Recursos Hdricos da Secretaria Estadual do Meio

Fundao Estadual de Proteo Ambiental do Estado do Rio Grande do

Fundao Mineira de Educao e Cultura

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

Instituto Mineiro de Gesto das guas

Fundao Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional do Rio

Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente

Prefeitura de Belo Horizonte

Piracicaba, Capivari e Jundia

Poltica Nacional de Meio Ambiente

Plano Nacional de Recursos Hdricos

Poltica Nacional de Meio Ambiente

Pontifcia Universidade Catlica

Sociedade de Abastecimento de gua e Saneamento S/A

Companhia de Saneamento do Paran

Programa de Ps-graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos da UFMG

Secretaria Executiva de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente do Par

Secretaria de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente do Estado de

Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao do Distrito Federal

Secretaria Municipal de Planejamento Urbano da Cidade de So Paulo

Secretaria de Economia e Planejamento do Estado de So Paulo

Sistema Nacional de Recursos Hdricos

Sistema Nacional de Meio Ambiente

Sociedade Rioclarense de Defesa do Meio Ambiente

Superintendncia de Desenvolvimento da Capital do Municpio de Belo