La procdure lgislative

La procdure lgislative franaise s'organise, de manire trs classique, en trois

phases successives : la phase de prparation du projet de loi par le Gouvernement ;
la phase parlementaire d'analyse, de discussion et de vote du projet ou de la
proposition de loi ; la phase post-parlementaire, qui dbouche normalement sur la
promulgation de la loi.
Cela tant, la logique de la Constitution de 1958, selon laquelle le Gouvernement

dtermine et conduit la politique de la nation a imprim une physionomie assez

particulire la procdure lgislative, car dans un tel systme, il importe que le
Gouvernement ait la possibilit d'obtenir du Parlement le vote des lois ncessaires
la mise en uvre de sa politique. Aussi :
1) en droit, les membres de l'Assemble nationale et du Snat disposent, comme le
Gouvernement, du droit d'initiative lgislative. Dans la pratique, la plus grande part
de la lgislation franaise provient cependant de projets de loi dposs par le
Gouvernement, mme si l'initiative parlementaire connat un certain regain depuis la
rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008.
2) Les deux assembles qui composent le Parlement disposent, en principe, de
pouvoirs lgislatifs identiques : tout projet ou proposition de loi doit donc tre
examin successivement dans les deux assembles jusqu' ce que celles-ci se
mettent d'accord sur la rdaction du texte. Mais cette comptence ne doit pas risquer
d'aboutir l'enlisement du texte en cas de dsaccord persistant entre les deux
assembles. En pareil cas, le Gouvernement a la facult de contraindre les
assembles rechercher un compromis et, si cette recherche choue, de demander
l'Assemble nationale de statuer dfinitivement sur le texte.
3) Le Gouvernement dispose de la matrise
matrise de la procdure grce diverses
techniques lui permettant de regrouper les votes, d'engager sa responsabilit sur le
vote d'un texte (devant l'Assemble nationale), d'opposer les irrecevabilits aux
amendements parlementaires, etc.
4) La procdure lgislative actuelle rsulte enfin d'un long processus de simplification
dont l'objet constant a t de limiter les occasions de gurilla parlementaire ou les
scrutins rptitifs : c'est ainsi, par exemple, que chaque assemble, chaque

lecture, ne se prononce qu'une fois sur l'ensemble du texte et qu'ont t supprimes,

ds 1871, les diverses dlibrations portant, pour une mme lecture, sur le mme
texte (prise en considration du dpt du texte ; discussion des principes gnraux ;
discussion des articles et des amendements ; vote sur l'ensemble), dlibrations qui,
auparavant, donnaient chacune lieu un vote.

I - L'LABORATION DU PROJET DE LOI

1) Chaque projet de loi est prpar, en France, par les services du ministre
comptent pour le sujet trait : il n'existe donc pas de service central charg de la
rdaction des projets, service auquel les diffrents ministres passeraient en quelque
sorte commande. Si le sujet trait relve de la comptence de plusieurs ministres,
un ministre chef de file est dsign.
2) Lorsque des ngociations ou arbitrages sont ncessaires, des runions
interministrielles sont convoques au sige du Premier ministre, le secrtariat de
ces runions tant assur par le Secrtariat gnral du Gouvernement (S.G.G.),
organe rgulateur de l'activit normative du Gouvernement qui suit le droulement du
processus lgislatif de la rdaction de l'avant-projet de loi sa promulgation.
3) Lorsque cet avant-projet a acquis sa rdaction dfinitive, il est transmis
obligatoirement au Conseil d'tat,
d'tat charg de formuler un avis sur ce texte. Le Conseil
d'tat, conseiller juridique du Gouvernement, vrifie notamment la conformit la
Constitution du projet, la qualit de sa rdaction et sa bonne insertion dans le corpus
juridique existant. L'avis du Conseil d'tat est destin au seul Gouvernement, -il n'est
pas rendu public-, et n'a qu'un caractre consultatif.
4) Une fois cet avis rendu et d'ventuelles corrections ayant t apportes au texte,
le projet de loi est soumis au Conseil des ministres qui en dlibre et dcide de le
dposer sur le Bureau de l'une des assembles.
5) Il faut souligner que la prparation d'un projet de loi impose souvent la
consultation de nombreux organismes,
organismes consultations qui allongent de manire
parfois trs sensible le processus de rdaction du projet. En particulier, les textes
intressant les collectivits territoriales d'outre-mer doivent avoir t soumis l'avis
de leur assemble dlibrante.
6) En comparaison, le dpt d'une proposition de loi, initiative parlementaire, est
d'une grande simplicit par rapport celui d'un projet de loi puisqu'aucune des

tapes ci-dessus mentionnes n'est alors ncessaire. C'est pourquoi, dans certains
cas, le Gouvernement peut trouver avantageux (et surtout plus rapide) de soutenir
une proposition de loi qui a sa faveur plutt que d'laborer lui-mme un projet.

II - LA PHASE PARLEMENTAIRE
A - SchmaSchma-type de l'examen d'un texte par une assemble
1 - Avant la sance publique
a - Choix de l'assemble sur le Bureau de laquelle est dpos le projet de loi
Le Gouvernement est libre de ce choix sauf pour certains textes dont la Constitution
dtermine elle-mme lAssemble de dpt : les projets de loi de finances et les
projets de loi de financement de la scurit sociale (dpt lAssemble nationale) et
les projets de loi ayant pour principal objet lorganisation des collectivits territoriales
et les projets de loi relatifs aux instances des reprsentants des Franais tablis hors
de France (dpt au Snat). En pratique, les dpts tendent se rpartir de faon
peu prs gale, selon les priodes et l'importance des textes, entre les deux
assembles.
Bien sr, lorsqu'il s'agit d'une proposition de loi, celle-ci est dpose sur le Bureau de
lassemble dont son auteur est membre.
b) Envoi du texte une commission
En fonction de son objet, le projet ou la proposition est confi pour examen l'une
des commissions permanentes que compte chaque assemble (huit pour
l'Assemble nationale et six pour le Snat), les autres pouvant tre saisies pour avis.
Il existe galement la possibilit de constituer une commission spciale, soit que le
Gouvernement le demande, soit qu'un problme de comptence apparaisse entre les
diffrentes commissions permanentes, mais cette possibilit est en pratique peu
utilise.
c) Dsignation d'un rapporteur
La commission dsigne en son sein un rapporteur pour chaque texte. Il n'existe donc
pas de poste de rapporteur charg de rapporter tous les textes soumis la
commission. Toutefois, la commission des Finances dispose d'un rapporteur
gnral qui synthtise, lors de l'examen de la loi de finances, les conclusions des
rapporteurs spciaux chargs chacun d'examiner les crdits des diffrents

dpartements ministriels ; cette fonction a t galement cre au Snat au sein de

la commission des affaires sociales.
d) Fonctions du rapporteur
Au sein des commissions des assembles franaises, le rapporteur joue un rle
beaucoup plus actif et dterminant que dans beaucoup dautres Parlements, o il se
borne, pour lessentiel, rapporter les dcisions de sa commission. En France, le
rapporteur oriente et claire en effet les dcisions de sa commission qui, dans la
plupart des cas, sen remet ses avis et approuve ses propositions damendement.
Pour prparer son travail, le rapporteur procde, seul ou en commission, toutes les
auditions ncessaires et, la suite de ce travail, labore un projet de rapport et, s'il y
a lieu, des propositions d'amendements. Il est assist, pour ce travail, par les
fonctionnaires affects au secrtariat de la commission laquelle il appartient.
e) Examen du rapport et des amendements
Une premire runion de la commission doit se tenir au moins deux semaines avant
la discussion du texte en sance plnire, sauf drogation accorde par la
Confrence des Prsidents.
La commission fixe un dlai limite pour le dpt des amendements en commission,
l'exception des textes pour lesquels la Constitution a prvu que le texte discut en
sance serait celui prsent par le Gouvernement : les projets de rvision
constitutionnelle, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de
la scurit sociale.
Les amendements peuvent tre dposs par le rapporteur, par tout snateur, titre
individuel ou au nom d'un groupe, qu'il soit membre ou non de la commission, et par
le Gouvernement.
Aprs s'tre prononce sur ces amendements, la commission adopte le rapport de
son rapporteur, qui reflte les discussions en commission et prsente le texte
propos par la commission et les opinions des groupes. Elle adopte, le cas chant,
son texte, qui fait l'objet d'une publication distincte.
Juste avant la discussion du texte en sance plnire, ou au cours de celle-ci,
l'occasion d'une suspension de sance, la commission tient gnralement une
nouvelle runion lui permettant de se prononcer sur les amendements dposs sur le
texte de la commission en vue de sa discussion en sance. Il arrive cependant que le
Gouvernement ne prsente ses amendements qu'au tout dernier moment, aucun

dlai limite ne lui tant opposable en cette matire, de telle sorte que la commission
n'a pas toujours le temps d'en prendre connaissance avant leur discussion en
sance plnire.
2 - Le droulement de la sance plnire
a) La fixation de l'ordre du jour
b) La structure de la discussion
Discussion gnrale, ouverte par le ministre puis le rapporteur, durant laquelle
chacun expose son avis sur le texte. Cette discussion gnrale est gnralement
limite dans sa dure globale et organise de faon rpartir entre les groupes,
proportionnellement leurs effectifs, la dure globale de la discussion.
Examen des ventuelles motions de procdure : exception d'inconstitutionnalit et
question pralable, dont l'adoption quivaut au rejet du texte, renvoi la commission.

Discussion des articles, article par article, et, pour chacun d'eux, des

amendements et des sous-amendements qui s'y rapportent, appels des plus

loigns du texte en discussion ceux qui en demeurent les plus proches, les
amendements concurrents tant, sauf exception, mis en discussion commune. Il est
vot successivement sur chaque amendement puis sur chaque article.
c) Le scrutin sur l'ensemble
Sont seules admises, avant le vote sur l'ensemble, des explications de vote
sommaires n'excdant pas cinq minutes. Le vote a lieu soit mains leves, soit par
assis et lev, ou encore au scrutin public ordinaire (chaque parlementaire mettant
alors un bulletin dans l'urne), pour certains cas prvus par le Rglement du Snat ou
la demande d'un prsident de groupe ou du Gouvernement.
B - Navette et rsolution des dsaccords
1) Tout texte doit tre examin successivement par les deux assembles jusqu'
l'adoption d'un texte commun. C'est ce renvoi d'une assemble l'autre qui est
appel navette . Au fur et mesure que se droule la navette, chaque assemble
n'a se prononcer que sur les dispositions restant en discussion, c'est--dire celles
qui n'ont pas encore fait l'objet d'un accord. Toute rdaction sur laquelle les deux
assembles sont tombes d'accord ne figure donc plus dans les dbats la lecture
suivante, la discussion se limitant aux points de dsaccord (principe dit de
l'entonnoir ).

2) Thoriquement, la navette continue, jusqu' la constatation d'un accord spontan

des deux assembles sur la totalit des dispositions du projet ou de la proposition. Il
existe nanmoins un mcanisme permettant au Gouvernement d'courter la navette :
aprs deux lectures dans chaque assemble (ou une seule lecture, si le
Gouvernement a dcid d'engager la procdure acclre), le Gouvernement peut
provoquer la runion d'une commission de conciliation, appele commission mixte
paritaire (elle est compose de sept dputs et de sept snateurs), charge de
proposer un texte sur les dispositions restant en discussion. Deux cas peuvent alors
se prsenter :
si la commission mixte labore un compromis et que ce compromis est approuv
par les deux assembles, le texte devient dfinitif et est transmis pour promulgation ;
si la commission mixte ne parvient pas laborer un compromis ou si ce
compromis n'est pas ratifi par les deux assembles, le Gouvernement peut dcider,
aprs une nouvelle lecture dans chaque assemble, de demander l'Assemble
nationale de statuer dfinitivement. Dans ce cas, l'Assemble nationale statue la
majorit simple mais elle ne peut que, soit reprendre le texte labor par la
commission mixte, s'il en existe un, soit reprendre le dernier texte vot par elle,
modifi le cas chant par un ou plusieurs des amendements adopts par le Snat.

III - LA PHASE POSTPOST-PARLEMENTAIRE

1 - Promulgation
Le cas le plus normal est celui de la promulgation de la loi par le Prsident de la
Rpublique dans les quinze jours qui suivent la transmission au Gouvernement de la
loi dfinitivement adopte. Dans ce dlai, toutefois, peuvent se produire deux
vnements susceptibles de retarder ou empcher la promulgation de la loi :
2 - Nouvelle dlibration
Le Prsident de la Rpublique peut demander au Parlement une nouvelle
dlibration de la loi ou de certains de ses articles. Cette facult, qui s'exerce par
dcret contresign par le Premier ministre, n'a t mise en uvre que trs rarement
depuis 1958.
3 - Saisine du Conseil constitutionnel
La loi vote par le Parlement peut tre dfre au Conseil constitutionnel par le
Prsident de la Rpublique, le Premier ministre, le prsident de chacune des

assembles, 60 dputs ou 60 snateurs. La saisine du Conseil constitutionnel

suspend la promulgation jusqu' ce que celui-ci ait statu, les dispositions dclares
inconstitutionnelles ne pouvant tre promulgues.
Il arrive que le Prsident de la Rpublique renvoie les dispositions dclares
contraires la Constitution au Parlement afin que celui-ci les purge de leur
inconstitutionnalit avant la promulgation du texte dfinitif (procdure assez rare, qui
emprunte alors la voie de la nouvelle dlibration) ; le plus souvent, au sortir du
Conseil constitutionnel, la loi est promulgue telle quelle, ampute des dispositions
dclares contraires la Constitution, quitte ce que ces dispositions soient
reprsentes ultrieurement, si leur censure rsulte d'un motif de procdure.

IV - DISPOSITIONS PROCDURALES PROPRES CERTAINES LOIS

ORDINAIRES
L'laboration de certaines lois ordinaires, tout en respectant le schma gnral de la
procdure lgislative tel qu'il vient d'tre retrac, est rgie par des dispositions
procdurales propres tenant l'objet mme de ces lois. Tel est le cas de l'laboration
des lois portant autorisation de ratifier un engagement international (article 47 du
Rglement du Snat) ou de la procdure d'habilitation lgislative et de ratification des
ordonnances prvues l'article 38 de la Constitution.
- Les lois autorisant la ratification ou l'approbation d'un accord international ;
- Les lois relatives aux ordonnances de l'article 38 de la Constitution : habilitation
lgislative et ratification.

http://www.senat.fr/role/fiche/procedure_leg.html