Procedimiento administrativo

El Procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos

en que se concreta la actuacin administrativa para la realizacin de un
fin, no se confunda con proceso administrativo. El procedimiento tiene
por finalidad esencial la emisin de un acto administrativo.
A diferencia de la actividad privada, la actuacin pblica requiere seguir
unos cauces formales, ms o menos estrictos, que constituyen la
garanta de los ciudadanos en el doble sentido de que la actuacin es
conforme con el ordenamiento jurdico y que sta puede ser conocida y
fiscalizada por los ciudadanos.
El procedimiento administrativo se configura como una garanta que
tiene el ciudadano de que la Administracin no va a actuar de un modo
arbitrario y discrecional, sino siguiendo las pautas del procedimiento
administrativo, procedimiento que por otra parte el administrado puede
conocer y que por tanto no va a generar indefensin.
Regulacin jurdica
El Procedimiento Administrativo est regulado bsicamente por
la leyes especficas en cada pas dentro del derecho administrativo.
En Espaa lo hace la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (Ley 30/1992 de 26
de noviembre, abreviadamente LRJPAC).
Adems, los Estados tienen otras leyes de rgimen jurdico y de
mbito jurisdiccional que en buena medida regulan la materia tambin.
En muchas ocasiones, adems del procedimiento comn, hay otros de
caractersticas especiales para los que la legislacin establece normas
especficas,
como
ocurre
con
el procedimiento
administrativo
sancionador.
En Mxico est regulado por la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo (Ley publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 4
de agosto de 1994) (ltima reforma publicada DOF 09-04-2012).
Principios generales del procedimiento administrativo y mbito
de aplicacin
Recoge las bases
procedimiento.

criterios

para

la

correcta

realizacin

del

En Mxico como principios generales son de orden e inters pblico,

aplicables
a
los
actos,
procedimientos
y
resoluciones
de
la Administracin Pblica Federal centralizada sin prejuicio en lo
dispuesto en los Tratados Internacionales de los que Mxico sea parte.
Tambin es aplicable a los organismos descentralizados de la
administracin pblica paraestatal, respecto a sus actos de autoridad, a
los servicios que el estado preste de manera exclusiva y a los contratos

que los particulares puedan celebrar con el mismo organismo. No son

aplicables en materias de carcter fscal. Responsabilidades de los
servidores pblicos, justicia agraria y laboral, ni al ministerio pblico en
ejercicio de sus funciones constitucionales tampoco en materias de
competencia econmica.
Queda excluida la materia fscal tratndose de contribuciones y
accesorios que deriven directamente de aquellas.
Principio de unidad
El procedimiento es un nico proceso que tiene un comienzo y fin. Todos
los procedimientos deben resolverse independientemente de la forma de
inicio y, asimismo, deben ser notificados.
Principio de Contradiccin
La resolucin del procedimiento se basa en los hechos y en los
fundamentos de derecho, esto se consigue a travs de la comprobacin
de los hechos, a travs de las pruebas. En general, pueden acreditarse
los hechos por cualquier medio admisible en derecho.
Principio de imparcialidad
La administracin en su actuacin ser imparcial, sin someterse a
favoritismo o enemistades.

Abstencin los funcionarios se abstendrn y se lo comunicaran a

su superior jerrquico en los siguientes casos:
Por tener inters personal en el asunto
Por tener parentesco hasta 4. grado de consanguinidad y en 2.
en afinidad
Por tener amistad o enemistad manifiesta
Por ser testigo del procedimiento
La no abstencin no invalida el acto pero crea responsabilidad en el
funcionario.
En Mxico se
utilizan
los
mismos
principios
pero
se
le
denominan impedimentos, y cuando un servidor pblico se
encuentre en alguna de las situaciones sealadas se deber
excusar de la intervencin de procedimiento haciendo del
conocimiento a su superior jerrquico y este deber resolverlo dentro
de los tres das siguientes. Si hubiera otro servidor pblico
competente se turnar el asunto, en su defecto el servidor pblico
excusado llevar a cabo el asunto y superior jerrquico lo
supervisar.

 Recusacin El

interesado

puede

solicitar

la

recusacin

en

cualquier momento del procedimiento, planteando las causas por

escrito, se comprobaran los documentos presentados y el superior
lo admitir o no, de esta decisin no cabe recurso.
Principio de oficialidad
El procedimiento debe ser impulsado de oficio en todos sus trmites.
La administracin tiene la obligacin y responsabilidad de dirigir el
procedimiento, ordenando que se practique todas las diligencias
necesarias para dictar la resolucin. Es responsabilidad de tramitar el
procedimiento a los titulares del rgano y el personal que est a su
cargo.

El interesado
El concepto de interesado se encuentra sealado en las normas
pertinentes en cada estado en concreto.
1. Son interesados en el procedimiento administrativo quienes lo
promueven como titulares de derechos o intereses legtimos. Los
intereses legtimos pueden ser individuales o colectivos.
Tambin es interesado quien, sin haber iniciado el procedimiento,
tenga derechos que puedan resultar afectados por la decisin que
en el mismo se adopte.
Tambin lo son aqullos cuyos intereses legtimos (individuales o
colectivos), puedan resultar afectados por la resolucin y
se personen en el procedimiento en tanto no haya recado
resolucin definitiva.
2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses
econmicos y sociales, sern titulares de intereses legtimos
colectivos en los trminos que la Ley reconozca.
3. Cuando la condicin de interesado derivase de alguna relacin
jurdica transmisible, el derecho habiente suceder en tal condicin,
cualquiera que sea el estado del procedimiento.
Fases del Procedimiento
El procedimiento administrativo general carece de fases, en mrito
del principio de unidad de vista, se reconocen diversos estados en su
tramitacin, que son los siguientes:
Iniciacin

a) De oficio por acuerdo del rgano competente, por propia

iniciativa, por orden superior, a peticin razonada de otros rganos
o por denuncia.
Con anterioridad al acuerdo de iniciacin, podr el rgano
competente abrir un periodo de informacin previa con el fin de
conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o
no de iniciar el procedimiento.
b) A instancia de parte. Estas solicitudes de iniciacin del
procedimiento debern reunir los siguientes requisitos:
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona
que lo representa y del medio y lugar preferente para
notificaciones.
Se podrn acumular varias pretensiones de contenido y
fundamento idntico o sustancialmente similar, salvo que
las normas reguladoras de los procedimientos especficos
dispongan otra cosa.
b) Hechos, razones y peticin en donde se concrete con claridad
la solicitud.
c) Lugar y fecha.
d) Firma del solicitante (no tiene porque ser el interesado puede
ser su representante) o acreditacin de autenticidad de su
voluntad expresada por cualquier medio.
e) rgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.

Con

respecto

la Administracin estas

debern:
a') Establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes en
los procedimientos de resolucin numerosa.
b') Dar un plazo de subsanacin de defectos en las solicitudes,
pudiendo ampliarse en algunos casos por sus caractersticas
especiales.

Adems,

con

respecto

los solicitantes,
se
generalmente que:

establece

a) Tienen derecho al correspondiente recibo de los escritos

presentados que acredite la fecha de presentacin, admitindose
como tal una copia donde figure la fecha de presentacin anotada
por una oficina.
b) Tienen derecho a acompaar al modelo de solicitud los
elementos que estimen convenientes, los cuales debern ser
admitidos y tenidos en cuenta por el rgano al que se dirijan.

Respecto

al lugar

de

presentacin de las solicitudes:

a) En los registros de los rganos a los que se dirijan.
b) En los registros de cualquier rgano administrativo de la
Administracin.
c) En las Oficinas de Correos.
d) En las representaciones diplomticas u oficinas consulares en
el extranjero.
e) En cualquier otro registro que establezcan las disposiciones
vigentes.
Subsanacin y mejora de la solicitud
Si la solicitud de iniciacin no rene los requisitos anteriormente
sealados y los exigidos, en su caso, por la legislacin especfica
aplicable, se requerir al interesado para que, en un plazo determinado,
subsane la falta o acompae los documentos preceptivos, con indicacin
de que, si as no lo hiciera, se le tendr por desistido de su peticin
previa resolucin que deber ser dictada en los trminos previstos en la
norma aplicable.
Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia
competitiva, este plazo podr ser ampliado prudencialmente, a peticin
del interesado o a iniciativa del rgano, cuando la aportacin de los
documentos requeridos presente dificultades especiales.
En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el rgano
competente podr recabar del solicitante la modificacin o mejora
voluntarias de los trminos de aqulla. De ello se levantar acta sucinta
que se incorporar al procedimiento.
Medidas provisionales
Las normas de procedimiento establecen que, iniciado el procedimiento,
el rgano administrativo competente para resolverlo, podr adoptar, de

oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime

oportunas para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer,
si existiesen elementos de juicio suficientes para ello.
Algunas legislaciones establecen que, antes de la iniciacin del
procedimiento administrativo, el rgano competente, de oficio o a
instancia de parte, en los casos de urgencia y para la proteccin
provisional de los intereses implicados, podr adoptar las medidas
correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una
norma de rango de Ley. En este caso, las medidas provisionales debern
ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciacin
del procedimiento, que deber efectuarse dentro de un plazo posterior a
su adopcin, el cual podr ser objeto del recurso que proceda. En todo
caso, dichas medidas quedarn sin efecto si no se inicia el
procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciacin no
contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.
Por otro lado, no se podrn adoptar medidas provisionales que puedan
causar perjuicio de difcil o imposible reparacin a los interesados o que
impliquen violacin de derechos amparados por las leyes.
Las medidas provisionales podrn ser alzadas o modificadas durante la
tramitacin del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud
de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta
en el momento de su adopcin.
En todo caso, se extinguirn con la eficacia
administrativa que ponga fin al procedimiento.

de la

resolucin

Ordenacin
La ordenacin se halla conformada por todas las actuaciones que han de
preordenar el desarrollo del procedimiento hasta su finalizacin, para
permitir la realizacin efectiva de los actos de instruccin.
Como principio que rige esta fase tenemos el de impulso de oficio, a
tenor del cual no es preciso que el administrado solicite el desarrollo del
proceso, dado el inters general que anima el procedimiento
administrativo.
Igualmente, se halla tambin presidida por el principio de celeridad, que
ha de impregnar todo el procedimiento, a la vez que por el principio de
eficacia, coordinndose ambos al exigirse que se acuerden en un slo
acto los trmites que admitan impulso simultneo, sin precisarse
impulso sucesivo.
Siempre que se incumplan los principios aludidos, cabe la reaccin del
interesado a travs de la queja o reclamacin.
Instruccin

La instruccin es el conjunto de actos por medio de los cuales se aportan

al rgano decisorio los elementos de juicio necesarios para que dicte
resolucin, impulsndose de oficio sin merma del derecho del interesado
a proponer lo que convenga a sus intereses, con posibilidad de presentar
alegaciones las partes, proponer prctica de pruebas, con los informes
preceptivos y facultativos correspondientes.
Los actos de instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento
y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse
la resolucin, se realizarn de oficio por el rgano que tramite el
procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer
aquellas actuaciones que requieran su intervencin o constituyan
trmites legal o reglamentariamente establecidos.
Es decir, esta fase del procedimiento se halla presidida por el principio
de oficialidad. Esto significa que, an en el caso que el interesado no
aporte los elementos de conocimiento necesarios para el debido
conocimiento, debe la Administracin de oficio procurrselos.
Los resultados de los sondeos y encuestas de opinin que se incorporen
a la instruccin de un procedimiento debern reunir las garantas
legalmente establecidas para estas tcnicas de informacin as como la
identificacin tcnica del procedimiento seguido para la obtencin de
estos resultados.
Existen una serie de trmites que se desarrollan durante la fase de
instruccin:
Trmite de Alegaciones.
Los interesados podrn, en cualquier momento del procedimiento
anterior al trmite de audiencia, aducir alegaciones y aportar
documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros sern tenidos en
cuenta por el rgano competente al redactar la correspondiente
propuesta de resolucin.
En todo momento podrn los interesados alegar los defectos de
tramitacin y, en especial, los que supongan paralizacin, infraccin de
los plazos preceptivamente sealados o la omisin de trmites que
pueden ser subsanados antes de la resolucin definitiva del asunto.
Dichas alegaciones podrn dar lugar, si hubiere razones para ello, a la
exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.
Trmite de Prueba
Medios y perodo de prueba.
Los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento podrn
acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho.
Cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por
los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor

del mismo acordar la apertura de un perodo de prueba por un plazo no

superior a treinta das ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse
cuantas juzgue pertinentes.
El instructor del procedimiento slo podr rechazar las pruebas
propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente
improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada.
Prctica de prueba.
La Administracin comunicar a los interesados, con antelacin
suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realizacin de
las pruebas que hayan sido admitidas.
En la notificacin se consignar el lugar, fecha y hora en que se
practicar la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el
interesado puede nombrar tcnicos para que le asistan.
En los casos en que, a peticin del interesado, deban efectuarse pruebas
cuya realizacin implique gastos que no deba soportar la Administracin,
sta podr exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidacin
definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidacin de los gastos se
practicar uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuanta
de los mismos.
Trmite de Informe
Peticin.
A efectos de la resolucin del procedimiento, se solicitarn aquellos
informes que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se
juzguen necesarios para resolver, citndose el precepto que los exija o
fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos.
En la peticin de informe se concretar el extremo o extremos acerca de
los que se solicita.
Evacuacin.
Salvo disposicin expresa en contrario, los informes sern facultativos y
no vinculantes.
Los informes sern evacuados en el plazo de diez das, salvo que una
disposicin o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento
permita o exija otro plazo mayor o menor.
De no emitirse el informe en el plazo sealado, y sin perjuicio de la
responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrn
proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carcter del informe
solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean
determinantes para la resolucin del procedimiento, en cuyo caso se
podr interrumpir el plazo de los trmites sucesivos.

Si el informe debiera ser emitido por una Administracin Pblica distinta

de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista
correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo
sin que aqul se hubiera evacuado, se podrn proseguir las actuaciones.
El informe emitido fuera de plazo podr no ser tenido en cuenta al
adoptar la correspondiente resolucin.

Participacin de los ciudadanos

Trmite de audiencia.
Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la
propuesta de resolucin, se pondrn de manifiesto a los interesados o,
en su caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones
y datos que sean confidenciales por mandato de la ley.
Los interesados, en un plazo no inferior a diez das ni superior a quince,
podrn alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen
pertinentes.
Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su
decisin de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o
justificaciones, se tendr por realizado el trmite.
Se podr prescindir del trmite de audiencia cuando no figuren en el
procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolucin otros hechos ni
otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
Actuacin de los interesados.
Los actos de instruccin que requieran la intervencin de los interesados
habrn de practicarse en la forma que resulte ms cmoda para ellos y
sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones
laborales o profesionales.
Los interesados podrn, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando
lo consideren conveniente en defensa de sus intereses.
En cualquier caso, el rgano instructor adoptar las medidas necesarias
para lograr el pleno respeto a los principios de contradiccin y de
igualdad de los interesados en el procedimiento.
Informacin pblica.
El rgano al que corresponda la resolucin del procedimiento, cuando la
naturaleza de ste lo requiera, podr acordar un perodo de informacin
pblica.
A tal efecto, se anunciar en el Boletn Oficial del Estado, de la
Comunidad Autnoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que

cualquier persona fsica o jurdica pueda examinar el procedimiento, o la

parte del mismo que se acuerde.
El anuncio sealar el lugar de exhibicin y determinar el plazo para
formular alegaciones, que en ningn caso podr ser inferior a veinte
das.
La incomparecencia en este trmite no impedir a los interesados
interponer los recursos procedentes contra la resolucin definitiva del
procedimiento.
La comparecencia en el trmite de informacin pblica no otorga, por s
misma, la condicin de interesado. No obstante, quienes presenten
alegaciones u observaciones en este trmite tienen derecho a obtener
de la Administracin una respuesta razonada, que podr ser comn para
todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente
iguales.
Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las Administraciones Pblicas
podrn establecer otras formas, medios y cauces de participacin de los
ciudadanos, directamente o a travs de las organizaciones y
asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboracin
de las disposiciones y actos administrativos.
Terminacin
Hay supuestos en los que la resolucin consiste en la declaracin de las
circunstancias que concurran en cada caso, con indicacin de los hechos
producidos y las normas aplicables. Esto se produce en los casos de
prescripcin, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o
desistimiento de la solicitud, as como desaparicin sobrevenida del
objeto del procedimiento.
Se exceptan de la obligacin de resolver, los supuestos de terminacin
del procedimiento por pacto o convenio, as como los procedimientos
relativos al ejercicio de derechos sometidos nicamente al deber de
comunicacin previa a la Administracin.
a) Normal. La forma normal de terminacin del procedimiento es
mediante una resolucin que decidir sobre todas las cuestiones
planteadas por el interesado y otras derivadas del propio
expediente. La decisin ser motivada en los casos en que
proceda.
b) Anormales. El desistimiento, la renuncia y la caducidad o
abandono son formas de finalizacin anormales que solo se
pueden producir en los procedimientos incoados a instancia de los
particulares.

a) Desistimiento. El interesado puede desistir de su solicitud

siempre y cuando no est prohibido por el ordenamiento jurdico.
No obstante la Administracin puede limitar el desistimiento si la
cuestin suscitada en el procedimiento fuera de inters general o
conveniente sustanciarla. El desistimiento no impide al interesado
seguir conservando los derechos que le amparan que podr hacer
valer, si lo desea, en otro procedimiento.
b) Renuncia. Es igual que el desistimiento, si bien el interesado
que renuncia pierde los derechos que le amparan.
c) Caducidad. Que consiste en la paralizacin del procedimiento
por causa imputable al interesado una vez que la Administracin le
ha advertido de la misma si no realiza actuaciones sustanciales y
necesarias y han trascurrido tres meses desde la comunicacin.
d) Silencio administrativo. Se produce en aquellas situaciones en
las que la Administracin no ha resuelto expresamente y la Ley
realiza la presuncin de que si lo ha hecho.
c) Por convencin. Las Administraciones Pblicas podrn celebrar
acuerdos con personas de derecho pblico o privado siempre que
no sean contrarios al Ordenamiento jurdico ni versen sobre
materias donde no es posible la transaccin.
La ejecucin
Las normas jurdicas suelen establecer la presuncin de validez de todos
los actos administrativos y, en consecuencia, producen plenos efectos
jurdicos desde el momento en que se dictan. Esto se denomina
"ejecutividad" del acto administrativo. La ejecutividad del acto
administrativo es de inters a todos los efectos, pero especialmente
cuando los interesados obligados a cumplir el mismo no lo hacen.
Medios de ejecucin forzosa
Las legislaciones establecen que los actos de las Administraciones
Pblicas sujetos al Derecho administrativo son inmediatamente
ejecutivos. A tal fin las Leyes establecen distintos medios de ejecucin
forzosa cuando los particulares no cumplen voluntariamente lo
establecido en el acto administrativo.
A) Apremio sobre el Patrimonio. Es el procedimiento de cobro
de la Administracin de las cantidades lquidas adeudadas a la
misma y que no han sido abonadas voluntariamente. Se trata de

una situacin que se aplica especialmente, aunque no

exclusivamente, en materia tributaria. Requiere que se expida el
certificado de descubierto, el embargo de los bienes del deudor y
la subasta pblica de los mismos.
B) Ejecucin subsidiaria. Es la realizacin por la Administracin,
o a travs de personas que se determinen por la misma, de actos
que imponen obligaciones de hacer y que no sean personalsimos,
ante el incumplimiento del sujeto obligado. Este procedimiento,
concretamente se prev para el restablecimiento de la legalidad
urbanstica, con la ejecucin de una obra por parte de la
Administracin o de empresa contratada. Los costes resultan a
cargo del obligado, pudiendo seguirse para ello el apremio sobre el
patrimonio.
C) Multa coercitiva. Que es la imposicin de multas reiteradas en
lapsos de tiempo para obligar a cumplir lo ordenado. Esta
imposicin de multas esta reservada a los actos personalsimos en
que no quepa la compulsin directa, o no sea conveniente o cuya
ejecucin el obligado pudiera encargar a un tercero. Las multas
son compatibles con las sanciones administrativas.
D) Compulsin sobre las personas. Es en los casos en los que
se obliga a la realizacin fsica de un acto. Dado que roza los
derechos constitucionales, la Ley impone que se respeten los
mismos y que la compulsin est autorizada por Ley. La obligacin
ha de ser personalsima de hacer o no hacer.