Instituto de Administracin \

Pblica de Michoacn, A.C.

Revista Especial 2001

Conferencia Magistral

"Gnesis y Evolucin de la
Administracin -Pblica en Mxico
"

Dr. Alejandro Carrillo Castro

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Revista Especial 2001
Conferencia Magistral
"Gnesis y Evolucin de la Administracin Pblica en Mxico"
Dr. Alejandro Carrillo Castro

Instituto de Administracin Pblica de Michoacn, A.e.

 2000 Instituto de Administracin Pblica de Michoacn, A.c.

Av. Madero Oriente 635, Morelia, Mich.

c.r. 58000, Tels. (43) 12 77 24 Y 13 03 36
e-rnail: iapm@mich1.telmex.net.mx

Impreso en Morelia, Michoacn

Las opiniones vertidas en esta publicacin son responsabilidad de sus autores,
por lo que no necesariamente reflejan el punto de vista del Instituto.

NDICE

PRESENTACIN

Fausto Vallejo Figueroa

Vicepresidente IAPM.........

CONFERENCIA

Gnesis y Evolucin de la Administracin Pblica en Mxico

Dr. Alejandro Carrillo Castro................................................

12

INSTITUTO DE ADMINISTRACIN PBLICA DEL ESTADO DE

MICHOACN, A.e.
Vctor Manuel Tinoco Rub
Presidente Honorfico

DIRECTORIO

w. Humberto Vzquez Rubio

Presidente

Fausto Vallejo Figueroa

Vicepresidente

Fernando Glvez Rodrguez

Secretario Ejecutivo

Raymundo Puebla Caldern

Coordinador de Socios Consejeros

SOCIOS CONSEJEROS
Alfredo Palomares Estrada
Francisco Octavio Aparicio Mendoza
Salvador Arroyo Ceja
Moiss Hemndez Paque
Francisco Chvez Ponce
Antonio Garrido Meja
Antonio Ortega Medina
Aquiles Gaytn
Guillermo Becerril Lozada

SOCIOS FUNDADORES: Felipe Sandoval Delgado, Wenceslao Humberto

Vzquez Rubio, Fausto Vallejo Figueroa, Salvador Arroyo Ceja, Alfredo
Palomares Estrada, Antonio Garrido Mejia, Heliodoro Gil Corona, Luis Alberto
Snchez Martnez, Fernando Glvez Rodrguez, Ren Olivos Campos, Salvador
Salgado Snchez, Jorge Garca Lpez, Sergio Barraza Ibarra, Mauro Ramn
Ballesteros Figueroa, Domingo Bautista Farias, Moiss Pardo Rodrguez,
Francisco Octavio Aparicio Mendoza, Carlos Glvez Herrera, Luis Javier
Hemndez Prez, Armando Plutarco Hernndez Ortz, Juan Carlos Cesena
Tiznado, Antonio Ortega Medina, Manuel Montes y Arrollo, Francisco Chvez
Ponce, Aquiles Gaytn, Guillermo Becerril Lozada, Juan Jos Escalera
Gonzlez, Jaime Oseguera Herrera, Jos Moiss Hemndez Paque, Raymundo
Forcada Gonzlez, Raymundo Puebla Caldern, Vctor Adolfo Vargas Pantoja.
Blanca Estela Cedeo Garca

#IiiiIiIIIi

GENESIS Y EVOlUCION DE LA
IDtWSTRRCION PUBUCA EN MEXICO

PRESENTACIN

Es un honor tener la oportunidad de presentar el trabajo del Doctor Alejandro

Carrillo Castro "Gnesis y Evolucin de la Administracin Pblica en Mxico"
y , no solo porque es un entraftable amigo con quien tuve la fortuna de colaborar
como servidor pblico, sino porque se trata de un profundo conocedor de las
cuestiones relativas a la administracin pblica que l conoce como terico, por
haber dedicado buena parte de su vida a su estudio, y como prctico, por haberse
desempeado como servidor pblico en diversos puestos del mximo nivel en la
federacin.

Atentos a la gran trayectoria del ponente, no es casual que el Instituto de

Administracin Pblica de Michoacn, lo haya invitado para que presentara el
trabajo que ahora se pone a su consideracin, en una fecha tan significativa para
la ciudad de Morelia, como lo es el 460 Aniversario de su fundacin, en cuya
serie de eventos conmemorativos se inscribe esta conferencia magistral, con la
participacin del H. Ayuntamiento de Morelia.

Si bien el marco de referencia de la presentacin es ya de por s notable, no

puede dejar de destacarse el encomiable esfuerzo del Instituto de
Administracin Pblica de Mchoacn (IAPM), siempre preocupado por acercar
a servidores pblicos de los tres niveles de gobierno, acadmicos, estudiosos y
dems interesados, que en extraordinarias ponencias comparten sus
conocimientos logrados en aos de experiencia.

En esta ocasin, el Doctor Carrillo Castro nos ofrece una panormica de la

forma como ha operado y opera la administracin pblica federal a partir del
Mxico Independiente, nos va ilustrando con sencillos y coloquiales
comentarios, apoyado de didcticos organigramas, de la evolucin que ha tenido
en sos 179 aos.
9

En el desarrollo de la exposicin el Doctor Carrillo, por decirlo de alguna forma,

nos lleva de la mano en el recorrido histrico de las diversas administraciones
federales. y nos indica con oportuno nfasis, los movimientos hacia delante y
hacia atrs en los esfuerzos P,Or adecuar las estructuras administrativas a los
requerimientos y necesidades del momento, que le permiten puntualizar como
conclusin: "No hay nada nuevo bajo el sol".

Se trata sin duda de un trabajo de la mayor importancia en que se ponen de

manifiesto la dedicacin y el dominio del tema, que nos permitir dimensionar
los esfuerzos realizados a 10 largo de los aos, en el empeo por mejorar el
quehacer administrativo en beneficio del destinatario final de toda
administracin pblica, la sociedad.

Fausto Vallejo Figueroa.

Vicepresidente del Consejo Directivo
IAPM

10

GNESIS Y EVOLUCIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

CENTRALIZADA

Evoluciona la Administracin Pblica?

Cabra primero preguntarse si es vlido hablar de una evolucin de la
Administracin Pblica en Mxico en trminos similares a los que empleara
Darwin para referirse a la evolucin de las distintas especies en el mundo de la
naturaleza, o como lo han planteado historiadores de la talla de Spengler y de
Amold Toynbee en torno de la evolucin de las diversas civilizaciones o como
lo han intentado, ms recientemente, Erich Neumann, len Gebser y Ken Wilber
con referencia al origen y evolucin de los paradigmas culturales de la
humanidad.
En 1821 existan en Mxico slo cuatro dependencias para auxiliar al Titular
del Ejecutivo; hoy su nmero se ha elevado a diecinueve. Pero la evolucin de
las dependencias de la Administracin Pblica no ha sido slo cuantitativa sino
tambin cualitativa, pues su diferente estructura y funciones han obedecido
tambin a una evolucin del concepto de gobierno y del Estado mismo, a lo
largo de estos 179 aos de vida independiente.
En el anlisis de dicha evolucin cabra encontrar no ya "eslabones perdidos",
pues se cuenta con documentos muy precisos al respecto, pero s se podra
hablar de dependencias madre y dependencias hiJas o "afiliadas", como
clasificara Toynbee a 15 de las veintin civilizaciones que analiz en su
conocido "Estudio de la Historia". Algunos estaramos tentados tambin a
designar a las distintas etapas de la evolucin de la Administracin Pblica
como "arcaica", "mtica" y "racional" a la manera en que lo hacen Gebser y
Neumann en sus obras intituladas "Origen y Presente" y "El Origen y la
Historia de la Conciencia". Tambin existen estudiosos que, al igual que lo
hizo Spengler, vaticinan desde hace tiempo la decadencia y eventual
desaparicin de algunas de las actuales dependencias del Ejecutivo Federal.

11

El Estado, el Gobierno y la Administracin Pblica

Conviene recordar que, para los seres humanos, la invencin del Estado ha sido
tan til o ms que la invencin de la rueda. En los ltimos 5 mil aos, les ha
permitido organizarse social, econmica y polticamente, bajo sistemas
institucionales que permanecen aunque desaparezcan o se produzcan cambios
en las personas que los representan temporalmente. Por ello al Estado lo han
definido algunos estudiosos como "aquello que permanece dentro de lo que
cambia".
El Estado, como concepto, como creacion cultural de los seres humanos,
permite a los grupos sociales vivir en armona, dentro de territorios
delimitados jurdicamente, y ensayando formas de gobierno que pueden ir
cambiando en el tiempo, sin que el sistema estatal deje de existir como
institucin jurdica. A lo largo de la historia han existido pueblos, etnias o
nacionales-estado, ciudades-estado y plurietnias-estado, como es el caso de
Mxico. (Artculo 40 de la Constitucin) as como confederaciones,
federaciones y uniones de Estados. (Artculo 10 de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos).
La reflexin terica sobre la naturaleza y la funcin del Estado a lo largo de la
historia ha tenido momentos de particular lucidez, como ocurri con los griegos
de la poca clsica, a quienes debemos el concepto originario de la ciudadestado (Polis), as como el de la Constitucin Poltica o forma de organizacin
jurdica de las Polis. El estudio comparativo de las constituciones polticas de
su poca lo realiz admirablemente Aristteles, quien por ello llam a los
hombres "animales polticos", no como calificativo peyorativo sino como
timbre de distincin y orgullo. Sin embargo, no todos los pensadores polticos
han compartido el optimismo griego en tomo a la creacin del Estado. Hobbes,
por ejemplo, lo consider un mal necesario y lo lleg a denominar "creacin
monstruosa, o "Leviatn". Octavio Paz, por su parte, tambin lo calific como
"ogro", si bien con posibilidades de un accionar "filantrpico".
El Estado, como concepto, tiene como elementos constitutivos bsicos una
poblacin que haya pactado y mantenga la voluntad jurdica de habitar un
territorio definido, bajo una forma de gobierno convenida de manera
colectiva. A su vez, toda forma de gobierno presupone igualmente la existencia
de una instancia, rgano o Poder encargado de adoptar las decisiones polticas
que constituyen "el deber ser" de la poblacin asentada en el territorio estatal.
12

Esta instancia de decisin-poltica, puede estar encargada a una sola persona o

grupo, o bien puede organizarse en forma colegiada, distribuyendo su ejercicio
entre dos o ms rganos, con la idea de dividir el poder a fin de equilibrarlo.
Toda forma de gobierno requiere igualmente una instancia instrumental, que
le permita llevar a la prctica las decisiones polticas que adopte la instancia o
poder decisorio respectivo. Esta instancia instrumental para la ejecucin de
las decisiones de gobierno es la que genricamente se denomina
Administracin Pblica.
Por lo general, cada vez que evoluciona o se modifica el concepto de Estado, o
cada ocasin que cambia el propsito y la forma del gobierno, evoluciona y se
transforma tambin la forma y funcionamiento de la administracin pblica. Por
ello puede hablarse de una gnesis y una evolucin de la administracin
pblica.

La Estructura y Funciones Bsicas de la

Administracin Pblica

Muchos estudiosos de la teora del Estado sostienen que toda organizacn

gubernamental o estructura de gobierno requiere cumplir, cuando menos, las
siguientes funciones bsicas:
a) Ejercer la forma de gobierno soberanamente adoptada al interior de su
territorio. (Relaciones Interiores).
b) Establecer relaciones con otros estados del planeta para buscar la
coexistencia pacfica y soberana del Estado propio frente a los dems
(Relaciones Exteriores).
e) Contar con la capacidad de imponer las decisiones polticas soberanas,
por la fuerza s llega a ser necesario, tanto al interior del territorio como
frente a quienes las quisieran desconocer desde el exterior; (Defensa o
Guerra), y finalmente,
d) Allegarse los recursos financieros para cumplir adecuadamente las tres
funciones anteriores. (Hacienda Pblica).

13

Esta sera la estructura bsica de toda Administracin Pblica -como lo

podran decir los estructuralistas siguiendo a Levi Strauss- o stas podran ser
las funciones bsicas de todo gobierno,- de acuerdo mtodo funcionalista
planteado por Malinowsky-,. Tambin en tomo de esta estructura y funciones
bsicas podra decirse lo que hace muchos aos respondi el Rabino Hillel
cuando un estudioso de las religiones comparadas le pidi que, en unos cuantos
minutos, parado sobre una sola pierna, le expusiera lo bsico de la religin juda,
ante lo cual el susodicho Rabino contest que "la regla de oro" de todas las
religiones era "no desees para otro lo que no desees para ti", y que el "resto es
comentarlo".
Pero precisamente este comentario residual, los detalles de la evolucin de su
estructura bsica a travs del tiempo, es lo que constituye la parte ms
interesante y amena de la historia de toda la administracin pblica. Yeso es lo
que veremos el da de hayal intentar el anlisis de la evolucin de la
Administracin Pblica mexicana desde 1821 a nuestros das. Qu ha pasado
en estos 179 aos de cambios y rectificaciones del aparato instrumental del
gobierno mexicano en la bsqueda del cumplimiento ms efectivo de sus
sucesivos objetivos histricos?
Podra iniciarse este "comentario" sobre la evolucin de la Administracin
Pblica mexicana sealando que, si bien estas cuatro funciones bsicas
estuvieron presentes desde la primera estructura administrativa de gobierno
del Mxico independiente, su distribucin entre las distintas dependencias del
Ejecutivo, respondi a las caractersticas que presentaba el pas en esa poca.
Por ello, si bien fueron tambin cuatro las primeras "Secretaras de Estado y
del Despacho" de los asuntos pblicos -corno entonces se las denominaba- dos
de las funciones bsicas, la de Relaciones Interiores y la de Relaciones
Exteriores, se agruparon bajo una misma estructura o dependencia que llev
precisamente ese nombre, de Relaciones Exteriores e Interiores. Las otras dos
funciones bsicas, Defensa y Guerra y Recursos Financieros. contaron cada
una con una estructura administrativa especfica, una denominada Secretara de
Guerra y Marina y la otra que, desde entonces, lleva el nombre de Secretara
de Hacienda. Y debido a que entonces existan, adems del civil, diversos
fueros como el militar y el religioso, adems de que no se haba separado
todava a la Iglesia del Estado, la cuarta Secretara creada en 1821 se denomin
precisamente de Justicia y de Negocios Eclesisticos.
El anlisis de cmo fueron evolucionando estas cuatro dependencias bsicas y
originales desde 1821 hasta convertirse en las diecinueve que integran
14

actualmente la Administracin Pblica Federal, podra realizarse de muy

variadas maneras. Una podra ser considerando a cada una de las dependencias
bsicas como si fueran troncos, rboles o universos completos en si mismos lo que desde
1965 se ha denominado
en Mxico enfoque
"microadministrativo"- y una segunda forma consistira en utilizar una visin
de conjunto, "macroadministrativa", del bosque, por as decirlo, y analizar su
evolucin por pocas o capas arqueolgicas, valga la expresin, como lo podra
intentar un antroplogo administrativo o un mero cronista de la Administracin
Pblica, que es el caso del que habla.

Anlisis por Rama o Funcin Bsica

Hemos tomado como ejemplos del primer mtodo de anlisis; "rama" por
"rama", "rbol" por "rbol", las funciones a cargo de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico y de la Defensa Nacional. Estas dependencias son
las encargadas de cumplir dos de las cuatro funciones bsicas de toda
Administracin Pblica.
Empecemos primero por la Secretara de Hacienda. Esta Secretara surgi en
Mxico -como ya se dijo- desde 1821 y as permaneci, sin cambios
importantes, los primeros treinta y dos aos de vida independiente, hasta que, en
1853 tuvo su primer desprendimiento de funciones. En ese ao, durante la
ltima de las administraciones de Antonio Lpez de Santa Anna, Lucas Alamn
lo convenci de crear una quinta dependencia, el Ministerio de Fomento,
Colonizacin, Industria y Comercio, con la idea de restablecer la actividad
econmica del pas, devastado hasta entonces por las disputas internas entre los
diversos grupos que haban luchado por nuestra independencia, as como para
promover la colonizacin del vasto territorio del nuevo Estado Mexicano.
Esta quinta dependencia, el primer desprendimiento, la primera hija o
"afiliada" de la Secretara de Hacienda -como la podra haber denominado el
historiador Arnold Toynbee- merecera ser considerada tambin como una
dependencia bsica, pues de ella surgieron a su vez, toda una familia de
dependencias orientadas al fomento del desarrollo econmico nacional, entre las
cuales actualmente se cuentan las Secretaras de Economa, de Agricultura,
Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin, de la Reforma Agraria,
del Medio Ambiente y Recursos Naturales, de Energa, del Trabajo y
Previsin Social y de Turismo, entre otras.
15

Pero esa es otra historia, as que regresemos nuevamente al anlisis de la

Secretara de Hacienda. Puede decirse que, a lo largo de los 179 aos de su
existencia, esta dependencia ha sufrido diversos desprendimientos de funciones,
adems de las de fomento a que nos hemos referido, la mayora de las cuales
fueron revertidas al paso del tiempo, debido a la gran influencia poltica y
centralizadora que ha tenido y tiene esta secretara en el mbito institucional del
pas. As ocurri, por ejemplo, con los desprendimientos peridicos de las
funciones de Contralora y de elaboracin del Presupuesto.
En tres ocasiones, a lo largo de su existencia, distintos gobernantes han buscado
separar las funciones de Contralora de la de Hacienda. El primero fue
Venustiano Carranza quien, en 1917, promovi la creacin del Departamento
Administrativo de Contralora. Al que se encarg tambin de "estudiar la
organizacin, procedimientos y gastos de las dependencias para incrementar la
economa y la eficiencia de los servicios, elevando recomendaciones al
Presidente de la Repblica".
En esa poca en el Diario Oficial de la Federacin, se sola editorializar en
tomo de las nuevas disposiciones jurdicas o medidas administrativas que en l
se publicaban. Y por ello, el Ing. Alberto J. Pani, a la sazn Secretario de
Comercio e Industria, en un artculo publicado el 24 de enero de 1918,
explicaba entusiasmado, que con la creacin del nuevo Departamento
Administrativo de Contralora, Mxico entraba de lleno a la modernidad, pues
"era inconcebible que hasta entonces, el mismo Secretario de Hacienda que
firmaba los cheques del gasto pblico con una mano, verificaba la justificacin
del mismo con la otra". Lo anterior no tendra mayor relevancia para el anlisis
que estames realizando, salvo por lo paradjico que resulta que ese mismo
funcionario, aos despus, fue quien propuso, ya como Secretario de
Hacienda, regresar las funciones de Contralora a dicha dependencia, ahora ya
bajo su mando.
El segundo intento de separar estas funciones de la Secretara de Hacienda,
ocurri en 1946, con la expedicin de la nueva Ley de Secretaras y
Departamentos de Estado, promovida al inicio del gobierno del Presidente
Miguel Alemn. En ella se estableci una nueva Secretara, creada a partir de las
funciones que hasta entonces haban tenido a su cargo dos direcciones generales
de la secretara de Hacienda -Ia de Bienes Nacionales y la de Inspeccin
Administrativa-, nombre que se dio entonces a la nueva dependencia. Como
haba ocurrido con el Departamento de Contralora, a esta nueva dependencia
16

se le encomend tambin "realizar estudios y sugerir al Jefe del Ejecutivo

medidas tendientes al mejoramiento de la Administracin Pblica".
Dicen que "la tercera es la vencida", y esto ocurri en 1982, al inicio de la
Administracin del Presidente Miguel de la Madrid, quien promovi la
reforma a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal para crear la
Secretara de la Contralora General de la Federacin. Esta dependencia
recibi las funciones de control, fiscalizacin y modernizacin de diversas
dependencias de la Administracin Pblica en su conjunto. Su actual
designacin como Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, la
recibi ya en el sexenio del Presidente Ernesto Zedillo Ponce de Len.
Revisemos ahora los diversos intentos de desprendimiento de las funciones de
elaboracin del Presupuesto que ha registrado la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, de los cuales hasta ahora ha logrado recuperarse siempre. El
primer intento de separar la funcin de elaboracin del Presupuesto de Egresos
de las que corresponde a la Hacienda Pblica, fue en 1928, cuando el Presidente
Calles promovi la creacin del Departamento Administrativo del
Presupuesto, para auxiliarlo directamente en la planeacin y control del gasto
pblico. Aunque este Departamento Administrativo fue creado formalmente
en una Ley, el entonces Secretario de Hacienda, Luis Montes de Oca, se la
ingeni para posponer, en la prctica, la separacin real de las funciones
presupuestales que permanecieron bajo el control de la Secretara de Hacienda
hasta que, dos aos despus, se modific la ley para regresarle formalmente a
esta dependencia las funciones que slo en el papel le fueron desprendidas.
Varias administraciones despus, el Presidente Adolfo Ruz Cortines decidi
poner bajo su dependencia directa la Comisin de Inversiones que la
Secretara de Hacienda haba establecido en la Administracin del Presidente
Miguel Alemn. Los alentadores resultados del funcionamiento de esta
Comisin responsable de programar la inversin pblica, llevaron al Lic.
Adolfo Lpez Mateos, ya como presidente electo, a encargar al Lic. Gabino
Fraga entonces Presidente del Instituto de Administracin Pblica, la
elaboracin de un proyecto de nueva Ley de Secretaras y Departamentos de
Estado, en el cual dicha Comisin de Inversiones se convertira en un
Departamento Administrativo encargado de la Planeacin y el Presupuesto,
como lo haba intentado el Presidente Calles, en 1928.
Al momento de tomar posesin de la Presidencia, el Lic. Lpez Mateos remiti
a los colaboradores que integraban su gabinete, el proyecto de nueva Ley de
17

Secretaras y Departamentos de Estado para su refrendo. En dicho proyecto la

nueva dependencia apareca, ya no como un departamento administrativo sino
como Secretara de Planeacin y Presupuesto. Sin embargo, el entonces
recin designado Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, don Antonio Ortiz
Mena, manifest su desacuerdo en que la dependencia que iba a estar a su cargo
perdiera las facultades para elaborar el presupuesto y logr convencer al
Presidente Lpez Mateas de reformar el proyecto de nueva Ley de Secretaras
y Departamentos de Estado, preservando en la de Hacienda la elaboracin del
presupuesto. As la nueva dependencia no poda llamarse ya de Planeacin y
Presupuesto y, para sorpresa de muchos, termin denominndose Secretara de
la Presidencia, a cargo de la planeacin del gasto pblico y de la autorizacin
de las inversiones pblicas, como lo vena haciendo ya la anterior Comisin de
Inversiones, que dependa directamente del Presidente de la Repblica.
Durante los primeros seis aos en que oper esta separacin estructural, se
registraron serios problemas de coordinacin entre la nueva Secretara de la
Presidencia, encargada de la autorizacin de la inversin pblica, y la de
Hacienda y Crdito Pblico encargada de su financiamiento. Quiz por ello en la
siguiente administracin, el Presidente Gustavo Daz Ordaz trat de evitar esta
falta de coordinacin, designando como Subsecretario de la Presidencia al
hermano del titular de la Secretara de Hacienda. As surgi la Subcomisin de
Inversin-Financiamiento que, en las dcadas siguientes, propici una mejor
coordinacin de las funciones que ambas dependencias tenan a su cargo.
Dieciocho aos tuvieron que pasar para que de nuevo se volviera a intentar la
separacin estructural de las funciones de cobro de los ingresos y las de
programacin y elaboracin del presupuesto. Y fue en la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal de 1976, la que por primera vez lleva este
nombre, que se cre la Secretara de Programacin y Presupuesto, separando
orgnica o estructuralmente estas funciones de las encomendadas a la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
El Lic. Jos Lpez Portillo, tomando en cuenta lo ocurrido al Presidente Lpez
Mateas en 1958, tuvo buen cuidado, como Presidente Electo, de solicitar al
Presidente saliente que el proyecto de Ley Orgnica de la Administracin
Pblica fuese aprobado por el Congreso antes de proceder a la designacin de
los integrantes de su futuro gabinete. La nueva Secretara de Programacin y
Presupuesto, que a partir de 1982, estuvo encargada de las funciones de
modernizacin administrativa del gobierno en su conjunto, tuvo tambin una
existencia relativamente breve. Dos sexenios y dos aos despus de creada, fue
18

absorbida nuevamente por su dependencia de origen, la de Hacienda y Crdito

Pblico, con las reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal promovidas por el Presidente Carlos Salinas de Gortari.
Cabe mencionar, como dato anecdtico, que tres de los ltimos cuatro
Presidentes de la Repblica fueron titulares de la hoy desaparecida Secretara
de Programacin y Presupuesto que, como hemos dicho, regres nuevamente
al regazo de su celosa y poderosa dependencia original o "madre".
El mtodo de anlisis que hemos denominado "rama por rama" podra ser,
empleado tambin en el caso de la actual Secretara de la Defensa Nacional.
Esta dependencia naci, al igual que la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, desde el inicio de la vida independiente de nuestro pas en 1821, bajo el
nombre de la Secretara de Estado de Guerra y Marina. Al igual que lo
ocurrido con la Secretara de Hacienda, a lo largo del tiempo ha sufrido
algunos desprendimientos de sus funciones originales, como los dos relativos a
la industria militar, mismos que fueron reabsorbidos por la dependencia
"madre" en otras tantas ocasiones, y el de las funciones de la armada o marina
de guerra, que le fueron desprendidas en 1937 y que permanecen separadas
desde entonces, primero a cargo de un departamento administrativo y
posteriormente a cargo de una Secretara denominada de Marina.
Como ya se seal, al triunfo de la Independencia, el Reglamento para el
Gobierno Interior y Exterior de las Secretaras de Estado y del Despacho
Universal de 1821, incluy como una de las cuatro primeras dependencias de
la Administracin Pblica centralizada, a la Secretara de Estado de Guerra
y Marina, misma que fue ratificada por la Constitucin Federal de 1824. Al
adoptarse en 1836 un gobierno de tipo centralista, se le cambi en nombre de
Secretara al de Ministerio de Guerra y Marina.
Durante los siguientes veinticinco aos mantuvo esta denominacin a pesar del
restablecimiento del sistema federal de gobierno adoptado por la Constitucin
de 1824. No fue sino hasta 1861, cuando el Ministerio de Guerra y Marina
volvi a cambiar su nombre, primero por el de Secretara de Estado y del
Despacho de Guerra y Marina; y posteriormente, por el de Secretara de
Guerra y Marina, que se mantuvo sin alteraciones pos ms de 70 aos, hasta su
transformacin en Secretara de la Defensa Nacional, en 1937.

19

El primer desprendimiento de sus funciones originales ocurri en 1917, durante

el gobierno de Venustiano Carranza, al crearse un Departamento
Administrativo encargado
de los Establecimientos Fabriles y
Aprovisionamientds Militares. Diecisiete aos ms tarde, las funciones
encargadas por Carranza a este Departamento Administrativo fueron
reincorporadas a la de Secretara de Guerra y Marina en diciembre de 1935,
durante el primer ao de gobierno del Gral. Lzaro Crdenas.
Fue tambin durante esa administracin, en 1937, que la Secretara de Guerra
y Marina se transform, como ya se dijo, en la actual Secretara de la Defensa
Nacional, y dos aos despus, en 1939, el propio Presidente Crdenas promovi
el desprendimiento de las funciones relativas a la Armada para constituir el
Departamento de la Marina Nacional que, un ao ms tarde, fue elevado al
rango de Secretara de Estado.
Fue en abril de 1947, durante la administracin del Lic. Miguel Alemn, el
primer Presidente civil despus de la Revolucin de 1910-17, que se le
volvieron a desprender las funciones relativas a la Industria Militar, para ser
encargadas de nuevo a un Departamento Administrativo con ese mismo
nombre, similar al creado por Carranza en 1917. El Departamento de la
Industria Militar mantuvo esta designacin hasta diciembre de 1976 cuando, al
inicio del sexenio del Presidente Jos Lpez Portillo, fue nuevamente
reincorporado a la Secretara de la Defensa, al promulgarse la primera Ley
Orgnica de la Administracin Pblica.
Por su parte, la nueva Secretara de Marina, desprendida a su vez de la
Secretara de la Defensa, ha sufrido con el tiempo diversas modificaciones en
su estructura y funciones. Al momento de su creacin como Departamento de
la Marina Nacional en 1939, se le atribuyeron las funciones de la Armada
Nacional, agregndosele las relativas a la Marina Mercante, la construccin de
Obras Martimas, la regulacin de la Pesca y las Industrias Conexas, la
administracin de los astilleros y diques, la proteccin y conservacin de los
recursos del mar y la investigacin de la fauna y flora acuticas. Como ya se
seal, un ao despus de su creacin como Departamento Administrativo, en
1940, se transform en Secretara de Estado con el mismo nombre.
En 1958, en las reformas que promovi el Presidente Adolfo Lpez Mateos a la
Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, el fomento a la pesca fue
transferido a la Secretara de Industria y Comercio. En 1976, cuando se
estableci por mandato constitucional la zona martima econmica exclusiva del
20

pas, su vigilancia fue encomendada tambin a la Secretara de Marina. Y en

diciembre de 1976, como parte del programa de reforma administrativa
emprendido por el Presidente Jos Lpez Portillo, al inicio de su mandato
constitucional, la Secretara de Marina sufri nuevamente una modificacin
importante al ser transferidas a la Secretara de Comunicaciones y
Transportes las atribuciones relativas a la marina mercante y a la construccin
de las instalaciones portuarias, en tanto que las funciones relativas a la pesca,
fueron asignadas a un nuevo Departamento Administrativo con ese nombre,
que poco tiempo despus fue transformado en la Secretara de .Pesca. En la
actualidad las funciones de esta dependencia estn a cargo de la Secretara de'
Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin.
Con este mismo enfoque "microadministrativo", "rama por rama" se podra .
analizar tambin la evolucin de las otras dos funciones bsicas de la :
Administracin Pblica centralizada de nuestro pas, esto es las relativas a las
Relaciones Exteriores y a las Interiores de Gobernacin. Sin embargo,
consideramos que los ejemplos de las Secretaras de Hacienda y de Guerra y
Marina son suficientes para ilustrar, aunque sea de forma somera, lo que hemos
denominado como el mtodo de anlisis microadministrativo, por funcin
bsica o "rama por rama".

Enfoque Global

Pasemos ahora a ejemplificar, as sea en lneas muy generales, el anlisis de la

evolucin de la Administracin Pblica Federal empleando el otro mtodo, el
de la visin global, macroadministrativo o del bosque en su conjunto. Para
ello, habremos de proponer, de manera un tanto arbitraria, las pocas o perodos
que utilizaremos en la revisin de la evolucin histrica de la Administracin
Pblica Centralizada, que no es sino una forma ms de estudiar la apasionante
historia de nuestro pas.

El Siglo XIX

En el siglo antepasado se podran distinguir, "grosso modo", tres etapas que

iran, la primera, de la consumacin de nuestra Independencia en J 821, hasta el
21

inicio de la Reforma en 1853. Una segunda etapa o perodo abarcara el del

conflicto entre liberales y conservadores, la lucha contra el Imperio de
Maximiliano y el restablecimiento de la Repblica, ajo la Presidencia de Benito
Jurez. Y un
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Durante el primer perodo de 1821 a 1854, la estructura administrativa del

gobierno mexicano, ya sea bajo su forma de Imperio, Repblica Federal o
Repblica Centralista, cont con slo cuatro, a veces tres y excepcionalmente
cinco dependencias directas del Ejecutivo. Esta estructura tena a su cargo las
cuatro funciones bsicas que ya se han mencionado y que, por ser las mnimas
que requiere la administracin de todo Estado o "polis", se les conoce como de
"Estado-polis-a" o "polica" o tambin de "Estado-Gendarme"..
Las modificaciones o reformas a la estructura administrativa del gobierno,
durante este primer perodo, consistieron bsicamente en la divisin de las
funciones de Relaciones Exteriores e Interiores en dos dependencias distintas,
pues con frecuencia estuvieron asignadas a una sola Secretara o Ministerio. En
1841 se estableci una cuarta dependencia encargada de la Instruccin
Pblica y la Industria, (un anticipo de la coordinacin que entre estos dos
sectores procura en nuestros das, el Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnologa). Un ao despus, en 1853, estas funciones se agruparon de nuevo
en una Secretara, la de Relaciones Interiores, Justicia, Negocios
Eclesisticos, Instruccin Pblica e Industria, mantenindose de nuevo la
estructura de cuatro dependencias directas del Ejecutivo. En 1853 se cre, como
ya se dijo, una quinta dependencia central, el Ministerio de Fomento,
Colonizacin e Industria y Comercio, a sugerencia de Lucas Alamn, que lo
tuvo a su cargo durante la ltima presidencia de Antonio Lpez de Santa Anna,
quien 10 ejerci bajo el concepto de una Repblica Centralista.
Un segundo perodo podra considerarse a partir del triunfo de la Revolucin de
Ayutla, cuando se restableci la forma federal del gobierno de la Repblica y
el Presidente Juan Alvarez intent poner orden en la esfera gubernamental,
acudiendo a distinguidos liberales para que lo auxiliasen en esta tarea. A guisa
de ancdota vale referir que, en 1855, cuando el Presidente Alvarez invit a
Melchor Ocampo a ocupar la cartera de Ministro de Relaciones Exteriores,
ste ltimo acept la encomienda para renunciar quince das despus,
exponiendo un razonamiento vigente hasta nuestros das. Ocampo explicaba en
su carta de renuncia, que haba discutido el programa de gobierno con el
22

Ministro de Guerra y Marina, Ignacio Comonfort, quien luego ocupara l

mismo, la Presidencia de la Repblica. Y que, si bien estaba bsicamente de
acuerdo en los objetivos de gobierno que ambos se haban propuesto, disenta
radicalmente en los medios administrativos que se haban establecido para
tratar de cumplirlos en la prctica. Profticamente Ocampo escribi en dicha
carta de renuncia al Presidente Alvarez: "En la administracin, una vez que se
ha conocido y fijado el fin (el objetivo) los medios son el todo". Y al advertir
que la dependencia a su cargo no habra de contar con los medios requeridos
para cumplir los objetivos que se le haban encomendado, consider que lo ms
honesto era presentar su renuncia al Presidente.
Al triunfo del grupo liberal se suscit la llamada "Guerra de los Tres Aos"
contra los conservadores, y al terminar sta, con la victoria de los liberales,
Jurez tom muy en cuenta aquellas profticas palabras de Melchor Ocampo. Se
propuso entonces, en 1861, realizar la primera gran reforma administrativa del
gobierno mexicano. El Presidente Jurez, en un Manifiesto de su Gabinete
expres que:
"El instinto de la nacin.....ha comprendido que las revoluciones sern
estriles y los elementos conquistados en el terreno poltico y social no
darn fruto, mientras no se corone la obra con la revolucin
administrativa", (con) "la reforma administrativa que viene a
coronar la reforma poltica y social".
Jurez y la generacin de la Reforma se propusieron entonces llevar a la prctica
el nuevo contenido poltico de la Constitucin Liberal de 1857. Se acord la
separacin de la Iglesia del Estado y se cre el Registro Civil. Sin embargo,
poco despus el grupo conservador solicitara la intervencin extranjera en
apoyo de sus objetivos polticos y este proyecto de reforma administrativa
anunciado por Jurez en 1861, tendria que esperar hasta el prximo siglo para
volver a intentarse en la forma en que l lo haba concebido.
Un tercer perodo se iniciara a la muerte de Jurez y abarcara los gobiernos
de Lerdo de Tejada, el primero de Porfirio Daz, el de Manuel Gonzlez y las
sucesivas reelecciones de Das hasta el inicio de la Revolucin Social de 1910.
Como contrapartida de los innumerables cambios de funcionarios que se
produjeron en los primeros veintinueve aos de vida independiente, en los que
se sucedieron veinticinco Presidentes de la Repblica y en los que no pocos
Secretarios de Estado duraron en su encargo a veces unos cuantos das, como los
quince de Melchor Ocampo, en este tercer perodo algunos secretarios del
23

Despacho duraron varias dcadas en su encargo, como fue el caso de Ignacio

Mariscal quien, con alternancias, permaneci veinticinco aos al frente de la
Secretaria de Relaciones Exteriores, por no mencionar al propio Porfirio Daz,
quien formalmente estuvo veintinueve aos al frente de la Presidencia de la
Repblica.
En este perodo se registraron slo tres cambios a la estructura administrativa
del Ejecutivo Federal. En 1891 se cre un nuevo Ministerio, el de
Comunicaciones y Obras Pblicas, para apoyar al desarrollo portuario y
ferrocarrilero que promovi Porfirio Daz, con la idea de fomentar las
inversiones extranjeras y la exportacin de los recursos naturales del pas, como
parte de la nueva poltica de desarrollo econmico de apertura al mundo que
priv en esa poca. En ese mismo ao (1891) se separaron nuevamente las
funciones de Fomento de las de Justicia e Instruccin Pblica, restablecindose
el Ministerio de Fomento como entidad autnoma. En 1905, las funciones de
Justicia se separaron de las de Instruccin Pblica dando nacimiento a la
octava dependencia del Ejecutivo, la Secretara de Justicia, y se agregaron a la
de Instruccin Pblica, las de fomento de las Bellas Artes. Estas ocho
dependencias constituyeron la estructura administrativa del Gobierno de
Porfirio Daz hasta su renuncia a la Presidencia en 1911, al triunfo de la
revolucin popular encabezada por Francisco I. Madero.

El Siglo XX

Por lo que toca al siglo pasado, cabra utilizar una clasificacin por perodos
presidenciales, a partir de la consolidacin del grupo triunfante de la primera
Revolucin Social de esa centuria. Podran definirse convencionalmente seis
perodos en los que se produjeron cambios significativos a la estructura
administrativa del Ejecutivo Federal, en tanto que en otras gestiones
presidenciales la organizacin administrativa del gobierno permaneci
inalterada en lo bsico, o slo sufri modificaciones marginales.
Entre los perodos en los que se produjeron cambios sustanciales en la
estructura y funciones de la Administracin Pblica de Mxico durante el siglo
pasado, cabra mencionar: el inicio del Gobierno de Venustiano Carranza en
1917; la primera administracin sexenal, a cargo de Lzaro Crdenas (19341940), el inicio del primer gobierno postrevolucionario encabezado por un
civil, Miguel Alemn, en 1946. La nueva Ley de Secretarias y

24

Departamentos de Estado, en 1958, al inici de la gestin de Adolfo Lpez

Mateos; la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal propuesta
por Jos Lpez Portillo, en 1976; y los diversos cambios realizados por el
Presidente Ernesto Zedillo durante el mandato 1994-2000. Cabra sealar que
las ms recientes reformas a la estructura administrativa del gobierno federal, si
bien formalmente se realizaron en los ltimos das del mandato zedillista, deben
analizarse como las primeras reformas propuestas por el Presidente Vicente
Fox al inicio del nuevo Siglo.
De esta forma procederemos a comentar, as sea brevemente, lo que a nuestro
juicio constituyen los seis momentos ms relevantes del siglo pasado, por lo que
se refiere a la evolucin de la estructura y funciones de la Administracin
Pblica Federal de nuestro pas durante ese perodo, dejando para un captulo
aparte el anlisis de las ltimas modificaciones que, en rigor, deben adscribirse
ya a la Administracin del Presidente Fox y al siglo XXI que apenas comienza.

La Administracin de Venustiano Carranza

Empecemos por los cambios realizados en 1917 por Venustiano Carranza.

Quizs la modificacin ms importante a la forma de organizacin de la
Administracin Pblica, fue la creacin de los primeros Departamentos
Administrativos, los cuales a diferencia de las Secretaras de Estado, deberan
tener a su cargo slo funciones de apoyo administrativo para el aparato
gubernamental en su conjunto. Esto es, no tendran asignadas funciones
sustantivas o polticas de gobierno, sino las de apoyo tcnico o
administrativo, como serian las de abastecimientos generales, y los de
establecimientos fabriles y militares, o de contralora que ya se analizaron
anteriormente. La idea era que los titulares de estos departamentos
administrativos no seran polticamente responsables ante el rgano
Legislativo, como lo son los Secretarios de Estado.

Esta diferencia entre las Secretaras de Estado y los Departamentos

Administrativos se fue precisando gradualmente, pues todava a principios
de ese ao, en abril de 1917, Venustiano Carranza promovi la creacin del
Departamento Judicial en lugar de la Secretara de Justicia, que no podra
considerarse como de mero apoyo tcnico. Aqu cabra decir que, al
desaparecer la Secretara de Justicia, Carranza dio un paso muy importante
para fortalecer, como ahora se pretende tambin, la llamada divisin de
25

Poderes a nivel del gobierno Federal, pues remiti al Poder Judicial, los
Tribunales de Circuito y los Juzgados de Distrito, que antes dependan de esta
Secretara y promovi que los Juzgados Menores y Civiles quedaran a cargo
de los ayuntamientos. El nuevo Departamento de Justicia, qued a cargo de
un Procurador General y, posteriormente, se transform en la Procuradura
General de la Repblica.
Tambin se cre en esa fecha el Departamento Administrativo de
Salubridad, desprendiendo sus funciones de la Secretara de Gobernacin,
que hasta esta fecha las haba tenido a su cargo. Cabra sealar que Carranza
decidi desaparecer la Secretara de Instruccin Pblica y Bellas Artes, para
crear en su lugar el Departamento Universitario y de Bellas Artes. Esta
medida no tena por objeto un mero cambio de nombre; lo que pretenda
Carranza era lo que hoy se conoce como la descentralizacin o "federalizacin"
de la Educacin Pblica en el pas, regresando la funcin educativa a las
administraciones municipales, sin que el Gobierno Federal tuviera ya
injerencia en este campo. Algunos estudiosos de estos asuntos, explican tambin
esta medida por el hecho de que Carranza, cuando fue Gobernador de Coahuila
haba tenido problemas con Justo Sierra, el entonces Secretario de Instruccin
Pblica y Bellas Artes. Como se sabe, esta reforma no prosper debido a la
falta de recursos con que contaba el nivel municipal, y fue el gobierno de Alvaro
Obregn el que regres y volvi a centralizar esta facultad al nivel federal,
restableciendo en 1921 la Secretara de Educacin Pblica, bajo la
responsabilidad de Jos Vasconcelos.
Tambin en abril de 1917 Venustiano Carranza promovi la creacin, aunque
slo por unos meses, de la llamada Secretara de Estado, para ocuparse tanto
de las Relaciones Exteriores como de las Interiores del pas, de manera similar
a lo que ocurra en el Gobierno Federal de los Estados Unidos. Sin embargo, en
diciembre de ese mismo ao, el propio Carranza promovi el restablecimiento
de la Secretara de Gobernacin y de la de Relaciones Exteriores, las que
desde entonces han permanecido separadas, cada una con su respectiva funcin
especfica.
Ya para diciembre de 1917, Carranza haba perfeccionado su idea de que los
departamentos administrativos deban ser rganos encargados slo de las
funciones de apoyo tcnico y administrativo y no de los asuntos polticos del
Gobierno. Y, bajo este criterio, fueron creados el Departamento de
Abastecimientos Generales, el de Establecimientos Fabriles y Militares y el
de Contralora.

26

De Plutarco Elas Calles a Lzaro Crdenas

Con este mismo enfoque fueron creados, en 1923, bajo la presidencia de Pascual
Ortz Rubio, el Departamento de Estadstica Nacional, as como en 1928, el
Departamento del Presupuesto, por el presidente Plutarco Elas Calles, como
ya se explic. Sin embargo, en ese mismo ao, el presidente Calles inici el uso
de la figura del Departamento Administrativo para hacerse cargo de algunas
funciones sustantivas de gobierno, pues promovi ante el Congreso de la
Unin la desaparicin del gobierno municipal en el Distrito Federal, y
encomend dichas atribuciones al Departamento del Distrito Federal.
Como "ya se explic, en 1932, durante la presidencia de Abelardo L. Rodrguez,
desapareci el Departamento de Contralora pero se cre un nuevo
departamento administrativo, el del Trabajo, cuyas funciones se desprendieron
de la Secretara de Industria, Comercio y Trabajo, a la cual se denomin
entonces, como se volvi a hacer recientemente, Secretara de la Economa
Nacional y se le adscribieron las funciones que tena anteriormente a su cargo el
Departamento de Estadstica Nacional.

La Administracin de Lzaro Crdenas

Al inicio de 10 que fue el primer sexenio de un Presidente de la Repblica en el

perodo postrevolucionario, de 1934 a 1940, el General Lzaro Crdenas se
encontr con una estructura administrativa compuesta por ocho Secretara de
Estado y por siete Departamentos Administrativos, quince dependencias en
total, el doble de las que haba tenido Porfirio Daz hasta 1910.
Crdenas se haba comprometido a ejercer su mandato en cumplimiento de un
plan de trabajo elaborado por la dirigencia de su Partido, el PRM, para todo el
sexenio, 10 que constituy el primer Plan Sexenal de un gobierno surgido de la
Revolucin. Ello significaba dar cumplimiento a los compromisos ideolgicos
plasmados en la Constitucin Poltica de 1917, muchos de los cuales se haban
quedado pendientes, particularmente los que se referan a los derechos
campesinos, indgenas y obreros. Todo ello oblig quizs al Presidente
Crdenas a intentar, no slo al principio, sino a 10 largo de todo su sexenio, una
serie de cambios y rectificaciones administrativas que podran considerarse

27

como los ms amplios y complejos realizados hasta entonces en la estructura

administrativa y las funciones del Ejecutivo Federal.
Al inicio de su mandato promovi la creacin del Departamento Agrario, para
impulsar el cumplimiento de los postulados del Articulo 27 de la
Constitucin; y el Departamento Judicial, se convirti, como ya se dijo, en la
Procuradura General de la Repblica. Al ao siguiente, 1935, sin prestar
mucha atencin a los criterios metodolgicos propuestos por Carranza en torno a
la diferencia entre las secretaras y los departamentos, se crearon tres nuevos
departamentos administrativos. Estos fueron el Forestal, de Caza y Pesca, el
de Educacin Fsica y el de Asuntos Indgenas. Cabe sealar que, en
contrapartida, y a fin de que no se hipertrofiara la estructura administrativa de su
gobierno, tambin desaparecieron dos departamentos administrativos: el de
Abastecimientos Generales, que fue reabsorbido por Hacienda; y el de
Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares que, como ya se
seal, fue reabsorbido por la Secretaria de Guerra y Marina.
Dos aos despus, en 1937, se crearon tres nuevos Departamentos
Administrativos: el de Prensa y Publicidad; el de Asistencia Social e
Infantil; y el de Ferrocarriles, este ltimo como resultado de la expropiacin
de las instalaciones y equipos de las empresas privadas que, hasta entonces, los
haban venido administrando. Sin embargo, el Departamento de Ferrocarriles
desapareci el mismo ao de su creacin, para dar nacimiento a un organismo
descentralizado con el mismo nombre y funciones. A la Secretaria de Guerra
y Marina se cambi el nombre por el de Defensa Nacional y el Departamento
de Asistencia Social e Infantil se elev al rango de Secretaria de Estado, con
el nombre de Asistencia Pblica.
En 1939 se llev a cabo una tercera reestructuracin administrativa del
periodo correspondiente al Presidente Crdenas. En ella desaparecieron tres de
los departamentos administrativos creados durante los primeros aos de su
gobierno, el Forestal, de Caza y Pesca, el de Educacin Fsica, y el de Prensa
y Publicidad; y se estableci un nuevo Departamento, el de Marina Nacional,
desprendiendo sus funciones de la Secretaria de la Defensa Nacional.

27275
28

La Administracin de Manuel Avila Camacho

El perodo del Presidente Crdenas termin con las mismas quince

dependencias con las que inici su mandato, si bien no ha vuelto a existir un
sexenio con tantos cambios y modificaciones a la estructura y funciones de
la Administracin Pblica, como se presentaron durante su gestin. Quiz ello
explique la casi inexistencia de reformas administrativas en el perodo siguiente,
del presidente Manuel Avila Camacho, en el que slo se elev al rango de
Secretara al anterior Departamento de Marina Nacional; la Secretara de
Asistencia Pblica absorbi las funciones del Departamento de Salubridad
Pblica, que desapareci como tal, y la Secretara de la Economa Nacional
simplific su denominacin para quedar como de Economa solamente, como
ocurre en la actualidad.

La Administracin de Miguel Alemn

Al inicio de su sexenio, el Presidente Miguel Alemn envi al Congreso de la

Unin una iniciativa de Ley de Secretaras y Departamentos de Estado
particularmente novedosa, pues en ella se facultaba al Titular del Ejecutivo, por
la va reglamentaria, a crear, fusionar o desaparecer las dependencias
administrativas que le auxiliaran al desempeo de su responsabilidad. Con base
en ella se crearon dos nuevas Secretaras de Estado. Por una parte, la de
Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, cuyas funciones, como ya se
dijo, se desprendieron de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; y por
la otra, la de Recursos Hidrulicos, cuyas funciones correspondan
anteriormente a la de Comisin Nacional de Irrigacin, que dependa de la
Secretara de Agricultura y Fomento, la cual tuvo por ello que cambiar su
nombre al de Agricultura y Ganadera. Por su parte, el Departamento de
Trabajo se convirti en la Secretara de Trabajo y Previsin Social, y un ao
despus, en 1947. se volvi a desprender el Departamento de la Industria
Militar de la Secretara de la Defensa Nacional.

La Administracin de Adolfo Ruz Cortnes

29

Durante la Administracin del Presidente Adolfo Ruz Cortnez, no hubo

cambio alguno en el nmero y funciones de la administracin pblica
centralizada. Si acaso, como ya se mencion, cabra sealar que la Comisin de
Inversiones que operaba bajo la direccin del Secretario de Hacienda, pas a
depender directamente del Presidente de la Repblica.

La Administracin de Adolfo Lpez Mateos

Al inicio de la administracin del Presidente Adolfo Lpez Mateos se realiz

una nueva reestructuracin importante del rea presupuestal y financiera del
Ejecutivo Federal, como ya se coment pginas atrs. Se cre la Secretara de
la Presidencia, para ocuparse de la planeacin del gasto pblico y la
autorizacin de las inversiones pblicas; la de Bienes Naciones e Inspeccin
Administrativa se transform en la del Patrimonio Nacional; la de Economa
fue sustituida por la de Industria y Comercio; la de Comunicaciones y Obras
Pblicas se dividi en dos, para quedar por una parte, la de Comunicaciones y
Transportes, y por la otra, la de Obras Pblicas. Por su parte, el
Departamento Agrario cambi su denominacin por la de Asuntos Agrarios y
Colonizacin.

Los Perodos de Gustavo Daz Ordaz y

Luis Echeverra Alvarez

Los siguientes doce aos durante los sexenios de Gustavo Daz Ordaz y de Luis
Echeverra, el nmero y funciones de las dependencias directas del Ejecutivo
Federal no sufri modificaciones importantes. Si acaso debe mencionarse que,
en 1974, fueron elevadas al rango de Secretara de Estado los anteriores
Departamentos Administrativos de Turismo y de Asuntos Agrarios y
Colonizacin, que se convierte en la Secretara de la Reforma Agraria.

La Administracin de Jos Lpez Portillo

Dieciocho aos despus de la ltima modificacin de cierta relevancia a la

estructura y funciones de la Administracin Pblica Federal, el presidente Jos

30

Lpez Portillo se propuso realizar una reforma de fondo, con visin integral,
del aparato administrativo del Gobierno. Para ello, en su carcter de presidente
electo, solicit al presidente Echeverra que presentara ante el Congreso la
Iniciativa de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, que por
primera vez incluy, adems de las Secretaras y Departamentos de Estado,
las normas para la creacin, coordinacin y control de los organismos
descentralizados, las empresas de participacin estatal y los fideicomisos
pblicos. Se busc otorgar responsabilidad de coordinacin sectorial a las
dependencias del Ejecutivo encargadas de las reas sustantivas de la
Administracin Pblica Federal, precisando sus mbitos de competencia con
la idea de evitar duplicaciones y traslapes de facultades.
Se le asignaron as a la Secretara del Patrimonio Nacional las funciones
referentes al control de la industria paraestatal y el fomento industrial en su
conjunto, cambiando su denominacin por la de Patrimonio y Fomento
Industrial. A la Secretara de Comercio se le asign la responsabilidad de
fomentar el comercio exterior, funcin que hasta entonces tena atribuida la
Secretara de Relaciones Exteriores. A la Secretara de Agricultura se le
sumaron las funciones de la Secretara de Recursos Hidrulicos, para dar
nacimiento a la de Agricultura y Recursos Hidrulicos; se cre un nuevo
Departamento Administrativo, el de Pesca, que un ao despus fue convertido
en Secretara de Estado; a la de Obras Pblicas, se le encomend la planeacin
de los Asentamientos Humanos, cambiando su nombre por el de Asentamientos
Humanos y Obras Pblicas; y a la de Comunicaciones y Transportes se le
adscribieron las funciones de construccin de puertos, que antes estaban
asignadas a la de Marina Nacional.
En el mbito de las funciones de regulacin global de la Administracin
Pblica se cre finalmente la Secretara de Programacin y Presupuesto, en
sustitucin de la Secretara de la Presidencia, desprendiendo las funciones de
elaboracin del presupuesto de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
A fin de garantizar una mejor articulacin de las acciones de las dependencias y
entidades paraestatales en su conjunto, a la nueva Secretara de
Programacin y Presupuesto se le encomendaron igualmente las funciones
globales de planeacin y evaluacin de la Administracin Pblica, y se asign
a las dems dependencias coordinadoras de sector la supervisin y control de
las entidades paraestatales relacionadas con el desempeo de sus respectivas
funciones sustantivas.

31

Despus de esta reforma, la ltima que tuvo como propsito una revision
integral de la Administracin Pblica Centralizada, podra decirse que las
prioridades de los tres siguientes gobiernos se orientaron ms bien a la
realizacin de la reforma del Estado, con base en la cual se fueron modificando
algunas dependencias centralizadas del Ejecutivo, y se puso el acento en la
reduccin y privatizacin de algunos organismos descentralizados y empresas
de participacin estatal.

La Administracin de Miguel de la Madrid

As, durante la gestin del Presidente Miguel de la Madrid, a la Secretara del

Patrimonio y Fomento Industrial se la circunscribi al manejo de la
regulacin de los recursos naturales propiedad del Estado y al control de las
empresas paraestatales, para ello se le cambi el nombre por el de Secretara
de Energa, Minas e Industria Paraestatal. Por su parte, se restituyeron las
funciones de fomento a la industria privada a la Secretara de Comercio, a la
cual se denomin de Comercio y Fomento Industrial. Con la idea de atender
ms articuladamente los problemas que generaba la contaminacin ambiental, se
asignaron a la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas las
funciones de proteccin del medio ambiente que tena a su cargo la Secretara
de Salud, y se le cambi el nombre por el de Desarrollo Urbano y Ecologa.
Como ya se seal, se volvieron a encargar las funciones de Contralora a una
dependencia directa del Ejecutivo, la Secretara de la Contralora General de
la Federacin. Durante el mismo perodo, se simplific el nombre de la
Secretara de Salubridad y Asistencia, la cual se denomina desde entonces,
Secretara de Salud.

La Administracin de Carlos Salinas de Gortari

Durante la Administracin del Presidente Carlos Salinas, la Secretara de

Programacin y Presupuesto fue absorbida nuevamente por la de Hacienda y
Crdito Pblico; y se cre la Secretara de Desarrollo Social para promover el
bienestar de las comunidades marginadas del pas. Al desaparecer la Secretara .
de Programacin y Presupuesto, las funciones de modernizacin
administrativa que haban quedado a su cargo en 1982, al eliminarse la
Coordinacin General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la

32

Repblica, fueron encomendadas a la Secretara de Hacienda y Crdito

Pblico.

La Administracin de Ernesto Zedillo Ponce de Len

Durante la gestin del Presidente Ernesto Zedilla, la estructura de la

administracin pblica tuvo cuatro cambios importantes a nivel centralizado.
La Secretara de Pesca se transform en la del Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca, recibiendo funciones anteriormente encomendadas a la
Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa, la cual desaparece, as como de
la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos, la cual cambi su
nombre por el de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural. Por otra parte
se incorporaron nuevamente a la Secretara de la Contralora General de la
Federacin las funciones de modernizacin administrativa, por lo que su
denominacin cambi a la de Secretara de la Contralora y Desarrollo
Administrativo; a la Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal se
la circunscribi exclusivamente al rengln de energticos, cambiando su nombre
al de Secretara de Energa; y se cre una Consejera Jurdica del Ejecutivo
Federal, desprendiendo sus funciones de la Procuradura General de la
Repblica.
Debe sealarse que durante esta administracin, desapareci el ltimo de los
departamentos administrativos dependientes del Ejecutivo Federal, el que
tena a su cargo el gobierno del Distrito Federal, cuyo titular ser ahora elegido
por el voto directo de los ciudadanos que residen en la capital de la Repblica,
reducindose as a 18 el nmero de dependencias centralizadas dentro del
Ejecutivo Federal.

La Administracin de Vicente Fox

Como ya se seal, al final de la Administracin del Presidente Zedilla, al igual

que ocurri al trmino de la del Presidente Echeverra, el Presidente electo
Vicente Fax, promovi ante los legisladores de su partido, que se presentara
ante el Congreso de la Unin una iniciativa de reformas importantes a la
estructura y funciones de la Administracin Pblica, que haba de quedar bajo su
responsabilidad en el siguiente sexenio. Dicha iniciativa fue modificada

33

sustancialmente por el Congreso, el cual no aprob todas las reformas que

contena el proyecto original del Presidente Fox, no obstante lo cual, y a pesar
de que formalmente las modificaciones se realizaron todava durante la
administracin presidida por Ernesto Zedillo, las reformas que a continuacin
habrn de researse corresponden, de hecho, al primer perodo gubernamental
del siglo XXI, al frente del cual se encuentra Vicente Fox Quesada.
La modificacin ms destacada resulta sin duda, la creacin de la nueva
Secretara de Seguridad Pblica, cuyas funciones bsicas fueron desprendidas
de la Secretara de Gobernacin. Con ello el nmero de dependencias directas
del Ejecutivo, se elev de nueva cuenta a diecinueve. A lo anterior habra de
aadirse un nmero importante de nuevas unidades de asesora, de apoyo
tcnico y coordinacin que, con base en las reformas que se hicieron al artculo
8 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, el nuevo titular del
Ejecutivo determin ubicar en la propia Presidencia de la Repblica al inicio de
su mandato.
Se realiz asimismo una importante reasignacin de funciones entre diversas
dependencias ya existentes, algunas de las cuales tuvieron por ello que cambiar
de denominacin. As, la Secretara del Medio Ambiente Recursos Naturales
y Pesca (SEMARNAP) cedi algunas de sus atribuciones referentes a la Pesca,
a la nueva Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentacin (la cual, en vez de SAGADERUPA, como podra habrsele
denominado sintticamente, ser conocida oficialmente como SAGARPA). Por
cierto cabe destacar que no es frecuente que en el texto de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica se establezcan atribuciones que, en un futuro, habrn de
corresponder a una "entidad pblica" cuyas caractersticas administrativas no
quedan claramente especificadas en el texto legal, como ocurre con el
recientemente modificado Art. 35 de dicha Ley Orgnica. La referida "entidad
pblica", deber encargarse en el futuro "del fomento de la actividad
pesquera" y deber adems "proponer" a la propia SAGARPA "las normas
oficiales mexicanas que correspondan al sector pesquero" al igual que "las
normas correspondientes a la formacin y organizacin de la flota pesquera".
Todo parece indicar que, como se seala en el artculo sptimo transitorio de
dichas reformas, el Ejecutivo tiene pensado crear una nueva entidad
paraestatal para ocuparse de ciertas funciones operativas en tomo de la pesca,
que habr de quedar adscrita sectorialmente a la nueva SAGARPA. Sin
embargo, se puede crear alguna confusin al respecto, puesto que el legislador
atribuy tambin, dentro de la misma Ley Orgnica a la Secretara del Medio
34

Ambiente y Recursos Naturales (ahora SEMARNAT) la funcin de "formular

y conducir la poltica nacional en materia de.....la actividad pesquera", Art. 32
BIS, Fraccin 11.
Por cierto que esta funcin ha tenido un verdadero "va crucis" administrativo a
lo largo de los aos en nuestro pas, pues ha pasado de la original Secretara de
Fomento a la de Agricultura y Fomento en 1917; de ah al Departamento
Forestal, de Caza y Pesca en 1935; luego regres por un tiempo al
Departamento de Marina; de donde pas nuevamente a la de Industria y
Comercio; y de ah "emigr" al nuevo Departamento de Pesca, el cual
posteriormente fue transformado en la Secretara del mismo nombre, que luego
sirvi de base para la creacin de la Secretara del Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca (SEMARNAP); y con las ms recientes reformas quedar
ubicada de nuevo en la SAGARPA, pero parece que slo por un tiempo, hasta
que, como curiosamente lo establece la propia Ley Orgnica, se cree una nueva
"entidad pblica", que habr de tener a su cargo esta sufrida y errante funcin
administrativa.
La anterior Secretara de Comercio y Fomento Industrial, cambi de nombre
al de Economa, como ya haba ocurrido en 1932, y recibi entre sus nuevas
atribuciones, la regulacin del abastecimiento de los consumos bsicos de la
poblacin, el apoyo a empresas que asocien a grupos de escasos recursos en
reas urbanas y el fomento al desarrollo del pequeo comercio, por slo sealar
las ms relevantes.
Tambin otras dependencias recibieron nuevas funciones y cedieron otras, sin
tener por ello que cambiar de denominacin. Tal fue el caso de la Secretara de
Educacin Pblica, que recibi de la de Gobernacin, la de promover la
produccin cinematogrfica, de radio y televisin y de la industria editorial, as
como la de dirigir las estaciones radiodifusoras y televisoras pertenecientes al
Ejecutivo Federal. Tambin hubo una reasignacin de funciones entre la
Secretara de Desarrollo Social y la nueva de Economa.
En virtud de que el perodo sexenal correspondiente al Presidente Fox apenas se
ha iniciado, y tomando en cuenta que el actual Congreso de la Unin no aprob
todas las reformas que haba enunciado como parte de su proyecto de gobierno
el actual titular del Ejecutivo, es de esperarse que durante los aos siguientes se
lleven al cabo numerosas reformas a la estructura y funciones de las
Administracin Pblica Federal, tanto a la centralizada como a la paraestatal.
Habr por ello que estar muy atentos al alcance y contenido de las mismas, para
35

poder intentar una evaluacin objetiva al final del presente sexenio, utilizando la
misma metodologa y criterios que se han venido utilizando con respecto a las
pasadas administraciones.

La Reforma del Estado requerir sin duda, una nueva

Reforma de la Administracin Pblica

Como ya se seal, durante los tres sexenios anteriores al actual, el enfoque de

la Reforma del Estado, prevaleci sobre el de la Reforma Administrativa. En
esos dieciocho aos se busc insertar al pas dentro de la corriente mundial que
promueve el ajuste o reduccin del concepto del Estado y sus funciones, as
como la recomposicin de las relaciones entre sus distintos componentes,
particularmente las relativas al gobierno frente a la poblacin o sociedad civil.
La terminacin de la bipolaridad poltica de la llamada guerra fra, de una parte,
y de la otra, los enormes cambios cientficos y tecnolgicos de los ltimos
tiempos (especialmente en el campo de los transportes, las telecomunicaciones y
la informacin) que han "globalizado" muchas de las actividades atribuidas al
Estado nacional, se cuentan entre las causas que han venido impulsando, este
tipo de reformas, ms "de Estado" que "administrativas",
El papel del Estado, as como el del mercado en la economa y en la vida
social; el equilibrio real entre los poderes pblicos; el redimensionamiento del
gobierno; la descentralizacin poltica y administrativa a favor de' los estados y
los municipios; la desconcentracin administrativa y la autonoma de gestin
de las instituciones pblicas; la defensa de los particulares frente a los actos de
la autoridad; y la participacin tle 18s cudadanes en la toma de decisiones, son
algunos de los puntos que incluye la a:emia centemsernea .te la referma del
Estado, de la que se habla tanto hoy da.
Podra decirse que el concepto actual de Estado Nacional confronta varios tipes
de demandas que lo estn poniendo en crisis. Por una parte, la ya mencionada
exigencia de los niveles estatales y municipales de gobierno, para que les sean
descentralizados cada vez ms atribuciones y recursos. Por la otra, a nivel
internacional se demanda igualmente el establecimiento de convenios entre los
distintos Estados para resolver, conjuntamente, problemas como los de la '
globalizacin del comercio, los servicios, las comunicaciones y la proteccin
de los derechos humanos, e igualmente para enfrentar problemas como el

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combate a las enfermedades transmisibles, al trfico de drogas y al crimen

organizado, por slo mencionar algunos ejemplos.
Por otra parte, al interior del propio Estado se presenta una demanda cada vez
ms difundida entre la sociedad civil para que, en cierto tipo de funciones
relacionadas con la promocin del desarrollo econmico y social, como la
explotacin de los recursos naturales y la prestacin de servicios como los
educativos, los de salud y los de energa, participen tambin de manera
importante, los propios particulares y an los extranjeros.
Si las reformas administrativas que se realizaron de 1917 a 1976, tuvieron
como propsito fundamental adecuar la estructura y funciones
administrativas del gobierno para el mejor cumplimiento de los objetivos del
Estado de Servicio, vigente hasta entonces, el nuevo concepto de Estado que
empez a surgir en las postrimeras del siglo pasado, demanda la realizacin de
una nueva reforma administrativa que permita adecuar los medios
instrumentales que existen actualmente a la consecucin de los nuevos
objetivos que habrn de caracterizarlo.
Habremos de estar muy atentos al contenido y alcances de la Reforma del
Estado que se ha propuesto llevar a cabo el Presidente Vicente Fax, as como a
las reformas administrativas que dicha transformacin habr de demandar
para resultar efectiva en la prctica. Continuaremos siendo puntuales testigos de
lo que en aos venideros ocurra dentro del proceso evolutivo que hemos venido
reseando hasta ahora, por lo que se refiere a los cambios que se presenten en la
estructura y funciones de la Administracin Pblica de Mxico.

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