2011TSPR15 Pueblo vs. Crespo Torres Lo Indebidamente Pagado

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Estado Libre Asociado de Puerto Rico

Peticionarios
Apelacin
v.
2011 TSPR 15
Hon. Pablo Crespo Torres y su esposa

Por s y en representacin de la
sociedad Legal de Gananciales
180 DPR ____
Recurridos
Nmero del Caso: AC-2009-70

Fecha: 1 de febrero de 2011
Tribunal de Apelaciones:
Regin Judicial de Mayagez-Aguadilla Panel X
Juez Ponente:
Hon. Carlos Soler Aquino
Oficina del Procurador General:

Lcdo. Guillermo A. Mangual Amador
Procurador General Auxiliar
Abogado de la Parte Apelada:
Lcdo. Carlos Malts Prez
Abogada del Municipio de Aasco:
Lcda. Mara del Carmen Gitany Alonso
Materia: Sentencia Declaratoria, Pago Indebido de Fondos y Cobro
de Dinero
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo
que est sujeto a los cambios y correcciones del proceso de
compilacin y publicacin oficial de las decisiones del Tribunal.
Su distribucin electrnica se hace como un servicio pblico a la
comunidad.
Estado
Libre
Puerto Rico
Asociado
de
Peticionarios
v.
AC-2009-070
Hon. Pablo Crespo Torres y su
esposa
por
s
y
en
representacin de la Sociedad
Legal de Gananciales
Recurridos
Opinin del Tribunal emitida por el Juez Asociado seor MARTNEZ
TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 1 de febrero de 2011.

La parte apelante, el Estado Libre Asociado de
Puerto
Rico,
nos
solicita
la
revisin
de
una
sentencia del Tribunal de Apelaciones que confirm

una
sentencia
Instancia,
desestim
sumaria
Sala
una
del
Superior
demanda
de
de
Tribunal
de
Mayagez.
sentencia
Primera
Asimismo,
declaratoria,
pago indebido de fondos pblicos y cobro de dinero

presentado
por
el
Estado
contra
el
Municipio
de
Aasco; el entonces Alcalde, Hon. Pablo Crespo; y

la
Legislatura
determin
que
el
Municipal.
El
aumento
sueldo
de
foro
Alcalde se otorg conforme a derecho.
primario
conferido
al
AC-2009-070
Concluy que el aumento se hizo acorde a la entonces

interpretacin de la Oficina del Comisionado de Asuntos
Municipales (O.C.A.M.) referente al Artculo 3.012 de la
Ley
Nm. 81 de 30 de agosto de 1991, 21 L.P.R.A. sec.
4112, conocida como la Ley de Municipios Autnomos. Dicha

interpretacin
es
contraria
la
de
la
Oficina
del
Contralor de Puerto Rico, lo que llev a esa entidad a

cuestionar
los
procedimientos
para
la
concesin
del
aumento en ste y otros municipios.

A
los
fines
de
resolver
este
caso
debemos
interpretar, por primera vez, el Artculo 3.012 de la Ley

de
Municipios
Autnomos,
Id.
En
particular,
nos
corresponde examinar si los criterios establecidos en ese

artculo son una mera gua ilustrativa o si la Asamblea
Municipal
Adems,
debe
cumplir
debemos
con
examinar
ellos
si
la
de
manera
taxativa.
Legislatura
Municipal
poda otorgar el aumento de salario del Alcalde antes de

aprobar
el
reglamento
adjudicacin.
En
esta
de
evaluacin,
ocasin,
determinacin
tambin,
tenemos
y
la
oportunidad de revisar y actualizar la doctrina del error

de hecho y derecho establecida en los casos de cobro de
lo indebido.
I
El 29 de agosto de 2000, el Contralor de Puerto Rico
emiti
el
resultados
Informe
de
una
M-01-09,
auditoria
el
cual
realizada
al
contena
Municipio
los
de
Aasco para el perodo de 1 de julio de 1996 al 30 de
AC-2009-070
junio de 1999. Este informe mencion que no se prepararon

los estados financieros del Municipio para los aos 199495 al 1996-97. Tambin seal que los estados financieros
del Municipio para el ao fiscal 1993-94 reflejaban un
dficit
de
ltimo,
$755,291
en
lo
en
los
pertinente,
fondos
la
operacionales.
Oficina
del
Por
Contralor
revel que el aumento de sueldo conferido al Alcalde en

1998 no cumpli con los siete criterios establecidos en
el Artculo 3.012 de la Ley de Municipios Autnomos, id.;
y la previa aprobacin de un reglamento para evaluacin,
determinacin y adjudicacin del sueldo del Alcalde. Ese
artculo dispone de la manera siguiente:
La Legislatura Municipal aprobar, con el
voto de (2/3) partes de los miembros del
cuerpo,
el
reglamento
que
regir
los
procedimientos de evaluacin, determinacin y
adjudicacin, del sueldo del alcalde.
Al considerar aumentos de salarios para el
alcalde,
la
Legislatura
tomar
en
consideracin, entre otros, que dicho cuerpo
encuentre necesarios, los siguientes criterios:
1. El presupuesto del municipio y la situacin
fiscal de los ingresos y gastos reflejados en
los informes de auditora o single audit.
2. La poblacin y el aumento en los servicios a
la comunidad.
3. El cumplimiento con los controles fiscales y
administrativos establecidos por O.C.A.M., la
Oficina el Contralor y el gobierno federal.
4. La
complejidad
de
las
funciones
responsabilidades, del Primer Ejecutivo.
5. El costo de vida, informacin que deber

suplir la Junta de Planificacin a solicitud
de la Legislatura Municipal.
6. La habilidad de atraer capital y desarrollo
econmico al respectivo municipio.
AC-2009-070
7. Tomar en cuenta los sueldos devengados por

los miembros de la Asamblea Legislativa y los
Secretarios del Gabinete Constitucional.
A esos efectos, el 6 de mayo de 1998 la Legislatura
Municipal de Aasco haba aprobado la Resolucin Nm. 15,
Serie 1997-1998, para aumentar el salario del entonces
Alcalde, Hon. Pablo Crespo, de $3,000 a $4,000 mensuales.
La resolucin no expres qu criterios, de los contenidos
en la Ley de Municipios Autnomos, fueron considerados.
No
obstante,
la
Legislatura
Municipal
justific
el
aumento del Alcalde mediante las siguientes expresiones:

Actualmente el costo de vida es tan alto
en especial para los funcionarios pblicos que
tiene[n] que realizar tantas y variadas tareas
para cumplir con las exigencias de la posicin
que ocupan.
El Alcalde de cualquier Municipio de
Puerto Rico se envuelve en tantas actividades y
gestiones para beneficios de su pueblo que
dicho envolvimiento es de todos los casos mayor
que la compensacin que recibe por concepto de
salario.
De forma tal que las gestiones que realiza
dicho
Ejecutivo
Municipal
no
vaya[n]
en
detrimento
de
su
salud
econmica
es
impres[c]indible
que
dicho
salario
sea
atemperado con la complejidad de su trabajo.
Adems, la resolucin mencion que comenzara a regir
inmediatamente despus de su aprobacin por el Alcalde y
la Legislatura Municipal. Ese mismo da, horas ms tarde,
la Legislatura Municipal de Aasco aprob el reglamento
para establecer el proceso de evaluacin y adjudicacin
del sueldo del Alcalde. Para ello, emiti la Resolucin
Nm. 22. En ella afirm que prepar un reglamento de dos
pginas
para
la
evaluacin
del
sueldo
del
alcalde
de
AC-2009-070
Aasco.
Tanto
la
Resolucin
Nm.
15
como
la
Nm.
22
fueron aprobadas por el Alcalde el 12 de mayo de 1998.

La Oficina del Contralor opin que la Legislatura
Municipal
aprob
este
aumento
de
forma
incorrecta.
De
hecho, el informe del Contralor mencion que la Opinin

del
Secretario
de
Justicia
de
23
de
febrero
de
1999
expuso que las Legislaturas Municipales deben tomar en

consideracin
todos
establece
Artculo
el
cada
uno
3.012
de
de
los
la
requisitos
Ley
Nm.
81
que
al
aumentar el sueldo del Alcalde. Por tal razn, la Oficina

del
Contralor
recomend
al
Departamento
de
Justicia
estudiar la legalidad de la Resolucin Nm. 15 y tomar

las medidas legales correspondientes.
En vista de que la Resolucin Nm. 15 no consider
todos los criterios esbozados en el Artculo 3.012 de la
Ley
de
Municipios
aprobado
con
Autnomos
posterioridad
que
al
el
aumento
reglamento
fue
de
del
sueldo
Alcalde, el Estado consider que el aumento de sueldo

concedido al Alcalde fue ilegal y ultra vires. Por lo
tanto,
el
20
Municipio,
Alcalde.
la
El
de
mayo
de
2004
Legislatura
Estado
el
Estado
Municipal
requiri
que
el
demand
al
al
entonces
Alcalde
repusiera
todas las sumas cobradas a base de la Resolucin Nm. 15

y
aleg
que
la
Legislatura
Municipal
debi
cumplir
tcitamente con todos los requisitos establecidos en el

Artculo 3.012 de la Ley de Municipios Autnomos.
AC-2009-070
Por su parte, los demandados recurridos contestaron

la demanda denegando que el aumento fuera ilegal. stos
alegaron que al conceder el aumento cumplieron con las
directrices y la recomendacin de la O.C.A.M., la cual,
en aquel momento, estableca que los criterios contenidos
en el Artculo 3.012 no eran exhaustivos.
Al momento de emitir el Contralor el Informe M-0109, la diferencia en interpretacin entre esta Oficina y
la
O.C.A.M.
ya
era
conocida.
La
O.C.A.M.
ya
haba
circulado varios memorandos a distintos municipios en los

que se haba concluido que los criterios del Artculo
3.012
de
la
exhaustivos,
Ley
sino
de
que
Municipios
ilustran
situaciones a considerar.
Secretario
inicialmente,
de
los
algunas
de
no
las
eran
muchas
A diferencia de la Opinin del
Justicia,
que
Autnomos
la
O.C.A.M.
criterios
interpret,
establecidos
en
el
Artculo 3.012 no eran una lista taxativa de elementos a

considerar. Por el contrario, la O.C.A.M. entenda que
eran unos factores sugeridos a la Legislatura Municipal y
que no cumplir con alguno de ellos no volvera nulo el
proceso del aumento.
Por ejemplo, la O.C.A.M. emiti el 5 de julio de
1995 un Memorando Circular al Municipio de Patillas en el
que seal que no crea que el reglamento ordenado en el
primer
prrafo
[del
Artculo
3.012
de
la
Ley
de
Municipios Autnomos] sea una condicin sine qua non de

un aumento al Alcalde. Dicha opinin se emiti al poco
AC-2009-070
tiempo de aprobarse ese artculo y haca referencia a un

perodo de transicin en el que se poda emitir aumentos
sin la aprobacin del reglamento. Tambin seal que ese
reglamento deba aprobarse a la mayor brevedad.
El 29 de octubre de 1998, la O.C.A.M. emiti al
Municipio de Aguas Buenas un Memo Circular en el que
seal lo siguiente, en referencia al Artculo 3.012:
1. Los criterios de la ley no
sino meramente ilustrativa
de los muchos criterios
evaluar la compensacin
percibir el Alcalde.
son exhaustivos,
[sic] de algunos
a considerar al
justa que debe
2. La mera ausencia de uno de los criterios al

realizar la evaluacin no es una fatal; la
ley no busca un estudio con rigor acadmico
sino una decisin razonable y mesurada.
3. El anlisis de la poltica pblica debe ser
ponderado, por ello, la ausencia de un
criterio debe ser compensada.
Adems, indic que algunos de los criterios, como
por
ejemplo
el
de
single
audit,
planteaban
problemas
particulares para los Municipios. Explic que, en tales

casos,
era
muy
inmediatamente
difcil
cumplir
con
que
ese
los
municipios
criterio
que
pudieran
no
era
razonable que el legislador reconociera a los municipios

el poder de fijar el salario del Alcalde y que al mismo
tiempo,
les
impidiera
imponindoles...
disposicin
en
una
aos.
el
ejercicio
condicin
En
esa
que
de
no
tal
facultad
tendran
circular,
la
su
O.C.A.M.
mencion que ha sido consistente en su interpretacin

desde que ese artculo se aprob y que incumplir con
todos los criterios no era causa para nulidad.
AC-2009-070
Del mismo modo, surge del expediente un Memorando

Circular del 14 de junio de 1999 en el que la O.C.A.M.
inform
al
Municipio
de
Yabucoa
que
consecuentemente
haba expresado que los criterios que la ley establece

no son exhaustivos, sino que meramente ilustran algunas
de las muchas situaciones a considerar por la Asamblea al
evaluar
un
propuesto
aumento
de
salario
para
los
Alcaldes. Es ms, expuso que la mera ausencia de uno de

los criterios al realizar la evaluacin no debe ser de
por s fatal, ni debe ser causa de nulidad automtica.
La O.C.A.M. expuso que no presuma que la ley buscara un
estudio
limitante
con
rigor
acadmico,
sino
una
decisin razonable de acuerdo con la realidad y condicin

econmica de cada municipio.
En
fin,
los
apelados
alegaron
que
desde
la
aprobacin de la Resolucin Nm. 15 la O.C.A.M. haba

emitido interpretaciones contrarias a las expuestas por
la
Oficina
hecho,
los
del
Contralor
apelados
sobre
estimaron
el
Artculo
que
ellos
3.012.
De
tomaron
en
consideracin esas opiniones para aumentar el sueldo del

Alcalde
que
no
deban
ser
penalizados
por
ello.
Confiaron de buena fe en la interpretacin ofrecida por

la O.C.A.M. y alegaron que ello deba ser suficiente para
que
la
actuacin
de
la
Legislatura
Municipal
fuera
vlida.
Tras
varios
trmites
procesales,
los
apelados
presentaron una solicitud de sentencia sumaria en la que
AC-2009-070
insistieron en que la norma de derecho vigente en cuanto

a
la
interpretacin
establecido
la
del
Art.
O.C.A.M.
Los
3.012
era
apelados
la
que
alegaron
haba
que
no
exista controversia de hechos entre las partes y que lo

nico que restaba adjudicar era si al confiar en las
opiniones de la O.C.A.M., el Municipio de Aasco actu de
manera ilegal.
El 5 de febrero de 2007 el Estado solicit tambin
una
sentencia
instada
por
Instancia
sumaria
los
present
apelados.
declar
con
El
lugar
su
oposicin
Tribunal
la
mocin
de
de
la
Primera
sentencia
sumaria de los apelados. Inconforme, el Estado acudi al

Tribunal
de
Apelaciones,
el
cual
confirm
al
foro
primario. En vista de lo anterior, el Estado present un

recurso de apelacin ante este Tribunal y solicit que
declaremos nulos los actos de la Legislatura Municipal
por
stos
Autnomos.
ser
contrarios
Expuso
que
la
la
opinin
Ley
de
de
la
Municipios
O.C.A.M.
era
completamente errada y contraria a la letra de la ley,

por
lo
que
no
poda
ser
una
justificacin
al
comportamiento de la Legislatura Municipal. Aleg que era

inmaterial
la
opinin
de
la
O.C.A.M.
ya
que
una
interpretacin de una agencia no poda ir por encima del

contenido de la ley. Explic que es a la Rama Judicial y
no a la O.C.A.M. a quien le corresponde pasar juicio
sobre
el
contenido
Municipios Autnomos.
del
Artculo
3.012
de
la
Ley
de
AC-2009-070
10
Adems,
el
Estado
insiste
en
que
no
procede
dar
deferencia a una interpretacin de derecho realizada por

una
agencia,
cuando
ella
misma
la
abandon
posteriormente. Indic que el 18 de julio de 2002 la

O.C.A.M.
reconsider
circular
que
considerar
las
su
directriz
Legislaturas
todos
cada
uno
indic
en
una
tienen
que
criterios
que
Municipales
de
los
menciona el Artculo 3.012 y que deba constar en las

actas
evidencia
en
las
ordenanza
fehaciente
de
de
que
aprobacin
se
de
analizaron
aumento,
todos
los
criterios. Adems, la O.C.A.M. indic que no cumplir con

alguno de esos criterios, sera causa para la nulidad del
aumento.
Tambin
mencion
que
los
aumentos
concedidos
bajo las opiniones anteriores no se veran afectados por

estas directrices. Es por ello que el Estado sostiene que
O.C.A.M. no tena capacidad para determinar lo anterior y
que ello le corresponde a los tribunales. Por ltimo, el
Estado solicit que revoquemos la sentencia del Tribunal
de
Apelaciones
en
cuanto
que
la
actuacin
de
los
demandados fue vlida y que devolvamos el caso al foro

primario,
para
un
detenido
examen,
acerca
de
si
el
incumplimiento de esos requisitos conlleva la nulidad del

acto
y,
por
ende,
la
devolucin
de
los
salarios
ilegalmente pagados.
Los
apelados
aseguran
que
se
ampararon
en
la
interpretacin legal previa de la O.C.A.M. y que ellos

deban darle deferencia a esa opinin. Explicaron que no
AC-2009-070
11
exista una opinin de algn tribunal al respecto, por lo

que era irrazonable concluir que sus actuaciones fueron
ilegales, y por ende, nulas. Adujeron que mucho antes de
que la controversia de autos surgiera, ya las diferencias
en la interpretacin del Artculo 3.012 entre la Oficina
del
Contralor
incompatibilidad
la
O.C.A.M.
entre
la
eran
O.C.A.M.
conocidas.
el
La
Contralor
es
evidencia de que la ley no estaba clara y que amerita

interpretacin.
Por
su
parte,
los
apelados
indican
que
nuestra
determinacin afectar a todos los alcaldes que confiaron

en la determinacin inicial de la O.C.A.M. Entienden que
de nosotros estimar que sus actuaciones fueron ilegales,
crearamos una inestabilidad en la base jurdica de los
municipios
en
administrativa.
el
Alegan
funcionamiento
que
ello
de
tambin
su
base
minara
la
confianza de los funcionarios pblicos y de los empleados

municipales en las entidades que los regulan. Aducen que
el remedio que propone el Estado conllevara que otros
alcaldes
tales
que
tomaron
aumentos
posesin
que
tendran
que
devolver.
alegaron
que
se
realizadas
Retiro
al
al
llevan
De
afectan
las
Social.
de
sus
aos
igual
Departamento
Seguro
de
cargos
percibindolos
modo,
los
aportaciones
Hacienda,
En
luego
fin,
efecto sera en cadena y catastrfico.
al
de
los
apelados
patronales
Sistema
concluyen
que
de
el
AC-2009-070
12
Procede el recurso de apelacin ya que existe un

conflicto
Tribunal
apela,
sustancial
de
el
entre
Apelaciones.
Tribunal
de
decisiones
En
la
previas
Sentencia
Apelaciones,
que
Regin
del
aqu
se
Judicial
de
Mayaguez-Aguadilla, valid el aumento de sueldo otorgado

al alcalde de Aasco, a pesar de que no se haba aprobado
el Reglamento requerido por el Art. 3.012 de la Ley de
Municipios
caso
Autnomos,
similar
Montalvo,
Regin
al
de
supra.
autos,
KLAN200701578,
Judicial
de
Por
E.L.A.
el
Ponce,
el
contrario,
v.
Tribunal
concluy
Bernando
de
que
en
un
Negrn
Apelaciones,
eran
nulos
ineficaces los aumentos concedidos a un alcalde sin que

antes
se
hubiese
aprobado
el
Reglamento.
La
apelacin
qued sometida para nuestra consideracin el 5 de marzo

de 2010. Procedemos a resolver con el beneficio de la
comparecencia de ambas partes.
II
Este pleito, al igual que otros presentados por el
Estado contra algunos municipios, nace de la diferencia
interpretativa entre la Oficina del Contralor de Puerto
Rico y la O.C.A.M. respecto al Artculo 3.012 de la Ley
de
Municipios
Autnomos,
supra.
De
hecho,
la
Comisin
Conjunta sobre Informes Especiales del Contralor de la

Cmara de Representantes del E.L.A. cit al Departamento
de
Justicia
diferencia.
para
El
que
ste
se
expresara
Departamento
de
Justicia
sobre
la
emiti
un
memorando el 23 de febrero de 1999, en el cual concluy
AC-2009-070
que
las
13
Legislaturas
Municipales
deben
tomar
en
consideracin todos y cada uno de los requisitos del

Art. 3.012. Tambin, seal que ese artculo meramente
establece los criterios mnimos a ser considerados. Fue
luego de que el Secretario de Justicia emiti su opinin
que la O.C.A.M. cambi su postura interpretativa en el
ao 2002.
una
La Ley
Nm. 81, supra, fue aprobada como parte de
reforma
municipal
otorg
los
en
municipios
Puerto
un
Rico.
mayor
grado
Dicha
de
reforma
autonoma
fiscal y de gobierno propio. Alcalde Mun. De Humacao v.

Ramos Cofres, 140 D.P.R. 587, 595 (1996). La Ley de
Municipios Autnomos declar poltica pblica del Estado
Libre Asociado de Puerto Rico otorgar a los municipios el
mximo posible de autonoma. Ello conllev proveerles a
los municipios las herramientas financieras, los poderes
y facultades para asumir el rol central del desarrollo
urbano, social y econmico municipal. Artculo 1.002 de
la Ley de Municipios Autnomos, 21 L.P.R.A. sec. 4001;
Mun. San Juan v. Banco Gub. Fomento, 140 D.P.R. 873, 886
(1996).
El Artculo 1.044 de la Ley de Municipios Autnomos,
21
L.P.R.A.
sec.
4002,
expone
las
normas
interpretacin de esta ley. Dicta que

[l]os poderes y facultades conferidos a los
municipios por este subttulo o cualquier otra
ley, excepto disposicin en contrario, se
interpretarn liberalmente, en armona con la
buena prctica de poltica pblica fiscal y
administrativa, de forma tal que siempre se
de
AC-2009-070
14
propicie el desarrollo e implantacin de la

poltica pblica enunciada en este subtitulo de
garantizar a los municipios las facultades
necesarias en el orden jurdico, fiscal y
administrativo para atender eficazmente las
necesidades
y
el
bienestar
de
sus
habitantes[nfasis suplido].
La Ley Nm. 36 de 13 de abril de 1995 enmend la Ley
de Municipios Autnomos, entre otras cosas, para aadir
el
Artculo
3.012,
supra.
Ese
artculo
establece
los
criterios que las Legislaturas Municipales debern tomar

en consideracin al otorgar aumentos de salarios a los
alcaldes. La inclusin de este artculo se present en la
Seccin 13 en el P. de la C. 627 del 30 de abril de 1993.
Inicialmente,
en
unas
salariales
escalas
ese
proyecto
para
se
contempl
los
establecer
alcaldes,
las
cuales
dependeran de la cantidad de habitantes que existiera en

cada municipio. Adems, se dispona que las escalas de
salarios se evaluaran cada cinco aos por la Asamblea
Legislativa.
Todo
ello
tena
el
fin
de
atemperar
los
salarios al costo de vida y el grado de cumplimiento

fiscal de los municipios. Sin embargo, posteriormente se
alter
el
Legislatura
lenguaje
del
Municipal
lo
proyecto
que
para
aprobara
que
el
fuese
sueldo
la
del
alcalde a la luz de ciertos criterios de carcter fiscal.

El
Primer
Municipales
de
Informe
la
de
Cmara
de
la
Comisin
Representantes
de
del
Asuntos
26
de
agosto de 1993 sobre el sustitutivo al P. de la C. 627,

indic que la Asamblea Municipal es el cuerpo rector que
dicta
la
compensacin
que
recibe
el
alcalde
que
AC-2009-070
15
histricamente, dicho cuerpo ha demostrado prudencia y

justicia al aprobar dichos salarios a pesar de no contar
con disposiciones especficas bajo las anteriores leyes
de
aplicacin
los
asuntos
municipales.
Mencion,
adems, que
[l]a disparidad en los sueldos de los Alcaldes
responde a la falta de guas y criterios
uniformes que puedan aplicarse por la Asamblea
Municipal para determinar el aumento de salario
del Primer Ejecutivo. La importancia de las
disposiciones que se introducen en la medida
sustitutiva permiten que la Asamblea Municipal
evale la capacidad fiscal del municipio para
compensar adecuadamente al Alcalde tomando en
consideracin el presupuesto, la poblacin, la
complejidad
de
las
funciones,
las
responsabilidades del Primer Ejecutivo y el
costo de vida. Este ltimo, es un dato
indispensable que deber suplir la Junta de
Planificacin
a
las
Asambleas
[nfasis
suplido].
Primer Informe de la Comisin de
Municipales de la Cmara, Sueldos
Alcaldes, pginas 7-9.
Asuntos
de los
Del mismo modo, el Segundo Informe emitido por la

Comisin de Asuntos Municipales de la Cmara de 9 de mayo
de
1994,
consider
los
mismos
factores.
No
obstante,
aadi que adems, se dispone que cualquier aumento de

salario
del
Alcalde
aprobado
por
la
Asamblea,
tendr
efectividad expirado el trmino o cuatrienio en el cual

se apruebe la ordenanza. Segundo Informe de la Comisin
de
Asuntos
Municipales
de
la
Cmara,
Sueldos
de
los
Alcaldes, pgina 7. El segundo informe tambin seal que

se introduce el Artculo 3.012 para disponer criterios
que servirn de gua a las Asambleas Municipales en la
determinacin
de
un
sueldo
razonable
justo
para
el
AC-2009-070
16
Primer Ejecutivo Municipal al amparo, principalmente, de

la capacidad fiscal del municipio. Tambin indic que
adems
de
sus
escalas
salariales,
las
Asambleas
Municipales -hoy conocidas como Legislaturas Municipalesdebern aprobar un reglamento que rija el procedimiento
de evaluacin, determinacin y adjudicacin del salario
del Alcalde.
Tras
hacer
un
estudio
exhaustivo
del
historial
legislativo de la enmienda que implant el Artculo 3.012

de
la
Ley
de
Municipios
Autnomos,
concluimos
que
el
propsito de la Asamblea Legislativa fue establecer unas

guas generales para la consideracin de las legislaturas
municipales
al
aprobar
los
aumentos
de
sueldo
de
los
alcaldes. Todo ello es conforme con la entonces recin

aprobada reforma municipal, la cual, como ya indicamos,
tuvo
el
propsito
de
conceder
mayor
autonoma
los
Municipios. Es decir, puesto que la Ley de Municipios

Autnomos
establece
que
su
texto
se
interpretar
de
manera liberal y en armona con la buena prctica de la

poltica
fiscal,
Municipal
debe
debemos
cumplir
concluir
con
los
que
la
criterios
Legislatura
guas
que
establece la ley. Ahora bien, stos son unos criterios

mnimos sugeridos y no una lista taxativa. Concluir lo
opuesto sera contrario al propsito que la propia ley
expone
respecto
intencin
su
legislativa
municipios.
interpretacin
de
proveer
ms
liberal
autonoma
a
a
la
los
AC-2009-070
17
El historial legislativo es claro al sealar que, la

Legislatura Municipal debe otorgar gran importancia al
costo
de
la
consider
vida.
esto
La
lo
Legislatura
hizo
Municipal
constar
de
Aasco
expresamente
en
su
resolucin. El Artculo 3.012 parece otorgar flexibilidad

a la Legislatura Municipal para evaluar cules son los
aspectos
ms
importantes
en
cada
municipio
otorga
deferencia al juicio que en el pasado ha tenido cada

Legislatura
Municipal
al
cumplir
con
tan
ardua
encomienda. Queda claro que los criterios expuestos en la

ley
no
impiden
que
la
Legislatura
Municipal
pueda
utilizar otros factores que le ayuden en su evaluacin.

Es por ello que la ley en nada impide la adopcin de
otros
criterios
adicionales.
Opinamos
que
la
determinacin de si una Legislatura Municipal cumpli o

no con los criterios para otorgar un aumento requiere un
anlisis de razonabilidad.
Establecido que la intencin legislativa es que los
siete
criterios
Artculo
constituye
alcaldes,
Aasco
3.012
un
contenidos
son
cumpli
guas
salario
concluimos
con
en
para
razonable
que
el
el
la
segundo
determinar
y
justo
Legislatura
mandato
de
prrafo
la
lo
que
para
los
Municipal
ley1.
del
Nos
de
resta
En su opinin disidente, el Juez Presidente seor

HERNNDEZ DENTON seala que es problemtico y peligroso
que los criterios enumerados en el Art. 3.012, supra,
sean guas que no impidan que se le aumente el salario a
los alcaldes a pesar de la indudable crisis econmica y
fiscal por la que atraviesa el Gobierno. Toda vez que ese
(contina...)
AC-2009-070
18
determinar si se poda otorgar un aumento al alcalde sin

haber aprobado previamente un reglamento para regir los
procedimientos
de
adjudicacin
mismo,
del
evaluacin,
tal
determinacin
como
dispone
el
primer
prrafo del artculo.

III
El legislador cre la O.C.A.M. mediante la Ley de
Municipios
Autnomos.
responsabilidad
Esa
principal
de
oficina
tiene
asesorar
la
aprobar
reglamentacin con el propsito de asegurar la aplicacin

de los procedimientos contables generalmente aceptados,
el
cumplimiento
con
las
normas
de
la
Oficina
del
Contralor de Puerto Rico y la correccin de prcticas que

constituyen
fuente
de
sealamientos
administrativos
contables. Art. 19.001, 21 L.P.R.A. sec. 4901. Adems, el

Artculo 19.002 de la Ley de Municipios Autnomos, 21
L.P.R.A.
sec.
4902
(a),
(b)
(q),
dispone
que
la
O.C.A.M. tiene la funcin y responsabilidad, entre otras,

de: (1) reglamentar, asesorar y dar asistencia tcnica y
es
el
lenguaje
preciso
que
surge
del
historial
legislativo, nos parece que la objecin de la disidencia
no es a esta Opinin sino al Art. 3.012. Al respecto,
basta sealar que es la Asamblea Legislativa la que
luego
de
considerar
todos
los
factores
envueltos
incluyendo el impacto econmico,... debe pasar juicio
sobre la sabidura o defectos del Art. 3.012. Torres
Garca v. F.S.E., 111 D.P.R. 469, 474 (1981). Si el
legislador logr poco con esa ley, como sostiene la
disidencia,
en
manos
del
legislador
tambin
est
modificarla. Nuestra funcin es interpretar la ley y no
juzgar su bondad o sabidura. Famania v. Corp. Azucarera
de P.R., 113 D.P.R. 654, 657-658 (1982), citado en Mun.
Trujillo Alto v. Cable TV, 132 D.P.R. 1008, 1019 (1993).
AC-2009-070
19
profesional a los municipios en las materias relacionadas

con
su
organizacin,
administracin,
funcionamiento
operacin; (2) reglamentar, asesorar y prestarle ayuda

tcnica a los municipios en la preparacin y presentacin
del
proyecto
de
resolucin
del
presupuesto
general
de
ingresos y gastos; y (3) evaluar las leyes aplicables a

los
municipios
recomendaciones
someter
sobre
las
la
legislatura
sus
acciones
legislativas
que
estimen deben adoptar. 21 L.P.R.A. sec. 4902(a), (b) y

(q).
Es por todo lo anterior que los apelados entienden
que la interpretacin de la O.C.A.M. es vinculante.

El Tribunal de Primera Instancia acogi la mocin de
sentencia sumaria que present el Municipio de Aasco, y
concluy
norma
que
la
jurdica
interpretacin
aplicable
de
los
la
O.C.A.M.
municipios
era
la
cuando
se
aprob la Resolucin Nm. 15. Cuando se aprob el aumento

del alcalde de Aasco, la O.C.A.M. ya haba interpretado
que
la
Ley
de
Municipios
Autnomos
no
requera
la
aprobacin previa del reglamento. Por tal razn, el foro

primario determin que no proceda el recobro del aumento
de sueldo del alcalde por tratarse de un error en la
aplicacin e interpretacin del Derecho. El Tribunal de
Apelaciones confirm esa determinacin.
Indudablemente,
requiere
la
adopcin
procedimientos
de
la
Ley
de
un
de
Municipios
reglamento
evaluacin,
para
Autnomos
regir
determinacin
los
y
adjudicacin de un aumento de sueldo al alcalde. Esto
AC-2009-070
20
surge de la letra clara de la ley. Es por ello que la

interpretacin de la O.C.A.M. no puede impartirle validez
a un aumento de sueldo que se realiz sin cumplir con la
ley. Las opiniones de la O.C.A.M. solamente tienen fuerza
persuasiva para los municipios.
A modo de ejemplo, debemos evaluar el trato que este
Tribunal
otorga
Justicia.
Hemos
Opiniones
del
las
Opiniones
del
sealado
en
varias
Secretario
de
Justicia
Secretario
ocasiones
son
de
que
de
las
carcter
persuasivo y no obligan a los tribunales. Es ms, en San

Gernimo Caribe Project v. A.R.Pe, 174 D.P.R. 640, 672
(2008), indicamos lo siguiente:
En cuanto al efecto de las Opiniones del
Secretario de Justicia a nivel interno de las
agencias
del
Ejecutivo,
se
han
elaborado
teoras
que
le
adscriben
un
carcter
consultivo, no mandatorio, por lo que tericamente- el recipiente de la misma no
viene obligado a seguir sus lineamientos. Sin
embargo, por tratarse de opiniones oficiales
del funcionario ejecutivo de mayor jerarqua
encargado de la administracin de la justicia,
en realidad son de un gran valor persuasivo.
Vase, C.I. Gorrin Peralta, Fuentes y proceso
de investigacin Jurdica, Ed. Equity Pub. Co.,
1991, pg. 258.
Sobre el particular, cabe destacar que una
mayora de las cortes estatales en Estados
Unidos entiende que, lejos de ser mandatorias,
las
opiniones
del
Secretario
de
Justicia
constituyen
guas
para
las
agencias
del
gobierno en ausencia de una determinacin
judicial.
Por las mismas razones, no nos cabe duda de que la
interpretacin
vinculante.
Sin
de
la
embargo,
O.C.A.M.
tampoco
no
tiene
dudamos
de
carcter
que
la
asesora de la O.C.A.M. es crucial en aspectos fiscales.
AC-2009-070
Incluso,
21
estamos
Municipal
de
convencidos
Aasco
de
interpret
que
la
Legislatura
erradamente
la
Ley
de
Municipios Autnomos al concluir que no era necesaria la

aprobacin
del
reglamento
previo
la
concesin
del
aumento al alcalde. La Legislatura Municipal confi en la

interpretacin de la O.C.A.M. y eso la llev a un juicio
equivocado.
otorgada
En
sin
conclusin,
cumplir
con
la
el
Resolucin
requisito
Nm.
del
15
fue
reglamento
exigido por la Ley de Municipios Autnomos.

IV
Procedemos
ahora
atender
si
procede
que
el
entonces Alcalde de Aasco devuelva lo que indebidamente

se le pag.
Como se sabe, el Alcalde recibi sumas de dinero
relacionadas
al
aumento
de
sueldo
que
fue
concedido
indebidamente. En aquel momento se le pag al entonces

Alcalde en la confianza y bajo la creencia de que se
estaba cumpliendo con una obligacin vlida. Todas las
partes suponan en aquella fecha que el Alcalde tena
derecho a recibir el aumento de sueldo. Esa retribucin
se trat, claramente, del cobro de lo indebido.
El Artculo 1795 del Cdigo Civil, 31 L.P.R.A. sec.
5121,
recoge
la
doctrina
del
cobro
de
lo
indebido
establece:
Cuando se recibe alguna cosa que no haba
derecho a cobrar, y que por error ha sido
indebidamente entregada, surge la obligacin de
restituirla.
AC-2009-070
Hemos
doctrina
22
reconocido
del
cobro
que
de
lo
para
que
se
configure
la
indebido
es
necesaria
la
concurrencia de tres requisitos: (1) que se produzca un

pago con la intencin de extinguir una obligacin; (2)
que el pago realizado no tenga una justa causa, es decir,
que no exista obligacin jurdica entre el que paga y el
que cobra, o si la obligacin existe, que sea por una
cuanta menor a la pagada; y (3) que el pago haya sido
hecho por error y no por mera liberalidad o por cualquier
otro concepto. Seplveda v. Depto. de Salud, 145 D.P.R.
560, 566 (1998).
Ahora bien, este Tribunal adopt en Arandes v. Bez,
20 D.P.R. 388 (1914), la distincin entre el error de
hecho y el error de derecho. Es norma vigente que en la
doctrina del cobro de lo indebido solo el error de hecho,
y
no
el
de
derecho,
da
lugar
la
obligacin
de
restituir. Seplveda v. Depto. de Salud, supra, pg. 567;

Aulet v. Dept. Servicios, 129 D.P.R. 1 (1991).
En Seplveda este Tribunal por primera vez defini
que el error de derecho es
[a]quel en el que incurre quien acta sin
ajustarse a lo dispuesto por una norma jurdica
vigente. En el contexto del cobro de lo
indebido, comete error de derecho quien comete
un pago bajo la creencia de que el mismo le es
exigible en derecho, bien por desconocimiento
de la norma que lo descarga del pago, bien por
una
interpretacin
errnea
del
derecho
aplicable.
Id., pg. 568.
AC-2009-070
23
Asimismo,
explicamos
que
el
error
de
hecho
se
refiere a quien obra a base de unos hechos que no son

los
verdaderos.
Id.
Tambin
indicamos
que
debemos
entender que se cometi un error de hecho cuando, aun

conociendo
los
hechos
verdaderos,
se
produce
una
equivocacin meramente formal o de trmite. Ello es lo

que
tradicionalmente
Ejemplo
de
esto
es
se
conoce
un
como
error
error
humano.
matemtico.
Con
Id.
estas
definiciones este Tribunal entendi que se eliminara la

duda de cules son los elementos de la doctrina del cobro
de lo indebido. Incluso, explicamos entonces sobre quin
recae la carga de la prueba al utilizar esta doctrina.
Como vemos, la doctrina del error de derecho exime a
la persona que recibi el pago indebido de la devolucin
de
lo
pagado.
Incluso,
en
Aulet
v.
Depto.
Servicios
Sociales, supra, pg. 48, indicamos que ante el error de

derecho
no
procede
la
devolucin
de
lo
indebidamente
pagado, aun cuando se trate de fondos pblicos. Vase,

A.C.A.A. v. Bird Piero, 115 D.P.R. 463, 467 (1984); y
Cartagena v. E.L.A., 116 D.P.R. 254, 257 (1985).
Para
doctrina
la
del
fundamento
la
adopcin
cobro
de
de
esta
lo
indebido,
jurisprudencia
del
distincin,
se
bajo
utiliz
Tribunal
la
como
Supremo
de
Espaa y varios tratadistas espaoles que interpretaban

de esa manera el Artculo 1895 del Cdigo Civil Espaol,
equivalente al Artculo 1795 del Cdigo Civil de Puerto
Rico, supra. Sin embargo, esta distincin fue abandonada
AC-2009-070
24
en la jurisprudencia espaola a partir de la Sentencia de

7 de julio de 1950. En el caso de Seplveda la parte
apelante nos solicit que adoptramos la nueva posicin y
que
revocramos
toda
la
jurisprudencia
relativa
que
solo el error de hecho, y no el de derecho, permite la

devolucin de lo pagado indebidamente. En aquella ocasin
no acogimos la peticin porque el caso se trataba de una
controversia sobre un error de hecho. Vase, Seplveda v.
Depto. de Salud, supra, pg. 567, nota 8.
Hoy
tenemos
jurisprudencia
al
la
da
ocasin
con
la
para
corriente
poner
nuestra
doctrinal
ms
moderna. La Sentencia del Tribunal Supremo de Espaa de 7

de julio de 1950 dicta, en lo pertinente, que
[e]l artculo 1895, de cuyo cumplimiento se
trata, no distingue entre el error de derecho y
el error de hecho limitndose a declarar que
cuando se recibe alguna cosa que no haba
derecho a cobrar y que por error ha sido
indebidamente entregada surge la obligacin de
restituirla, y as es justo que sea, pues de
otro
modo
vendra
a
sancionar
un
enriquecimiento injusto fundado en el error
ajeno.
Sentencia del 7 de julio de 1950, Aranzadi Nm.
1237, (1950), Tomo XVII, pg. 743.
Sobre este particular, nos indica Puig Brutau que:
Tanto Garca Goyanes, al comentar el art. 1895
del Proyecto de 1851, como Benito Gutirrez,
sobre la base de las Partidas limitaban la
repeticin al caso del error de hecho, opinin
que sigui la doctrina posterior al Cdigo.
Pero ms tarde, De Buen, Prez y Alguer, etc.
han sostenido que el derecho de repeticin es
procedente tanto si el error es de hecho como
de derecho (es decir, tanto si recae sobre un
acontecimiento
como
sobre
una
disposicin
legal), pues el art. 1895 no distingue y el
antiguo artculo 2 (vase en la actualidad el
AC-2009-070
25
6.-1) no es aplicable al caso. Es el criterio

que prevalece en la actualidad.
J. Puig Brutau, Fundamentos de Derecho Civil,
Barcelona, Ed. Bosh, 1983, T.II, Vol. III, pag.
36.
Opina Dez Picaso que la doctrina moderna entiende,
con
mayor
excusa
acierto,
del
que
la
ignorancia
cumplimiento
de
la
misma
de
y
la
el
ley
como
error
la
ignorancia sobre la ley como motivo de irregularidad de

contrato,
se
mueven
en
rbitas
distintas.
L.
Dez
Picaso, Fundamentos del Derecho Civil Patrimonial, pg.

211, (6ta ed. 2007). Con ello avala la nueva postura que
interpreta
que
el
derecho
de
repeticin
es
procedente
tanto si el error es de hecho como de derecho.

Del
mismo
modo,
el
Profesor
Godreau
ha
realizado
expresiones en las que critic el caso de Seplveda por

reiterar
corriente
la
doctrina
espaola,
en
vigente
particular
no
en
acoger
lo
la
nueva
referente
Estado y sus fondos. Expres:

Ms an, me parece que la vieja teora
[refirindose a la vigente en P.R.] de que si
se trata de un error de derecho, a saber, la
interpretacin errnea de la ley o de los
reglamentos,
ello
elimina
el
deber
de
restituir, no puede aplicrsele al Estado. Si
as
fuera,
el
derecho
favorecera
la
corrupcin, permitindole a los funcionarios
pblicos hacer interpretaciones errneas o
discrecionales de las leyes para burlar los
limites de los fondos que pueden erogarse y
favorecer as a quienes el gobernante o
administrador
de
turno
prefiera.
Como
se
tratara de una interpretacin errnea de la
ley, o como se tratara de realizar pagos en
exceso conociendo la verdad de los hechos y de
los lmites impuestos por ley, el propio Estado
vendra impedido de reclamarle al beneficiado
al
AC-2009-070
26
la
restitucin
de
[nfasis suplido].
lo
pagado
ilegalmente
M. J. Godreau, Derecho Civil Patrimonial, 68

Rev. Jur. U.P.R. 519, 540-541, (1999).
Como se sabe, existen elementos para descartar un
precedente
judicial.
stos
son:
(1)
si
la
decisin
anterior era claramente errnea; (2) si sus efectos sobre

el
resto
del
ordenamiento
son
adversos;
(3)
si
la
cantidad de personas que confiaron en ella es limitada.

Pueblo v. Daz de Len, Opinin de 16 de septiembre de
2009, 2009 T.S.P.R. 142, 2009 J.T.S. 145, 176 D.P.R. ___
(2009);
Pueblo
v.
Camacho
Delgado,
Opinin
de
27
de
octubre de 2008, 2008 T.S.P.R. 174, 2008 J.T.S. 193, pg.

195, n. 4, 175 D.P.R. ___, ___, n. 4 (2008). Las normas
cambian con la intencin de asegurar el funcionamiento
adecuado del sistema judicial y para eliminar confusiones
en
derecho.
anteriores
Id.
que
Ello
son
se
alcanza,
inconsistentes
al
con
revocar
la
casos
actitud
predominante. Id.
Como bien sealan los tratadistas, la nueva teora
originada en Espaa resulta ms justa. Si el error se
alega como excusa del cumplimiento de una ley, ste no
puede tomarse en cuenta y la ley debe cumplirse. Por eso,
acogemos
hoy
la
corriente
moderna,
actualizamos
el
derecho puertorriqueo y excluimos la distincin entre el

error de hecho y derecho para efectos de la restitucin.
AC-2009-070
As
pues,
27
quedan
derogados
de
manera
prospectiva
los
casos que contradigan lo aqu resuelto.2

V
En
este
caso,
el
Artculo
3.012
de
la
Ley
de
Municipios Autnomos, supra, establece que la Legislatura

Municipal
aprobar
el
procedimientos
de
adjudicacin
del
sueldo
dispone
cunto
en
aprobado.
Por
ello,
reglamento
evaluacin,
del
tiempo
la
que
regir
los
determinacin
Alcalde.
ese
O.C.A.M.
Ese
artculo
reglamento
tuvo
que
no
debe
ser
emitir
una
opinin sobre ese particular, en la que sostuvo que el

reglamento no era un requisito sin el cual se pudiera
aprobar un aumento de sueldo al Alcalde. Al ser as, no
cabe otra solucin que concluir que ello constituy un
error de derecho. Aqu no se trat de un error de trmite
de
una
agencia
sino
de
una
interpretacin
equivocada
sobre un artculo de la Ley de Municipios Autnomos. Como

vemos, el error en este caso es de derecho ya que la
Legislatura
Municipal
actu
sin
ajustarse
la
norma
jurdica vigente. Por lo tanto, al amparo de la doctrina

del cobro de lo indebido aplica la distincin entre el
error de hecho y derecho. Consecuentemente, conforme al
derecho vigente hasta hoy, no proceda la devolucin del
dinero por parte del Alcalde.
2
Vanse, entre otros, Seplveda v. Depto. de Salud,

supra; Aulet v. Dept. Servicios, supra; A.C.A.A. v Bird
Piero, supra; Cartagena v. E.L.A., supra; American R.R.
Co. of P.R. v. Wolkers, 22 D.P.R. 283 (1915); Arandes v.
Bez, supra.
AC-2009-070
28
Ello era as aunque se trata de fondos pblicos. No

se
trata
de
una
interpretacin
discrecional
de
la
Legislatura Municipal para favorecer al Alcalde, sino de

la opinin legtima de la agencia encargada por ley para
asesorar
al
Municipio
evidente
tambin
que
acerca
no
se
de
la
trat
ley
de
aplicable.
una
burla
Es
una
abrogacin de los lmites de una ley con intencin de

favorecer
al
Alcalde.
Por
ello,
la
norma
vigente
establece que el error de derecho en este caso no amerita

la restitucin del dinero. La norma moderna acogida en
este caso aplicar en casos futuros sobre esta materia.
No es posible extenderla retroactivamente a unas partes
que confiaron en el estado de derecho vigente al aprobar
y desembolsar el aumento de sueldo.
VI
En vista de lo anterior, resolvemos que todo aumento
de
sueldo
un
alcalde
debe
estar
precedido
por
la
aprobacin del reglamento que dispone el Art. 3.012 de la

Ley de Municipios Autnomos, supra, y que al conceder el
aumento,
la
Legislatura
Municipal
debe
tomar
en
consideracin como guas, los siete criterios esgrimidos

en
la
ley.
Adems,
la
Legislatura
Municipal
podr
utilizar cualquier otro criterio que entienda pertinente

y as lo har constar. Ahora bien, concluimos que la
accin por cobro de dinero es improcedente. Conforme a
todo lo anterior, confirmamos al Tribunal de Apelaciones,
aunque por fundamentos diferentes.
AC-2009-070
29
Por ltimo, reiteramos que cuando se recibe alguna

cosa que no haba derecho a cobrar y que por error ha
sido entregada, ya sea por error de hecho o derecho,
surge
partes
el
deber
confiaron
de
restituirlo.3
en
el
estado
Ahora
de
bien,
derecho
como
las
distinto,
vigente hasta hoy, lo justo es que la norma que aqu

establecemos sea prospectiva.
Se dictar sentencia de conformidad.
RAFAEL L. MARTNEZ TORRES

Juez Asociado
En su opinin disidente, el Juez Presidente seor

HERNNDEZ
DENTON
pregunta:
Cuntos
otros
pagos
realizados en abierta violacin de la ley constituyen un
error de derecho? La pregunta es irrelevante porque a
partir de lo resuelto hoy siempre habr una obligacin de
restituir, a diferencia de la norma anterior que la
disidencia rechaza derogar.

Estado Libre Asociado de
Puerto Rico
Peticionarios
v.
AC-2009-070
Hon. Pablo Crespo Torres y
su
esposa
por
s
y
en
representacin
de
la
Sociedad
Legal
de
Gananciales
Recurridos
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 1 de febrero de 2011.
Por los fundamentos expuestos en la Opinin
que antecede, la cual se hace formar parte
integrante de la presente Sentencia, se confirma
el dictamen del Tribunal de Apelaciones.
Lo
acord
el
Tribunal
y
certifica
la
Secretaria
del
Tribunal
Supremo.
El
Juez
Presidente seor Hernndez Denton disiente con
opinin escrita a la que se une la Juez Asociada
seora Rodrguez Rodrguez. La Juez Asociada
seora Fiol Matta disiente sin opinin escrita.
Aida I. Oquendo Graulau

Secretaria del Tribunal Supremo
Estado Libre Asociado de

Puerto Rico
Peticionarios
v.
AC-2009-070
Hon. Pablo Crespo Torres y su

esposa por s y en
representacin de la Sociedad
Legal de Gananciales
Recurridos
Opinin Disidente emitida por el Juez Presidente SEOR
HERNNDEZ DENTON a la cual se une la Juez Asociada SEORA
RODRGUEZ RODRGUEZ
San Juan, Puerto Rico, a 1 de febrero de

2011.
Hoy, una mayora de este Tribunal resuelve correctamente
que el aumento de salario del Alcalde de Aasco, Hon. Pablo
Crespo
Torres,
Tribunal
aplica
fue
ilegal.
No
incorrectamente
obstante,
la
la
doctrina
Opinin
de
error
del
de
derecho y, en un extenso dictum, la revoca innecesariamente.

Por entender, que en el caso de autos, la inexistencia del
Reglamento exigido por el Art. 3.012 de la Ley de Municipios
Autnomos, Ley Nm. 81 de 30 de agosto de 1991, 21 L.P.R.A.
sec. 4112, impeda, sin ms, la aprobacin del aumento de
sueldo en controversia y que toda interpretacin ulterior
hecha
por
restitucin
el
Tribunal
era
innecesaria,
ordenaramos
la
AC-2009-070
2
del salario pagado ilegalmente. Por lo tanto, respetuosamente
disentimos.
I.
El 6 de mayo de 1998, la Legislatura Municipal de Aasco
aprob la Resolucin Nm. 15, Serie 1997-1998, a los fines de
aumentar el salario del entonces Alcalde, Hon. Pablo Crespo
Torres, de $3,000 a $4,000 mensuales.
Dicha Resolucin se
limit a expresar que el costo de vida es tan alto para los

funcionarios pblicos como el Alcalde, que, se envuelve en
tantas actividades y gestiones para beneficio de su pueblo,
que era necesario aumentarle el salario, [d]e tal forma que
las
gestiones
que
realiza
dicho
Ejecutivo
Municipal
no
Resolucin,
la
vaya[n] en detrimento de su salud econmica.

Luego
de
haber
adoptado
la
referida
Legislatura Municipal aprob el Reglamento para establecer el

proceso de evaluacin y adjudicacin del salario del Alcalde.
Es decir, que al momento de aprobar el aumento, el Municipio
de Aasco no tena un reglamento para ello. Por su parte, la
Oficina
del
Contralor
de
Puerto
Rico,
tras
realizar
una
auditora del periodo en cuestin, emiti el Informe M-01-09,

mediante el cual opin que la Legislatura Municipal aprob
este aumento de forma incorrecta.
A
raz
(E.L.A.)
de
demand
dicho
al
Informe,
Alcalde
en
el
Estado
una
Libre
accin
de
Asociado
sentencia
declaratoria y cobro de dinero. En sntesis, le requiri que

devolviera todas las sumas cobradas a base de la Resolucin
Nm. 15. A tales efectos, aleg que la Legislatura Municipal
AC-2009-070
3
debi haber cumplido con los requisitos que impone el Art.
3.012 de la Ley de Municipios Autnomos, supra.
En respuesta, los demandados negaron que el aumento de
salario
fuera
ilegal
ultra
vires.
Esto,
pues,
segn
arguyen, al momento de conceder el aumento se cumpli con las

directrices y recomendaciones de la Oficina del Comisionado
de Asuntos Municipales (O.C.A.M.). As las cosas, el Tribunal
de Primera Instancia declar ha lugar una Mocin de Sentencia
Sumaria Parcial en contra del E.L.A. y desestim la demanda.
El
foro
apelativo
intermedio
confirm
dicha
sentencia
sumaria.
II.
El Art. 3.012 de la Ley de Municipios Autnomos, supra,
dispone que:
La Legislatura Municipal aprobar, con el voto
de dos terceras partes de los miembros del cuerpo,
el reglamento que regir los procedimientos de
evaluacin,
determinacin,
y
adjudicacin,
del
sueldo del Alcalde.
Al considerar aumentos de salarios para el
alcalde, la Legislatura tomar en consideracin,
entre otros, que dicho cuerpo encuentre necesarios,
los siguientes criterios:
1. El presupuesto del municipio y la situacin
fiscal de los ingresos y gastos reflejados en
los informes de auditora o single audit.
2. La poblacin y el aumento en los servicios a
la comunidad.
3. El cumplimiento con los controles fiscales y
administrativos establecidos por O.C.A.M., la
Oficina del Contralor y el gobierno federal.
4. La
complejidad
de
las
funciones
responsabilidades del Primer Ejecutivo.
AC-2009-070
4
5. El costo de vida, informacin que deber
suplir la Junta de Planificacin a solicitud
de la Legislatura Municipal.
6. La habilidad de atraer capital y desarrollo
econmico al respectivo Municipio.
7. Tomar en cuenta los sueldos devengados por
los miembros de la Asamblea Legislativa y los
Secretarios del Gabinete Constitucional. d.
(nfasis suplido).
Como
se
deduce
de
lo
anterior,
el
Art.
3.012
antes
reseado impone dos requisitos a la Legislatura Municipal

para poder aprobar cualquier aumento de salario a un alcalde.
En primer lugar, le requiere a la Legislatura Municipal el
deber de aprobar un reglamento que regule dicho proceso y, en
segundo lugar, dispone que la Legislatura Municipal tomar
en
consideracin,
como
mnimo,
los
siete
criterios
enumerados, al momento de aprobar el aumento. Siendo esto una

obligacin
aumento
de
expresa
salario
de
la
Legislatura
contrario
al
Municipal,
referido
cualquier
mandato
de
ley
representa un curso de accin ultra vires. No empece a lo

anterior,
una
mayora
de
este
Tribunal
resuelve
que
considerar los criterios establecidos en el Art. 3.012 no son

una obligacin de la Legislatura Municipal, sino unas meras
guas o sugerencias.
El mencionado artculo fue incluido mediante enmienda a
la Ley de Municipios Autnomos a raz de la aprobacin de la
Ley Nm. 36 de 13 de abril de 1995.
Asimismo, el Informe de
la Comisin de Asuntos Municipales del 26 de agosto de 1993

sobre el Sustitutivo del P. de la C. 626, que luego se
convirti en la Ley Nm. 36 de 1995, expres que el texto
AC-2009-070
5
propuesto sobre el Art. 3.012 buscaba que la entonces llamada
Asamblea
Municipal
tuviera
unas
guas
para
establecer
un
salario justo de acuerdo a las capacidades del alcalde y las

circunstancias econmicas de los municipios. Vase d. pgs.
7-9. A tales efectos, dispuso:
La disparidad en los sueldos de los Alcaldes
responde a la falta de guas y criterios uniformes
que puedan aplicarse por la Asamblea Municipal para
determinar
el
aumento
de
salario
del
Primer
Ejecutivo. La importancia de las disposiciones que
se introducen en la medida sustitutiva permiten que
la Asamblea Municipal evale la capacidad fiscal del
municipio para compensar adecuadamente al Alcalde
tomando
en
consideracin
el
presupuesto,
la
poblacin, la complejidad de las funciones, las
responsabilidades del Primer Ejecutivo y el costo de
vida. Este ltimo, es un dato indispensable que
deber suplir la Junta de Planificacin a las
Asambleas. d. pg. 9.
Por
su
parte,
la
O.C.A.M.
haba
circulado
varios
memorandos a distintos municipios en los que haba informado

que los criterios del Art. 3.012 de la Ley de Municipios
Autnomos, supra, no eran una lista concreta de requisitos,
sino unas meras guas o factores sugeridos a la Legislatura
Municipal y que, de no cumplir con la consideracin de alguno
de ellos, no se anulara el proceso de aumento. En otras
palabras, que de acuerdo a la interpretacin legal de la
O.C.A.M., llevar a cabo el segundo de los requisitos del Art.
3.012, un anlisis previo de los criterios all dispuestos,
no era un requisito sine qua non para realizar el aumento.
La
Opinin
mayoritaria
extiende
equvocamente
esa
interpretacin de la O.C.A.M. al primer requisito del Art.

3.012. As, sostiene que exista una confusin genuina por
AC-2009-070
6
parte de los municipios y la O.C.A.M. sobre la obligatoriedad
de cumplir tanto con el requisito de un reglamento previo
como con el anlisis de los criterios ya mencionados. Al
fusionar
ambos
requisitos
de
ley,
la
Opinin
mayoritaria
llega a la conclusin de que exista un error de derecho

sobre
todas
las
disposiciones
el
Art.
3.012,
supra.
No
estamos de acuerdo. Las opiniones legales de la O.C.A.M.

podan ser confusas sobre la obligatoriedad de considerar los
criterios del mencionado artculo, mas no sobre el requisito
de un reglamento previo.
Cabe
sealar
que
surgen
serias
dudas
sobre
la
razonabilidad de la interpretacin dada por el Municipio de

Aasco a las opiniones legales de la O.C.A.M. Por ejemplo, la
Opinin dirigida al Municipio de Patillas, a la cual hace
mencin la Opinin mayoritaria, dispone claramente que puede
decretarse el aumento al Alcalde, certificndose el haberse
utilizado los criterios de la Ley 36. Opinin legal de la
O.C.A.M. dirigida a la Asamblea Municipal de Patillas, 5 de
julio de 1995. Aun tomando como cierta la confusin genuina
que pudo haber tenido la Legislatura Municipal de Aasco
sobre
la
obligatoriedad
de
tomar
en
consideracin
los
factores en controversia, nada sugera que no tenan que,

como
mnimo,
expresarlo
en
la
Resolucin
aumentndole
el
salario al Alcalde. Peor an, la O.C.A.M. sostuvo que ello

deba certificarse.
De otra parte, la Resolucin aprobada por la Legislatura
Municipal de Aasco no mencion ninguno de los criterios que
AC-2009-070
7
debi haber considerado. Por el contrario, la Legislatura
Municipal
despach
aprob
el
una
asunto
Resolucin
expresando
que
en
extremo
el
costo
lacnica
de
vida
y
del
Alcalde es alto y que los primeros ejecutivos realizan muchas

funciones. Tampoco exista un reglamento segn lo exige la
ley. Todo lo anterior nos lleva a concluir que aqu no hubo
ningn
error
de
derecho,
lo
que
hubo
fue
una
flagrante
violacin de ley y un aumento de salario ilegal.

Sugerir, como hace la mayora, que la Ley de Municipios
Autnomos meramente invita a las Legislaturas Municipales a
tomar en consideracin los criterios dispuestos en el Art.
3.012 al momento de aumentar el salario de sus alcaldes es
problemtico
peligroso.
recientemente
tomaba
Esa
conocimiento
misma
judicial
mayora,
de
la
que
crisis
econmica y fiscal que atraviesan las finanzas pblicas, hoy

le facilita a los municipios que enfrentan profundos dficits
presupuestarios aumentar el salario de sus alcaldes sin que
medie una evaluacin cuidadosa de sus finanzas y del trabajo
realizado por el principal funcionario ejecutivo municipal,
en
la
Resolucin
requerida
por
ley.
Poco
lograba
el
legislador puertorriqueo al aadir aquellos criterios a la

Ley de Municipios Autnomos si meramente eran, como sostiene
hoy
el
Tribunal,
una
mera
gua
ilustrativa.
nuestro
entender, la Legislatura Municipal de Aasco estaba obligada,

como mnimo, a consignar en la Resolucin mediante la cual
aument el salario del Alcalde su anlisis y conclusin sobre
dichos criterios.
AC-2009-070
8
Actualmente
circunstancias
existen
ante
los
mltiples
casos
tribunales
del
sobre
Pas
por
iguales
lo
que
resulta preocupante la ambigedad de la norma que hoy se

pauta.
Podrn
alegar
con
xito
esos
otros
alcaldes
que
tambin fueron vctimas de una confusin genuina o un error

de
derecho?
Cuntos
otros
pagos
realizados
en
abierta
violacin de la ley constituyen un error de derecho?

III.
En vista de que haba una disposicin clara y precisa
sobre el procedimiento a seguir para aumentar vlidamente el
salario del Alcalde y que la Legislatura Municipal incumpli
tanto con la consideracin de los criterios establecidos en
el Art. 3.012 como con el requisito de tener un reglamento
para dicho propsito, concluimos que el aumento de salario al
Alcalde de Aasco se aprob ilegalmente. Siendo dicho aumento
ultra vires, slo corresponda revocar la Sentencia Sumaria
Parcial
dictada
por
el
Tribunal
de
Primera
Instancia
confirmada por el foro apelativo intermedio, y ordenar la

restitucin de los salarios pagados ilegalmente. Por ende,
disiento respetuosamente del curso de accin seguido por la
mayora de este Tribunal al ensanchar innecesariamente la
solucin del caso de autos al punto de revocar una doctrina
cuando no era necesario abordarla.
A raz de la opinin emitida hoy por el Tribunal, le
corresponde
ahora
la
Asamblea
Legislativa
definir
alcance del Art. 3.012 de la Ley de Municipios Autnomos.
el
AC-2009-070
9
Federico Hernndez Denton
Juez Presidente

2011TSPR15 Pueblo vs. Crespo Torres Lo Indebidamente Pagado

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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Estado Libre Asociado de Puerto Rico

Hon. Pablo Crespo Torres y su esposa

180 DPR ____

Nmero del Caso: AC-2009-70

Hon. Carlos Soler Aquino

Oficina del Procurador General:

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

En San Juan, Puerto Rico, a 1 de febrero de 2011.

sentencia del Tribunal de Apelaciones que confirm

pago indebido de fondos pblicos y cobro de dinero

Aasco; el entonces Alcalde, Hon. Pablo Crespo; y

Alcalde se otorg conforme a derecho.

Concluy que el aumento se hizo acorde a la entonces

Nm. 81 de 30 de agosto de 1991, 21 L.P.R.A. sec.

4112, conocida como la Ley de Municipios Autnomos. Dicha

Contralor de Puerto Rico, lo que llev a esa entidad a

aumento en ste y otros municipios.

interpretar, por primera vez, el Artculo 3.012 de la Ley

corresponde examinar si los criterios establecidos en ese

poda otorgar el aumento de salario del Alcalde antes de

oportunidad de revisar y actualizar la doctrina del error

Aasco para el perodo de 1 de julio de 1996 al 30 de

junio de 1999. Este informe mencion que no se prepararon

revel que el aumento de sueldo conferido al Alcalde en

5. El costo de vida, informacin que deber

7. Tomar en cuenta los sueldos devengados por

aumento del Alcalde mediante las siguientes expresiones:

fueron aprobadas por el Alcalde el 12 de mayo de 1998.

hecho, el informe del Contralor mencion que la Opinin

expuso que las Legislaturas Municipales deben tomar en

aumentar el sueldo del Alcalde. Por tal razn, la Oficina

estudiar la legalidad de la Resolucin Nm. 15 y tomar

Alcalde, el Estado consider que el aumento de sueldo

todas las sumas cobradas a base de la Resolucin Nm. 15

tcitamente con todos los requisitos establecidos en el

Por su parte, los demandados recurridos contestaron

circulado varios memorandos a distintos municipios en los

A diferencia de la Opinin del

Artculo 3.012 no eran una lista taxativa de elementos a

Municipios Autnomos] sea una condicin sine qua non de

tiempo de aprobarse ese artculo y haca referencia a un

2. La mera ausencia de uno de los criterios al

particulares para los Municipios. Explic que, en tales

razonable que el legislador reconociera a los municipios

mencion que ha sido consistente en su interpretacin

Del mismo modo, surge del expediente un Memorando

haba expresado que los criterios que la ley establece

Alcaldes. Es ms, expuso que la mera ausencia de uno de

decisin razonable de acuerdo con la realidad y condicin

aprobacin de la Resolucin Nm. 15 la O.C.A.M. haba

consideracin esas opiniones para aumentar el sueldo del

Confiaron de buena fe en la interpretacin ofrecida por

presentaron una solicitud de sentencia sumaria en la que

insistieron en que la norma de derecho vigente en cuanto

exista controversia de hechos entre las partes y que lo

sumaria de los apelados. Inconforme, el Estado acudi al

primario. En vista de lo anterior, el Estado present un

completamente errada y contraria a la letra de la ley,

comportamiento de la Legislatura Municipal. Aleg que era

interpretacin de una agencia no poda ir por encima del

deferencia a una interpretacin de derecho realizada por

posteriormente. Indic que el 18 de julio de 2002 la

menciona el Artculo 3.012 y que deba constar en las