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Tornando as Cidades
Brasileiras mais Seguras
Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad
Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad
indice
Prefcio
Michele dos Ramos1 e Robert Muggah2
As taxas de violncia interpessoal e organizada atingem nveis epidmicos em diversas regies das
Amricas Central e do Sul, alm da frica Meridional. Apesar do rpido crescimento econmico e
de transformaes sociais e polticas nestas regies, muitos de seus estados e cidades apresentam
as maiores taxas de vitimizao - real e percebida - de todo o mundo. A insegurana pessoal e a
domstica esto estaticamente correlacionadas reduo dos padres de vida, bem como reverso
dos processos de reduo da pobreza e de prestao de servios. De maneira previsvel,registra-se
um declnio da confiana nas instituies pblicas por parte dos cidados nestas regies, alm de
um crescente sentimento de insegurana em seu quotidiano.
Durante dcadas, uma ampla gama de iniciativas para promover a segurana nacional e a ordem
pblica foram concebidas e implementadas na Amrica Latina e na frica Meridional por atores
pblicos e privados. Em grande medida, foram privilegiadas abordagens militaristas e de policiamento
ostensivo, herdadas dos regimes autoritrios e consentidaspelas elites. Por esta razo, a ideia e a
prtica da segurana foram construdas em termos weberianos, entendidas como o dever do Estado,
sendo a lei e a ordem mediadas quase que exclusivamente pelas foras armadas, instituies de
aplicao da lei e seus rgos auxiliares. Os resultados destes esforos foram catastrficos, e incluem
a introduo de legislaes draconianas, o aumento das penas, a superlotao do sistema prisional
em diversos pases e o aumento de diversos ndices de criminalidade, incluindo os homicdios.
Desde o final da dcada de 1990, uma abordagem diferente para a promoo da segurana pblica
emergiu na Amrica Latina, Caribe e em algumas cidades da frica do Sul (Muggah e Szab 2014).
O conceito de segurana cidad, ao invs do foco militarista, prioriza um Estado responsvel e uma
cidadania ativa. Tal abordagem pode ser entendida como uma reao direta aos paradigmas de
segurana nacional que haviam dominado durante os perodos de ditadura militar e do apartheid.
Como um conjunto de discursos e prticas, a segurana cidad enfatiza abordagens preventivas,
de reduo de riscos e de melhoriados fatores de proteo em reas afetadas pela criminalidade,
promovendo modelos voltados para a comunidade, para a participao cidad e privilegiando
intervenes orientadas por dados e pesquisas. Pases como Brasil, Colmbia, Mxico e frica do Sul
so considerados importantes laboratrios de experimentao desta abordagem, protagonizando
resultados bem sucedidos mas tambm importantes desafios a serem superados.
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Todavia, importante ressaltar que a segurana cidad mais facilmente descrita do que definida.
Em termos funcionais, ela inclui uma grande variedade de iniciativas, tais como aes de preveno
primria e secundria da violncia, policiamento de proximidade e comunitrio, a reabilitao de
jovens em situao de risco social eo desenvolvimento de mecanismos de justia inovadores.
Importantes agncias internacionais, tais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)
e o Banco Mundial, comearam a apoiar iniciativas de diversos parceiros no nvel federal, estadual e
municipal em diversos pases, passando tambm a adotar e a difundir o lxico associado segurana
cidad. Um mapeamento recente realizado pelo Instituto Igarap identificou aproximadamente
1.350 programas e projetos de seguranacidad em toda a Amrica Latina e no Caribe desde 1998
(Muggah e Aguirre 2013). Outra avaliao de iniciativas semelhantes na frica do Sul j identificou
aproximadamente 60 iniciativas e estima-se que o nmero final seja bem mais elevado. (Muggah
e Wenmann 2011).Contudo, a despeito de sua rpida propagao e do crescente interesse pela
abordagem da segurana cidad entre governos, agncias bilaterais e multilaterais, fundaes e
instituies de pesquisa, ainda h pouca evidncia sobre o impacto destas iniciativas na melhoria da
segurana real e percebida pelos cidados.
Neste contexto, os Dilogos de Segurana Cidad foram lanados em 2014 justamente para avanar
o debate sobre a eficcia destas iniciativas na reduo da violncia e na melhoria da segurana em
tais regies. Com o apoio de parceiros como o International Development Research Centre (IDRC),
African Policing and Civilian Oversight Forum (APCOF), Fundacin Ideas para la Paz (FIP), o Instituto
para la Seguridad y Democracia (INSYDE) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID),
os Dilogos foram elaborados para promover o intercmbio entre os principais especialistas em
segurana pblica, representantes do setor pblico e tambm do setor privado. Entre 2014 e 2015,
encontros no Rio de Janeiro, Cidade do Mxico, Bogot e na Cidade do Cabo incitaro o debate
domstico e propiciaro o dilogo entre especialistas e representantes de diferentes pases da
Amrica Latina e da frica do Sul. Desta forma, espera-se incentivar a cooperao Sul-Sul e permitir
a identificao, avaliao e exploraodo potencial de reproduo de determinadas experincias
de segurana cidad na regio. Os resultados destes encontros sero apresentados em edies
especiais do Stability: International Journal of Security & Development e dos artigos estratgicos do
Instituto Igarap.
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cento entre 2006 e 2011. Na opinio dos autores, o programa voltado para a reduo da violncia
criminal foi o principal fator que levou reduo de 40 por cento no nmero de homicdios entre
janeiro de 2007 e junho de 2013. Dentre os elementos centrais para o sucesso do programa, os
autores destacam o envolvimento direto do governador do Estado, ressaltando a complexidade do
papel da liderana poltica na perenidade do projeto.
A edio especial, em seguida, volta-se para a avaliao da efetividade das polticas de preveno
da criminalidade adotadas pelo governo de Minas Gerais. Cludio Beato e Andrea Silveira iniciam
seu artigo com a reviso de avaliaes anteriores de polticas de preveno de crime adotadas
pelo governo do estado, detectando uma maior nfase na literatura de avaliao sobre os estudos
que abordam resultados ao invs de processos. Poucas avaliaes consideram os meios pelos
quais as polticas e os programas foram elaborados e executados. Ademais, os autores observam
tambm que, na pressa de adotar estratgias multidimensionais para combater o crime, houve
comparativamente menos ateno ao monitoramento e avaliao de tais iniciativas. Tal cenrio
indicaria, pois, uma grave lacuna na avaliao da eficcia global destas iniciativas, limitando assim
sua disseminao no prprio estado e em outras regies.
No contexto dos debates sobre o milagre de So Paulo relacionado reduo dos ndices de
violncia no estado ao longo da ltima dcada, Melina Risso considera, no terceiro artigo desta
edio, algumas das atividades mais recentes desenvolvidas no estado, destacando as maneiras
pelas quais tais iniciativas podem ter contribudo para a reduo da violncia. Dentre estas, destacamse a importncia da reestruturao da polcia militar, o investimento em sistemas de informao
para facilitar melhorias nas operaes de policiamento, alm da expanso das capacidades do
Departamento de Homicdios e de Proteo Pessoa (DHPP) da polcia civil paulistana e de sua
capacidade de proteger testemunhas. Risso tambm ressalta os dividendos positivos das iniciativas
de controle de armas ede preveno da violncia em So Paulo. Dentre os inmeros desafios ainda
confrontados pelo estado, a autora destaca, por sua vez, o contnuo envolvimento da polcia em
execues extrajudiciais.
No ltimo artigo da edio especial, Robson Rodrigues, ex-comandante das Unidades de Polcia
Pacificadora (UPP) do Rio de Janeiro, oferece algumas reflexes sobre os ltimos cinco anos
da iniciativa, a qual so creditadas redues de mais de 65 por cento na violncia homicida nas
regies beneficiadas pelo programa desde o seu incio em 2009. Dentre as muitas oportunidades
e conquistas do processo de pacificao, o autor identifica uma transio crtica de um modelo
reativo de policiamento repressivo, outrora focado no combate ao trfico de drogas, para um modelo
mais proativo e centrado na reduo da violncia. O autor ressalta, todavia, que o projeto UPP ainda
enfrenta muitos desafios. Segundo Rodrigues, o processo ainda est em evoluo, e no pode ser
entendido como um substituto para um projeto mais amplo de investimento social, econmico e
poltico. Ademais, uma doutrina clara para o projeto faz-se necessria, bem como o aperfeioamento
de mtricas de avaliao e da sistematizao de coleta de dados.
H muitas lies que podem ser extradas a partir das experincias brasileiras, e que poderiam
eventualmente inspirar iniciativas em outros pases da Amrica Latina e da frica Meridional. A
concentrao da insegurana nos espaos urbanos, os efeitos nefastos da guerra contra as drogas
e as profundas divises sociais e econmicas da populao ecoam muito alm das fronteiras
nacionais brasileiras. Obviamente, especificidades do contexto brasileiro fazem com que a tentao
de generalizar a pertinncia de determinadas polticas para alm das fronteiras no deva ser muito
ambiciosa. Todavia, considerando as lies e os desafios que emergem de prticas inovadoras de
segurana cidad, esta edio especial convida os leitores a refletir criticamente sobre a eficcia
de diferentes iniciativas na reduo da violncia e na melhoria da segurana real e percebida
pelos cidados. Destacando o lugar central da coleta de dados e da produo de informaes,
fundamentais para a elaborao e implementao de polticas de segurana cidad, a publicao
reitera a necessidade imediata de se adotar uma abordagem muito mais abrangente de poltica
pblica de segurana, baseada em diagnsticos precisos, monitoramento e avaliao de processos
e resultados.
Referncias
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Framework for Violence Reduction, Overseas Development Institute (ODI) Working Paper No. 171.
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Disponvel em: <http://www.mapadaviolencia.org.br/pdf2013/mapa2013_homicidios_juventude.
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Reunio do Comit Gestor do Programa Pacto pela Vida (Recife/PE) em fevereiro de 2011.
Crdito: Mrcio Rodrigues/ASN/SEDSDH-PE
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Resumo
O Pacto pela Vida (PPV), poltica de segurana pblica implantado no estado de Pernambuco em
2007, identificado como uma poltica pblica exitosa, tendo contribudo de maneira central para uma
notvel reduo no nmero de homicdios em Pernambuco. Este artigo busca discutir e interpretar
os principais aspectos desta poltica, indicando seus avanos e desafios, sobretudo em relao a
maneira pela qual percebida pelas organizaes da sociedade civil.
Introduo
O Brasil um dos pases mais violentos do planeta. Considerando os dados disponibilizados pelo
Sistema de Informaes de Mortalidade do Datasus/Ministrio da Sade relativos s agresses
intencionais que resultaram em falecimento, fcil notar que as taxas de mortes violentas intencionais
variaram de 26 a 29 por 100.000 habitantes entre os anos de 2000 e 2011 (DATASUS 2013).
Pernambuco, uma das 27 unidades federativas do pas e o segundo estado mais populoso do
Nordeste Brasileiro5, apresentou uma taxa mdia de homicdios por 100.000 habitantes de 50,40
durante o perodo compreendido entre 2000 e 2011, segundo os dados do Sistema de Informao
de Mortalidade do Ministrio da Sade (DATASUS 2013). Entre 2000 e 2005, a mdia foi de
54,13 enquanto que entre 2006 e 2011 a mdia da taxa de homicdios foi de 46,67. No perodo
compreendido entre 2007 e 2011 houve em Pernambuco uma reduo de 26,26% nas taxas de
homicdio, com uma reduo mdia de 5,25% ao ano (INFOPOL 2014). Pode-se perceber que houve
reduo em todos os anos da srie em Pernambuco entre 2007 e 2011 (Silveira et al 2013). Se
tomadas as informaes do INFOPOL/SDS, sistema de informaes da Secretaria de Defesa Social
de Pernambuco, que tem cobertura mais ampla que o prprio sistema de sade em Pernambuco
1 Este texto est associado ao projeto de pesquisa apoiado pelo Banco Mundial e pela Open Society Foundations, ainda em curso.
2 Doutor em Sociologia. Professor e Pesquisador do Departamento de Sociologia da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Coordenador do
Ncleo de Estudos e Pesquisas em Criminalidade e Polticas de Segurana (NEPS/UFPE).
3 Doutoranda do Programa de Ps-Graduao em Sociologia da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Pesquisadora do Ncleo de Estudos e
Pesquisas em Criminalidade e Polticas de Segurana (NEPS/UFPE).
4 Doutora em Cincia Poltica. Pesquisadora do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e
do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Criminalidade e Polticas de Segurana (NEPS/UFPE).
5 Pernambuco tem 8.796.032 habitantes, segundo dados do Censo de 2010 (IBGE, 2011).
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(Sauret 2012), a reduo das taxas de homicdio alcanou 39% no perodo 2006-2013, atingindo
uma queda de 60% no Recife, capital do estado (Blogs Dirio de Pernambuco 2013).
No so muitas as experincias exitosas de Polticas Pblicas de Reduo de Homicdios no Brasil
nos ltimos 20 anos (Castro et al. 2004; Beato 2008; Ratton 2013) e poucas so aquelas que
tiveram continuidade. Sob esta perspectiva, o objetivo deste paper descrever a poltica pblica
implementada no estado de Pernambuco, o Pacto pela Vida, apontando suas caractersticas,
resultados e desafios.
O Pacto Pela Vida (PPV) um programa do governo do estado de Pernambuco que tem como
finalidade reduzir a criminalidade e controlar a violncia. A implementao do PPV, que desde 2007
colocou em marcha uma srie de estratgias de represso e preveno do crime com foco na
reduo dos homicdios, foi responsvel pela diminuio de quase 40% dos homicdios no estado
entre janeiro de 2007 e junho de 2013.
Como qualquer poltica pblica (Marques e Pimenta 2013), o grande desafio do Pacto pela Vida
a sua consolidao sustentada. As mudanas significativas introduzidas pelo governador Eduardo
Campos com a construo do programa nos levam a refletir sobre as possibilidades de continuidade e
sustentabilidade do PPV, assim como a necessidade de realizar avaliaes especficas das diferentes
dimenses deste programa. Conhecer o programa fundamental para identificar suas foras e suas
debilidades, e para traar mecanismos que permitam a continuidade e o melhoramento da poltica.
Este texto est dividido em duas partes. Na primeira parte, realiza-se uma descrio cronolgica
do desenvolvimento do Pacto pela Vida em Pernambuco desde 2007 at 2013, com consideraes
analticas. Em um segundo momento, apresenta-se um conjunto de consideraes exploratrias
sobre alguns aspectos do programa presentes na fala de atores envolvidos no processo de elaborao
e execuo do PPV e que foram entrevistados para a presente investigao.6 Finalmente, arriscamos
um ensaio de anlise sociolgica e interpretao poltica dos principais avanos e desafios do Pacto
pela Vida.
6 As entrevistas foram iniciadas na primeira semana do ms de outubro de 2013. Foram realizadas 25 entrevistas (12 com gestores governamentais
e 13 com membros da sociedade civil). Os informantes foram selecionados dentre gestores governamentais de primeiro escalo [secretrios de
estado ou secretrios executivos, policiais em nvel de comando, aqui chamados de gestores pblicos), acadmicos e integrantes de movimentos
sociais e organizaes no-governamentais (aqui nomeados como sociedade civil) que tiveram e/ou ainda tem um papel relevante nos processos
de construo, implementao, monitoramento e controle do Pacto pela Vida. Aps a seleo dos informantes, foi feito um esforo para levantar os
contatos de todos os entrevistados e realizar o agendamento das entrevistas. De modo geral, no notou-se resistncia por parte dos entrevistados.
As entrevistas foram semiestruturadas e o tpico guia utilizado foi construdo em torno de 8 perguntas principais. As perguntas possuem o objetivo
tanto de ouvir a avaliao que os informantes tinham com relao ao Pacto pela Vida, quanto de recuperar as memrias em torno do processo de
construo e de desenvolvimento desta poltica.
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A meta de reduo de 12% ao ano na taxa dos CVLIs converteu-se em um elemento regulador da
gesto do Pacto pela Vida. De certa forma, a meta aponta para o tipo de cidade e sociedade que se
desejava construir em Pernambuco.
importante destacar que a legitimidade da meta tambm era um valor em disputa, no incio de
2007. O estabelecimento da referida meta sofreu resistncia tanto por setores das organizaes
policiais, quanto por setores da sociedade civil pernambucana. Mas, o Governador sustentou essa
ideia e a necessidade de se estabelecer mecanismos que possibilitassem a implementao de um
modelo de gesto por resultados.
Alm disso, no diagnstico do PPV foram identificados gargalos no Sistema de Justia Criminal que
favoreciam a impunidade. Dentro dessa nova concepo de segurana pblica, para garantir o xito
da poltica seria preciso articular melhor as agncias do Sistema de Justia Criminal. Em suma, as
Polcias, o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico deveriam se comunicar melhor e de modo regular.
Outro valor que orientou a coordenao do PPV, e que serviu como diretriz para o comit gestor, foi
a defesa do trabalho integrado das polcias. Para que essa integrao fosse possvel, era preciso
desenvolver esse mecanismo de coordenao tanto no nvel central do governo, quanto na Secretaria
de Defesa Social (Macedo 2012).
O Comit Gestor do PPV, como mecanismo de monitoramento da poltica pblica de segurana,
comeou a funcionar de modo regular em 2008 com a coordenao poltica do Governador do
Estado e com a coordenao tcnica do Secretrio de Planejamento. necessrio destacar que
a coordenao, o monitoramento e a gesto do PPV so processuais, no so estticos, mas
dinmicos e tm sofrido modificaes e aperfeioamentos ao longo destes 7 anos.
O fato da SEPLAG estar a frente da coordenao tcnica do comit gestor revela o papel de crebro
do governo que esta secretaria assume na gesto de Eduardo Campos. E indica ainda, em se
tratando da Segurana Pblica, uma concepo de poltica que no restrita polcia, mas envolve
outras secretarias de governo e a articulao com outros poderes. Alm disso, simboliza e refora
o compromisso pessoal do governador com o tema. O Modelo de Gesto do PPV, portanto, traz em
seu bojo uma dimenso de governana elemento de poder e liderana poltica e de gesto.
O Comit Gestor, atualmente, desdobra-se em cinco cmaras tcnicas:
1) Defesa Social;
2) Administrao Prisional;
3) Articulao com o Poder Judicirio, Ministrio Pblico e Defensoria;
4) Preveno Social e
5) Enfrentamento ao Crack.
Cada uma dessas cmaras rene-se entre segunda e quarta-feira para deliberar questes que sero
tratadas na reunio semanal do comit gestor, que acontece todas as quintas-feiras e, uma vez ao
ms, presidida pelo prprio governador.
A consolidao e a legitimidade poltica do modelo de monitoramento e gesto do PPV, combinada
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capacidade tcnica dos gestores, como j dito, uma das principais causas para o sucesso da
referida poltica. Assim, foram muitos os avanos trazidos pelo Comit Gestor do PPV ao longo
desses anos. Alguns dos mais importantes foram:
1) Criao de uma carreira de gestor estadual e a realizao de concursos para preencher
essas vagas. Os gestores foram distribudos entre as secretarias, ou seja, sua atuao no se
concentrou apenas na SEPLAG.
2) Elaborao de protocolos e procedimentos obrigatrios de ao integrada entre as polcias
e indicadores de resultado semanais, para cada uma das 26 reas integradas de segurana em
Pernambuco.
3) Territorializao do trabalho policial com a incorporao da diviso do estado em reas
integradas pelo ncleo estratgico de gesto da poltica pblica. A definio dos procedimentos
de atuao policial passou a ser realizada de acordo com essa diviso territorial. Tal fato permitiu
a sofisticao do acompanhamento da situao dessas reas ao longo do tempo e do espao.
4) A territorializao trouxe avanos tambm na identificao das configuraes de homicdios,
e, portanto, na identificao das causas das mortes violentas, que no possuem o mesmo
padro em todo estado, variando entre reas integradas. Esse avano qualitativo possibilitou
que as polcias atuassem de maneira mais inteligente e sofisticada no combate aos homicdios.
5) O Fortalecimento do Departamento de Homicdios e Proteo Pessoa, do ponto de vista
dos recursos materiais e humanos, e a criao de equipes de CVLI permitiu o aumento da
capacidade de investigao de CVLIs do estado.
6) Criao de gratificaes e estmulos para os policiais que atingirem a meta nas reas sob sua
responsabilidade. Esse mecanismo valoriza e estimula o profissional e possibilita o controle da
atividade e a substituio de profissionais que no estejam sintonizados com a poltica. Nesse
sentido, os ganhos coletivos se tornam ganhos individuais, facilitando o processo contnuo de
mudana institucional rumo a uma maior profissionalizao das polcias.
7) Promoo da articulao entre as agncias do Sistema de Justia Criminal, por meio de
uma cmara tcnica especfica. O que permitiu o ajuste dos tempos das Polcias com os do
Ministrio Pblico, da Defensoria e do Poder Judicirio.
possvel afirmar, desse modo, que o Comit Gestor promoveu (e promove) uma gesto de polcia
baseada no territrio e na resoluo de problemas. O problema a ser resolvido o crime violento
letal intencional, o objetivo reduzir a taxa de CVLI de Pernambuco em 12% ao ano, por meio da
combinao de estratgias de represso qualificada e preveno social, articulando o Sistema de
Justia Criminal e incorporando outros atores da gesto estadual e da sociedade civil.
importante destacar que a legitimidade desse ncleo estratgico central tem componentes polticos
e tcnicos, vinculados importncia do tema na agenda do Chefe do Executivo e da Secretaria de
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Avaliao do PPV
De modo geral, o PPV considerado uma poltica exitosa o que no implica a ausncia de crticas
e uma iniciativa pioneira no estado de Pernambuco, e no Brasil, tanto pelos gestores quanto pela
sociedade civil.
Muitos dos entrevistados ressaltam que esta , de fato, a primeira experincia de poltica pblica
de segurana do estado de Pernambuco. E esse seria o grande salto qualitativo em comparao s
aes implementadas por governos anteriores neste estado e em outros estados brasileiros.
Uma das grandes novidades trazidas pelo PPV seria, num plano mais macro, o seu desenho
institucional, ou seja, a existncia de aes coordenadas, transversais, planejadas, que possuem
continuidade no tempo e no espao e so monitoradas por meio do estabelecimento de prioridades,
de metas e de mecanismos de gesto.
Eu tenho uma avaliao muito positiva. Assim porque eu fao uma avaliao do
Pacto no contexto do estado de Pernambuco. Ento, eu venho trabalhando muito
com o tema da violncia h muitos anos e acompanhei muito de perto os governos
anteriores quando no havia poltica alguma de segurana, n? Ento, o pacto,
claro, ele tem que ser avaliado nesse contexto. Assim... uma poltica que ela
implementada no estado, que tinha altssimos ndices de violncia e criminalidade,
que no tinha nenhum tipo de iniciativa do governamental, desse tipo n? Que
fosse uma poltica abrangente, que ela tivesse uma concepo clara, que tivesse
objetivo, essa coisa toda nunca existiu aqui no estado. Ento, eu acho que a prpria
iniciativa do pacto, ela em si, ela j positiva, n? E os resul...e o fato dela...dele ter
sido implementado...vamos dizer...mais ou menos tal como foi planejado...assim...
ela ter permanecido no eixo n? com os objetivos que...que foram pensados l...l
no incio e ter obtido resultados n...num...com relao a a criminalidade e a
violncia, faz com que ela seja uma poltica muito positiva...assim...ento eu acho
que...ainda continuo avaliando muito bem o Pacto pela Vida, o que no quer dizer
que ele no tenha problemas
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A integrao das polcias, n? Sem uma polcia querer fazer o servio da outra.
Isso muito importante. Integrar no quer dizer misturar, no quer dizer invadir o
espao, no. (...)E esse modelo que exigia o trabalho conjunto, isso um ponto
muito forte. Ento, integrao, em um primeiro momento das polcias em si e em
um segundo momento a integrao das instituies de segurana e justia como
um todo: o Ministrio pblico e o poder judicirio, defensoria pblica e, por fim, o
sistema penitencirio.
Gestor Pblico
Principais crticas
O reconhecimento do xito do PPV, no o isenta de crticas. Nesse ponto, h uma diferenciao
maior entre as falas de gestores pblicos e da sociedade civil. O olhar dos gestores volta-se mais
para identificao de gargalos e de pontos que podem ser mais bem trabalhados no futuro desde
o ponto de vista dos mecanismos e estratgias de gesto. J a ateno da sociedade civil volta-se
para questes mais valorativas e, especificamente, para o papel que desempenha na evoluo e no
monitoramento da poltica.
Nesse sentido, uma primeira crtica feita de modo recorrente pelos atores da sociedade civil a de
que o papel da represso foi privilegiado em detrimento do papel da preveno nesta poltica
pblica. Tais informantes argumentam que a fatia do oramento destinada s atividades de preveno
efmera comparada verba designada para aes repressivas.
Alm disso, representantes da sociedade civil alegam que as atividades de preveno no so
estruturadas e monitoradas criteriosamente, como feito com as aes repressoras. Afirma-se
que, no mbito da preveno, o modelo de gesto caminha a passos mais lentos e ainda no est
completamente estruturado.
Voc procura informao sobre as aes preventivas do pacto e o que voc
encontra so essas aes isoladas, n? (...) Preveno ela tem que ter o mesmo
tipo de concepo que voc tem pra represso, ela tem que ser integrada,
ela tem que ter meta, voc vai ter que, integrar com outro campo da poltica,
assistncia social, educao, sade. Integra de que maneira? Onde que voc
mede resultado? Voc tem que fazer a mesma coisa para rea de preveno que
voc faz na rea de represso.
Sociedade Civil
Voc pode atacar a violncia numa origem muito anterior a violncia propriamente
dita. Voc pode reduzir o nmero de indivduos motivados, por exemplo, n? E
no foi essa a deciso do governo.
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Para muitos, a razo dessa defasagem estaria na busca por resultados mais imediatos, o que acabaria
por reforar uma concepo policialesca de segurana pblica. De acordo com essa percepo, o
PPV estaria centrado somente na atividade policial e esqueceria das outras facetas do fenmeno da
violncia e da criminalidade, que tem cunho cultural e social, e, dessa forma, estaria reproduzindo
de modo mais sofisticado e com xito o modelo conservador de segurana pblica que procurava
combater.
Eu acho que o Pacto pela Vida tem o mrito de ser um programa pra segurana
pblica num estado que historicamente no tinha esse tipo de programa, mas eu
tenho uma viso sobre o pacto que ele ainda no traz nada de novo na percepo
da violncia, na construo de uma sociedade diferente, mais justa. Ele um
programa policialesco, como outros que aconteceram no mundo inteiro, e que
procura reduzir os homicdios atravs de um monitoramento mais prximo do
aparelho coercitivo do estado.
Sociedade Civil
Por outro lado, gestores do governo argumentam que a preveno na segurana pblica faz parte de
um projeto governamental mais amplo e que esta faceta da segurana pblica, portanto, no est
sendo negligenciada ou prejudicada. Apesar disso, alguns gestores reconhecem que as polticas
de preveno desenvolveram-se mais lentamente que as polticas de represso qualificada. Porm,
estes gestores afirmam que, nos ltimos anos, a preveno vem assumindo um maior protagonismo.
No trecho da entrevista apresentado a seguir, a educao integral aparece como carro chefe do
programa de preveno violncia.
Mas a preveno ele t em uma coisa que eu acho muito mais forte e que o
governador falou algumas vezes, que ningum tem captado, que cientificamente
provado quando se fala em segurana, n? Tem duas coisas comprovadas que
melhoram a segurana. Isso cientificamente [comprovado] fazendo anlise de
regresso: prender, encarceramento e educao integral. Pernambuco hoje
tem o maior programa de educao integral do Brasil. Isso ningum fala. Isso no
t nem na fala da gente do Pacto pela Vida que era para estar. A gente est falando
isso porque est em outro pacto, Pacto pela Educao, que a gente vende de
como se fosse outro programa. E na verdade ele o grande programa de incluso
social educacional, tambm de reduo de criminalidade, por qu? Por que as
escolas de tempo integral e de tempo semi-integral, elas no esto s nas reas
nobre. (...) Ento, o nosso programa de preveno, na verdade, o carro chefe dele
se chama educao integral
Gestor Pblico
A preocupao com o sistema prisional aparece, ainda que de modo diverso, nas falas de gestores
e de membros da sociedade civil. Na viso dos atores da sociedade civil, especialmente dos
militantes na rea dos Direitos Humanos, haveria um encarceramento massivo promovido pelo PPV,
sem uma preocupao com a qualidade dessas prises e com os aspectos estruturais do sistema
penitencirio.
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23
Dentro do governo, o sistema prisional reconhecido por vezes como um gargalo que ainda
permanece como um desafio a ser enfrentado nos prximos anos. Mas, na viso dos gestores, houve
inteligncia e planejamento nos encarceramentos que se focaram em homicidas e em homicidas
contumazes. O fator de preocupao justamente a necessidade de melhorar a estrutura fsica das
prises e tambm a gesto do sistema carcerrio como um todo.
Um pas dicotmico, n, um pas contraditrio, ento voc tem uma estrutura
poltica sofisticada com um Estado de Direito ausente. Ento a preocupao
do governo de melhorar o sistema prisional, fazer com que o sistema prisional
funcione, que do jeito que ele est hoje ele est funcionando para o crime
organizado, so as relaes que a gente v hoje
Sociedade Civil
Eu no tenho dvida nenhuma de que isso, alis eu acho que uma crtica que
eu fao ao Pacto pela vida do Governo do estado. Ele no avanou no sistema
prisional, n, a gente tem ainda no sistema prisional pernambucano os presos
liderando o trfico de drogas dentro do presdio, liderando ainda o extermnio
dentro do presdio. So presdios que tem superlotao e no foi uma coisa
resolvida dentro do Pacto pela Vida do governo do estado.
Sociedade Civil
No discurso da sociedade civil, a interrupo do dilogo entre governo e sociedade aparece como
uma das mais substantivas debilidades do Pacto pela Vida. A sociedade civil teve participao ativa
no momento de formulao do projeto e de disputa valorativa em torno do mesmo, dando legitimidade
ao PPV. Porm, no segundo momento, sentiu-se alijada do processo, sem ter mecanismos diretos
de participao no monitoramento e na avaliao do projeto.
O principal exemplo da interrupo do dilogo, dado por esses informantes da sociedade civil
organizada a no instaurao do Conselho Estadual de Segurana Pblica que teria sido aprovada
na I Conferncia Estadual de segurana Pblica o ltimo canal de participao mais direta da
sociedade civil organizada.
Optaram por um modelo de dilogo com a sociedade civil e de participao que
excluiu os conselhos, os conselhos e os processos de conferncia. (...) O Pacto
pela vida previa a instalao do Conselho Estadual de Segurana Pblica e previa
a realizao de Conferncias Estaduais de Segurana Pblica a cada trs anos.
Isso no aconteceu. (...) O pacto mudou muito, aquele pacto que foi desenhado l
no incio ele hoje j diferente em termos de linha de ao, da estrutura mesmo
do programa. Ele j outra coisa. Agora ns no temos informao porque voc
no tem acesso, apesar do governo dizer que a reunio das cmaras tcnicas
aberta a qualquer pessoa e tal, no exatamente assim.
Sociedade Civil
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Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad
Principal desafio
A ttulo de concluso, importante perceber que se a vontade poltica do governador um dos
principais pontos fortes identificados no PPV, em ano eleitoral, ela se torna, paradoxalmente, uma
das principais fragilidades da poltica.
Uma das preocupaes apresentadas pelos entrevistados a possvel descontinuidade do programa
com a mudana de governo. o dilema que coloca o Pacto pela Vida no limite entre uma poltica de
governo e uma poltica de Estado. Apesar dos constantes esforos por institucionalizar o programa
vide o papel da SEPLAG, o estabelecimento de protocolos policiais etc. ter a figura do governador
como pilar de sustentao do PPV faz com que uma mudana de governo ameace a continuidade
desta poltica de segurana no estado de Pernambuco.
Muitos dos entrevistados mostraram-se descrentes quanto criao de mecanismos institucionais
capazes de garantir a continuidade da poltica, diante de um governo que no a trate como prioridade
e que no tenha o compromisso e o empenho do chefe do executivo com a questo da segurana
pblica.
Apesar disso, alguns acreditam que o PPV tem capilaridade entre os formadores de opinio e a
sociedade em geral, a ponto de garantir uma presso da populao para a manuteno do programa.
A gente tem que fazer com que esse programa, essa marca, no seja uma
marca de Eduardo Campos, certo? E sim um programa de poltica pblica do
estado de Pernambuco. Ou seja, que ele se mantenha independente da mudana
do governo, independente de quem venha a assumir o cargo de governador do
estado de Pernambuco quando Eduardo Campos no for mais o governador.
Sociedade Civil
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25
Concluses
Silveira, Ratton, Monteiro e Menezes (2013) observam que, se examinarmos as dinmicas internas
s regies brasileiras, perceberemos que em 2000, a regio Sudeste puxava as taxas brasileiras
para cima, com uma taxa de homicdios de 36,52 homicdios por 100.000 habitantes, quando a
taxa brasileira era de 26,71 por 100.000. O Nordeste, em 1996, apresentava uma taxa inferior
nacional, com 19,36 por 100.000 habitantes. Contudo, tomando os ltimos nmeros divulgados
pelo DATASUS (2013), que incluem as informaes sobre mortalidade entre 1996 e 2011, notvel
a inverso das posies: a taxa do Sudeste cai para 19,95 enquanto a do Nordeste cai para 36,24.
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Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad
Conforme indicamos acima, os dados do DATASUS indicam que no perodo entre 2007 e 2013, o
nico estado da Federao que observou queda consecutiva das taxas de homicdio em todos os
anos foi Pernambuco. Indo mais alm, os dados da Secretaria de Defesa Social de Pernambuco
(INFOPOL/SDS) apontam para uma reduo de 39% da taxa de crimes violentos intencionais em
Pernambuco e de 60% na cidade do Recife entre janeiro de 2007 e dezembro de 2013 (SDS, 2014).
Se tomarmos os dados do INFOPOL/SDS como referencia, as taxas de Pernambuco e de Recife
esto em torno de 34 e 28/100.000 habitantes, o que constitui reduo significativa e um indicador
robusto de que, no perodo que se inicia em 2007, ano em que se inicia o Pacto pela Vida, tambm
o comeo de uma reduo contnua e consistente da mortalidade violenta em Pernambuco.
Este artigo tentou levantar e discutir algumas das principais mudanas e avanos que, na percepo
de alguns dos principais atores envolvidos com a referida Poltica Pblica podem ter produzido os
efeitos de reduo nas taxas de homicdio no estado.
Para os autores deste artigo, alguns pontos devem ser ressaltados como fundamentais para
a construo e implementao da Poltica Pblica de Segurana de Pernambuco, o PPV-PE: a)
a entrada do tema na agenda poltica como elemento central do governo Eduardo Campos; b) a
capacidade de liderana do Governador do Estado na conduo da Poltica de Segurana (PPV-PE);
c) as mudanas institucionais realizadas no nvel do planejamento estratgico; d) a construo de
um modelo e de uma instncia de gesto transversais e integrados de vrias agncias do executivo
estadual e do Sistema de Justia Criminal; e) a definio de prioridades claras (tanto no nvel polticovalorativo, quanto no nvel prtico: os homicdios como foco da poltica pblica); e) a utilizao de
informao de boa qualidade para a tomada de deciso e resoluo quase-imediata de problemas;
f) o desenvolvimento de um ambiente de colaborao interinstitucional semanal voltado para o
acompanhamento territorial das taxas de crimes violentos e dos protocolos policiais e no-policiais
de interveno em cada rea integrada de segurana; g) os mecanismos de controle externo e
interno da atividade policial dirigidos para as prioridades estabelecidas; h) a reforma incremental das
Polcias atravs de sistema de promoes e de incentivo ao cumprimento das metas; i) o papel ativo
da Corregedoria Integrada de Defesa Social na punio de policiais envolvidos com a produo de
mortes violentas; j) a realizao de operaes policiais integradas dirigidas para o desbaratamento
de redes criminosas de produo de mortes violentas (grupos de extermnio, grupos organizados
que controlavam o atacado e o varejo de drogas ilcitas); l) o apoio dos meios de comunicao a
partir do momento em que h uma percepo evidente de que o PPV-PE produzia efeitos nas reas
mais vulnerveis violncia.
O sucesso objetivo do PPV-PE, evidenciado acima e reconhecido por agncias internacionais como
a ONU (Folha PE 2013) e o BID (Blog do Jamildo 2014), no obscurece o fato de que alguns desafios
permanecem para os prximos anos: a) a reforma do sistema prisional e do sistema de medidas
socioeducativas; b) a manuteno da capacidade de inovao no plano policial; c) o aperfeioamento
dos mecanismos de gesto e sua incorporao pela polcia; d) o desenvolvimento dos sistemas de
informao; e) a transformao dos processos de formao policial; f) a participao mais efetiva
do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio na implementao do PPV-PE: g) o desenvolvimento
de estratgias de preveno da violncia e da criminalidade, tanto no plano da preveno primria,
quanto secundria e terciria (vide Ratton 2012); h) a incorporao dos municpios aos processos
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27
de preveno social. Deve ser notado que alguns destes desafios esto relacionados e dependem
de eventuais mudanas de orientao no nvel federal ou de mudanas no plano legislativo que
possam forar municpios e governo federal a participarem de forma mais ativa da construo de
programas voltados para a reduo da violncia e do crime.
Concluindo, arriscamos dizer que as estratgias de implementao de polticas pblicas topdown (Pressman e Wildavsky 1973) foram fundamentais para a que a expresso da inteno
governamental de reduzir os homicdios pudesse produzir resultados efetivos (Otoole Jr 1995)
em todo o perodo analisado (2007-2014). A participao e o envolvimento do governador e dos
nveis centrais do governo na construo e implementao do PPV constituem parte significativa
da explicao do sucesso do mesmo, constituindo tambm o principal desafio para a continuidade
e a sustentabilidade de tal Poltica de Segurana Pblica. A predominncia deste tipo de abordagem
predominou no primeiro governo Eduardo Campos (2007-2010) e garantiu a emergncia de novas
formas organizacionais no segundo governo (2011-2014). Este segundo momento caracterizado
pela emergncia, j visualizada no primeiro momento, de dimenses substantivas de interveno
(...), estratgia de implementao mais adaptativa, colocando a negociao, a construo de
acordos, a adaptao e a aprendizagem como instrumentos centrais para preservar o esprito da
interveno, ainda que com reviso de prazos, metas e do prprio planejamento (Berman 1980
apud Costa e Bronzo 2012).
Esto dadas algumas das condies fundamentais para a continuidade do ciclo virtuoso de
inovaes que produziu resultados expressivos nos ltimos oito anos na rea de Segurana Pblica
em Pernambuco. Mas o equilbrio entre a manuteno da capacidade de liderana localizada no
Executivo Estadual e o desenvolvimento permanente de mecanismos de institucionalizao e
adaptao nos nveis intermedirios de implementao do Pacto Pela Vida sero os elementos chave
para o avano das Polticas Pblicas de Segurana no estado nos prximos anos.
Finalmente, uma agenda de investigaes promissora e j iniciada pelos autores deste paper e que
sero tornadas pblicas em 2014, com apoio do Banco Mundial e Open Society Foundations, diz
respeito necessidade de avaliaes de impacto dos programas componentes do Pacto pela Vida e
de avaliaes comparada dos custos do PPV-PE.
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acesso: 20 de fevereiro 2014.
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Efetividade e Avaliao em
Programas de Preveno ao
Crime em Minas Gerais
Claudio Beato, Andra Maria Silveira
Evento Na correria com o Fica Vivo!, promovido pelo Ncleo de Preveno Criminalidade do bairro Ribeiro de Abreu (Belo Horizonte/MG).
Crdito SEDS-MG
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Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad
Resumo
Neste ensaio iremos analisar estudos que avaliaram a efetividade das polticas de preveno
adotadas pelo Governo de Minas Gerais em relao criminalidade. Focaremos mais em trabalhos
de avaliao de resultados do que processos de implementao desses programas e projetos. Tratase, portanto, de artigos com alguma evidncia emprica, que podem ser classificados de acordo com
seu grau de cientificidade. Para uma discusso mais sistemtica, utilizaremos a Escala de Maryland
que classifica as pesquisas de avaliao segundo suas foras e fraquezas metodolgicas em cinco
categorias. Logo a seguir, traaremos um paralelo deste contexto com outros pases. Finalmente,
discutiremos algumas implicaes desta discussoacerca dos programas de preveno.
Introduo
Quando se discutem as polticas sociais e criminalidade, uma combinao de polticas sociais e
programas de preveno ao crime frequentemente proposta visando a manuteno de baixas taxas
de crime. Embora no seja muito clara a associao entre programassociais genricose programas
especficos para o trato da criminalidade, a concepo usual associa este tipo de interveno social
com a reduo de crimes, devido a um senso comum segundo o qual polticas sociais genricas
devem afetar a criminalidade (Welsh e Farrington 2012; Rolim 2006).
Mas quais so os efeitos mais importantes dessas polticas sobre a reduo da criminalidade? Essa
dificuldade de avaliarmos ocorre em parte porque polticas sociais so elaboradas e executadas em
diferentes nveis da administrao pblica (municipal, estadual, federal). No Brasil, por exemplo,
as polcias esto sob o controle dos governos estaduais, mas uma parte significativa das polticas
sociais est sob os auspcios de governos municipais e o governo federal. Os municpios, por sua
vez, tm uma grande capilaridade na execuo de programas voltados para os mais distintos pblicos
como jovens, famlias em situao de risco, jovens em liberdade assistida ou populaes de ruapara
citar apenas alguns grupos que poderiam ser mais diretamente relacionados ao tema da preveno
da violncia (Banco Mundial 2003; Soares 2006). Contudo, o poder de polcia dos municpios
muito limitado e restrito s Guardas Municipais, o que constitui um limite para a configurao de
projetos Weed and Seed que articulam elementos de represso qualificada e preveno social (Banco
1 Professor titular do Departamento de Sociologia na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e coordenador do Centro de Estudos em
Criminalidade e Segurana Pblica (CRISP/UFMG).
2 Professora associada do Departamento de Medicina Preventiva e Social da Universidade Federal de Minas Gerais.
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Mundial 2003; Soares 2006; Rigakos 1996; Kelly et al 2005). Neste cenrio, muitos programas desta
natureza, que visam conjugar diferentes estratgias de controle, so oriundos das esferas estaduais
de governo, tais como as Unidades de Polcia Pacificadora (UPP), o Pacto pela Vida ou o Fica Vivo.
Por outro lado, existe um problema conceitual ligado dificuldade em se conceber programas de
policiamento como atividades de preveno. um equvoco comum o tratamento programa de
preveno de uma maneira distinta e separada dos programas ligados ao policiamento. Muitos
dos projetos avaliados so desenvolvidos pelas polcias, ou so projetos nos quais elas tm uma
participao ativa. O IGESP, ou o GEPAR do Fica Vivo, so exemplos bem sucedidos de programas
de preveno envolvendo a polcia. Outros, como o Patrulhamento Ativo, tm todas as condies
de serem um xito, embora nunca tenham sido avaliados de forma mais sistemtica (Beato 2008;
Soares et al 2013).
Outro aspecto a ser considerado diz respeito ao escopo das intervenes, o que afeta diretamente
a possibilidade de efetuarmos avaliaes mais ou menos cientficas. Na literatura latino-americana,
e brasileira em especial, proliferam anlises acerca de projetos de natureza institucional mais ampla
e sistmica (Beato 2012). Assim, via de regra, eles compreendem desde intervenes de natureza
gerencial que busca integrar aes em diferentes nveis, como programas e projetos especficos
voltados para diferentes tipos de pblicos. Envolvem diferentes atores organizacionais que atuam
sob lgica distinta, bem como aes em diferentes nveis de complexidade tais como projetos de
reestruturao e requalificao urbana, ou de reeducao e reintegrao de menores infratores
ou egressos do sistema prisional. No por acaso, as polticas mais conhecidas neste mbito so
patrocinadas por Governos Estaduais que muitas vezes buscam financiamento federal.
Um dos textos mais centrais para a discusso de uma poltica baseada em evidncias o de Lawrence
Sherman (Sherman et al 2002), no qual so arrolados mais de 500 estudos norte americanos e
ingleses para os quais se buscou avaliar a efetividade de programas e projetos de preveno.As
iniciativas so categorizadas segundo sete ambientes institucionais de implementao: a) famlia, b)
as escolas, c) comunidades, d) mercado de trabalho, e) lugares, f) agncia de polcia e, g) cortes
e instituies correcionais. O caso norte americano e ingls abundante em experincias, projetos
e programas voltados especificamente para temticas particulares relacionadas violncia e
criminalidade. Consideram-se projetos e programas bastante especficos e com foco bem delineado,
o que torna a avaliao robusta cientificamente, pois permite estabelecer relaes de causalidade.
Contudo, este foco diminui muito a capacidade de generalizao em direo a uma poltica sistmica.
Na tradio brasileira, por sua vez, a estratgia de poltica institucional que dirige-se no a
programas especficos em ambientes institucionais localizados, mas s grandes linhas e conjuntos
de projetos que compem uma poltica de estado (Beato 2012; Soares 2006). Como resultado,
muitas discusses so de avaliaes de processo, que se referem a como eles foram feitos, mais
do que aos resultados obtidos. Se por um lado, este tipo de estratgia quase inevitvel dado nosso
contexto de urgncias de curto prazo, de limitaes constitucionais e institucionais e da capacidade
cognitiva operante na segurana pblica, por outro lado, isto limita severamente nossa capacidade
de avaliar criticamente quais os componentes e elementos que funcionam mais na preveno (Beato
2012; Silveira 2007).
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Assim, diversos aspectos contribuem para delinear os diferentes estilos de avaliao e implementao
de projetos, polticas e programas. O enfoque multidimensional ainda a tnica no universo das
polticas pblicas de segurana brasileiras. Isto resulta em programas mais caros e sujeitos a
ineficincia. Contudo, existem excees, e iremos discutir aqui algumas delas.
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Embora o banco de dados liste apenas 168 iniciativas, profissionais da rea reconhecem a existncia
de nmero superior de programas e projetos de preveno em curso, muitos conduzidos por
Organizaes No Governamentais, Instituies religiosas, e OSCIP(Organizao Social de Interesse
Pblico), a sua maioria tendo como campo de atuao as comunidades e como populao alvo crianas
e jovens. A maior parte dos projetos oferece oficinas de recreao, esporte, profissionalizao,
reforo escolar, cultura e arte. A ideia de ocupao do tempo dos jovens de forma a retir-los das
ruas e oferecer um espao alternativo de socializao prevalente.
No campo das polticas de sade, tem destaque a Portaria No 737/GM (16 de maio de 2001), referente
Poltica Nacional de Reduo da Morbimortalidade por Acidentes e Violncias, que estabelece, por
sua vez, as diretrizes e responsabilidades institucionais, nas quais esto contempladas e valorizadas
medidas inerentes promoo da sade e preveno desses eventos, mediante o estabelecimento
de processos de articulao com diferentes segmentos sociais (Brasil 2001). A proposta de poltica
est fundada no conceito constitucional de sade que abrange as questes relativas a estilos de vida
e aos condicionantes sociais, histricos e ambientais nos quais est imersa a sociedade brasileira.
A portaria aponta ainda as diretrizes para a Poltica.
A primeira delas promoo da adoo de comportamentos e de ambientes seguros e saudveis,
atravs de ampla mobilizao da sociedade em geral, e da mdia em particular, para a importncia dos
acidentes e das violncias, bem como o reforo das aes intersetoriais relacionadas ao tema (Brasil
2001). Para isto, sugere estratgias como a dos Municpios Saudveis, Prefeito Amigo da Criana
e Escolas Promotoras de Sade, a divulgao tcnica dos dados sobre acidentes e violncias,
o apoio a seminrios, oficinas de trabalho e estudos, e o estmulo s sociedades cientficas que
produzem revistas especializadas para que promovam discusses e elaborem edies temticas.
O texto legal fala ainda da necessidade de desenvolver a corresponsabilidade do cidado num
sentido amplo, incluindo a participao na reivindicao, nas proposies e no acompanhamento
desta Poltica, e na promoo de ambientes seguros e comportamentos saudveis relacionados
preveno de acidentes e de violncias e de seus fatores de risco, como uso de drogas e lcool,
armas de fogo, a no observncia de regras de segurana e as relaes interpessoais conflituosas.
As medidas nesse sentido consideraro tanto os ambientes domsticos, de lazer, de trabalho e de
trnsito, quanto aqueles em que se desenvolvem os processos de convivncia social (Brasil 2001).
O Ministrio da Sade recomenda ainda que as aes de preveno estejam incorporadas em todos
os programas, planos e projetos de ateno a grupos especficos da populao e a temas de sade.
A segunda diretriz trata do monitoramento de acidentes e violncias incluindo a capacitao e a
mobilizao dos profissionais de sade que atuam em todos os nveis de atendimento do SUS, visto
que, a melhoria da qualidade da informao considerada prioritria.
A terceira diretriz trata da sistematizao, ampliao e consolidao do atendimento pr-hospitalar
de forma a reduzir a mortalidade dos eventos violentos, atravs do estimulo organizao e
implantao de servios de ateno pr-hospitalar, incluindo estabelecimento de normas tcnicas,
padronizao de equipamentos e veculos para transporte de vtimas e formao de recursos
humanos.
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Infraestrutura
Em relao ao conjunto de aes voltadas para a proviso de uma infraestrutura adequada para a
realizao das polticas pblicas, esto includas desde a construo de prdios e estabelecimentos
prisionais e de atendimentos de adolescentes infratores, at a gesto de frotas de veculos das
polcias. Embora no diretamente concebidas em funo de estratgias de preveno da violncia,
muitos programas tm um impacto direto, pois se relacionam a aes que modernizaram o sistema
prisional e com isso atenuaram o nvel de tenso que poderia gerar um maior grau de reincidncia
no sistema. Neste sentido, uma das experincias mais importantes foi a implantao das APACs
(Associaes de Proteo e Assistncia aos Condenados), uma metodologia que vem sendo
gradativamente adotada em novos centros de internao3 (Muhele 2013).
Curiosamente, embora seja item onipresente em toda pauta de reivindicaes sindicais e corporativas,
jamais tivemos uma avaliao mais consistente do impacto que investimentos neste plano tm
sobre a criminalidade e violncia. certo que melhores condies de trabalho e infraestrutura so
importantes para o exerccio profissional, mas o resultado disto em termos de efetividade ainda
algo a ser demonstrado.
3 Trata se de um mtodo de aprisionamento com base em alguns princpios como participao da comunidade, ajuda mtua, trabalho e atividades
voluntrias, religio. Tem direito assistncia jurdica e contam com a participao das prprias famlias. Tem sido crescentemente adotado pelo
Governo do Estado de Minas Gerais.
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Aqui temos algumas avaliaes de aes mais consistentes feitas, em particular a respeito de uma
verso anterior da Integrao do Sistema de Defesa Social, que demonstraram inequivocamente a
efetividade deste tipo de ao (Soares2011).
O modelo Integrao e Gesto de Segurana Pblica (IGESP) compe o eixo central da poltica
de integrao das polcias militar e civil de Minas Gerais, inaugurada em meados de 2005.
Trata-se de modelo de gesto que baseou-se no gerenciamento policial COMPSTAT (Estatstica
Computadorizada) implementado pela polcia de Nova York, no inicio dos anos de 1990, e que foi
adaptado s necessidades locais pelo CRISP/UFMG (Crisp 2008). A especificidade do IGESP est na
interlocuo sistemtica e ao integrada entre as diversas agncias do sistema de defesa social, na
identificao qualificada, por exemplo, de criminosos reincidentes em reas integradas especficas
e problemas que ultrapassam os limites dessas reas e perpassam a cidade, como por exemplo,
o furto e o roubo de carros, o assalto e roubo a transeunte, e o envolvimento de adolescentes em
vrias atividades criminosas. Trata-se de uma experincia de policiamento baseado em evidncias e
orientado para resultados.
Analisando os resultados em 56 cidades onde o modelo foi encontrado, houve uma correlao entre
a introduo do IGESP e a reduo dos crimes nestas localidades. Foi feita uma avaliao de impacto
deste modelo, utilizando de modelos de regresso controlandos pelo perodo de implementao
(Ferreira 2011).
Os resultados mostraram que, na perspectiva mais conservadora, houve uma reduo de 24% nos
crimes contra a propriedade e de 13% nos crimes contra a pessoa. Existe ainda alguma evidncia de
que haveria um efeito retardado nas taxas de homicdio (Ferreira 2011).
Recentemente, rivalidades corporativas terminaram comprometendo os resultados obtidos, fato que
certamente est na origem do crescimento vertiginoso dos crimes violentos observados nos ltimos
trs anos. Diante da deteriorao posterior do programa, no foram efetuadas novas avaliaes
de resultado. Este caso mereceria um estudo mais aprofundado das avaliaes de processos
que identificassem os diversos percalos enfrentados pelo programa, e que levaram a um total
desvirtuamento da concepo original.
Outras aes, como as relacionadas ao videomonitoramento, foram avaliadas em um grau bastante
baixo de cientificidade, limitando-se a comparar temporalmente a subida ou descida de indicadores,
mas sem nenhuma preocupao com a anlise de reas de controle, ou de variveis intervenientes
que poderiam estar interferindo no processo.
As aes de fortalecimento e anlise de inteligncia tambm nunca foram adequadamente avaliadas
em virtude dos problemas de implementao enfrentados nesta rea. O primeiro deles tem a ver com
o Sistema Integrado de Informaes, cuja complexidade exigiria um treinamento muito mais intensivo
dos responsveis pela entrada dos dados, o que parece ter ocorrido de forma muito preliminar. Alm
disso, observa-se uma grande discrepncia na capacidade de anlise dos dados, fato que levou a
uma insuficincia de diagnsticos e relatrios de anlise criminal.
36
37
Uma parcela destas dificuldades tem a ver com a apropriao institucional do sistema, que leva a um
distanciamento de outras organizaes em relao utilizao dos dados(Castro et al 2003; Jornal
O Tempo 2014; Tribuna de Minas 2012). Soma-se a isso, a constatao,crescentemente relatada em
diversos rgos de imprensa e pesquisa, da baixa qualidade dos dados e at mesmo da manipulao
grosseira deles pelos agentes operadores do sistema(Castro et al 2003; Jornal O Tempo 2014;
Tribuna de Minas 2012).
Recentemente, aes como a Implantao do Centro de Comando e Controle financiadas pelo
Governo federal, tem sido objetos de avaliaes sob demanda de Ministrios como o de Esportes
e da Cincia e Tecnologia, num processo que ainda est em curso, e sem nenhum resultado a
apresentar.
37
38
Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad
38
39
hiptese de que a reduo dos homicdios resultou das aes implementadas pelo Programa, foi
elaborado um modelo estatstico baseado em modelos lineares generalizados. Observou-se nos
primeiros seis meses uma reduo de 69% no nmero mdio de homicdios. Nos perodos de refluxo
e retomada parcial do Programa, o efeito de reduo dos homicdios diminui, mas a diferena entre
coeficientes com aquele do perodo inicial no foi estatisticamente significante.
Outro estudo de efetividade de Betnia Peixoto (Peixoto 2008), que fez uso do mtodo de Diferenas
em Diferenas com Pareamento por Escore de Propenso para analisar os setores censitrios
de diferentes favelas onde foi implementado o Programa. Para Diferenas em Diferenas, foram
consideradas duas amostras que no receberam o programa: a cidade como um todo e um grupo
similar de favelas.
Os resultados mostraram que entre 2004 e 2006 o programa reduziu 10.72 homicdios por 100.000
habitantes por semestre na rea piloto, em comparao s outras reas. Os custos com homicdios
evitados variam entre 93 e 113 mil dlares. A taxa de retorno do programa favorvel em praticamente
todos os parmetros utilizados, variando de 4% a 840%. Estes resultados sugerem que o Fico Vivo
apresenta uma relao custo benefcio favorvel. Este tipo de ao em rede terminou inspirando os
programas de integrao do IGESP.
4 O indicador est relacionado ao acesso da populao a cinco dimenses: Ambiental (acesso a moradia de qualidade e saneamento); Cultural
(acesso a escolas); Econmico (aceso ao trabalho e renda); Jurdico (acesso a suporte jurdico); Segurana para sobrevivncia (acesso a servios
de sade, alimentao, segurana e bem estar social).
39
40
Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad
N Escolas no
EVCA
-0,11 a 0,03
0,04 a 0,18
0,19 a 0,33
Acima de 0,34
TOTAL
16
37
17
9
79
4
8
6
3
19
40
2005/2006
Grupo de
escolas
Mdia/100
alunos
Mdia/100
alunos
Diferena
Projeto
Controle
Total
5,5
4,8
5,3
73
19
92
6,3
6,5
6,3
75
19
94
14,50%
35,40%
18,90%
41
Esta uma das poucas avaliaes quasi-experimentais feitas em polticas pblicas de segurana.
exceo do Fica Vivo e do IGESP, bem como do Escola Viva e Comunidade Ativa, pouco ou
quase nenhum destes diversos projetos estruturadores foram submetidos a uma avaliao mais
consistente de resultados, limitando-se ao controle de metas de processo em suas respectivas
implementaes.
Nvel 1: Correlao entre um programa de preveno e uma medida de crime em algum ponto do
tempo
Exemplo: reas que tm o projeto de Olho Vivo so menos violentas do que aquelas que no
o possuem.
Existem problemas em relao validade interna, no se podendo estabelecer uma ordem causal.
Pode ser que estas reas sejam habitadas por pessoas que esto mais predispostas a exercer algum
grau de controle do que ocorre nos seus bairros, e isto seja mais decisivo que o programa em si
mesmo
Nvel 2: Medidas do crime antes e depois do programa, sem nenhuma condio comparvel de
controle. Sequncia temporal entre o programa e os resultados de crime observados, ou a presena
de um grupo de controle sem demonstrar a comparabilidade entre eles.
Exemplo: O crime decresceu depois que foram instaladas as cmaras do Olho Vivo. Se
compararmos as reas que tem o Olho Vivo com outras da cidade, vemos que o crime diminuiu.
Existe uma ordem causal, mas no se pode afirmar nada da validade interna. Embora exista uma
crena de que existe um nexo causal entre a implantao do programa e os resultados, outros
fatores no foram controlados como o declnio em outras reas sem o programa, ou mesmo que
outras variveis possam estar operando que tenham contribudo para o declnio (a presena mais
ostensiva de policiais. p.ex.). Alm disso, os termos de comparao no foram explicitados.
Alguns autores consideram que no vale a pena tomarmos os nveis 1 e 2 como evidncias vlidas
(Cook e Campbell1979).
41
42
Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad
A tabela a seguir ilustra alguns destes estudos, sem pretender ser exaustiva. Apenas tomamos os
estudos que julgamos mais relevantes para os propsitos deste paper.
42
43
Teses de doutorado
Cruz, M.V
Silveira, Andrea
2005
2007
2007
Tese DR
Tese DR
Tese DR
UFMG
UFMG
Ed. FGV
UFMG
Policiamento
Comunitrio
Fica vivo
Todo o sistema de
Defesa Social de MG
Fica Vivo
Ttulo
Para administrar
a ordem pblica e
a aplicao da lei:
formas de policiamento
em uma perspectiva
comparada BrasilEstados Unidos Uma
anlise das experincias
de Belo Horizonte MG
e Washington-DC
Avaliao do programa
Fica Vivo no morro das
pedras em Belo
Horizonte
Segurana Pblica
no Brasil: desafios e
perspectivas
Uma contribuio
para preveno da
criminalidade
Objetivo
Pesquisa qualitativa,
estudo comparativo de
casos
Quase- experimento
Autor
Ano
Texto
Instit.
Programa
Tipo
Mtodo
utilizado
Processo e resultado
Processo e resultado
Observao,
entrevistas, anlise
documental
Escala
Maryland
Observao, entrevistas,
anlises descritivas e
modelo regresso
2
Peixoto, Betnia
Quase-experimento
Processo e resultado
Resultado
Observao,
entrevistas, anlises
descritivas
Grupo controle
43
44
Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad
Teses de mestrado
Mrcia Cristina Alves
Carvalho, E. A.
Carvalho, Deborah
Ano
2008
2008
2007
Texto
Dissertao mestrado
Dissertao mestrado
Dissertao mestrado
Instit.
FJP
PUC MG
UFMG
Fica Vivo
Olho Vivo
Escola Viva
Programas de preveno da
criminalidade: dos processos
sociais inovao da Poltica
Pblica. A experincia do Fica
Vivo!
Avaliao de polticas
pblicas para a reduo da
violncia escolar em Minas
Gerais: O caso do Projeto
Escola Viva, Comunidade
Ativa.
Objetivo
compreenderelementos de
programa de preveno
Tipo
Mtodo
utilizado
Processo e resultado
Resultado
Resultado
Sries temporais
Grupo de controle
Autor
Programa
Ttulo
Escala
Maryland
Relatrio avaliao
Beato Filho
Peixoto, et ali
Ano
2005
2011
Texto
Relatrio
Relatrio
WB
FJP
Fica Vivo
Poltica de Segurana BH
Ttulo
Objetivo
Processo
Reviso literatura
Observao, entrevistas,
anlises descritivas
Autor
Instit.
Programa
Tipo
Mtodo
utilizado
44
45
Papers e captulos
Beato Filho, Claudio c.
Soares, Rodrigo e
Viveiros, Igor
Ano
2001
2008
2007
2010
Texto
Captulo Livro
Captulo Livro
Captulo Livro
Paper
Instit.
BID
UFMG
WWC / USA
FJP
Policiamento
comunitrio em BH
Conselhos
comunitrios, Fica Vivo,
IGESP
IGESP
Reiventando a polcia:
a implementao
de um policiamento
comunitrio
Avaliao custo/benefcio
de programas de
criminalidade preveno
e controle da no Brasil
Segurana cidad no
Brasil: experincia
em curso em Belo
Horizonte. Seguridad
Ciudadana em la
Amricas-Proyeto de
Investigatin Activa
Organization and
Information in the
Fight against Crime:
An Evaluation of the
Integration of Police
Forces in the State of
Minas Gerais, Brazil
Objetivo
Avaliar a implementao
do policiamento
comunitrio em
BH, identificando
dificuldades de
implementao
Avaliao de programas
de preveno primria,
secundria e terciria
Descrio de
programas de
Segurana Cidad
Modelagem impacto
IGESP
Tipo
Mtodo
utilizado
Resultado
Resultado
Processo
Resultado
Entrevistas,
questionrios e
observao
Comparao custo/
benefcio de diferentes
tipos de programas
Entrevistas, dados
oficiais, questionrios
Modelo regresso
nsa
Autor
Programa
Ttulo
Escala
Maryland
Concluses
Uma das principais diferenas entre a maneira como se discute a efetividade de aes governamentais
na rea da segurana no Brasil em comparao com os Estados Unidos tem a ver com o fato de
que a urgncia de nossos problemas leva os gestores a adotarem estratgias multidimensionais que
atuam em diversos nveis de interveno. Nossa preferncia por polticas abrangentes, mais do
que por programas e projetos, o queexplica a enorme dificuldade em se desenvolver avaliaes de
resultados bem como de custo benefcio. A consequncia negativa que jamais sabemos exatamente
o que est funcionando ou no.
45
46
Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad
Talvez a mais visvel diferena em relao aos EUA seja a quase total inexistncia de avaliaes dos
inmeros programas existentes na Amrica Latina de preveno. Mesmo os casos mais notveis,
tais como Bogot, Cli, Medelln, ou Diadema no Brasil, foram escassamente avaliados, e ainda de
forma muito preliminar (Beato 2002). A produo acadmica e o registro de experincias em torno
de programas e projetos de preveno criminalidade nos pases desenvolvidos de lngua inglesa,
particularmente Inglaterra e Estados Unidos, no encontra par nos pases em desenvolvimento
particularmente nos pases da Amrica Latina onde esta produo e o registro das experincias em
curso ainda so bastante modestos.
Algumas caractersticas contribuem para este cenrio. A primeira delas diz respeito precariedade
dos sistemas de informao em segurana pblica. No h estudo exploratrio ou reviso de literatura
sobre criminalidade, violncia e polticas de controle na Amrica Latina que no comece ou termine
enfatizando as inmeras deficincias nas bases de informaes sobre criminalidade e violncia. Esta
uma situao grave que compromete seriamente os estudos realizados e as polticas, programas
e projetos de pblicas de segurana desenhados com base neste conhecimento. O desafio que
enfrentamos hoje em estudos criminolgicos na Amrica Latina diz respeito justamente s bases de
informaes necessrias para avanar no alcance das proposies empricas, bem como efetuar
testes de teoria mais sofisticados. Sem este conhecimento no temos ao efetiva e consequente.
As implicaes desta situao para o desenho e avaliao de polticas de segurana so bvias.
Polticas na rea da criminalidade e justia so efetuadas em voo cego, sem instrumentos e com
orientao puramente impressionista. Como consequncia, temos uma situao de incremento
acentuado das taxas de criminalidade, do aumento do medo e da percepo de risco das populaes
nos grandes centros urbanos. O ceticismo e a descrena diante da aparente impossibilidade de
se obter resultados esto naturalizando os fenmenos da criminalidade e violncia, como se
estivssemos inevitavelmente destinados a conviver com o medo e a insegurana. Podemos dizer,
sem dvida nenhuma, que dentre as diversas causas de crime destaca-se a nossa ignorncia sobre
a matria. (Beato 2012)
No que diz respeito ao impacto especfico de polticas e programas sociais, esta situao ainda mais
obscura, pois a necessidade de tais projetos to urgente que, quaisquer que sejam os resultados
alcanados, independentemente das implicaes para o problema da delinquncia, tais projetos so
considerados como bem sucedidos. No h uma avaliao dos custos destes programas frente aos
resultados alcanados, ou tampouco da efetividade deles. Qual o impacto efetivo deles nas taxas
de violncia e criminalidade? Que aspectos funcionaram melhor? Qual o lapso de tempo necessrio
para que se produzam efeitos? Que tipos de combinaes so necessrios para a produo de
resultados promissores? Como evitar gastos desnecessrios com abordagens inteis, mas bem
intencionadas? A anlise destas questes cada vez mais necessria, dada a frequente escassez
de recursos que os governos nos mais diversos nveis tendem a enfrentar, e o natural interesse em
identificar e reorientar polticas de preveno de crime a partir de decises baseadas em modelos
de custo e benefcio. Em suma, a discusso sobre como gerar dados a respeito de problemas de
segurana, como transform-los em informao, e como traduzir esta informao em conhecimento
que permita uma base de ao slida e passvel de avaliao.
46
47
Outro aspecto importante diz respeito escassez de gestores profissionais especialistas em crime
e de outros tcnicos com expertise para realizao de diagnsticos, implementao, monitoramento
e avaliao de programas desta natureza, o que constitui um entrave. No sistema de educao
superior dos Estados Unidos, a rea de criminal justice uma das que mais formam alunos de
ps-graduao no pas (Bengochea 2004; Silveira 2008; Soares et al 2009). Em contrapartida, na
Amrica Latina contam-se pouqussimos especialistas em criminologia, ou mesmo em avaliao de
polticas pblicas nesta rea. O lastro acadmico de grande parte dos programas de preveno norteamericanos, que contam com colaborao de universidades e centros de pesquisa no apenas na
concepo e execuo dos programas, mas tambm no monitoramento e avaliao dos mesmos,
raro no cenrio latino-americano. Pelo contrrio, afastamento e desconfiana ainda imperam.
No campo especfico da criminologia brasileira, so poucos os centros acadmicos dedicados
rea, e em menor nmero ainda so aqueles que estudam a preveno do crime e realizam pesquisa
emprica sobre preveno. Isto sem falar nos centros dedicados a polticas pblicas capazes de
gerar conhecimento aplicado e voltado para a avaliao e, elaborao de programas e projetos.
Embora existam pesquisadores dedicados ao estudo da violncia de uma forma geral, os estudos
esto pulverizados em vrios campos disciplinares da rea da sade, educao, direito, sociologia,
cincia poltica, antropologia etc., sem uma nfase especfica nos programas de preveno (Minayo
2003; Cano 2006). Isto se reflete em uma produo acadmica modesta e descompromissada
com a implementao de polticas pblicas, ao contrrio do que se observa em grande parte
do cenrio acadmico norte-americano, vide o volume de papers, livros, boletins, relatrios de
pesquisa publicados e sites na Internet que descrevem experincias, disponibilizam manuais para
implementao de programas de preveno e divulgam resultados de avaliao destes programas
apontando uma articulao importante entre a pesquisa acadmica e a formulao e gesto da
poltica pblica.
Componente importante desta dificuldade acadmica o pequeno montante de recursos pblicos
atravs dos rgos governamentais de fomento pesquisa, e agncias encarregadas da execuo
das polticas de segurana pblica, ou instituies privadas destinadas ao financiamento de pesquisas
e encomenda de estudos sobre preveno ao crime e avaliaes.
No caso especfico de Minas Gerais, podemos aduzir ainda outro componente que diz respeito ao
divrcio crescente ao longo dos ltimos anos em relao s universidades e centros de pesquisa
que poderiam estar conduzindo avaliaes acerca das aes. No obstante ser um dos estados em
que esta parceria foi mais aprofundada, as contingncias fiscais, bem como interesses corporativos
levaram a este distanciamento.
Mas um equvoco supor que este problema seja exclusivamente brasileiro. Na apresentao
plenria da reunio da American Society of Criminology, em 1998, o diretor da National Institute
of Justice imagina um mundo hipottico e indesejvel em que a comunidade acadmica estivesse
completamente divorciada dos interesses de natureza prtica das organizaes de justia criminal:
47
48
Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad
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51
Mortes Intencionais na
Cidade de So Paulo:
Um Novo Enfoque
53
Resumo
O estado de So Paulo observou uma forte queda, mais de 70 por cento, nas taxas de homicdios
na primeira dcada de 2000. Este artigo destaca algumas das aes mais comumente citadas como
tendo contribudo para esta reduo. Na segunda parte, o artigo analisa os homicdios ocorridos na
cidade de So Paulo no ano de 2012 e no primeiro semestre de 2013 com um enfoque naqueles
em que h envolvimento de policiais como autores. A anlise revela que uma em cada cinco mortes
ocorridas na cidade em 2012 foi cometida por um policial. O artigo tambm discute problemas
relacionados classificao dos homicdios que podem gerar distores nas estatsticas.
Introduo
Entre os anos de 2000 e 2010, o estado de So Paulo experimentou uma queda vertiginosa nas
taxas homicdios, passando de 42,2/100 mil habitantes em 2000 para 13,9/100 mil habitantes em
20102. Esta queda posicionou o estado dentre os trs com as menores taxas no pas. Tal reduo na
incidncia de homicdios, alm de acentuada parece ser consistente. Segundo os dados da Secretaria
de Segurana Pblica de So Paulo, as taxas continuaram caindo no Estado, ainda que em menor
volume, durante 2011 e 2013, passando por um pequeno repique em 2012.
Apesar dos resultados, estudos que olhem para o caso de So Paulo tem pouco espao nas
discusses internacionais sobre o tema. Isso pode ser resultado da ausncia de avaliaes
consistentes que possam explicar os fatores que levaram a reduo dos homicdios ou ainda pelo
fato de que a discusso sobre segurana pblica considerada bastante sensvel por polticos
uma vez que a percepo das pessoas sobre a segurana no est relacionada aos indicadores
criminais e sim a um conjunto de fatores de qualidade de vida e experincia individual de cada um
com a violncia. Infelizmente, no Brasil, este debate feito de maneira errtica, geralmente em
momentos de grande comoo nacional como se apenas uma medida legislativa pudesse dar conta
do problema.
O fato que o estado de So Paulo apresenta resultados impressionantes na reduo de homicdios
e qui mais consistentes do que aqueles geralmente celebrados em fruns internacionais,tais como
os das cidades de Bogot, Medelln, Diadema e Rio de Janeiro. lgico que isto no significa
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Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad
que o problema est resolvido, mas a taxa de homicdios verificada para So Paulo merece ser
comemorada, especialmente quando comparada taxa verificada em outros locais nas Amricas do
Sul e Central. 3
Infelizmente, a ausncia de dados e de estudos que se proponham a analisar os possveis fatores
e polticas que produziram tais resultados so um obstculo. Neste sentido, este estudo tem como
objetivo apresentar algumas aes desenvolvidas no Estado de So Paulo durante as ltimas dcadas
e discutir seus impactos frente reduo dos homicdios. Alm disso, dados sobre questes
que ainda precisam ser melhoradas tambm sero trazidos, tendo em vista que muitos desafios
permanecem e precisam ser trabalhados.
Para tal intento, este artigo est dividido em trs partes. A primeira apresenta o conjunto de aes
desenvolvidas pelo poder pblico e que constantemente so atribudas como fazendo parte do rol
daquelas que contriburam para a reduo dos homicdios. Na segunda parte, ser discutida a questo
das mortes em decorrncia de violncia intencional, com especial destaque para a participao de
policiais como autores, aspecto que consideramos dos mais problemticos atualmente. Ao final, ser
apresentado um breve balano sobre os avanos conquistados e os desafios para a continuidade
da reduo da taxa de homicdios em So Paulo, com recomendaes de aes que ainda precisam
ser desenvolvidas.
3 O relatrio da UNODC Global StudyonHomicides divulgou dados sobre homicdios em todo o mundo. A taxa mdia mundial em 2010 era de
6,9/100 mil/hab e na Amrica Central de 25/100 mil/hab.
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55
De forma geral, o eixo compreendido pela Polcia Comunitria previa um novo paradigma de
atuao com a participao da comunidade. A participao neste caso, se dava desde a definio
de prioridades de ao para determinado territrio, passando pela anlise da realidade local, at
a elaborao de projetos conjuntos entre polcia e comunidade (Bittner 2003). Isto significou
uma mudana importante dado que a noo de participao adotada era muito diferente da que
ocorria anteriormente, limitada a realizao de doaes e apoio material para a polcia exercer seu
trabalho. Outro ponto importante foi a participao da sociedade civil atravs de uma comisso de
assessoramento composta por atores como o Ncleo de Estudos da Violncia da USP, Comisso de
Justia e Paz e Coordenadoria dos Conselhos Comunitrios de Segurana.
O incio da implantao das bases de polcia comunitria se deu em 1997 como um projeto piloto em
41 companhias da capital. Esta ao permanece at hoje e conta com mais de 500 bases de polcia
comunitria em todo o estado, entre mveis, fixas e de segurana distritais.
Quanto questo das Coordenadorias Operacionais nos batalhes, foi alocado em cada unidade um
oficial que seria responsvel pelo monitoramento dos ndices criminais e definio de aes para
reduo dos mesmos. A atuao policial passou a ter como base as informaes sobre as ocorrncias,
tendo como foco a reduo dos indicadores criminais. Para esta finalidade, reformulaes internas
para disponibilizar um maior efetivo para as atividades fins e promover uma distribuio mais racional
do mesmo tanto em termos territoriais como por programas de policiamento4 foram realizadas
durante toda a dcada seguinte. O efetivo policial, que at ento estava voltado exclusivamente para
o atendimento de ocorrncias, passou por mudanas e em 2002 foi feita a primeira reengenharia
institucional com o objetivo de distribuir o efetivo com base em critrios tcnicos.
Outra mudana ocorrida neste nterim e que est alm da trade acima apresentada diz respeito
formao do policial. Houve reformulao do currculo com incluso da disciplina de Direitos
Humanos como matria obrigatria e foi adotada a prtica do Tiro Defensivo na Preservao da
Vida - Mtodo Giraldi.
O Mtodo Giraldi alterou a maneira de treinamento do uso da arma de fogo, focando no condicionamento
do policial e utilizao correta do armamento. Esta perspectiva entende que as situaes reais que
exigem a utilizao de uma arma so estressantes e as decises tem que ser tomadas em questo
de segundos. Por este motivo o treinamento prtico com base nas situaes reais essencial e
o policial levado a compreender e se condicionar a utilizar a arma de fogo como ltimo recurso
(Senasp 2013).
Trabalho integrado na segurana pblica
Outro elemento importante que influenciou o aprimoramento das polcias foi a adequao das reas
territoriais entre Polcia Civil e Militar. Como a atividade de polcia no Brasil realizada por instituies
distintas, a compatibilidade de rea de atuao essencial para um resultado mais efetivo. Essa
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Tornando as Cidades Brasileiras mais Seguras: Edio Especial dos Dilogos de Segurana Cidad
compatibilizao permite o trabalho integrado entre as duas instituies, sendo que diferentes
equipes passam a ter responsabilidade sob um mesmo territrio. A equivalncia de responsabilidade
territorial por parte das duas polcias permite um planejamento integrado e compartilhamento de
informaes, j que as atividades das duas polcias so interdependentes.
O investimento em diversos sistemas de informao, entre eles o Infocrim, que permite o
georrefenciamento das ocorrncias criminais no estado de So Paulo tambm se configura entre
as medidas que possibilitaram uma atuao mais inteligente para que os homicdios pudessem
ser reduzidos. H consenso entre os especialistas que informao elemento essencial de uma
atuao efetiva no campo da segurana. Sem dados sobre a localizao dos crimes praticamente
impossvel planejar de maneira eficaz a distribuio do efetivo, por exemplo. Alm disso, as
dinmicas e incidncias criminais so distintas no territrio e aes que possam ter efetividade sobre
determinada conduta precisam ser baseadas em diagnsticos, caso contrrio, alm de dispersar
recursos, o resultado pretendido provavelmente no ser alcanado.
Investigao criminal
Um fator reconhecido entre especialistas como essencial na reduo dos homicdios foi a atuao
do DHPP - Departamento de Homicdios e Proteo Pessoa. Este departamento da Polcia Civil
responsvel pela investigao dos homicdios da cidade de So Paulo cuja autoria desconhecida.
O DHPP passou por uma reformulao em 1996 e se tornou um departamento de excelncia na
Polcia Civil do estado de So Paulo. Em 2001, lanou o Plano de Combate aos Homicdios, tendo
aumentado em mais de 700 por cento o nmero de homicidas presos, consequncia de investimento
em estratgias como a identificao e priso de homicidas contumazes (Manso 2012). Em 2005, o
DHPP alcanou a marca de 65 por cento de esclarecimento dos casos investigados (Benites 2012).
A delegacia do DHPP dedicada investigao de chacinas, isto , homicdios mltiplos, tambm
teve atuao importantssima. Este tipo de crime, bastante comum no incio da dcada de 2000,
alcanou taxas de esclarecimento de 95 por cento em 2003, demonstrando sua priorizao por parte
dos rgos de investigao, gerando uma queda significativa em sua ocorrncia ao longo da dcada.
Atuao dos municpios
Outro foco de polticas pblicas que tambm apontado como elemento contribuinte para reduo
de homicdios em So Paulo so as polticas de preveno e a maior atuao dos municpios
neste tema. Diversas teorias criminolgicas apontam a ordenao e contexto do territrio como
elemento gerador de violncia (Cullen e Agnew 2011). Polticas que atuem sob estes aspectos so
prioritariamente de responsabilidade dos municpios. Da a importncia da participao deste ente
federado nas aes para reduo de criminalidade.
Apesar da possvel contribuio, as polticas pblicas e programas municipais so menos
documentados, o que torna mais difcil aferir seus impactos. Alm disso, por haver distintas aes
dispersas no conjunto de cidades paulistas e processos de descontinuidade em decorrncia de
mudanas de governo, torna-se ainda mais complicado avaliar o impacto de tais aes. Para que
possa ser demonstrada a contribuio destas aes dentre os fatores que ajudam a explicar a
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queda dos homicdios no estado de So Paulo necessrio que haja uma melhor identificao e
documentao das mesmas.
Controle de armas
Talvez a poltica que tenha sido avaliada de maneira mais consistente como sendo uma das que
efetivamente contriburam na reduo de homicdios em So Paulo a de controle de armas. Estudos
de base economtrica como os desenvolvidos por Gabriel Hartung em 2009 e Daniel Cerqueira em
2010 apontam para a influncia da poltica de controle de armas na reduo dos homicdios em
So Paulo. Obviamente ela no a nica explicao, mas tem forte impacto na reduo ocorrida no
estado. Dados da sade revelam que no incio da dcada 67,5 por cento dos homicdios no estado
eram cometidos com armas de fogo5 e outros estudos demonstravam que parte dos homicdios
era cometida por pessoas que se conheciam e por conflitos interpessoais. Portanto, a hiptese
assumida foi que o controle deste artefato teria impacto na quantidade de homicdios. A arma de
fogo certamente no a causa da violncia, porm, a grande disponibilidade em ambientes como o
brasileiro, fortemente influenciado pela cultura da violncia a torna muito mais letal e da perspectiva
de curto e mdio prazo, o controle e reduo de disponibilidade de armas bastante efetivo. A
reduo da quantidade de armas em circulao foi fruto de diversas aes como: a proibio de
porte de armas para civis e a possibilidade de entrega de armas6 de maneira voluntria cujo destino
era a destruio, ambas possibilitadas pelo Estatuto do Desarmamento; alm do grande volume de
armas apreendidas pelas polcias, principalmente a Militar.
Todos os fatores descritos acima certamente contriburam para a queda de homicdios no estado
de So Paulo. Infelizmente, poucos foram objetos de avaliao de maneira que se tornasse possvel
entender a participao de cada um deles. Mecanismos de avaliao so essenciais para mensurar
a efetividade das polticas pblicas implementadas, assim como tambm so fundamentais
diagnsticos da situao da violncia atual para que se possam desenhar polticas pblicas efetivas.
Passados quinze anos desde o incio das primeiras mudanas estruturais na segurana pblica no
estadoque surtiram efeito, importante compreender as caractersticas atuais dos homicdios no
estado. Elas continuam sendo as mesmas? Qual o perfil dos autores? Afetam o mesmo pblico?
Continuam baseadas em conflitos interpessoais? com este intuito que a terceira parte deste artigo
ser desenvolvida.
5 O percentual parecido com o nacional. Porm, a implementao de uma poltica de controle de armas no pas bastante oscilante apesar da
aprovao da lei n 10.826 22 de dezembro de 2003.
6 Apenas em 2004, primeiro ano da campanha de entrega voluntria de armas, no estado de So Paulo foram entregues mais de 138 mil armas.
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2012
1 sem
2sem
2013
Total
1 sem
157
194
73
622
875
659
Latrocnio
56
45
TOTAL
835
1114
77
809
424
2156
178
2758
Fonte: SSP/SP
7 A lei n 12.527, mais conhecida como Lei de acesso informao foi promulgada em 18 de novembro de 2011.
8 Estas ocorrncias eram conhecidas como resistncia seguida de morte at janeiro de 2013. A nomenclatura foi alterada pela resoluo SSP-005
de 07/01/2013.
58
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De qualquer maneira o registro oficial e fornece uma ampla gama de informaes que colaboram
na produo de diagnsticos para a compreenso do fenmeno da violncia, neste caso, das mortes
intencionais. A ateno desta anlise ser dedicada principalmente ao universo de autoria conhecida,
isto , aquelas em que no momento do registro da ocorrncia se conhecia o autor. A definio de
autoria conhecida ou desconhecida tambm consta do BO, e para este estudo considerar-se- a
classificao constante do BO, mesmo quando neste, ao ser analisado, no constassem dados
sobre o autor.
Nos casos dos homicdios dolosos, em 2012 e 2013 nota-se um aumento proporcional dos boletins
que registram autoria conhecida em relao aos estudos da dcada de 90 (Lima, 2000). Isso indica
uma alterao no perfil dos homicdios na cidade de So Paulo alm de apontar que houve uma
queda muito superior nas ocorrncias de homicdios dolosos de autoria desconhecida. Em termos
absolutos, tambm h reduo nos homicdios de autoria conhecida.
Tabela 2: Homicdios registrados na cidade de So Paulo segundo autoria9
1995
2012
2013
4277
1220
557
Fonte: SSP/SP.
O conjunto de programas, polticas e aes apresentados no primeiro captulo tiveram efeito importante
na queda dos homicdios na cidade de So Paulo e de acordo com os dados apresentados na tabela
dois, impactaram, sobretudo, os homicdios de autoria desconhecida. Ainda que estes continuem a
representar o maior volume, se observa uma mudana no perfil das ocorrncias. Os dados acima
no consideram as 424 ocorrncias de morte em decorrncia de interveno policial o que tornaria
o percentual de mortes cuja autoria conhecida ainda mais significativo. Isso porque, os casos
classificados como morte em decorrncia de interveno policial partem do princpio que o prprio
Estado reconhece que foi um agente estatal quem provocou a morte. Neste sentido, compreender a
participao da polcia nas mortes na cidade ganha maior relevncia, j que so mortes cometidas
por agentes de segurana pblica e podem refletir o resultado de sua atuao.
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10 Mortes decorrentes de interveno policial j foram denominadas mortes em confronto com a polcia e resistncia seguida de morte.
11 Exemplo de notcia pode ser encontrado em: http://acervo.estadao.com.br/pagina/#!/20120626-43351-spo-31-cid-c3-not/busca/policial.
60
61
Autoria
2012
2013
Total
Desconhecida
64,2%
66,8%
65%
Conhecida
5,4%
21,6%
17,2%
Conhecida
20,4%
11,6%
17,8%
1532
630
2162
Total
Fonte: SSP/SP.
Ao se tomar como universo os casos de autoria conhecida possvel observar uma alterao
significativa quanto classificao denaturezadas ocorrncias. Em 2012, as mortes decorrentes
deinterveno policial representaram 57 por cento do total das ocorrncias de autoria conhecida
enquanto que em 2013 elas caram para apenas 35 por cento. Isso demonstra claramente uma
mudana de padro12 que tanto pode estar associada alterao da atuao da polcia13 como
variao na classificao realizada no momento do registro do BO.
No caso da segunda alternativa, esta no seria a primeira vez em que se modifica o entendimento sobre
o que classificar em cada natureza. Tomando-se em conta os dados divulgados pela Corregedoria
da Polcia Militar do estado de So Paulo, possvel observar uma alterao na classificao das
ocorrncias a partir de setembro de 2008, momento em que se deixou de registrar ocorrncias no
item Pessoas mortas por policiais militares de folga.14 No entanto, por meio dos dados levantados
paraeste estudo, mais precisamente da anlise dos BOs de mortes em decorrncia de interveno
policial em 2012, identificou-se um volume de casos15 com estas caractersticas.
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17 No primeiro semestre de 2013, 73 ocorrncias foram classificadas como mortes decorrentes de interveno policial.
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Tabela 4 Distribuio das mortes intencionais cometidas por policias segundo caracterstica
2012
2013
HD
MDIP
71,1%
1,6%
6,8%
13,5%
N/D
0,6%
18,0%
19,8%
N/D
0,9%
0,9%
0,9%
N/D
322
HD
MDIP
N/D
111
Fonte: SSP/SP
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no mais por policiais. Alm disso, a mesma resoluo estabeleceu que ocorrncias desta natureza
deveriam ser denominadas mortes decorrentes de interveno policial e no mais resistncia
seguida de morte como era usualmente classificado. Esta resoluo parece ter gerado alteraes
nas classificaes que precisaro ser acompanhadas no longo prazo para garantir a sua manuteno.
Concluses
Como foi descrito ao longo deste artigo, em uma dcada o estado de So Paulo conseguiu no
apenas reverter uma tendncia de aumento nos homicdios como promoveu uma queda duradoura
na taxa observada no estado. Ainda hoje, no possvel compreender por completo quais polticas
e programas contriburam em que medida,mas aceitvel afirmar que melhorias nas instituies
policiais tiveram um papel importante para o resultado. Alm disso, fica claro que para alcanar
um resultado efetivo necessrio um amplo leque de polticas que possam atuar sobre os diversos
problemas identificados. Afinal de contas, nunca demais repetir que a violncia um fenmeno
complexo.
No entanto, a taxa do estado continua muito superior mdia mundial e se encontra ainda mais
distante das taxas apresentadas pelo conjunto dos pases desenvolvidos. Neste sentido, alm da
reviso das principais polticas que levaram o estado ao patamar atual, este artigo buscou expor uma
nova perspectiva para a compreenso das mortes intencionais ocorridas na cidade de So Paulo,
local que concentra 31,6 por cento das mortes intencionais do estado, de maneira a contribuir para
a elaborao de polticas pblicas mais assertivas.
A anlise se focou nas mortes intencionais de autoria conhecida ocorridas na cidade de So Paulo.
Em especial foi discutida a participao de policiais como autores, em parte significativa destas
mortes. Outro ponto tratado ao longo do artigo foi a qualidade dos dados produzidos especialmente
no que tange classificao das ocorrncias de acordo com suas caractersticas.
A alta participao de policiais nas mortes intencionais aponta para os grandes desafios ainda
presentes nas instituies policiais paulistas, apesar de todos os avanos observados na dcada de
2000. O paradigma do que ser policial precisa ser alterado e est intimamente associado cultura
institucional das polcias, especialmente a Polcia Militar (Neme 1999). H uma expectativa tanto nas
polcias como na sociedade de que um policial precisa intervir utilizando altos nveis de fora em
qualquer situao criminal, vinte e quatro horas por dia, mesmo quando no est em servio.
Acontece que um policial em servio deve seguir procedimentos e atua dentro de uma estrutura
que o permite agir nas situaes difceis, seja porque possui treinamento e est com equipamentos
adequados seja porque est conectado a um sistema de comunicao que o permite solicitar
suporte, o que aumenta a segurana da ao,a dele e a de outros. Por exemplo, nos programas de
policiamento existentes na Polcia Militar do Estado de So Paulo (PMESP), as equipes operacionais
sempre atuam em no mnimo dois policiais. Isso amplia as condies de uma interveno bem
sucedida, uma vez que sempre haver cobertura. Alm disso, o uso da fora letal sempre deve ser
o ltimo recurso do policial.
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Embora este seja o discurso da PMESP, e h de se reconhecer que esforos tm sido empreendidos
neste sentido, os dados demonstram que esta realidade ainda est muito longe de ser verdade.
No possvel em uma sociedade democrtica, e em especial em uma cidade com o nvel de
desenvolvimento que se observa em So Paulo, que a polcia seja responsvel por uma em cada sete
mortes intencionais que acontecem na cidade.
Outra questo que merece ateno a atuao do policial em folga. Quando um policial fora de
servio decide agir por conta prpria ele coloca em risco tanto a sua vida como a de outros. Este
tipo de atitude tem causado um nmero grande de mortes na cidade de So Paulo, inclusive uma alta
taxa de vitimizao policial.19 Infelizmente, atos de herosmo so comemorados tanto na Instituio
como fora dela. H de se debater se o policial fora de servio deveria andar armado.
O segundo pilar identificado como prioritrio a partir das anlises feitas neste artigo a produo de
informao de qualidade. O estado de So Paulo foi pioneiro na divulgao de estatsticas criminais
e este esforo deve ser comemorado. No entanto, este estudo demonstrou que ainda h muito que
fazer no que diz respeito produo da informao. Alteraes na interpretao e classificao de
ocorrncias criminais quando da gerao de dados estatsticos podem induzir anlises equivocadas
dos fenmenos levando a concepo de polticas pblicas ineficazes e ainda prejudicar a qualidade
do indicador e provocar desconfiana.
O BO atualmente funciona como fonte de informao para pelo menos duas finalidades distintas.
Ele a fonte inicial para a investigao do prprio crime. Ademais, ele tambm utilizado para
gerao de dados estatsticos. Portanto, o rol, tipo e qualidade de informaes que deveriam constar
muito superior quela observada atualmente. Em ambos os casos se faz necessrio um grande
investimento na qualificao de pessoale de sistema para a captura dos dados.
Tambm preciso que sejam estabelecidos de parmetros mnimos que devem ser obedecidos por
todos os policiais civis do estado de So Paulo, j que a confecodo BO de responsabilidade desta
instituio alm de padronizar a classificao das diferentes ocorrncias criminais. Obviamente as
aes essenciais para um novo salto na reduo das mortes intencionais na cidade e no estado vo
muito alm das aqui elencadas. Mas estes j seriam seguramente bons primeiros passos.
19 Embora os dados de vitimizao policial no estejam disponveis, informaes divulgadas na imprensa permitem concluir que a reao do policial
a crimes tambm est entre as principais causas morte.
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Referncias bibliogrficas
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janeiro. Disponvel em:http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/1213895-dhpp-solucionou-so-295dos-crimes-que-investigou-em-2012-em-sp.shtml.
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www.soudapaz.org/upload/pdf/conhecimento_homicidios_sp_em_2012_web_isbn.pdf.
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SENASP 2013 Coleo pensando a segurana pblica volume 2. Braslia, Brasil: SENASP.
67
Os dilemas da pacificao:
Notcias de Guerra e Paz em uma Cidade Maravilhosa
Robson Rodrigues
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Os dilemas da pacificao:
Notcias de Guerra e Paz em uma Cidade Maravilhosa
Robson Rodrigues1
Resumo
O presente artigo traz algumas reflexes sobre a atuao da polcia carioca em favelas2 pela tica
de quem transitou no campo como gestor policial. Seu intuito de ajudar a pensar os riscos,
oportunidades, erros e acertos das Unidades de Polcia Pacificadora UPPs dentro do processo que
ficou conhecido no Rio de Janeiro como pacificao. Os dados empricos, produzidos a partir de
observaes registradas pelo autor na oportunidade em que coordenou as UPPs3, fazem contraponto
com pesquisas cientficas produzidas sobre o tema.
Introduo
No h no mundo consenso sobre o que as polcias fazem (Monjardet 2003). Suas atividades
variam de contexto para contexto sob os mais diferentes arranjos institucionais. No obstante
essas diferenas, seus problemas se equivalem quando o assunto o uso da fora, j que so
instituies que operam o poder do Estado no mbito interno de seu territrio. Arranjos nos quais
prevalece a preveno geralmente indicam certo avano no processo civilizador (Elias 1994);
quando a represso que predomina, sinal de que algo vai mal na sociedade, na instituio
policial, ou em ambas. Contudo, o desafio da polcia no Estado democrtico continua sendo conjugar
adequadamente coao legtima com preveno. Havendo gerenciamento eficaz numa concepo
moderna de polcia, a legitimidade passa a ser seu maior capital e quanto mais legtima for a polcia
menos necessrio ser o uso da fora fsica, seu principal recurso.
Trata-se da legitimidade num sentido poltico, baseada na persuaso para a construo de consensos
a partir da qual as decises devam considerar os implicados (Arendt 2007; Aguiar 2008). Nesse
sentido, qualquer polcia que se pretenda legtima, tem de estar prxima de seus implicados,
construindo com eles o consenso, mesmo onde no haja unidade. Apenas para fins de anlise,
aqui sero consideradas como aproximao as aes do Estado que busquem essa legitimidade
incluindo a sociedade como partcipe na gesto de uma poltica pblica, ao passo que o afastamento
considerar no somente as aes que excluem a sociedade, mas tambm a inao pela ausncia
1 Coronel policial militar, ex-Chefe do Estado Maior Geral da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro-PMERJ, ex-Coordenador Geral das Unidades
de Polcia Pacificadora-UPP, Pesquisador snior do Instituto Igarap, professor da Universidade Cndido Mendes-UCAM, bacharel em Direito pela
Universidade do Estado do Rio de Janeiro-UERJ e mestre em antropologia pela Univesidade Federal Fluminense-UFF.
2 Comunidades informais, constitudas basicamente por pessoas de baixssima renda.
3 Outros dados podem ainda ser colhidos e confirmados junto CPP, atravs do seu endereo eletrnico comandoupp.pmerj@gmail.com, ou em
sua pgina eletrnica www.coordenadoriaupp.com.br.
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4 O Oramento Participativo analisado por Santos um importante exemplo de participao democrtica, surgido primeiramente em Porto Alegre
e depois replicado para outras cidades no Brasil e no exterior. Isto significa que a prpria sociedade quem decide ou inflencia na distribuio dos
recursos, no curso do processo legislativo orentrio.
5 Trata-se, portanto, de uma construo que rene essas diferentes e antagonistas vises do Rio de Janeiro.
70
71
6 No sentido de Durkeim (2003), para quem a realidade social compreende ao mesmo tempo representaes e prticas, representaes coletivas
porque, no sendo individuais, dizem respeito a conceitos socialmente construdos e partilhados que habitam o que o referido autor chamou de reino
dos fins e das verdades impessoais que se realiza com a contribuio das vontades e das sensibilidades particulares (p 446).
7 O fenmeno da consolidao da favela analisado por Mariana Cavalcanti (2009) como o resultado de dois processos sociais: (1) a mudana
das polticas de remoo por polticas de urbanizao e (2) a apropriao de seu espao pelo narcotrfico.
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8 General do Exrcito Brasileiro que na Ditadura Militar, em 1981, j havia comandado a PMERJ e que de 1995 1998 foi Secretrio de Segurana
no Governo Marcelo Alencar.
9 Para uma anlise histrica desse fato, Cf. Anatomia de um erro, na parte I de Buergiman (2011).
10 Foi sintomtico que a gratificao faroeste tenha sido criada na gesto do General Cerqueira. O General havia ganhado fama na Ditadura Militar
por ter, em 1971, ainda como major do Exrcito, na Bahia, planejado e comandado a Operao Pajussara, que matou o ex-capito e desertor do
Exrcito, Carlos Lamarca, ativo integrante da guerrilha armada e principal lder da Vanguarda Popular Revolucionria - VPR. Ver & Silva Filho (1989).
11 Forma administrativa como os homiccios praticados por agentes do Estado no desempenho de suas funes so registrados.
12 Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, disponvel em http://seriesestatisticas.ibge.gov.br/series.
aspx?vcodigo=MS4 (ltimo acesso em 10 abr 2014).
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13 Em 1994, quando o Exrcito veio em apoio ao estado combater o crime organizado na chamada Operao Rio (Coimbra, 2001), a polcia militar
recebeu emprestado para essa missao seus primeiros fuzis FAL - Fuzil Automtico Leve, que logo se tornariam seu armamento natural.
14 Para uma anlise histrica desse fato, Cf. Anatomia de um erro, na parte I de Buergiman (2011).
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porquanto capaz de manter a invisibilidade ideal para a proliferao desses mercados ilcitos e
violentos ao largo do controle do Estado e diante dos olhos apavorados da sociedade. Nesse sentido,
o modelo policial se adaptou bem ao afastamento histrico promovido pelo Estado e suas polticas
de controle social verticalizadas, onde as comunidades impactadas tm sido meras pacientes.
No obstante essa tendncia para o afastamento, houve pontuais iniciativas de aproximao, porm
todas descontinuadas e praticamente inalteradas diante de uma criminalidade global que cada vez
mais impactava a realidade carioca, sobretudo a das favelas15. Uma das primeiras foi o CIPOC
Centro integrado de Policiamento Comunitrio, que, baseado em programas de policiamento
comunitrio norte-americanos, articulava polticas sociais com segurana pblica na Cidade de
Deus, em um prenncio do que viriam a ser as UPPs. No houve nesse nterim, no entanto, um avano
sistemtico da aproximao como estratgia de preveno violncia e ao crime, nem a necessria
adeso da comunidade poltica para a continuidade dessas aes que paravam praticamente na
polcia. A falta de percepo do novo cenrio global do crime, de adeso poltica e de uma avaliao
crtica dos modelos exgenos importados de contextos diferentes do nosso, portanto, fragilizaram
a aproximao, percebida como ingnua e incapaz de vencer o poderio blico do narcotrfico que,
com a ajuda da mdia, se expandia visivelmente nas favelas.
Contruindo a paz
Quando j no se acreditava em outra maneira de se fazer polcia seno com a guerra, surgia
a primeira UPP e, na medida em que o projeto avanava, passava-se a acreditar mais nessa
possibilidade16. Abria-se assim um espao simblico onde as ideologias repressivas geralmente
vinham se alimentando. possvel que as UPPs ajudem a desconstruir as crenas da favela,
consagrando a aproximao onde antes se construam teatros de operaes. Por isso a pacificao,
mesmo incipiente, precria e provisria em alguns aspectos, mas no em outros, como veremos
adiante, representa uma guinada drstica no percurso da segurana pblica; um movimento
audacioso de aproximao exatamente no local onde a guerra foi naturalizada. A questo saber
se ela ser capaz de se sustentar a longo prazo como uma poltica de aproximao.
O processo de pacificao atualmente em curso no Rio de Janeiro conduzido pela Secretaria de
Estado de Segurana Pblica SESEG17, por meio de um programa para implantao das Unidades
15 Para entender a insensibilidade com relao a esses impactos, inclusive da academia, cf. Zaluar (2000).
16 Apesar dos problemas, algumas pesquisas tm confirmado um aumento das espectativas com relao s UPPs. Cf. em IBPS (2009); MAPEAR
(2010); FGV (2009). Em recente estudo divulgado na mdia o Instituto Data Favela mostra que 75% dos moradores de favelas aprovam as UPPs.
Disponvel em http://memoria.ebc.com.br/agenciabrasil/noticia/2013-11-04/quase-30-dos-moradores-de-favelas-ja-se-sentiram-discriminados-dizpesquisa, ltimo acesso em 12 abril 2014.
17 A SESEG o rgo da estrutura do poder executivo estadual responsvel por planejar e gerir as polticas pblicas de segurana. Para tanto, esto
sob sua gide as duas polcias que, pela legislao brasileira, dividem a funo de preservao da ordem pblica no mbito do estado. Cabe ento
Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro PMERJ, a polcia ostensiva e a preveno dos delitos, e Polcia Civil do Estado do Rio de Janeiro
PCERJ, a sua investigao.
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de Polcia Pacificadora UPPs em reas dominadas violentamente por grupos armados18. Seu incio
se deu em 2008, com a ocupao pela polcia militar da favela Santa Marta, em Botafogo, na zona
sul carioca. No ano seguinte, foi inaugurada ali aquela que seria a primeira UPP do estado.
Apesar de no ter sido inicialmente batizada como UPP, por no haver ainda a ideia de um programa
como o que h hoje, j havia naquela iniciativa a inteno de a polcia permanecer integrando-se
comunidade local, com postura diferente da adotada at ento.
Para que as ocupaes avanassem, foram fundamentais, dentre outros fatores, a experincia
acumulada em aproximaes anteriores pela prpria Polcia Militar e algum alinhamento em torno
da idia de segurana pblica com cidadania nos diferentes nveis federativos. Foi depois da terceira
inaugurao de UPP na cidade19 e da boa recepo da iniciativa pela sociedade ecoada na mdia
que um plano mais ousado comeou a ser elaborado. Atualmente ele contabiliza 37 UPPs com
9.293 policiais militares em 252 favelas; oito na zona sul, 23 na zona norte, duas na zona oeste,
trs no centro da cidade e uma nica fora da capital do estado, inaugurada recentemente na favela
da Mangueirinha, no municpio de Duque de Caxias, Baixada fluminense.20 A meta da SESEG
chegar at o final de 2014 com pelo menos 40 delas instaladas e 12,5 mil policiais militares, nada
comparado a qualquer outro programa de policiamento do tipo comunitrio21 no mundo.
Embora com institucionalidade ainda precria, a UPP se equivale, na estrutura organizacional da
PMERJ, a uma companhia militar destacada fisicamente de sua sede original que o batalho.
Na parte administrativa apoiada pelo batalho da rea onde estiver localizada, enquanto a parte
operacional cabe Coordenadoria de Polcia Pacificadora, criada no mesmo decreto que deu
os primeiros contornos institucionais UPP.22 O comando operacional local exercido por um
capito, auxiliado por outros oficiais, mas, dependendo do tamanho, do efetivo ou da importncia
estratgica, poder ser de major. Os servios so normalmente executados por jovens soldados,
geralmente vindos direto do curso de formao para a UPP, supervisionados por cabos, sargentos e
eventualmente subtenentes. Suas prticas a distinguem, ou procuram distingui-la, das unidades de
policiamento convencional e das controversas operaes policiais, que nas ltimas dcadas vieram
se consolidado nessas reas de grande vulnerabilidade social. A proposta - ou pelo menos deveria
ser - entrar e permanecer praticando a chamada polcia de proximidade que, em linhas gerais,
utiliza as prprias redes de solidariedade locais para a construo compartilhada de um ambiente
seguro.
18 Conforme estabelece o Decreto Estadual n 42787, de 06 de janeiro de 2011, que estrutura as UPP.
19 Trata-se da UPP do Jardim Batam, inaugurada na zona oeste, em 18 de fevereiro de 2009.
20 Dados disponveis em WWW.upprj.com/index.php/historico , ltimo acesso em 5 de abril de 2014.
21 Policia Comunitria, Policia de Proximidade e Policia Orientada Para o Problema so estratgias, filosofias, ou o que o valha, de princpios muito
parecidos que, em geral, estabelecem a aproximao da polcia com a comunidade para a soluo dos problemas de segurana pblica locais
(Skolnick e Bailey, 2002).
22 A precria normatizao que institui legalmente a UPP composta por dois decretos, o primeiro o 41.650, de 21 de janeiro de 2009, que a
cria de forma lacnica, logo aps a ocupao da favela Santa Marta. O segundo o 42.787, de 06 de janeiro de 2011, bem mais detalhado, que
estabelece inclusive um plano de ocupao dos territrios onde sero instaladas as UPPs.
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O programa apresenta um plano de ocupao dividido em 4 fases distintas, partindo de uma interveno
inicial eminentemente militar, at a implantao da UPP propriamente dita. Aps a interveno ttica
(fase I), h um perodo de estabilizao (fase II), onde se aguarda o melhor momento para a chegada
da UPP (fase III), quando concomitante se realizam, ou deveriam se realizar, o monitoramento e a
avaliao (fase IV). Apesar de todo esse detalhamento sobre os preparativos do ambiente para a
chegada da UPP em suas primeiras fases, o plano em nenhum momento detalha o que ou como
se deva fazer a proximidade. Trata-se, portanto, basicamente de uma ocupao militar, j que
ntida sua maior preocupao com as fases iniciais (I e II) em detrimento das ltimas. Essa lacuna,
que deveria ter sido preenchida pelo Instituto de Segurana Pblica ISP por meio de um Programa
de Polcia Pacificadora, como previa o decreto que estruturou a UPP, encontra-se at hoje aberta.23
Se por um lado uma sofisticada estratgia de comunicao social mantida (Mello 2010) no intuito
de se descontruir a guerra para a conseqente consruo da paz, distinguindo nesse sentido
a UPP de outras iniciativas de aproximao anteriores, por outro, no se verifica o mesmo esforo
noutros aspectos do projeto, tais como sua institucionalidade, a capacitao adequada de seus
integrantes, o investimento em tecnologias digitais de segurana e de informao, revelando certa
negligncia justamente onde a proposta era ser diferente, ou seja, a proximidade.
H, ainda, crticas ao fato de as ocupaes ocorrerem, na maioria, em favelas dominadas pelo trfico
e no pelas milcias. Na verdade, as tticas da pacificao continuam se orientando pelas mesmas
crenas da favela construdas na lgica do combate s drogas, mas pelo menos agora com foco
relativamente regulado com as UPP. Ou seja, a guerra de fato estabelecida demanda, como resposta,
a guerra para a retomada de territrios fortificados.
Assim, a pacificao se apresenta como um processo de aproximao em aberto, cuja construo
depende ainda das prticas dirias de seus atores. Podemos encontrar muitas referncias que as
inspiram, tanto nos discursos, oficiais ou no, quanto nas representaes que povoam o imaginrio
coletivo policial, como veremos adiante.
A paz constatada
No obstante as especificidades locais, pesquisas apontam pontos em comum nas favelas
ocupadas pelas UPPs (Cano 2012; Rodrigues e Siqueira 2012; CESeC 2010, 2012, 2013), dentre
eles, o desaparecimento do trfico ostensivo de drogas, das armas de guerra e das traumticas
incurses policiais, alm de uma drstica diminuio dos tiroteios, das balas perdida, dos homicdios
intencionais, sobretudo os que resultavam de ao policial, alm de um maior controle social sobre a
polcia, a prpria criminalidade local e da maior liberdade de ir e vir dos moradores. Por outro lado,
23 O Artigo 10, do Decreto Estadual 42.787 determinava ao ISP o monitoramento semestral das atividades desenvolvidas pela UPP, em seus aspectos
quantitativos e qualitativos, bem como a elaborao do Programa de Polcia Pacificadora - PPP, onde deveriam constar, dentre outros tpicos,
seus objetivos, conceitos, estratgias, indicadores e metodologia de avaliao.
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aumentam os registros de violncia no letal, como leses corporais, ameaas, rixas, e estupros,
bem como os desacatos e os conflitos intrafamiliares e entre vizinhos.24
Uma explicao razovel para o aumento dos registos de desacato, a percepo por parte do
policial que trabalha em UPP de um controle social maior sobre suas aes (CESeC 2010, 2012).
Sentindo-se, portanto, mais controlados, os policiais passam a registrar como desacato muitos
questionamentos ou conflitos que porventura tenham com moradores, no intuito de se resguardarem
de uma futura ao correicional. No s por isso, mas talvez tambm pela carncia que sentem
de um conhecimento profissional adequado para lidarem com questes surgidas a partir do novo
modelo de atuao, como a perturbao do sossego e o uso conflituoso do espao pblico (CESeC
2013; Cano 2012). O que de um lado positivo, por apontar uma fraqueza do projeto, gerandoassim
a possibilidade de seu aprimoramento, mas, por outro, sinaliza crises de legitimidade com os abusos
policiais e/ou a refrao de alguns moradores autoridade do Estado, o que, em todo o caso,
mereceria maior ateno por parte do gestor. Por isso esses registros vinham sendo monitorados
pela CPP, na falta de outro indicador programtico mais adequado.
Outro dado interessante que as prises por trfico aumentam, mesmo com a diminuio visual
das drogas. As apreenses de armas tambm, sobretudo as de maior calibre e impacto psicolgico,
usadas antes em violentas disputas territoriais. Quanto s apreenses de drogas, se antes elas eram
pontuais, mas em grandes quantidades, agora com a UPP elas passaram a ser mais frequentes,
porm em menores quantidades, surgindo, assim, um padro menos ostensivo e violento do trfico,
que os policiais tm chamado de formiguinha.
O aumento de crimes no letais tem sido geralmente atribudo a uma combinao de fatores, tais
como o afloramento de uma demanda anteriormente reprimida pelo poder criminoso e a substituio
de mecanismos informais por mecanismos formais de resoluo de conflito, com a presena da
polcia e a maior credibilidade nas agncias estatais. O fato que, embora a violncia homicida tenha
diminudo, ainda persistem padres de uma sociabilidade violenta (Machado da Silva 2008 2009),
demandando adequadas abordagens de mediao de conflito para que se promova uma desejvel
mudana nesses padres.
Um fato chama a ateno: o perfil dos envolvidos nessas ocorrncias de violncia no letal, agora
mais registradas, parece coincidir com o das vtimas ou perpetradores da violncia homicida que
prevalecia anteriormente. Normalmente, so jovens, do sexo masculino, negros, com idade variando
entre 18 e 29 anos. O mesmo parece ocorrer quanto aos registros de resistncia, desacato e
desobedincia, que alm de aumentarem, parecem tambm apresentar o mesmo perfil de envolvidos.
Levando-se em conta que a maioria dos policiais de UPP tambm se encontra nessa faixa etria,
pode-se pensar em termos de um conflito geracional masculino especfico entre jovens policiais
e jovens locais. Seria interessante atentar para o que Alba Zaluar vem apontando, quando fala de
um etos da hipermasculinidade, que leva alguns jovens do sexo masculino a se arriscarem no
24 Os dados criminais registrados por UPP podem ser verificados na pgina eletrnica do Intituto de Segurana Pblica ISP, que faz acompanhamento
especfico delas.
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trfico de drogas em busca do reconhecimento por meio da imposio do medo (Zaluar 2009).
Algo semelhante parece ocorrer na formao eminentemente militar dos cadetes da PMERJ, mais
voltada, portanto, para a lgica da guerra (Silva 2011). De uma maneira geral, ambos os casos
apresentam uma socializao viril e violenta na construo social de suas respectivas identidades,
antagonizadas a partir da. De um lado esto os que, em tese, interiorizam o que Max Weber definiu
como a violncia legtima do Estado, e de outro, os que, contrario sensu, interiorizariam a violncia
ilegtima, refutando a dominao racional legal weberiana (Weber 1999).
Evidentemente que essas pistas, embora apontem aspectos importantes da pacificao a ser
consideradas na conduo do projeto, carecem de pesquisas mais elucidativas e abrangentes. O
interessante que, na prtica, a aproximao, em seus mais variados percursos e contextos, gera no
s conflitos, mas tambm um aprendizado importante que merece ser apreendido e sistematizado.
A paz presumida
Na ausncia de um programa de pacificao propriamente dito, com objetivos, conceitos, estratgias
e, principalmente, ferramentas adequadas para seus monitoramento e avaliao, seria razovel
presumi-lo a partir de discursos oficiais, muitas vezes ambguos, algumas pesquisas cientficas
sobre o tema, uma normatizao tmida e um aprendizado dirio baseado na intuio e no improviso
de atores que no dia a dia esto diretamente envolvidos com o projeto.
a partir de discursos oficiais enunciados pelas autoridades e gestores do programa de pacificao,
notadamente Governo, SESEG e agncias policiais, na forma de normatizaes acerca da pacificao,
ou na mdia por meio do trabalho de comunicao social, que se pode perceber uma mudana
radical na retrica da segurana pblica do estado a se considerar as atuaes de combate ao crime
organizado em favelas at h pouco tempo atrs. Ao invs de uma represso dura, destacada nos anos
1990, a polcia passaria agora, com as UPPs, a priorizar a preveno violncia e criminalidade;
a estabelecer - ou restabelecer relaes de confiana com a comunidade; e a construir, de forma
compartilhada, redes comunitrias efetivamente capazes de produzir segurana local.
No entanto, problemas cada vez mais frequentes parecem revelar certo distanciamento do modelo
proposto nesses discursos e o que de fato se pratica nas UPPs. Ressalte-se que, embora a UPP no
tenha sido uma poltica pblica no sentido formal, ela se encontra na prtica em plena contruo,
com cada unidade apresentando distintas realidades, umas mais, outras menos prximas do tipo
ideal apregoado nos discursos oficiais. O que, todavia, no a invalida como poltica at aqui exitosa,
haja vista seus resultados mais interessantes que os de uma insistente e desgastada guerra s
drogas.
A pacificao e a proximidade podem ainda ser presumidas dessas prticas cotidianas em que elas
se materializam, bem como das representaes que as orientam. Mas, seja como for, na aproximao
ou no afastamento, a favela tem sido invariavelmente o palco das aes da polcia, no obstante
as controvrsias conceituais que ela tem suscitado (Ramos e Paiva 2007). A justificativa oficial,
no caso das UPPs, parece apontar para mais uma das representaes da favela: a necessidade de
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reintegr-la ao restante da cidade formal para a interrupo da espiral de violncia que parrece ser
gerada a partir das dinmicas de seu territrio. Evidentemente que, apesar dessas expectativas,
a UPP no vai resolver os problemas da segurana pblica do estado atuando nas favelas, como
alguns poderiam at imaginar. Acreditar nisso insistir numa viso simplista da segurana pblica
que a reduz a um problema emintentemente policial com base nas crenas da favela, deixando
atores fundamentais fora do foco de seus problemas, inclusive os do prprio sistema de justia
criminal. Armas e drogas, por exemplo, necessitam de investigao especfica que no se limita ao
territrio estadual e que extrapola o mandato da polcia militar.
A paz praticada
No incio essa lacuna do programa foi evidentemente salutar porque lhe deu certa plasticidade prtica,
deixando-o aberto construo cotidiana por atores que normalmente no participariam no caso de
uma construo formal, como lideranas locais e policiais. No entanto, hoje, com a ampliao do
programa, ela soa mais como ameaa que como oportunidade para o seu gerenciamento estratgico.
Assim ela tem sido preenchida por um amplo referencial de fazeres que vai do tiro-porrada-ebomba, expresso usada para se referir s operaes policiais baseadas na lgica da guerra, at a
uma cosmtica e nada instrumental polcia boazinha, que v na UPP a oportunidade de melhorar a
imagem da polcia. provvel que os problemas por que passam atualmente as UPPs, sobretudo nos
casos de desvios e uso arbitrrio da fora, tenham a ver com esse possvel descontrole gerencial.
A despeito do sentido que o termo comunidade possa remeter, cada favela apresenta realidades
distintas e mesmo uma nica favela um mosaico de estratificaes internas, fronteiras fsicas
e simblicas, histrias e demandas especficas. Nesse sentido, o processo de pacificao varia
em funo de muitos fatores, mas, sobretudo, da capacidade participativa das lideranas locais,
policiais ou moradores, em entender essa dinmica e com ela construir consensos.
A pacificao descortina novidades para uma corporao que nas ltimas dcadas ficou quase
que exclusivamente focada no narcotrfico. Percepes estigmatizantes impossibilitam ao policial
perceber a gama de relaes e atores que compem as estruturas locais. Muitas vezes, ainda
por esse vis, a presena do trfico moralmente contaminante para aqueles que com ele tm
de conviver. Trata-se de um equvoco a ser corrigido para que as pretenses da proximidade
no sejam prejudicadas. O que se percebe que o policial ainda se concentra prioritariamente no
narcotrfico, apesar das mudanas ocorridas em sua dinmica criminal em funo da UPP. Na maior
parte do tempo, relatam Coordenadoria de Polcia Pacificadora ocorrncias relacionadas a esse
ator25, enquanto as ocorrncias registradas pelas delegacias policiais, carreadas para a base de
25 A Coordenadoria de Polcia Pacificadora (CPP) construiu na poca uma base de dados precria para a anlise das atividades operacionais das
UPPs. Chamava-se Base Permanncia, por se valer dos relatos dos policiais de servio de permanncia em cada unidade para a coleta on line e on
time durante as 24 horas do servio. Dela, pude retirar esses dados preliminares sobre o relato dos policiais acerca de suas atividades e do que mais
lhes chamava a ateno enquanto profissional de polcia.
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dados do Instituto de Segurana Pblica (ISP), mostram um aumento considervel de outros tipos de
conflito que poderiam ser chave para o entendimento desse processo. A maioria deles ainda passa
ao largo do olhar produzido pelas estruturas de um velho paradigma.
Torna-se evidente, portanto, a necessidade de uma capacitao adequada para que o policial
perceba a complexidade desse campo de disputas do qual passa a fazer parte como um dos
atores (Grynzspan 2004). O risco de que, inadvertidamente, ele produza conflitos ao invs de
medi-los segundo os objetivos da pacificao. Dentre esses atores, as ONGs, as empresas, os
projetos sociais, as associaes de moradores, a Regio Administrativa e mais recentemente a
milcia so novidade para o policial, mas o trfico de drogas, um velho conhecido, quem acaba por
atrair mais a sua ateno.
O trfico de drogas
preciso entender que cada um desses atores representa instituies complexas. O trfico de
drogas, por exemplo, tem variada especializao e diviso de trabalho social que carece de melhor
entendimento. Sem isso, provvel que o policial da UPP ainda perceba a favela pelas crenas da
favela, podendo ocorrer, nesses casos, a sub ou superestimao desse mercado ilcito e violento.
Para uma visualizao mais realista, portanto, fundamental tentar compreender de forma mais
sistemtica suas sinmicas, estruturas de lealdade, hierarquias etc.
Nem todos os que o integram, por exemplo, auferem lucros iguais ou o volume de capital que se
imagina em razo da mdia. Quando ela evidencia isso, aumentando o prestgio criminal dos donos
do morro, tambm cerceia indiretamente sua livre circulao na cidade formal. Com as UPPs, a
tendncia que essa mobilidade diminua ainda mais e que traficantes sejam presos ou fujam para
outros abrigos de invisibilidade, menos disponveis por causa da pacificao. Uma leitura adequada
de suas dinmicas e a participao mais efetiva com os demais atores tornariam mais eficaz a UPP
e, consequentemente, a segurana pblica.
Houve casos de traficantes, obrigados a fugir de seus domnios territoriais aps a ocupao, que
tentaram manter, distncia e pelo terror, o controle de suas atividades criminosas. Em alguns
casos, ocorreram atos mais extremos, como tiros e atentados diretos vida de algum desafeto.
Nesse sentido, provvel que em algum momento, mesmo com um trabalho hbil da polcia de
proximidade, possam ocorrer reaes mais violentas por parte de quem sente perder a hegemonia
local. Tais atitudes, aparentemente irrascveis, apontam algum clculo quando ocorrem em UPPs em
que haja um nvel de aproximao mais avanado, sobretudo onde a perda de hegemonia signifique
em paralelo perdas financeiras considerveis.
O risco de no se entender essas dinmicas de forma mais realista que, alm de uma conseqente
insensibilidade comunitria, sejam reproduzidas nesses contextos as velhas estruturas do modelo
anterior. Muitas vezes a reao da polcia, no resistindo tentao de um retorno s velhas prticas,
tende a ser mais emocional, destruindo conquistas j alcanadas pela pacificao. Todavia, quando
o policial se convence de que so as redes de confiana, construdas em cooperao com os
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demais atores, que podem gerar maior tranquilidade a seu ambiente de atuao, ao quebrarem de
maneira mais eficaz a hegemonia criminosa anterior, o risco desse retorno diminui. Evidentemente,
para se chegar a esse estgio do processo, necessrio todo um aprendizado humanizador entre
morador e policial. Assim que as crenas da favela tm sido desconstrudas na prtica. No
entanto, preciso pacincia para se insistir em uma estratgia de reconstruo que normalmente
mais demorada, mas que, a mdio e longo prazos, tende a ser mais consolidvel. Ao contrrio da
represso pura e simples que, apesar de aparentente rpida, costuma destruir essas redes locais em
desfavor da polcia, gerando afastamento e todos os seus problemas correlatos.
importante, portanto, mesmo na ausncia ainda de um programa pedaggico institucional,
estimular a cooperao e o aprendizado prtico entre policial e moradores, visando, dessa maneira,
a desestabilizar gradativamente as estruturas criminais anteriormente presentes.
Muito embora a prtica democrtica de negociao paciente, que busca o consenso em meio as
diferenas, seja ainda estranha a profissionais que estiveram quase sempre em ambientes onde esses
assuntos eram sequer cogitados, preciso insistir nessa estratgia para a consecuo dos objetivos
da pacificao. Tambm importante formar um acervo institucional de conhecimentos sobre tais
relaes e os diferentes interesses em jogo para uma atuao estratgica nesse complexo campo
de lutas que a favela representa. Quando no h essas preocupaes institucionais, aumentam os
riscos de corrupo, com a particularizao predatria dessas informaes obtidas no processo de
proximidade, por parte de policiais clandestinos.
Alguns conflitos violentos entre policiais e criminosos indicam que, mesmo com a UPP, velhas prticas
criminosas parecem ainda ocorrer por por parte de policiais para quem a guerra instrumento
particularizado, mais que um fim em si mesmo. Nesse caso, no a falta de formao especfica ou
de uma leitura adequada das estruturas locais que prejudicam o processo de aproximao, mas, ao
contrrio, o aprendizado particularizado delas para a manuteno de negcios ilcitos que crescem
com a imperfeio dos mecanismos formais de controle. Em algumas UPPs onde esses desvios
puderam ser detectados, era ntida a estagnao, ou mesmo o retrocesso do projeto pelo descrdito
gerado na populao local, ainda que hovesse a priso dos criminosos.
Tanto a guerra emocional, produto do autoritarismo estatal de viso moralista que ope o bem
contra o mal, quanto a guerra racional que visa a auferir lucros clandestinos na comercializao de
mercadorias polticas (Misse 1999), so predatrias e dilapidam vertiginosamente o maior capital
da aproximao, qual seja, a sua legitimidade. importante, que essa ameaa seja constantemente
monitorada. Para isso, necessrio investir em uma correio proativa, de pronta resposta correicional,
para que os objetivos da pacificao sejam melhor e mais rapidamente alcanados. Embora se perceba
um maior controle informal da atividade policial, a falta de tecnologias adequadas e, muitas vezes,
a cultura autoritria e arrogante que acomete boa parte de nossas instituies, inclusive as polcias,
tm prejudicado a pronta resposta institucional. No h um controle sistematizado das atividades
policiais; faltam cmeras, dados e sistemas de informao adequados para o monitoramento da
aproximao predatria e auxlio da aproximao legtima.
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Entre os principais fatores que ainda contribuem para esses equvocos estratgicos, destacamse, portanto, a falta de percepo e de proatividade necessrias aproximao em virtude da
carncia de uma capacitao especfica adequada; as velhas estruturas da polcia que ainda
produzem o guerreiro; a resistncia pacificao de jovens policiais que, com seus etos de
hipermasculinidade, so mais receptivos adrenalina proporcionada pelo modelo reativo de polcia
que ao modelo de paz; e o interesse individual pelos benefcios clandestinos que a guerra predatria
pode oferecer.
Para todos esses provveis problemas deveria haver propostas institucionais de soluo, o que,
infelizmente, ainda no ocorre, pelo menos com a velocidade que a pacificao requer. Nesse
sentido, preciso, inclusive, repensar a posio da SESEG em priorizar policiais recm-formados
para as UPPs ao invs de somente os verdadeiramente vocacionados e treinados para a pacificao.
Um projeto pedaggico de capacitao especfica para policiais da UPP foi encomendado pelo CPP
SESEG, que, no entanto, at agora no foi concretizado, da mesma forma como aconteceu com o
Programa de Polcia Pacificadora. poca, ele havia sido pensado como uma soluo emergencial
e provisria para o problema da UPP com relao ao perfil profissional de quem tem de chegar e
trabalhar dentro do conceito de polcia de proximidade, totalmente distinto do que se faz no modelo
convencional da polcia. Isso quer dizer que o curso resolveria o problema da UPP mas no o da
polcia militar como um todo. Por isso a UPP deveria ser o piloto para necessrias as mudanas
da polcia, se se quer realmente levar adiante a pacificao. Mas, pelo visto, essa estratgia de
reformular as polcias foi descartada pela SESEG.
No obstante, a PMERJ vem trabalhando desde 2013 num projeto solo de reformas mais
abrangentes que no trata somente da UPP, mas de toda a polcia, para a implementao da polcia
de proximidade em todo o estado at 201826. Dentre os assuntos tratados por ele, h uma ao
estratgica especfica para mudar todo o sistema de ensino da corporao at 2016, o que, no
entanto, representa um tempo demasiado para um processo que se iniciou l em 2009 e j d sinais
de desgaste, necessitanto portanto de ajustes prementes.
Assim, a formao policial bsica no Centro de Formao e Aperfeioamento de Praas (CFAP)
continua praticamente a mesma de antes do incio da pacificao, com exceo de um estgio
provisrio de polcia pacificadora, improvisado poca pela CPP para diminuir os impactos de uma
formao guerreira e aclimatar minimamente o policial para o trabalho que normalmente encontra
nesses novos cenrios proporcionados pela UPP.
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Consideraes finais
A UPP representa a transio de um modelo tradicional de polcia eminentemente reativo para um
modelo moderno, proativo, baseado na preveno da violncia e do crime. No se trata de um
projeto pronto, acabado, mas de um programa em plena construo, que ainda depende muito das
habilidades individuais e lideranas locais, tanto de policiais como de outros atores fundamentais,
o que o deixa inconstante e vulnervel. Apesar disso, muitos benefcios tm sido percebidos. O
principal talvez seja o cessar fogo (Rodrigues e Siqueira, 2012) que a retomada do controle
territorial de favelas altamente conflagradas tem proporcionado com a consequente diminuio da
violncia homicida armada.
Toda mudana implica crises de ruptura nas quais o velho paradigma eventualmente colide com
o novo, o que evidentemente faz parte do processo de transio. No entanto, a falta de um norte
programtico claramente definido gera incertezas, no s para a sociedade como para os prprios
policiais envolvidos. O problema maior ocorre quando, devido ao desconhecimento pela falta de
sistematizao de suas prticas, eventuais crises de percurso sejam interpretadas como uma falha
geral de todo o projeto, principalmente quando no se resiste tentao de corrigi-la por meio das
velhas prticas. Estas produzem exatamente o contrrio do que prope a proximidade, ou seja, o
indesejado afastamento da guerra e todos aqueles seus efeitos predatrios. na penumbra criada
por esse afastamento que geralmente ocorre a violncia, no s a de Estado que sacia espritos
autoritrios e guerreiros, mas sobretudo a clandestina e instrumental, que cria o ambiente ideal onde
viceja toda uma gama de criminalidades subterrneas.
Portanto, ainda h muito que fazer para que a continuidade de uma paz sustentvel seja de fato
assegurada. Sem falar na imensa dvida social produzida por um deliberado afastamento histrico
que precisa ser reduzida o quanto antes para que esses espaos de informalidade sejam enfim
diminudos. Essas so prioridades no apenas da polcia, mas de toda uma sociedade que anseia a
pacificao.
Os fatos constatados em pesquisas quantitativas e qualitativas tm ajudado, mas importante a
construo de indicadores ajustados ao programa para garantir seu bom gerenciamento atravs
de um monitoramento constante e eficaz. No tarefa fcil construir indicadores de aproximao e
preveno, principalmente quando no se tem uma coleta sistematizada de dados e nem sistemas
digitais adequados. Nesse sentido, a SESEG contratou uma consultoria especializada, mas seu
produto precisa ser agilizado e disponibilizado a seus gestores o quanto antes.
importante investir em tecnologias digitais e sociais que dem suporte a pacificao, caso contrrio,
esse ser apenas um projeto de quantidade, mas no de qualidade, ou seja, baseado numa imensa
quantidade de recursos humanos, mas no necessariamente na qualidade e qualificao desses
recursos. Tecnologias de preveno social e de segurana que permitam racionalizar tais recursos;
de informaes para a coleta, sistematizao e anlise dos dados sobre a atividade preventiva que
permitam planejamentos eficazes, com anlises de correlaes entre o que se faz, o que se pretende
alcanar e o que de fato que se alcana com o que se faz, so, portanto, necessidades prementes.
Hoje esses dados no criminais ainda so invisveis para a instituio por vrios fatores, mas
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principalmente por uma estrutura policial inadequada. preciso portanto uma reforma urgente nas
instituies policiais, do contrrio, o risco de se produzir mais do mesmo modelo anterior ainda ser
alto. Para afast-lo, necessrio antes de tudo, afastar as ambigidades dos discursos oficiais,
decidindo-se o que institucionalmente se deseja com o processo de pacificao. Alis, necessrio
se dizer e se entender o que de fato a UPP. O decreto que minimamente estrutura o processo de
pacificao ainda provisrio e precrio, tratando especificamente de uma guerra inicial, que embora
necessria como represso qualificada inicial, no pode ser vista como um fim em si mesmo, seno
como o comeo de uma paz consolidvel ainda que a mdio e longo prazos.
Se no for assim, talvez nem haja a necessidade de uma reforma mais abrangente das polcias, pois
o problema se resolve com mais do mesmo e, nesse caso, a preocupao deixa de ser a qualidade,
para continuar sendo a quantidade; quantidade necessria de policiais para se atingir as metas
do programa, no com a qualificao desses recursos. Tais metas vm sendo razoavelmente
atingidas por uma produo acelerada de policiais, o que, no entanto, gera desgastes institucionais,
operacionais e, principalmente, emocionais para quem tenta conduzir coerentemente a pacificao.
preciso entender, contudo, que a UPP sozinha no resolver os complexos problemas da segurana
pblica, mesmo que algum exagero miditico possa criar essa espectativa. O foco exclusivo na
favela pode ser um sinal de que as antigas representaes estejam sendo reforadas, ofuscando
provavelmente a percepo de grande parte do problema da segurana pblica. preciso considerar
que, com a invaso democrtica dos anos 1990 no s foram libertadas as foras da economia
bandida relativa ao narcotrfico (Napoleoni 2010), mas tambm a toda uma criminalidade silenciosa,
menos visvel e violenta, que provavelmente impacta outros ambientes do Rio de Janeiro que no
somente a favela e que no tem chamado tanto a nossa ateno.
O foco miditico da UPP apresenta esse paradoxo de ocultar criminalidades no violentas, mas
igualmente predatrias, que, inclusive, possibilitam a continuidade do velho conhecido e temido ator
da favela. At mesmo outros atores do prprio sistema de justia criminal acabam sendo encobertos
por essa penumbra, o que exige ainda mais das UPPs.
Se a guerra foi socialmente construda antes mesmo de ela ter existido de fato, hoje, por meio
de uma sofisticada estratgia de comunicao social, se constri a paz. Entretanto, j passa da
hora desta paz se transformar de fato em uma paz efetiva, eficaz e eficiente. Do contrrio, teremos
aqui mais uma ao pontual, com maior envergadura, sofisticao miditica e vontade poltica,
evidentemente, mas apenas mais uma histria de afastamento dentre outras tantas que tm sido
contadas, pois nem s de boa vontade sobrevive uma poltica pblica.
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