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Contenido
I - Introduccin _____________________________________________________ 11
I.1 - La Coparticipacin Federal de Impuestos _____________________________________________11
I.2 - Objetivo del trabajo ______________________________________________________________11
I.3 - Contenido del estudio_____________________________________________________________12
XV - Conclusiones__________________________________________________ 263
XVI - Anexo I. Medidas de autonoma y de descentralizacin fiscal del
Sector Pblico argentino ____________________________________________ 269
XVII - Anexo II. Los recursos no renovables en un sistema federal _________ 277
XVII.1 - La teora sobre el uso racional de los recursos no renovables en un esquema de
gobierno nico _____________________________________________________________________277
XVII.2 - Las cuestiones del federalismo fiscal ____________________________________________280
XVII.3 - La legislacin argentina sobre la propiedad y explotacin del recurso no renovable________284
XVII.4 - La relevancia econmica de los recursos por regalas recibidas por las provincias
argentinas, la Coparticipacin Federal de Impuestos y el comportamiento fiscal de los
gobiernos de Argentina en dcadas recientes _____________________________________________285
XVII.5 - Conclusiones _______________________________________________________________294
Prefacio
Este estudio fue realizado por docentes-investigadores del Departamento de Economa
de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de La Plata. Se
cont con el ambiente acadmico que brinda la Universidad Nacional de La Plata, con
su trayectoria ms que centenaria en la creacin, transmisin y transferencia de conocimientos. La Fundacin Tinker brind apoyo financiero y el Ministerio de Economa
de la Provincia de Buenos Aires colabor para la publicacin de este volumen.
En las distintas etapas del proyecto colaboraron los docentes-investigadores Martin Cicowiez, Luciano Di Gresia, Atilio Elizagaray, Diego Fernandez Felices, Gonzalo
Fernandez, Marcelo Garriga, Horacio Piffano, Alberto Porto, Natalia Porto, Cecilia
Rumi y Jorge Sereno. Como Auxiliares de Investigacin participaron Aurora Gallerano
y Alejandro Tmola. En cada captulo se deja constancia de la autora y las colaboraciones. La creacin y actualizacin de la pgina web fue realizada por Martn Cicowiez. Las tareas de revisin final del libro fueron realizadas por Natalia Porto y las de
edicin estuvieron a cargo de Luciano Di Gresia con la colaboracin de Martn Cicowiez. La direccin del proyecto estuvo a cargo de Alberto Porto.
Varios estudios que no se incluyen en este volumen por razones de espacio, as como versiones ms detalladas de algunos captulos, fueron publicadas en la Serie Documentos de Federalismo del proyecto Desequilibrios Territoriales y Federalismo Fiscal
y pueden consultarse en www.depeco.econo.unlp.edu.ar/federalismo En esta pgina
pueden consultarse todas las actividades desarrolladas en el marco del proyecto.
Dr. Alberto Porto
Director del Proyecto
aporto@netverk.com.ar
La Plata, marzo de 2004.
CAPTULO I INTRODUCCIN
I - Introduccin
Alberto Porto
os desequilibrios territoriales y el papel de las polticas pblicas para su correccin es un tema que ha sido y es preocupacin permanente. La historia muestra
una creciente descentralizacin fiscal, de la Nacin a las provincias, que se debi a la
creacin de nuevas provincias (de las 14 originales a 23 y la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires en la actualidad) y a la transferencia de funciones y responsabilidades de
gasto. La descentralizacin fiscal ha sido asimtrica entre los poderes tributarios que
quedaron concentrados en el gobierno nacional- y los gastos que se transfirieron a las
provincias- lo que origin un importante desbalance vertical que tuvo que ser cubierto con transferencias intergubernamentales: en promedio, ms del 60% de los gastos
provinciales se financian con fondos recaudados por la Nacin. Los desequilibrios territoriales, junto con el objetivo de prestar los servicios pblicos en niveles similares en
todo el territorio, con niveles tambin similares de presin tributaria, llev a que el
promedio antes mencionado tuviera desvos significativos, con provincias que slo financian con recursos propios una fraccin muy pequea de su gasto pblico total. La
fuerte disociacin entre las responsabilidades de gastar y de recaudar, junto con un pobre diseo de los sistemas de transferencias, constituy un incentivo para la indisciplina fiscal, el endeudamiento excesivo y otras plagas que culminaron, en varias oportunidades a lo largo de la historia, en el colapso del sistema fiscal argentino.
11
CAPTULO I INTRODUCCIN
bre los recursos naturales. En el Anexo III se documenta como se reparte la responsabilidad en el dficit fiscal y en la deuda pblica, entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales. El Anexo IV presenta un detalle de los gastos e ingresos de las provincias para 1959-2001. En el Anexo V se documenta la evolucin en el tiempo de la
estructura tributaria nacional para el perodo 1932-2001. La evolucin comparada del
principal impuesto provincial, Ingresos Brutos, con el impuesto nacional sobre el valor
agregado se estudia en el Anexo VI. En el Anexo VII se presentan en forma detallada
las proyecciones de las variables fiscales para la prxima dcada, as como la metodologa y las fuentes de informacin utilizadas. Finalmente, en el Anexo VIII se repasan
varias experiencias internacionales.
Varios documentos que complementan este libro y que no pudieron incluirse por
razones de espacio se encuentran disponibles en la pgina web
www.depeco.econo.unlp.edu.ar/federalismo. En esa misma pgina se han incorporado los Documentos de Trabajo correspondientes al proyecto, con un contenido ms
amplio y detallado que el de los captulos de este libro.
14
Martn Cicowiez1
l objetivo de este captulo es describir la situacin relativa de las provincias argentinas utilizando indicadores tanto econmicos como sociales. Son muchos los indicadores que pueden emplearse para reflejar la situacin econmica y social de las
provincias argentinas. En la eleccin acerca de cules indicadores utilizar debe lograrse
un compromiso adecuado entre cantidad de indicadores y complejidad del anlisis.
Se emplea la metodologa del anlisis de factores para seleccionar, de manera no
arbitraria, el menor nmero de indicadores necesario para describir la situacin relativa
de las provincias argentinas. La idea bsica detrs del anlisis de factores es que un
mayor nmero de indicadores no siempre aumenta la capacidad descriptiva del anlisis
si existe correlacin entre ellos.
El captulo se organiza de la siguiente manera. En la seccin II.1 se describen cada una de las variables empleadas en el anlisis. La seccin II.2 describe brevemente la
metodologa del anlisis de factores. En la seccin II.3 se presentan los resultados obtenidos con respecto a los tres indicadores sintticos construidos con el fin de realizar
la caracterizacin econmico-social de las provincias argentinas. La seccin II.4 contiene las conclusiones del captulo.
Particip como asistente de investigacin Magal Garca. Se agradecen los comentarios de Natalia Porto.
La EPH es una encuesta que recaba informacin demogrfica, social y econmica sobre los hogares de
los principales aglomerados urbanos del pas. Esta encuesta se realiza dos veces al ao en los meses de
mayo y octubre.
3
Para las variables construidas a partir de la EPH los valores correspondientes a la provincia de Buenos
Aires se obtienen como el promedio ponderado por la poblacin de referencia de los aglomerados Gran La
Plata, Partidos del Conurbano Bonaerense, y Baha Blanca mientras que para la provincia de Santa Fe se
calcula el promedio ponderado por la poblacin de referencia de los aglomerados Santa Fe y Rosario. La
2
15
variables restantes se obtuvieron de las estadsticas oficiales elaboradas por el ministerio de gobierno correspondiente. Para evitar el efecto de considerar un nico ao, en
que pueden reflejarse circunstancias coyunturales, para las variables que no fueron obtenidas de fuente censal se consideran promedios para el perodo 1999 a 2001.
II.1.a - Indicadores sociales
En este grupo se incluyen variables que captan aspectos sociales tales como densidad
poblacional, educacin, salud, caractersticas de la vivienda y delincuencia.
Densidad poblacional
La densidad poblacional mide la cantidad de habitantes por Km2 de superficie territorial. Para su construccin se utiliz informacin obtenida del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda (CNPV) de 2001. La Tabla 1 muestra grandes diferencias en la
densidad poblacional. Para todo el pas la densidad poblacional es de 13 habitantes por
Km2 de superficie. El mnimo se observa en Santa Cruz (0,8 habitantes por Km2) y el
mximo en la Ciudad de Buenos Aires (13.843,9 habitantes por Km2).
Tabla 1 Densidad poblacional ao 2001
Provincia
Ciudad de Bs As
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
TOTAL PAIS
(*) Habitantes por km2
Fuente: INDEC
Poblacin
2.768.772
13.818.677
333.661
3.061.611
929.236
983.087
413.240
1.156.799
485.700
611.484
298.460
289.820
1.576.585
963.869
473.315
552.677
1.079.422
622.094
366.900
197.191
2.997.376
806.347
100.960
1.336.664
36.223.947
Superficie
Densidad (*)
2
(km )
200
13.843,9
307.571
44,9
102.602
3,3
165.321
18,5
88.199
10,5
99.633
9,9
224.686
1,8
78.781
14,7
72.066
6,7
53.219
11,5
143.440
2,1
89.680
3,2
148.827
10,6
29.801
32,3
94.078
5,0
203.013
2,7
155.488
6,9
89.651
6,9
76.748
4,8
243.943
0,8
133.007
22,5
136.351
5,9
21.263
4,7
22.524
59,3
2.780.092
13,0
En trminos de poblacin, la
provincia de Buenos Aires concentra al 38% de la poblacin total del
pas. A continuacin se ubican Crdoba (8,5%), Santa Fe (8,3%) y la
Ciudad de Buenos Aires (7,6%). En
trminos de superficie, estas cuatro
provincias consideradas en conjunto
abarcan el 22% del territorio argentino. El 37,5% restante de la poblacin se distribuye en las dems provincias.
Tasa de analfabetismo
La tasa de analfabetismo se calcula
como el porcentaje de personas mayores de 10 aos que no saben leer
ni escribir. Esta informacin se obtuvo del CNPV de 2001. La tasa de
analfabetismo (Tabla 2) registra
valores que van desde 0,5% en la
Ciudad de Buenos Aires hasta 8%
en Chaco.
informacin para Ro Negro de la EPH se obtuvo aplicando a los datos de Neuqun el cociente entre los
datos de Ro Negro y los de Neuqun de octubre de 2002. Es slo a partir de octubre de 2002 que la EPH
incorpora un aglomerado urbano de la provincia de Ro Negro.
16
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
TOTAL PAIS
Promedio
Mnimo
Mximo
Desvo estandar
13,7
13,4
6,7
6,9
7,8
12,9
10,5
10,2
12,4
7,8
8,2
4,1
6,1
13,9
2,4
9,1
9,3
7,9
4,5
4,3
5,0
9,1
6,0
6,2
7,6
4,7
4,7
2,4
3,9
9,5
1,2
5,4
4,0
5,7
0,7
12,3
2,9
6,0
4,7
2,7
2,5
3,2
6,2
3,4
3,8
4,7
3,0
2,9
1,4
2,5
6,0
0,7
3,6
2,6
3,5
0,5
8,0
1,9
17
(1) Porcentaje de personas con 13-17 aos que asisten a la escuela sobre el total en esas edades. Fuente: INDEC
(2) Promedio de respuestas correctas. Fuente: Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin
18
1991
15,2
24,2
31,8
22,3
28,5
32,3
19,1
23,2
24,5
33,2
20,5
27,2
23,6
32,1
15,6
24,1
32,9
24,6
28,6
19,9
22,2
29,2
28,6
16,7
24,7
25,0
15,2
33,2
5,5
1992
14,9
22,4
28,1
19,6
27,7
33,5
19,8
22,1
32,3
32,5
21,3
26,0
22,1
27,0
16,1
22,7
32,8
23,7
23,7
20,4
20,8
28,7
28,8
11,2
23,6
24,1
11,2
33,5
5,8
1993
14,6
22,3
23,1
20,8
26,9
34,3
18,0
22,7
27,9
26,7
17,9
24,1
20,5
29,8
16,2
21,4
27,7
21,3
26,2
18,5
19,8
28,9
27,1
15,2
22,9
23,0
14,6
34,3
5,1
1994
14,3
21,8
29,8
20,0
26,1
31,4
18,4
20,4
30,7
25,2
15,0
22,8
18,8
23,1
15,3
19,6
29,8
21,3
27,6
15,9
17,8
29,0
23,9
13,6
22,0
22,2
13,6
31,4
5,6
1995
13,1
22,2
26,1
20,5
27,3
32,8
20,3
20,5
30,5
26,4
17,4
22,1
18,4
23,2
14,1
20,8
26,8
25,2
23,1
21,9
17,6
23,3
28,9
11,1
22,2
22,2
11,1
32,8
5,4
1996
14,7
20,9
26,4
19,4
26,1
34,4
18,0
19,5
31,4
24,4
12,4
25,7
17,5
24,1
15,7
16,2
25,5
21,6
20,6
12,8
15,7
17,1
28,8
9,7
20,9
20,8
9,7
34,4
6,2
1997
12,2
18,8
25,6
16,3
22,8
28,2
19,1
19,6
29,8
24,0
12,1
19,3
16,7
21,3
13,8
15,5
20,5
21,5
19,9
16,0
16,3
16,6
19,6
11,2
18,8
19,0
11,2
29,8
4,8
1998
13,0
19,1
23,3
16,8
23,8
31,8
19,7
18,8
26,9
21,5
14,0
22,9
15,6
20,0
14,8
17,7
22,6
21,7
20,6
18,0
16,2
18,1
19,9
11,9
19,1
19,5
11,9
31,8
4,5
1999
10,7
16,6
20,3
15,3
22,9
29,0
17,9
19,5
23,6
23,4
15,2
20,6
16,2
21,7
12,4
15,8
21,2
20,7
18,9
13,2
15,2
15,5
22,5
7,8
17,6
18,2
7,8
29,0
4,8
2000
9,4
15,6
21,0
15,0
30,4
21,9
15,8
16,9
23,0
23,1
15,3
20,9
14,3
22,2
11,4
16,6
18,8
19,4
17,2
17,2
14,4
13,2
22,4
10,5
16,6
17,7
9,4
30,4
4,8
2001
9,6
15,5
15,5
16,2
23,5
24,0
13,1
14,9
28,9
18,4
12,4
23,5
12,1
19,6
13,0
14,7
19,1
18,8
17,8
14,5
14,3
14,8
24,5
10,1
16,3
17,0
9,6
28,9
4,9
Caractersticas habitacionales
Se agrupan aqu las siguientes tres variables que se emplean para medir las caractersticas habitacionales de los hogares:4 i) hacinamiento del hogar (hogares con ms de tres
personas por cuarto); ii) tipo de vivienda (hogares con una vivienda de tipo inconveniente);5 y iii) condiciones sanitarias (hogares que no tienen ningn tipo de retrete).
Cada una de estas tres variables expresa el total de hogares con dficit habitacional
como porcentaje del total de hogares de la provincia. La informacin de estas variables
se obtuvo del CNPV de 2001.
La Tabla 5 muestra que el 4,8% de los hogares del pas tiene problemas de hacinamiento. Las provincias con menor porcentaje de hogares con problemas de hacinamiento son la Ciudad de Buenos Aires (1,6%), Tierra del Fuego (2%) y La Rioja
Se entiende por hogar al grupo de personas que viven bajo el mismo techo y que, adems, comparten los
gastos de alimentos (INDEC, 2003).
5
Se consideran como viviendas inconvenientes a ranchos, casillas, piezas de inquilinato, locales no construidos para viviendas y viviendas mviles (INDEC, 2003).
19
(2,3%) mientras que las provincias con mayor porcentaje son Formosa (13,3%), Salta
(12%) y Jujuy (10,5%).
El 17% de los hogares del pas presenta condiciones sanitarias deficitarias. El valor mnimo de hogares que habitan en viviendas con condiciones
sanitarias deficitarias se observa en la Ciudad de Buenos Aires mientras que
el valor mximo se observa en Formosa.
Tabla 5 Caractersticas habitacionales ao 2001
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
TOTAL PAIS
Promedio
Mnimo
Mximo
Desvo estandar
Condiciones
sanitarias (3)
1,9
14,8
24,8
10,7
32,0
45,4
14,2
14,8
51,7
32,8
6,1
20,9
13,2
43,9
11,9
16,5
33,2
18,8
13,3
8,0
13,6
48,5
5,5
27,1
16,9
21,8
1,9
51,7
14,4
El 6% de los
hogares del pas habita en viviendas de
tipo
inconveniente.
Las provincias con
mayor porcentaje de
hogares en viviendas
de tipo inconveniente
son Formosa (18,3%),
Santiago del Estero
(16,3%)
y
Salta
(15,3%) mientras que
las provincias con
menor porcentaje son
La Pampa (2,1%),
Crdoba (2,4%) y la
Ciudad de Buenos
Aires (3,1%).
Tasa de delincuencia
La tasa de delincuencia se calcula como la cantidad de delitos denunciados cada mil
habitantes. El nmero de delitos denunciados en cada provincia se obtuvo del Ministerio de Justicia de la Nacin. La Tabla 6 muestra, para todo el pas, un crecimiento de la
tasa de delincuencia durante la dcada del 90 que pasa de 150 por mil en 1991 a 325
por mil en 2001. Este crecimiento se da en todas las provincias excepto Salta donde la
20
tasa de delincuencia disminuy levemente. El mayor crecimiento se observa en la Ciudad de Buenos Aires donde la tasa de delincuencia pas de 145 por mil en 1991 a 730
por mil en 2001. Cuando se considera el promedio 1999-2001 la tasa de delincuencia
muestra sus valores mnimo y mximo en Misiones (181 por mil) y la Ciudad de Buenos Aires (672 por mil), respectivamente.
Tabla 6 Tasa de delincuencia (delitos cada 1000 habitantes)
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
TOTAL PAIS
Promedio
Mnimo
Mximo
Desvo estandar
1991
144,5
87,2
170,2
220,6
128,4
224,6
147,1
126,8
91,3
282,4
263,6
132,3
199,4
126,7
374,7
157,5
343,2
210,2
103,2
189,6
200,4
187,2
100,9
122,4
149,8
180,6
87,2
374,7
76,0
1992
102,7
114,6
185,1
201,1
126,6
222,4
150,9
128,2
92,3
271,2
217,1
152,5
191,0
125,2
383,5
161,8
367,2
194,1
123,2
186,4
201,6
180,0
104,9
140,0
154,3
180,2
92,3
383,5
74,6
1993
126,7
112,0
198,2
241,3
144,1
214,9
144,2
136,5
99,5
289,2
259,9
159,8
255,9
111,9
322,7
159,5
357,6
210,6
147,9
205,4
218,5
166,0
134,2
154,2
164,0
190,4
99,5
357,6
69,0
1994
211,9
120,5
229,2
251,4
166,4
208,6
151,4
129,9
96,3
299,5
267,4
193,3
320,4
118,4
330,3
177,9
407,7
142,9
137,5
217,9
227,7
167,5
174,7
168,2
182,8
204,9
96,3
407,7
76,8
1995
397,6
111,4
247,2
296,6
164,7
239,9
202,8
132,9
102,9
321,6
295,6
215,9
313,6
137,6
398,7
206,7
379,4
170,4
157,4
217,6
229,0
169,3
201,6
173,0
204,3
228,5
102,9
398,7
87,0
1996
418,6
126,0
271,4
348,2
188,9
272,5
209,5
174,1
118,0
334,3
320,6
201,0
366,9
120,7
534,0
225,9
n/d
237,4
183,0
295,8
241,9
187,1
269,5
192,5
216,6
253,8
118,0
534,0
100,7
1997
474,4
151,6
299,8
335,8
204,3
330,7
226,3
189,0
133,7
n/d
326,0
193,1
424,5
138,0
368,2
230,8
n/d
237,4
172,5
274,6
253,1
196,9
257,2
189,7
228,8
254,9
133,7
474,4
91,4
1999
630,1
209,2
323,0
341,2
234,7
356,0
205,3
189,4
176,8
119,6
351,1
196,6
566,3
159,1
451,9
276,9
247,4
370,3
189,9
316,8
241,0
219,1
262,2
195,0
285,3
284,5
119,6
630,1
125,2
2000
655,1
212,4
344,1
376,1
255,0
397,2
246,7
209,2
208,8
341,0
423,2
224,9
570,3
170,9
460,4
295,5
287,9
342,7
223,6
327,9
287,7
235,5
285,5
211,7
305,1
316,4
170,9
655,1
118,8
2001
729,9
217,4
340,3
404,3
291,8
441,9
297,1
197,5
269,4
395,4
402,5
238,3
562,7
214,2
610,2
385,6
303,8
398,7
210,7
429,1
319,6
221,2
307,3
216,3
325,3
350,2
197,5
729,9
136,2
Las exportaciones per cpita muestran, en el perodo 1999-2001, un valor promedio de 667 dlares. Por encima del promedio se ubican Buenos Aires, Catamarca, Crdoba, Chubut, Neuqun, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe y Tierra del Fuego. El valor
mximo de exportaciones per cpita se observa en Santa Cruz (4.621 dlares) y el mnimo en Formosa (35 dlares). En la Tabla 7 se presentan las exportaciones per cpita
para el perodo 1991-2001.
Tabla 7 Exportaciones en dlares per cpita
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
TOTAL PAIS
Promedio
Mnimo
Mximo
Desvo estandar
1991
28,8
279,4
7,9
58,8
442,6
540,0
104,1
205,9
32,4
204,9
38,5
65,7
182,6
134,9
147,9
343,3
192,1
63,0
121,5
891,5
390,4
17,0
1.274,3
127,9
223,3
245,6
7,9
1.274,3
299,2
1992
26,4
300,7
5,9
28,4
423,6
619,7
69,8
179,1
36,0
152,0
28,1
38,9
152,0
156,0
161,1
405,9
143,1
82,2
180,2
1.619,1
329,4
8,5
1.077,4
111,9
225,2
264,0
5,9
1.619,1
375,8
1993
63,4
398,8
41,5
53,4
477,9
1.608,9
174,0
212,2
74,1
131,6
387,3
198,7
322,1
563,1
325,0
597,4
233,0
324,9
137,4
516,4
868,2
55,9
2.373,8
129,7
376,0
427,9
41,5
2.373,8
536,3
1994
102,7
472,0
88,5
554,2
115,7
279,7
1.393,7
194,3
80,7
130,2
473,6
290,9
310,6
181,4
1.215,9
426,4
245,0
84,4
356,5
3.233,4
976,0
89,6
2.654,1
187,1
446,2
589,0
80,7
3.233,4
810,4
1995
87,3
610,0
64,0
686,2
170,1
437,3
1.878,5
358,9
119,0
194,1
510,2
552,5
485,2
263,8
1.513,7
725,7
319,0
155,8
635,1
4.267,3
1.177,8
191,8
2.402,1
320,2
582,5
755,2
64,0
4.267,3
951,4
1996
85,7
660,7
73,8
792,2
140,4
474,2
2.073,9
377,9
123,5
265,0
510,6
453,3
432,5
218,1
1.693,9
737,9
373,5
199,2
727,2
7.020,6
1.424,6
248,4
2.493,7
296,2
654,0
912,4
73,8
7.020,6
1.450,4
1997
102,8
760,3
322,2
913,8
147,0
352,8
2.563,8
444,9
93,6
274,7
495,1
563,8
564,5
279,5
1.601,2
705,1
424,4
244,5
837,2
5.563,3
1.424,2
202,7
2.203,4
336,6
713,3
892,6
93,6
5.563,3
1.186,1
1998
96,2
756,4
1.614,5
1.031,9
125,9
232,2
2.098,5
462,8
62,6
207,1
713,8
467,0
524,4
253,3
1.303,1
579,2
403,3
246,8
909,1
3.560,2
1.544,1
201,5
2.005,2
306,3
713,3
821,1
62,6
3.560,2
838,5
1999
84,8
615,1
1.470,9
841,3
130,7
232,2
2.024,5
302,9
42,4
197,9
407,5
435,7
509,0
244,8
1.565,1
612,7
345,3
295,8
840,7
3.419,2
1.408,6
147,1
1.751,7
264,3
619,6
757,9
42,4
3.419,2
808,1
2000
77,4
678,2
1.060,7
896,3
101,3
158,7
2.870,9
259,8
28,1
157,4
406,7
534,0
562,8
283,4
2.275,1
646,5
381,9
272,1
890,1
5.005,2
1.389,1
82,4
3.170,2
315,3
678,1
937,7
28,1
5.005,2
1.220,4
2001
75,6
730,5
1.263,7
902,1
85,7
168,9
3.131,7
326,6
34,9
182,0
404,2
568,4
572,8
256,9
2.143,5
714,3
434,4
182,0
923,3
5.439,9
1.445,3
59,3
2.822,4
311,8
702,7
965,8
34,9
5.439,9
1.274,4
Los resultados del trabajo no cambian si slo se considera el consumo de energa elctrica no residencial.
22
1991
1.801,6
1.110,4
819,9
885,6
629,6
594,5
8.935,2
732,4
416,6
488,3
856,4
976,7
1.721,3
511,9
1.394,4
1.873,6
424,3
983,3
1.226,8
2.704,9
1.290,1
327,7
1.125,9
614,1
1.176,9
1.351,9
327,7
8.935,2
1.711,3
1992
1.874,9
1.205,5
874,8
959,7
654,7
590,4
8.530,9
775,7
423,7
483,4
907,4
1.027,7
1.749,8
563,6
1.424,4
1.661,9
453,8
893,3
1.382,7
2.766,4
1.409,0
368,3
1.129,7
679,0
1.239,4
1.366,3
368,3
8.530,9
1.627,2
1993
2.034,7
1.279,5
926,3
1.029,5
679,3
602,9
8.968,6
821,3
472,8
522,2
871,8
1.123,9
1.862,2
624,0
1.657,1
1.881,3
485,3
1.016,1
1.451,1
2.566,2
1.479,8
394,3
1.183,9
658,1
1.318,5
1.441,3
394,3
8.968,6
1.701,3
1994
2.256,1
1.389,3
1.035,8
1.082,3
696,5
663,5
8.744,1
871,9
509,2
581,1
998,3
1.021,5
1.900,7
659,3
2.150,5
1.925,4
499,6
1.200,3
1.564,5
2.278,2
1.482,6
425,7
1.265,5
711,9
1.403,8
1.496,4
425,7
8.744,1
1.648,5
1995
2.473,6
1.486,8
1.035,3
1.076,0
726,5
707,1
8.916,8
962,2
521,1
610,2
1.005,7
1.174,6
1.973,3
682,9
1.934,4
1.972,2
527,5
1.322,9
1.520,9
2.745,9
1.593,0
439,3
1.296,4
800,0
1.487,2
1.562,7
439,3
8.916,8
1.685,9
1996
2.558,7
1.590,9
1.062,4
1.132,7
789,3
772,2
7.929,8
1.050,1
534,2
632,3
1.059,3
1.315,4
2.044,9
659,6
1.919,7
1.909,5
536,9
1.422,8
1.648,4
2.847,2
1.679,6
518,9
1.246,7
849,6
1.551,0
1.571,3
518,9
7.929,8
1.495,3
1997
2.702,1
1.741,2
1.693,4
1.194,7
748,2
828,5
8.029,1
1.107,5
624,7
726,0
1.111,9
1.523,0
2.115,2
688,4
2.777,5
1.717,3
525,6
1.527,2
1.794,7
2.551,9
1.755,9
575,0
1.288,9
942,8
1.663,6
1.678,8
525,6
8.029,1
1.508,2
1998
2.838,7
1.861,9
3.425,1
1.292,5
800,9
839,3
6.585,8
1.174,1
635,2
727,5
1.177,5
1.671,7
2.123,6
749,9
2.898,8
1.783,9
646,9
1.692,5
1.916,1
2.822,2
1.855,6
608,9
1.243,2
1.002,4
1.756,7
1.765,6
608,9
6.585,8
1.306,6
1999
3.011,9
1.881,0
3.552,8
1.292,5
889,7
881,9
5.180,5
1.271,9
634,4
691,9
1.223,7
1.771,2
2.150,5
776,9
2.922,8
1.796,3
702,3
1.670,1
1.991,2
2.707,9
1.881,8
665,2
1.271,1
1.047,9
1.777,5
1.744,5
634,4
5.180,5
1.097,1
2000
3.047,0
1.950,5
3.288,1
1.393,8
878,6
842,6
6.908,4
1.263,3
614,8
685,7
1.245,7
1.760,1
2.008,7
786,8
2.632,8
1.725,7
764,3
1.728,1
2.063,1
2.438,8
1.942,6
675,2
1.619,9
1.054,4
1.829,8
1.805,0
614,8
6.908,4
1.323,0
2001
3.489,6
2.029,4
3.151,0
1.440,0
884,6
874,7
9.134,6
1.277,5
705,6
734,8
1.279,0
1.808,7
2.100,1
825,6
3.049,5
1.922,4
777,4
1.448,4
2.123,2
3.265,0
2.033,9
626,5
1.997,1
1.041,7
1.926,1
2.000,8
626,5
9.134,6
1.748,8
Coeficiente de Gini
El coeficiente de Gini permite medir la desigualdad en la distribucin del ingreso. Este
coeficiente puede tomar valores comprendidos entre cero y cien. Cuando vale cero la
distribucin del ingreso es perfectamente igualitaria. Cuando vale cien la desigualdad
en la distribucin del ingreso es mxima. Como medida de ingreso se emplea el ingreso familiar equivalente individual que se calcula como el ingreso total del hogar dividido por el nmero de adultos equivalentes elevado a un parmetro que intenta captar
economas de escala internas al hogar7 (Gasparini et.al., 2001). La Tabla 9 muestra que
el coeficiente de Gini promedio del pas creci durante la dcada del 90 pasando de 41
en 1992 a 46 en 2001. Cuando se considera el promedio del perodo 1999-2001 se observa un valor mnimo de 39 en Santa Cruz y un valor mximo de 51 en Chaco.
Para el clculo del ingreso familiar equivalente se emplea la escala de adulto equivalente oficial del INDEC y se postula, a falta de estudios sobre el tema, un parmetro para captar las economas de escala internas al hogar de 0,8 que implica economas de escala moderadas.
23
1992
39,4
38,4
42,3
39,7
43,0
47,8
38,4
40,2
42,6
46,8
37,4
41,9
40,5
45,7
44,0
1993
40,0
39,0
43,3
38,5
43,5
44,8
38,5
39,6
42,9
45,1
37,2
42,8
42,4
43,1
42,1
1994
42,6
38,9
43,8
41,3
43,2
45,2
41,0
40,1
42,7
43,6
38,7
43,8
42,0
43,6
43,3
1995
44,1
41,8
44,3
40,2
43,6
46,1
38,8
40,1
42,4
43,4
41,1
42,8
40,7
42,9
45,9
1996
42,6
41,2
41,7
43,8
45,7
40,2
43,6
46,0
43,7
40,9
42,1
43,1
46,1
47,7
1997
42,1
41,9
45,1
40,7
46,0
46,3
42,7
44,1
44,4
46,2
44,2
43,1
46,4
47,1
45,3
1998
43,1
43,5
44,2
41,1
46,0
51,0
43,2
43,3
47,0
49,8
39,7
47,1
41,1
48,7
47,1
1999
42,6
42,6
44,8
42,8
42,6
50,6
44,6
44,7
48,5
46,1
39,6
44,3
43,3
47,4
46,1
2000
43,6
44,0
47,1
42,2
42,9
51,7
44,6
44,7
51,0
46,7
41,8
45,8
46,7
50,6
45,4
2001
44,0
47,2
46,8
42,5
49,2
52,5
44,3
44,0
51,7
49,4
45,2
45,3
45,9
49,6
42,9
40,9
40,4
37,9
37,6
40,9
43,1
37,7
43,6
41,3
37,4
47,8
3,0
40,2
38,8
43,1
37,0
39,3
41,6
38,1
45,4
41,1
37,0
45,4
2,6
41,0
39,0
41,7
36,8
38,9
43,1
38,2
46,6
41,7
36,8
46,6
2,5
42,3
42,3
42,4
40,4
40,0
42,1
39,9
47,0
42,4
38,8
47,0
2,1
44,8
44,0
42,7
39,0
40,2
41,5
41,2
42,3
41,0
47,7
9,2
44,4
45,2
44,8
40,3
40,4
40,5
40,6
44,4
43,7
40,3
47,1
2,2
46,4
44,9
43,4
40,2
43,9
43,2
40,9
45,7
44,5
39,7
51,0
3,0
46,2
44,8
42,6
38,8
39,6
42,1
40,7
43,5
43,9
38,8
50,6
2,9
47,6
46,8
56,3
39,7
43,7
45,9
42,8
44,4
45,9
39,7
56,3
3,7
51,4
46,1
44,2
38,7
45,8
47,1
41,7
44,7
46,1
38,7
52,5
3,4
2002
44,8
47,4
45,2
44,4
44,8
51,3
45,8
48,3
47,4
47,8
46,5
46,4
46,8
49,8
47,6
50,6
50,2
44,2
44,8
40,7
45,5
46,3
47,0
47,9
46,7
40,7
51,3
2,4
En 2002 todas las provincias experimentaron un marcado aumento de la pobreza (CEDLAS, 2003).
24
1992
5,6
21,7
33,2
19,0
42,8
46,7
15,8
26,5
45,4
45,1
18,3
28,8
19,3
36,0
23,8
1993
6,2
19,8
27,8
18,3
42,0
38,9
15,3
25,8
45,6
44,4
18,6
29,6
19,8
30,0
18,0
1994
6,7
22,7
32,0
14,9
41,7
43,5
18,1
29,9
42,7
41,7
21,0
30,1
20,2
35,6
25,2
1995
8,0
29,9
36,8
24,3
43,2
48,1
16,8
30,8
46,8
52,9
26,0
33,7
33,5
43,0
31,6
1996
7,5
33,8
40,6
49,2
49,0
19,1
34,9
54,1
54,2
25,2
35,1
32,3
44,6
30,6
1997
7,5
31,1
35,0
29,3
46,5
51,0
18,5
35,1
51,8
55,4
28,5
31,8
29,1
44,8
30,0
1998
5,9
31,2
39,7
28,3
49,3
56,3
20,8
36,1
50,1
58,0
28,6
36,7
31,1
44,2
29,7
1999
8,3
32,0
40,1
28,4
50,9
52,0
26,6
34,3
56,2
53,9
29,1
29,7
33,0
44,9
30,4
2000
9,5
33,9
39,4
29,7
52,4
53,5
26,6
36,3
59,3
50,4
30,5
39,6
37,7
49,5
30,3
2001
9,8
41,7
36,9
36,2
58,8
58,0
24,4
50,1
58,2
57,3
33,8
44,5
36,8
53,8
30,0
31,2
36,1
26,1
15,9
22,9
41,5
10,0
38,0
28,2
5,6
46,7
11,8
30,9
26,3
25,4
13,1
23,3
36,4
6,6
36,8
26,0
6,2
45,6
11,2
34,5
28,9
22,5
13,5
25,2
36,9
5,8
40,0
27,5
5,8
43,5
11,2
40,1
41,8
36,3
14,3
30,5
44,0
11,7
39,6
33,2
8,0
52,9
12,0
47,3
39,6
38,2
14,6
33,4
44,0
14,6
41,6
34,1
7,5
54,2
14,7
41,3
36,8
37,9
14,7
29,4
43,2
12,1
40,5
34,0
7,5
55,4
12,5
40,3
35,2
36,0
17,2
34,8
46,3
11,7
37,9
35,0
5,9
58,0
13,1
43,0
33,4
35,6
14,5
32,4
44,8
15,2
36,7
35,0
8,3
56,2
12,4
48,3
42,0
41,5
12,2
34,6
44,7
16,1
39,8
37,3
9,5
59,3
12,9
52,8
46,2
40,5
11,6
42,1
47,6
15,3
45,9
40,5
9,8
58,8
14,6
2002
21,2
62,7
62,7
58,5
74,4
71,6
42,2
66,7
69,1
73,1
49,3
66,3
58,5
70,0
50,9
52,2
70,5
67,9
62,8
33,3
61,5
66,5
38,3
70,8
59,2
21,2
74,4
13,8
Mercado laboral
En este grupo de variables se incluyen la tasa de actividad, la tasa de empleo y la tasa
de desempleo. La informacin correspondiente a estas variables es elaborada por el
INDEC en base a la EPH.
La tasa de actividad (Tabla 11) se calcula como el cociente entre la poblacin econmicamente activa, compuesta por la poblacin ocupada ms la poblacin desocupada, y la poblacin total. Esta variable muestra, para el promedio del
pas, una evolucin creciente entre 1992 y 2001. Este patrn se reproduce en la
mayor parte de las provincias especialmente hasta 1998.9 Para el promedio 19992001 las mayores tasas de actividad se registran en la Ciudad de Buenos Aires,
La Pampa, y Buenos Aires y las menores en Formosa, Santiago del Estero y Chaco.
Las excepciones son Formosa, Mendoza, Misiones, San Luis y Tierra del Fuego que muestran un comportamiento errtico durante el perodo.
25
1992
46,7
39,9
34,8
37,5
31,0
34,3
39,4
36,6
33,8
33,1
38,7
35,8
40,2
36,4
39,6
1993
47,7
41,5
35,4
38,4
31,9
35,0
38,4
34,3
33,7
32,5
39,8
34,8
37,3
39,1
40,6
1994
46,4
41,8
35,1
39,2
31,8
33,4
38,0
34,5
33,0
33,1
40,5
35,7
38,5
35,6
40,4
1995
48,2
42,6
34,6
38,4
35,9
33,2
38,7
36,0
33,0
31,9
41,4
36,2
37,5
36,1
40,0
1996
48,9
43,3
35,1
35,5
33,6
38,6
36,3
31,0
30,3
41,4
35,0
39,2
35,1
41,8
1997
49,6
43,4
37,2
41,7
36,9
34,3
39,4
36,5
33,5
35,0
42,1
36,6
37,7
35,5
40,5
1998
49,8
43,8
34,9
40,0
36,3
32,5
39,7
37,8
34,3
32,8
44,3
36,5
37,5
35,5
41,2
1999
50,7
44,1
38,8
40,9
35,5
33,9
39,1
39,3
32,8
33,3
43,8
37,8
39,3
35,2
42,1
2000
51,0
43,2
37,1
40,9
34,8
34,5
40,1
38,6
31,0
35,7
42,6
38,2
39,4
36,2
43,0
2001
50,2
42,4
38,7
37,0
38,0
34,9
39,2
39,5
31,5
35,0
44,2
36,6
39,4
34,1
43,6
36,9
35,6
38,1
37,4
40,9
35,1
42,6
37,4
37,5
31,0
46,7
3,4
36,1
36,0
39,8
37,8
39,5
33,6
41,5
37,2
37,5
31,9
47,7
3,6
37,6
36,9
39,8
37,8
38,8
34,2
41,4
35,8
37,4
31,8
46,4
3,5
36,5
37,0
38,2
38,5
39,4
33,0
40,9
36,2
37,5
31,9
48,2
3,6
36,9
36,0
37,3
38,1
37,5
32,3
40,5
37,5
37,3
30,3
48,9
4,2
38,0
37,2
38,9
37,7
38,9
32,5
41,3
37,7
38,4
32,5
49,6
3,7
38,9
37,7
37,0
38,2
37,9
31,0
41,6
38,0
38,1
31,0
49,8
4,2
40,4
37,5
36,8
39,6
38,7
32,2
38,8
38,9
38,7
32,2
50,7
4,1
38,9
38,5
40,2
39,4
41,1
34,5
39,9
40,0
39,1
31,0
51,0
4,0
39,4
39,3
37,1
40,2
42,6
35,0
42,6
38,2
39,1
31,5
50,2
4,0
2002
52,0
43,4
40,3
40,5
38,8
36,0
39,9
37,5
33,7
38,1
42,9
38,6
39,0
35,5
42,9
44,2
37,6
39,2
38,7
38,9
42,1
34,5
40,0
36,3
39,6
33,7
52,0
3,8
Fuente: INDEC
La tasa de empleo (Tabla 12) se calcula como el cociente entre la poblacin ocupada y la poblacin total. Las provincias que muestran, para el promedio 1999-2001,
tasas de empleo ms elevadas son la Ciudad de Buenos Aires, Santa Cruz, y La Pampa
mientras que las ms bajas se registran en Formosa, Jujuy y Chaco.
La tasa de desempleo se calcula como el cociente entre la poblacin desocupada y
la poblacin econmicamente activa. Esta variable muestra, para el promedio del pas,
un crecimiento durante el perodo 1992-2001 pasando de 7% en 1992 a 15,3% en 2001.
Las provincias con las tasas de desempleo ms altas, cuando se considera el promedio
1999-2001, son Santa Fe, Jujuy y Buenos Aires mientras que las ms bajas se observan
en Santa Cruz, Misiones y San Luis.
26
1992
44,5
36,9
32,7
35,5
29,9
32,4
33,9
34,0
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30,9
37,8
32,7
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1993
44,2
37,2
32,0
35,8
29,4
32,2
33,9
31,7
30,9
30,4
37,7
32,8
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36,6
35,9
1994
42,3
35,6
32,4
35,4
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33,3
31,4
30,8
29,8
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35,0
1995
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34,5
30,4
32,2
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33,1
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30,8
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37,0
32,1
35,0
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33,4
1996
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28,4
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32,5
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1997
44,0
36,8
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35,0
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31,4
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1998
45,5
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36,2
1999
45,5
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27,9
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2000
45,7
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2001
43,0
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31,8
36,3
33,3
32,3
35,5
36,0
37,1
34,3
38,7
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36,2
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37,1
35,5
33,7
32,6
38,6
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30,8
31,8
34,3
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44,0
3,2
34,2
35,0
34,8
36,7
32,8
29,5
38,0
32,4
34,3
27,7
45,5
3,8
34,7
33,7
34,5
38,2
32,5
29,4
35,2
32,7
34,3
27,9
45,5
3,8
33,1
33,6
36,5
38,6
34,0
30,9
34,8
32,6
34,1
27,6
45,7
3,8
32,2
32,8
32,6
39,2
33,1
30,7
37,5
31,3
33,1
27,0
43,0
3,6
1992
4,8
7,5
5,9
5,3
3,6
5,4
13,9
7,1
8,9
6,6
2,4
8,7
4,4
5,8
8,9
1993
7,5
10,4
9,7
6,8
7,7
7,9
11,6
7,5
8,3
6,5
5,3
5,7
4,6
6,5
11,5
1994
8,7
14,9
7,5
9,6
9,6
11,0
12,5
8,8
6,8
9,7
5,3
10,9
5,1
8,3
13,5
1995
13,3
19,0
12,1
15,9
14,9
12,8
14,5
13,2
6,7
12,4
10,6
11,3
6,7
7,8
16,5
1996
12,8
21,0
12,7
15,4
14,9
11,9
10,7
8,1
12,5
8,6
10,5
6,6
7,5
12,3
1997
11,1
15,5
13,2
16,1
13,4
10,1
11,8
12,2
6,3
15,5
9,3
9,7
6,1
4,9
11,3
1998
8,6
14,9
12,5
12,8
12,0
11,3
12,8
10,0
6,9
15,6
11,3
7,6
5,7
4,8
12,2
1999
10,3
15,9
16,0
13,6
13,8
12,4
11,8
13,3
8,2
16,1
10,7
7,2
6,8
5,6
12,0
2000
10,4
16,5
16,8
12,5
16,7
11,3
13,3
13,5
11,1
19,1
11,2
12,1
10,0
7,1
14,0
2001
14,3
20,7
19,0
15,9
19,8
15,9
14,1
17,7
14,5
19,5
15,2
13,8
13,5
6,8
16,7
9,8
9,3
6,7
3,7
9,5
2,3
9,1
12,5
7,0
2,3
13,9
3,0
10,1
6,0
8,9
3,0
12,6
3,9
5,3
11,8
7,8
3,0
12,6
2,7
13,3
8,1
6,7
6,1
13,1
4,6
6,7
14,2
9,3
4,6
14,9
3,1
15,7
13,9
10,4
7,0
18,7
8,6
10,3
19,1
12,7
6,7
19,1
3,8
16,3
9,6
8,5
6,3
17,8
12,4
10,1
21,8
12,2
6,3
21,8
4,3
14,3
8,6
11,5
4,6
13,9
9,4
10,3
15,5
11,1
4,6
16,1
3,4
12,0
7,1
6,0
3,9
13,5
4,8
8,7
14,9
10,0
3,9
15,6
3,6
14,1
10,2
6,3
3,6
16,0
8,7
9,2
15,9
11,2
3,6
16,1
3,8
14,9
12,8
9,4
1,9
17,3
10,5
12,8
18,4
12,8
1,9
19,1
3,9
18,3
16,4
12,2
2,5
22,2
12,3
12,1
17,9
15,3
2,5
22,2
4,4
2002
45,0
34,5
32,0
32,7
31,2
39,7
34,2
31,8
30,6
30,3
36,9
33,3
34,5
32,0
35,2
37,8
30,9
34,0
33,8
37,7
34,0
31,0
33,7
29,8
34,0
29,8
45,0
3,5
Fuente: INDEC
Provincia
Ciudad de Bs.As.
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Rio Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
S.del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
Promedio
Mnimo
Mximo
Desvo estandar
2002
13,5
20,6
20,5
19,4
19,7
17,4
14,2
15,4
9,2
20,5
14,0
13,6
11,5
9,7
18,0
14,6
17,7
13,4
12,6
3,0
19,3
10,1
15,6
17,8
15,1
3,0
20,6
4,4
Fuente: INDEC.
27
II.2 - Metodologa
En esta seccin se describe brevemente la metodologa del anlisis de factores que se
emplea en la siguiente seccin para reducir el nmero de indicadores necesario para la
caracterizacin econmico-social de las provincias argentinas. Para una presentacin
completa de esta metodologa puede consultarse Johnson y Wichern (1992).
El anlisis de factores se emplea para replicar la matriz de correlacin de las 16
variables originales empleando una cantidad de factores comunes menor al nmero de
variables originales. Al reducir el nmero de indicadores bajo anlisis esta metodologa
permite simplificar el anlisis subsiguiente.10
El objetivo del anlisis de factores es describir las relaciones de correlacin entre
varias variables en trminos de unos pocos factores subyacentes. Se asume que las variables pueden agruparse segn su correlacin: las variables que pertenecen a un grupo
particular estarn altamente correlacionadas entre s pero presentarn baja correlacin
con las variables pertenecientes a grupos diferentes. De esta manera es posible que cada grupo de variables represente un factor comn responsable de la correlacin observada entre las variables originales.
La utilidad de aplicar este mtodo reside en que permitir identificar unos pocos
factores subyacentes que brindan similar informacin que un nmero ms grande de
indicadores.11 Por ejemplo, se cuenta con tres indicadores que describen las caractersticas habitacionales de los hogares: hacinamiento del hogar, tipo de vivienda y condiciones sanitarias. Estas tres variables estn positivamente correlacionadas. Para el anlisis de factores esta correlacin evidencia la existencia de algn factor comn a estos
tres indicadores capaz de resumir su comportamiento conjunto. Este factor podra denominarse factor de caractersticas habitacionales. El objetivo del anlisis de factores
es, entonces, describir el comportamiento de las variables originales empleando para
ello el menor nmero posible de factores comunes.
A continuacin se describe la metodologa del anlisis de factores. Sean
X1, X2,, Xp variables aleatorias observables. El modelo de factores postula que Xi es
linealmente dependiente de m variables aleatorias inobservables F1, F2, , Fm denominadas factores comunes y de p fuentes de variacin adicionales e1, e2, , ep denominadas factores especficos. El modelo de anlisis de factores puede escribirse como
X p = l p1 F1 + l p 2 F2 + ... + l pm Fm + p
10
La idea bsica del anlisis de factores es que si dos variables estn altamente correlacionadas parte de la
informacin que brinda una es reproducida por la otra. En el caso extremo, si la correlacin entre dos variables es perfecta, utilizar una o la otra es indiferente cuando se intenta describir el comportamiento relativo.
11
En la siguiente seccin se obtienen tres factores comunes a partir de las 16 variables descriptas en la
seccin anterior.
28
donde cada coeficiente lij es el peso de la variable i en el factor j. Las p variables X1, X2,
, Xp se expresan en trminos de m ms p variables aleatorias F1, F2, , Fm, e1, e2, ,
ep que son inobservables. El factor especfico ei est asociado nicamente con la variable Xi. La inobservabilidad de las variables Fj distingue al modelo de factores del modelo de regresin multivariado en el que las variables independientes son observables.
Todo excepto el lado izquierdo de las ecuaciones anteriores debe estimarse por lo que
el modelo tiene un nmero infinito de soluciones. Si no existe correlacin entre las variables el anlisis de factores no ser de utilidad ya que los factores especficos juegan
el rol dominante mientras que esta metodologa busca identificar algunos factores comunes importantes.
Tanto los factores como los trminos aleatorios son inobservables por lo que una
verificacin directa del modelo a partir de observaciones para X1, X2,, Xp carece de
sentido. Sin embargo, con supuestos adicionales acerca de las variables aleatorias Fj y
ei, el modelo de anlisis de factores implica ciertas relaciones de covarianza que pueden verificarse. En notacin matricial el modelo de anlisis de factores puede expresarse como X = L F + donde L es la matriz de pesos factoriales lij. El modelo de anlisis de factores asume que los vectores aleatorios inobservables F y e satisfacen las siguientes condiciones
E (F ) = 0
Cov (F ) = I
E ( ) = 0
1
0
Cov( ) = =
...
...
...
...
0
...
...
0
0
...
Cov ( , F ) = 0
La ltima condicin supone que los vectores F y e son independientes. Puede demostrarse que lo anterior implica la siguiente estructura de covarianza para el vector X
ii = hi2 + i
con i = 1, 2, , p
La communality i es la suma de los cuadrados de los pesos de la variable i en los
m factores comunes.
El modelo de anlisis de factores asume que la matriz de covarianza de X puede
reproducirse empleando los p x m pesos factoriales lij y las p varianzas especficas i.
Cuando p = m la matriz de covarianza de X puede reproducirse exactamente como LL'
por lo que puede ser una matriz de ceros. Es cuando m es menor que p que el anlisis
de factores resulta de utilidad.
El anlisis de factores estima los pesos factoriales lij; los m factores Fj; y los p
trminos aleatorios ei. Para una descripcin de los mtodos alternativos de estimacin
del modelo de anlisis de factores puede consultarse Johnson y Wichern (1992).
Cuando los pesos factoriales estimados no son fcilmente interpretables es usual
rotarlos con el fin de obtener una estructura de pesos factoriales alternativa. La rotacin
puede realizarse debido a la indeterminacin inherente a la construccin de los factores
mencionada ms arriba. A partir de una rotacin ortogonal de los pesos factoriales iniciales pueden obtenerse pesos factoriales que tienen la misma habilidad para reproducir
la matriz de correlacin. Una transformacin ortogonal corresponde a una rotacin rgida de los ejes de coordenadas.12 La rotacin intenta lograr un patrn de pesos tal que
cada variable muestre peso alto en slo un factor y pesos bajos en los dems. La determinacin de cul es el conjunto de factores ms fcilmente interpretable se realiza
de manera arbitraria.
II.3 - Resultados
En esta seccin se aplica la metodologa del anlisis de factores a los 16 indicadores
presentados anteriormente. El anlisis se realiza para un momento del tiempo. En el
caso de las variables censales se emplea informacin correspondiente al ao 2001. Para
las variables que no fueron construidas a partir de informacin censal se considera el
promedio del perodo 1999-2001 con el fin de evitar fluctuaciones de corto plazo. Slo
para el indicador de calidad educativa se emplea informacin correspondiente nicamente al ao 1997.
La Tabla 13 muestra los coeficientes de correlacin lineal entre las variables originales. El coeficiente de correlacin lineal entre dos variables toma valores entre -1 y
1. Un valor cercano a 1 indica que las dos variables se mueven simultneamente en la
misma direccin. Un valor cercano a -1 indica que las dos variables se mueven simultneamente en direcciones opuestas. Un valor cercano a cero indica que no hay asociacin lineal entre las variables. Los coeficientes de correlacin significativamente distintos de cero se muestran resaltados.
12
30
DELITOS
HACINAMI
VIVIENDA
SANITARI
POBREZA
DENSIDAD
CAL EDU
1,00
0,52
-0,34
-0,40
0,53
0,63
0,54
0,58
-0,36
-0,58
ESC SEC
1,00
0,53
0,75
-0,56
-0,21
0,71
0,53
0,74
0,76
-0,15
-0,42
MORT INF
1,00
0,11
0,00
0,06
0,09
-0,11
0,25
0,11
0,05
0,34
-0,07
0,04
GINI
1,00
-0,36
-0,55
-0,61
-0,69
0,65
0,58
-0,80
-0,64
-0,77
-0,88
0,58
0,71
ANALF
1,00
0,90
0,05
-0,51
-0,67
-0,73
0,74
0,58
-0,74
-0,68
-0,81
-0,78
0,61
0,79
DESEMP
1,00
0,39
0,40
-0,08
-0,31
-0,35
-0,44
0,49
0,23
-0,42
-0,53
-0,48
-0,57
0,21
0,25
EMPLEO
1,00
0,57
0,19
0,39
-0,39
-0,59
-0,18
-0,47
0,43
0,06
-0,45
-0,35
-0,48
-0,64
-0,16
0,14
EXP PC
ENERG PC
ACTIV
EMPLEO
DESEMP
GINI
MORT INF
ANALF
ESC SEC
DELITOS
HACINAMI
VIVIENDA
SANITARI
POBREZA
DENSIDAD
CAL EDU
ACTIV
EXP PC
ENERG PC
1,00
-0,87
-0,30
0,80
0,68
0,90
0,85
-0,35
-0,54
1,00
0,42
-0,65
-0,53
-0,82
-0,76
0,42
0,60
1,00
-0,37
-0,38
-0,44
-0,48
0,61
0,49
1,00
0,82
0,90
0,84
-0,30
-0,71
1,00
0,82
0,66
-0,22
-0,63
1,00
0,84
-0,29
-0,70
1,00
-0,47
-0,56
1,00
0,39
1,00
Se destacan, entre otras, las siguientes correlaciones entre las 16 variables incluidas en el anlisis:
56,1
11,9
8,2
5,7
5,0
3,7
2,9
2,3
1,4
1,1
0,6
0,4
0,2
0,2
0,1
0,0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
56,1
68,1
76,2
81,9
86,9
90,6
93,5
95,9
97,3
98,5
99,1
99,5
99,8
99,9
100,0
100,0
32
2
-0,309
0,025
0,666
0,641
-0,114
-0,005
-0,443
-0,205
0,290
0,777
-0,311
-0,272
-0,281
-0,364
0,858
0,553
3
0,557
0,220
-0,127
0,296
-0,934
-0,119
0,081
-0,002
-0,096
0,121
-0,155
-0,010
0,011
-0,357
0,045
-0,199
Unicidad
0,160
0,597
0,078
0,086
0,115
0,314
0,492
0,159
0,284
0,338
0,173
0,330
0,075
0,052
0,251
0,302
33
factoriales positivos por lo que las provincias ms densamente pobladas son aquellas
en las que el mercado laboral es ms grande al mismo tiempo que la delincuencia tambin es mayor. A este segundo factor comn se lo denomina factor de mercado laboral.
El resultado de que la tasa de delincuencia es mayor en las provincias con mayores tasas de actividad y empleo es consistente con el trabajo de Cerro y Meloni (1999)
que encuentran que la tasa de delincuencia se asocia positivamente con el nivel de actividad econmica.
Factor de tasa de desempleo
El tercer factor logra explicar el 8% de la varianza total de las 16 variables analizadas.
La nica variable con un peso relativamente alto en este factor es la tasa de desempleo.
Este resultado es consistente con la falta de correlacin entre la tasa de desempleo y
cualquiera de las dems variables sealadas al analizar la matriz de correlacin de las
16 variables originales.
Las provincias con un valor ms alto para el indicador sinttico construido a partir
de este factor sern aquellas con tasas de desempleo ms elevadas.
II.3.b - Indicadores sintticos
En este apartado se presentan los indicadores sintticos que se construyen a partir de
los tres factores identificados en el apartado anterior. Para construir los cuatro indicadores sintticos que surgen del anlisis de factores se sigue la siguiente metodologa: i)
de cada factor se seleccionan las variables con el peso ms alto; ii) el indicador sinttico para el factor 1 se obtiene mediante la suma de los valores estandarizados15 de las
variables seleccionadas en el paso anterior de acuerdo con el signo de sus pesos factoriales; y iii) el procedimiento se repite para los dems factores.
Indicador sinttico econmico-social
La segunda columna de la Tabla 16 muestra el valor del indicador sinttico construido
a partir del factor econmico-social mientras que la tercera columna muestra la ubicacin en el ranking de cada provincia. Con el objetivo de facilitar la presentacin se supone un valor de 100 para la Ciudad de Buenos Aires. Las que tienen mejor ubicacin
son cuatro provincias de la regin patagnica, tres provincias de la regin pampeana y
la Ciudad de Buenos Aires que tiene el mejor desempeo econmico-social. Las que
muestran el desempeo econmico-social menos satisfactorio son cuatro provincias del
noreste y cuatro provincias del noroeste. Las restantes 8 provincias tienen un desempeo econmico-social intermedio.
El indicador sinttico econmico-social puede descomponerse en dos componentes (Tabla 17): i) un indicador econmico empleando las variables exportaciones per
cpita, consumo de energa elctrica per cpita, tasa de actividad y tasa de empleo; y ii)
15
Debido a que estn expresadas en unidades diferentes, para la construccin de los indicadores sintticos,
las variables se estandarizan de manera tal que su media sea cero y su desvo estndar sea uno. El valor
estandarizado de una variable X se obtiene empleando la frmula ( X i X ) S X donde Xi es la observacin i de la variable X; X es la media de la variable X; y SX es el desvo estndar de la variable X.
34
Valor
indicador
100
123
148
153
155
159
162
166
172
176
178
193
196
207
209
212
216
245
255
257
261
265
288
301
Ranking
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
35
Componente econmico
Provincia
Ciudad de Buenos Aires
Santa Cruz
Chubut
Neuqun
Ro Negro
Tierra del Fuego
La Pampa
Buenos Aires
Santa Fe
Catamarca
Mendoza
San Luis
Crdoba
San Juan
La Rioja
Entre Ros
Salta
Tucumn
Misiones
Corrientes
Chaco
Santiago del Estero
Jujuy
Formosa
Componente social
Valor
Ranking
indicador
100
103
104
141
157
157
178
181
185
191
197
201
209
219
220
221
225
229
246
254
261
263
269
290
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
Provincia
Ciudad de Buenos Aires
Santa Cruz
La Pampa
Tierra del Fuego
Buenos Aires
Crdoba
Santa Fe
Chubut
Neuqun
Mendoza
Entre Ros
Ro Negro
San Luis
San Juan
Tucumn
Catamarca
La Rioja
Jujuy
Salta
Misiones
Corrientes
Santiago del Estero
Chaco
Formosa
Valor
Ranking
indicador
100
132
143
154
155
157
158
167
167
170
182
184
194
205
205
214
214
249
253
261
264
266
299
307
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
36
Valor
Ranking
indicador
21
1
27
2
28
3
29
4
30
5
33
6
33
7
34
8
35
9
35
10
37
11
38
12
38
13
40
14
41
15
41
16
42
17
44
18
49
19
50
20
52
21
53
22
55
23
100
24
Valor
Ranking
indicador
53
1
73
2
88
3
92
4
94
5
97
6
98
7
98
8
99
9
100
10
104
11
107
12
108
13
108
14
112
15
113
16
116
17
121
18
126
19
129
20
130
21
131
22
134
23
135
24
37
Ranking Nuez
Miana (1972)
Provincia
Ranking
econmico social
1
2
3
4
Santa Cruz
Chubut
La Pampa
Neuqun
1
2
3
4
5
6
7
8
Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Ro Negro
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
Mendoza
Entre Ros
San Luis
Catamarca
San Juan
Tucumn
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
La Rioja
Salta
Jujuy
Misiones
Corrientes
Santiago del Ester
Chaco
Formosa
15
16
17
18
19
20
21
22
Cuando se comparan los resultados de ambos trabajos se observa que las provincias que mejoran su posicin relativa son Neuqun (-8), Santa Cruz (-5), La Pampa (-4)
y Catamarca (-4), mientras que las provincias que empeoran su posicin relativa son
Mendoza (+5), Buenos Aires (+4), Santa Fe (+4), Crdoba (+4) y San Juan (+4).
Tambin se observa que, a excepcin de Catamarca, las provincias clasificadas
como rezagadas por Nuez Miana (1972) son las que muestran el peor desempeo
econmico-social: Formosa, La Rioja, Corrientes, Jujuy, Misiones, Chaco y Santiago
del Estero. Tanto las provincias avanzadas como las especiales en la clasificacin de
Nuez Miana (1972) aparecen en las mejores ubicaciones del indicador sinttico econmico-social: Ro Negro, La Pampa, Chubut, Santa Cruz, Mendoza, Crdoba, Santa
Fe y Buenos Aires. Las provincias de San Juan, Entre Ros, San Luis y Tucumn aparecen en posiciones intermedias en ambas clasificaciones. Las provincias que cambian
de ubicacin en una y otra clasificacin son: Catamarca, Salta y Neuqun. De estas tres
provincias slo Neuqun muestra un importante cambio en su ubicacin relativa luego
de transcurridos ms de 30 aos.
38
II.3.d - Convergencia
En este apartado se analiza la hiptesis de convergencia de las variables empleadas en
la construccin del indicador sinttico econmico-social. Con este objetivo se utiliza
informacin para los aos 1980, 1991 y 2001 de las siguientes variables: tasa de mortalidad infantil, tasa de analfabetismo, tasa neta de escolarizacin secundaria, hacinamiento del hogar, tipo de vivienda, condiciones sanitarias, exportaciones per cpita,
consumo de energa elctrica per cpita, tasa de empleo, tasa de actividad, tasa de desempleo y tasa de delincuencia. Tambin se construyen versiones comparables de los
componentes econmico y social del indicador sinttico econmico-social para los
aos 1991 y 2001.
Existe convergencia si las provincias que parten de un nivel inicial menor muestran tasas de crecimiento ms elevadas. De esta manera las provincias ms rezagadas
alcanzarn a las ms avanzadas. La idea detrs del concepto de convergencia es relacionar estadsticamente el valor inicial de la variable con su tasa de crecimiento. Se
dice que existe convergencia si la relacin entre nivel inicial y tasa de crecimiento es
negativa. En la Tabla 20 se presentan los resultados que arrojan las estimaciones para
1980-1991, 1991-2001 y 1980-2001.
Tabla 20 Anlisis de convergencia
Variable
Tasa mortalidad infantil
Tasa de analfabetismo
Tasa neta de escolarizacion secundaria
Hacinamiento del hogar
Tipo de vivienda
Condiciones sanitarias
Exportaciones per cpita
Consumo energia elctrica per cpita
Tasa de actividad
Tasa de empleo
Tasa de desempleo
Tasa de delincuencia
Componente econmico ind. sinttico
Componente social ind. sinttico
1980-1991
Coef.
t
-0,006
-3,18
0,008
3,71
-0,014
-3,54
-0,277
-6,99
-0,222
-2,14
-0,450
-2,26
1991-2001
Coef.
t
-0,004
-0,68
0,004
2,02
-0,006
-5,62
-0,003
-0,87
-0,023
-2,22
-0,036
-1,43
-0,023
-1,02
0,000
-1,63
-0,004
-0,96
0,001
0,31
-0,340
-4,05
-0,005
-2,37
0,000
0,00
0,000
0,00
1980-2001
Coef.
t
-0,003
-1,59
0,007
3,82
-0,026
-6,87
-0,017
-2,46
-0,023
-0,80
-0,108
-2,36
Los casos en que no puede rechazarse la hiptesis de convergencia son los siguientes: tasa de mortalidad infantil para 1980-1991; tasa neta de escolarizacin secundaria para 1980-1991, 1991-2001 y 1980-2001; hacinamiento del hogar para 19801991 y 1980-2001; condiciones sanitarias para 1980-1991 y 1980-2001; tipo de vivienda para 1980-1991 y 1980-2001; tasa de desempleo para 1991-2001; y tasa de delincuencia para 1991-2001.
Las variables que se emplean para aproximar el nivel de actividad muestran el
signo esperado bajo la hiptesis de convergencia pero no resultan estadsticamente significativas. Los componentes econmico y social del indicador sinttico econmicosocial no muestran convergencia entre los aos 1991 y 2001.
39
II.4 - Conclusiones
Las 24 provincias argentinas pueden clasificarse, empleando el indicador sinttico econmico-social, en tres grupos: Rezagadas, Intermedias, y Avanzadas. En cada uno de
los grupos se incluyen las siguientes provincias:
Esta clasificacin de las provincias se compar con la realizada por Nuez Miana (1972). Los resultados muestran que, a excepcin de tres provincias, los ordenamientos obtenidos en uno y otro trabajo no cambian de manera significativa. Consistente con esto se rechaza la hiptesis de convergencia econmico-social de las provincias argentinas en el perodo 1980-2001. No puede rechazarse, en cambio, la hiptesis
de convergencia de algunos indicadores sociales, como mortalidad infantil, tasa neta de
escolarizacin secundaria, hacinamiento del hogar, condiciones sanitarias y tipo de
vivienda. De aqu se desprende que en el perodo 1980-2001 se observa convergencia
para algunos de los indicadores sociales al mismo tiempo que ninguno de los indicadores econmicos muestra convergencia.
40
Alberto Porto
En tiempos recientes la visin tradicional del federalismo fiscal se ha expandido ms all del estudio de la organizacin vertical ms eficiente del gobierno,
incorporando el valor participacin poltica como objetivo rival o competitivo de la
eficiencia. Determinar qu estructura de gobierno centralizada o descentralizadaes la ms adecuada para el logro de esos dos objetivos es el punto de partida de esta
seccin.
Es til comenzar definiendo cul es el significado de estructuras polticas centralizadas y descentralizadas. Siguiendo a Inman y Rubinfeld (1997a), la clasificacin se
hace en base a dos clusulas constitucionales. La primera es la alternativa de organizar
el gobierno como una estructura monoltica o con ms de un nivel. Esta decisin de
particin divide a la Nacin (y a sus habitantes) en provincias; esta es la divisin poltico-territorial de la Nacin. La segunda es la decisin de asignacin de responsabilidades fiscales a cada nivel de gobierno.18
Si la Constitucin crea provincias y les asigna responsabilidades para decidir polticas de gastos e impuestos, se trata de un gobierno descentralizado. En cambio, si slo
crea un gobierno nacional, o si existiendo las provincias, todo el poder de decisin en
materia fiscal se asigna al gobierno nacional, se trata de un gobierno centralizado. La
Figura 1 resume los conceptos anteriores.
16
41
Si
DESCENTRALIZADO
No
CENTRALIZADO
No
CENTRALIZADO
19
La Nacin Argentina se form con catorce provincias. Hacia 1960 la mayora de los Territorios Nacionales se haban convertido en provincias, llegando en nmero a 22. Tierra del Fuego fue la ltima provincia creada (1990). La Capital Federal se transform en Ciudad Autnoma en 1994. En la actualidad no
existen ms Territorios Nacionales.
20
Adems de los gobiernos nacional y provinciales, la Constitucin crea un tercer nivel, las Municipalidades, pero su organizacin queda dentro del poder de decisin de las provincias (art. 5).
21
Es atribucin del Congreso Nacional determinar por una legislacin especial la organizacin, administracin y gobierno que deben tener los territorios nacionales, que queden fuera de los lmites que se asignen a las provincias
22
La tercera virtud social a tener en cuenta en la eleccin de la estructura poltica es la proteccin de los
derechos de los ciudadanos. Esta dimensin no se trata en este captulo. Se supone implcitamente que
esos derechos estn protegidos de la misma forma por los gobiernos centralizados y descentralizados.
23
Segn Olivera (1977) el efecto educativo de formas alternativas de organizacin econmica era importante en las ideas prevalecientes durante el siglo XIX y comienzos del siglo XX. Por ejemplo, uno de los
argumentos principales del liberalismo clsico consista en que la libertad econmica desarrolla las capacidades individuales en una medida que nunca pueden lograr los sistemas estatistas. La libertad econmica
estimula la iniciativa y la invencin, fomenta el sentido de responsabilidad, hace a los hombres ms activos, alertas y providentes. Tambin las doctrinas socialistas del siglo pasado en gran parte se basaban sobre los efectos educativos de la organizacin econmica. El socialismo descentralizado de Fourier y otros
autores de la poca aspiraba, sobre todo, a establecer hbitos de cooperacin y sentimientos de solidaridad
social que, a su juicio, eran destruidos por la competencia. Todos estos sistemas consideraban que el producto ms valioso de la organizacin econmica es el hombre mismo, y que los mritos o ventajas respec-
42
El nivel de participacin poltica en la sociedad, que resulta de ponderar la influencia y el esfuerzo de los ciudadanos, depende de:
la estructura federal de los gobiernos (se supone, en general, que la participacin poltica es mayor cuanto mayor es la descentralizacin); y
los poderes en los que se organiza el gobierno (habr mayor participacin poltica en las legislaturas que en el ejecutivo).
La literatura sugiere que cuanto mayor particin (estructura multinivel, con unidades de gobierno pequeas) y mayores responsabilidades asignadas a los gobiernos
locales democrticos, mayor ser la participacin poltica.24
tivos de los sistemas econmicos deben juzgarse especialmente por sus efectos sobre la capacidad y la
moralidad individuales.
24
Bird (1996) sostiene que la descentralizacin es intrnsecamente buena porque institucionaliza la participacin de los afectados por las decisiones locales. Para evidencia emprica sobre la asociacin positiva
entre participacin poltica y descentralizacin ver, entre otros, Huther y Shah (1996) e Inman y Rubinfeld
(1997a). Stigler (1957), en un artculo pionero, justifica la presencia de gobiernos locales basndose en dos
principios: que un gobierno representativo funciona mejor cuanto ms cercano est de su electorado, y que
subconjuntos de personas dentro de un pas tienen derecho a votar por diferentes tipos y cantidades de
servicios pblicos. Dichos principios implican que las decisiones deben tomarse al nivel de gobierno ms
bajo compatible con los objetivos de eficiencia econmica y equidad distributiva.
43
Jurisdiccin B
Eficiencia intrajurisdiccional
Para su cumplimiento se requiere que los bienes pblicos locales sean congestionables y/o que la productividad marginal del trabajo sea decreciente. Para ms detalle, ver la seccin III.5 -.
26
Este es el efecto zoo de Oates (1988). La denominacin se refiere a que slo tienen zoolgico (o museos, salas de concierto, orquestas) las jurisdicciones que tienen un tamao mnimo de la poblacin.
44
45
propia funcin de bienestar social que intenta maximizar (la extensin natural del modelo normativo con un solo nivel de gobierno al caso de una estructura federal de gobiernos) la posibilidad de que no existan conflictos de objetivos entre distintos niveles
de gobierno (o entre gobiernos a un mismo nivel de la estructura federal) es prcticamente nula, tanto en contextos de poblacin mvil como inmvil. La literatura terica
del federalismo fiscal ha intentado simplificar dicho problema de diseo de la estructura federal ptima, suponiendo que solamente el nivel ms alto de gobierno posee una
funcin de bienestar social. Esto implica que los niveles inferiores de gobierno se deberan ocupar exclusivamente de cuestiones asignativas, dejando la tarea distributiva en
manos del gobierno central. Si bien este enfoque simplifica el anlisis en gran medida,
no deja de ser poco satisfactorio, ya que implica en ltima instancia que solamente el
gobierno nacional cuenta con identidad poltica propia.29
Por otro lado, muchos modelos tericos de federalismo fiscal se formulan en un
contexto de first best, que permite (como es sabido) aprovechar la separacin de las
cuestiones asignativas y distributivas (la llamada dicotomizacin eficiencia-equidad).
Esto no sera posible en un contexto de second best.
La pregunta fundamental que surge cuando se combina el supuesto de un ambiente first best con el supuesto de que solamente el gobierno central posee una funcin de
bienestar social es la siguiente: cul es la ventaja (si es que existe alguna) de poseer
una estructura federal de gobierno por sobre una centralizada? Es decir, si el gobierno
central puede hacerlo todo (es decir, maximizar la funcin de bienestar para toda la
sociedad restringido solamente por una funcin de produccin agregada para la economa) qu es lo que puede agregar la presencia de gobiernos locales al bienestar de
la sociedad? La respuesta, casi obvia, es nada.
Resulta entonces que todos los argumentos dados por la literatura terica del federalismo fiscal a favor de la existencia y los roles de niveles inferiores de gobierno en la
estructura federal son correctos, pero en contextos de second best. Por ejemplo, el teorema de la descentralizacin de Oates plantea como una restriccin adicional del modelo la uniformidad del nivel de algn servicio pblico por parte del gobierno central.
Esto hace que nunca pueda obtenerse, con preferencias heterogneas entre consumidores, el mismo nivel de utilidad que con diferentes jurisdicciones locales ofreciendo distintos niveles de servicios pblicos. Pero esta restriccin de uniformidad a nivel nacional convierte el problema en uno de second best. El mismo tipo de argumento puede
plantearse para advertir que la justificacin de la existencia de gobiernos locales est
basada en cuestiones de tipo informativo; o sea, que los gobiernos locales tienen acceso
a mejor informacin acerca de las preferencias de sus ciudadanos que el gobierno central. Tambin en estos casos se est considerando una restriccin adicional que convierte el problema en uno de second best.
29
46
Descentralizacin, autonoma local y responsabilidad fiscal local (local accountaiblity) son tres conceptos claves en la problemtica de los gobiernos locales. Al estudio de estos conceptos est dirigida la seccin siguiente.
30
47
locales. Por esta razn es importante definirlos y medirlos con precisin. Las principales relaciones se resumen en la Figura 4.
La autonoma local se refiere al poder de decisin de los gobiernos locales en
cuanto a gastos y su financiamiento. La principal razn para la autonoma local es alentar la responsabilidad local o rendicin de cuentas local. El electorado de la municipalidad o de la provincia puede influir en las canastas de bienes locales e impuestos,
promoviendo la asignacin eficiente de los recursos y la minimizacin de costos. Los
polticos y burcratas estarn controlados por el electorado y tendrn que rendir cuentas a la poblacin local que los elige. Este es el principal argumento para la descentralizacin fiscal.
La autonoma total con correspondencia fiscal media perfecta y rendicin de
cuentas nicamente al electorado local representa un caso extremo. Por varias razones
(entre otras, el manejo macroeconmico, la eliminacin de trabas al comercio interjurisdiccional, la equidad y los gastos nacionales prioritarios) la autonoma local est limitada en cuanto a los recursos propios y los gastos. El gobierno central cubrir con
transferencias parte del presupuesto local y mandar gastar en determinados bienes.
Este escenario, que origina correspondencia fiscal media imperfecta, es compatible con
distintas formas de autonoma local.31
En primer lugar la autonoma local se puede definir en cuanto a recursos propios.
La mxima (mnima) autonoma corresponde a la situacin en la que el gobierno local
puede (no puede) elegir bases y alcuotas de los impuestos. En una situacin intermedia
el gobierno local tiene autonoma para fijar las alcuotas sobre bases definidas por el
gobierno central.
El tipo de transferencias permite definir otra dimensin de la autonoma local. En
los impuestos coparticipables el gobierno nacional fija las bases y las alcuotas de modo que no existe autonoma local. Pero los gobiernos locales pueden influir en algunos
casos en el tamao de la transferencia, o sea, en el reparto de la recaudacin total; por
ejemplo, si la transferencia es con contrapartida local y abierta en cuanto a monto (por
cada peso gastado por el gobierno local, el gobierno nacional aporta x pesos). En otros
casos los gobiernos locales no pueden influir en el monto a recibir, ya que ste est
fijado por Ley, sea una suma fija o un porcentaje de la recaudacin de algn (algunos)
impuesto(s).
La decisin sobre cunto gastar y cmo gastar es la tercera dimensin de la autonoma local. En general, salvo en el caso de transferencias condicionadas a fines especficos, los gobiernos locales mantienen el poder de decisin sobre el gasto. La auto31
De acuerdo con Oates (1977a), la correspondencia fiscal perfecta resulta cuando la jurisdiccin que
determina el nivel de provisin de un bien pblico incluye precisamente el conjunto de individuos que
consumen y financian dicho bien. As, la forma ptima de federalismo para proveer un conjunto de n bienes pblicos locales contiene un nivel de gobierno para cada subconjunto de la poblacin total sobre el
cual se define el consumo de cada bien. De este modo, en una situacin de first best en la que cada nivel
de gobierno posee completo conocimiento de los gustos de sus ciudadanos y cuyo objetivo sea la maximizacin del bienestar, se proveer el nivel Pareto eficiente de cada bien pblico, financindolo con impuestos basados en el principio del beneficio. El cociente entre recursos propios de una cierta jurisdiccin y el
nivel de gasto de la misma (correspondencia fiscal media) provee una medida del apartamiento para dicha
jurisdiccin del principio de correspondencia perfecta.
48
noma puede ser amplia (aquellas funciones que no se han reservado con exclusividad
al gobierno central) o estar sujetas a restricciones de distinto tipo. La autonoma comprende el tipo de funciones que est a cargo del gobierno y la forma de llevarlas a cabo
produccin pblica o contratacin con el sector privado, en forma gratuita o arancelada, con estndares mnimos, etc.
Cada uno de estos modelos de autonoma tiene ventajas y desventajas. La autonoma local amplia es conveniente desde el punto de vista de la correspondencia fiscal,
pero puede originar problemas de control macroeconmico, trabas al comercio interjurisdiccional y diferentes residuos fiscales para los habitantes de las diferentes regiones.
Con centralizacin de impuestos y transferencias fijadas por Ley se pueden evitar estos
problemas, pero aparecen los de correspondencia fiscal media imperfecta. Adicionalmente, si las transferencias se distribuyen con arreglos ad-hoc entre el gobierno nacional y los gobiernos locales, no slo la correspondencia media sino tambin la marginal
puede desaparecer. La autonoma local restringida para enfrentar los problemas de control macroeconmico no soluciona, en general, el diferencial de residuos fiscales entre
las regiones ricas y las pobres, lo que puede provocar migraciones ineficientes de personas y del capital. Finalmente, las transferencias condicionadas a fines especficos no
respetan ninguna de las dimensiones de la autonoma local, excepto la meramente administrativa.
El concepto de responsabilidad o rendicin de cuentas local (local accountability)
es tambin central en el debate sobre descentralizacin. Hay varias formas de rendicin
de cuentas local que son, en general, complementarias. La primera es la de correspondencia fiscal que se refiere a que los recursos necesarios para financiar los gastos determinados localmente estn a cargo del electorado local. Este financiamiento local le
dara claridad al proceso presupuestario y la gente elegira paquetes fiscales de gastos
conociendo los costos y pagando los precios y/o impuestos correspondientes. La idea
es dotar a los gobiernos locales con potestades tributarias de modo de financiar sus presupuestos. En esta lnea se cuestionan las transferencias intergubernamentales ya que
separan las decisiones de gastar de las de recaudar y esta separacin puede alentar conductas fiscales irresponsables. Sobre este punto debe distinguirse entre la correspondencia fiscal media y la marginal. En tanto la marginal es la econmicamente relevante
con informacin completa (cuando el electorado local vota un peso ms de gasto debe
pagar un peso ms de impuestos, o sea, el costo total en el margen), la magnitud media
puede ser importante en tanto una gran separacin media puede originar el fenmeno
de ilusin fiscal, an cuando exista perfecta correspondencia marginal.
Una segunda forma de rendicin de cuentas local es la responsabilidad financiera
que aparece cuando parte del financiamiento proviene de transferencias del gobierno
central y se refiere a la responsabilidad de rendir cuentas ante el gobierno que otorga la
transferencia. Esta rendicin comprende la demostracin de que la transferencia se utiliz para los fines que fue otorgada y en las condiciones pactadas contrapartida, estndares, etc.
La tercera forma son las rendiciones de cuentas de gestin (o auditoras de gestin) que son complementarias de las anteriores y se refieren a la eficiencia de los gobiernos locales. Las auditorias de gestin procuran mejorar la efectividad de los gobiernos locales, minimizar costos y proveer la informacin agregada y desagregada que
49
50
ciales para financiar gastos adicionales o dficits presupuestarios, no es fiscalmente responsable en el margen y es otro tipo de descentralizacin fiscal.
Figura 4 Descentralizacin, autonoma local y responsabilidad local
Descentralizacin
Responsabilidad local
(local accountability )
Autonoma local
Recusos propios
Bases y
alcuotas
Alcuotas
Transferencias
Fijadas por el
gobierno central
Los gobiernos locales
pueden influir en el
monto
Gastos
Amplia
Restringida: (a) Total
(slo administran); (b)
Parcial (cumplen
pautas)
Base imponible
Alcuotas
Reparto
Gastos
L
N
N
L
L
N
L
L
L
N/L
Gastos
Gobiernos
provinciales y
municipales
Impuestos
Gobiernos
provinciales y
municipales
Transferencias
Gobierno Nacional
Gobierno Nacional
Ahorro
Endeudamiento del
sector pblico
Ahorro
52
34
La teora econmica denomina club a un grupo voluntario de individuos que obtiene beneficios mutuos
de compartir los costos de produccin de algn bien, ciertas caractersticas intrnsecas de sus miembros, o
el consumo de algn bien sujeto a exclusin. El tratamiento usual en la teora de clubes consiste en el anlisis de provisin de un bien pblico con caractersticas de rivalidad en un contexto en el que resulta posible la exclusin. A un bien con esas caractersticas se lo conoce usualmente con el nombre de bien de club.
El artculo pionero en esta literatura es Buchanan (1965). Ver Cornes y Sandler (1996) para un resumen
del desarrollo de la literatura posterior.
53
Caracterstica
Uso exhaustivo
Si
Bienes pblicos
Si
Obligatoriedad del
consumo
Jurisdiccin
No
Bienes privados
Posibilidad de
exclusin
Distincin
Pileta de
natacin
Luz de la calle
Educacin
pblica
obligatoria
Proteccin
policial
Televisin por
cable
Institucional y
tcnica
No
Si
No
Institucional y
tcnica
No
Si
Tcnica
Tcnica
Descontaminacin de una ro
Defensa
nacional
Radio nacional
Extensiones
Posibilidad de
complementacin
privada
Si
Si
Si
No
Si
No
No
No
Posibilidad de
sustitucin privada
No
Si
Si
No
No
No
No
No
54
Tamao ptimo de la
poblacin total
TMS = TMT
UG
= pg
UC
Canasta ptima
L.
II - Una regin
II.1 - Bien pblico local
congestionable
L.
UG
= ( L). p g
UC
= 1
L.
UG
= pg
UC
F(L,S) - f L L = pg.G
(fL1-c1)+(fL2-c2) = 0
U
L1 . G
UC
= p g1
1
U
L2 . G
UC
= p g 2
2
U
L1 . G
UC
= p g1
1
U
L2 . G
UC
= p g 2
2
(f L1-c1) = 0
(fL1-c1)+(fL2-c2) = 0
(f L2-c2) = 0
TMS (= UG/UC) es la tasa marginal de sustitucin entre bienes en el consumo; TMT es tasa marginal de
transformacin; pg es el precio de una unidad del bien pblico local; L es el tamao de la poblacin; (L)
es un parmetro de costos de congestin, con (d/dL)>0; es la elasticidad poblacin de los costos de
congestin; F(L,S) es la funcin de produccin, donde S es un factor fijo; fL es la productividad marginal
del trabajo; G es la cantidad del bien pblico local; c es el consumo per cpita del bien privado. Para detalles y obtencin de las frmulas, ver Porto (2002a).
Bases tributarias
Mviles
No mviles
Gobierno nacional
Gobierno local
Gobierno nacional /
Gobierno local
Gobierno local
Gobierno nacional
Gobierno local
Recursos
naturales
Gobierno
nacional
Gobierno
nacional
En todos los pases del mundo, pese a estos principios tericos generales, los gobiernos locales aplican impuestos que se apartan del principio del beneficio. En este
caso los impuestos basados en la capacidad de pago deberan disearse en base al principio de residencia, para evitar la exportacin de impuestos. Sin embargo, el principio
de residencia puede originar problemas desde el punto de vista de la localizacin eficiente.35
Estos principios brindan una gua general para el diseo del sistema tributario. A
esos principios generales es conveniente agregar un conjunto de criterios para un buen
sistema tributario local (Zimmerman, 1992). Un primer criterio se relaciona con la
perspectiva nacional, mientras que los otros dos se refieren a caractersticas particulares de los gobiernos locales. Dichos criterios son los siguientes:
35
Esto ocurrir excepto que se aplique el principio de residencia y que el impuesto por trabajador sea el
mismo en las dos regiones. Excepto en el caso en que la poblacin total sea la ptima, se requerirn transferencias interregionales de recursos. Para un anlisis detallado de la imposicin sobre los recursos naturales ver en Anexo II.
56
Para ms detalle sobre el fundamento de las transferencias intergubernamentales por razones de eficiencia y equidad, ver el Captulo IV.
57
principio de igualdad de oportunidades o igualdad de provisin de ciertos bienes pblicos locales. Por estas dos razones, las transferencias intergubernamentales tienen tambin la finalidad de compensar desequilibrios fiscales horizontales (entre gobiernos
locales), adems de las mencionadas ms arriba de compensar el desequilibrio vertical
(entre niveles de gobierno).
Una tercera justificacin para la existencia de transferencias intergubernamentales
basadas en consideraciones de eficiencia econmica es la existencia de derrames territoriales (spillovers). Un bien provisto por un gobierno local puede beneficiar no slo a
sus habitantes sino tambin a las jurisdicciones vecinas. Aquel gobierno debe ser compensado por esas externalidades, ya que de otro modo producir una cantidad inferior a
la ptima.
Las compensaciones del desequilibrio vertical, de los desequilibrios horizontales
y de las externalidades (spillovers) constituyen el fundamento de las transferencias
intergubernamentales.
Tipos de transferencias
El diseo de las transferencias depende del objetivo que se persiga. Si compensan un
desequilibrio vertical, se debera devolver una transferencia no condicionada. Si se trata de compensar desequilibrios horizontales, lo apropiado son las transferencias no
condicionadas. Si se trata de igualar oportunidades en cuanto a un bien pblico (o una
canasta), debera condicionarse a ese tipo de gasto. Si compensan una externalidad,
debera condicionarse al gasto en el bien que la origina. Sean condicionadas o no, lo
usual es recurrir a frmulas en las que se incluyan las variables a considerar y las ponderaciones que se darn a cada variable. Por ejemplo, si la transferencia es no condicionada y se aplica el criterio devolutivo, se la puede asignar a cada gobierno local segn la recaudacin de los impuestos en su jurisdiccin (o utilizar algn "proxy" como
el PBI geogrfico, el valor de produccin de los sectores gravados, etc.). Si la transferencia es compensatoria de la debilidad de la base tributaria de una regin, se puede
construir un indicador en base a la inversa del PBI per cpita, la inversa del nivel de
desarrollo, la brecha de desarrollo, etc. Si la diferencia entre regiones no es de capacidad fiscal como antes, sino de necesidad fiscal se utilizarn indicadores como superficie, dispersin de la poblacin, nmero de hogares con NBI, etc. Si se trata de compensar derrames entre jurisdicciones, se otorgarn para gastos en el bien que genere la externalidad y probablemente atadas a lo que la jurisdiccin gasta en ese bien.
III.5.d - Endeudamiento provincial37
El problema del endeudamiento local
La preocupacin por los dficits de los gobiernos provinciales y por el efecto que podran tener sobre la capacidad del gobierno nacional de ejercer una poltica anticclica
efectiva ha llevado a proponer el establecimiento de estrictos lmites (o la eventual
prohibicin) a la capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales. Si bien
tal preocupacin es legtima y la conducta de algunos gobiernos provinciales en el
pasado amerita tal determinacin- convendra revisar los argumentos que estn detrs
37
Esta seccin se desarrolla en base al Cuaderno de Economa N15 (1996) y Sanguinetti y Porto (1996).
58
de este tipo de recomendaciones con el fin de discernir con claridad su validez. Como
se argumenta ms abajo, en el caso general esta poltica sera innecesaria y perjudicial
atentando contra la eficiente asignacin de recursos a nivel provincial- si el funcionamiento del federalismo fiscal implica un rgimen de transferencias intergubernamentales con criterios preestablecidos, transparentes y sin posibilidad de ser afectados por
decisiones discrecionales tanto de las provincias como del gobierno central.
El endeudamiento local y los dficits provinciales38
Respecto de las preocupaciones por los dficits de los gobiernos provinciales, la restriccin ms importante para lograr que los gobiernos locales no se endeuden en forma
irresponsable es eliminar la posibilidad de que existan salvatajes (bailout) por parte de
las autoridades nacionales a aquellas jurisdicciones que, por mal manejo financiero,
enfrenten problemas de solvencia.39 Esta condicin de no salvataje implcita en un
buen diseo del mecanismo de transferencias intergubernamentales- se reflejar en los
mercados de deuda provincial, permitiendo a aquellos gobiernos responsables emitir
bonos a un precio razonable y haciendo desaparecer los mercados de deuda para aquellos otros de reconocida insolvencia. En este sentido, el funcionamiento de estos mercados de deuda provincial puede verse facilitado si dichos ttulos, tal como en el caso
de deuda privada, estn sujetos a calificaciones de riesgo hechas por instituciones independientes. En tal caso, la posibilidad de endeudarse por parte de un gobierno provincial estar ligada a la evaluacin sobre la capacidad de repago futura que realice
dicha institucin.
El endeudamiento local y las polticas centrales
En relacin al segundo punto, las polticas de endeudamiento provincial no tendran
por qu interferir con una poltica de endeudamiento (dficit) nacional tendiente a moderar el ciclo econmico. Las provincias y municipios emiten deuda fundamentalmente
para distribuir en el tiempo los costos impositivos que resultan de financiar gastos que
se consideran no recurrentes y que benefician a ms de una generacin de ciudadanos
tal es el caso de la inversin pblica en escuelas, hospitales, caminos, etc.. Es de presumir que las demandas de inversin pblica que enfrentan las distintas provincias no
sean coincidentes, por lo cual no tendran que estar asociadas unas con otras. Esto es,
los picos de inversin-endeudamiento local no tendran por qu darse al mismo tiempo
en todas las provincias. De esta forma, el efecto macroeconmico de dicho endeudamiento local con motivo de financiar inversiones no sera significativo.
En tales circunstancias, el gobierno nacional podra tener una poltica de endeudamiento pblico no slo para financiar su propio gasto de inversin, sino tambin con el fin
de contrarrestar el ciclo econmico. Esta ltima poltica intentara contrarrestar la accin de un shock que sea comn a todo el territorio. El endeudamiento local fruto de
necesidades de inversin responde a shocks locales y tiene un efecto macroeconmico (y microeconmico) localizado que, por lo tanto, no tendra mayor interferencia con
la accin estabilizadora de las autoridades nacionales.
38
59
Se ha argumentado que el endeudamiento provincial podra generar una externalidad negativa si al endeudarse se produce un aumento en la tasa de inters para toda la
deuda emitida tanto por otros niveles de gobierno como por el sector privado. Esto
ocurre porque el pas no enfrentara una prima de riesgo constante, sino creciente con
el stock de deuda total. Si bien este argumento es atendible, no genera ninguna recomendacin de poltica a favor de restricciones al endeudamiento provincial per se. En
todo caso, la necesidad de que todos los potenciales emisores de deuda internalicen el
costo mencionado puede justificar ciertas restricciones al endeudamiento tales como
impuestos, lmite a la entrada de capitales de corto plazo, etc. Sin embargo, estas restricciones seran globales y se aplicaran an para el caso de la deuda contrada por el
gobierno nacional.
Deuda y eficiencia asignativa
Imponer lmites o prohibiciones para el endeudamiento provincial puede implicar severos costos en trminos de eficiencia econmica. El siguiente anlisis ilustra este aspecto microeconmico del problema.
Supngase que un gobierno local (provincial o municipal) tiene un stock dado de
capital (K0) que utiliza, junto con el insumo variable trabajo (L), para producir un servicio pblico (Q); la funcin de produccin que se supone tiene las propiedades usuales- es
Q = f(L,K0)
La situacin se representa en la Figura 7. Dados los precios de los servicios del
trabajo y del capital (PL/PK), la combinacin de factores de costo mnimo, para el nivel
de produccin Q0, se alcanza en el punto A. Supngase ahora que la provincia no tiene
acceso al endeudamiento y que la demanda de Q es creciente (ya sea porque crece la
poblacin y/o el ingreso, etc.). En esa situacin pueden presentarse dos alternativas.
Una es que la provincia deba expandir la cantidad del bien con K=K0; por ejemplo, si
Q crece de Q0 a Q1, se ubicara en C, con un nivel de costos superiores al que resultara
de la combinacin eficiente de factores en B (la diferencia de costos resultante es la
que surge de la diferencia entre el isocosto que pasa por C versus el que pasa por B).
60
K0
Q1
Q0
0
(P L /P K )
La otra alternativa es que la provincia seleccione la combinacin eficiente de factores (punto B en la Figura 7). Supngase que la funcin de produccin es de rendimientos constantes a escala de modo tal que los costos medios y marginales de largo
plazo son constantes.
Figura 8 - Incremento de la produccin del servicio pblico
con prohibicin de endeudamiento
Cme
Cma
P
Pi
Cme = Cma
D1
D0
Q0
Qi Q1
40
Para la Argentina ver Porto y Sanguinetti (2001). Ver tambin Alperovich (1984), Atlas et.al. (1995),
Bennett y Mayberry (1979), Grossman (1994), Holcombe y Zardkoohi (1981), Inman (1988), Pereyra
(1996), Raimondo (1983), Rozevitch y Weiss (1993) y Sanguinetti (1993).
41
Ver, entre otros, Hines y Thaler (1995), Oates (1991, 1994, 1999), Quigley y Smolensky (1991) y Porto
(2002a).
62
III.6 - Interdependencias42
Una cuestin que resulta clara de la Figura 5 es que los problemas de la estructura vertical del sector pblico no pueden abordarse separadamente. Una modificacin impacta de
un modo u otro sobre todo el funcionamiento del sistema. Medidas aisladas terminan
provocando efectos no deseados que requerirn luego otras soluciones (estas otras soluciones pueden ser la reversin de la medida, su no cumplimiento, etc.). Por ejemplo, si el
gobierno nacional transfiere un gasto a las provincias, entonces o bien les incrementa las
transferencias intergubernamentales o les transfiere poderes tributarios. Puede argumentarse que los costos por la provisin a cargo de las provincias sern menores, en cuyo
caso habr una reduccin del gasto asociada con la descentralizacin. Si estos tres mecanismos no operan u operan imperfectamente, las vas de ajuste posibles son la baja calidad del servicio o que el servicio directamente no se preste. Un fenmeno similar ocurre
cuando por razones de eficiencia econmica (entre otros), se limita el poder tributario de
los gobiernos locales. En este caso se compensa con mayores transferencias intergubernamentales, o con crecimiento de la recaudacin local (combatiendo evasin tributaria,
etc.) o se disminuye el gasto local (que puede ser por mejora en la eficiencia, pero tambin por disminucin de la cantidad y/o calidad de los servicios). Se debe tener en cuenta
que la dimensin temporal es relevante. Por ejemplo, la transferencia de un gasto de la
Nacin a la provincia tiene un impacto presupuestario inmediato; las posibles reducciones de costos debidas a la transferencia slo se producirn en plazos medianos o largos.
Similarmente, la limitacin del poder tributario de los gobiernos locales tiene un impacto
inmediato en la recaudacin que slo podr compensarse en el mediano y largo plazo con
menor evasin.
Otra cuestin importante que surge de la Figura 5 es que, en la medida en que parte de las inversiones del sector pblico las realicen los gobiernos locales, es deseable
que las financien con deuda pblica. El intento de financiarlas con ahorro corriente
originar, por un lado, un nivel de inversin menor que el eficiente y, por otro lado,
inequidad intergeneracional
(ya que, por ejemplo, una esFigura 9 - Externalidades fiscales
interjurisdiccionales en la imposicin
cuela ser pagada por los contribuyentes de hoy, pero ser
P
utilizada por muchos aos).
Un problema similar se
presenta cuando un nivel de
E
gobierno, por ejemplo el goK
D
C'+tp+tno
bierno nacional, decide unilaH
L
F
C'+tp
C
teralmente incrementar la alI
G
M
B
C'
cuota de un impuesto cuya
base imponible es compartida
con los otros niveles. Supnq
0
A'
A
gase para simplificar que se
trata de la imposicin sobre
un bien y que existen un precio sin impuestos constante (igual al costo marginal), un
N
42
64
C'+tp+tn1
impuesto provincial con alcuota tp y un impuesto nacional con una alcuota fijada inicialmente en tno (Figura 9). La cantidad vendida es OA, el precio con impuestos es OD,
la recaudacin provincial es BCFG y la recaudacin nacional es CDEF. Si la Nacin
aumenta la alcuota a tn1 su recaudacin pasa a CNJL. La recaudacin provincial disminuye a BCLM. La recaudacin total aumenta si la elasticidad-precio de la demanda
es menor que la unidad. En todos los casos la recaudacin provincial disminuye y nuevamente debern operar algunos de los mecanismos de ajuste antes mencionados.43
Adems de la variacin de la recaudacin es interesante observar que el crecimiento de la alcuota provoca una prdida de eficiencia (carga excedente) que es mayor que el tringulo de Harberger. Ahora la
prdida es el trapezoide MJEG.
44
Una variante cercana es el Federalismo Coercitivo de la Argentina. Ver Captulo IX.
45
En teora el grado de descentralizacin resulta de la igualacin de los beneficios y costos marginales. El
beneficio total es creciente con la descentralizacin ya que a mayor descentralizacin mejor representacin
de las preferencias. El beneficio ser tanto mayor cuanto mayor la diversidad de preferencias. El beneficio
total aumenta (la funcin se desplaza) por la mayor participacin poltica y proteccin de las libertades que
posibilita la descentralizacin. Por otro lado los costos totales aumentan al aumentar la descentralizacin
ya que se supone que provoca un tamao mayor del presupuesto. Obsrvese que al agregar las dimensiones participacin poltica y proteccin de la libertad, el grado ptimo de descentralizacin aumenta.
65
66
Alberto Porto
=
1 i i
i = 1,... n
46
67
m
1
=
1 imim
i = 1,... n
m = 1, M
1
1
1
=
=
=
1 i1 i1 1 i 2 i 2 1 iM iM
i = 1,... n
1 /
/
2 /
R0
48
Porto (2002a) analiza la extensin del modelo correspondiente al caso en que los ingresos de las personas difieren entre regiones, pero son iguales dentro de cada regin. En este caso las consideraciones distributivas harn que, an bajo igualdad de elasticidad-precio de demanda entre regiones, resulte ptimo diferenciar las alcuotas impositivas.
68
sujeta a
ym = Ym (Pgm.Gm)/Lm
resultando de las condiciones de primer orden del problema
L1.(Ug1/Uy1) = Pg1
L2.(Ug2/Uy2) = Pg2
donde Ugm y Uym son utilidades marginales de ambos bienes en la comunidad m.
Cada jurisdiccin provee la cantidad Gm para la que se iguala la sumatoria de las
tasas marginales de sustitucin con el precio del bien pblico local.
En presencia de externalidades interjurisdiccionales, puede darse el caso en el que
G1 brinde beneficios no slo a los habitantes de la jurisdiccin 1, sino tambin a los de
la jurisdiccin 2. Las dos jurisdicciones, con decisiones descentralizadas, proveern los
niveles que resultan de la solucin del problema anterior. Es decir, en 1 se computar
el beneficio de G1 para sus habitantes, pero no el que resulta para los individuos que
viven en 2. En cambio, en el caso de una decisin social se maximiza
W = U1(y1,G1) + U2(y2,G2,G1)
Las condiciones de primer orden son
70
El presupuesto del gobierno local se financia con un impuesto que grava con alcuota proporcional (t) la base imponible de cada individuo (Vj). La base imponible total
es Vj = V. La ecuacin del presupuesto equilibrado es Pg.G = t.V. Las personas gastan el ingreso exgeno (Yj) en el bien privado (cj, cuyo precio se supone igual a la unidad) y en el pago de impuestos al gobierno local
Yj = cj + t.Vj = cj + Pg.G.(Vj/V)
La condicin de primer orden para un mximo es
dW/dG = [ wj.dUj/dcj (- Pg). (Vj/V) + wj.dUj/dG ] = 0
siendo j = wj.(dUj/dcj) el valor marginal social del consumo del bien privado del
individuo j, la condicin de primer orden se puede expresar
Pg.j.(Vj/V) = j TMSj
Si las ponderaciones individuales j son todas iguales, se obtiene la condicin
samuelsoniana
[1]
Pg = TMSj
Supngase ahora que el individuo que decide es el individuo d (que puede ser el
votante mediano u otro que logre imponer sus preferencias). La cantidad provista surge
de
[2]
TMSd = Pg.(Vd/V)
Para la eficiencia se requiere el cumplimiento de [1], mientras que la regla de decisin colectiva lleva a [2]. Slo por casualidad la cantidad que surge de [2] ser igual
a la que resulta de [1]. Dicha igualdad se verifica cuando
[3]
TMSj = TMSd(V/Vd)
con
u = Pg - TMSj
La expresin [4] provee otra justificacin para las transferencias intergubernamentales condicionadas (Downes y Pogue, 1994). Las transferencias pueden ser utilizadas para inducir al individuo que decide votante mediano u otro- a aumentar o disminuir G, va la modificacin de su precio. De esa forma, el nivel del gasto pblico
local ser el requerido para la eficiencia asignativa en la comunidad (expresin [1]).
Este es un argumento de eficiencia que permite corregir el fracaso del proceso de toma
de decisiones en proveer el nivel que resulta de [1]. Los fracasos pueden ser el resultado de las preferencias del votante mediano, de minoras bien organizadas que determinan las decisiones a nivel local, o de mayoras que no contemplan las necesidades de
71
dRF (Y )
dGF
>0 y
=0
dY
dY
Los gobiernos locales realizan gastos iguales a GL(Y), que varan positivamente
con el ingreso y cuentan con una recaudacin que permanece fija en el tiempo (RL); es
decir
GL(Y) RL = 0
con
dGL(Y )
dRL
>0 y
=0
dY
dY
dRF (Y ) dY dGL(Y ) dY
=
=0
dY
dt
dY
dt
El nivel de gobierno central, cuyos recursos crecen con el tiempo a una tasa mayor que sus gastos, debe realizar transferencias a los gobiernos locales, cuyos gastos
crecen con el ingreso ms que sus recursos.
IV.7 - Niveles mnimos (ingreso mnimo y/o cantidad mnima de algn bien)
Supngase que la funcin de utilidad de los consumidores (j = 1,2,.....L) es del tipo
Stone-Geary: 49
49
72
U j = i ln (qi i )
i =1
que se define para valores de qi > (i + 1). En este tipo de funcin, el parmetro i
indica lo que podra considerarse el consumo vital o mnimo del bien i (i=1,...n).
La restriccin presupuestaria individual es
y j = pi qi
i
Resolviendo el problema del individuo resultan las demandas walrasianas. La expresin para la demanda del individuo j por el bien i es
qi = i +
i
y j pi i
i
pi
Esta expresin puede utilizarse para analizar dos tipos de transferencias intergubernamentales. La primera (seccin IV.7.a) es la que surge de las polticas de combate
a la pobreza, cuyo objetivo es brindar un ingreso mnimo a cada persona que le permita, al menos, alcanzar la lnea de pobreza. La segunda (seccin IV.7.b) es la que surge de brindar un nivel mnimo de ciertos bienes primarios. A continuacin se analizan
en detalle estos casos.
IV.7.a - Transferencias para lograr un ingreso mnimo para todas las personas (poltica de combate a la pobreza)
Para un consumidor j y para algunos de los qi que son bienes privados (ci), i es la cantidad que no alcanza a producir ninguna utilidad y que, por consiguiente, se demanda
independientemente de los precios; pi i es el ingreso que se gasta en lo que puede
considerarse consumo vital, sin producir utilidad a la unidad de consumo. El ingreso
que la persona j puede destinar a comprar los bienes que le brindan utilidad es por lo
tanto yj - pi i . En alguna medida, pi i puede interpretarse para una cierta canasta
de bienes- como el ingreso correspondiente a la lnea de pobreza. Si las yj difieren
entre las personas, sern necesarias transferencias personales (para garantizar el ingreso mnimo) que, en general, implicarn transferencias regionales. Las transferencias
puede realizarlas directamente el gobierno central a las personas o pueden ser del gobierno central a los gobiernos locales que, por ventajas informativas, las transfieran a
las personas de su jurisdiccin. En los dos casos, las transferencias son en dinero y en
funcin a la cantidad de personas pobres en cada localidad.
IV.7.b - Niveles mnimos de ciertos bienes privados
Considrese ahora que la funcin de utilidad anterior corresponde a un gobierno local y
que algunos de los qi son bienes pblicos locales (Gi). El gobierno central puede definir, para algunos Gi, un valor mnimo i que debe ser garantizado a todos los habitantes, independientemente de su lugar de residencia e ingreso (administracin general,
nivel mnimo de educacin y salud bsica, etc.). En este caso, Gi es de hecho un bien
73
pblico nacional cuyo fundamento puede ser tanto la eficiencia (nivel mnimo) como la
equidad (distribucin equitativa de bienes ticamente primarios).
Oates (1977b) expresa que el argumento de niveles mnimos no tiene un fundamento econmico claro. Puede basarse tanto en razones de eficiencia como de equidad.
Desde el punto de vista de la eficiencia, el mnimo i puede justificarse por externalidades (es decir, que a cada individuo le interese que toda la poblacin tenga un nivel
mnimo de educacin y salud) y como valor de opcin (tener disponibilidad de servicios en el caso de ir a residir en el futuro a otra localidad, o necesitar recurrir a servicios bsicos en otra localidad viaje, accidentes en rutas, etc.). Desde el punto de vista
de la equidad, el argumento se basa en que no se debera privar a un individuo de ciertos niveles mnimos de los bienes ticamente primarios, tales como educacin y salud bsica (Feldstein, 1975; Inman, 1988).
El argumento de niveles mnimos eficiencia y/o equidad- genera tensiones en el
sistema federal, ya que implica definir centralmente los estndares mnimos y disear
el mecanismo de transferencias de modo de lograr el objetivo, lo cual implica limitar el
poder de decisin de los gobiernos locales.
V j* = y j
j = 1, 2
donde V j* es la utilidad de la persona j e yj es el ingreso personal disponible, incorporando el efecto de la poltica fiscal de los niveles de gobierno local y central.
Existen dos grupos de personas, pobres (j = 1) y ricos (j = 2). Los ingresos antes de la
poltica fiscal son Y2 > Y1; esos ingresos son iguales para todos dentro de cada grupo.
La funcin de bienestar del gobierno local es 51
[5]
50
51
1
1
W = z ( y1 ) + A(1 z ) ( y 2 )
74
donde z es la cantidad relativa de pobres en la jurisdiccin (L1/L), L1 es el nmero de pobres y L la poblacin total. es un parmetro social que representa el juicio de valor sobre la desigualdad (si = 1, la distribucin del ingreso es indiferente;
si = - , slo importa el bienestar de los pobres). La constante A (A > 1) representa
una restriccin a la posibilidad de redistribuir ingresos a nivel local. Si A = 1, el mximo
de W, para un nivel dado del ingreso total de la comunidad, llevara a redistribuir ingresos hasta lograr la completa igualdad. La comunidad local elimina esa posibilidad ponderando ms la utilidad de los ricos, comparada con la de los pobres. De otro modo
se alentaran migraciones tanto de pobres como de ricos, el no pago de impuestos y/o
se generaran incentivos contrarios al esfuerzo. La restriccin es tanto mayor cuanto
mayor el valor de A.
A partir de [5] se obtiene la pendiente de la funcin de bienestar social 52
[6]
dy
1 z y 2
TMS = 1 = A
dy 2
z y1
y = zy1 + (1 z)y2
-dy1/dy2 = (1 z ) / z
Se supone que el gobierno local recauda un impuesto sobre el ingreso con alcuota
proporcional tL y realiza un gasto per cpita igual a gL que se supone beneficia a todos
por igual. La restriccin presupuestaria del gobierno local es
[9]
tL.Ypro = gL
yj = Yj + gL + gF (tL + tF )Yj
Inicialmente se supone que los impuestos y gastos federales son iguales a cero. El
gobierno local maximiza [5] sujeto a [9]. Para un mximo se requiere la igualdad de la
52
La expresin [6] es la tasa marginal de sustitucin (TMS) entre los ingresos de ricos y pobres. Derivando [6] con respecto a A, z, y2/y1 y resulta que la TMS ser tanto mayor (habr menor redistribucin, ceteris paribus) cuanto mayores sean A y y cuanto menores sean z e y2/y1.
53
El ingreso promedio puede definirse como el promedio ponderado (por el nmero de pobres y de ricos)
de los ingresos de pobres y ricos, antes o despus de la poltica fiscal. De esa forma se supone que la poltica fiscal no tiene costos en trminos de eficiencia.
54
La expresin [8] refleja el precio de la redistribucin: si se cobra un peso de impuestos a los ricos, el
incremento en el ingreso de los pobres depende de la proporcin de ricos (1 z) y pobres (z).
75
(1 z ) y 2
A
z
y1
[11]
(1 z )
z
En la Figura 11 el punto inicial (Y1, Y2) es S y el ptimo es M. La poltica redistributiva del gobierno local mejora la distribucin personal del ingreso. Reordenando [11]
se obtiene
1
1 1
k =
A
y 2 = k y1
[12]
Y2=k.Y1
M
Y1
S
Y2
Y2
La condicin PigouDalton establece que el valor del ndice de desigualdad debe reducirse si se transfieren ingresos de una unidad de ingreso ms alto a otra de ingreso ms bajo, mantenindose constante el
ingreso global. Ver, por ejemplo, Atkinson (1970).
76
Figura 12). La proporcin de pobres difiere en las tres comunidades; se supone zA < zB
< zC y que zB= z, es el promedio nacional. yjm (j= 1,2; m = A, B, C) es el ingreso despus de la poltica fiscal. La actuacin de los gobiernos locales lleva a las comunidades
a los puntos P, M y N, por el proceso descripto anteriormente. La redistribucin por
pobre es mayor cuanto mayor es el ingreso promedio de la comunidad; es decir, cuanto
menor es la proporcin de pobres, ya que los ingresos preaccin fiscal se suponen
iguales en las tres comunidades.56
El presupuesto de redistribucin es tanto mayor cuanto mayor es la cantidad de
pobres en la comunidad. En este modelo, la accin de los gobiernos locales implica
distintos tratamientos fiscales de pobres y ricos en las distintas comunidades. Esta es
una versin del argumento de Buchanan (1950) de equidad horizontal para justificar las
transferencias intergubernamentales: si se aplica la misma presin tributaria sobre los
ricos, los pobres estarn mejor en A, luego en B y finalmente en C. El mismo ordenamiento se verifica para los ricos. Si no hay movilidad, se violara el principio de igual
trato a los iguales, ya que los ricos y pobres de las distintas jurisdicciones estn inicialmente en la misma situacin (iguales ingresos), pero terminan en situaciones diferentes (diferentes ingresos disponibles en cada jurisdiccin) luego de la poltica fiscal.
En un contexto de movilidad habr incentivos de los ricos y pobres de B y de C a moverse hacia A.57 El resultado sera que todos terminaran en la situacin de la comunidad promedio (B).
En conclusin, con varias comunidades locales que difieren slo en la proporcin
de pobres y ricos, a partir de la situacin inicial (punto S), en cada localidad, la accin
del gobierno local disminuye la desigualdad. Es decir, los ndices de desigualdad son
menores en N (para la localidad A), en M (para B) y en P (para C), comparados con la
situacin inicial S (Figura 12). En cada comunidad, con el mismo ingreso promedio, la
diferencia de ingresos entre ricos y pobres disminuye, mantenindose constante la cantidad de personas en cada grupo (condicin PigouDalton) dentro de cada localidad.58
Los pobres y ricos son tratados en forma diferente, segn la regin de residencia. Asimismo, la transferencia para cada pobre ser mayor cuanto mayor sea el ingreso promedio de la comunidad. El presupuesto de redistribucin ser mayor cuanto mayor sea
la proporcin de pobres.
56
Inicialmente y1A = y1B = y1C. En los puntos de maximizacin del bienestar y1A > y1B > y1C. Por consiguiente la transferencia neta por pobre es mayor en la comunidad con menor proporcin de pobres (comunidad A en este caso).
57
Los incentivos resultan de los distintos residuos fiscales diferencia entre el beneficio del gasto pblico
y los pagos tributarios en las distintas regiones. En Flatters, Henderson y Mieszkowski (1974) la diferencia de residuos fiscales entre regiones surge del diferente tamao de la poblacin, que hace que el bien
pblico local sea ms barato en la regin ms poblada.
58
En este caso no se altera el ingreso global de cada localidad; es decir, tomando las modificaciones de
ingreso de a dos, siempre se transfiere de ingresos ms altos a ms bajos. Como el ingreso global del pas
no se altera, la desigualdad en la distribucin personal, a nivel nacional, es menor cuando los consumidores estn en P, M y N comparados con la situacin en la que todos estn en S. La condicin PigouDalton
se cumple para los ndices ms usuales (tales como los de Gini y de Atkinson).
77
45
Y2=k.Y1
B
N
C
Y1
Y2
C Y2
Rm = g F t F Ym
t F [(Y A + YB + YC ) / 3] g F = 0
Por consiguiente
t F Y prn = g F
donde Yprn es el ingreso per cpita promedio nacional.
Reemplazando [14] en [13] resulta
[15]
t F (Y prn Ym ) = Rm
gativa para A, positiva para C y cero para B. La situacin se representa en la Figura 12.
BB es la restriccin presupuestaria de la comunidad B, que tiene ingreso per cpita
igual al promedio nacional; AA y CC son las restricciones correspondientes a las comunidades locales ms rica (A) y ms pobre (C). En la comunidad B la situacin de
ptimo se cumple en M, ya que no recibe transferencia alguna. En cambio, tanto la
comunidad A como la C se movern hacia el punto M (ver expresin [12]).59 Los pobres y ricos de la jurisdiccin C mejoran, mientras que los pobres y ricos de la comunidad A empeoran. Los ordenamientos de las regiones y de los ricos y pobres de las regiones se mantienen hasta el punto M. Salvo en el caso en que todas las jurisdicciones
terminen en M subsistirn, aunque atenuados, los problemas de diferentes residuos fiscales regionales para provincias que estn en la misma situacin. La distribucin personal del ingreso, a nivel de todo el pas, mejora. La redistribucin federal es funcin
de la alcuota tF que determina el nivel del aporte federal per cpita. La mayor equidad horizontal entre comunidades y vertical entre personas se logra al costo de la
separacin de las decisiones de recaudar y gastar a nivel local. Esta separacin no origina problemas en el modelo planteado en el que el gobierno federal y los gobiernos
locales se comportan en forma benevolente el primero, asignando adecuadamente las
transferencias, y los segundos, distribuyndolas en forma adecuada. Ante comportamientos leviatnicos de alguno o ambos niveles de gobierno, se plantea un trade off
entre equidad y separacin.
Sobre el sendero de ptimos (expresin [12] y lnea PMN en la Figura 12), un movimiento de P hacia M y de N hacia M debido, por ejemplo, a un sistema de transferencias nacionales, incrementa el bienestar de la comunidad en su conjunto. Esas transferencias federales mejoran a pobres y ricos de la regin pobre (P se mueve hacia M), y empeora a ricos y pobres de la regin rica (N se mueve hacia M). La distribucin personal a
nivel de todo el pas mejora. La diferencia entre regiones disminuye y, por consiguiente,
la que existe entre los ingresos de ricos y pobres de las distintas regiones.60 Excepto que
todas las jurisdicciones terminen en M, los pobres y ricos siguen siendo tratados en forma diferente en las diferentes regiones. Las transferencias implican separacin de las
decisiones de recaudar y gastar, que puede tener efectos perversos sobre la eficiencia.
Existe, por consiguiente, un trade off entre equidad y separacin.
WF = W A + WB + WC
59
Con un nivel adecuado de transferencias, cualquier comunidad se ubicar en algn punto dado sobre el
sendero de ptimos (expresin [12]).
60
Condicin PigouDalton al nivel de todo el pas. No se altera el ingreso global del pas y se transfiere de
ingresos ms altos a ingresos ms bajos.
79
La restriccin presupuestaria central viene dada por [14]. El gobierno central alcanza el ptimo en el punto M de la Figura 12, ya que de las condiciones de primer
orden resulta
y1 A = y1B = y1C
y 2 A = y 2 B = y 2C
La poltica ptima de los gobiernos locales es, de esa forma, fijar tL = 0.61 Si se
compara el resultado de la poltica redistributiva bajo las dos estructuras institucionales
(descentralizacin: puntos P, M y N en la Figura 12, versus centralizacin: punto M
para todas las comunidades) resulta que la redistribucin (transferencia promedio a los
pobres) es mayor cuando la poltica redistributiva es centralizada.62 Obsrvese que en
este caso no aparece el problema del diferente residuo fiscal de pobres y ricos segn el
lugar de residencia. Todas las jurisdicciones estn en el punto M. El subsidio neto y el
impuesto neto son iguales para todos los pobres y ricos, respectivamente. Es interesante notar que el punto M se alcanzara tambin en un modelo descentralizado con movilidad sin costo de pobres y ricos.63
Las mayores posibilidades de redistribuir en un modelo centralizado entran en conflicto con las ventajas informativas diferenciales (mayores para los gobiernos locales).
Se supone que el gobierno local es el nico proveedor eficiente de G1 puede deberse a razones informativas- y que gasta en ese bien pblico local (o vector de bienes
pblicos locales) todo el aporte que recibe del gobierno nacional. El gobierno nacional
maximiza [16] sujeto a la restriccin presupuestaria
61
Este es el resultado estndar: la poltica redistributiva ptima puede ser lograda por el gobierno central,
sin participacin de los gobiernos locales.
62
Esta conclusin es similar a la de Brown y Oates (1987).
63
Obsrvese que en el caso en que, realizadas las transferencias federales, todas las jurisdicciones llegan al
punto M y luego las transferencias continan en la misma direccin, los puntos N y P intercambian sus
posiciones. A partir de M, los ricos y pobres de la jurisdiccin pobre (que luego de las transferencias es la
regin A) subsidian a los ricos y pobres de la regin rica (que luego de las transferencias es la regin C).
Estas transferencias carecen de fundamento con una funcin de bienestar social estndar, debido a que en
M se agotan las posibilidades de mejorar la distribucin personal del ingreso utilizando redistribuciones
territoriales.
80
[17]
C1 = (s1 + g1) p1
Resultando
[18]
Up1/yp1 = (Up1/G1) p1
G1
= p1
y p1
U p1 = y p1 + G1
donde = 1/(1-), siendo la elasticidad de sustitucin entre bienes en el consumo y un parmetro tal que 1 , la utilidad marginal del ingreso disponible
representativo de los bienes privados es
U
= y p1 + G1
y p1
y p11
81
Objetivos
Criterio de reparto
Eficiencia Equidad entre jurisdicciones
X
Devolutivo
X
Redistributivo por
eficiencia
X
Devolutivo
X
Devolutivo de
beneficios recibidos y/o
generados
Tipo de transferencia
Libre disponibilidad
Libre disponibilidad
Receptor de la
transferencia
Gobierno local
Gobierno local
Libre disponibilidad
Gobierno local
Condicionada (por unidad Gobierno local
del bien que genera la
externalidad)
Devolutivo
Condicionada (para
Gobierno local
cambiar precio que
enfrenta el votante o grupo
decisor)
Devolutivo o
redistributivo
Libre disponibilidad
Redistributivo
7. Niveles mnimos
7.1. Nivel mnimo de ingresos personales
Gobierno local
82
Condicionada a la
Gobierno local
Devolutivo de
beneficios recibidos y/o provisin de determinados
generados
bienes
Redistributivo
Condicionada a la
Gobierno local
provisin de determinados
bienes
Redistributivo
Libre disponibilidad
Personas pobres y
Gobierno local
Alberto Porto
83
prcticas socialmente aceptadas de los pases debe considerarse una restriccin al formular propuestas de reformas, tal como lo reconocen, entre otros, Baumol (1987),66
Bird (1995)67 y Musgrave (1969).68
V.1.b - Crticas al rgimen
En los ltimos aos estos regmenes han pasado a estar en el centro del debate de las
polticas pblicas en casi todos los pases y en la Argentina con particular intensidad.
Una primera razn que da lugar a este debate es que a lo largo del tiempo ha aumentado la significacin cuantitativa a medida que las provincias y sus municipalidades se hicieron cargo de ms servicios pblicos sea porque la Nacin congel su oferta de algunos de ellos, o porque la Nacin les transfiri servicios que prestaba, o porque unidades territoriales que estaban a cargo de la Nacin se transformaron en provincias.
Un segundo motivo es la insatisfaccin creciente con el desempeo del Sector
Pblico. Esa insatisfaccin concentr las crticas en los niveles locales de gobierno, por
ser stos los que proveen los servicios ms prximos a la poblacin. Uno de los remedios a los que se apel para enfrentar este problema fue el de presentar un conjunto de
propuestas que, por la va de modificaciones en el Rgimen de Coparticipacin, intentaban mejorar la calidad de los bienes ofrecidos por las provincias y sus municipalidades.69
En tercer lugar, el tamao de la coparticipacin la llev a ocupar un lugar central
en las polticas de corto plazo, de las que haba estado separada hasta fines de los aos
60 sin que con esa separacin los resultados macroeconmicos resultaran peores que
los de los ltimos aos.
Finalmente, al existir en la Argentina profundos desequilibrios territoriales, cualquier sistema que centralice la recaudacin de impuestos y redistribuya, an con criterios relativamente moderados, implica una fuerte redistribucin territorial.
A raz de esto ltimo, apareci entonces como argumento central de crtica al rgimen adems de todos los anteriores- que el sujeto de las polticas de redistribucin
distribua entre los estados). En la actualidad, con variantes propias de cada pas, existen regmenes de
transferencias intergubernamentales en todos los pases del mundo. Ver Anexo VIII.
66
It is important to recognize that fairness in a pricing arrangement depends heavily on consistency
with the practices of the past to which people have become habituated (Baumol, 1987). Lo mismo puede
aplicarse a la Coparticipacin de Impuestos.
67
The first lesson is that since every country is both unique and in some sense constitutes an organic
unity, the significance of any particular component of its federal finance system for example, the assignment of taxes or the design of intergovernmental transfers- may be understood only in the context of the
system as a whole. One cannot pick an institution from a specific setting, plant it in the alien soil of another environment, and expect the same results. Policy recommendations in the area of federal finance
must be firmly rooted in understanding of the rationale of the existing intergovernmental system and its
capacity for change if they are to be acceptable or, if accepted, successfully implemented (Bird, 1995).
68
In most instances, the regional organization of the fiscal structure has not been designed to yield an
efficient pattern, but has grown as a by-product of historical development (Musgrave, 1969).
69
En este caso las modificaciones al sistema de transferencias buscan un objetivo distinto al que surge de
la crtica anterior. No se trata de modificaciones que permitan prestar ciertos servicios sino que induzcan
ciertos comportamientos.
84
deben ser las personas y no las regiones y que el rgimen debera adecuarse para atacar
problemas de distribucin personal del ingreso o, en una visin alternativa, las situaciones de pobreza o pobreza extrema.70 71
A continuacin se analiza este ltimo punto. Hay algn fundamento para corregir las disparidades fiscales regionales? Es un objetivo a tener en cuenta en la poltica
econmica? La poltica redistributiva debe contemplar slo la redistribucin personal
del ingreso?
V.1.c - La distribucin personal del ingreso como objetivo del gobierno nacional
La situacin ms favorable para centralizar la poltica redistributiva se puede presentar
en la forma siguiente. Se suponen dos regiones (1, 2) con ricos (R) y pobres (P). Los
ingresos totales (Yj) de las regiones son
Y1 = Yp1 P1 + Yr1 R1
Y2 = Yp 2 P2 + Yr 2 R2
donde P1 > P2 ; R2 > R1 ; R = R1 + R2 > P = P1 + P2 ; Yp1 < Y p 2 ; Yr1 = Yr 2 = Yr ;
y P1 + R1 = L1 = P2 + R2 = L2
70
85
t n ( R1 + R2 )Yr
que destina a subsidiar a los pobres de la regin 1 para igualar su ingreso disponible (yp1) al ingreso pre-poltica fiscal de los pobres de la regin 2 (Yp2=yp2). El gasto
total en redistribucin es
P1 (Yp 2 Yp1 )
La alcuota resultante es
nal del ingreso en cada regin y a nivel de todo el pas. yr/yp es igual en todo el pas y
es menor que el promedio nacional inicial Yr/Yp.
La poltica fiscal provincial consiste en un impuesto con alcuota proporcional tp
sobre los ingresos pre-poltica fiscal que se destina a la provisin de un conjunto de
bienes pblicos y cuasi-pblicos representados con el vector Gj. Si se supone
tp1=tp2=tp, los presupuestos provinciales para las regiones 1 y 2 son
t pY1 = G1
t pY2 = G2
y dado que Y1>Y2, resulta que G1>G2.
La utilidad o bienestar de los pobres de cada regin es
U p1 = U p1 ( y p1 , G1 , Gn )
U p 2 = U p 2 ( y p 2 , G2 , Gn )
donde Gn es un vector de bienes provistos en un nivel mnimo por el gobierno nacional, igual en todas las regiones72 (por ejemplo, educacin bsica y atencin primaria
de la salud).
An cuando la poltica de redistribucin personal del gobierno nacional haya
igualado los ypj y mejorado la distribucin personal del ingreso, la distinta dotacin de
bienes pblicos locales har que existan diferencias en los niveles de las Upj.73 G1 es un
vector de bienes pblicos y cuasi pblicos locales. Muchos de estos bienes locales son
complementarios con ypj y con los Gn. Por ejemplo, los servicios urbanos de desages,
pavimento e iluminacin que posibilitan el acceso a otros bienes privados y pblicos;
otros ejemplos son los servicios de seguridad, justicia y bienes culturales. Una poltica
de igualacin de oportunidades debera contemplar no slo las diferencias en los ypj y
la provisin de un nivel mnimo de educacin y salud, sino tambin la dotacin de ciertos bienes locales en cada jurisdiccin.
Como se ver en la seccin siguiente, cuanto mayor sea la complementariedad entre los bienes, mayor ser el fundamento para las polticas que mejoren la provisin de
bienes pblicos y cuasi-pblicos locales en la localidad pobre. En el caso lmite de
complementariedad perfecta deberan incrementarse tanto yp1 y Gn como los bienes G1,
para que Up1 aumente.
Como los bienes G1 son pblicos o cuasi-pblicos, estn fuera del poder de decisin de las personas. Adems, por la caracterstica local, estn lejos de la atencin e
72
Financiado, por ejemplo, con un impuesto proporcional sobre todos los ingresos pre-poltica fiscal de
modo de no modificar la distribucin personal del ingreso. Los Gn estn disponibles para toda la poblacin, pero los ricos pueden utilizar otras alternativas.
73
En los estudios de impacto distributivo de la poltica fiscal usualmente se supone que la funcin de utilidad es separable en el consumo de bienes privados y de los bienes pblicos. Para una discusin crtica de
este punto, que es central para el argumento del texto, ver Peacock (1979).
87
informacin del gobierno central. Estn tambin lejos de la posibilidad de financiamiento de los gobiernos locales que tienen bases tributarias dbiles. Las transferencias
interregionales son el instrumento de poltica para corregir esas disparidades fiscales.
V.1.d - Las transferencias para corregir disparidades fiscales como complemento de
las polticas de redistribucin personal del ingreso
Como se expres antes, la poltica de igualar yp1 con yp2 puede no ser la mejor opcin
si lo que se quiere es maximizar la utilidad de los pobres de la regin 1. Supngase que
la poltica es maximizar Up1 con la restriccin de Up2(Yp2*,G2*)=Up1, donde Yp2* y G2*
han sido elegidas por la jurisdiccin 2 a travs de algn proceso poltico. El gobierno
nacional dispone del instrumento de cobrar un impuesto con alcuota tn -que se supone
fijada exgenamente- slo a los ricos de las regiones 1 y 2. El gobierno nacional utiliza
la recaudacin
t nYr ( R1 + R2 )
para otorgar un subsidio de s1 a cada pobre en 1 y un aporte al gobierno local de
g1 por pobre para financiar la provisin de G1.74 Para simplificar se supone que inicialmente el gobierno provincial de 1 eligi G1 financiado con su recaudacin propia
(tp1.Y1) y que cada peso adicional que recibe del gobierno nacional lo gasta totalmente
en G1.
El problema del gobierno nacional es
Max Up1(yp1, G1)
s. a.
y p1 = Yp1 (1 t p1 ) + s1
[1]
U p1 = U p0 2 Yp*2 , G2*
L = P1U p1 ( y p1 , G1 ) + p U p1 ( y p1 , G1 ) U p0 2 y *p 2 , G2*
)]
U p1 y p1
L
(1 + p ) n P1 = 0
= P1
s1
y p1 s1
74
Como el nmero de pobres y ricos est dado en cada regin, utilizar como base del aporte al gobierno
local el nmero de pobres o la poblacin total es equivalente. El aporte por habitante (z1) es una simple
transformacin, ya que z1 = (g1.P1)/(P1 + R1).
88
U p1 G1
L
(1 + p ) n P1 = 0
= P1
g1
G1 g1
resultando
[2]
U p1
y p1
U p1
G1
P1
que es la condicin samuelsoniana usual de igualacin de la tasa marginal de sustitucin entre bienes
[3]
P1
U p 1
G1
U p 1
y p1
con el precio relativo de los bienes, que en este caso es igual a la unidad un peso
ms de gasto para aumentar el ingreso disponible de los pobres es un peso menos para
G1. Reordenando la condicin de primer orden
G1
= P1
y p1
La poltica ptima es la que cumple con la condicin [3]. Obsrvese que el costo
de un peso gastado de G1, en trminos de prdida de ingreso individual de cada pobre,
es tanto menor cuanto mayor es la cantidad de pobres en esa regin.
Si slo se aumenta yp1 la condicin de maximizacin no se cumple. El costo en
trminos de bienestar de los pobres va a depender de cun sustitutivoscomplementarios sean los bienes. Si se supone una funcin de utilidad de tipo CES
para las personas pobres
U p1 = y p1 + G1
donde =1/(1-), siendo la elasticidad de sustitucin entre bienes en el consumo y un parmetro tal que 1-, la utilidad marginal del ingreso disponible
-representativo de bienes privados- es
U
= y p1 + G1
y p1
y p11
Guadagni (1974) expona con claridad el punto. Como este dficit se encuentra
por lo general en los ncleos poblacionales de reducidos niveles de ingreso, la fuerte
expansin de los servicios de saneamiento ser el ingrediente obligado de cualquier
poltica econmica que tenga como objetivo efectivo (no declamado) mejorar el nivel
de vida de esos sectores de la poblacin, muchos de ellos en condiciones de verdadera
marginalidad urbana. Pero Gj puede ser tambin otros bienes pblicos locales, complementarios de los ingresos monetarios. En una encuesta reciente realizada para el
Banco Mundial (2000) en la Argentina, se detect que en las zonas urbanas el principal
problema de los pobres es la seguridad, para cuya provisin es necesario compensar las
disparidades fiscales. A su vez, la seguridad se complementa con otros bienes provistos
por los gobiernos locales. El plan de iluminacin (tpico bien local) para posibilitar
mayor seguridad, anunciado recientemente (febrero 2003) por la Provincia de Buenos
Aires, es un ejemplo de la relacin postulada.
V.1.e - Comentarios adicionales
La pregunta de este captulo es si la correccin de las disparidades fiscales regionales
es un objetivo valioso o si la poltica fiscal debera concentrarse slo en la distribucin
personal del ingreso o, en casos ms extremos, slo en la pobreza o en la pobreza extrema. En este trabajo se postula que uno de los objetivos de la poltica fiscal debe ser
la correccin de las disparidades fiscales. El fundamento es que an cuando el gobierno
nacional cuente con los instrumentos de first best para igualar en un nivel objetivo el
ingreso de los pobres de todas las regiones y mejorar la distribucin del ingreso, si los
ingresos personales y los bienes pblicos locales son complementarios, la maximizacin del bienestar social requerir de transferencias tanto a las personas como a los gobiernos locales. Este requerimiento ser tanto ms fuerte cuanto mayor sea la complementariedad.
Una diferencia entre los bienes Y y G debe notarse. Y es un flujo y estar siempre
sometido a presiones para disminuirlo por parte de los que pagan impuestos o del gobierno central si es que necesita disminuciones de gasto para cerrar sus cuentas. Probablemente la voz de los pobres estar en relacin con la dotacin de G de la comunidad.
Si slo se provee el ingreso para paliar la pobreza o la extrema pobreza, el poder de
estos grupos para enfrentar intentos de disminucin o eliminacin de las ayudas ser
casi nulo o quedarn a merced de intermediarios polticos que los utilizarn para el logro de sus propios objetivos75 (monetarios y no monetarios). G es un stock que no est
sujeto a las fluctuaciones de corto plazo y que puede preparar mejor a la gente para una
participacin poltica con la que pueda defender sus derechos.76 Esta cuestin de economa poltica fue expuesta con claridad por Atkinson (1993) al analizar regmenes
75
90
77
The public choice theory has tended to emphasize the propensity of governments to expand state activity beyond the socially optimal level, but the reverse may also be true, with governments cutting back state
provision (Atkinson, 1993).
78
The political economy of targeting has to be concerned not just with the economic problems of selection, information, and incentives but also with the political support for, and feasibility of () it is obvious
that there is a connection here with the political use of pressure groups and, more generally, with activist
politics (Sen, 1999).
79
Adems de los otros fundamentos que se han avanzado, con posiciones a favor y en contra en la literatura. Ver Anderson (1994).
91
92
Al medir la necesidad fiscal no slo hay que estudiar qu diferencias de costos se deberan compensar y cules no, sino tambin cul es la canasta o paquete de bienes a considerar.
La canasta de bienes es importante por su vinculacin con el objetivo de poltica de igualacin de la presin tributaria entre regiones. Con esa poltica, la alcuota sobre el ingreso representa el precio de los servicios pblicos y la pregunta que surge es cmo justificar dos categoras de bienes que se proveen sobre bases tan distintas una en la que todos pagan el mismo
precio y otra en la que el precio vara entre las personas segn el nivel de sus ingresos. El pagar segn el ingreso puede justificarse slo para aquellos bienes bsicos o primarios y sus
complementarios, para los que la igualdad de provisin es un objetivo del gobierno. Pero fuera de esos casos, en los bienes locales, el mtodo ms adecuado de provisin es va cargos al
usuario o precios. Como expresa Oakland (1994), el pan o los alimentos son ms importantes
que la recoleccin de residuos y no hay razn de equidad para que el sistema de racionamiento sea distinto. No slo el tipo de bien, sino tambin el tamao de la poblacin son determinantes de la canasta. Por ejemplo, cualquier habitante debera recibir ciertos servicios esenciales -educacin bsica, atencin bsica de la salud. Pero la variedad de bienes aumentar
con el tamao de la poblacin (el efecto zoolgico de Oates) y es econmicamente eficiente que ciertos bienes no se provean sino en jurisdicciones con un tamao poblacional mnimo
(entre otros pueden citarse la educacin artstica, superior y universitaria y los hospitales de
media y alta complejidad).
En la canasta de bienes bsicos o primarios, la primera fuente de disparidad fiscal resulta del hecho de que no todas las provincias tienen los mismos costos de provisin de los servicios a su cargo. La composicin por edades de la poblacin es uno de los factores que afectan la necesidad fiscal. Si dos provincias tienen la misma poblacin total, pero en una de ellas
existe una mayor proporcin de nios en edad escolar o de ancianos que requieren servicios
hospitalarios, ceteris paribus, el gasto por habitante ser mayor que en la otra provincia.
Lo mismo ocurrir si el medio ambiente de las provincias es ms desfavorable,
por ejemplo, por mayor proporcin de personas desempleadas o que se encuentren por
debajo de la lnea de pobreza, o por mayor propensin al delito dentro de su territorio.
Si la poblacin total, su estructura por edades y su medio ambiente fueran exactamente
iguales, pero en una de ellas la poblacin se distribuyera en un territorio ms extenso,
tambin se requerir un gasto per cpita mayor para atenderla. Estos y otros factores
generan diferentes necesidades fiscales per cpita para las provincias y municipalidades. La segunda fuente de disparidad fiscal es la diferente disponibilidad de bases tributarias. Si dos provincias tienen la misma poblacin y superficie, pero en una la riqueza inmobiliaria y/o los ingresos de la poblacin son mayores, podr recaudar ms
per cpita aplicando la misma alcuota que la otra provincia. Una tercera cuestin de
importancia es, suponiendo que est definida la canasta bsica de bienes y las diferencias de costos que deberan compensarse, cul es el mtodo de compensacin a utilizar.
Hay una gran variedad de mecanismos de compensacin que se pueden sintetizar en
tres grupos.
93
Figura 15
c
R
A
A'
T
T'
B'
Supngase en la Figura 15 dos jurisdicciones que enfrentan los mismos costos pero que tienen distinta capacidad fiscal. Una alternativa es, dada la presin tributaria OR
y el nivel OM de provisin de G en la jurisdiccin de referencia (la promedio o la ms
rica), entregar a la jurisdiccin pobre un subsidio o transferencia de TS de modo que,
con igual presin tributaria, provea la canasta bsica OM financiada con OT de recursos propios y TM = TS con transferencias del gobierno superior. El gobierno debera obtener TS con un impuesto que se cobre con la misma alcuota en todas las jurisdicciones. Este mtodo es neutral desde el punto de vista locacional si el nivel OM es
el mismo en todas las jurisdicciones. Una persona, cualquiera fuera su lugar de residencia, consume OM del bien pblico y paga el mismo porcentaje de impuesto sobre el
ingreso para financiarlo.81
Figura 16
c
R
A
A
R'
T
S
T M T
Z B
Un mtodo alternativo es (Figura 16) posibilitar que la jurisdiccin pobre elija cualquiera de los niveles de G que puede alcanzar la jurisdiccin rica, con la misma presin tributaria
con que lo obtendra esta comunidad. Por ejemplo, si elige M recibe (como en el caso anterior), TS. Pero la jurisdiccin pobre puede elegir cualquier gasto pblico sobre AB; por ejemplo si elige la cantidad OZ, la jurisdiccin rica tendra que haber fijado la presin tributaria en
81
Supngase j jurisdicciones y un nivel objetivo del gasto per cpita igual a OM. Si Bj es la base imponible per cpita en j y t es la alcuota de referencia, la transferencia per cpita al distrito j (Cj) resulta de
C j = OM tB j
tB j < OM
Cj = 0
tB j OM
OM y t son los valores estndar o de referencia y pueden corresponder a la regin ms rica si se trata de
que el paquete fiscal (OM, t, Cj) sea neutral desde el punto de vista locacional.
94
A
A
B
0
82
En este caso es
C j = t j (B B j )
Bj < B
Cj = 0
Bj B
donde B es la base imponible de la jurisdiccin estndar o de referencia. Una vez que una jurisdiccin
elige la alcuota tj dispone del mismo monto de recursos fiscales (recaudacin propia y transferencias) que
el que obtiene la jurisdiccin de referencia si elige esa alcuota.
83
En este caso la jurisdiccin pobre recibe una transferencia de suma fija que es independiente de sus
decisiones presupuestarias y de recaudacin propia.
84
Este resultado podra surgir cuando la reaccin ante cambios en el ingreso es distinta a la correspondiente a cambios en las transferencias intergubernamentales (flypaper effect). Si cambia el ingreso, las comunidades se mueven sobre OR; pero si lo que cambia (aumenta) son las transferencias, el gasto pblico
aumenta ms. Las propensiones marginales a gastar el ingreso y las transferencias son distintos.
85
Con diferencias regionales de costos (Pj), las Cj son
C j = Pj OM tB j o
C j = t (Pj B B j ) .
Con el mtodo utilizado en la Argentina los diferenciales de costos modifican la suma fija que corresponde
a cada jurisdiccin, pero las Cj continan siendo independientes de las decisiones fiscales de los gobiernos
locales.
95
En la Figura 18 el objetivo es un nivel de gasto OM. El segmento (1) indica las transferencias sin compensar diferenciales de costos, y el segmento (2) indica las transferencias con
compensacin por diferenciales de costos. En la Figura 19 el objetivo es la igualacin de la
restriccin presupuestaria. Nuevamente, el segmento (1) indica las transferencias sin compensacin por diferenciales de costos y el segmento (2) con compensacin. En la Figura 20 se
presenta el caso de compensacin con libre disponibilidad. Las transferencias desplazan AB
y AB sin modificar el precio relativo de la jurisdiccin pobre.
Si se incluye una correccin por diferencia de costos, el mtodo de clculo es importante y no debe permitir la manipulacin de los costos por parte del gobierno beneficiario. En el caso argentino el uso de datos censales en la Ley 20.221(1973) garantizaba la condicin de no manipulacin.
Figura 18
c
A
(1)
(2)
Figura 19
c
A
R
R
(1)
(2)
Figura 20
c
A
A
96
VI - Tamao y estructura vertical del Sector Pblico argentino: evolucin de largo plazo
86
Alberto Porto
86
Se agradece el aporte y los comentarios de Natalia Porto y los comentarios de Gonzalo Fernndez.
An cuando el gobierno funcione eficientemente, el financiamiento con impuestos le origina al sector
privado un costo directo -un peso por cada peso pagado al Sector Pblico- ms un costo indirecto o carga
excedente debida a los cambios que provoca en los precios relativos. Estos costos indirectos no son de
magnitud menor (Feldstein, 1997) y han sido motivo de preocupacin desde los tiempos de Pigou (ver
Atkinson y Stern, 1974).
88
Un gobierno fuerte para proteger los derechos de propiedad y garantizar el cumplimiento de los contratos es tambin fuerte para confiscar la riqueza de los ciudadanos (Weingast, 1995).
89
Este es el teorema de la descentralizacin de Oates (1977a). Ver tambin Porto (2002a).
90
Ver en Musgrave (1996) la relacin entre las teoras del Estado y la teora de las finanzas pblicas.
91
La medicin del tamao y de la descentralizacin no estn exentos de ambigedades y problemas. No
hay una medida cientfica o neutral (Cullis y Jones, 1987) sino que es posible clasificar los datos en
muchas formas diferentes y esa clasificacin per se supone algn tipo de hiptesis (Peacock y Weisman,
1979). Para formas alternativas de medir el Sector Pblico y sus implicancias ver Cullis y Jones (1987);
para mediciones para la Argentina ver Documento de Federalismo No1 (2003). Sobre la medicin de la
descentralizacin fiscal en la Argentina ver FIEL (1993) y el comentario de Porto (1992) a la versin que
presentaron Artana y Lopez Murphy en la reunin de la AAEP (Universidad de San Andrs) en 1992.
87
97
Los datos disponibles revelan, como en casi todos los pases de Occidente, una
participacin creciente del gobierno general a lo largo del siglo XX.92 En la Argentina,
pas de alrededor del 10% del PBI a fines del siglo XIX a alrededor del 35% hacia fines del siglo XX (Tabla 23 y Figura 21). La participacin fue ms o menos constante
desde comienzos del siglo hasta los aos 30 (alrededor del 10-15% del PBI)93, creciendo luego significativamente hasta fines de los 40 (entre 25% y 35% del PBI). Los veinte aos siguientes son de reacomodamiento del tamao del sector con participacin
decreciente pasa de alrededor del 30% del PBI en 1950 al 22% en 1972. En 19731974 comienza otro perodo de crecimiento que se prolonga hasta 1980 (30% del PBI).
En los ltimos veinte aos el tamao se ubica entre el 30% y el 34% del PBI.94
La descentralizacin del gasto tuvo distintas direcciones, aunque en el largo plazo
se increment de alrededor del 16% a fines del siglo XIX a algo ms del 50% a fines
del siglo XX.95 Pero la tendencia no fue montona, sino que hubo perodos de mayor
centralizacin y otros con la direccin opuesta. En la tabla y figura se destacan algunos
momentos significativos. Se observa una tendencia predominante hacia la descentralizacin, tanto en perodos de crecimiento del Sector Pblico (desde fines del siglo XIX
hasta alrededor de 1940; 1970 a 1990) como en perodos de contraccin (1950 a 1960)
o de relativa constancia (1960 y 1970). Una excepcin es el perodo de gran crecimiento y centralizacin entre 1940 y 1950.
Para contar con un marco de referencia, en la Tabla 25, Tabla 26, Figura 23 y
Figura 24 se vuelca informacin para Estados Unidos. La tendencia al crecimiento del
gasto pblico es similar a la Argentina hasta 1970. Entre 1970 y 2000 el gasto total
incluyendo Defensa disminuye del 34% del PBI al 28%, en tanto que el gasto sin Defensa permanece constante en alrededor del 25%. Contrasta con la Argentina la tendencia hacia la centralizacin, partiendo de un gobierno muy descentralizado a comienzos del siglo XX. Esa tendencia se revierte entre 1990 y 2000 con la etapa de devolucin de funciones a los gobiernos estatal y local.
En la Figura 25 y la Figura 26 se documenta la estructura vertical del Sector Pblico en la Argentina y en Estados Unidos, a comienzos y a fines del siglo XX. Tanto
la estructura como las evoluciones son distintas. En la Argentina se mantuvo a lo largo
del tiempo la estructura de pirmide invertida, con la cspide (Nacin) y la base (municipalidades) ms pequeas hacia fines del siglo. En Estados Unidos, en cambio, disminuy la base (gobiernos locales) a favor de los gobiernos federal y estatales.96
92
El gobierno general comprende los gastos de la Nacin, las provincias y las municipalidades y el Sistema de Seguridad Social. No se incluyen las Empresas Pblicas, excepto sus necesidades de financiamiento.
93
Corts Conde (1994) encuentra importantes diferencias entre su estimacin de valor agregado por el
gobierno en 1900-1935 y la estimacin de la CEPAL. En la estimacin de Corts Conde el tamao es menor y ms fluctuante que en CEPAL.
94
Para estudios sobre las distintas etapas del Sector Pblico argentino ver Daz Alejandro (1971) y Porto
(1988, 1989). Estos trabajos se incorporaron, con algunas modificaciones, en Secretaria de Hacienda de la
Nacin (1989).
95
La descentralizacin se define como el gasto provincial ms el gasto municipal como porcentaje del
gasto total del gobierno general, sin duplicaciones.
96
Se incluyen dos medidas de descentralizacin del Sector Pblico: segn quin decide y segn quin
ejecuta el gasto. En la teora del federalismo fiscal la medida relevante es la primera. Ver Oates (1977a),
Artana y Lopez Murphy (1992) y Porto (1992).
98
En la Tabla 31 y la Tabla 32 se incluye informacin sobre la evolucin del tamao del Sector Pblico y del grado de descentralizacin en quince pases desarrollados.
En todos los casos hay un fuerte crecimiento entre 1960-1962 y 1977-1979, que se detiene o revierte en 1990 y 2000. Entre 1990 y 2000 la evolucin no es uniforme entre
pases. La descentralizacin no se modific significativamente en ninguno de estos
pases entre fines de los 70 y fines de los 80.
En la Tabla 33 se presentan indicadores de descentralizacin tributaria. Dos observaciones sobre la situacin argentina resultan de inters. La primera es que la descentralizacin de gastos no fue acompaada por un proceso similar del lado de los impuestos. La segunda es que la Argentina exhibe la mayor centralizacin, del conjunto
de pases incluidos en la muestra, en todas las observaciones.
Resumiendo, los datos presentados revelan:
una evolucin similar en la Argentina y en Estados Unidos hasta los aos
70 con tendencia al crecimiento. A partir de 1970 en Estados Unidos
disminuy el gasto total, incluyendo Defensa y se mantienen aproximadamente constantes los gastos civiles. En la Argentina continu la tendencia al crecimiento;
el tamao en trminos del PBI es, hacia el ao 2000, de 28% en Estados
Unidos (incluyendo Defensa) y de 25% (excluyendo Defensa). En la Argentina es 33%;
en la mayora de los pases desarrollados para los que se relev informacin el tamao en 2000 es, en general, mayor al de la Argentina -slo en
Australia y en el Reino Unido es similar;
en el grupo de pases de la OECD se verifica un importante crecimiento
entre 1960-1962 y 1977-1979. La evolucin posterior hasta 1990 y 2000
no es uniforme entre los pases;
en la Argentina la descentralizacin tributaria no acompa el proceso de
descentralizacin del gasto pblico. Adems, la Argentina exhibe la mayor centralizacin tributaria, comparada con algunos pases de la OECD.
99
Tabla 23 Tamao del Sector Pblico en Argentina 1889-2000 (en % del PBI)
Aos
1889
1890
1891
1899
1900
1901
1902
1903
1904
1905
1906
1907
1908
1909
1910
1911
1912
1913
1914
1915
1916
1917
1918
1919
1920
1921
1922
1923
1924
1925
1926
1927
1928
1929
1930
1931
1932
1933
1934
1935
1936
1937
1938
1939
1940
1941
1942
1943
1944
1945
1946
1947
1948
1949
1950
100
Mann y
Schulthess 1
9,92
9,92
9,92
17,08
17,08
17,08
15,77
15,77
15,77
16,14
16,14
16,14
13,02
13,02
13,02
8,54
8,54
8,54
10,71
10,71
10,71
14,37
CEPAL
15,30
15,30
15,30
15,30
15,30
14,40
14,40
14,40
14,40
14,40
15,20
15,20
15,20
15,20
15,20
11,00
11,00
11,00
11,00
11,00
10,90
10,90
10,90
10,90
10,90
14,50
14,50
14,50
14,50
14,50
18,90
18,90
18,90
18,90
18,90
21,20
21,20
21,20
21,20
21,20
19,50
19,50
19,50
19,50
19,50
Fundacin
Mediterrnea
13,20
18,20
18,20
18,20
18,20
18,20
17,90
17,90
17,90
17,90
17,90
19,40
19,40
19,40
23,40
23,30
20,70
23,60
45,40
35,00
32,30
Mann y
Schulthess 3
19,75
21,73
24,98
23,19
22,50
21,67
21,17
20,92
22,28
26,95
21,89
21,19
20,63
20,79
20,23
23,64
19,90
23,23
35,42
28,67
24,57
Nuez Miana
y Porto
MECON
Mann y
Schulthess 1
CEPAL
Fundacin
Mediterrnea
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Mann y
Schulthess 3
23,87
23,50
24,06
26,50
25,44
22,18
20,13
23,19
20,64
22,61
Nuez Miana
y Porto
MECON
21,63
20,66
23,59
23,55
22,18
22,54
20,80
24,76
25,06
25,03
24,01
23,75
23,52
22,46
26,89
30,78
30,47
27,80
26,50
28,76
27,85
29,04
31,34
28,05
25,92
26,58
29,95
32,15
34,64
32,17
31,71
30,37
31,04
31,49
31,66
31,77
32,50
30,56
30,35
30,95
34,07
33,41
101
Figura 21 Evolucin del tamao del Sector Pblico en Argentina (% del PBI)
50
45
40
35
30
25
20
15
Mann y Schulthess 1
CEPAL
10
Fundacin Mediterrnea
Mann y Schulthess 3
0
1889 1902 1908 1914 1920 1926 1932 1938 1944 1950 1956 1962 1968 1974 1980 1986 1992 1998
30
1991-2000
1981-1990
1945-1947
1980
25
1966-1970
1959-1965
20
1940
15
1900-1930
10
1889
5
0
0
10
15
20
25
30
35
102
40
45
50
Tabla 25 Tamao del Sector Pblico en EEUU. Gasto en porcentaje del PBN
Gasto total
Gasto federal
Gasto estatal y
local
con Defensa sin Defensa con Defensa sin Defensa
1902
6,80
5,80
2,40
1,40
4,40
1913
8,00
7,20
2,40
1,60
5,60
1922
12,60
11,40
5,10
3,90
7,50
1932
21,70
20,00
7,30
6,00
14,00
1940
20,30
17,70
10,00
7,40
10,30
1950
24,70
18,20
15,70
9,20
9,00
1960
30,10
20,80
19,40
10,10
10,70
1970
34,10
25,50
21,30
12,70
12,80
1980
30,00
24,60
21,60
16,20
8,40
1990
31,20
25,70
21,80
16,30
9,40
2000
27,90
24,70
18,40
15,20
9,50
Fuente: Borcherding (1977) y Executive Office of Management and Budget, Office of
Management and Budget (2002)
Aos
Ao
con Defensa*
sin Defensa
1902
65,50
75,90
1913
69,80
77,80
1922
59,50
65,80
1932
65,70
70,00
1940
50,70
58,20
1950
36,30
49,50
1960
35,70
51,40
1970
37,50
50,20
1980
28,00
34,20
1990
26,90
32,70
2000
34,10
38,50
* Las transferencias se asignan al gobierno que las otorga
Fuente: Borcherding (1977) y Executive Office of Management
and Budget, Office of Management and Budget (2002)
30
25
20
15
10
5
1902
1913
1922
1932
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
103
75
Sin defensa
70
65
60
55
50
45
40
35
30
0
10
15
20
25
30
35
40
Ao 1998
51,30
39,90
8,80
Ao 2000
51,90
39,90
8,30
104
Ao 1902
34,10
8,20
57,70
Ao 1970
54,50
16,50
29,20
Nacin
63.3
Nacin
55.80
Nacin
56.30
Provincias
25.0
Provincias
39.50
Provincias
39.20
Municipios
11.7
Municipios
4.80
Municipios
4.50
20
40
60
80
100
20
40
60
51.30
Nacin
51.90
Provincias
39.90
Provincias
39.90
Municipios
8.80
Municipios
8.30
20
40
60
80
100
20
40
60
80
100
Nacin
80
100
20
40
60
80
100
105
Nacin
34.5
Nacin
62.5
Nacin
60.3
Provincias
10.8
Provincias
19.4
Provincias
17.3
Municipios
54.8
Municipios
18.1
Municipios
22.4
20
40
60
80
100
20
40
60
34.1
Nacin
54.5
Provincias
8.2
Provincias
16.5
Municipios
57.7
Municipios
29.2
20
40
60
80
100
20
40
Nacin
80
100
20
40
60
80
100
1960-1962
23,20
32,10
30,20
29,60
27,40
36,70
34,50
24,80
31,90
31,40
20,00
33,40
1977-1979
33,00
47,40
48,20
40,30
39,20
45,60
46,40
35,10
45,20
61,10
33,50
45,10
29,80
57,60
51,50
1990
32,90
48,80
50,80
45,80
44,40
47,50
41,80
39,30
52,90
55,90
nd
39,00
30,50
49,40
48,60
Fuente:
1960-1962 y 1977-1979: Gould (1983)
1990 y 2000: www.oecd.org/eco/sources-and-methods.
106
2000
32,60
49,00
46,70
37,50
43,60
48,70
43,30
39,00
44,80
52,60
nd
34,70
36,80
41,40
40,30
60
80
100
Pases
Australia
Blgica
Canada
Finlandia
Francia
Alemania
Suecia
Reino Unido
1977-1979 *
fines de los 80 **
47
13
59
41
16
41
43
32
47,2 (1987)
11,9 (1987)
58,7 (1987)
45,3 (1987)
16,5 (1985)
39,4 (1983)
40,2 (1987)
27,2 (1987)
1950
1960
1970
1980
1991
62,40
64,60
nd
47,30
nd
85,80
57,50
56,80
76,50
54,50
nd
84,20
49,90
47,70
79,00
52,80
32,50
79,80
44,80
44,80
77,60
48,00
27,80
75,30
(a) 50,90
65,80
79,70
nd
nd
80,90
Fuente:
Para la Argentina, Nuez Miana y Porto (1982) y Porto (1993)
Para el resto de los pases y los aos 1950, 1960, 1970 y 1980, Bird (1986)
Para el resto de los pases y el ao 1991, Norregaard (1997)
* Incluye los ingresos de Seguridad Social y todos los niveles de gobierno, excepto en la
Argentina en la que no se computan los ingresos del nivel municipal.
(a) dato de 1989
107
CAPTULO VII TAMAO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL
Jorge Sereno
97
109
Promedio 1996-2000
% del PBI
Estructura
32,96
100,00
25,03
75,96
8,36
2,03
11,33
3,31
25,37
6,16
34,39
10,05
7,92
24,04
2,27
5,65
6,89
17,15
Puede observarse la elevada magnitud relativa para todo el Sector Pblico consolidado- de las transferencias (incluye rea de bienestar social), con 34,4% de las erogaciones consolidadas totales. En este perodo se destaca la incidencia de los pagos
relacionados con la Deuda Pblica, que representan el 27,1% del total del gasto consolidado, desagregado en Intereses (10,1% del total) y Amortizaciones de la Deuda
(17%). Sigue en orden de importancia Gastos en Personal con el 25,4%; Inversin Real
6,9%; y Bienes y Servicios no personales 6,2%.
Esta participacin de los compromisos derivados del endeudamiento pblico representa un cambio estructural de significacin en las finanzas pblicas. Con el objeto
de apreciar su importancia, se presenta la Tabla 35 por los principales rubros de la clasificacin econmica para el perodo 1977-1980.
Tabla 35 - Perfil de erogaciones del Sector Pblico consolidado 1977-1980
Concepto
Total consolidado
Erogaciones corrientes
Gastos en Personal
Bienes y Servicios no Personales
Transferencias
Intereses de la Deuda
Erogaciones de capital
Inversin Real
Otras (incluye Amortizaciones de Deuda)
Promedio 1977-1980
% del PBI
Estructura
28,63
100,00
19,71
68,84
7,71
2,97
8,96
0,07
26,93
10,37
31,30
0,24
8,92
31,16
5,92
3,00
20,68
10,48
110
CAPTULO VII TAMAO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL
Promedio 1996-2000
Participacin
Participacin
nacional (%)
provncial (%)
66,04
33,96
61,21
38,79
29,55
36,95
83,94
78,25
70,45
63,05
16,06
21,75
81,31
18,69
52,86
92,74
47,14
7,26
Promedio 1996-2000
% del PBI
Estructura
27,81
100,00
3,04
10,90
0,59
2,10
1,59
5,70
4,43
15,90
4,42
15,90
1,91
6,90
8,78
31,60
3,05
11,00
tracin General (10,9%) y Deuda Pblica, slo Intereses, que asciende a 11% de las
erogaciones totales.
En la evolucin de los diferentes componentes se distingue especialmente el incremento registrado en las erogaciones en Salud cuando se lo compara con la informacin de los aos previos a 1980. La diferencia obedece a un cambio metodolgico en la
informacin del gobierno nacional ya que actualmente se incluyeron tres componentes:
Atencin Pblica de la Salud, Obras Sociales e INSSJyP (PAMI). En la serie anterior a
1980 se incluye slo al primero de los componentes; es decir, no incluye partida alguna
relacionada con las prestaciones de Obras Sociales y del PAMI, aunque en este ltimo
caso puede estar computado en Bienestar Social como gastos del Sistema de Seguridad
Social, en la medida de la transferencia de ingresos recaudados por cuenta del mencionado Instituto. Si se hiciera la correccin mencionada en el gasto nacional, el promedio
de gasto consolidado en Salud para el perodo 1996-2000 ascendera a 2,28% del PBI
(comparable con el 1,49% del perodo 1977-1980).
La participacin provincial en las erogaciones consolidadas difiere segn las funciones.
Tabla 38 Participaciones dentro del perfil funcional
Concepto
Total consolidado
Administracin General
Defensa
Seguridad
Salud
Educacin y Cultura
Desarrollo de la Economa
Bienestar Social
Deuda Pblica
Promedio 1996-2000
% del PBI
Estructura
44,0
56,0
42,1
57,9
100,0
32,7
67,3
54,6
45,4
23,1
76,9
37,7
62,3
84,3
15,7
84,9
15,1
Como funciones prcticamente exclusivas del gobierno nacional aparecen Defensa (100% nacional) y Deuda Pblica (84,9%). Como funcin predominantemente nacional Bienestar Social (84,3% nacional). En Seguridad, y Educacin y Cultura hay
una clara preeminencia de la participacin provincial (67,3% y 76,9%, respectivamente), reflejando, en el primer caso, la permanencia en el mbito federal slo de Gendarmera, Prefectura y Polica Federal, en tanto que la educacin universitaria explica la
mayor parte del presupuesto nacional en el rea educativa. Si se hiciera la correccin
en Salud de modo de computar en el mbito nacional slo la Atencin Pblica, sin incluir la atencin de Obras Sociales y del PAMI, la distribucin entre niveles de gobierno reflejara una participacin del 88,2% de los gobiernos provinciales.
CAPTULO VII TAMAO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL
res) representaron el 25,7% del PBI; la presin tributaria del gobierno nacional ascendi a 19,8% del PBI y la presin de los gobiernos provinciales a 5,8% del PBI. Los
recursos nacionales dan cuenta del 77% de los recursos consolidados mientras que los
recursos provinciales propios representan el 23% restante. Los promedios de 19771980 son muy similares.
La participacin provincial vara segn los distintos grupos de recursos. As, para
el conjunto de impuestos, la participacin es del 22%, alcanzando un mximo para el
grupo de Impuestos sobre el Patrimonio (74,6% del total consolidado del grupo); las
provincias recaudan el 24% de los Impuestos sobre Produccin, Consumo y Transacciones; su participacin es nula en los restantes grupos de gravmenes (sobre los Ingresos Netos, que son totalmente impuestos nacionales coparticipados, y sobre el Comercio Exterior que son facultad tributaria exclusiva del gobierno nacional por normas
constitucionales). El 64,4% de los recursos consolidados parafiscales son provinciales,
en tanto la participacin provincial en recursos de Seguridad Social alcanza slo al
19,6%, por razones de cobertura de los afiliados.
La composicin por grupos de recursos del total consolidado argentino muestra
una participacin del 67,6% para los impuestos; 3,4% para los recursos parafiscales y
29% para los recursos de Seguridad Social. Esta mayor participacin de los impuestos
comparado con 1977-1980 refleja las medidas introducidas en la dcada de los aos 90,
en la que, por un lado, se elimin un nmero importante de tasas-tributo distorsivas, y
por otro lado, se redujo parte de las cargas sociales con el objeto de mejorar el perfil
competitivo de la produccin domstica.
Dentro del conjunto de impuestos, se destacan los que gravan la Produccin, Consumo y Transacciones, con un 46,4% del total de recursos consolidados. Puede notarse
la muy baja participacin de los impuestos de tipo directo (sobre Ingresos Netos y sobre Patrimonio), con slo el
17,8% del total de recursos con- Tabla 39 Importancia de los recursos provinciales
solidados y el 26% de los im% de recursos proviniales
puestos. De los impuestos direcAo
dentro de los recursos
tos el 21% es percibido por los
consolidados
gobiernos provinciales a travs
1950-1954
12,8
de sus Impuestos sobre el Pa1955-1959
14,5
trimonio.
1960-1964
18,1
La participacin provincial
(Figura 30) crece en forma casi
ininterrumpida hasta inicios de
la dcada de los aos 80 para
mantenerse estable, desde entonces, en un nivel del orden del
23% del total consolidado.
1965-1969
1970-1974
1975-1979
1980-1984
1985-1989
1990-1994
1995-1999
19,5
19,1
21,0
23,3
22,7
23,8
23,1
VII.3 - Resumen
El gasto pblico consolidado, expresado en trminos del PBI, ha tenido un comportamiento fluctuante en la ltima mitad del siglo XX.
113
A partir de un alto valor en 1950 (28,3%) decrece hasta 1960 (20,7%) y luego
crece hasta el 32,95% en 1996-2000. La participacin provincial ha sido creciente.
Las Transferencias que se concentran en un 85% en el gobierno nacional- son el
principal componente del gasto consolidado, participando con el 34% del total. Los
pagos relacionados con la Deuda Pblica -tambin concentrados en el gobierno nacional- constituyen el segundo componente del gasto consolidado.
Las provincias tienen participacin alta en las dos categoras de gastos ligados a la
provisin de bienes y servicios: Gastos en Personal (70%) y Bienes y Servicios no Personales (63%).
Como funciones prcticamente exclusivas del gobierno nacional aparecen Defensa (100%) y Deuda Pblica (85%). Bienestar Social es predominantemente nacional
(84,3%). En Seguridad, y Cultura y Educacin hay clara preeminencia provincial (67%
y 77%, respectivamente).
Los recursos corrientes consolidados fluctan (promedios quinquenales) alrededor
del 20% del PBI entre 1950 y 1990.
La participacin provincial en los recursos creci entre 1950-1980, permaneciendo luego estable en alrededor del 23%. Las provincias recaudan (1996-2000) el 75% de
los Impuestos sobre el Patrimonio y el 24% de los Impuestos sobre la Produccin, el
Consumo y las Transacciones.
La participacin de los impuestos en el total de los recursos pblicos corrientes
aument entre 1977-1980 (57,6% del total) y 1996-200 (67,6% del total), debido a la
eliminacin de tasas-tributos distorsivas y menores cargas sociales nacionales.
Figura 27 Erogaciones nacionales, provinciales y consolidadas
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1950
1960
Erogaciones Nacionales
114
1970
1980
Erogaciones Provinciales
1990
2000
Erogaciones Consolidadas
CAPTULO VII TAMAO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
25
20
15
10
0
1950
1960
Recursos Nacionales
1970
1980
Recursos Provinciales
1990
2000
Recursos Consolidados
1960
1970
1980
1990
2000
115
1950
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Gob.nacional
Gob.pciales
28,32
21,63
20,66
23,59
23,55
22,18
22,54
20,80
24,76
25,06
25,03
24,01
23,75
23,52
22,46
26,89
30,78
30,47
27,80
26,50
28,76
27,85
31,38
37,20
36,30
30,13
29,39
36,21
34,01
34,65
32,43
34,82
27,96
27,19
29,80
31,54
32,19
32,53
30,74
33,21
31,32
34,68
34,83
37,95
21,36
16,98
15,28
16,89
16,35
15,44
15,90
13,85
16,79
17,38
17,24
16,12
15,76
15,70
15,01
18,12
20,19
19,36
19,34
17,19
19,10
18,22
22,13
27,93
29,67
23,00
20,93
26,88
23,71
24,28
22,96
25,74
19,12
17,83
19,20
19,10
19,81
19,84
18,88
21,45
21,13
23,45
23,91
24,40
6,96
4,65
5,38
6,70
7,20
6,74
6,64
6,95
7,97
7,68
7,79
7,89
7,99
7,82
7,45
8,77
10,59
11,11
8,46
9,31
9,66
9,63
9,25
9,27
6,63
7,13
8,46
9,33
10,30
10,37
9,47
9,08
8,84
9,36
10,60
12,44
12,38
12,69
11,86
11,76
10,19
11,23
10,92
13,55
% de los gobierno
provinciales en el
total
24,58
21,50
26,04
28,40
30,57
30,39
29,46
33,41
32,19
30,65
31,12
32,86
33,64
33,25
33,17
32,61
34,41
36,46
30,43
35,13
33,59
34,58
29,48
24,92
18,26
23,66
28,79
25,77
30,29
29,93
29,20
26,08
31,62
34,42
35,57
39,44
38,46
39,01
38,58
35,41
32,54
32,38
31,35
35,70
Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma
metodologa que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Asociacin Argentina de
Presupuesto (Asap).
116
CAPTULO VII TAMAO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL
Gobierno
nacional
21,36
16,98
15,97
16,28
16,96
18,64
24,73
24,71
19,01
20,95
23,91
24,40
Consolidado
28,32
21,63
22,50
23,93
25,48
28,28
32,88
34,42
29,73
32,50
34,83
37,95
Gobiernos
provinciales
6,96
4,65
6,53
7,66
8,52
9,64
8,15
9,71
10,72
11,55
10,92
13,55
% Gobiernos
provinciales
24,58
21,50
29,02
31,01
33,44
34,10
24,80
28,20
36,10
35,50
31,40
35,70
1950
28,32
21,36
9,96
20,42
15,94
4,48
10,72
8,16
2,56
4,81
3,97
0,84
3,81
2,95
0,86
1,07
0,85
0,22
7,90
5,42
2,48
7,59
5,42
2,17
1960
20,66
15,28
5,38
17,46
13,64
3,82
17,46
4,72
2,13
2,64
1,97
0,67
7,36
6,42
0,94
0,59
0,52
0,07
3,21
1,64
1,57
2,94
1,57
1,37
1970
23,75
15,76
7,99
18,19
12,57
5,62
8,06
4,70
3,36
2,29
1,61
0,68
7,78
6,23
1,55
0,07
0,03
0,04
5,56
3,19
2,37
4,27
2,08
2,19
1977-1980
28,93
18,70
10,21
19,95
13,20
6,75
7,90
3,98
3,92
2,92
2,08
0,84
9,06
7,11
1,95
0,07
0,03
0,04
8,96
5,50
3,46
5,96
2,65
3,31
1980
31,38
22,13
9,25
24,21
17,66
6,55
8,32
3,79
4,53
2,85
2,08
0,77
11,45
10,27
1,18
1,61
1,53
0,08
7,17
4,47
2,70
4,16
1,57
2,59
1990
1996-2000
27,96
19,12
8,84
23,79
16,37
7,42
7,59
2,75
4,84
2,01
1,10
0,91
12,82
11,42
1,40
1,36
1,09
0,27
4,17
2,75
1,41
1,68
0,39
1,29
32,95
21,76
11,19
25,03
15,32
9,71
8,36
2,47
5,89
2,03
0,75
1,28
11,33
9,51
1,82
3,31
2,59
0,72
7,92
6,44
1,48
2,27
1,20
1,07
117
1996 - 2000
Concepto
Consolidado
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Erogaciones Corrientes
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Gastos en Personal
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Bienes y Servicios no Personales
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Transferencias
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Intereses de la Deuda
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Erogaciones de Capital *
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Inversin Real
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
28,81
18,70
10,21
19,95
13,20
6,75
7,90
3,98
3,92
2,92
2,08
0,84
9,06
7,11
1,95
9,07
0,03
0,04
8,96
5,50
3,46
5,96
2,65
3,31
100,00
64,70
35,30
100,00
66,20
33,80
100,00
50,40
49,60
100,00
71,20
28,80
100,00
78,50
21,50
100,00
42,80
57,10
100,00
61,40
38,60
100,00
44,50
55,50
100,00
69,00
27,30
10,10
31,30
0,20
31,00
20,60
32,95
21,76
11,19
25,03
15,32
9,71
8,36
2,47
5,89
2,03
0,75
1,28
11,33
9,51
1,82
3,31
2,59
0,72
7,92
6,44
1,48
2,27
1,20
1,07
Estructura del
Sector Pblico
consolidado
100,00
66,04
33,96
100,00
61,21
38,79
100,00
29,55
70,45
100,00
36,95
63,05
100,00
83,94
16,06
100,00
78,25
21,75
100,00
81,31
18,69
100,00
52,86
47,14
100,00
75,96
25,37
6,16
34,39
10,05
24,04
6,89
1950
1960
1970
28,25
21,29
6,96
20,91
15,53
5,38
1,58
0,67
0,91
3,05
2,54
0,51
1,36
0,65
0,71
1,96
1,23
0,73
7,59
6,15
1,44
4,70
3,70
1,00
0,67
0,58
0,09
23,74
15,75
7,99
1,95
0,68
1,27
3,11
2,36
0,75
1,66
0,72
0,94
3,26
1,92
1,34
6,29
4,18
2,11
6,34
4,84
1,50
1,14
1,05
0,09
0,99
n/d
3,47
n/d
1,06
n/d
2,08
n/d
9,42
n/d
3,40
n/d
0,86
n/d
1977-1980
28,84
18,69
10,15
2,54
0,69
1,85
3,93
3,15
0,78
1,49
0,38
1,11
3,64
1,85
1,79
6,56
4,18
2,38
7,84
5,86
1,98
2,64
2,59
0,05
1980
1990
30,42
21,17
9,25
1,72
0,63
1,09
3,54
2,60
0,94
3,42
2,14
1,28
3,23
1,59
1,64
7,45
5,42
2,03
8,54
6,35
2,19
2,53
2,45
0,08
26,77
17,93
8,84
2,07
0,86
1,21
1,88
1,19
0,69
3,79
2,42
1,37
3,25
1,23
2,02
4,87
4,03
0,84
9,44
6,82
2,62
1,47
1,39
0,08
1996-2000
27,81
16,62
11,19
3,04
1,28
1,76
2,18
1,19
0,99
4,43
2,42
2,01
4,42
1,02
3,40
1,91
0,72
1,19
8,78
7,40
1,38
3,05
2,59
0,46
* No incluye Amortizacin
Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa que para 1950-1980
y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Asociacin Argentina de Presupuesto (Asap)
118
CAPTULO VII TAMAO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL
Concepto
Sector Pblico Consolidado
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Adminitracin General
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Defensa
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Seguridad
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Salud
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Educacin y Cultura
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Desarrollo de la Economa
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Bienestar Social
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
Deuda Pblica *
Gobierno nacional
Gobiernos provinciales
28,84
18,69
10,15
2,54
0,69
1,85
2,41
2,41
1,72
0,74
0,98
1,49
0,38
1,11
3,64
1,85
1,79
6,56
4,18
2,38
7,84
5,86
1,98
2,64
2,59
0,05
1996 - 2000
Estructura del
Sector Pblico
Consolidado
100,00
64,80
35,20
100,00
27,20
72,80
100,00
100,00
100,00
43,00
57,00
100,00
25,50
74,50
100,00
50,80
49,20
100,00
63,70
36,30
100,00
74,70
25,30
100,00
98,10
1,90
100,00
27,81
16,62
11,19
3,04
1,28
1,76
0,59
0,59
1,59
0,60
0,99
4,43
2,42
2,01
4,42
1,02
3,40
1,91
0,72
1,19
8,78
7,40
1,38
3,05
2,59
0,46
8,80
8,40
6,00
5,20
12,60
22,70
27,20
9,20
100,00
43,96
56,00
100,00
42,11
57,90
100,00
100,00
100,00
32,70
67,30
100,00
54,63
45,40
100,00
23,08
76,90
100,00
37,70
62,30
100,00
84,28
15,70
100,00
84,92
15,10
Estructura del
Sector Pblico
Consolidado
100,00
10,93
2,10
5,70
15,93
15,89
6,87
31,57
10,97
* No incluye Amortizacin
Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa
que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Asociacin Argentina de Presupuesto (Asap)
1950
20,52
17,61
3,84
0,18
6,94
-0,65
0,46
6,84
2,91
0,77
1,03
0,32
0,78
1951
22,63
20,06
3,91
0,11
7,95
0,97
0,72
6,40
2,57
0,67
0,95
0,23
0,72
1952
20,62
17,94
4,38
0,12
7,62
-1,11
0,42
6,52
2,68
0,67
1,00
0,24
0,78
1953
21,71
19,01
3,68
0,12
7,85
0,00
0,22
7,14
2,70
0,62
0,97
0,34
0,77
1954
22,89
19,85
3,42
0,15
8,16
0,09
0,31
7,72
3,04
0,60
1,00
0,34
1,09
1955
21,72
18,53
3,27
0,09
7,86
-0,44
0,35
7,41
3,19
0,57
1,17
0,46
0,99
1956
20,32
17,44
3,56
0,08
5,56
0,82
0,39
7,04
2,88
0,56
1,03
0,34
0,95
1957
21,72
18,94
3,17
0,07
7,07
1,37
0,47
6,79
2,78
0,45
1,06
0,41
0,87
1958
17,96
15,21
2,74
0,07
5,87
0,22
0,44
5,87
2,75
0,40
0,96
0,36
1,03
1959
17,45
14,70
2,32
0,04
4,67
2,18
0,38
5,11
2,75
0,47
0,95
0,50
0,30
Recursos
Sector Pblico Consolidado
I.- Gobierno nacional
1 - Ingresos Netos
2 - Patrimonios
3 - Produccin, Consumo y Trans.
4 - Comercio Exterior
5 - Parafiscales
6 - Seguridad Social
II.- Gobiernos provinciales
1 - Patrimonios
2 - Produccin, Consumo y Trans.
3 - Parafiscales
4 - Seguridad Social
1960
20,51
17,27
2,73
0,43
5,37
2,90
0,36
5,48
3,24
0,63
1,32
0,60
0,70
1961
22,65
18,94
2,99
0,29
6,02
3,07
0,42
6,14
3,71
0,67
1,56
0,62
0,86
1962
19,02
15,35
2,24
0,18
5,38
2,32
0,34
4,89
3,67
0,53
1,42
0,70
1,02
1963
19,06
15,41
2,23
0,09
5,36
1,80
0,25
5,68
3,65
.0.64
1,49
0,61
0,91
1964
17,55
13,92
1,56
0,04
4,59
1,62
0,23
5,87
3,63
0,58
1,52
0,59
0,94
1965
18,99
15,32
2,37
0,02
5,16
1,84
0,38
5,55
3,67
0,54
1,41
0,61
1,11
1966
19,47
15,57
2,72
0,53
5,18
1,54
0,15
5,45
3,90
0,64
1,54
0,69
1,03
1967
22,89
18,78
2,79
0,79
5,12
2,56
0,16
7,36
4,11
0,75
1,68
0,73
0,95
1968
22,49
18,06
2,29
0,72
5,73
2,22
0,20
6,90
4,43
0,85
1,84
0,85
0,89
1969
21,48
17,08
2,20
0,70
5,59
2,08
0,31
6,20
4,40
0,78
1,83
0,88
0,90
119
1970
21,93
17,50
2,75
0,88
5,36
1,85
0,40
6,26
4,43
0,85
1,79
0,87
0,93
1971
20,14
16,16
1,88
0,74
4,86
1,75
0,26
6,67
3,98
0,68
1,54
0,78
0,98
1972
17,61
14,21
1,52
0,56
4,25
2,15
0,24
5,49
3,40
0,56
1,29
0,64
0,91
1973
20,54
16,84
1,79
0,66
4,62
2,08
0,25
7,45
3,70
0,56
1,34
0,62
1,18
1974
24,94
20,05
2,39
0,70
6,26
1,74
0,27
8,68
4,44
0,60
1,65
0,89
1,30
1975
18,22
14,74
0,96
0,06
4,65
1,41
0,27
7,40
3,48
0,37
0,65
0,66
1,81
1976
19,44
16,16
1,18
0,38
5,21
2,21
0,42
6,76
3,28
0,25
1,30
0,59
1,14
1977
23,38
18,55
2,47
0,63
6,95
1,60
0,59
6,30
4,83
0,63
2,17
0,93
1,09
1978
25,26
19,37
1,81
0,56
7,88
1,12
0,57
7,43
5,89
0,85
2,32
1,23
1,50
1979
24,95
19,09
1,14
0,66
7,27
1,25
0,60
8,18
5,86
0,97
2,38
1,07
1,45
Recursos
Sector Pblico Consolidado
I.- Gobierno nacional
1 - Ingresos Netos
2 - Patrimonios
3 - Produccin, Consumo y Trans.
4 - Comercio Exterior
5 - Parafiscales
6 - Seguridad Social
II.- Gobiernos provinciales
1 - Patrimonios
2 - Produccin, Consumo y Trans.
3 - Parafiscales
4 - Seguridad Social
1980
22,44
17,14
1,16
0,61
6,58
1,56
0,68
6,55
5,30
0,91
2,31
0,97
1,11
1981
19,42
14,98
1,24
0,58
7,39
1,36
0,30
4,11
4,44
0,85
1,85
0,79
0,95
1982
15,57
12,14
0,96
0,82
6,45
1,17
0,19
2,56
3,43
0,70
1,54
0,38
0,81
1983
14,91
11,82
0,95
0,57
5,42
1,55
0,17
3,16
3,09
0,53
1,14
0,42
1,00
1984
14,10
10,21
0,65
0,37
5,57
1,38
0,16
2,08
3,89
0,81
1,33
0,45
1,30
1985
18,88
14,42
0,89
0,51
6,74
2,53
0,21
3,53
4,46
0,94
1,59
0,44
1,49
1986
20,73
15,78
1,03
0,57
7,07
2,01
0,21
4,89
4,95
0,90
1,95
0,58
1,52
1987
20,03
15,72
1,76
0,56
6,26
1,63
0,19
5,32
4,31
0,69
1,79
0,49
1,33
1988
17,61
13,61
1,42
0,53
5,89
1,22
0,18
4,37
4,00
0,70
1,46
0,47
1,37
1989
18,45
14,43
1,72
0,65
5,22
2,82
0,21
3,82
4,02
0,67
1,25
0,58
1,52
Recursos
Sector Pblico Consolidado
I.- Gobierno nacional
1 - Ingresos Netos
2 - Patrimonios
3 - Produccin, Consumo y Trans.
4 - Comercio Exterior
5 - Parafiscales
6 - Seguridad Social
II.- Gobiernos provinciales
1 - Patrimonios
2 - Produccin, Consumo y Trans.
3 - Parafiscales
4 - Seguridad Social
1990
18,24
14,11
0,75
0,65
5,75
1,51
0,17
5,29
4,13
0,86
1,45
0,42
1,40
1991
20,19
15,75
1,48
1,17
6,14
0,94
0,52
5,49
4,44
0,87
1,72
0,40
1,45
1992
23,76
18,12
1,87
0,55
8,20
0,97
0,27
6,25
5,64
0,89
2,36
0,61
1,78
1993
26,87
20,25
2,55
0,16
8,90
1,07
0,40
7,17
6,62
0,95
2,77
0,81
2,10
1994
26,49
19,80
2,81
0,14
8,67
1,12
0,21
6,86
6,69
0,97
2,79
0,93
2,00
1995
25,38
19,01
2,88
0,16
8,54
0,81
0,26
6,35
6,37
0,92
2,63
0,93
1,89
1996
24,37
18,59
2,58
0,29
8,73
0,86
0,27
5,87
5,78
0,90
2,70
0,55
1,63
1997
25,28
19,59
2,91
0,21
9,22
0,99
0,27
5,99
5,69
0,94
2,78
0,54
1,43
1998
25,63
19,96
3,25
0,31
9,10
0,96
0,27
6,07
5,67
0,96
2,94
0,57
1,20
1999
26,29
20,45
3,70
0,37
9,02
0,83
0,44
6,09
5,84
0,95
2,94
0,53
1,41
Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa
que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Asociacin Argentina de Presupuesto (Asap)
Consolidado
21,67
19,83
19,76
21,06
20,94
22,25
17,29
19,14
23,11
25,39
Consolidado
28,62
24,40
26,74
26,48
Gobierno
nacional
18,89
16,96
16,18
16,96
16,95
17,58
13,26
14,79
17,61
19,52
Gobiernos
provinciales
2,78
2,87
3,58
4,10
3,99
4,67
4,03
4,35
5,50
5,87
% Gobiernos
provinciales
12,80
14,50
18,10
19,50
19,10
21,00
23,30
22,70
23,80
23,10
Gobierno
nacional
21,55
18,85
20,68
20,17
Gobiernos
provinciales
7,07
5,55
6,06
6,31
% Gobiernos
provinciales
24,70
22,70
22,70
23,80
Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para
este trabajo, utilizando la misma metodologa que para 1950-1980 y datos del Ministerio
de Economa de la Nacin y de la Afip
120
2000
26,74
20,68
4,11
0,44
9,18
0,73
0,32
5,89
6,06
0,95
2,87
0,63
1,61
CAPTULO VII TAMAO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL
25,55
19,64
5,91
14,72
11,40
3,31
1,74
1,74
1,56
0,65
0,91
10,01
7,61
2,40
1,40
1,40
1,73
0,61
1,12
9,11
7,63
1,48
100,00
76,90
23,10
100,00
77,50
22,50
1996 - 2000
Estructura del
Sector Pblico
Consolidado
100,00
57,60
6,80
100,00
41,70
58,30
100,00
76,00
24,00
6,10
39,20
5,50
100,00
35,30
64,40
100,00
83,80
16,20
6,80
35,60
25,66
19,85
5,81
17,34
13,55
3,79
3,31
3,31
1,26
0,32
0,94
11,90
9,05
2,85
0,87
0,87
0,87
0,31
0,56
7,44
5,98
1,46
100,00
77,40
22,60
100,00
78,10
21,90
100,00
100,00
100,00
25,40
74,60
100,00
76,10
23,90
100,00
100,00
100,00
35,60
64,40
100,00
80,40
19,60
Estructura del
Sector Pblico
Consolidado
100,00
67,60
12,90
4,90
46,40
3,40
3,40
29,00
Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa que para 1950-1980
y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Afip
121
Alberto Porto
Aurora Gallerano
Cecilia Rumi
98
Alejandro Tmola
l objetivo de este captulo es estudiar el comportamiento del gasto pblico provincial en el perodo 1959-2001. Se trabaja con el consolidado, con los datos agrupados por provincias con caractersticas demogrficas y socio-econmicas similares y por
provincias. Se desarrollan dos secciones segn la clasificacin econmica y funcional
del gasto.
123
gasto nacional, los pagos de Previsin Social y Deuda Pblica representan el 57% (ao
2000).100 Simplificando, se puede concluir que la actividad del gobierno como oferente
de servicios est concentrada en los niveles provincial y municipal. El gobierno nacional se ha concentrado en la actividad redistributiva, va transferencias de Previsin Social.
VIII.1.b - Gasto pblico per cpita
Los tamaos de las provincias difieren significativamente.101 Por esta razn, para realizar comparaciones, una alternativa es normalizar con la poblacin para obtener el gasto
por habitante (GPPpc) en cada jurisdiccin. En el perodo 1959-2001 el GPPpc creci a
la tasa acumulativa anual del 3,4% (Figura 31 y Tabla 49).102 Esto implica una alta
elasticidad-poblacin del gasto total: por cada 1% de aumento de la poblacin el gasto provincial ha aumentado 4,4%.103
Figura 31 Gasto per cpita en $ de 2001
1200
1000
800
600
400
200
0
1958
1963
1968
1973
1978
1983
1988
1993
1998
El gobierno nacional representa el 83,5% del total de Transferencias del consolidado Nacin-provincias
y el 77,1% de los pagos de Servicios de la Deuda Pblica (promedio 1996-2000).
101
Ver Captulo II.
102
Todas las tasas de crecimiento de este captulo se calculan por mnimos cuadrados, suponiendo que el
gasto crece a una tasa constante durante todo el perodo, gasto = b.ert, donde r es la tasa de crecimiento
promedio y t es una variable de tendencia.
103
Entre los factores explicativos de este aumento se encuentran los aumentos de la demanda, los cambios
en los precios relativos del Sector Pblico vs. el sector privado y la descentralizacin de gastos de la Nacin a las provincias.
124
pensar esas diferencias con transferencias intergubernamentales,104 entonces es esperable un gasto per cpita mayor en esas jurisdicciones.105 Esta relacin puede ser ms
acentuada si los gobiernos locales que reciben transferencias las usan para incrementar
el gasto ms all de lo que justifican las diferencias de medio ambiente. Otros factores,
econmicos106 y extra-econmicos,107 pueden justificar diferencias de gasto per cpita
entre las jurisdicciones.
Tabla 49 Gasto per cpita en $ de 2001
Provincia
1959
1970
Avanzadas
172
370
Buenos Aires
168
330
Crdoba
170
393
Santa Fe
161
415
Mendoza
244
586
Intermedias
164
421
Entre Ros
141
440
Salta
168
374
San Juan
209
532
San Luis
255
513
Tucumn
145
353
Baja Densidad
193
967
Chubut
156
865
La Pampa
209
799
Neuqun
136
826
Ro Negro
143
888
Santa Cruz
591
1.899
Tierra del Fuego
1.760
Rezagadas
154
431
Catamarca
196
595
Chaco
116
355
Corrientes
173
448
Formosa
124
517
Jujuy
200
447
La Rioja
202
636
Misiones
157
374
Santiago del Estero
132
389
Total
169
411
Desvo estandar
96,66
412,83
Coeficiente de variacin
0,51
0,64
Mximo/Minnimo
5,09
5,75
T.V.P.A. = Tasa de variacin promedio anual
1980
601
550
727
619
770
844
731
945
1.211
1.207
626
1.598
1.403
1.702
1.513
1.101
3.107
3.889
919
1.290
953
788
1.150
983
1.567
725
749
728
794,36
0,65
7,07
1990
484
411
644
691
411
653
586
704
780
888
557
1.446
904
1.024
1.791
1.148
2.355
4.157
946
1.517
709
672
1.526
1.156
1.932
560
974
631
833,97
0,73
10,13
2000
818
791
814
860
983
1.029
1.136
918
1.344
1.359
789
2.075
1.438
1.853
2.397
1.379
4.035
3.917
1.139
1.588
1.116
791
1.476
1.174
2.442
942
930
975
909,00
0,61
5,11
2001
832
795
950
832
929
1.081
1.192
842
1.290
1.815
880
2.129
1.419
2.141
2.423
1.348
3.937
4.366
1.131
1.660
1.125
849
1.520
1.213
2.104
887
891
993
949,24
0,62
5,50
T.V.P.A.
2,92
2,74
3,23
3,45
2,55
3,53
3,79
3,51
3,52
3,25
3,33
4,20
3,44
4,03
5,07
4,15
3,08
4,96
4,12
4,38
4,30
3,11
5,33
3,66
4,99
3,84
4,09
3,41
104
La compensacin de las diferencias econmico-sociales ha sido siempre un objetivo explcito del Rgimen de Coparticipacin argentino. Para detalles sobre la evolucin de la filosofa del rgimen y los aspectos cuantitativos, ver el Captulo V.
105
Las diferencias socio-econmicas no slo provocan diferencias en los costos de provisin, sino tambin
en la definicin misma del producto. Ver Bradford, Malt y Oates (1969) para la distincin entre D y C
output de los gobiernos locales.
106
Por ejemplo, la composicin por edades de la poblacin, el ingreso per cpita, la distribucin del ingreso, etc.
107
Por ejemplo, participacin poltica en el Congreso Nacional, color poltico del Gobernador y el Presidente, poder de las burocracias, etc.
125
Las diferencias interprovinciales de niveles y tasas de variacin del GPPpc se documentan en la Tabla 49 y la Figura 31.108 Hay notables diferencias interprovinciales.
La relacin entre el valor mximo y el mnimo pas de 5,1 en 1959 a 7,1 en 1980; a
10,1 en 1990 y retorn a 5,1 en 2000. Si no se consideran las provincias de Baja Densidad, por sus particulares caractersticas demogrficas, la relacin entre el gasto pblico per cpita ms alto (San Luis) y el ms bajo (Chaco) era de 2,2 en 1959. En 2001 la
relacin se haba ampliado a 2,7 (La Rioja / Buenos Aires) con cambios importantes en
el ranking por provincias. Las tasas anuales de variacin de los gastos per cpita difieren notablemente: para el conjunto de provincias fue 3,4%, con los menores valores
para Mendoza (2,6%) y Buenos Aires (2,7%) y los mayores para Formosa (5,3%) y La
Rioja (5%).
Recapitulando, las diferencias de GPPpc pueden originarse en razones de eficiencia (economas de escala y su reverso, las deseconomas de escala y/o aglomeracin),
de equidad (compensar disparidades, igualar oportunidades) y/o polticas. Los mismos
factores pueden explicar las diferentes tasas de variacin de los GPPpc. Por ejemplo, si
a lo largo del tiempo algunas provincias obtienen mayor poder poltico en el Congreso
Nacional y logran transformarlo en mayores transferencias nacionales,109 el GPPpc
crecer ms rpido que en las otras. Del mismo modo, si se agregan nuevos servicios
se tendrn que girar ms fondos a las provincias con costos ms altos o con condiciones de provisin ms desfavorables.
VIII.1.c - El gasto pblico en trminos del PBI
La tasa de crecimiento anual acumulativa del GPPpc fue muy superior a la del crecimiento del PBIpc (producto bruto interno per cpita). Si el GPP se normaliza con el
PBI, la relacin (calculada en base a las series en valores corrientes) indica que el sector creci de alrededor del 7% en los primeros aos de la dcada de los 60 a ms del
15% en 1999-2000.
Tabla 50 Gasto pblico provincial en porcentaje del PBI
Ao
Gasto / PBI
Ao
Gasto / PBI
Ao
Gasto / PBI
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
7,02
7,05
6,85
6,82
7,59
8,96
8,35
8,45
8,97
9,23
8,90
8,75
9,92
11,65
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
11,38
8,95
9,29
10,05
9,48
10,22
10,39
7,97
8,86
9,57
10,31
12,19
12,76
11,30
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
10,80
12,06
11,38
12,43
13,49
13,64
13,77
13,42
13,64
14,52
15,78
15,51
16,65
126
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
Las evoluciones por provincias, calculadas en base a datos del PBG (producto
bruto geogrfico) en valores constantes de 1986 se documentan en la Tabla 51.110
Tabla 51 Gasto pblico provincial en porcentaje del PBG
Provincia
Avanzadas
Buenos Aires
Crdoba
Santa Fe
Mendoza
Intermedias
Entre Ros
Salta
San Juan
San Luis
Tucumn
Baja Densidad
Chubut
La Pampa
Neuqun
Ro Negro
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Rezagadas
Catamarca
Chaco
Corrientes
Formosa
Jujuy
La Rioja
Misiones
Santiago del Estero
Total
Desvo estandar
Coeficiente de variacin
Mximo/Minnimo
1961
4,34
3,86
5,34
4,79
5,95
8,25
7,84
7,33
10,89
14,24
6,58
6,38
6,03
7,12
4,73
5,08
11,01
1,92
9,97
20,21
6,76
9,49
9,83
11,63
13,23
11,17
9,52
5,31
4,06
0,48
10,55
1970
5,10
4,32
7,06
5,68
7,92
8,99
9,07
8,01
13,89
9,76
7,37
10,63
8,25
9,79
10,22
10,90
15,59
14,47
12,47
20,87
11,41
10,45
16,27
10,04
21,99
11,90
12,56
6,37
4,40
0,39
5,09
1980
8,12
7,66
10,63
7,14
9,78
14,67
13,62
17,18
25,97
18,09
9,47
12,66
8,95
18,68
9,71
12,04
20,14
19,56
20,63
27,96
24,55
15,81
31,26
16,51
41,41
16,46
18,40
10,37
8,43
0,48
5,80
1990
8,68
7,49
12,31
10,22
8,68
12,01
10,37
16,21
18,66
6,67
11,85
13,70
7,87
12,46
14,55
14,87
19,79
17,92
23,80
30,53
22,24
13,26
46,37
23,58
30,75
15,42
36,94
11,26
10,08
0,57
6,95
2000
11,66
11,57
11,55
9,50
21,16
15,64
15,49
19,46
25,84
10,16
12,70
15,20
9,45
21,09
12,03
16,35
23,98
26,13
25,37
19,76
36,01
15,25
38,82
24,21
32,61
21,68
29,27
14,01
8,53
0,42
4,11
2001
12,63
12,29
14,63
9,84
21,76
17,73
17,64
19,34
26,46
14,74
15,18
16,45
9,71
27,14
12,65
17,26
24,33
32,12
27,21
21,94
39,92
17,59
42,81
26,94
31,08
22,15
30,21
15,25
9,01
0,41
4,41
110
Los datos del PBG por provincias deben tomarse con suma precaucin dado que resultaron de series
elaboradas con distintas fuentes, metodologas, precios y criterios de empalme.
127
Gastos
corrientes
122
142
184
189
185
197
239
264
250
245
266
280
282
264
361
482
484
306
312
378
414
498
Gastos de
capital
47
74
97
80
66
76
90
114
103
115
137
131
118
114
111
154
158
175
233
213
203
230
Total de
erogaciones
169
216
281
269
251
273
329
379
353
360
403
411
401
378
471
636
642
480
545
591
617
728
Ao
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Gastos
corrientes
464
347
440
513
486
581
607
560
467
510
556
666
747
780
736
716
766
836
898
884
909
Gastos de
capital
226
143
160
154
134
201
216
162
107
121
87
82
109
126
127
124
135
136
117
91
84
900
600
300
0
1955
1960
1965
1970
Gasto corriente
128
1975
1980
1985
Gasto de capital
1990
1995
Gasto total
2000
Total de
erogaciones
691
491
600
666
619
782
823
722
574
631
643
748
856
906
862
839
901
972
1.016
975
993
400
300
200
100
0
1958
1963
1968
1973
Bienes y servicios
1978
Intereses
1983
1988
1993
Transferencias
1998
Personal
1963
1968
1973
1978
1983
1988
1993
1998
129
1959
33
41
33
18
19
33
47
29
34
54
16
67
62
100
56
44
71
0
45
48
50
55
58
48
19
68
20
36
20,72
0,46
6,27
1970
35
35
26
36
51
44
40
47
64
30
38
89
94
114
69
84
84
134
55
65
39
61
79
32
83
63
48
43
28,13
0,46
5,19
1980
33
31
37
40
31
40
37
39
65
54
24
86
68
120
78
52
124
180
61
56
72
67
67
66
67
53
41
43
35,67
0,56
7,66
1990
10
10
11
9
20
19
15
9
26
42
19
38
40
33
60
31
25
25
30
25
26
33
23
53
20
29
32
19
13,10
0,49
6,93
2000
5
3
11
6
12
14
7
18
11
41
10
11
10
20
7
6
17
9
10
11
8
5
8
8
14
13
12
8
7,80
0,67
14,66
130
1963
1968
1973
1978
1983
1988
1993
1998
2001
3
2
5
4
5
13
6
10
9
49
9
13
10
25
8
7
15
20
9
10
11
8
8
5
9
9
11
7
9,77
0,87
28,10
1959
24
30
23
11
24
22
19
24
24
28
19
39
30
27
33
56
50
24
14
41
17
38
17
12
37
24
24
11,58
0,43
5,09
1970
18
18
19
15
20
19
24
22
16
13
15
27
23
18
48
28
22
39
19
13
23
25
27
16
14
22
12
19
8,36
0,39
3,94
1980
21
23
22
15
18
11
13
10
13
16
9
17
16
21
19
12
14
41
15
19
20
20
12
13
15
14
9
18
6,65
0,40
4,78
1990
30
25
43
38
23
19
16
19
39
14
14
19
15
38
33
14
10
11
17
23
17
30
14
12
9
16
13
24
10,51
0,50
4,75
2000
19
21
16
14
24
17
14
23
16
25
13
23
20
33
27
25
16
17
12
13
13
7
13
10
17
14
10
18
6,29
0,36
4,71
2001
21
21
24
15
23
16
14
22
15
26
12
23
20
32
24
24
16
23
13
17
13
12
14
10
14
14
10
19
5,95
0,33
3,38
131
30
25
20
15
10
1958
1963
1968
1973
1978
1983
1988
1993
1998
ta pocas de bonanza y otras de estrecheces, es probable que se traduzcan en movimientos cclicos del gasto.
Las preguntas a indagar en esta seccin son: el ciclo del GPPpc tiene distinta
amplitud entre provincias? estn correlacionados los ciclos de todas las provincias?
En la Tabla 56, Figura 38 y Figura 39 se observa el componente cclico y el tendencial del logaritmo del GPPpc. Los valores positivos del ciclo estaran entonces vinculados con las pocas de bonanza de los gobiernos provinciales (el gasto est por encima de la tendencia de largo plazo). Los aos en que el ciclo presenta valores negativos estaran relacionados con los perodos de estrecheces, donde las restricciones presupuestarias de los gobiernos se hacen ms fuertes y por lo tanto no pueden gastar al
nivel de largo plazo.
Tabla 56 Ciclo y tendencia de los gastos per cpita totales ($ de 2001 en logaritmo)
Ao
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
Gasto
5,13
5,38
5,64
5,60
5,53
5,61
5,80
5,94
5,87
5,88
6,00
6,02
5,99
5,93
6,16
6,45
6,46
6,17
6,30
6,38
6,42
6,59
Tendencia
5,30
5,38
5,46
5,54
5,61
5,68
5,75
5,81
5,87
5,92
5,98
6,03
6,08
6,13
6,18
6,23
6,28
6,31
6,35
6,37
6,40
6,42
Ciclo
-0,17
-0,00
0,18
0,06
-0,08
-0,07
0,05
0,13
-0,00
-0,04
0,02
-0,01
-0,09
-0,20
-0,03
0,22
0,19
-0,14
-0,04
0,01
0,02
0,17
Ao
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Gasto
6,54
6,20
6,40
6,50
6,43
6,66
6,71
6,58
6,35
6,45
6,47
6,62
6,75
6,81
6,76
6,73
6,80
6,88
6,92
6,88
6,90
Tendencia
6,44
6,45
6,47
6,48
6,50
6,51
6,53
6,54
6,56
6,58
6,60
6,63
6,67
6,70
6,74
6,77
6,81
6,84
6,87
6,90
6,94
Ciclo
0,10
-0,26
-0,07
0,02
-0,07
0,15
0,19
0,04
-0,20
-0,13
-0,14
-0,02
0,08
0,11
0,02
-0,04
-0,00
0,04
0,05
-0,02
-0,03
133
6.5
6.0
5.5
5.0
1958
1963
1968
1973
1978
Gasto
1983
1988
1993
1998
Tendencia
111
1963
1968
1973
1978
1983
1988
1993
1998
Si se realiza un test de similitud de varianzas, se rechaza la hiptesis nula de que las varianzas son todas iguales.
134
Desvo estandar
0,12
0,17
0,14
0,13
0,15
0,15
0,14
0,15
0,17
0,16
0,19
0,18
Provincias
Desvo estandar
Misiones
0,16
Neuqun
0,15
Ro Negro
0,16
Salta
0,16
San Juan
0,16
San Luis
0,17
Santa Cruz
0,15
Santa Fe
0,13
Santiago del Ester
0,15
Tierra del Fuego
0,22
Tucumn
0,15
Total
0,11
IHH
1,00
0,52
0,92
0,66
0,71
0,66
0,61
0,77
0,51
0,61
0,50
Ao
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
IHH
0,52
0,66
0,92
0,51
1,00
0,71
0,61
0,52
0,52
0,55
0,92
Ao
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
IHH
0,61
1,00
0,58
0,51
0,58
0,92
1,00
0,52
0,84
0,61
0,84
Ao
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
IHH
0,50
0,71
0,92
0,55
0,61
0,50
0,51
0,84
0,66
0,66
Un valor del IHH cercano a la unidad indica una alta concentracin de provincias
en alguno de los dos signos del ciclo, por lo cual para los aos mencionados de total
coincidencia, el IHH asume su valor mximo (uno). Para el resto de los aos el IHH
toma valores inferiores a la unidad. Para los aos 1961, 1966, 1980, 1986, 1994 y 1999
el IHH asume valores intermedios entre 0,75 y 1 debido a la concentracin de provin112
Este ndice para un ao j se calcula de la siguiente manera: IHHj=(pi)2, donde pi es la proporcin de
provincias en el estado de ciclo i (i=positivo o negativo).
135
cias en la etapa positiva del ciclo. Los aos 1972, 1989 y 1991 tambin tienen un IHH
entre 0,75 y 1 pero la concentracin en este caso se da en la etapa negativa del ciclo.
Es importante notar entonces que en slo 13 de los 43 aos considerados el IHH
fue mayor a 0,75. Resulta difcil hablar del mismo ciclo del gasto en todas las provincias.
Si se indaga respecto al comportamiento procclico de los distintos componentes
del GPPpc se observa que, mientras que para los gastos de capital el IHH slo asume
valores mayores a 0,75 para ocho de los aos de estudio (1961, 1986 y 1987 con ciclo
positivo, 1959, 1973, 1982, 1989 y 1992 con ciclo negativo), los gastos corrientes presentan un mayor comportamiento procclico entre provincias -el 48,84% de los 43 aos
tienen un IHH mayor a 0,75 (Tabla 59). Incluso dentro de los gastos corrientes, son los
gastos en Personal y los gastos en Bienes y Servicios los que tienen un mayor comportamiento procclico. En estos ltimos tambin se observa un mayor comportamiento
procclico cuando se analiza por separado a las provincias Avanzadas, Rezagadas e
Intermedias, aunque las provincias de Baja Densidad tienen muy poco comportamiento
procclico en la evolucin de sus gastos.
Tabla 59- Porcentaje de aos con IHH mayor a 0,75
Avanzadas
Gasto pblico provincial per cpita
Gasto corriente per cpita
Personal
Bienes y Servicios
Intereses
Transferencias
Gasto de capital per cpita
Formacin de capital real
Formacin de capital financiero
53,49
48,84
58,14
30,23
18,60
32,56
48,84
55,81
16,28
Intermedias
48,84
58,14
55,81
23,26
9,30
20,93
25,58
16,28
18,60
Rezagadas
46,51
58,14
65,12
25,58
37,21
32,56
41,86
32,56
32,56
Baja
Densidad
20,93
41,86
39,53
11,63
30,23
20,93
13,95
13,95
25,58
Total de
provincias
30,23
48,84
58,14
16,28
18,60
13,95
18,60
20,93
16,28
136
Con alcuota constante (poltica tributaria ptima) gastar segn lo que recaude.113 Este
ltimo parece ser el comportamiento que revelan los datos presentados en este captulo.
1959
20,60
10,80
16,10
17,20
9,10
24,10
1970
17,80
10,50
13,10
18,60
9,40
29,40
1980
20,30
9,40
12,80
23,30
12,00
23,20
1991
26,20
9,10
15,00
24,40
13,80
9,90
2001
24,70
8,60
12,40
30,50
9,80
7,50
Es oportuno aclarar que la poltica tributaria ptima implica una alcuota constante en el tiempo si el
costo marginal de los fondos pblicos es creciente con la alcuota, para una base imponible dada.
114
Para una mayor desagregacin ver el Anexo IV.
137
El gasto per cpita en Educacin y Cultura en 2001 es 10,7 veces el de 1959; seguido de Administracin Gubernamental (7,2 veces); Bienestar Social (6,5 veces); Seguridad (4,8 veces); Salud (4,6 veces); y Desarrollo de la Economa (1,9 veces).
Tabla 61 Gasto per cpita (en $ de 2001)
Finalidad
Administracin Gubernamental
Seguridad
Salud
Educacin y Cultura
Bienestar Social
Desarrollo de la Economa
Total
1959
34,3
18,0
26,8
28,7
15,1
40,1
163,0
1970
73,3
43,4
54,0
76,9
38,7
121,3
407,6
1980
144,4
66,9
90,7
158,3
85,4
164,7
710,4
1991
170,3
59,5
97,7
158,7
89,6
64,6
640,4
2001
247,6
85,9
124,6
305,9
98,6
74,8
937,4
cg Rk j = pg Rk j
,t
,t
pg tk
115
El ndice de concentracin tomara para una regin un valor igual a la unidad si esa regin tuviese una
participacin del concepto bajo anlisis igual a la participacin de ese concepto a nivel consolidado de las
24 jurisdicciones. Si la participacin es menor, el ndice cae por debajo de la unidad y si es mayor, resulta
superior a la unidad. El coeficiente de variacin es una medida de dispersin. Si todas las jurisdicciones
tuvieran igual participacin presupuestaria en un determinado concepto, entonces el coeficiente de variacin de ese concepto sera igual a cero, en tanto que a medida que las jurisdicciones comienzan a diferir en
la participacin presupuestaria de un determinado tem, el coeficiente de variacin aumenta su valor.
138
1970
1980
Avanzadas
Intermedias
1990
2000
Rezagadas
Baja Densidad
1970
1980
1990
2000
Gastos en Seguridad
En este caso la evolucin de las participaciones no presenta una tendencia tan clara
como en el caso anterior. Sin embargo, en la Figura 42 y la Figura 43 puede observarse
cmo hacia 1970, partiendo de una alta dispersin alrededor de 1960, los presupuestos
de Seguridad mostraban una mayor homogeneidad, que comienza a revertirse hacia
fines de los 70. En tanto, en los 90 pueden distinguirse dos movimientos: una primera
etapa hasta 1996 donde las participaciones presupuestarias en Seguridad muestran cierta convergencia y una segunda fase en la que se modifica la tendencia y las participaciones presupuestarias comienzan a diferenciarse principalmente por un desprendimiento de las jurisdicciones Avanzadas.
139
1990
Rezagadas
2000
Baja Densidad
140
1970
1980
1990
2000
Gasto en Sanidad
En el caso de la participacin de los gastos en Sanidad se presenta una divisin relativamente clara entre las jurisdicciones Avanzadas y el resto. Por una parte, las primeras
muestran (Figura 44 y Figura 45) una mayor concentracin relativa de gastos en Sanidad y por otra, se observa que el resto de las jurisdicciones se han movido hacia una
mayor homogeneidad en cuanto a la proporcin de su presupuesto destinado a Sanidad
(este movimiento es similar al que muestran las participaciones de los gastos en Seguridad).
Figura 44 ndices de concentracin relativa
Gastos en Sanidad en gastos totales
1.4
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
1960
1970
1980
1990
2000
Avanzadas
Intermedias
Rezagadas
Baja Densidad
1970
1980
1990
2000
141
Educacin y Cultura
La evolucin de las participaciones presupuestarias de Educacin y Cultura presenta
algunas similitudes con el caso anterior de gastos en Sanidad en al menos dos sentidos.
El primero es la mayor concentracin relativa en gastos de Educacin y Cultura de las
jurisdicciones Avanzadas (Figura 46). El segundo es una clara convergencia entre el
resto de las jurisdicciones hacia niveles similares de concentracin presupuestaria en
este rubro. Sin embargo, la diferencia ms significativa es de grado: la dispersin de
los gastos en este rubro medida por el coeficiente de variacin- cae notoriamente, tal
como puede apreciarse en la Figura 47.
Figura 46 ndices de concentracin relativa
Gastos en Educacin y Cultura en gastos totales
1.4
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
1960
Avanzadas
1970
1980
Intermedias
1990
Rezagadas
2000
Baja Densidad
142
1970
1980
1990
2000
Bienestar Social
Los gastos en Bienestar Social tambin muestran convergencia en lo que hace a participaciones relativas (Figura 48). En este caso no se presenta un agrupamiento relativamente claro entre dos o tres regiones y el resto, como en los caso anteriores, a la vez
que resulta ser uno de los casos ms claros de disminucin en la dispersin, de acuerdo
al coeficiente de variacin (Figura 49).
Figura 48 ndices de concentracin relativa
Gastos en Bienestar Social en gastos totales
2.4
2.0
1.6
1.2
0.8
0.4
1960
1970
Avanzadas
1980
Intermedias
1990
Rezagadas
2000
Baja Densidad
1970
1980
1990
2000
143
Desarrollo de la Economa
Este caso se destaca respecto de los anteriores, dado que la dispersin, conforme se
avanza en el perodo analizado (Figura 50 y Figura 51), se incrementa con relativa claridad. Las jurisdicciones de Baja Densidad son las que concentran relativamente ms
sus presupuestos en estas reas, en claro contraste con las Avanzadas que son las que
menos concentracin relativa presentan, dejando ambas en una posicin media a las
jurisdicciones Intermedias y Rezagadas (que evolucionan pari passu en el ltimo tramo).
Figura 50 ndices de concentracin relativa
Gastos en Desarrollo de la Economa en gastos totales
2.3
2.0
1.7
1.4
1.1
0.8
0.5
1960
Avanzadas
1970
1980
Intermedias
1990
Rezagadas
2000
Baja Densidad
144
1970
1980
1990
2000
dg j ,t = g kj ,t gtk
k =1
0.3
0.2
0.1
1960
Avanzadas
1970
Intermedias
1980
1990
Rezagadas
2000
Baja Densidad
116
El ndice de distancia toma valores entre cero si una jurisdiccin ofrece la misma canasta de bienes
que el promedio- y dos en caso de que la jurisdiccin ofrezca una canasta diametralmente opuesta al
promedio.
145
1959
1970
1980
1991
2000
0,06
0,60
0,15
0,36
0,30
0,22
0,10
0,27
0,38
0,12
0,45
0,28
0,42
0,43
.
.
0,62
0,48
.
0,14
0,56
0,12
0,15
0,41
0,28
0,28
0,39
0,25
0,00
0,09
0,71
0,22
0,21
0,16
0,11
0,06
0,12
0,24
0,17
0,25
0,09
0,32
0,30
0,46
0,26
0,41
0,30
0,67
0,22
0,35
0,15
0,23
0,51
0,24
0,39
0,23
0,24
0,00
0,07
0,33
0,14
0,30
0,21
0,24
0,09
0,25
0,17
0,29
0,16
0,25
0,26
0,38
0,36
0,19
0,19
0,48
0,56
0,15
0,18
0,33
0,28
0,28
0,25
0,31
0,18
0,37
0,00
0,11
0,45
0,19
0,16
0,15
0,12
0,14
0,09
0,21
0,25
0,30
0,12
0,10
0,14
0,23
0,15
0,11
0,22
0,28
0,16
0,30
0,17
0,20
0,13
0,46
0,26
0,13
0,19
0,00
0,09
0,49
0,15
0,18
0,19
0,11
0,12
0,08
0,15
0,16
0,25
0,16
0,16
0,16
0,32
0,12
0,12
0,35
0,33
0,15
0,13
0,20
0,14
0,17
0,15
0,33
0,20
0,10
0,00
146
RCJP
77
108
129
104
91
103
110
113
126
144
163
162
137
121
133
182
107
108
217
251
269
310
RON
81
113
136
121
109
103
147
166
165
178
194
197
202
192
303
407
465
358
304
333
242
360
TRK
6
2
4
4
15
36
33
38
25
15
14
15
13
26
11
11
20
9
9
14
27
64
TRC
158
221
265
225
200
206
257
280
291
321
357
359
339
313
437
589
572
466
521
584
511
670
TR
164
223
269
229
215
242
290
317
316
336
371
374
352
339
448
601
592
475
529
598
538
733
Ao
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
RCJP
237
188
193
224
221
270
233
213
164
179
200
270
294
323
290
304
324
332
323
327
295
RON
353
247
194
341
324
379
415
337
338
287
380
465
479
491
449
472
522
539
529
525
493
TRC
590
435
388
565
545
649
649
550
502
466
580
735
773
815
738
776
846
871
852
852
788
TRK
92
46
39
48
50
70
104
79
65
145
84
58
160
152
136
195
204
214
174
242
283
TR
682
481
427
613
595
720
753
629
567
611
664
793
933
966
874
971
1 050
1 085
1 026
1 094
1 071
Los recursos corrientes se han incrementado durante todo el perodo a una tasa
promedio anual del 3,4%, los recursos de capital lo han hecho a una tasa promedio del
8,9% (Figura 53). Dentro de los recursos corrientes, los de origen nacional han crecido
a una mayor tasa -3,8% promedio anual- que los de jurisdiccin provincial 3% promedio anual.
Figura 53 Recursos provinciales per cpita (en $ de 2001)
1200
1000
TRK
800
600
RCON
400
200
RCJP
2001
1998
1995
1992
1989
1986
1983
1980
1977
1974
1971
1968
1965
1962
1959
147
1960 1965
1970 1975
1980
1985
1990
1995 2000
Tendencia
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
148
Total
ingresos
tributarios
1,04
1,45
2,61
2,93
3,08
3,31
2,64
2,21
1,78
2,16
2,47
2,77
2,47
2,15
Ao
Ao
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Total
ingresos
tributarios
1,95
2,39
2,68
3,47
3,57
3,72
3,48
3,68
3,87
4,01
3,95
3,85
3,63
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
149
1961
1970
1980
1990
2001
2,07
1,59
1,62
1,97
2,27
2,08
1,80
2,10
3,86
3,72
3,47
3,26
2,77
2,79
2,34
2,22
4,01
3,93
5,66
3,75
0,33
2,02
0,29
0,92
0,91
0,37
0,93
2,30
1,12
1,61
0,92
0,37
1,22
3,39
1,44
2,20
1,88
1,82
0,98
2,87
0,98
1,68
1,06
1,26
1,86
3,60
3,93
3,53
1,72
3,96
1,69
0,79
1,27
1,54
1,73
2,65
1,05
1,76
1,52
1,60
3,36
3,14
3,43
2,58
2,66
2,37
1,43
1,27
1,01
1,37
4,95
3,49
3,33
2,63
4,72
0,76
1,12
0,95
0,80
2,14
0,81
1,25
0,88
1,74
1,01
1,86
1,37
1,43
1,53
0,68
1,49
1,32
2,03
1,73
3,46
2,35
2,72
2,36
2,23
2,49
2,06
3,40
0,63
1,78
1,06
1,36
1,30
0,75
1,58
1,25
2,26
1,95
3,27
3,01
2,54
3,36
1,22
2,70
5,80
3,53
Impuesto sobre
Inmuebles
19,4
23,8
23,4
19,4
19,4
16,9
17,1
18,1
21,1
20,8
19,7
19,0
17,9
20,1
19,4
17,7
20,3
11,8
18,6
21,7
20,4
19,3
20,4
24,0
23,4
29,4
24,7
21,1
19,1
23,6
26,4
27,6
22,4
18,0
17,2
16,8
16,8
16,5
16,1
15,8
15,6
16,1
16,0
19,8
Impuesto sobre
Actos Jurdicos
25,4
22,4
22,7
27,1
21,1
20,2
22,4
22,9
21,9
23,6
25,9
24,7
25,2
26,3
27,7
27,6
38,0
21,5
19,7
20,0
19,6
20,9
19,2
15,5
14,8
11,6
12,8
16,2
16,1
12,8
11,7
11,4
15,0
14,1
14,6
13,9
13,2
12,9
11,0
11,1
11,0
9,9
10,4
18,7
Impuesto sobre
Vehculos
7,5
4,5
3,7
4,5
6,3
5,8
6,1
6,6
7,1
6,9
7,0
7,6
7,3
7,8
7,2
7,0
11,0
4,4
4,9
5,9
8,7
8,5
9,7
8,9
9,1
12,4
12,2
9,7
8,4
9,5
10,9
10,4
9,1
7,6
7,2
7,8
7,8
7,9
8,1
8,0
7,4
7,1
7,5
7,8
Otros tributarios
15,5
20,3
21,9
20,3
21,7
26,3
22,7
17,4
16,8
15,7
14,0
15,2
15,7
12,6
12,8
13,5
20,4
15,5
8,2
6,7
7,4
8,7
5,6
5,2
2,0
1,7
2,9
2,7
3,6
3,5
3,2
3,1
2,5
8,4
8,8
7,7
8,3
8,9
12,4
12,4
13,5
14,7
12,5
11,5
151
1970
RT ($)
132,4
159,0
173,4
153,6
115,8
132,8
124,3
97,2
112,7
187,4
130,9
90,1
45,4
86,1
67,3
79,8
128,8
76,6
49,0
50,1
19,8
28,9
58,7
68,1
46,8
57,9
41,0
45,5
46,9
9,5
1980
IB/RT (%)
33,5
32,8
32,2
31,7
37,0
35,1
38,5
48,5
40,3
38,3
34,7
32,7
60,0
37,0
29,1
26,2
40,4
38,3
34,1
33,8
26,3
31,4
27,5
29,0
31,5
45,0
35,0
33,3
7,7
2,3
RT ($)
235,8
274,4
277,1
282,6
254,7
273,4
233,8
191,0
289,6
308,9
201,6
224,8
360,9
173,8
159,8
171,9
180,2
175,5
172,9
111,5
84,4
79,6
117,4
140,5
109,9
134,2
83,9
100,2
80,8
4,5
1990
IB/RT (%)
42,6
43,2
46,5
35,8
41,7
31,2
39,2
47,5
45,0
39,0
36,2
33,3
35,5
39,3
36,5
36,5
37,8
44,4
36,4
43,3
42,2
47,3
37,5
46,9
44,3
45,1
44,6
39,7
4,9
1,5
RT ($)
2001
IB/RT (%)
125,1
148,0
152,1
150,0
146,1
111,0
145,9
112,0
126,0
235,9
129,4
121,0
291,8
86,1
53,2
134,4
134,1
64,4
62,2
50,6
47,3
31,1
53,8
63,9
57,3
56,9
33,0
44,9
65,3
9,4
RT ($)
47,6
44,7
40,7
54,4
54,8
41,2
58,8
66,5
85,3
39,3
56,6
67,8
63,9
50,9
59,8
70,0
32,3
59,2
69,2
66,8
70,5
67,7
50,8
75,8
71,7
70,3
59,2
73,9
13,2
2,6
216,7
254,7
260,6
250,5
246,1
226,7
273,2
194,4
234,1
272,6
228,5
371,7
456,4
166,6
138,2
275,8
216,9
150,5
111,9
87,3
78,4
106,4
85,0
83,4
111,1
81,7
92,4
44,5
103,6
10,2
IB/RT (%)
53,6
50,8
49,7
52,3
53,3
52,7
67,6
68,5
82,9
47,1
55,0
77,1
85,6
55,3
53,6
55,6
44,6
56,4
76,4
66,8
64,2
70,4
67,6
66,7
53,3
85,0
62,6
74,2
12,5
1,9
Avanzadas
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
82,2
84,3
83,9
81,7
80,7
80,9
80,2
80,6
82,4
83,7
83,2
82,1
81,5
80,3
79,9
77,5
76,0
74,8
77,6
78,3
79,7
78,7
152
2,4
2,7
2,8
3,3
3,2
3,2
3,5
3,5
3,3
3,7
4,1
4,0
4,0
4,1
4,4
4,8
3,9
4,8
4,9
5,2
4,7
4,9
9,7
7,8
8,0
9,4
10,5
10,7
11,4
10,5
9,5
7,2
7,3
8,5
8,7
9,6
9,8
11,3
11,1
12,7
10,6
9,8
9,1
9,5
Rezagadas
5,7
5,2
5,3
5,6
5,5
5,1
4,9
5,4
4,9
5,3
5,5
5,4
5,8
6,0
6,0
6,5
8,9
7,7
6,9
6,7
6,5
6,8
Ao
Avanzadas
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
78,3
80,0
79,4
81,1
78,8
76,6
74,2
77,0
79,1
78,2
77,0
78,3
78,0
78,9
78,1
77,2
78,3
78,3
77,7
77,2
75,3
5,2
5,2
5,5
4,5
5,9
6,4
7,9
7,3
6,6
6,7
7,5
7,2
7,1
6,5
6,9
6,8
6,3
6,7
6,7
7,1
7,7
9,4
8,4
8,4
8,5
9,7
10,7
11,0
9,6
8,8
8,9
9,3
8,5
8,8
8,8
9,1
9,4
9,1
9,0
9,6
9,4
10,5
Rezagadas
7,0
6,4
6,7
5,8
5,7
6,3
6,9
6,1
5,5
6,1
6,3
6,0
6,1
5,8
6,0
6,6
6,3
6,1
6,1
6,3
6,5
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
Regmenes de
Coparticipacin Otras Remesas
Nacional
87,8
92,4
92,0
93,5
98,4
98,8
99,3
99,6
99,3
92,2
87,6
81,6
70,7
53,0
47,4
47,7
25,4
46,4
83,7
67,9
93,3
70,0
12,2
7,6
8,0
6,5
1,6
1,2
0,7
0,4
0,7
7,8
12,4
18,4
29,3
47,0
52,6
52,3
74,6
53,6
16,3
32,1
6,7
30,0
Ao
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Regmenes de
Coparticipacin Otras Remesas
Nacional
44,0
47,5
60,3
31,2
74,2
70,2
61,6
66,1
65,3
73,3
78,3
68,3
59,6
60,8
57,1
57,8
58,4
60,0
60,0
60,6
57,0
56,0
52,5
39,7
68,8
25,8
29,8
38,4
33,9
34,7
26,7
21,7
31,7
40,4
39,2
42,9
42,2
41,6
40,0
40,0
39,4
43,0
153
RON ($)
2001
RCN /
RON
493,5
57,0
329,9
57,8
268,6
55,1
448,7
61,9
439,2
61,5
429,3
57,3
966,9
49,9
767,1
46,4
1.689,4
44,2
1.065,0
55,0
768,5
55,3
696,7
49,0
2.436,2
47,5
666,0
58,6
850,1
59,5
919,7
63,0
661,9
59,4
561,8
59,0
607,1
54,4
819,0
57,7
1.651,3
40,3
1.236,6
62,1
650,3
57,3
802,0
53,9
609,8
52,3
744,3
63,5
707,6
67,4
1.130,6
61,7
RON ($)
Avanzadas
Baja
Densidad
Intermedias
Rezagadas
Ao
Avanzadas
Baja
Densidad
Intermedias
Rezagadas
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
51,2
48,8
51,1
55,0
57,2
57,8
57,5
54,5
58,3
54,6
52,8
48,1
43,7
44,0
45,6
47,2
54,0
47,6
48,9
41,8
51,7
43,5
7,5
8,0
8,2
7,8
7,6
7,8
8,5
8,7
8,3
9,6
9,6
11,1
11,1
10,5
10,4
9,9
9,1
11,8
9,9
11,1
9,6
12,9
17,8
19,0
18,2
16,7
15,8
16,4
15,3
16,3
14,7
16,1
16,4
17,5
19,3
20,8
19,9
17,5
17,8
17,4
18,1
19,8
17,1
17,1
23,5
24,2
22,5
20,5
19,4
18,0
18,7
20,5
18,7
19,7
21,2
23,2
25,9
24,7
24,1
25,3
19,1
23,2
23,2
27,3
21,6
26,5
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
41,1
41,3
44,3
38,0
39,2
40,8
40,2
41,1
41,8
40,6
40,1
43,4
43,9
43,6
43,4
43,3
43,8
43,1
42,8
43,8
42,9
12,1
11,5
14,8
10,7
11,5
11,8
12,2
11,4
10,8
12,2
11,5
11,3
11,4
12,6
12,5
12,1
11,9
12,0
11,6
11,8
11,9
17,5
18,9
16,0
19,8
19,5
19,0
19,6
20,6
19,7
19,1
18,9
18,0
18,2
17,6
17,8
17,8
17,7
17,8
18,0
17,9
18,4
29,2
28,3
24,9
31,6
29,8
28,5
28,0
26,9
27,7
28,0
29,5
27,3
26,5
26,2
26,4
26,8
26,7
27,2
27,6
26,4
26,8
154
Alberto Porto
l objetivo de este captulo es dar una perspectiva histrica al Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos. Se distinguen dos grandes perodos: el previo a la
Coparticipacin Federal de Impuestos (1853-1934), que se caracteriza como Federalismo Competitivo, y el de la Coparticipacin de Impuestos, desde 1935 hasta nuestros das. En este segundo gran perodo se distinguen nueve etapas o perodos en base
a la evolucin de la legislacin y los resultados cuantitativos. Las cinco primeras etapas incluyen el nacimiento, maduracin y perfeccionamiento, y se extienden desde
1935 hasta fines de los aos 70. El sexto perodo (1980-1984) inicia el camino hacia
la desarticulacin y cada del rgimen, que da paso a los tres perodos siguientes (19851987; 1988-1989 y 1990 hasta nuestros das) de nacimiento y consolidacin del Federalismo Coercitivo. Cada uno de estos perodos deja lecciones y enseanzas que pueden ser de utilidad para el diseo de un nuevo rgimen.
155
1865
94,6
5,4
100,0
1870-80
89,3
10,7
100,0
1895
74,3
25,7
100,0
1920
60,2
39,8
100,0
1930
59,3
40,7
100,0
1900
124,0
69,0
26,0
1916
112,0
83,0
49,0
1934
111,0
87,0
42,0
Esta etapa reuni algunas caractersticas de Federalismo Competitivo, competencia que se daba tanto vertical como horizontalmente. El Sector Pblico era relativamente pequeo (12,2% del PBI en 1913-1915;
8,9% en 1916-1920; 10,4% en 1921-1925; 13,2% en 1926-1930)120 y se
verificaban los resultados que predice la literatura econmica sobre des119
156
centralizacin fiscal en un contexto de desequilibrios territoriales sin mecanismos de transferencia de fondos entre niveles de gobierno. En primer
lugar, como cada nivel de gobierno deba financiar sus gastos con recursos propios, el gasto nacional era mucho ms importante que los gastos
provinciales (ya que dispona de las fuentes de financiamiento ms importantes). Las provincias y municipalidades representaban menos de un
tercio del gasto pblico total. En segundo lugar, como cada provincia deba financiar sus gastos con recursos propios, haba grandes diferencias
en cuanto a las alternativas abiertas a los residentes de las distintas jurisdicciones para el consumo de bienes pblicos provinciales.121
121
157
Para ello se distinguen dos situaciones: por un lado, el de los Impuestos a los Consumos a derogar por
las 14 provincias, y por otro lado, el de los Impuestos que gravaban algunas actividades productivas por
parte de ciertas provincias productoras (vino, alcoholes y azcar). Para el primer caso, se establece como
monto bsico a distribuir el promedio 1929-1933 de recaudacin efectiva de las provincias (33,8 millones)
incrementado en un 10%. Esta suma se distribuye entre provincias, partiendo en el ao inicial (1935) segn las proporciones de recaudacin provincial efectiva, disminuyendo en un 10% anual hasta desaparecer
por completo en diez aos. La diferencia (proporciones crecientes desde el 10% en 1936 hasta el 100% en
1945) se distribuye entre provincias segn poblacin del ltimo Censo Nacional. Adems, se incrementa el
monto a distribuir entre provincias en un 10% del monto bsico por ao hasta un 50% en 1939, distribuido
entre provincias segn poblacin a partir de 1940. La proporcin entre Nacin y provincias se determina
de forma que iguale la proporcin alcanzada en el bienio 1938-1939. Para el segundo caso, se parte de una
distribucin entre provincias (Mendoza, San Juan, Tucumn, Jujuy y Salta) de un monto absoluto igual al
promedio de recaudacin provincial efectiva, para 1935, con disminuciones del 5% en los cuatro primeros
aos y del 2% en los aos siguientes hasta llegar al 50% en el ao final (1954). En este caso, se prev la
compensacin por parte del gobierno nacional por las prdidas implicadas, a travs de la asuncin por
parte de ste de las deudas de los gobiernos provinciales, o alternativamente del servicio de la deuda provincial.
158
cientemente creados, uno de los cuales (a los Rditos) se prorrog por diez aos, en
tanto el otro (a las Transacciones) se reestructur, adoptando la forma de Impuesto a
las Ventas. El mecanismo adoptado en ambas Leyes es similar. La distribucin entre la
Nacin por un lado y las provincias y la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires
por otro (distribucin primaria) se estableci en las proporciones del 82,5% y del
17,5%, respectivamente. La distribucin entre estas ltimas jurisdicciones (distribucin
secundaria) se estableci en funcin de cuatro parmetros: 30% por poblacin, 30%
por gastos provinciales (presupuestados para 1934), 30% de acuerdo a los recursos
percibidos por cada provincia (cada ao inmediato anterior) y 10% de acuerdo con la
recaudacin del impuesto a distribuir, dentro de la jurisdiccin de cada provincia. Este
ltimo parmetro no era aplicable a la municipalidad, que slo perciba de acuerdo a
los tres primeros.
En tanto la Ley 12.139 (Impuestos Internos unificados) que prevea una vigencia
de veinte aos no fue modificada hasta 1955, estos regmenes sufrieron cambios durante el perodo posterior a 1943. Por una parte, se incorpor un nuevo impuesto al Rgimen de Coparticipacin: el Impuesto a las Ganancias Eventuales (1946) a distribuir en
forma similar al Impuesto a los Rditos. Por otra parte, otro impuesto creado en el perodo, el Impuesto a los Beneficios Extraordinarios (1943 y 1944), pese a aplicarse en
todo el territorio de la Nacin, era ingresado en su totalidad a la Nacin.
Dos cuestiones importantes son las siguientes:
las dos Leyes de 1935 (Ley 12.143 y Ley 12.147) prevean que antes del
31 de diciembre de 1938 se estableceran las proporciones de distribucin
para el futuro. Sin embargo, los coeficientes fijados inicialmente siguieron aplicndose hasta 1947 (Ley 12.956). Este es un indicador de que,
desde los comienzos del rgimen, una vez fijada la distribucin de la recaudacin es muy difcil modificarla, an cuando exista una disposicin
legal que lo ordene;
la segunda es que por un Decreto-Ley de 1943 se estableci para el Impuesto a los Rditos un tope mximo a recibir por cada provincia y la
municipalidad igual a lo percibido en 1943. El resto ingresaba al gobierno
nacional. Estas modificaciones tuvieron efectos menores sobre la distribucin secundaria de la coparticipacin federal, pero fue significativo el
impacto sobre la distribucin primaria, tornndola ms favorable para el
gobierno nacional. Este intento del gobierno nacional de romper la regla y
apropiarse de recursos provinciales se repetir a lo largo de la historia del
rgimen.
Resultados cuantitativos. Impuestos Internos. Ley 12.139
La distribucin entre provincias de los Impuestos Internos se alter significativamente durante este primer perodo. En la Tabla 74 se presenta la informacin comparativa de las participaciones en la recaudacin efectiva durante 1929-1933 y la
distribucin en el ao inicial (1935) y final (1946) de este primer perodo.
Las jurisdicciones Avanzadas mantienen, en las tres observaciones, una participacin algo inferior a los dos tercios del total, pero existe una notable redistribu159
cin en perjuicio de Mendoza y en beneficio de las otras provincias, muy especialmente en favor de Buenos Aires. Las jurisdicciones Intermedias muestran una participacin decreciente del 30,2% en 1929-1933, al 28,3 % en 1935 y al 22,9% en
1946. A nivel de jurisdicciones, la redistribucin es soportada fundamentalmente
por San Juan y Tucumn, y en menor medida por Salta. Por su parte, San Luis y
Entre Ros se benefician, incrementando su participacin significativamente. La
participacin perdida por el grupo de jurisdicciones Intermedias es ganada por las
Rezagadas, que pasan del 5,6% en 1929-1933, al 7,9% en 1935 y al 12,9% en 1946.
Todas las provincias del grupo se benefician, con excepcin de Jujuy.
Resulta til, para analizar la redistribucin entre provincias operada por la unificacin de los Impuestos Internos, presentar la informacin distinguiendo las provincias productoras y las consumidoras (Tabla 75). Puede apreciarse la drstica redistribucin desde las provincias productoras (del 55,7% en 1929-1933 al 29,6% en
1946) en favor de las provincias consumidoras (del 44,3% en 1929-1933 al 74,4%
en 1946).
Tabla 74 Coparticipacin de Impuestos Internos. Ley 12.139
En porcentaje por provincias
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuqun
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
160
1929-1933
100,0
64,2
17,5
11,3
9,2
26,2
30,2
11,8
0,6
3,5
11,6
2,7
5,6
0,2
0,2
0,7
3,4
1,1
-
1935
100,0
63,8
18,2
12,5
9,6
23,4
28,3
10,5
0,6
3,7
10,7
2,8
7,9
0,6
0,4
1,9
3,0
2,0
-
1946
100,0
64,2
29,0
12,5
10,3
12,4
22,9
5,5
1,6
6,0
7,6
2,2
12,9
1,1
1,4
4,9
1,9
3,6
-
TOTAL
Provincial productoras
Mendoza
San Juan
Tucumn
Jujuy
Salta
Provincias consumidoras
Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Entre Ros
Santiago del Estero
Corrientes
San Luis
La Rioja
Catamarca
Promedio
1929-1933
100,0
55,7
26,2
11,8
11,6
3,4
2,7
44,3
17,5
11,3
9,2
3,5
1,1
0,7
0,6
0,2
0,2
1946
100,0
29,6
12,4
5,5
76
1,9
2,2
4,70
29,0
12,5
10,3
6,0
3,6
4,9
11,6
1,1
1,4
1935
100,0
83,2
26,6
31,2
12,7
8,1
4,6
10,9
1,2
0,6
4,0
4,0
1,1
5,8
0,6
0,6
2,3
0,6
1,7
-
1946
100,0
82,0
25,5
31,2
12,8
8,1
4,4
_
11,9
1,7
0,9
4,4
3,6
1,3
6,1
0,4
0,6
2,3
0,9
1,9
-
161
1935
81,0
19,0
100,0
1946
65,4
34,6
100,0
162
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuqun
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
1935
100,0
67,5
5,0
20,7
12,6
99,3
19,9
25,0
8,7
0,6
3,8
9,6
2,3
7,5
0,6
0,5
1,9
2,6
1,9
-
1946
100,0
70,3
8,8
29,7
12,6
9,5
9,7
19,1
4,2
1,4
5,4
6,2
1,9
10,6
0,9
1,1
4,0
1,6
3,0
-
Poblacin (%)
1935
100,0
75,0
20,8
28,5
11,8
10,1
3,9
14,6
1,7
1,3
5,5
4,2
1,9
10,4
0,9
1,1
4,0
1,1
3,4
-
1946
100,0
75,8
20,5
29,3
11,7
10,3
4,0
14,4
1,8
1,1
5,4
4,1
2,0
9,8
0,8
1,0
3,6
1,1
3,3
-
1946
100,0
93,0
43,0
101,0
108,0
92,0
243,0
133,0
233,0
127,0
100,0
151,0
95,0
108,0
113,0
110,0
111,0
145,0
91,0
-
Cabe hacer notar que la complejidad del sistema de distribucin secundaria (por
la inclusin del distribuidor produccin gravada) obligaba a reglamentar minuciosamente los rubros a ser incluidos y la periodicidad de la fijacin de los ndices de distribucin.
Con la Ley 14.390 se alcanza una madurez del sistema referido a los Impuestos
Internos que subsistir hasta 1973, fecha en que sus principales disposiciones se incorporan al nuevo rgimen establecido en dicho ao.
Resultados cuantitativos. Ley 12.956
En la Tabla 79 se compara la distribucin entre provincias de la coparticipacin de los
Impuestos a los Rditos, Ventas, etc., correspondiente al ltimo ao de vigencia de las
Leyes 12.143 y 12.147 y sus modificatorias (1946) y de la Ley 12.956 (1958).
La reforma de 1947 signific una importante redistribucin desde las jurisdicciones Avanzadas (cuya participacin decrece del 82% en 1946 al 69,1% en 1958) hacia
las Intermedias (11,9% en 1946 y 13,1% en 1958), hacia las Rezagadas (6,1% en 1946
y 15,3% en 1958) y hacia La Pampa, de reciente creacin, nica dentro del grupo de
Baja Densidad. Todas las jurisdicciones del grupo de las Avanzadas experimentan prdidas en su participacin, con excepcin de Mendoza cuyo coeficiente permanece prcticamente sin cambios. Cada una de las provincias del grupo de las Rezagadas aumenta
su participacin; este grupo gana adems 5,1 puntos porcentuales por la incorporacin
de Misiones y Chaco como nuevas provincias. En el grupo de las provincias Interme166
dias aumentan su participacin San Juan, San Luis y Salta, mientras que la disminuyen
Entre Ros y Tucumn.
Tabla 79 - Coparticipacin de Impuestos. Ley 12.956
Comparativo por provincias 1946 y 1958 (en porcentaje)
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuqun
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
1946
100,0
82,0
25,5
31,2
12,8
8,1
4,4
11,9
1,7
0,9
4,4
3,6
1,3
6,1
0,4
0,6
2,3
0,9
1,9
-
1958
100,0
69,1
19,1
29,2
9,7
6,6
4,5
2,3
2,3
13,1
2,4
1,6
3,9
3,2
2,0
15,3
1,9
1,7
2,5
2,1
2,2
2,7
2,2
-
167
1958
100,0
78,3
55,6
11,8
5,4
5,5
0,5
0,5
12,2
2,1
0,5
2,9
4,1
2,6
9,0
0,1
0,1
1,3
2,8
1,1
3,1
0,5
-
168
1946
100,0
64,2
29,0
12,5
10,3
1,4
22,9
5,5
1,6
6,0
7,6
2,2
12,9
1,1
1,4
4,9
1,9
3,6
-
1954
100,0
65,9
34,4
13,7
12,1
5,7
1,4
1,4
17,6
2,5
1,3
6,3
5,1
2,4
15,0
0,9
1,2
4,2
1,4
3,5
3,8
-
1958
100,0
58,9
31,4
11,1
9,9
6,5
1,1
1.l
19,8
2,5
1,1
5,1
5,4
5,7
19,9
0,8
1,1
5,3
3,5
2,7
3,4
3,1
-
1. Internos
2. Rditos, Ventas, etc.
3. Sustitutivo
Total
1958
37,9
58,5
3,6
100,0
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuqun
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
170
1946
100,0
70,3
8,8
29,7
12,6
9,5
9,7
19,1
4,2
1,4
5,4
6,2
1,9
10,6
0,9
1,1
4,0
1,6
3,0
-
1958
100,0
65,5
11,1
31,0
10,3
7,8
5,3
1,8
1,8
15,6
2,4
1,4
4,3
4,1
3,4
16,9
1,4
1,4
3,6
2,7
2,3
3,0
2,5
-
Poblacin (%)
corregida
100,0
70,5
11,9
33,4
11,1
8,4
5,7
1947
100,0
75,8
20,5
29,3
11,7
10,3
4,0
16,8
2,6
1,5
4,6
4,4
3,7
12,5
1,5
1,5
3,9
2,9
2,7
-
14,4
1,8
1,1
5,4
4,1
2,0
9,8
0,8
1,0
3,6
1,1
3,3
-
1960
100,0
73,6
15,4
35,0
9,8
9,1
4,3
0,8
0,8
13,0
1,8
0,9
4,2
4,0
2,1
12,8
0,7
0,9
2,8
1,2
1,9
2,8
2,5
-
corregida
100,0
77,6
16,2
37,0
10,3
9,6
4,5
13,8
1,9
1,0
4,4
-4,2
2,3
8,5
-0,7
1,0
2,9
1,3
2,6
-
Ley 12.956 (poblacin, gastos provinciales y recursos provinciales propios) a los que
se agrega un nuevo parmetro, el de distribucin por partes iguales. Los cuatro prorrateadores pesaban en la misma proporcin.
Tal como ocurri con la Ley 14.390 de Impuestos Internos, puede afirmarse que con el
texto de la Ley 14.788 se lleg a una madurez en lo referente a las regulaciones concernientes
a la coparticipacin de este grupo de impuestos. Apareca as establecida con precisin la
fuente de los datos a utilizarse para los distribuidores, la periodicidad del clculo de los ndices de distribucin, la formacin de la Comisin de Contralor e ndices para tomar a su cargo
la gestin del rgimen y el control de las obligaciones de cada una de las partes. Respecto a la
Comisin de Contralor e ndices, debe mencionarse que a diferencia del Tribunal Arbitral
(Ley 14.390), esta Comisin tena una composicin favorable para las provincias, ya que estaba constituida por un representante de la Nacin y un representante de cada provincia. Una
disposicin interesante es la del art. 11, donde se encomendaba al Banco Central de la Republica Argentina y a la Direccin Nacional de Estadsticas y Censos la adopcin de medidas, en forma inmediata, a fin de "determinar en forma discriminada por jurisdiccin y por
grandes sectores de la economa, el producto e ingreso nacional y los valores de la produccin del conjunto de bienes y servicios de la economa nacional". Esto reflejaba la preocupacin de los legisladores en torno a la carencia de datos estadsticos adecuados y confiables
como para poder establecer los distribuidores entre provincias.
Al caducar a fines de 1963 el plazo de vigencia de la Ley 14.788, se aprob la
prrroga de la misma, con una modificacin ulterior en la distribucin primaria en favor de las provincias, a las que se les asignaba el 40% de la recaudacin de los impuestos coparticipados por dicha Ley (un aumento del 11% en la parte provincial).
El cuarto perodo del Rgimen de Coparticipacin. 1966-1972
Durante el lapso 1966-1972, la nica modificacin de importancia se registr en el
grupo de impuestos de la Ley 14.788, ya que los otros regmenes permanecieron en
vigencia con sus prrrogas correspondientes. Debe notarse, sin embargo, que si bien no
hubo modificaciones del rgimen, s se present la peridica discusin acerca de la
inclusin o no como coparticipables de los nuevos impuestos creados por el gobierno
nacional.
La modificacin registrada en el rgimen de la Ley 14.788 se concret en los aos
1967 y 1968. Signific, en ambos casos, una mejora en la participacin de la Nacin a
expensas de las provincias y de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, en el
primer ao, y de sta ltima en el segundo ao. El porcentaje del conjunto de provincias pas del 40% (al que haba llegado en 1964) al 35,46% fijado para 1967 y aos
sucesivos, en tanto que el porcentaje de la municipalidad (que estaba fijado en el 6%
desde 1959) se redujo al 5,32% en 1967 y al 2,66% a partir de 1968.
Este corte en la coparticipacin relativa provincial y municipal (del 11% en el
primer caso y del 56% en el segundo) origin en su momento la necesidad de adoptar
alguna medida compensatoria desde el punto de vista financiero. Se instrument la
creacin del Fondo de Integracin Territorial (FIT) con el fin de brindar aportes del
Tesoro Nacional para la financiacin de obras pblicas de inters de una o ms provincias.
172
1958
100,0
69,1
19,1
29,2
9,7
6,6
4,5
2,3
2,3
13,1
2,4
1,6
3,9
3,1
2,0
15,3
1,9
1,7
2,5
2,1
2,2
2,7
2,2
-
1959
100,0
60,5
17,6
22,7
8,3
7,3
4,6
7,4
1,4
1,2
1,7
1,7
1,4
14,1
2,5
1.5.
3,7
3,8
2,6
17,9
1,4
2,0
3,0
1,9
2,5
3,1
2,4
1,6
1972
100,0
57,7
6,9
29,5
8,3
7,8
5,1
9,9
1,9
2,0
1,8
2,1
1.6
0,4
14,7
2,5
1,7
4,1
3,6
2,7
17,7
1,6
1,7
3,1
2,1
2,2
2,8
2,5
1,6
173
1958
100,0
58,9
31,4
11,1
9,9
6,5
1.l
1,1
19,8
2,5
1,1
5,1
5,4
5,7
19,9
0,8
1,1
5,3
3,5
2,7
3,4
3,1
0,0
1972
100,0
58,6
35,2
9,2
8,9
5,2
3,7
0,8
0,4
0,8
1,1
0,7
16,1
2,3
0,9
3,9
4,3
4,8
21,5
0,7
0,9
7,0
3,9
3,2
2,7
2,3
0,9
1958
37,9
58,5
3,6
100,0
1967
27,7
75,0
3,9
100,0
1972
26,4
66,5
7,1
100,0
Durante estos dos perodos los cambios en la importancia relativa de los tres Regmenes se documentan en la
Tabla 86.
En cuanto a la coparticipacin per cpita, la modificacin ms significativa es la reduccin drstica en la municipalidad de Buenos Aires
(del 84% del promedio de gobiernos locales en 1960 al 37% en 1970).
Tabla 87 - Efecto conjunto de los Regmenes de Coparticipacin
Distribucin de la coparticipacin y de la poblacin. Coparticipacin per capita
Gobiernos locales
Avanzadas
Capital Federal
Provincia de Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuqun
Territorio Nac. de Tierra del Fuego
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
1958
100,0
65,5
11,1
31,0
10,3
7,8
5,3
18
1,8
15,6
2,4
1,4
4,3
4,1
3,4
16,9
1,4
1,4
3,6
2,7
2,3
3,0
2,5
-
Coparticipacin
(%)
1960
1972
100,0
100,0
59,9
59.S
12,4
4,7
25,9
32,8
9,1
8,7
7,8
8,0
4,7
5,2
6,4
79
1,2
1,6
1,0
1,6
1,4
1,5
1,4
1,7
1,2
1,3
0,3
15,0
14,6
2,5
2,4
1,4
1,4
4,0
3,9
4,1
3,7
3,0
3,2
18,7
17,9
1,2
1,2
1,7
1,4
4,1
3,9
2,3
2,5
2,5
2,4
3,1
2,7
2,5
2,3
1,3
1,4
Poblacin
(%)
1960
1970
100,0
100,0
70,9
72,4
14,8
12,7
33,8
37,6
9,4
9,1
8,8
8,8
4,1
4,2
3,3
38
0,7
0,8
0,3
0,4
0,8
0,7
1,0
1,1
0,5
0,7
0,1
12,7
11,4
1,8
1,6
0,9
0,8
4,0
3,5
3,9
3,3
2,1
2,2
13,1
12,4
0,6
0,6
0,8
0,7
2,7
2,4
1,2
1,3
1,8
1,9
2,7
2,4
2,4
2,1
0,9
1,0
1960
100,0
84,0
84,0
77,0
97,0
89,0
115,0
194,0
171,0
333,0
175,0
140,0
240,0
134,0
139,0
156,0
100,0
105,0
143,0
143,0
200,0
213,0
152,0
192,0
139,0
115,0
104,0
144,0
1972
100,0
82,0
37,0
87,0
96,0
91,0
124,0
208,0
200,0
400,0
214,0
155,0
186,0
300,0
128,0
150,0
175,0
111,0
112,0
145,0
144,0
200,0
200,0
163,0
192,0
126,0
113,0
110,0
140,0
ces) para el control de la gestin del rgimen, y se establecen las obligaciones de las
partes.
En la distribucin secundaria se elimina el prorrateador que provocaba los mayores conflictos para su clculo (recaudacin de los impuestos coparticipables en cada
jurisdiccin). Es destacable la preocupacin de los legisladores por mejorar la informacin de base. Frente a ese avance, las modificaciones introducidas por el gobierno de
facto en 1967-1968 implican un retroceso, al apropiarse la Nacin (en forma coercitiva) de una parte de la coparticipacin provincial.
IX.2.d - Quinto perodo del Rgimen de Coparticipacin (1973-1979). El perfeccionamiento del rgimen
Antecedentes de la reforma de 1973
La reforma al Rgimen de Coparticipacin estuvo precedida por un perodo de estudio
y anlisis prolongado, iniciado en 1970, que se aceler posteriormente por el marco
que atravesaban las finanzas pblicas hacia 1971 y especialmente 1972, que obligaron
a un considerable apoyo del gobierno nacional a travs de aportes del Tesoro Nacional,
para atender el dficit de los gobiernos provinciales. Esta situacin de dficit no se deba a causas ocasionales, sino a un cambio que se consideraba permanente: la nueva
poltica salarial de equiparacin de los empleados provinciales y municipales a los nacionales. Ello llev a pensar en un aumento sustancial de la participacin provincial a
expensas de la participacin del gobierno nacional, para devolver a las provincias especialmente en vsperas de la asuncin de las autoridades en cada una de ellas- una
mayor autonoma financiera, reduciendo la excesiva dependencia del Tesoro Nacional.
Ello se tradujo en una revisin de los porcentajes de participacin: en un primer proyecto (1971) se elevaron en forma gradual hasta arribar a una meta del 50% para el
conjunto de provincias en el trmino de cinco aos; en el proyecto definitivo (1973) se
lleg al cambio inmediato de los porcentajes.
Este vuelco tan importante de recursos a las provincias requera simultneamente
revisar con cuidado la distribucin secundaria, es decir, los prorrateadores entre provincias del total asignado al conjunto de ellas. En este aspecto, debe tenerse en cuenta
que estaba en suspenso la aplicacin de los resultados del Censo Nacional de Poblacin
de 1970 a la revisin de los ndices de distribucin segn las Leyes 14.788 y 14.390,
donde el prorrateador poblacin pesaba en un 25% y un 78% respectivamente.
Por ltimo, se estim conveniente simplificar el sistema, unificando en una sola
Ley la coparticipacin de grupos de impuestos que, por razones histricas, obedecan a
regmenes diferentes.
Los aspectos ms relevantes de la Ley 20.221 pueden sintetizarse utilizando los
propios trminos oficiales, ya que se trat de una reforma que explcitamente formulaba los objetivos propuestos y explicaba los instrumentos adoptados. Los conceptos que
se citan a continuacin se refieren al Mensaje de elevacin del Proyecto de Ley.
176
177
rarse asegurando la fijacin objetiva de los ndices de distribucin y la remisin automtica de los fondos".
Comisin Federal de Impuestos
Las Leyes 14.788 y 14.390 establecan sus propios organismos de fiscalizacin y
arbitraje de cuestiones controvertidas respecto a las obligaciones y derechos de las partes: la Comisin de Contralor e ndices de la Ley 14.788 y el Tribunal Arbitral de la
Ley 14.390. La unificacin de los diferentes regmenes oblig a estructurar un nico
cuerpo interpretativo de las disposiciones y con facultades suficientes para cumplir sus
fines. Con esta finalidad, la Ley crea la Comisin Federal de Impuestos, define su integracin (un representante por cada provincia adherida y uno por la Nacin), fija sus
funciones, prev su funcionamiento interno y establece las normas necesarias para la
aplicacin de sus decisiones.
Es interesante destacar que entre las funciones previstas para la Comisin se encuentra la de "intervenir con carcter consultivo en la elaboracin de todo proyecto de
legislacin tributaria nacional". La idea que inspira esta disposicin que recoga una
vieja aspiracin provincial es que la Coparticipacin Impositiva no se refiere nicamente a la distribucin del producto de los impuestos nacionales, sino que debe tambin extenderse a una participacin en la fijacin de la estructura tributaria respectiva,
tanto por sus efectos fiscales respecto a la recaudacin (desgravaciones, alcuotas, definiciones de la base imponible, administracin tributaria, etc.) como as tambin por
los efectos extrafiscales de las respectivas decisiones (efectos promocionales de las
desgravaciones impositivas, distribucin territorial de la carga tributaria, etc.).
Fondo de Desarrollo Regional
La Ley crea el Fondo de Desarrollo Regional (FDR) al que le asigna el 3% del total de la recaudacin. El objetivo de este Fondo es el de financiar inversiones en trabajos pblicos de inters provincial o regional, destinados a la formacin de la infraestructura requerida para el desarrollo del pas, incluyendo estudios y proyectos". El
Fondo pretende dar continuidad al Fondo de Integracin Territorial. Este Fondo de Integracin Territorial se origina a raz de la reduccin operada a partir de 1967 en los
porcentajes de coparticipacin al conjunto de provincias en el rgimen de la Ley
14.788 y como compensacin a dicha prdida. Se trata de fondos del Presupuesto del
gobierno nacional, fijados por ste y con destino determinado unilateralmente por el
propio gobierno nacional. Como a la fecha de vigencia del nuevo rgimen quedaban
pendientes obras en curso con financiamiento del Fondo de Integracin Territorial, se
previ que el primer destino del Fondo de Desarrollo Regional fuera precisamente
completar estas obras en marcha, antes de comenzar nuevas obras. La Ley prevea determinar un rgimen de fundamento de Fondo de Desarrollo Regional una vez transcurrido el perodo de transicin. Sin embargo, nunca se puso en marcha el mecanismo
definitivo de funcionamiento del Fondo de Desarrollo Regional. El mismo sigui funcionando con las pautas previstas para el perodo de transicin y de hecho fue manejado por la Nacin como cuenta especial en el mbito del Ministerio del Interior de la
Nacin. Equiparar el Fondo de Desarrollo Regional con otras cuentas especiales del
gobierno nacional violaba el espritu de la Ley Convenio de creacin.
179
Gobiernos locales
Avanzadas
Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuquen
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
180
Gobiernos locales
Avanzadas
Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuquen
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
Por
poblacin
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
15,4
0,3
4,4
167,9
158,1
382,5
165,0
106,5
170,6
20,8
35,0
125,0
36,9
37,4
150,8
8,1
24,2
13,8
34,5
81,2
Resultados cuantitativos
La reforma de 1973 signific una profunda alteracin de la participacin de cada jurisdiccin dentro del monto total coparticipado por los gobiernos locales. A nivel de grupos de jurisdicciones, la situacin comparativa entre 1971 (antes de la reforma) y 1973
se presentan en la Tabla 90.
Tabla 90 Participacin de las jurisdicciones dentro
1971
84
184
120
133
1973
74
215
132
161
% de
variacin
-11,9
16,8
10,0
21,1
Las jurisdicciones Avanzadas experimentan una disminucin de la coparticipacin per cpita relativa del 12%, pasando de ms del 80% a menos de tres cuartos del
promedio. El grupo de Baja Densidad registra un crecimiento del 16,8%. En las Intermedias el incremento es del 10%. El grupo de jurisdicciones Rezagadas experimenta el
mayor crecimiento (21,1%).
A nivel de jurisdicciones aparecen discrepancias notables en la coparticipacin
per cpita relativa. El valor ms alto (Santa Cruz, igual a 351) es 5,4 veces el de Buenos Aires (igual a 65).
Lecciones y enseanzas del quinto perodo
Este es el perodo de madurez de todo el rgimen, que gana en claridad, explicitacin
de objetivos, descripcin adecuada de la cobertura del rgimen y del mtodo de clculo
de los prorrateadores y de las fuentes de datos a utilizar.
Si bien el rgimen fue sancionado al finalizar el gobierno de facto de 1966-1973,
la Ley 20.221 es posterior a las elecciones generales, lo que sugiere la existencia de
negociaciones entre el gobierno entrante y el gobierno saliente. Adems, en el mismo
ao 1973, el Congreso Nacional decide extender su vigencia para completar 11 aos
(hasta el 31-12-1983).
182
El perodo deja sus enseanzas importantes. En primer lugar, dejar una vlvula de
escape en la Ley (el Fondo de Desarrollo en la Ley 20.221) puede ser utilizado por el
gobierno nacional para violar el espritu de la misma. En segundo lugar, la eliminacin
del Impuesto sobre las Actividades Lucrativas en 1975 es un ejemplo de una medida
que va en la direccin correcta y que fracasa se revierte al ao- cuando las reformas se
introducen sin un adecuado diseo y evaluacin.
IX.2.e - Sexto perodo del Rgimen de Coparticipacin (1980-1984). Hacia la desarticulacin y cada del rgimen
La reforma tributaria de 1980 (Leyes 22.293 y 22.294)
La reforma obedeci a razones de poltica impositiva nacional, sustituyendo la recaudacin proveniente de ciertos tributos (tales como Contribuciones Patronales para Seguridad Social y Viviendas y diversos impuestos y aportes especficos, la mayora de
ellos con afectacin especfica a la realizacin de gastos del gobierno nacional) por la
mayor recaudacin del Impuesto al Valor Agregado, a obtener mediante la ampliacin
de su base imponible y la elevacin de su alcuota. Se pensaba que la reforma sera
neutra en cuanto a la recaudacin pero que tendra importantes efectos econmicos,
entre otros, la disminucin de costos, el aumento de la competitividad y la elevacin de
la tasa de crecimiento.
La reforma significara un ordenamiento de las finanzas pblicas nacionales, al
eliminar la afectacin especial de recursos a determinados gastos, dando vigencia efectiva al principio de unidad de caja en materia presupuestaria. Para asegurar que los gastos del gobierno nacional en las finalidades de Seguridad Social y Vivienda pudieran
seguir desenvolvindose adecuadamente, se estableci un mecanismo automtico y
rpido de aporte a los mismos, mediante la afectacin de fondos provenientes de la recaudacin impositiva del Rgimen de Coparticipacin Federal. Se trataba de una precoparticipacin que no tena lmite superior en cuanto al gasto nacional a financiar. Se
injert as en el Rgimen de Coparticipacin Impositiva, por primera vez, un elemento
totalmente extrao: el monto de ciertos gastos del gobierno nacional, decididos unilateral y discrecionalmente por ste, sin lmites precisos.
Las modificaciones introducidas en el Rgimen de Coparticipacin Federal de
Impuestos por la Ley 22.293 comenzaron a ser apreciadas a poco de su puesta en marcha. Los perjuicios que ocasionaba a las provincias, a travs de una reduccin de los
montos coparticipados, llevaron a buscar algunos paliativos. Uno de ellos consisti en
extender el concepto de cobertura de los gastos de Seguridad Social, que la Ley 22.293
limitaba al sistema nacional, para tambin abarcar los gastos similares realizados por
los gobiernos locales.
Tambin form parte de la reforma la eliminacin de la coparticipacin impositiva recibida por la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires a travs de la Ley de
Presupuesto de 1981. La eliminacin se fundament en que esta jurisdiccin dispona
de recursos suficientes. Se consideraba que, an as, si se tiene en cuenta que la Ciudad
de Buenos Aires no tena que sostener la Polica ni el Poder Judicial, como es el caso
con las provincias, segua estando globalmente favorecida frente a las dems jurisdicciones territoriales. Con la transferencia de escuelas, hospitales y subterrneos esta si183
1973
100,0
52,5
3,6
27,0
8,7
8,6
4,6
9,1
1,8
1,4
1,7
2,2
1,6
0,4
16,5
2,4
1,7
4,4
4,4
3,6
21,9
1,6
1,8
3,6
2,1
2,8
4,0
3,8
2,2
1982
100,0
51,8
2,1
27,7
8,4
8,8
4,7
9,5
1,9
1,5
1,7
2,5
1,8
0,3
16,6
2,5
1,7
4,1
4,6
3,7
22,0
1,6
1,8
3,5
2,1
2,8
3,9
3,9
2,3
1983
100,0
53,3
5,0
26,9
8,2
8,6
4,6
9,4
1,8
1,5
1,6
2,4
1,8
0,3
16,0
2,4
1,6
3,9
4,5
3,6
21,4
1,6
1,8
3,4
2,1
2,7
3,8
3,8
2,2
185
Este cambio signific una modificacin en la contabilidad que fue utilizada para adjudicar la responsabilidad en el dficit pblico a las provincias. El paso siguiente fue adjudicarles la responsabilidad en la
hiperinflacin. Ver el Anexo III.
124
Para una comparacin de los principales proyectos, ver Porto (1986)
186
Resultados cuantitativos
En la Tabla 93 se vuelca informacin comparada del porcentaje de coparticipacin de
cada provincia en 1985 que, con pequeos desvos, rigi en el perodo 1985-1987. La
simple inspeccin revela el drstico cambio con respecto a la Ley 20.221. Se produce
una notable redistribucin -fundamentalmente desde Buenos Aires y algunas de las
provincias de Baja Densidad hacia las provincias Intermedias y Rezagadas. Buenos
Aires pierde casi 10 puntos de participacin, lo cual representa un tercio con respecto a
lo fijado en la Ley 20.221.
La distancia entre las coparticipaciones per cpita se acenta notablemente. La de
Buenos Aires es 60% inferior al promedio, mientras que la de Catamarca, Formosa y
La Rioja es ms de 200% superior al promedio. Cabe apuntar que la relacin entre el
mayor y el menor valor es igual a 9; esto quiere decir, por ejemplo, que por cada peso
de coparticipacin que recibe un habitante de Buenos Aires, uno de Catamarca recibe 9
pesos.
187
Gobiernos locales
Avanzadas
Buenos Aires
Santa Fe
Crdoba
Mendoza
Baja densidad
Chubut
Santa Cruz
La Pampa
Ro Negro
Neuquen
Intermedias
San Juan
San Luis
Entre Ros
Tucumn
Salta
Rezagadas
La Rioja
Catamarca
Corrientes
Jujuy
Misiones
Chaco
Santiago del Estero
Formosa
(%)
100,00
48,87
28,25
8,19
8,16
4,27
9,41
1,96
1,39
1,66
2,57
1,83
17,13
2,58
1,69
3,83
4,84
4,19
24,59
1,70
1,96
3,76
2,47
3,47
4,55
4,26
2,42
ATN + CF.
1984
(%)
100,00
39,50
16,59
9,69
9,29
3,93
8,39
0,95
0,96
2,12
2,49
1,87
21,40
4,29
2,58
5,44
4,98
4,11
30,72
2,26
3,05
4,00
3,14
4,26
5,57
4,34
4,10
100,00
41,22
17,54
9,99
9,56
4,13
8,15
1,09
1,10
2,04
2,63
1,29
20,80
3,67
2,49
5,31
5,17
4,16
29,81
2,25
3,00
4,03
3,06
3,59
5,43
4,50
3,95
100
61
40
101
99
86
168
104
239
246
172
132
161
197
290
146
133
157
205
341
361
152
187
152
193
189
335
188
IX.2.g - Octavo (1988-1989) y noveno (1990 hasta la actualidad) perodos del Rgimen de Coparticipacin. Del intento de vuelta a la normalidad (1988) a la
consolidacin del Federalismo Coercitivo
Octavo perodo: el intento de vuelta a la normalidad con un rgimen transitorio que
termina siendo de los ms permanentes
La experiencia del perodo 1985-1987, caracterizado por un proceso de negociacin y
pujas continuas entre la Nacin y las provincias, llev a todas las partes al convencimiento de la necesidad de sancionar una norma legal que le diera ms estabilidad al
rgimen. Este proceso culmin con la sancin de la Ley 23.548, que constitua una esperanza de retorno a la normalidad. La debilidad poltica del gobierno nacional frente a
la fortaleza de los gobiernos provinciales (en particular de la provincia de Buenos Aires, en la que el partido opositor el peronismo- haba ganado la eleccin para gobernador) llev a que se pudiera sancionar un rgimen transitorio que regira en 1988 y
1989. Conscientes de las dificultades de caer nuevamente en un vaco legal, se incluy
una disposicin de prorroga automtica en caso de que el Congreso Nacional no sancionara una nueva Ley con anterioridad.
La Ley 23.548 contina con los mecanismos regulatorios de las Leyes anteriores:
la centralizacin de determinados impuestos en cabeza del gobierno nacional y la coparticipacin de lo recaudado entre el gobierno nacional y el conjunto de gobiernos
provinciales (distribucin primaria) y la parte provincial entre los gobiernos provinciales (distribucin secundaria). En la definicin de la masa coparticipable se intent precisar que todos los impuestos, salvo los mencionados expresamente, existentes o por
crearse, eran coparticipables (especial mencin se hace al Impuesto sobre los Combustibles, que haba sido la principal fuente de disputas en los ltimos aos, declarndolo
integrante de la masa coparticipable). Pero ese intento de precisar la masa coparticipable se vio frustrado al incorporar varias vas de escape (se excluan los impuestos que
tuvieran otros regmenes de distribucin, los que tuvieran afectacin especfica al momento de sancin de la Ley o los que se afectaran a fines determinados en el futuro).
La Ley fij en 56,66% la participacin de las provincias. Este porcentaje surgi
de adicionar el costo estimado de la transferencia de servicios de la Nacin a las provincias de fines de los aos 70 (8,16% de la masa coparticipable) al porcentaje que se
haba fijado en la Ley 20.221 (48,5%). La Nacin participaba en el 42,34% restante.
Las partes como ocurra en Leyes anteriores- asuman un conjunto de obligaciones en
cuanto a no establecer gravmenes anlogos a los coparticipados y en cuanto a la regulacin de los sistemas tributarios locales.
Una novedad de la Ley fue establecer una clusula de limitacin de la relacin entre los recursos coparticipables y no coparticipables del gobierno nacional (la mezcla
de recursos nacionales). Segn esta clusula, la suma a distribuir a las provincias no
podra ser inferior al 34% de la recaudacin de los recursos tributarios nacionales de la
Administracin Central, tengan o no el carcter de coparticipables.
Otra novedad importante de la Ley es que, por primera vez, legisl sobre los
Aportes de Tesoro Nacional, fijando un lmite al monto total a distribuir y una mecnica para su distribucin. Se destinaba el 1% del monto recaudado de impuestos coparti189
cipables para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional. Se estableca que el fondo
se destinara a atender situaciones de emergencia y desequilibrio financieros de los gobiernos provinciales y sera previsto presupuestariamente en Jurisdiccin del Ministerio del Interior, quien sera el encargado de su asignacin. Con la finalidad de darle
transparencia al rgimen, la Ley estableca que el Ministerio del Interior informara
trimestralmente a las provincias sobre la distribucin de los fondos, indicando los criterios seguidos para la asignacin. El lmite del 1% era inflexible ya que, segn la Ley, el
Poder Ejecutivo no podra girar suma alguna que supere el monto resultante. La intencin era preservar un mecanismo para enfrentar emergencias y a la vez limitarlo para
evitar los abusos de los aos anteriores.
Puesta en funcionamiento la Ley 23.548 comenzaron a operar los coeficientes legales de distribucin primaria (56,66%) y de distribucin secundaria, as como tambin
el fondo de ATN con el rTabla 94 Distribuidores totales entre provincias
gido lmite legal (1%). Si
1985-1987 y 1988-1989
bien la distribucin secun19881989 Dist.
daria de la Ley 23.548 ten1985-1987
secundaria Ley
di a revertir alguno de los
23.548
desvos ms importantes
Gobiernos locales
100,0
100,0
Avanzadas
49,0
44,0
que se haban acumulado en
Buenos Aires
28,3
22,0
aos anteriores, teniendo en
Santa Fe
8,2
9,0
cuenta el carcter de juego
Crdoba
8,2
8,9
de suma cero de esta disMendoza
4,3
4,2
Baja densidad
9,5
9,3
tribucin, esa recomposiChubut
2,0
1,6
cin parcial de las provinSanta Cruz
1,4
1,6
cias que ms haban perdido
La Pampa
1,7
1,9
implic perdidas relativas
Ro Negro
2,6
2,5
para las que ms haban gaNeuquen
1,8
1,7
Intermedias
17,1
19,2
nado (por ejemplo, La RioSan Juan
2,6
3,4
ja, Jujuy, Tucumn y CataSan Luis
1,7
2,3
marca). Estas provincias,
Entre Ros
3,8
4,9
que haban elevado sus gasTucumn
4,8
4,8
Salta
4,2
3,8
tos al nuevo nivel de ingreRezagadas
24,8
27,5
sos, enfrentaron un imporLa Rioja
1,7
2,1
tante problema financiero: a
Catamarca
2,0
2,8
poco de sancionada la Ley
Corrientes
3,8
3,7
de Coparticipacin, se puso
Jujuy
2,5
2,8
Misiones
3,5
3,3
de manifiesto la necesidad
Chaco
4,6
5,0
de algn auxilio de emerSantiago del Estero
4,3
4,1
gencia para ellas. El cuadro
Formosa
2,4
3,7
se vio agravado debido a la
baja recaudacin de impuestos coparticipables en 1988 (18% inferior a la de 1987). Se
sancionaron entonces varias leyes con impacto en las relaciones Nacinprovincias
(entre otras, la creacin de un Impuesto sobre Intereses y Ajustes de los Depsitos a
Plazo Fijo a ser distribuido entre provincias en forma ad-hoc-, la emisin por la Nacin de un bono para el saneamiento Financiero Provincial y la emisin de un bono
federal coparticipable entre la Nacin y las provincias) que pusieran en evidencia que
190
1985-1987
100
72
65
83
86
89
194
187
302
200
168
187
133
139
197
106
124
158
169
258
236
142
151
147
162
179
205
1988 1989
100
65
51
91
92
87
192
150
344
226
165
178
149
182
267
135
122
145
190
317
332
141
173
140
178
174
308
191
Ley 23.548 y el impacto de la transferencia de los servicios. La ltima parte fue utilizada por el gobierno nacional para crear confusin sobre quin estaba financiando los
servicios transferidos. Dado que la retencin era slo operativa si la recaudacin aumentaba, se publicit que se transferan funciones y recursos.
El segundo artculo que merece atencin es el 26, que establece que los participantes en el sistema de la Ley 23.548, debern presentar en el perodo legislativo de
1992 un proyecto de ley sustitutiva del rgimen vigente de coparticipacin federal de
impuestos. Esta clusula se repetir a lo largo de los aos por venir sin que nadie
cumpla con los compromisos asumidos. La confusin deliberada y los compromisos
incumplidos pasan a engrosar la artillera del Federalismo Coercitivo.
El segundo pilar lo constituyeron las pre-coparticipaciones -detracciones antes de
la distribucin primaria- sobre la masa coparticipable con destino a un determinado
sector. A las relaciones verticales Nacin-provincias se agregaron las sectoriales (previsin social versus el resto), proceso que se agudizar a lo largo de la dcada. Por el
Acuerdo entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales (Poderes Ejecutivos)
se estableci que el gobierno nacional quedaba autorizado a retener un 15%, ms una
suma fija de 43,8 millones de pesos mensuales de la masa coparticipable de la Ley
23.548, con destino a: i) el 15% para financiar el Sistema Nacional de Previsin y
otros gastos operativos; ii) la suma fija para distribuir entre provincias con problemas
financieros, por los montos establecidos en el mismo Acuerdo. Se estableci tambin
una garanta de coparticipacin mensual a las provincias y una clusula sobre la utilizacin de los recursos fiscales provinciales que no tiene ms valor que el de la mera
enunciacin. Echados a rodar estos dos mecanismos del Federalismo Coercitivo y ante
la prevencin de las provincias de que los avances continuaran, se agreg una clusula
que establece que el Estado Nacional se compromete a no detraer de la masa coparticipable porcentajes o montos adicionales a los convenidos en este Acuerdo, ni a transferir nuevos servicios sin conformidad expresa de las provincias. Esta clusula es reveladora en s misma.
El tercer pilar fue el Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el Crecimiento, firmado entre los Poderes Ejecutivos en agosto de 1993. En l se dispuso
una severa restriccin a la utilizacin del potencial tributario de las provincias y
sus municipalidades por la va de la derogacin de algunos impuestos provinciales
y municipales, la modificacin de otros, la fijacin de lmites para las bases imponibles y las alcuotas y la fijacin de pautas para la sustitucin de otros impuestos.
El ya dbil sistema tributario provincial y municipal se vio adicionalmente limitado. En este mismo Pacto se mantuvieron la garanta de coparticipacin y el compromiso slo enunciativo- sobre el destino de los recursos fiscales provinciales. El
Pacto extenda hasta el 30-6-95 la afectacin de recursos para Previsin Social dispuesta por el Acuerdo de 1992. Una novedad es que la Nacin acept la transferencia de las Cajas Provinciales de Jubilaciones y Pensiones de las provincias con las
que celebrara convenios. Otro punto de inters es que entre los impuestos a derogar
por las provincias aparecan algunos (por ejemplo, Dbitos Bancarios) que luego
seran reestablecidos por el propio gobierno nacional.
Entre el gran nmero de modificaciones en las relaciones Nacin-provincias,
dos merecen consideracin especial. Una es la Ley Federal de Educacin, que esta193
195
Masa coparticipable
Distribucin primaria
Distribucin
secundaria
Porcentajes fijados
por la Ley. ATN:
no automtico
Segn indicador
compuesto, ver
decreto 21.22/91
a) Previsin Social.
Decreto 879/92
100% al GN
b) Fondo Conurbano
Bonaerense. Ley 24.073/92
100% a la Provincia de
Buenos Aires
4% del impuesto
Segn cantidad de
HNBI
2% del impuesto
No automtico
4. Transferencias de Servicios
del Gobierno Nacional a las
provincias.
Ley 24.049/92
3. Transferencias financiadas
con Impuesto a las Ganancias
196
Acuerdo
Objetivos expuestos
Principales clasulas
6. Agosto de 1992.
Ley 24.130
Acuerdo entre el
Gobierno Nacional y
los Gobiernos
Provinciales (Pacto I)
7. Agosto de 1993.
Decreto 14/94
8. Diciembre de
1999. Ley 25.235
Compromiso Federal
9. Noviembre de
2000. Ley 25.400
Compromiso Federal
para el Crecimiento y
la Disciplina Fiscal y
Addenda
Compromiso por la
Independencia (este
compromiso slo fue
firmado por los
gobernadores de la
Alianza)
Acuerdo a Apoyo
Institucional para la
Gobernabilidad de la
Repblica Argentina
(este compromiso slo
fue firmado por los
gobernadores del PJ)
12. Noviembre de
2001. Decreto
1.584/2001
Segunda Addenda al
Compromiso Federal
parar el Crecimiento y
la Disciplina Fiscal
13. Febrero de
2002. Ley 25.570
Acuerdo Nacin
provincias sobre
Relacin Financiera y
Bases de un Rgimen
de Coparticipacin
Federal de Impuestos
197
Resultados cuantitativos
Las modificaciones de los aos 90 alteraron significativamente tanto la distribucin
primaria como la secundaria de la coparticipacin. La distribucin primaria que la Ley
23.548 fijaba en el 57,048% para las provincias cae alrededor del 46% a fines de los
90, sin contar el efecto de las transferencias de servicios de 1992. La distribucin secundaria (incluyendo el efecto de los servicios transferidos, que explican gran parte de
las modificaciones con relacin a 1988) se muestra en la Tabla 97.
Tabla 97 - Distribucin secundaria de la Coparticipacin de Impuestos
en los aos 90 y comparacin
1988
Gobiernos locales
Buenos Aires
Catamarca
Chaco
Chubut
Crdoba
Corrientes
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquen
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
Total
1960
1972
1973
1982
29,53
1,94
3,53
1,37
8,89
4,68
4,56
1,48
2,62
1,60
1,37
5,36
2,85
1,37
1,60
3,42
2,85
1,60
1,14
10,38
2,85
0,34
4,68
100,00
34,49
1,47
2,84
1,68
8,41
4,10
4,10
1,47
2,63
1,58
1,26
5,47
2,52
1,37
1,79
3,36
2,52
1,47
1,68
9,15
2,42
0,32
3,89
100,00
28,01
1,87
4,15
1,87
8,92
3,73
4,56
2,28
2,18
1,76
1,66
4,77
2,90
1,66
2,28
3,73
2,49
1,76
1,45
9,02
3,94
0,41
4,56
100,00
27,90
1,90
4,10
1,90
8,90
3,80
4,50
2,30
2,20
1,80
1,70
4,70
3,00
1,70
2,30
3,70
2,50
1,70
1,40
9,10
4,00
0,40
4,50
100,00
Ley 23.548
21,85
2,74
4,96
1,57
8,83
3,70
4,86
3,62
2,83
1,87
2,06
4,15
3,29
1,73
2,51
3,81
3,36
2,27
1,57
8,89
4,11
0,68
4,73
100,00
1994
Coeficientes
totales
24,77
2,55
4,32
1,90
8,02
3,55
4,62
3,28
2,77
1,91
2,02
4,11
3,29
1,97
2,53
3,69
3,16
2,25
1,75
8,15
3,81
1,06
4,50
100,00
198
125
En el seminario de Coparticipacin Federal de la Asap de abril de 1996, Porto expuso la visin de que
desde fines de los 70-principios de los 80, el federalismo argentino transitaba por la etapa de Federalismo
Coercitivo. En apoyo de este argumento, mencion que en el tratamiento parlamentario de la Ley 23.548
(actualmente vigente) no existi Mensaje del Poder Ejecutivo (por haber tenido origen en el Congreso,
ms especficamente en la Cmara de Senadores), no hubo debate en la Cmara de Diputados, y el debate
realizado en la Cmara de Senadores fue destacable slo por su bajo nivel. En ese seminario, el Diputado
Nacional Lamberto (presidente de la Comisin de Presupuesto y Hacienda de la Cmara de Diputados)
contest claro porque el debate, evidentemente no pas por las Cmaras, el debate pas por acuerdos
previos (...) No hay forma de hacerlo pasar por la Cmara, si previamente no hay un acuerdo institucional
que lo enmarque. Si estas cosas se manejaran libremente como un reparto ms en las Cmaras, puede ser
muy peligroso. En opiniones recogidas por el diario La Nacin el 31-1-03 (casi cuatro aos despus del
Seminario), Lamberto expresa que existe una fuerte condicionalidad que impide la toma de decisiones
autnomas de las provincias. Desde el gobierno nacional se las puede discriminar; estimular el enfrentamiento entre ellas; sancionar a los Gobernadores ms independientes y premiar a los dciles. Estas prcticas han sido una constante en la historia y nada indica que esta administracin se comporte de manera
distinta. Esto es una descripcin de lo que Porto haba denominado Federalismo Coercitivo. Recientemente (La Nacin, 21-2-03), el tema fue expuesto por el Gobernador de la provincia de Santa Fe, que alert sobre la existencia de aprietes del gobierno nacional hacia los gobernadores peronistas que, como l,
se mantendrn prescindentes de apoyar al candidato del oficialismo. La principal herramienta para el
apriete son los recursos fiscales.
199
Alberto Porto
126
Se agradece la colaboracin de Natalia Porto y los comentarios de Walter Cont, Diego Fernndez Felices y Gonzalo Fernndez
201
i = 1, 2, ..... n
2 TET 0
El ndice de turbulencia de la estructura tributaria es igual a cero cuando las estructuras tributarias de t y t-1 son iguales. El valor mximo es 2.
El clculo del ndice de turbulencia de la estructura tributaria se realiza para el perodo 1932-2000 agregando los impuestos en los cinco grupos (excluido el rubro Otros)
que utiliza la Afip (2001) en las estadsticas tributarias. Los cinco grupos son:
Impuestos sobre los Ingresos;
Impuestos sobre el Patrimonio;
Impuestos sobre la Produccin, el Consumo y las Transacciones;
Impuestos sobre el Comercio Exterior;
Impuestos de la Seguridad Social.
202
13,86
11,99
45,81
1,84
10,90
70
Impuestos a
los Ingresos
16,59
15,20
31,54
4,43
7,21
70
Impuestos a la
Produccin, el Consumo
y las Transacciones
38,85
35,45
56,13
21,29
9,10
70
Impuestos
Patrimoniales
4,13
3,25
13,26
0,53
2,93
70
Impuestos a la
Seguridad Social
26,58
28,38
40,46
13,87
7,90
70
Mximo
Mnimo
Promedio simple
Nmero de aos
24,02 (1945)
20,20 (1964)
28,01 (1977)
28,13 (1981)
39,51 (1990)
3,22 (1955)
2,81 (1969)
5,22 (1980)
7,29 (1982)
4,55 (2000)
10,23
11,36
13,46
17,71
13,43
24
14
11
2
18
205
Turbulencia tributaria
Promedio
25
20
15
10
5
206
2001
1997
1993
1989
1985
1981
1977
1973
1969
1965
1961
1957
1953
1949
1945
1941
1937
1933
0.08
0.06
0.04
0.02
1966
1971
1976
1981
Sub categoras
1986
1991
1996
Categoras principales
0.07
0.06
0.05
0.04
0.03
0.02
Luemburgo
Espaa
Portugal
UK
Italia
Suecia
Finlandia
Canad
Noruega
Irlanda
Australia
Holanda
Japn
Dinamarca
Blgica
EEUU
Alemania
Francia
Austria
Suiza
0.01
207
0.20
0.18
0.16
0.14
0.12
0.10
0.08
0.06
0.04
Uruguay
Paraguay
Per
Panam
Nicaragua
Mxico
Guatemala
El Salvador
Costa Rica
Colombia
Chile
Brasil
Argentina
Bolvia
0.02
208
Recaud./
TCR/PBI
PBI
15,37
0,00
12,73
0,19
11,61
0,09
9,10
0,24
11,56
0,24
11,70
0,01
10,60
0,10
11,33
0,07
10,27
0,10
11,22
0,09
12,21
0,08
14,11
0,14
13,05
0,08
12,30
0,06
12,08
0,02
10,68
0,12
9,26
0,14
10,05
0,08
12,28
0,20
8,58
0,35
9,59
0,11
10,75
0,11
11,30
0,05
Ind. De
TET
7,46
9,69
4,21
8,53
18,78
7,86
17,44
5,86
20,20
12,98
14,27
17,67
11,27
2,81
8,95
10,03
10,39
10,46
10,45
22,40
21,77
28,01
11,36
Ao
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Recaud./
TCR/PBI
PBI
11,03
0,02
12,32
0,11
11,38
0,08
9,73
0,16
8,91
0,09
8,94
0,00
12,29
0,32
11,91
0,03
11,61
0,03
10,08
0,14
11,04
0,09
10,05
0,09
12,04
0,18
14,37
0,18
15,96
0,10
17,45
0,09
16,42
0,06
16,11
0,02
16,85
0,05
16,92
0,00
16,94
0,00
17,35
0,02
17,02
0,02
Ind. De
TET
8,97
5,22
28,13
7,29
13,61
13,30
17,10
9,34
12,73
13,06
30,67
39,51
14,49
18,72
9,31
13,60
8,60
8,84
4,93
4,66
4,77
4,55
12,75
Variables independientes
I. Con outliers
Indice de turbulencia
Constante
Nmero de observaciones
R2 ajustado
II. Sin outliers
Indice de turbulencia
Constante
Nmero de observaciones
R2 ajustado
Estadstico t entre parntesis
-0,096
(-1,88)
13,1315
(18,29)
68
0,0039
(3,05)
0,0441
(2,41)
68
0,04
0,11
-0,1036
(-1,77)
13,2109
(16,96)
67
0,0026
(2,25)
0,0506
(3,37)
67
0,03
0,06
Figura 61
(a)
Recursos/PBI e ndice de turbulencia tributaria (todas las
observaciones)
18
(c)
Recursos/PBI e ndice de turbulencia tributaria (sin outliers)
18
16
Recursos / PBI
Recursos / PBI
16
14
12
10
12
10
8
6
2
12
17
22
Turbulencia tributaria
27
32
37
(b)
Variacin de los recursos/PBI e ndice de turbulencia tributaria
(todas las observaciones)
40
30
20
10
10
14
18
Turbulencia tributaria
22
26
30
(d)
Variacin de los recursos/PBI e ndice de turbulencia tributaria
(sin outliers)
25
14
20
15
10
5
0
10
14
18
22
26
Turbulencia tributaria
30
34
38
10
14
18
Turbulencia tributaria
22
26
30
209
Alberto Porto
n este captulo se presenta un esquema simple de las relaciones fiscales Nacinprovincias de la Argentina (seccin XI.2) y se documenta la inestabilidad de los
parmetros bsicos del Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos (seccin
XI.3). Finalmente se presenta un modelo simple que brinda un marco analtico para el
funcionamiento responsable del Rgimen de Coparticipacin a travs de una regla clara y estable (seccin XI.4).
211
[5]
RN
[1]
RP
[P]
DN
DP
[N]
[P]
[2]
1-
RNNC
RNC
[N]
[P]
(1 - )
[N]
[3]
(1)
[N]
[P]
Presupuesto Nacional
Presupuesto Provincial
Las tensiones que surgen de las relaciones [1] a [5] son cambiantes en el tiempo y
pueden pasar por perodos en los que se mantienen sin provocar conflictos abiertos y
por otros, en cambio, en los que se producen fuertes turbulencias.
212
XI.1.b - Los conflictos con la masa coparticipable, la distribucin primaria y la distribucin secundaria de la Coparticipacin Federal de Impuestos.
Dado un cierto monto de recaudacin total (de impuestos coparticipables y no coparticipables) de la jurisdiccin nacional, la lnea de conflictos puede visualizarse como la
recta AB en la Figura 63.
Figura 63
RNNC;
(1-)RNC
B
C
A
D
D
45
45
B
B
RNC;
RNC
XI.2 - Estabilidad de la distribucin primaria y de la mezcla de los recursos nacionales y su impacto sobre el Rgimen de Coparticipacin de
Impuestos
Como se describi en la seccin anterior, dos parmetros fundamentales en el Rgimen
de Coparticipacin de Impuestos son los coeficientes de mezcla del financiamiento
nacional (en coparticipable y no coparticipable) y de distribucin primaria (que determina la distribucin del total de impuestos coparticipables entre la Nacin, por un lado,
y el conjunto de gobiernos provinciales, por el otro lado). Si bien los dos determinan en
forma conjunta y con efecto similar sobre el monto total de recursos de origen nacional
que reciben las provincias, es conveniente para el anlisis tratarlos separadamente, ya
que son conceptualmente distintos. En esta seccin se documenta la inestabilidad de
estos dos parmetros y sus consecuencias negativas para el rgimen.
XI.2.a - Inestabilidad de la mezcla de los recursos nacionales coparticipables y no
coparticipables
Los recursos coparticipables son slo una fraccin del financiamiento nacional. El gobierno nacional puede apelar a tributos no coparticipables (Comercio Exterior) y al financiamiento con endeudamiento y emisin monetaria. Todas estas fuentes son recursos
nacionales no coparticipables. Si los recursos coparticipables son una fraccin del total
de recursos nacionales, el monto correspondiente al conjunto de provincias (P) es
P = . (RNC + RNNC) = . . RN
donde es representativa de la mezcla de recursos coparticipables y no coparticipables.128 Como puede observarse en la expresin anterior, la inestabilidad de la parte
provincial depende de (mezcla) y de (distribucin primaria). Como depende de
variables extra-fiscales (poltica monetaria y cambiaria, poltica de comercio exterior)
est en su naturaleza tener ms inestabilidad que . El ndice de inestabilidad de la
mezcla (IM) se define como
IMt = |t - t-1|
donde t representa la inestabilidad de la mezcla en un cierto perodo t. As, si la
mezcla es estable, IMt = 0. Un valor de IMt = 0,01 significa que, por cambio en la mezcla, el total de recursos coparticipables ha cambiado en un 1%. Este cambio significa
que el monto percibido por las provincias cambia en la fraccin del 1%.
Como se expres antes, por resumir la utilizacin de varios instrumentos de poltica econmica que tienen finalidades extra-fiscales, aunque con consecuencias fiscales, el parmetro es ms inestable que . Esa inestabilidad genera incentivos para que
el gobierno nacional la aproveche con una finalidad puramente fiscal. A menor valor
128
Si es igual a la unidad, todos los recursos nacionales son coparticipables; en el otro extremo, el valor
igual a cero implica que no existe coparticipacin de ningn impuesto nacional.
214
de , mayor ser su participacin en el financiamiento total. Adems, existen incentivos a concentrar el esfuerzo en la recaudacin de recursos no coparticipables y no en
recursos coparticipables, lo que provoca modificaciones inducidas en .
La informacin disponible revela un alto ndice de inestabilidad de la mezcla
(Figura 64).129 Para el perodo 1950-1981 fue de 4,31% (promedio simple); 4,9% para
1967-1979; 9,85% para 1970-1987 y 5,5% para 1990-1999. En algunos aos previos al
colapso del rgimen alcanz valores excepcionalmente altos; por ejemplo, en 1983
(previo a la caducidad) el ndice de inestabilidad de la mezcla fue de un 28,1%. El
hecho de que el parmetro quede totalmente determinado por las polticas que tome
el gobierno nacional (afectando directamente al monto de recursos coparticipables correspondiente a las provincias) llev a que se incorporara por primera vez en una Ley
de Coparticipacin una clusula de limitacin. La Ley 23.548 en su art. 7, dice que el
monto a distribuir a las provincias, no podr ser inferior al treinta y cuatro por ciento
(34%) de la recaudacin de los recursos tributarios nacionales de la administracin
central, tengan o no el carcter de distribuibles por esta ley. El artculo vale ms por el
reconocimiento del problema de la mezcla y la necesidad de limitar la discrecionalidad
del gobierno nacional que por su operatividad -que es prcticamente nula, al estar imperfectamente redactado por slo aludir a los recursos tributarios de la administracin central.
Figura 64 ndice de inestabilidad anual (promedio simple) de la
mezcla de recursos coparticipables-no coparticipables
12
1970-1987 (9.85%)
9
1967-1979 (4.90%)
1990-1999 (5.50%)
1950-1981 (4.31%)
3
0
1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
129
En base a los clculos de Nez Miana y Porto (1981, 1982), Porto (1990) y actualizaciones. Los
clculos son slo aproximaciones debido a distintas fuentes y mtodos.
215
Existan los Aportes del Tesoro Nacional, previstos en el art. 67 inc. 8 de la Constitucin de 1853,
pero eran de escasa importancia cuantitativa. Las provincias tambin recurran al endeudamiento.
131
Ver Captulo XII.
132
Ver Captulo IX.
133
Como en el caso de la unificacin de los Impuestos Internos (Ley 12.139) que implicaba una importante redistribucin entre las provincias que gravaban los consumos y las que gravaban la produccin.
216
Vencido el plazo de vigencia de la Ley, se la someta a discusin en el Congreso Nacional y se sancionaba otro rgimen para otro perodo largo. Obsrvese que el mecanismo, por lo simple y transparente, se asemeja al moderno mtodo regulatorio de los
monopolios naturales denominado RPI X (IPC - X) propuesto por Littlechild (1983) y
adoptado en muchos pases a partir de los aos 80. Este mtodo tiene la ventaja de la
automaticidad, el bajo requerimiento informativo despus de establecido y la eliminacin de la discrecionalidad; se renegocia despus de un perodo relativamente largo de
duracin. La renegociacin de las Leyes de Coparticipacin se realiza, por un lado,
para contemplar cambios en las condiciones de oferta y demanda de los bienes pblicos nacionales versus los provinciales y municipales; y, por otro lado, para atender los
cambios en las condiciones de demanda y oferta prevalecientes en cada provincia. As,
las revisiones de la estructura de las Leyes de Coparticipacin estn destinadas a contemplar diferencias en las elasticidades-ingreso de los bienes nacionales versus los
provinciales, el avance tecnolgico diferencial entre tipos de bienes pblicos y todos
aquellos cambios que requieran modificaciones en la distribucin primaria (cuanto le
corresponde a la Nacin versus el conjunto de provincias) y en la distribucin secundaria (cuanto le corresponde a cada provincia de la parte provincial). Los conflictos inherentes a estas decisiones hacen imposible pensar en someterlos a una negociacin
continua; por otro lado, como las condiciones de oferta y demanda cambian a lo largo
del tiempo es tambin imposible pensar en un rgimen con absoluta rigidez.
En forma explcita, el mecanismo es el siguiente. Del total de recursos nacionales
coparticipables la fraccin corresponde al conjunto de provincias y el complemento
(1-) corresponde a la Nacin. Es la denominada distribucin primaria de la coparticipacin.134 Esto es
P = .RNC
Una pregunta de inters es la de la inestabilidad de la distribucin primaria a lo
largo del tiempo. El ndice de inestabilidad de la distribucin primaria (IDP) entre los
aos t y t-1 se define como
IDPt = |t - t-1|
Los valores extremos son cero (cuando la distribucin entre la Nacin y el conjunto de provincias no se modifica) y uno (si entre dos perodos un cierto nivel de
gobierno pasa de no tener ninguna participacin a corresponderle el total de los recursos coparticipables). Desde la implementacin del rgimen en 1935, el ndice de
inestabilidad de la distribucin primaria es significativamente menor que la unidad. Si
IDPt = 0,01, significa que entre t y t-1 hubo un cambio de participacin del 1% del total coparticipable a favor o en contra de las provincias.
La distribucin primaria tuvo hasta fines de los 70 una marcada estabilidad
(Figura 65 y Figura 66). Los cambios surgan de las propias Leyes de coparticipacin y
tenan por finalidad reflejar cambios en las condiciones de oferta y demanda de los distintos tipos de bienes pblicos, as como de contemplar los efectos de las polticas de
En la distribucin secundaria se establecen los coeficientes i de participacin de cada provincia, tal que
i = 1.
134
217
descentralizacin fiscal que se instrumentaban.135 Entre 1935 y 1946 el ndice de inestabilidad es de 0,0127, lo que significa que el 1,27% de los recursos nacionales coparticipables cambiaban anualmente entre niveles de gobierno. Gran parte de esa inestabilidad se origin en el gobierno nacional, va su primer intento de avanzar por decreto
sobre la parte provincial en 1943 y 1945. Ese avance se revirti rpidamente al reinstalarse el Congreso Nacional en 1946. En el segundo perodo (1947-1958) el ndice de
inestabilidad es de 0,0106, o sea, un cambio anual del 1% del total coparticipable. Este
cambio, adems de originarse en la reversin de las medidas de 1943 y 1945, surge de
previsiones de la Ley para adecuar la distribucin de la coparticipacin a la cambiante
estructura vertical del sector pblico.
Figura 65 Variacin anual de la distribucin primaria de la Coparticipacin
de Impuestos (1936-1984, 1992-2001)
12
10
Porcentaje
8
6
4
2000
1998
....
1995
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
1950
1948
1946
1944
1942
1940
1938
1936
1993
218
1973-1983 (3,35%)
3,0
desde 1984 (3,00%)
1959-1966 (2,11%)
2,0
1935-1946 (1,27%)
1,0
1947-1958 (1,06%)
1967-1972 (0,58%)
0,0
1933
1943
1953
1963
1973
1983
1993
2003
Para un anlisis detallado de los ATN en el perodo 1967-1984, ver Porto (1986).
They (sub-national governments) also be able to predict with considerable certainty the intergovernmental transfers that they can anticipate in any financial period () it is not thus generally appropriate to
137
219
Bp(G*) = Crp(RP*).
Si el financiamiento provincial comprende los recursos propios (RP) y las transferencias nacionales predeterminadas (Eo), la ecuacin de balance es
Gp = RP + Eo
have exactly the same budget period for local and central governments, since the former connot determine
their budgets until they know the size and nature of the transfers they are likely to receive from the later
(Bird, 2002)
138
Para detalles ver Porto (2002a, 2002b).
139
Si el beneficio marginal es positivo el burcrata no incurrir en ineficiencia X. Si BT = CT para BT
0, entonces el burcrata lleva el output hasta que BT = 0 e incurre en ineficiencia X para igualar el beneficio total con el costo total.
220
Bp = Crp(RP** + Eo)
Crp',
Bp'
3
Bp'
G*
Rp, G
140
El mismo resultado se obtiene si se considera que una parte de la transferencia est determinada exante, de modo que la computa en el clculo de optimizacin.
141
Obsrvese que la reaccin es similar a la del burcrata de Niskanen. En la teora de la burocracia se
supone que los controles le impiden expandir el gasto ms all de BT = CT, con BT > 0. En el modelo del
texto se supone que los controles son ms eficientes ya que le impiden ir ms all de Bp = Crp. A partir
de esos puntos, cualquier transferencia adicional se gasta totalmente en el bien pblico. En el modelo de
burocracia, si cuando BT = CT es BT = 0, entonces un incremento en las transferencias aumentar el gasto pblico en un importe mayor. Ver Porto (2002).
142
En un trabajo anterior (Porto, 2002b) se brind un fundamento adicional para el gasto total de la transferencia para aumentar el gasto pblico. La idea expuesta en ese trabajo, debida a comentarios de Cont, es
que hay flexibilidad asimtrica en los dos lados del presupuesto. Es difcil ajustar la recaudacin propia
una vez sancionada a comienzo del ejercicio la ley tributaria; es ms fcil ajustar el gasto pblico y sta es
la variable que absorbe toda la transferencia.
221
Figura 68
Cr
Crp',
Bp'
3
4
5
2
Rp, Eo, G
XI.4 - Conclusin
Una de las condiciones necesarias para que un rgimen de transferencias intergubernamentales funcione adecuadamente es que se base en reglas de juego claras, estables,
no arbitrarias, universales y no negociables. La previsibilidad y certidumbre se consideran parte de ese conjunto de normas. El gobierno local actuar de modo distinto, segn qu transferencia est determinada ex-ante, de modo que su accionar est restringido por los controles de los ciudadanos y del Poder Legislativo, o que la transferencia
se determina ex-post, cuando esos controles son inexistentes o menos efectivos.
Un paso para el cumplimiento de esas condiciones es eliminar la inestabilidad de
la distribucin primaria salvo la establecida en las Leyes para reflejar las cambiantes
condiciones de las relaciones Nacin-provincias como ocurri, salvo algunas excepciones, entre 1935 y comienzos de los 70. Otra condicin es la minimizacin de la
inestabilidad de la mezcla coparticipables-no coparticipables. En estos dos importantes
parmetros de la coparticipacin, la inestabilidad ha sido creciente desde los aos 70 y
termin con la desarticulacin total del rgimen. Esta inestabilidad es mucho menos
reconocida, pero mucho ms daina para el rgimen, que la que se origina en las fluctuaciones de la actividad econmica. Esta ltima es la que ha merecido ms atencin
ltimamente y ha llevado a propuestas de creacin de fondos de estabilizacin. Es mucho ms daina porque, en tanto los ciclos son parte de la vida econmica de la sociedad, los cambios (unilaterales) en los parmetros y generan conflictos y pujas para
revertirlos, quitndole al rgimen las caractersticas deseables antes mencionadas. Resumiendo, la recomendacin de poltica que se desprende es la de dar estabilidad a la
distribucin primaria, acotar la inestabilidad de la mezcla y no introducir elementos
que con el pretexto de estabilizar los recursos provinciales en el ciclo se conviertan en
generadores de inestabilidad en y .
222
CAPTULO XII LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLTICAS PBLICAS
Alberto Porto
l inicio de los Regmenes de Coparticipacin Federal de Impuestos existan grandes diferencias de nivel econmico entre las provincias, que se traducan en una
gran desigualdad en la disponibilidad de bienes pblicos provinciales.144 Al tener como
nica fuente de financiamiento sus propios recursos,145 cada provincia deba ajustar sus
gastos a su restriccin presupuestaria.
Al implantarse los Regmenes de Coparticipacin a partir del 1935, la correccin de
dichas disparidades fiscales interprovinciales se convirti en uno de los objetivos de la
poltica econmica. La ponderacin dada a ese objetivo ha sido creciente en el tiempo.
Segn la Memoria de la Secretara de Hacienda de la Nacin de 1935, la centralizacin tributaria y la coparticipacin tendieron al logro (entre otros objetivos) de una
distribucin igualitaria beneficiando a los distritos pobres con el excedente de las regiones con recursos fciles y abundantes. La redistribucin era moderada ya que el
nico ponderador con esa caracterstica era la poblacin.
En una segunda etapa a partir de 1947- se acenta el objetivo redistributivo. En
el Mensaje de Elevacin del Poder Ejecutivo al Congreso Nacional de la Ley 12.956
(1946) se expresa que el 2% se distribuir inversamente proporcional a la poblacin
(...) Este nuevo factor de distribucin tiene por miras favorecer a las provincias dotadas
de menos recursos e iniciar as una poltica tendiente a levantar el nivel de importancia
de las mismas () se hace necesario implantar un nuevo ndice que acte en forma
inversa a los anteriores y que () favorezca en forma acentuada a los Estados con menores recursos.
Un paso adicional en la redistribucin territorial se da a partir de 1959 por iniciativa del Poder Ejecutivo Nacional, que modific el proyecto que haban acordado los
gobiernos provinciales en el que ya se haba aumentado la importancia de la redistribucin. En el Mensaje de Elevacin del Poder Ejecutivo Nacional al Congreso de la Ley
14.788 (1958) se expresa que el rgimen proyectado procura equilibrar adecuadamente los distintos factores que intervienen en el reparto, poblacin, gastos, recursos, para
evitar que la incidencia de algunos de ellos pueda llegar a perturbar el desenvolvimiento financiero de algunas provincias en provecho de otras. Se da, por ejemplo, el caso de
143
223
algunas provincias de gran poblacin y con bajo ndice de recursos y gastos, que es
menester contemplar para que puedan elevar el nivel de vida de sus habitantes, contando con los recursos imprescindibles para ello () a juicio del Poder Ejecutivo Nacional el sistema propuesto no resulta suficientemente justo y equitativo () razn por la
cual en el proyecto que se eleva ha sido reemplazado. El reemplazo es del 17% del
total por partes iguales y el 3% inverso a la poblacin, propuesto por las provincias, al
25% del total por partes iguales. El resto, en los dos casos, se distribua en porcentajes
iguales por poblacin, recursos propios y gastos realizados por cada provincia.
Un nuevo avance se da con la Ley 20.221 (1973), en la que se explicitan los objetivos del rgimen y la utilizacin de prorrateadores de capacidad y necesidad fiscal. En
el Mensaje de Elevacin de la Ley se consagra como uno de los objetivos el reconocer
la necesidad de un tratamiento diferencial a las provincias de menores recursos, a efectos de posibilitar a todas ellas la prestacin de los servicios pblicos a su cargo en niveles que garanticen la igualdad de tratamiento a todos sus habitantes. Y agrega al fundamentar los distribuidores que la distribucin por poblacin se fundamenta en la estricta relacin existente entre los servicios pblicos provinciales y el nmero de habitantes. La distribucin por brecha de desarrollo () se justifica por la necesidad de
compensar la relativa debilidad de la base tributaria de las provincias ms rezagadas.
La distribucin por dispersin demogrfica obedece a la intencin de tener en cuenta la
situacin especial de provincias de baja densidad de poblacin con respecto a la organizacin de la prestacin de sus respectivos servicios pblico.
La culminacin de este proceso, tendiente a consagrar como objetivo explcito de
poltica la igualacin fiscal y como instrumento para su logro la coparticipacin de
impuestos, se encuentra en la Constitucin Nacional de 1994 La distribucin entre la
Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre stas, ()ser equitativa,
solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de
vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (art. 75 inc. 2).
II.
a.
b.
c.
d.
146
224
CAPTULO XII LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLTICAS PBLICAS
III.
a.
b.
c.
d.
e.
VI.
a.
b.
c.
d.
VII.
a.
b.
c.
I.
De tipo redistributivo
Aquellos que asignan la coparticipacin beneficiando especialmente, en forma directa o indirecta, a jurisdicciones con bajos niveles de actividad econmica o demogrfica. Se incluyen en esta categora:
a. Partes iguales
b. Superficie
c. Inverso de poblacin
d. Dispersin de poblacin
e. Brecha de desarrollo
f. Inversa de la coparticipacin por habitante que surge de prorrateadores proporcionales o regresivos.
II.
De tipo proporcional
Aquellos prorrateadores vinculados directamente al tamao de cada provincia, segn la poblacin; estos aportes son exactamente iguales en trminos per cpita y si bien
pueden significar cierto grado de redistribucin, sta no es lo suficientemente significativa como para incluirlos en el primer grupo.
225
III.
De tipo devolutivo
Aquellos prorrateadores que, al estar vinculados al tamao actual de la base econmica, implican de hecho aportes per cpita ms altos para jurisdicciones de nivel
econmico relativamente elevado. Se incluyen en esta categora:
a. Recaudacin del impuesto a distribuir dentro de la jurisdiccin.
b. Gastos provinciales (en la medida en que provincias con mayor nivel econmico de hecho registran gastos per cpita ms elevados)
c. Recursos provinciales propios (al igual que esfuerzo tributario, las provincias
de nivel econmico ms alto recaudan importes ms elevados en trminos per
cpita).
Por supuesto, esta clasificacin presenta limitaciones en cuanto al encuadramiento
estricto de cada uno de los prorrateadores y a la interpretacin exacta de cada una de
las categoras (por ejemplo, podra argumentarse que el criterio de superficie no es
redistributivo, en la medida en que est reflejando simplemente el mayor gasto per
cpita que debe realizar un municipio con mayor superficie, a igualdad de poblacin).
Pero como primera aproximacin, permite obtener algunos resultados interesantes.
En la Tabla 101 se presenta, para aos seleccionados, el peso relativo de cada uno
de los grupos. La inspeccin de los datos permite apreciar el cambio de filosofa en los
Regmenes de Coparticipacin en lo referido a distribucin secundaria. En 1935, comienzo del rgimen, los prorrateadores de tipo devolutivo distribuan el 90% de la coparticipacin y los de tipo proporcional el 10% restante; no existan prorrateadores de
tipo redistributivo. A medida que avanza el tiempo pierden importancia relativa los
devolutivos a favor de los proporcionales; en 1946 los pesos relativos eran: 58,1% proporcionales y 41,9% devolutivos. En 1952, los redistributivos tienen un peso relativo
de 1,4% (aparecen en 1947), los proporcionales un 42,2% y los devolutivos un 56,4%.
El avance del sistema muestra un sostenido crecimiento en el peso relativo de los redistributivos; en 1965 alcanzan al 19,4%, siendo del 35,2% la participacin de los proporcionales y del 45,4% los devolutivos. Con el rgimen de 1973 desaparecen los regresivos y consolidan su participacin los redistributivos, con un peso del 35%; el 65% restante corresponde al prorrateador poblacin, que se considera del tipo proporcional.
En el ltimo rgimen la distribucin deja de basarse en frmulas y se establecen
en forma ad-hoc los porcentajes de participacin de cada provincia. Como aproximacin se estima que resultaran de una ponderacin por partes iguales de ponderadores
redistributivos y de la poblacin.147
147
Esta aproximacin surge de una regresin lineal simple entre el porcentaje correspondiente a cada provincia (cj) y el porcentaje de poblacin total (Pj), que arroja el siguiente resultado
cj = 2,36 + 0,48 Pj (los coeficientes son estadsticamente significativos a los niveles usuales y el R2 toma el
valor de 0,95).
226
CAPTULO XII LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLTICAS PBLICAS
Redistributivos
1,4
2,0
19,4
35,0
50,0
Proporcionales
(en %)
9,8
58,1
42,2
46,9
35,2
65,0
50,0
Devolutivos
90,2
41,9
56,4
51,1
45,4
-
144
Buenos Aires
130
Santa Fe
102
Crdoba
93
Mendoza
84
Entre Rios
61
Jujuy
60
T ucumn
55
Salta
54
San Juan
44
Corrientes
29
San Luis
25
La Rioja
17
13
Catamarca
13
0
25
50
75
100
125
150
148
Por ejemplo, con una alcuota del 10% sobre la base o capacidad econmica de la Figura 69, Buenos
Aires recaudara $13 por habitante, mientras que Catamarca y Santiago del Estero slo obtendran $1,30
per cpita.
227
100
118
224
99
112
84
95
70
87
58
72
71
54
92
60
58
52
62
67
49
38
34
33
35
56
37
47
26
28
149
Se definen bases tributarias y alcuotas uniformes a aplicar por todas las jurisdicciones y se calcula un
rendimiento potencial. La alcuota uniforme es la que surge de relacionar la recaudacin efectiva con la
potencial, a fin de que a nivel consolidado de jurisdicciones dichas recaudaciones resulten iguales.
228
CAPTULO XII LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLTICAS PBLICAS
405
Cap. Federal
250
San Luis
249
Neuqun
177
Chubut
168
Santa Cruz
161
La Pampa
117
Ro Negro
108
Santa Fe
93
Bs. As.
93
Entre Rios
78
Corrientes
77
Crdoba
76
La Rioja
73
Mendoza
68
Catamarca
64
T ucumn
64
Jujuy
61
San Juan
60
Salta
52
Misiones
49
Formosa
34
32
Chaco
30
0
25
50
75
100
125
150
403
239
San Luis
203
Nequen
169
Chubut
168
Santa Cruz
160
La Pampa
114
Ro Negro
102
Buenos Aires
95
Santa Fe
95
Crdoba
85
Entre Ros
78
Corrientes
76
Mendoza
70
La Rioja
68
Jujuy
63
San Juan
62
T ucumn
62
Catamarca
60
Salta
52
Misiones
50
Formosa
35
32
Chaco
31
0
25
50
75
100
125
150
150
229
Ao
1978
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
1934
1
3
2
5
Ciudad de Bs.As.
Santa Fe
Buenos Aires
Mendoza
Tierra del Fuego
Chubut
Crdoba
La Pampa
Ro Negro
Tucumn
Entre Ros
Santa Cruz
San Juan
Jujuy
Nequen
San Luis
Salta
Chaco
Misiones
Corrientes
La Rioja
Catamarca
Formosa
Santiago del Estero
8
6
10
7
12
9
11
13
15
14
1994
2
10
9
14
1
5
11
7
8
18
12
6
17
16
4
3
20
24
21
13
15
19
22
23
Cambio posicin
1978-1994
-1
-8
-6
-10
4
1
-4
1
1
-8
-1
6
-4
-2
11
13
-3
-6
-2
7
6
3
1
1
Posicion 1978
CT E
SLU
12
MIS
JUJ
ENT
NEG
PAM
CBA
SGO
FOR
CHA
SAL
NEU
CRU
T FU
CAT
LRI
SJU
T UC
COR
CHU
MEN
BUE
SFE
12
24
Posicin 1994
CAPTULO XII LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLTICAS PBLICAS
150
CBA
BUE
120
SFE
COR
90
MEN
ENT
SAL
60
JUJ
T UC
30
CT E
LRI
CAT
SJU
SLU
SGO
0
0
35
70
105
140
175
210
CRU
CT E
160
SAL
T FU
PAM
FOR
140
120
MIS
CAT
SGO
100
SLU
CHA
80
LRI
COR
ENT
NEU NEG
CBA
BUE
SFE
JUJ T UC
SJU
60
MEN
CHU
40
20
0
0
30
60
90
120
150
180
210
240
231
140
Esfuerzo tributario
120
SAL
JUJ
CHA
SGO
100
PAM
SFE
ENT
BUE
NEG
FOR SJULRI
T UC
MIS
80
CBA
CRU
NEU
60
CAT
CHU
40
T FU
SLU
CT E
20
0
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
Figura 76 - Esfuerzo per cpita relativo y capacidad per cpita relativa 1994
450
T FU
400
350
300
250
CBA
SLU
200
NEU
CHU
150
100
CT E
SJU JUJ
LRI
50
CRU
PAM
NEGBUE
CAT
ENT
T UC
SAL
MIS
FOR
SGO
SFE
MEN
COR
CHA
0
0
20
40
60
80
100
120
140
160
152
Cuaderno de Economa No15 (1996), cuadro No. IV.6, promedio simple de las cuatro metodologas.
232
CAPTULO XII LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLTICAS PBLICAS
242
Santa Cruz
234
Nequen
223
La Rioja
219
La Pampa
194
Catamarca
188
Ro Negro
179
Formosa
170
Chubut
149
San Juan
148
San Luis
141
132
Jujuy
129
Salta
124
Chaco
117
Entre Ros
115
Misiones
110
Mendoza
108
Corrientes
104
Crdoba
104
Santa Fe
96
96
T ucumn
95
Buenos Aires
77
0
25
50
75
100
125
150
233
Condicin fiscal implcita en la Ley 20.221 (1973) y su relacin con el esfuerzo fiscal
En la Figura 78, Figura 79 y Figura 80 se presenta la relacin entre la situacin de confort-stress fiscal y el esfuerzo tributario.
La Figura 78 presenta la relacin entre los coeficientes que surgen de la Ley
20.221 de acuerdo al censo de 1980 y el esfuerzo tributario relativo de acuerdo con el
STPS correspondiente al ao 1978; en la Figura 79 entre los coeficientes que surgen de
la Ley 20.221 de acuerdo al Censo de 1991 y el esfuerzo tributario aproximado por el
cociente entre recursos propios y el PBI de cada jurisdiccin correspondiente al ao
1993. La Figura 80 presenta la relacin entre las inversas de la Ley 20.221 segn el
Censo de 1991 y el esfuerzo tributario relativo de acuerdo al STPS correspondiente a
1994.
La comparacin de las Figuras permite observar que las provincias en situacin
de stress fiscal se han movido a lo largo del tiempo hacia posiciones de menor esfuerzo
fiscal. Por ejemplo, en 1978, 13 de esas jurisdicciones exhiban esfuerzo tributario superior al promedio. En 1994, slo 4 tienen esfuerzo tributario superior al promedio.
Parte de este comportamiento debe adjudicarse a la creciente importancia cuantitativa y
a la creciente redistribucin del Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos.
234
CAPTULO XII LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLTICAS PBLICAS
180
CT E
PAM SAL
FOR
160
140
MIS
SGO
NEG
CHA
SLU
T UC
JUJ
CHU
SJU
NEU
120
CAT
100
LRI
80
ENT
COR
BUE
SFE
MEN
60
40
20
0
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
160
140
COR
PAM
120
MEN
SAL
100
CRU
LRI
80
JUJ
CHA
SGO
NEU
NEG
SJU
FOR
MIS
60
CAT
40
CHU
SLU
20
20
40
60
ENT
SFE
BUE
T UC
CT E
80
100
120
140
160
180
Figura 80 - Inversas Ley 20.221 1991 y esfuerzo tributario per cpita relativo 1994
200
180
160
MEN
140
CHA
120
COR
SFE
ENT
SGO
PAM SAL
NEG T UC
FOR
MIS
NEU
SJU
LRI SLU
JUJ
CT E
CHU
CRU
100
CAT
80
60
40
BUE
20
0
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
235
250
166
San Luis
143
Buenos Aires
124
Chubut
113
Santa Fe
99
Crdoba
82
Nequen
76
Corrientes
72
Santa Cruz
68
Entre Ros
68
T ucumn
65
Mendoza
64
La Pampa
59
Ro Negro
57
Jujuy
49
Misiones
46
San Juan
42
Salta
42
Catamarca
32
La Rioja
31
Chaco
26
25
Formosa
21
0
25
50
75
100
125
150
160
COR
MEN
140
SFE
CHA
120
100
80 FOR
60
LRI
ENT
SGO
CRU
SAL PAM
NEG
T UC
CAT MIS
CBA
BUE
NEU
SJU
JUJ
SLU
CT E
T FU
CHU
40
20
0
0
50
100
150
200
Confort-Stress (Capacidad/Necesidad)
236
250
300
CAPTULO XII LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLTICAS PBLICAS
XII.3 - Las diferencias interprovinciales de gasto pblico por habitante: evolucin de largo plazo153
En las secciones anteriores se documentaron las diferencias de capacidad, necesidad, confort y stress fiscales y las medidas de polticas pblicas impulsadas para
corregirlos. En esta seccin se presenta la evolucin del gasto pblico por habitante a lo largo del siglo pasado.
La Tabla 105 presenta la dinmica de las erogaciones per cpita de los gobiernos provinciales para aos seleccionados entre 1900 y 2000 (para cada ao se
normaliza el promedio de las provincias a 100).
153
237
1900
100
124
161
152
97
46
92
1916
100
112
126
119
89
73
144
1934
100
111
130
113
87
71
164
1960
100
96
87
94
86
113
132
156
151
470
165
94
116
69
65
42
77
86
38
26
34
31
10
66
83
60
57
88
105
59
49
31
33
57
73
88
205
59
76
78
56
42
28
19
40
81
33
42
42
105
134
163
100
83
103
104
125
162
130
105
94
92
79
76
1970
100
92
103
80
101
94
141
234
209
453
193
215
196
487
101
127
125
105
84
91
104
157
144
107
107
90
87
92
125
1980
100
86
113
81
94
82
98
215
185
436
219
155
207
433
114
170
165
101
82
121
125
217
174
106
138
99
124
104
160
1986
100
75
81
60
101
88
117
282
225
592
236
203
336
439
131
145
174
118
93
180
141
335
208
127
129
107
126
102
221
1995
100
83
107
70
90
105
103
217
178
350
179
163
235
493
117
164
180
115
89
105
121
235
202
83
127
98
101
117
157
2000
100
87
115
80
88
83
100
209
145
405
187
241
140
387
104
136
136
115
80
92
115
247
159
80
118
95
113
94
148
Se utiliz como variable sustituta del PBI per cpita de 1934 la estimacin del ingreso por habitante de
Moyano Llerena (1955) para el ao 1946.
155
Hasta 1935 consistieron fundamentalmente en Aportes del Tesoro Nacional y en aportes del Fondo
Nacional de Vialidad a los organismos viales provinciales (aportes condicionados que aparecen en 1932
con la Ley 11.658).
156
Segn se considere un modelo lineal o lineal en logaritmos, la variacin explicada es del 53% o 71%,
respectivamente. El coeficiente correspondiente a la variable independiente es positivo en ambas regresiones y la elasticidad-PBI resultante es superior a la unidad.
238
CAPTULO XII LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLTICAS PBLICAS
Hacia 1960 se haba obtenido una relativa igualdad de los niveles de gasto provincial per cpita, con excepcin del grupo de Baja Densidad. Los resultados de las
estimaciones economtricas para 1960 indican una prdida del poder explicativo de la
variable PBI y un avance de las transferencias del gobierno nacional como variable
explicativa.
La situacin en cuanto a erogaciones provinciales per cpita haba cambiado notablemente hacia 1980. Las estimaciones economtricas para este ao indican un incremento de la influencia de las transferencias nacionales en la determinacin del gasto
provincial.
A modo de sntesis, puede decirse que antes de los Regmenes de Coparticipacin
(1934) los valores mximos de las erogaciones provinciales per cpita correspondan a
las jurisdicciones Avanzadas, seguidas por las Intermedias y con el valor mnimo para
el grupo de las Rezagadas. Este ordenamiento muestra el efecto del funcionamiento del
sistema federal de gobierno sin ninguna modificacin producida por la operacin de
regmenes de coparticipacin impositiva. La estrecha correlacin entre gasto per cpita
y nivel econmico provincial resulta de la necesidad de cada gobierno de ajustar sus
gastos a su restriccin presupuestaria. Hacia 1960 se haba obtenido una relativa igualdad de los niveles de gasto provincial per cpita entre los distintos grupos; esa igualdad
se alcanza por el efecto redistributivo de la operacin de los regmenes de coparticipacin. Hacia 1980, al acentuarse la importancia de la Coparticipacin Federal de Impuestos y dentro de su distribucin la mayor ponderacin de los prorrateadores redistributivos, se invierte la situacin inicial: las mayores erogaciones per cpita -con excepcin de las jurisdicciones de Baja Densidad- las exhiben el grupo de provincias Rezagadas, seguidas por las Intermedias y registrndose el menor valor en las Avanzadas.
La situacin de 1980 se profundiza hacia 1986, revirtindose hacia 1995 y 2000 las
tendencias de 1960-1986 aunque con diferencias al interior de los grupos.
En la Figura 83 se presenta la evolucin del gasto per cpita para algunos aos seleccionados, clasificando a las jurisdicciones en Avanzadas, de Baja Densidad, Intermedias y Rezagadas.
Figura 83 - Gasto per cpita por regiones. Aos seleccionados
250
200
150
100
50
0
Avanzadas
Baja densidad
1900
1934
Intermedias
1960
1980
Rezagadas
2000
239
Alberto Porto
241
simple con el que se analizan dos de los efectos que resultaran de la descentralizacin:
la redistribucin territorial y la eficiencia. Luego se realiza un anlisis emprico para
cuantificar y evaluar distintas polticas alternativas. En primer lugar, se cuantifican ganadores y perdedores de la poltica propuesta. En segundo lugar, se comparan tres polticas: (i) la actual, con provisin y financiamiento centralizado; (ii) la descentralizacin
del gasto y del impuesto, con cada municipio gastando lo que recaude en su jurisdiccin, y aplicando la alcuota que cobraba la provincia; (iii) la descentralizacin, pero
manteniendo el gasto que realizaba la provincia en cada jurisdiccin, ajustando la alcuota municipal para equilibrar el presupuesto. La evaluacin de polticas se realiza
comparando la desigualdad de gastos (polticas (i) y (ii)) y de alcuotas (polticas (i) y
(iii)). Se concluye que, como era esperable a priori, con la descentralizacin fiscal hay
ganadores y perdedores; que la descentralizacin fiscal aumenta la desigualdad territorial del gasto por alumno en EGB o de la alcuota del impuesto necesaria para financiar
el gasto fijado centralmente. En general, los resultados desde el punto de vista igualdad-bienestar favorecen la provisin centralizada.162 El anlisis de eficiencia intermunicipal de la provisin centralizada indica, por otro lado, que existen diferencias municipales no muy significativas. Si las municipalidades menos eficientes se mueven hacia
los niveles de eficiencia de aquellas que se encuentran en la frontera podra compensarse, aunque muy parcialmente, la mayor desigualdad.
donde k representa la eficiencia del gasto en EGB -transforma gasto en cantidades del bien privado numerario.
Como slo se analizarn las cuestiones vinculadas con las transferencias intermunicipales de recursos y con la eficiencia intermunicipal en la provisin de EGB se supondr, para simplificar, que [1] es lineal. En cada municipalidad el EGB se financia
con un impuesto proporcional (alcuota tk) sobre el ingreso per cpita (yk = PBIk) que
no origina costos de eficiencia; el presupuesto municipal (per cpita) es igual a
si o por no- se avanzaba significativamente en permitir y alentar la descentralizacin. Ese avance hacia la
descentralizacin no se repiti en la Constitucin finalmente reformada en 1994. En la Plataforma Electoral del Partido Justicialista para las elecciones de 1999 se planteaba la promocin del federalismo educativo (seccin 3.6) y la profundizacin del proceso de descentralizacin de funciones en general (seccin
7.3). La Gua de Polticas de la Alianza (1999) no explicitaba polticas de descentralizacin pero impona
restricciones a las polticas actuales o futuras; por ejemplo, en el rea educativa se buscaba una mayor
equidad social y regional y una calidad crecientemente uniforme.
162
Para una conclusin similar en el caso de Francia ver Prud'homme y Navarre (1992); para Estados Unidos ver, entre otros, Stern (1973), Feldstein (1975), Inman (1978) y Anderson (1994). Para una conclusin
similar con un anlisis dinmico, ver Fernandez y Rogerson (1998). Para un modelo terico en el que resulta ms redistribucin en un modelo centralizado que con la alternativa descentralizada, ver Brown y
Oates (1987).
242
[2]
tk yk = EGBk = egbk k
V * (tk , k , yk ) = (1 tk ) yk + k tk yk
V * (tu , u , yk , yu ) = (1 tu ) yk + u (tu yu )
V * (tu , k , yk ) = (1 tu ) yk + k tu yk '
En un segundo escenario (poltica III) el arreglo fiscal es proveer en cada municipalidad el EGB al nivel centralizado (tuyu) pero con la eficiencia de cada municipalidad
(k) y perfecta correspondencia fiscal -de modo que en cada municipalidad la alcuota
se ajusta al nivel tku que permita obtener el equilibrio presupuestario (EGBk = tkuyk =
tuyu). El nivel de utilidad en k ser
[6]
V * = [5] [4] = t u ( y k u yu )
donde, para simplificar, se supuso k = 1. Si V* es positiva (negativa) la municipalidad gana (pierde) con la descentralizacin.
A partir de [7] se pueden analizar dos efectos de la descentralizacin del gasto en
EGB sobre la utilidad de la municipalidad k. Supngase u = 1, de modo que no existe
243
ninguna ganancia o prdida de eficiencia por la provisin centralizada. En este caso (7)
se transforma en
[8]
V * = tu ( yk yu )
la alcuota de la municipalidad para financiar el nivel de gasto centralizado. Si la alcuota descentralizada es mayor (menor) que la centralizada, la municipalidad pierde
(gana) utilidad.
En las cuantificaciones se supone que el EGB se financia con un impuesto inmobiliario. Es equivalente
a la expresin [2] si hay una relacin fija entre el ingreso per cpita y la riqueza inmobiliaria per cpita.
244
ciones de aportantes netos y receptores netos por cifras de significacin que en el agregado se cancelan. Es interesante notar que algunas municipalidades rurales de gran extensin territorial y poblacin muy dispersa son receptores netos por montos totales
significativos. Esos clculos sugieren dos caractersticas de la distribucin intermunicipal del gasto provincial en EGB: la existencia de un criterio redistributivo (por ejemplo, de partidos del Gran Buenos Aires de Nivel Alto a los de Nivel Bajo) y la preocupacin (concern segn Behrman y Craig, 1987) por la situacin diferencial de algunas
municipalidades (por ejemplo, aquellas con poblacin dispersa). Los resultados incorporados en la fila I de la Tabla 108 indican un efecto "igualador" de la centralizacin:
la elasticidad del gasto en EGB con respecto a la recaudacin del impuesto inmobiliario es menor que la unidad.
El resultado financiero (relacin entre la recaudacin del impuesto inmobiliario y
el gasto en EGB centralizado) exhibe relacin positiva con el PBI de cada municipalidad (a mayor PBI, mayor aporte neto) y negativa con el porcentaje de personas con
Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) reciben aporte neto las municipalidades con
mayor porcentaje de NBI (Tabla 108, fila II).
XIII.2.b - Comparacin de las polticas i y ii. Desigualdad del gasto entre municipalidades
Si slo preocupa la desigualdad del gasto en EGB en las distintas polticas, la comparacin es entre el ndice de desigualdad de tuyu en (4) y el de tuyk en (5). Obsrvese que
de la expresin (4) resultara el mismo gasto per cpita en todas las municipalidades.
En general este no ser el caso -como se describi en la seccin anterior- ya que la autoridad provincial puede tener en cuenta consideraciones de equidad, diferente costo de
provisin del servicio en las distintas municipalidades, etc. Adems, el u puede diferir
entre municipalidades pese a que la provisin est a cargo del gobierno central.164 Los
ndices de Gini y Atkinson son los siguientes
Indice de Gini
Poltica I
Poltica II
0.262
0.325
Indices de Atkinson
Parmetros de aversin a la desigualdad
0.5
-1
-10
0.055
0.181
0.419
0.085
0.321
0.725
245
vincia) para aquellas municipalidades en situacin de desventaja relativa -sea por mayor pobreza y/o por caractersticas demogrficas.
En la Tabla 108 se presentan los resultados del anlisis de los determinantes del
gasto en EGB. Para el EGB centralizado (fila III) existen economas de escala (medidas por el nmero de alumnos), relacin positiva aunque no significativa con el PBI y
gasto decreciente con el porcentaje de poblacin con NBI (o sea, las municipalidades
con ms pobres tienen un gasto por alumno menor). Para el EGB descentralizado (fila
IV) se mantienen los mismos resultados, pero se hace ms importante el coeficiente de
NBI; esto significa que con la descentralizacin se acentuara la desventaja relativa de
las municipalidades pobres.
XIII.2.c - Comparacin de las polticas i y iii. Desigualdad de alcuotas entre municipalidades
Si existe un mandato del gobierno central de modo que el gasto descentralizado se
mantenga igual al centralizado y el ajuste se realice por la va de las alcuotas, la comparacin es entre los ndices de desigualdad de tu en [4] y el de tku en [6]. En la Tabla
107 se presentan los clculos de las alcuotas en las dos alternativas. Los resultados son
consistentes con los obtenidos en el anlisis de la Tabla 106. Los partidos de Nivel Bajo y los Perifricos del Gran Buenos Aires tendran que incrementar muy significativamente la alcuota promedio del impuesto inmobiliario para obtener una recaudacin
que les permitiera financiar el EGB con el nivel que resulta de la provisin centralizada. En cambio, los partidos de Nivel Alto del Gran Buenos Aires podran reducir sus
alcuotas a casi la mitad de las existentes (o mantenerlas y aumentar gastos en otras
finalidades). Los Centros Medianos del Interior y los partidos Rurales podran proveer
el servicio con una alcuota (promedio) menor. Aquellos partidos rurales con condiciones demogrficas que implican mayores costos de provisin tendran que duplicar o
ms que duplicar la alcuota. Los ndices de desigualdad de las alcuotas correspondientes a las polticas I y III indican un crecimiento de la desigualdad medida tanto por
la va del coeficiente de Gini como por el de Atkinson -con diferentes valores para el
parmetro de aversin a la desigualdad.
Poltica I
Poltica II
Indices de Atkinson
Indice de Gini Parmetros de aversin a la desigualdad
0,5
-1
-10
0,262
0,055
0,181
0,419
0,325
0,085
0,321
0,725
Poltica I
Poltica II
Poltica III
Segn desigualdad de
alcuotas (Gini)
1
2
247
El estado de California tuvo, entre 1947 y 1970, un sistema de financiamiento de la educacin bsica
en el que participaban los gobiernos locales (distritos escolares) y los gobiernos estatal y federal. Una pieza fundamental de ese sistema era una transferencia bsica del estado hacia los distritos escolares que se
calculaba en base al rendimiento del impuesto inmobiliario aplicando una alcuota mnima. Si el distrito
obtena con esa alcuota mnima un rendimiento mayor que la transferencia bsica, no reciba aporte del
estado. Los distritos escolares se financiaban adems con recursos propios que obtenan aplicando alcuotas adicionales. Adems, los estados y el gobierno federal otorgaban transferencias condicionadas para
educacin. Hacia 1970 el financiamiento local representaba el 50% del gasto total y pese a que el aporte
del estado tena un efecto de igualacin sobre el gasto por alumno en cada distrito escolar (comparado con
un sistema de financiacin local pura), el estado de California exhiba una de las distribuciones ms desiguales del gasto entre sus distritos escolares (el coeficiente de variacin del gasto por alumno era 0,23).
Sobre ese mtodo de financiamiento y sus consecuencias la Corte Suprema de California (1971) dictamin
que discriminaba contra los pobres ya que haca depender la calidad de la educacin de los nios de la
riqueza de los padres y de sus vecinos. Por esa misma fecha los votantes de California establecieron lmites para la alcuota del impuesto inmobiliario (se limit la alcuota conjunta de los gobiernos locales y
estatal al 1% de la valuacin fiscal de los inmuebles). Estas dos decisiones, una judicial y la otra que surgi del voto de la gente, llevaron a un cambio del sistema de financiamiento escolar que pas, fundamentalmente, al nivel estadual. De un sistema constituido por una transferencia bsica del estado, que redistri-
248
bua recursos entre los distritos, pero que permita que cada uno de ellos incrementara sus alcuotas para
incrementar su gasto, se pas a un sistema de financiamiento fundamentalmente estadual, con el objetivo
de igualar el gasto por alumno en todos los distritos. La centralizacin del financiamiento tuvo un fuerte
efecto igualador. El coeficiente de variacin del gasto por alumno pas de 0,23 en 1972 a 0,11 en 1987.
Pero el cambio de mtodo de financiamiento fue acompaado de un efecto no deseado. El gasto en educacin, como porcentaje del ingreso familiar, disminuy un 10%. De una situacin de gasto en porcentaje
del ingreso similar al promedio de los Estados Unidos, el estado de California pas a ubicarse alrededor de
15% por debajo de ese promedio. Una situacin similar se present en el estado de Washington en el que
el gasto en relacin con el ingreso disminuy 15% entre 1971 y 1992, como consecuencia de la centralizacin del financiamiento. Hawaii, tambin con financiamiento centralizado, presenta un nivel de gasto en
educacin relativamente bajo. Ver Rogerson y Fernandez (1999). En la Tabla 109 del Anexo de Tablas de
este captulo se incluye la participacin de las transferencias de los Estados en el financiamiento de la
educacin elemental y secundaria en los Estados Unidos.
169
Ver Rumi (2000).
249
(I)
70.694
197.602
178.126
28.998
121.258
120.304
58.932
53.499
68.889
25.794
924.096
Gasto Municipal en
EGB
(II)
40.284
197.830
270.851
40.187
94.229
108.183
54.184
52.583
59.452
6.312
924.096
Inmobiliario Gasto
Muninicipal en EGB
(I) (II)
30.410
-228
-92.724
-11.189
27.029
12.121
4.748
916
9.437
19.481
0
Nota: Se sigui el mtodo utilizado en Evaluacin de Polticas de Descentralizacin del Gasto en EGB
para los Municipios de Buenos Aires realizado en el marco del sistema de incentivos docentesinvestigadores proyecto PICT97 N 02 00000 - 02180 FONCYT, 1999. Ver en este trabajo el detalle
de los datos para todos los municipios de la Provincia de Buenos Aires.
Alcuotas para el
Alcuotas para el Gasto
Impuesto Inmobiliario
en EGB
(I)
0,54
0,52
0,54
0,72
0,56
0,78
0,97
1,12
1,37
0,86
0,96
(II)
0,31
0,53
0,86
0,98
0,57
0,72
0,96
1,11
1,32
0,18
0,95
Alcuotas relativas
(II) / (I)
0,57
1,02
1,59
1,36
1,02
0,92
0,98
0,98
0,97
0,22
0,99
Nota: 1) Se excluyeron de la muestra los partidos de Maip, Marcos Paz, Mar Chiquita y Salto; y 2) Se
sigui el mtodo utilizado en Evaluacin de Polticas de Descentralizacin del Gasto en EGB para los
Municipios de Buenos Aires realizado en el marco del sistema de incentivos docentes-investigadores
proyecto PICT97 N 02 00000 - 02180 FONCYT, 1999. Ver en este trabajo el detalle de los datos para
todos los municipios de la Provincia de Buenos Aires.
250
Constante
3
(16.92)
Alumnos
Imp. Inmob.
Alc. Imp.
Inmob.
Centralizado
Densidad de
pob.
% de
poblacin NBI
PBI
0,525
(19.29)
-1,088
(-1.40)
-0,0283
(-1.01)
832,4
(8.23)
-0,0034
(-2.18)
1037,3
(8.16)
-0,0046
(-2.39)
0,541
(8.87)
R2
Nro. obs.
0,816
129
0,145
(2.39)
-1,517
(-2.20)
0,145
129
-0,212
(-1.49)
0,001
(1.49)
-986,4
(-1.81)
0,239
129
-0,225
(-1.26)
0,0012
(1.48)
-1758,9
(-2.57)
0,273
129
0,32
130
0,445
(7.76)
Participacin
62,4
60,0
56,8
43,5
66,9
38,1
43,1
66,8
51,2
53,1
87,3
49,1
60,2
32,8
57,7
44,2
68,5
55,5
34,5
37,7
53,1
26,8
52,4
40,0
56,2
Estado
Montana
North Carolina
North Dakota
Nebraska
New Hampshire
New Jersey
New Mexico
Nevada
New York
South Carolina
Ohio
Oklahoma
Oregon
Pennsylvania
Rhode Island
South Dakota
Tennessee
Texas
Utah
Virginia
Vermont
Washington
Wisconsin
West Virginia
Wyoming
Participacin
45,9
66,8
44,8
23,1
8,4
39,8
72,9
38,0
40,7
50,0
43,6
57,0
25,1
43,6
43,1
25,9
45,8
41,9
56,6
33,1
32,2
71,6
40,2
65,7
51,2
47,2
251
253
Si se agregan otros objetivos sin duda importantes y relacionados con las variables fiscales- tales como enfrentar shocks externos, shocks macroeconmicos, atender
catstrofes naturales, promover la competitividad y el crecimiento econmico, ser
muy difcil lograr un mnimo acuerdo. Si bien existe interrelacin entre todos los temas
fiscales y, ms en general, en los de toda la poltica econmica, los problemas deberan
tratarse y resolverse de a uno por vez. Ciertamente hay temas que no son separables de
la coparticipacin, como por ejemplo las propuestas de descentralizacin de gastos e
impuestos. Pero otros temas, como los controles del endeudamiento, las metas macrofiscales, etc., deberan tratarse separadamente.
Si las provincias deben proveer los bienes pblicos y cuasi-pblicos en forma regular, es necesario asegurar un financiamiento adecuado que tenga el mayor grado de
previsibilidad posible. Ese financiamiento tendr un componente de recursos propios
de las provincias para que exista correspondencia fiscal marginal- y un componente
de recursos de coparticipacin debido a que de la divisin de funciones y recursos
entre niveles de gobierno, en una situacin de equilibrio fiscal consolidado, lleva en
general a la existencia de un gobierno federal superavitario y de gobiernos provinciales deficitarios.
La experiencia argentina indica que se trata de un rgimen estructural que debe
quedar al margen de la discusin diaria de la poltica fiscal. El tipo de servicios a proveer implica que su financiamiento debe ser estable y slo modificarse segn las cambiantes condiciones de la oferta y la demanda de esos bienes.
bucin deberan utilizarse slo datos censales, que son no manipulables y aceptables
por todas las partes.
La suma correspondiente a cada nivel de gobierno (distribucin primaria) debe ser
un porcentaje de todos los impuestos nacionales, excluidos los impuestos que gravan el
comercio exterior y los que gravan los salarios. Esta distribucin permite mayor previsin ms an si se utiliza un rezago de un ao para los recursos que se transfieren a
las provincias- y posibilita una presupuestacin sobre bases ms ciertas para los gobiernos provinciales. Si se cumple estrictamente esta regla, tiene la propiedad de ser
una restriccin presupuestaria fuerte. Evita la tentacin del gobierno nacional de modificar la mezcla de recursos, pasando recursos coparticipables a no coparticipables, para
aumentar su participacin en el total.
Una distribucin primaria fijada claramente en trminos porcentuales evita tambin la tentacin por parte del gobierno nacional- de crear centralmente fondos anticclicos que, finalmente, terminar gastndolos va el rompimiento de las reglas. Si cada
uno recibe un porcentaje predeterminado, cada uno ser responsable de suavizar o no
su ciclo que puede no ser igual para todos- con sus propios instrumentos y polticas.
El gobierno nacional debe administrarse con los recursos propios, los que obtiene del
rgimen de coparticipacin, con los instrumentos de poltica monetaria y el endeudamiento. Por su parte, los gobiernos locales deberan tener libertad de fijar las alcuotas
de sus recursos propios y de fijar sobre-tasas en algunos de los impuestos nacionales
que se recauden de sus residentes.
En cuanto a la distribucin secundaria los criterios deberan ser similares a los de
la primaria: la distribucin de recursos entre los gobiernos provinciales debe hacerse en
base a porcentajes. La negociacin o el manejo discrecional conducen al peor escenario. Las modificaciones deben transparentar la situacin actual -se deben incluir todas
las transferencias- y proponer cambios en el margen hacia el futuro, que estn sustentados en criterios objetivos.
El Congreso Nacional debe asumir la responsabilidad de sancionar esta Ley y no
introducirle modificaciones de ningn tipo por el perodo de vigencia. Este Congreso
debera contar con el apoyo tcnico del Organismo Fiscal Federal, que podra, a su vez,
contar con el asesoramiento de investigadores de Universidades y centros de investigacin existentes en el pas, que se dedican al estudio del tema. El Organismo Fiscal Federal no debera tener ms que esas funciones tcnicas para que sea viable polticamente y para que las decisiones fiscales sean democrticas. Esto es esencial para un federalismo democrtico, no centralizador.
El Congreso Nacional debera comprometerse a no establecer asignaciones especficas (art. 75o inc. 3 de la Constitucin) y derogar todas las existentes. Fijadas las distribuciones primaria y secundaria, cada participante utiliza los recursos segn sus propias decisiones. El mecanismo de asignaciones especficas, que era inexistente en los
regmenes iniciales de 1935, aparece como mala prctica con la Ley 14.390 de 1954.
En los ltimos aos, al introducirse las pujas sectoriales en el rgimen de coparticipacin, aparecieron mltiples afectaciones especficas, ms otras que se han propuesto
(fondos educativos, para el pago de la deuda pblica, fondos anticclicos, etc.) y que le
daran mayor complejidad al rgimen.
255
segn poblacin del ltimo censo nacional y 90% segn los coeficientes
medios bsicos; el segundo ao 20% y 80%, respectivamente, hasta llegar
al 100% segn poblacin en el dcimo ao. Los coeficientes marginales
se aplican slo si la recaudacin aumenta.
En el caso de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, tal como ha sido la tradicin de los Regmenes de Coparticipacin anteriormente vigentes, se establece un tratamiento especial que mantiene el coeficiente de coparticipacin
actualmente vigente (1,4%). Segn lo establece en sus considerandos el Decreto 705 de 2003, ese porcentaje es compatible con los niveles histricos y
se detrae de la parte que le corresponde al Gobierno Nacional.
No deben crearse fondos como el ex Fondo de Desarrollo Regional (o su
antecesor el Fondo de Integracin Territorial) ya que pese a perseguir objetivos deseables (financiar infraestructura para el desarrollo regional)
terminan siendo cuentas que el Poder Ejecutivo Nacional maneja discrecionalmente. La creacin de infraestructura debe realizarse por acuerdos
especficos entre las Provincias involucradas y el Gobierno Nacional, en
los que cada parte colabore con sus propios fondos.
No deben mezclarse en el tratamiento de la coparticipacin otros temas
que sin duda son importantes. En particular, el control del endeudamiento de todos los niveles de gobierno (y quiz tambin el del sector privado) debe implementarse con otro instrumento legal.
Deben mantenerse los Aportes del Tesoro Nacional del art. 67o inc. 8 de
la Constitucin Nacional de 1853 (actual art. 75o inc.9) , con la regulacin
del art. 5o de la Ley 23.548, que obliga al Poder Ejecutivo Nacional a
rendir cuentas sobre la distribucin de los ATN.
59,76%
43,38%
42,42%
Total
2003
23,8
2,3
8,8
3,3
4,2
1,7
4,3
3,0
2,7
2,1
2,5
3,7
3,4
1,7
2,2
3,4
2,9
2,2
1,9
9,0
3,9
4,2
1,3
1,4
100,0
2004
23,8
2,3
8,8
3,3
4,2
1,7
4,3
3,0
2,7
2,1
2,5
3,7
3,4
1,7
2,2
3,4
2,9
2,2
1,9
9,0
3,9
4,2
1,3
1,4
100,0
2005
23,8
2,3
8,8
3,3
4,2
1,7
4,3
3,0
2,7
2,1
2,5
3,7
3,4
1,7
2,2
3,4
2,9
2,2
1,9
9,0
3,9
4,2
1,3
1,4
100,0
2006
24,0
2,3
8,8
3,3
4,2
1,7
4,2
3,0
2,7
2,1
2,5
3,7
3,4
1,7
2,2
3,4
2,8
2,2
1,9
9,0
3,9
4,2
1,2
1,4
100,0
2007
24,2
2,3
8,8
3,3
4,2
1,7
4,2
3,0
2,7
2,1
2,5
3,7
3,4
1,7
2,2
3,4
2,8
2,2
1,9
9,0
3,9
4,2
1,2
1,4
100,0
2008
24,3
2,3
8,8
3,3
4,2
1,7
4,2
3,0
2,7
2,1
2,5
3,7
3,4
1,7
2,2
3,4
2,8
2,2
1,9
9,0
3,9
4,2
1,2
1,4
100,0
2009
24,8
2,2
8,8
3,2
4,1
1,7
4,2
2,9
2,7
2,0
2,4
3,8
3,4
1,7
2,2
3,4
2,8
2,1
1,9
9,0
3,8
4,2
1,2
1,4
100,0
2010
25,3
2,2
8,8
3,2
4,1
1,6
4,2
2,9
2,7
2,0
2,4
3,8
3,3
1,7
2,2
3,4
2,8
2,1
1,8
9,0
3,8
4,2
1,2
1,4
100,0
2011
25,9
2,2
8,8
3,2
4,0
1,6
4,2
2,8
2,6
1,9
2,3
3,8
3,3
1,7
2,2
3,4
2,7
2,1
1,8
9,0
3,7
4,2
1,1
1,4
100,0
2012
26,5
2,1
8,8
3,2
4,0
1,6
4,1
2,8
2,6
1,9
2,3
3,9
3,3
1,7
2,1
3,4
2,7
2,0
1,7
9,0
3,7
4,2
1,1
1,4
100,0
2013
27,2
2,1
8,8
3,2
3,9
1,6
4,1
2,7
2,6
1,8
2,2
3,9
3,3
1,6
2,1
3,4
2,6
2,0
1,7
9,0
3,6
4,2
1,1
1,4
100,0
2014
28,0
2,0
8,8
3,1
3,9
1,6
4,0
2,6
2,5
1,8
2,1
3,9
3,3
1,6
2,1
3,4
2,6
1,9
1,6
9,0
3,5
4,2
1,0
1,4
100,0
Situacin
actual 2003
Transicin propuesta
Poblacin
Censo 2001
2005
2010
2014
23,8
23,8
25,3
28,0
2,3
2,3
2,2
2,0
8,8
8,8
8,8
8,8
3,3
3,3
3,2
3,1
4,2
4,2
4,1
3,9
1,7
1,7
1,6
1,6
4,3
4,3
4,2
4,0
3,0
3,0
2,9
2,6
2,7
2,7
2,7
2,5
2,1
2,1
2,0
1,8
2,5
2,5
2,4
2,1
3,7
3,7
3,8
3,9
3,4
3,4
3,3
3,3
1,7
1,7
1,7
1,6
2,2
2,2
2,2
2,1
3,4
3,4
3,4
3,4
2,9
2,9
2,8
2,6
2,2
2,2
2,1
1,9
1,9
1,9
1,8
1,6
9,0
9,0
9,0
9,0
3,9
3,9
3,8
3,5
4,2
4,2
4,2
4,2
1,3
1,3
1,2
1,0
1,4
1,4
1,4
1,4
Diferencia mayor vs 2do menor (entre Tierra del Fuego y Buenos Aires)
Diferencia 2do mayor vs 2do menor (entre Santa Cruz y Buenos Aires)
Diferencia 3er mayor vs 2do menor (entre La Rioja y Buenos Aires)
Desvo estandard
Bueno Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucumn
Tierra del Fuego
Ciudad de Bs.As.
38,1
0,9
8,5
2,6
2,7
1,1
3,2
1,3
1,7
0,8
0,8
4,4
2,7
1,3
1,5
3,0
1,7
1,0
0,5
8,3
2,2
3,7
0,3
7,6
259
290
CHA CO
CORRIENTES
MISIONES
240
SA NTIA GO DEL
ESTERO
JUJUY
SA LTA
LA RIOJA
TUCUMA N SA N JUA N
190
ENTRE RIOS
MENDOZA
CA TA MA RCA
SA N LUIS
140
SA NTA CRUZ
CBA
90
-
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
La Figura 84 revela las distorsiones que presenta la situacin actual. Buenos Aires
y Mendoza reciben una coparticipacin per cpita inferior al promedio nacional, pese a
que sus situaciones econmico-social son peores que las de varias provincias. La provincia de Chaco, la de peor situacin econmico-social, recibe mucho menos que otras
provincias de similar o superior nivel socio-econmico. Las diferencias horizontales
(entre jurisdicciones de similar nivel econmico-social) son tambin marcadas: Tucumn recibe menos que San Juan, Catamarca y La Rioja. La propuesta tiende a corregir,
aunque muy gradualmente, estas situaciones.
En cuanto a la viabilidad poltica, la propuesta resultara aceptable ya que la mayora de las jurisdicciones ganan o no tienen prdidas significativas. Si se considera
171
Ver Anexo VII para las proyecciones de gastos y recursos de los dos niveles de gobierno y de los ajustes requeridos para el logro de una situacin fiscal sostenible.
260
que todas las jurisdicciones que ganan, o pierden hasta 0,1 de punto porcentual, votaran
por la afirmativa, se obtendra la mayora absoluta requerida para la aprobacin de la
Ley en la Cmara de Diputados y en la Cmara de Senadores (art. 75o inc. 2 de la
Constitucin Nacional de 1994). En las restantes jurisdicciones la prdida mxima es
de 0,4 de punto porcentual y en esa situacin se encuentran provincias de alto nivel de
desarrollo socio-econmico relativo y/o con un trato relativo muy favorable en la situacin actual (San Luis, La Pampa, Santa Cruz y Tierra del Fuego). Varias de las provincias de este grupo no solo estn favorecidas por el rgimen actual sino que tambin
disfrutan de beneficios a travs del rgimen de promocin industrial (San Juan, San
Luis, Catamarca, La Rioja) y/o de la percepcin de Regalas Petrolferas y Gasferas
(Santa Cruz, Tierra del Fuego, La Pampa). Como variable para compensar determinadas situaciones en la transicin se contara con un punto porcentual de Aportes del Tesoro Nacional.
261
CAPTULO XV CONCLUSIONES
XV - Conclusiones
Alberto Porto
tiones, que son estudiadas en el Captulo III, son muy importantes ya que el federalismo argentino se ha ido apartando del federalismo democrtico y han quedado pobremente definidas las funciones de cada nivel, con un gobierno central que interfiere o
decide polticas locales, gobiernos locales que interfieren en las polticas nacionales y
pobre coordinacin interjurisdiccional.
Las transferencias intergubernamentales juegan un papel central en la organizacin federal de gobierno. Existen varios argumentos tericos para justificar su existencia, tanto por razones de eficiencia econmica como de equidad distributiva. El objetivo de los Captulo IV y V es presentar una revisin de esos argumentos y agregar una
nueva fundamentacin basada en la complementariedad entre los bienes pblicos y
cuasi-pblicos sub-nacionales, los ingresos personales y ciertos bienes bsicos como la
educacin elemental y la atencin primaria de la salud.
En el Captulo VI se brinda una breve sntesis de la evolucin histrica del tamao y la descentralizacin del Sector Pblico argentino, como introduccin a la problemtica del federalismo fiscal argentino. Los datos revelan, como en casi todos los pases de Occidente, un tamao creciente del gobierno general a lo largo del siglo XX. La
descentralizacin de funciones y gastos tambin ha sido creciente y no ha estado
acompaada de un proceso similar del lado de los impuestos.
En el Captulo VII se estudia con ms detalle la evolucin durante la segunda mitad del siglo XX de los gastos y recursos del gobierno nacional y el conjunto de gobiernos provinciales. La participacin provincial en los gastos ha sido creciente, de un
cuarto del total en 1950 y 1960 a ms de un tercio hacia el fin del perodo. La participacin provincial en los impuestos fue creciente entre 1950 y 1980, permaneciendo
luego en alrededor del 23% del total. El gobierno nacional est especializado en el pago de transferencias y los gobiernos sub-nacionales en la provisin de bienes y servicios. Los gobiernos provinciales realizan la mayor parte de los gastos en educacin y
seguridad.
En el Captulo VIII se realiza un anlisis detallado del comportamiento de las
erogaciones y recursos provinciales, por provincias y grupos de provincias para 19592001. Las erogaciones se estudian segn la clasificacin econmica y funcional.
En el Captulo IX se da una perspectiva histrica del Rgimen de Coparticipacin
de Impuestos. Se distinguen dos grandes perodos: el previo a la Coparticipacin de
Impuestos (1853-1934) y el de la Coparticipacin (1935 hasta la actualidad). En este
segundo gran perodo se distinguen nueve etapas en base a la evolucin de la legislacin y los resultados cuantitativos. Las cinco primeras etapas incluyen el nacimiento,
maduracin y perfeccionamiento y se extienden desde 1935 hasta fines de los aos 70.
Se inicia luego el camino hacia la desarticulacin y cada del rgimen, consolidndose
un Federalismo Coercitivo con el que se convive en la actualidad. Esta revisin seala
que el camino hacia un federalismo democrtico, cooperativo y responsable debe basarse en el establecimiento de reglas claras y estables para todas las partes.
La estructura tributaria argentina y el Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos han estado sujetos a una gran inestabilidad, que fue creciendo a lo largo del
tiempo. En el Captulo X se documenta la turbulencia de la estructura tributaria nacio264
CAPTULO XV CONCLUSIONES
266
ANEXOS
267
XVI - Anexo I. Medidas de autonoma y de descentralizacin fiscal del Sector Pblico argentino
172 173
Alberto Porto
n la Tabla 113 y la Figura 85 se presentan tres medidas de autonoma para el conjunto de jurisdicciones. Una primera medida es la correspondencia fiscal media, o
sea, la relacin entre los recursos propios174 y el gasto total. Se observa que en los ltimos quince aos, las provincias han financiado alrededor de un tercio de sus gastos
con recursos propios provinciales.
Tabla 113 - Medidas de autonoma (en porcentaje)
Medidas de autonoma
Sin Ciudad de Buenos Aires
Recursos propios provinciales / Gasto total
provincial
(Recursos propios provinciales + Coparticipacin
+ Regalas) / Gasto total provincial
1985
1990
1995
2000
30,3
26,8
31,3
30,4
77,7
68,4
63,4
66,4
72,9
74,8
56,5
60,0
36,3
31,8
36,7
36,0
80,4
70,0
66,4
69,4
73,3
74,7
56,7
60,0
Otra medida son los recursos de libre disponibilidad175 como porcentaje del gasto
total. Para el conjunto de provincias se pasa de alrededor de tres cuartos del gasto total
en 1985 a dos tercios en el ao 2000. Un cambio similar muestra la relacin copartici-
172
269
pacin sobre transferencias totales176 que disminuye del 73% en 1985 al 60% en el
2000.
Figura 85 - Medidas de autonoma (en porcentaje)
(Recursos propios provinciales +
Copartcipacin + Regalias) / Gasto
total provincial
Coparticipacin / Transferencias
totales
100
100
100
80
80
80
60
60
60
40
40
40
20
20
20
0
1985
1990
1995
2000
0
1985
1990
1995
2000
1985
1990
1995
2000
20
40
60
80
100
176
Las transferencias totales incluyen los recursos tributarios de origen nacional (coparticipacin y otros)
y las transferencias corrientes y de capital (no incluye regalas).
177
En la Tabla 118, Tabla 119 y Tabla 120 se presenta el detalle por provincias de estos indicadores.
270
+
+
+
+
+
+
+
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
=
+
+
+
=
+
-
1994
49,5
63,3
77,1
70,6
64,7
64,3
76,3
71,3
79,5
73,1
78,1
82,1
66,0
66,0
79,4
75,2
68,2
72,4
74,9
85,6
67,0
69,8
88,2
62,2
66,2
1999
36,5
61,6
72,7
60,8
57,1
70,0
64,1
68,0
75,2
67,8
72,5
75,6
62,3
64,0
76,7
65,8
62,2
65,7
67,5
74,1
60,0
66,3
80,9
61,9
60,4
271
Otro indicador es la descentralizacin dentro del Sector Pblico local, que viene
dado por la relacin Gasto municipal / (Gasto provincial + Gasto municipal) (Tabla
116). En este caso las provincias de Buenos Aires, Crdoba y Santa Fe son las que presentan una mayor descentralizacin local mientras que las provincias de Formosa y San
Luis son las que tienen una menor descentralizacin.
Tabla 116 - GM / (GM+GP)
(en porcentaje)
Provincias
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
Total pas
GM: Gasto municipal
GP: Gasto provincial
1994
31,0
18,2
29,9
13,8
16,8
18,1
24,8
8,7
16,4
19,6
21,5
18,7
13,3
17,4
16,3
15,5
12,5
13,8
15,3
29,6
15,4
23,4
22,5
24,1
1999
27,4
18,3
32,1
14,2
14,0
18,8
18,9
8,1
21,4
21,1
20,2
16,8
10,8
16,0
15,5
15,8
14,4
9,2
15,1
27,9
18,0
21,1
22,7
22,7
272
28
26
24
22
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
20
En la Tabla 117 se calcula la relacin entre recursos municipales propios y la totalidad de recursos propios locales (provinciales y municipales). Si bien la relacin es
bastante estable a lo largo de los aos (cerca de 28% para el total de provincias), se
observan marcadas diferencias interprovinciales, siendo Chubut la provincia con mayor
descentralizacin local de recursos.
Tabla 117 - RM / (RM + RP)
(en porcentaje)
Provincia
1993
1994
Buenos Aires
30,0
30,2
Catamarca
34,5
38,8
Crdoba
31,2
36,4
Corrientes
26,2
26,5
Chaco
41,7
31,3
Chubut
48,0
47,5
Entre Ros
34,6
31,0
Formosa
15,2
26,2
Jujuy
13,7
13,0
La Pampa
22,1
24,1
La Rioja
12,4
11,9
Mendoza
10,5
8,6
Misiones
28,3
29,6
Neuquen
18,1
15,6
Ro Negro
24,6
23,9
Salta
21,9
23,1
San Juan
11,8
15,9
San Luis
23,0
23,6
Santa Cruz
26,8
24,1
Santa Fe
26,0
27,1
Santiago del Estero
20,2
20,1
Tucumn
28,8
28,3
Tierra del Fuego
14,1
20,8
Total pas
27,7
28,3
RM: Recursos municipales
RP: Recursos provinciales propios
1995
29,0
39,2
34,1
25,9
27,5
45,8
29,2
25,1
13,5
24,7
20,7
12,1
30,3
18,3
25,3
21,9
14,6
16,5
24,7
30,5
23,0
29,9
20,7
28,3
1996
29,3
22,0
33,3
26,4
29,0
46,1
28,5
18,5
13,4
24,4
17,1
12,9
22,1
18,1
27,7
24,0
14,0
16,2
15,2
29,0
19,8
29,9
26,4
27,8
1997
28,3
16,2
34,7
22,4
29,0
47,3
27,7
22,2
22,4
21,3
17,9
11,9
20,8
17,8
21,4
27,8
12,1
11,4
19,4
29,1
17,4
29,5
27,3
27,4
1998
29,0
15,7
32,5
25,9
26,1
47,0
31,3
20,7
24,7
23,1
17,7
10,8
21,8
19,3
21,4
28,1
15,3
11,2
20,0
28,8
17,0
31,0
27,9
27,5
1999
30,3
21,8
34,0
28,7
23,4
46,6
31,0
17,9
28,4
23,9
10,8
11,6
24,3
19,0
22,8
23,3
15,1
10,6
14,2
28,8
17,0
28,0
23,3
28,2
273
1983
64
51
9
31
15
12
13
22
6
15
15
7
18
14
16
14
17
10
9
5
35
6
19
20
30
27
1984
66
61
3
32
10
14
16
36
6
15
15
5
21
12
15
12
18
8
5
8
31
8
18
11
33
30
1985
100
55
6
33
8
12
15
31
6
18
20
6
28
14
17
17
22
12
14
11
40
10
26
12
36
30
1986
110
55
8
36
10
13
17
33
6
19
23
7
26
16
17
18
20
13
15
10
40
12
25
13
37
30
1987
95
45
7
30
11
10
16
26
5
17
32
6
22
12
21
18
15
12
14
6
30
11
19
23
31
25
1988
88
41
9
34
16
9
14
23
4
14
33
5
24
16
17
15
15
8
13
5
30
11
17
23
30
25
1989
88
44
4
31
8
8
12
29
4
13
36
3
34
17
14
51
11
10
15
4
23
6
11
18
31
25
1990
76
43
3
34
10
9
13
28
5
11
41
4
30
15
19
17
18
11
15
7
39
7
13
15
32
27
1991
81
43
9
33
10
10
18
24
5
17
34
5
36
13
22
21
19
12
18
9
43
7
20
17
33
28
1992
76
54
6
38
12
10
15
24
6
25
31
7
38
16
25
24
22
17
19
19
47
9
20
25
38
33
1993
89
52
6
37
13
11
13
28
5
20
29
10
36
14
21
18
24
16
19
17
46
9
22
29
38
32
1994
96
51
6
40
12
12
13
29
6
19
27
11
49
14
26
22
24
10
20
17
47
12
21
21
39
34
1995
92
52
6
41
13
13
14
26
5
16
25
4
31
13
20
17
22
10
23
17
39
12
16
18
37
31
1996
84
50
8
49
12
14
14
31
8
18
27
8
27
16
24
20
24
16
34
26
41
14
18
18
38
33
1997
90
51
13
41
11
15
15
31
7
12
30
9
35
17
24
23
16
18
35
19
42
15
20
14
39
33
1998
104
49
14
42
10
13
15
29
5
11
31
8
40
16
25
24
17
18
36
21
36
15
22
14
39
33
1999
94
43
13
40
9
12
15
24
4
10
27
8
31
12
20
23
17
15
29
28
38
15
19
17
35
30
2000
95
44
12
39
12
12
18
22
4
15
33
7
30
14
22
21
15
13
30
26
39
15
22
24
36
30
2001
86
38
14
29
11
10
19
21
4
10
21
8
30
14
23
19
14
13
35
23
35
14
20
22
32
27
178
1983
77
72
32
55
38
35
68
43
21
38
34
29
60
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67
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57
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61
58
Los recursos propios provinciales incluyen, los recursos tributarios de origen provincial, los no tributarios excluidas las regalas, la venta de bienes y servicios de la Administracin Pblica, las rentas de la
propiedad y los recursos propios de capital.
274
1983
43
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24
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1990
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57
275
Horacio L. P. Piffano
l uso de los recursos no renovables plantea un conjunto de aspectos que deben ser
tenidos en cuenta para definir la poltica pblica ptima. Asimismo, el tema tiene
particular relevancia en el caso de los gobiernos de estructura federal como Argentina.
277
la forma de instrumentar los ahorros presentes, especficamente los ligados al diseo y operacin de los fondos de estabilizacin, precautorios o
de ahorro;
el diseo de instituciones fiscales y financieras que aseguren la sustentabilidad fiscal de mediano y largo plazo de las finanzas del gobierno.
XVII.1.a - Sobre los efectos de la volatilidad del precio del recurso, el inters de las
futuras generaciones y el uso de los intrumentos financieros
El nivel del precio domstico del petrleo constituye una variable econmica importante en los pases en vas de desarrollo pues influye marcadamente en el rendimiento tributario del gobierno, en el ingreso disponible y en el bienestar de los consumidores de
la presente y de las futuras generaciones.
El gobierno y los consumidores pueden sufrir prdidas importantes en el orden
fiscal y de bienestar, respectivamente, por cambios continuos en el precio del petrleo
y por un uso intertemporal no ptimo del recurso no renovable. A su vez, la volatilidad
de corto plazo en el precio del petrleo introduce costos en trminos de los inevitables
ajustes en contratos y decisiones de gasto, y por aversin al riesgo.
La idea de traspasar al sistema de precios domsticos (mercado interno) los cambios en los precios relativos que la economa internacional va generando ha sido considerada importante para orientar a una correcta asignacin de los recursos. Sin embargo,
los gobiernos suelen ser cautos en permitir trasladar plenamente dichos cambios, particularmente ante oscilaciones bruscas en los precios relativos, como en el caso del petrleo.
En los pases en desarrollo los instrumentos para cobertura del riesgo que se enfrentan con la volatilidad del precio del petrleo tienen muchas limitaciones para su
posible utilizacin, debido a circunstancias de diverso tipo (reducida capacidad financiera de consumidores y gobierno, bajo nivel de crdito disponible para ambos, altas
tasas de riesgo soberano).
En el intento gubernamental de estabilizar el precio del petrleo, se enfrenta un
importante trade off entre riesgo fiscal y cobertura del riesgo del costo social por la
volatilidad (aversin al riesgo y costos de ajuste). Adicionalmente, el tema genera la
necesidad de considerar aspectos operativos del uso de instrumentos financieros como
son los fondos de estabilizacin.
Existen dos mecanismos o sistemas que el gobierno puede elegir para su actividad
de suavizar los cambios en el precio internacional del petrleo. El enfoque discrecional
y el enfoque basado en reglas.
Para el uso de los fondos de estabilizacin en base al enfoque de las reglas, se han
identificado tres tipos de criterios de contingencia:
la regla del promedio mvil (que fija el precio interno como promedio
mvil de los precios spot pasados);
la regla gatillo (que implica no actualizar el precio interno cuando el precio internacional se mantiene dentro de cierta banda de variacin y se lo
278
modifica cuando el precio spot se ubica por encima de un monto gatillo predeterminado);
la regla max-min (que fija un piso y un techo para dejar variar del precio
interno), traspasando la variacin dentro de la banda al mercado interno.
Solamente si se superan esos mximos o mnimos el gobierno absorbe el
cambio (no traspasa al mercado el ajuste).
Las conclusiones del anlisis de las virtudes y defectos de cada alternativa parecen favorecer el enfoque de las reglas (no el enfoque discrecional) y dentro de las alternativas de contingencia, la regla max-min, con la banda flotando a ms largo plazo,
siguiendo la tendencia del precio promedio spot registrado dentro de la misma.
No obstante, los sistemas de cobertura a travs del mercado (contrato de futuros y
opciones) y la posible desregulacin parecen ofrecer alternativas adicionales particularmente atractivas en pases de baja capacidad de crdito y relativo apego a cumplir
con los contratos.
Naturalmente, pases de muy dbil institucionalidad y/o gobernabilidad, y de malos antecedentes como cumplidores de los contratos, enfrentan un desafo significativo,
donde cualquier alternativa aparece como de reducida eficacia o viabilidad.
Los problemas intergeneracionales complican el cuadro de la regulacin del precio del petrleo y los mecanismos de ahorro. Las normas de prudencia en el manejo
discrecional y/o las reglas precautorias tendientes a fijar un sendero de consumo/ahorro
estable en el largo plazo (consumption smoothing) demandan una disciplina fiscal y
financiera importante, que pases de dbil institucionalidad pueden no seguir por razones polticas.
Desde el punto de vista econmico, los gobiernos deberan destinar a sus Tesoros
el rendimiento del capital que pueda constituirse con las regalas y no el monto mismo
de dichas regalas. Es decir, la anualidad que corresponda a los recursos (provenientes
de las regalas) invertidos a largo plazo. Este es el concepto de uso racional del recurso
no renovable. Un criterio de destinar el rendimiento del recurso no renovable a gasto
corriente o consumo es simplemente destruir el capital en beneficio de la generacin
presente, proyectando a ms largo plazo una futura situacin de debilidad fiscal importante, que muy seguramente afectar negativamente el bienestar de las generaciones
futuras.
Es importante advertir sin embargo que la existencia de instrumentos financieros
como los fondos de estabilizacin o fondos precautorios, no pueden ser considerados
como garanta de un comportamiento fiscal prudente de los gobiernos. En realidad,
quizs se deba esperar la inversa, es decir, que gobiernos prudentes en materia fiscal
sern los que operen razonablemente bien los fondos. De todas maneras, el empleo de
los fondos y la fijacin de reglas complementarias de procedimiento, de transparencia
y numricas, parecen ser necesarias a fin de asegurar polticas fiscales sustentables.
Finalmente, las regalas petroleras no deben asimilarse a un impuesto que grava la
produccin de un bien reproducible, precisamente porque se trata de un bien agotable (no reproducible). Un impuesto a la produccin de un bien reproducible genera
carga excedente debido al excedente perdido (o dejado de obtener) por el productor,
279
al reducirse este excedente ms all del rendimiento para el fisco de dicho impuesto.
Esto resulta diferente en el caso de la explotacin de un recurso agotable. Si en un
ao se reduce el excedente econmico del productor de una actividad reproducible
hacia futuro, se estar asumiendo un costo de oportunidad (por prdida del excedente)
que no se recupera ms: la oportunidad de no haber generado excedente en el presente
cuando esto no anula la posibilidad de seguir obtenindolo en el futuro. El petrleo
constituye un activo cuya explotacin est sujeta a una decisin intertemporal de uso.
Esto significa que si el gobierno limita su explotacin en determinado ao, por ejemplo, ello no impide que al ao siguiente se lo haga. La decisin de hacerlo hoy o maana en realidad depende de cmo se ponderen las funciones de utilidad de la presente y
futura generacin, pues el recurso es agotable (no reproducible) y, por lo tanto, lo
que se lo aproveche hoy significar no poder aprovecharlo maana y viceversa. Claro
que a valores actuales contar con el activo fuera del subsuelo en el presente podra mejorar las posibilidades econmicas transformndolo en otro activo que obtuviera ingresos (reproducibles) a futuro. Pero el valor de este nuevo activo no puede ser otro que
el valor presente de su rendimiento, por lo tanto, debe asumirse que ste habr de ser
superior al valor del petrleo (y ello depende crucialmente a qu se destine el rendimiento de las regalas).
Tambin el ritmo de explotacin depende de la expectativa que se tenga respecto
a la evolucin futura del precio del petrleo (y ligado a esto las expectativas sobre
cambio tecnolgico), las reservas comprobadas o a descubrir, etc.
Adems, si el recurso no renovable es de propiedad del Estado (cualquiera sea,
nacional o provincial) el sector privado que explote un yacimiento debera recibir un
valor que compense el costo de los insumos aplicados y su margen de utilidad. El resto
debera ser el componente regalstico. Algunos gobiernos, para compensar el riesgo
asumido que normalmente es alto, suelen gravar el excedente que supere la tasa de beneficio normal con un impuesto a los beneficios extraordinarios. El beneficio normal
depende de las estimaciones sobre rendimiento de la cuenca de que se trate y el precio
de largo plazo del petrleo. En otros casos, como el de Argentina, por ese motivo se
prev que la regala vare entre el 5% y el 12%, dependiendo del tipo de cuenca, aunque normalmente ha sido del 12%.
Finalmente, con respecto a la alcuota se ha sugerido que las regalas no sean establecidas como porcentaje del valor de produccin (ad valorem, como en el caso de
Argentina) sino que sea especfica (una suma fija por m3 extrado y ligado al precio de
largo plazo). Esta recomendacin tiene que ver con los efectos sobre la volatilidad del
precio internacional del petrleo y su impacto en las finanzas de los Estados y en el
sector privado (traslado al mercado domstico de los cambios en el precio spot).
necesidad de establecer acuerdos de distribucin de un fondo comn que siempre acarrea problemas de coordinacin financiera y negociaciones peridicas, que de acuerdo
con la experiencia internacional introducen ingredientes de inestabilidad poltica adicional a la natural volatilidad del precio del petrleo en la proyeccin de los recursos
fiscales de los gobiernos.
Sin embargo, el sistema de concurrencia y el de coparticipacin acarrean el problema poltico de tener que delimitar los respectivos espacios tributarios (tax rooms) de
los gobiernos central y subnacionales. Cualquiera fuera la solucin -coparticipacin o
poderes tributarios separados- algn acuerdo de prorrateo del rendimiento potencial a
obtener de la explotacin fiscal del petrleo habr de tener que acordarse entre ambos
niveles de gobierno.
Finalmente, algn mecanismo de compensacin dirigido a regiones no petroleras
tendr que asimismo preverse. De hecho, el caso de Canad es aleccionador. El sistema
de nivelacin de capacidades tributarias instrumentado en Canad se debe, en gran medida, a la importante asimetra de recursos que detentan las provincias petroleras respecto de las no petroleras. De all que, con fines de compensar el efecto de empobrecimiento del vecino y reducir las disparidades de las capacidades tributarias propias
entre provincias, la Constitucin de Canad, junto al reconocimiento de la propiedad
provincial del recurso, ha establecido el principio de igualacin o nivelacin de capacidades tributarias.
XVII.4.b - Las regalas y los gastos totales de las seis ms importantes provincias
petroleras
Puede advertirse una configuracin simtrica a la evolucin observada con relacin a
los ingresos corrientes. Ello corrobora que los efectos de los cambios en el nivel general de precios de la economa, que operase durante los aos de la convertibilidad y los
ms recientes luego del abandono de este esquema monetario y los efectos de la devaluacin, no han impactado en el nivel de gasto de los gobiernos. Esto debido esencialmente a la poltica salarial del Sector Pblico en general, que no lleg a convalidar con
ajustes salariales los cambios operados en el valor de la divisa y en los precios internos
de la economa, luego de la devaluacin.
Asimismo, permite corroborar que la tendencia del gasto se ha ajustado a la evolucin de los recursos corrientes de los gobiernos, circunstancia que confirma el comportamiento procclico de la conducta fiscal de los gobiernos provinciales, en este caso
particular ligado muy estrechamente a la evolucin del rendimiento del recurso no renovable.
Finalmente, permite advertir que el destino de las regalas no ha sido el tender a
priorizar las erogaciones de capital, en tanto ellas han registrado un proceso de cada
relativa en el gasto total, circunstancias que indican que el esfuerzo recaudador ha ido
crecientemente destinado a financiar gastos operativos o reduccin del dficit de los
gobiernos.
La influencia del commodity como base de sustentacin de los ingresos de los gobiernos a travs de las regalas, permite adelantar la hiptesis de que el comportamiento procclico, medido en trminos del PBI de estas seis provincias petroleras, no habr
de estar estrictamente correlacionado con el ciclo y el comportamiento procclico fiscal
del resto de provincias no petroleras.
286
Regalas
Ingresos
corrientes
Regalas / Ingresos
corrientes (%)
Total de gastos
Regalas / Gasto
total (%)
1983
696.900
2.040.058
4,2
2.006.000
34,7
1984
635.000
1.811.025
5,1
2.057.800
30,9
1985
759.500
2.043.204
7,2
2.100.900
36,2
1986
978.200
2.651.697
6,9
2.879.500
34,0
1987
839.200
2.369.955
5,4
2.623.900
32,0
1988
839.200
2.369.955
5,4
2.623.900
32,0
1989
574.500
2.005.567
8,6
2.065.400
27,8
1990
530.400
1.714.465
0,9
2.053.262
25,8
1991
420.686
2.060.565
0,4
2.256.431
18,6
1992
496.537
2.974.416
6,7
3.140.060
15,8
1993
499.467
3.362.090
4,9
4.288.711
11,6
1994
527.999
3.864.398
3,7
4.471.816
11,8
1995
594.841
3.659.125
6,3
4.785.578
12,4
1996
736.878
3.987.981
8,5
4.883.923
15,1
1997
769.587
4.267.186
8,0
4.661.744
16,5
1998
552.814
4.297.213
2,9
4.975.973
11,1
1999
646.585
4.290.850
5,1
5.385.763
12,0
2000
1.011.651
4.735.634
1,4
5.223.722
19,4
2001
967.149
4.528.302
1,4
5.160.542
18,7
2002
2.004.995
5.622.834
5,7
5.290.261
37,9
Nota: 1983 a 1991 en miles de pesos de abril de 1991. Resto de los aos en miles de pesos corrientes
Incluye Santa Cruz, Neuquen, Tierra del Fuego, Chubut, Ri Negro y Mendoza
Fuente: Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economa
287
Por el contrario, se ha decidido una mayor centralizacin tributaria y consecuentemente menor autonoma provincial y reducida correspondencia fiscal para el universo de las fuentes tributarias, muchas de las cuales admiten la posibilidad tcnica de
ser descentralizadas.
Ahora bien, desde el punto de vista poltico la decisin adoptada por los constituyentes con la reforma de 1994 y la legislacin ligada al tema, es claro que habr que
reconocer que el nuevo acuerdo fiscal federal tendr que partir de la base de esta descentralizacin a los fines de redactar el nuevo acuerdo. Esto induce a un cuidadoso diseo de la futura Ley de Coparticipacin Federal de Impuestos. Particularmente, porque las asimetras regionales habrn de acentuarse como los datos as lo indican, y la
situacin de las propias provincias petroleras se ver muy probablemente afectada por
la volatilidad del precio internacional del petrleo.
Ambos aspectos se vern incrementados hacia futuro en la medida que nuevas
reas petroleras entren en produccin a partir de ahora resorte de decisin de cada
provincia donde se encuentre el yacimiento- y hasta tanto el recurso no se agote.
Si bien es posible aceptar algn rol regulador del gobierno central (clusula de
progreso), cualquier esquema legal que implique limitar el ejercicio del dominio (y
consecuente la explotacin) del recurso, puede ser cuestionado bajo el argumento de
vulnerar la propiedad provincial sobre el recurso. La intervencin del Poder Judicial
puede ser necesaria en un futuro de surgir conflictos graves entre ambos niveles de gobierno, como ya se anticipara.
Pero quizs el problema ms importante es que este rgimen descentralizado de la
explotacin del recurso no renovable y la volatilidad implcita en el rendimiento de la
explotacin del recurso, habr de limitar cualquier acuerdo que decida la distribucin
de la masa coparticipable en base a frmulas rgidas, tanto en la distribucin primaria
como en la secundaria.
Es probable que las rigideces terminen siendo modificadas de hecho, como en el
pasado han sido modificados los porcentajes de distribucin de fondos entre Nacin y
provincias, y entre ellas, al tergiversarse el rgimen general de la Ley 23.548 por un
conjunto de criterios de reparto ad hoc (aumento del nmero de ventanillas) que
oportunamente condujeran al actual laberinto de la coparticipacin.
La posible solucin es convenir la constitucin de un Fondo de Estabilizacin y
de Ahorro alimentado con parte de los recursos provenientes de las regalas. Se asegura
as que la volatilidad y el agotamiento del recurso no renovable no impliquen en el ms
largo plazo enfrentar conductas estratgicas de los gobiernos: presionando sobre el
fondo comn coparticipable por cambios bruscos en el rendimiento del recurso a muy
corto plazo, y luego nuevas presiones en el ms largo plazo cuando vean agotarse el
recurso luego de una explotacin acentuada del mismo.
288
2000
1500
1000
500
0
1983
1986
Total regalas
1989
1992
1995
1998
2001
Desde el punto de vista econmico como se indicara, un uso racional del recurso
por parte de las provincias petroleras, debe ser el destinar a sus Tesoros el rendimiento
del capital que pueda constituirse con las regalas (endowment) y no el monto de dichas
regalas. La tendencia registrada entre los aos 1983 a 2002 arroja una seal de alerta
respecto al destino dado a las regalas. Por otra parte, el destinar el monto total de las
regalas a gastos de capital fsico y humano, en sustitucin de dicho endowment, plantea el desafo de asegurar un genuino retorno econmico de largo plazo de las inversiones pblicas, que puede no estar en lnea con la calidad necesaria de los gastos de capital efectivamente incurridos.
El criterio de destinar el rendimiento del recurso no renovable a consumo o inversiones improductivas, es simplemente destruir el capital en beneficio de la generacin
presente y proyectando a ms largo plazo una futura situacin de debilidad fiscal importante, que muy seguramente ser planteada como exigencia al resto de los ciudadanos de otras provincias no petroleras.
XVII.4.d - Las regalas y el precio internacional del petrleo
Una de las recomendaciones de la teora del uso racional del recurso no renovable con
relacin al tratamiento fiscal del recurso es evitar correlacionar el rendimiento fiscal
con la volatilidad del precio del recurso. Los intentos de suavizar el precio interno del
petrleo y el desvincular el rendimiento fiscal de las oscilaciones de corto plazo del
precio del petrleo, son objetivos usualmente recomendados y perseguidos por las polticas pblicas de los gobiernos.
De la evidencia emprica analizada, sin embargo, surge muy claramente:
la volatilidad del precio del petrleo ha sido importante, oscilando entre
promedios anuales de aproximadamente U$S 14,50/m3 (1998) y U$S
289
Regalas
Precio petrleo
(U$S/m3)
15
19
16
20
24
22
21
18
17
18
22
21
14
19
31
26
26
978,2
839,2
839,2
574,5
530,4
420,7
496,5
499,5
528,0
594,8
736,9
769,6
552,8
646,6
1011,7
967,1
2005,0
Precio promedio
21
Regalas: 1983 a 1991 en miles de pesos de abril de 1991.
Resto de los aos en miles de pesos corrientes. Incluye Santa Cruz,
Neuquen, Tierra del Fuego, Chubut, Rro Negro y Mendoza.
Fuente: Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias,
Ministerio de Economa, y Energy Information Administration (EUA)
290
250
200
150
100
50
0
1986
1988
Regalas
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
Concluyendo sobre este punto, es posible afirmar que las polticas fiscales seguidas entre 1986 y 2002 no han respondido a la recomendacin de evitar oscilaciones de
corto plazo en los niveles de las regalas y que, en todo caso, deberan observar un
comportamiento similar a la tendencia de largo plazo del precio del petrleo.
La tendencia de las regalas durante la ltima mitad de los 80 y primera mitad de
los 90 result inversa a la evolucin del precio del petrleo. El cambio de poltica operada en la segunda mitad de los aos 90 revirti esta poltica, pero regul el nivel de las
regalas siguiendo de cerca el nivel que experimentaba el precio internacional del petrleo en el corto plazo, implicando por tanto una poltica fiscal marcadamente procclica con relacin al precio del commodity.
XVII.4.e - Las regalas y el Impuesto a los Combustibles Lquidos
La poltica fiscal aplicada a los hidrocarburos no puede descuidar que adems de las
regalas que gravan al recurso en boca de pozo debe agregarse el Impuesto a los Combustibles Lquidos, que grava los consumos de los derivados del petrleo.
Observando las participaciones relativas de ambos recursos surge que las regalas
pasan de constituir un tercio de los recursos totales a superar finalmente ms de la mitad a partir del ao 2000.
El producido del Impuesto a los Combustibles Lquidos es destinado al financiamiento de diversos tipos de gasto y es distribuido entre las provincias, tanto no petroleras como petroleras, en funcin de tales finalidades. Hay cuatro destinos diferentes de
dichos fondos: la red vial, la infraestructura provincial, el Fondo de Desarrollo Elctrico del Interior (FEDEI) y el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI).
El principal destino de los fondos no ha sido la construccin y mantenimiento de
los caminos sino la construccin de vivienda (FONAVI), finalidad que ha estado recibiendo el 60% de lo recaudado por este impuesto. Solamente el 20% es destinado a la
291
construccin y mantenimiento de la red vial. Sin embargo, en los hechos las provincias
han podido derivar esos recursos a otras finalidades, operando como transferencias de
libre disponibilidad.
Muchos pases utilizan el rendimiento del Impuesto a los Combustibles para redistribuir fondos entre provincias, sean o no petroleras. En el caso de Argentina, la distribucin del rendimiento del Impuesto a los Combustibles constituye una de las varias
ventanillas que configuran el ya famoso laberinto de la coparticipacin. Se trata de
un rgimen paralelo al de la Ley 23.548 de Coparticipacin Federal de Impuestos.
Los porcentajes de participacin segn los promedios calculados para el perodo
1992 a 2001 que evidencian gran estabilidad permiten identificar cuatro grupos de provincias:
un grupo de 3 provincias recibe el 30% del total (Provincia de Buenos Aires, Santa Fe y Crdoba), y de ese total la Provincia de Buenos Aires recibe la mitad (15%);
un grupo de 8 provincias recibiendo otro 30%, con participaciones muy
parejas en torno al 4% (Chaco, Corrientes, Misiones, Tucumn, Entre Ros, Santiago del Estero y Mendoza);
un tercer grupo de 9 provincias que reciben otro 31% del total, con participaciones asimismo muy parejas en torno del 3% (Salta, Formosa, Neuqun, San Luis, San Juan, Santa Cruz, Chubut, Jujuy y Ro Negro);
finalmente, un cuarto grupo de 4 provincias recibiendo el 9% restante,
con participaciones individuales en torno al 2% (Catamarca, La Pampa,
Tierra del Fuego y La Rioja).
292
Las provincias petroleras se encuentran distribuidas entre los grupos de participaciones intermedias (en los entornos del 4% y 3%), con la excepcin de Tierra del Fuego recibiendo la participacin menor del grupo. Mendoza recibe la mayor, y el resto la
intermedia entre estos extremos.
Un aspecto a resaltar es que en el caso de las provincias patagnicas, stas reciben
fondos de un impuesto al que sus habitantes no contribuyen debido al subsidio dispuesto para la regin. En efecto, dentro del gasto tributario del gobierno nacional, se deben
computar las exenciones para los combustibles lquidos a ser utilizados en la zona sur
del pas.
Lo analizado permite concluir que el esfuerzo de nivelacin que intente el gobierno nacional o el nuevo acuerdo fiscal federal, deber ser decididamente encarado a travs de la distribucin de la masa coparticipable del rgimen general de coparticipacin,
es decir, de lo que hoy se distribuye por la Ley 23.548. Se entiende, sin embargo, que
de acuerdo a lo analizado en este punto y en los puntos previos, la descentralizacin del
recurso natural habr de demandar hacia futuro cambios en la poltica tributaria nacional y en la distribucin del fondo de combustibles, coherentemente con la poltica regulatoria que finalmente se adopte con respecto a la explotacin de los hidrocarburos.
293
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Combustibles
Regalas
XVII.5 - Conclusiones
El uso de los recursos no renovables, como el petrleo, exige contemplar varios aspectos en orden a delinear una poltica pblica ptima: la distribucin intergeneracional de
su uso o sendero de explotacin de largo plazo del recurso, su distribucin intertemporal de corto plazo y la regulacin de su precio interno, los costos de los ajustes presupuestarios derivados de esta regulacin, la forma de instrumentar los ahorros presentes
del rendimiento del recurso consistentes con los aludidos senderos de explotacin y
precios en el corto y largo plazo, y el diseo de instituciones fiscales y financieras que
aseguren la sustentabilidad fiscal de las finanzas de los gobiernos.
En este anexo se ha analizado muy sintticamente esta problemtica, citando las
recomendaciones usuales de la literatura especializada y las alternativas que se han
sugerido para resolverla. Como criterio central se enfatiza que desde el punto de vista
econmico, los gobiernos deberan destinar a sus Tesoros el rendimiento del capital
que pueda constituirse con las regalas y no el monto mismo de dichas regalas. Es decir, la anualidad que corresponda a los recursos (provenientes de las regalas) invertidos a largo plazo. Que la alternativa de generar un fondo de inversin de largo plazo
que genere la renta para destinar al consumo presente y futuro es necesaria y que la
alternativa de invertir el producido de las regalas en gasto de capital debe garantizar su
destino a inversiones de alta productividad, evitando la virtual asignacin de fondos a
gastos de capital de baja calidad.
En el mbito de las teoras normativa y positiva del federalismo fiscal, los argumentos por la centralizacin de la explotacin del recurso no renovable como el petrleo, resultan importantes. Las razones aluden a los problemas de poltica macroeconmica anticclica, de asignacin de recursos, por los efectos de empobrecimiento del
vecino, distorsin en la asignacin espacial de factores y prdida del grado de percepcin del costo de oportunidad de las demandas de gasto presente a los gobiernos (co294
ANEXO III LA RESPONSABILIDAD PROVINCIAL EN EL DFICIT Y LA DEUDA DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO
XVIII - Anexo III. La responsabilidad provincial en el dficit y la deuda del sector pblico argentino
179
Alberto Porto
297
es que desde el 1/1/1985 caduc el Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos. La Secretara de Hacienda de la Nacin contabiliz entonces el monto total de
recursos coparticipables como recursos tributarios de la Administracin Nacional, a
diferencia del criterio seguido para el perodo 19611987. El cambio contable hace
aparecer a la Administracin Nacional generando financiamiento que es absorbido
por los gobiernos provinciales.
An cuando los datos se contabilizaran en forma homognea, mirar el dficit
fiscal provincial aisladamente puede conducir a conclusiones errneas. Considrese, a modo de ejemplo, el ao 1975. En medio de un desborde fiscal generalizado
(el dficit del Sector Pblico Argentino ascendi al 15,1% del PBI) las provincias
figuraron al tope de la responsabilidad, ya que colaboraron con el 44,6% de la
necesidad de financiamiento (equivalente a 6,7% del PBI). Lo que ocurri en el ao
1975 fue que el gobierno nacional financi gran parte de sus gastos con impuestos
no coparticipables (sobre Comercio Exterior y excedente de Combustibles) y con
emisin monetaria; de esa forma, cambi la mezcla entre los recursos coparticipables y los recursos totales. Los recursos coparticipables, que haban representado
casi el 60% del total en 1970, cayeron a slo el 20,2% en 1975. Este cambio en la
mezcla responsabilidad del gobierno nacional- impact directamente en la necesidad de financiamiento de las provincias.181 Un problema similar se presenta en
19811984, en el que la mezcla pasa del 59,8% en 1980; a 50,7% en 1981; a 53,4%
en 1982; a 25,3% en 1983 y a 27,8% en 1984. Este perodo ilustra otro argumento
que debe incorporarse y ponderarse: desde 1981, por decisin unilateral del gobierno nacional, la distribucin primaria correspondiente a las provincias cay del
48,5% (porcentaje de la Ley 20.221) al 29% en 1983.182 En este caso fue el cambio
en la mezcla y en la distribucin primaria lo que impact directamente en la necesidad de financiamiento de los gobiernos provinciales.183
El punto central es pues que no se pueden adjudicar responsabilidades basndose en la comparacin de datos contables heterogneos (19611984 versus 1985
1987) o slo aparentemente homogneos (como los casos ilustrados de 1975 y
19811984).184
181
La reversin posterior menor necesidad de financiamiento provincial puede ser adjudicada en buena
parte al cambio en sentido opuesto de la mezcla, que para el trienio 19781980 se ubic en alrededor del
60%.
182
Esta cada se origin en que una parte de los gastos nacionales (Seguridad Social y Vivienda) se descontaban de la masa coparticipable (en forma de pre-coparticipacin) antes de la distribucin entre la Administracin Nacional y las provincias.
183
Para ms detalles ver Captulo XI.
184
Un ejemplo de la utilizacin inadecuada de la informacin contable para adjudicar responsabilidades
dentro del Sector Pblico argentino puede encontrarse en Prudhomme (1995). Estas conclusiones se popularizaron y reprodujeron en otros trabajos y pasaron a formar parte de los preconceptos y tradiciones
orales sobre el comportamiento de los distintos niveles de gobierno en la Argentina, sobre las que alertaba
Nuez Miana (1973).
298
ANEXO III LA RESPONSABILIDAD PROVINCIAL EN EL DFICIT Y LA DEUDA DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
Promedio Simple
1961-1987
Necesidades de
financiamiento del
Sector Pblico
Administracin
Nacional
Provincias *
Sistema Nacional
de Seguridad
Empresas Pblicas
Social
(3) / (1)
en %
(1)
4,36
7,76
7,00
6,63
4,08
4,93
2,09
2,23
1,75
1,87
4,40
5,80
7,48
8,08
15,08
11,69
4,71
6,50
6,51
7,47
13,26
15,11
15,15
11,92
6,01
4,73
8,67
(2)
-2,15
0,35
1,10
1,83
0,28
1,03
-0,35
-0,42
-0,77
-1,23
-0,38
0,20
2,31
1,70
3,99
3,09
0,65
1,65
1,43
0,90
4,15
6,04
4,06
1,75
-5,60
-5,66
-3,57
(3)
0,65
1,35
0,91
1,06
0,96
0,94
0,49
0,42
0,71
0,77
1,43
2,42
2,77
3,56
6,72
3,66
1,28
1,56
1,40
1,93
3,89
2,20
4,85
5,33
6,25
6,89
7,45
(4)
-0,03
0,25
-0,30
-0,17
-0,43
0,19
-0,46
0,24
0,07
-0,03
-0,20
-0,04
-0,49
-0,35
-0,35
-0,12
0,00
0,03
0,02
0,04
-0,02
-0,04
-0,05
-0,03
1,10
1,30
0,81
(5)
5,89
5,81
5,28
3,91
3,27
2,78
2,40
1,99
1,74
2,36
3,34
3,22
2,89
3,17
4,72
5,05
2,77
3,26
3,67
4,59
5,24
6,91
6,30
4,87
4,26
2,20
3,88
14,90
17,40
13,00
16,00
23,50
19,10
23,40
18,80
40,60
41,20
32,50
41,70
37,00
44,10
44,60
31,30
27,20
24,00
21,50
25,80
29,30
14,60
32,00
44,70
104,00
145,70
85,90
7,23
0,61
2,66
0,03
3,92
37,55
Fuente: Sector Pblico. Esquema de Ahorro-Inversin-Financiamiento. 19611986, Ministerio de Economa, Secretara de Hacienda, Buenos Aires, 1988 y actualizacin. El signo positivo indica necesidad de
financiamiento.
Nacin
Provincias
Total
resultado
(3)
-0,40
-0,74
-2,06
-3,71
-3,66
-2,01
-2,62
-4,63
-3,34
-6,29
Responsabilidad
provincial (%)
(2)/(3)
72,5
118,9
44,7
36,9
18,6
23,4
31,7
35,2
34,7
38,5
(1)
(2)
1992
-0,11
-0,29
1993
0,14
-0,88
1994
-1,14
-0,92
1995
-2,34
-1,37
1996
-2,98
-0,68
1997
-1,54
-0,47
1998
-1,79
-0,83
1999
-3,00
-1,63
2000
-2,18
-1,16
2001
-3,87
-2,42
Suma no
-18,81
-10,65
-29,46
ponderada
Fuente: Secretara de Hacienda y Direccin Nacional de Cuentas Nacionales
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
en millones de
$
(1)
64.700
68.800
77.600
90.400
101.400
108.318
111.547
123.508
134.270
144.805
172.152
% del PBI
39
33
33
35
39
40
38
41
47
51
64
(3)/(1) en %
9,3
9,3
10,3
11,5
13,7
10,5
9,5
9,2
9,2
11,6
16,5
XVIII.3 - Conclusin
Los datos presentados revelan que la responsabilidad provincial en el dficit total del
Sector Pblico argentino fue de alrededor del 38% en 1961-1987 (promedio simple) y
de algo ms de un tercio en 1992-2001. La deuda pblica provincial alcanz, como
mximo, el 16% de la deuda pblica total en el perodo 1991-2001.
300
n este anexo se describe la evolucin de los gastos y recursos pblicos provinciales en el perodo 1959-2001. Se presentan los gastos provinciales per cpita, por
provincias, para 1959-2001. Los gastos por finalidad per cpita por provincias, se detallan para los aos 1959, 1970, 1980, 1991 y 2000. Tambin se presenta la evolucin de
la recaudacin propia y de los recursos de origen nacional.
Figura 91 - Gastos provinciales per cpita por grupo de provincias
(en pesos de 2001)
2500
2000
1500
1000
500
0
1959
1964
1969
Avanzadas
1974
Baja Densidad
1979
1984
1989
Intermedias
1994
Rezagadas
1999
T OT AL
Catamarca
900
2000
800
1800
1600
700
1400
600
1200
500
1000
400
800
300
600
200
400
100
200
0
0
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
185
1979
1984
Gasto de Capital
1989
1994
1999
GPPpc
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
1979
1984
Gasto de Capital
Catamarca
1989
1994
1999
GPPpc
301
Chubut
1600
1800
1400
1600
1400
1200
1200
1000
1000
800
800
600
600
400
400
200
200
0
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
1979
1984
Gasto de Capital
1989
1994
1999
1959
1964
GPPpc
1969
1974
Gasto Corriente
1979
1984
Gasto de Capital
1989
1994
1999
1994
1999
1994
1999
1994
1999
GPPpc
Corrientes
Crdoba
1200
1000
900
1000
800
700
800
600
500
600
400
400
300
200
200
100
0
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
1979
1984
Gasto de Capital
1989
1994
1999
0
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
GPPpc
1979
1984
Gasto de Capital
1989
GPPpc
Formosa
Entre Ros
2000
1400
1800
1200
1600
1000
1400
1200
800
1000
600
800
600
400
400
200
200
0
0
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
1979
1984
Gasto de Capital
1989
1994
1999
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
GPPpc
1979
1984
Gasto de Capital
1989
GPPpc
La Pampa
Jujuy
2500
1800
1600
2000
1400
1200
1500
1000
800
1000
600
400
500
200
0
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
302
1979
1984
Gasto de Capital
1989
GPPpc
1994
1999
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
1979
1984
Gasto de Capital
1989
GPPpc
Mendoza
3000
1200
2500
1000
2000
800
1500
600
1000
400
500
200
0
1959
0
1964
1969
1974
1979
Gasto Corriente
1984
1989
Gasto de Capital
1994
1999
1959
1964
GPPpc
1969
1974
Gasto Corriente
3000
1000
2500
800
2000
600
1500
400
1000
200
500
0
1964
1969
1974
1979
Gasto Corriente
1984
Gasto de Capital
1989
1994
1999
1994
1999
1994
1999
1994
1999
GPPpc
Neuqun
Misiones
1200
1959
1979
1984
1989
Gasto de Capital
1994
1999
0
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
GPPpc
1979
1984
Gasto de Capital
1989
GPPpc
Salta
Ro Negro
2000
1600
1800
1400
1600
1200
1400
1000
1200
800
1000
800
600
600
400
400
200
200
0
1959
1964
1969
1974
1979
Gasto Corriente
1984
1989
Gasto de Capital
1994
1999
0
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
GPPpc
1979
1984
Gasto de Capital
1989
GPPpc
San Luis
San Juan
1600
2000
1400
1800
1600
1200
1400
1000
1200
800
1000
600
800
400
600
200
400
200
0
1959
1964
1969
1974
1979
1984
1989
1994
1999
0
1959
Gasto Corriente
Gasto de Capital
GPPpc
1964
1969
1974
Gasto Corriente
1979
1984
Gasto de Capital
1989
GPPpc
303
Santa Fe
4500
1200
4000
1000
3500
3000
800
2500
600
2000
1500
400
1000
200
500
0
1959
0
1964
1969
1974
Gasto Corriente
1979
1984
1989
Gasto de Capital
1994
1999
1959
1964
1969
GPPpc
1974
Gasto Corriente
1979
1984
Gasto de Capital
1989
1994
1999
1994
1999
GPPpc
1200
6000
1000
5000
800
4000
600
3000
400
2000
1000
200
0
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
1979
1984
1989
Gasto de Capital
1994
1999
0
1959
-1000
1964
1969
GPPpc
1974
Gasto Corriente
Tucumn
1000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1959
1964
1969
1974
Gasto Corriente
304
1979
1984
Gasto de Capital
1989
GPPpc
1994
1999
1979
1984
Gasto de Capital
1989
GPPpc
Gastos
Generales
32,7
24,3
36,7
25,0
31,5
50,7
33,6
20,4
33,1
41,2
41,5
42,5
61,6
29,7
58,8
58,1
54,9
203,6
36,3
61,3
26,6
36,8
35,5
47,9
64,5
34,8
26,0
34,3
Seguridad
Salud
16,1
16,5
23,8
28,2
26,6
19,3
17,9
28,0
20,6
11,9
17,3
41,1
37,2
32,6
38,7
32,9
122,2
21,7
42,9
13,3
19,4
23,7
26,1
32,3
23,2
19,5
18,0
29,2
60,3
22,8
15,5
15,5
29,2
24,6
19,2
40,7
38,3
17,8
17,3
14,2
7,4
19,4
11,0
81,5
18,9
18,4
20,9
19,4
11,8
21,8
32,3
14,5
17,3
26,8
Educacin y
Cultura
28,9
7,3
36,3
22,6
41,4
31,7
36,1
34,5
38,2
41,2
47,4
31,9
19,0
14,9
13,1
27,4
61,1
22,9
12,3
15,2
27,2
5,9
43,6
32,3
8,7
34,7
28,7
Bienestar
Social
16,1
24,6
9,0
31,6
13,8
14,0
9,4
6,4
10,2
11,8
17,8
9,3
12,6
14,9
6,5
11,0
61,1
15,8
9,5
21,3
17,8
26,1
24,2
20,3
10,8
15,1
Desarrollo
42,7
34,3
43,5
51,8
27,6
82,5
39,0
40,9
15,3
53,0
118,6
25,2
44,2
52,0
97,9
19,4
5,5
61,1
37,9
61,3
30,4
48,5
29,6
30,5
32,3
55,2
21,7
40,1
305
306
Gastos
Generales
61,9
65,7
51,5
54,1
90,2
97,8
78,3
91,4
75,0
70,6
118,5
61,0
227,0
190,0
151,9
200,5
189,9
587,0
444,5
88,4
119,5
81,0
91,9
122,6
77,5
146,0
72,8
70,5
73,3
Seguridad
Salud
38,4
42,8
52,0
51,0
59,6
51,1
47,1
59,1
50,6
87,5
41,5
95,7
95,7
65,2
98,4
69,8
198,5
281,2
49,3
75,0
39,9
43,3
47,9
50,7
59,4
43,3
60,2
43,4
54,5
121,3
38,3
43,7
31,3
70,1
50,1
46,0
58,0
64,3
57,3
40,4
83,1
82,3
37,2
91,0
67,1
203,5
136,1
46,1
60,2
44,6
39,0
29,7
97,2
67,8
37,2
29,2
54,0
Educacin y
Cultura
78,1
24,7
90,2
88,5
87,7
88,9
79,0
88,2
59,6
85,0
83,6
78,1
101,8
80,8
46,2
94,7
102,8
269,1
117,9
60,5
56,1
48,1
72,3
38,8
96,3
51,1
52,9
60,5
76,9
Bienestar
Social
41,2
123,9
19,8
19,8
30,1
50,8
32,7
21,7
41,0
46,9
54,2
26,5
56,1
44,9
74,3
45,1
37,3
37,0
517,1
25,1
29,7
27,8
26,7
22,5
28,2
26,1
20,8
24,1
38,7
Desarrollo
101,5
84,3
84,7
130,9
121,7
199,3
119,7
129,5
74,1
197,4
110,7
102,7
380,8
323,9
398,8
279,6
407,8
602,1
226,8
159,2
256,4
112,1
171,7
255,5
93,5
280,5
144,6
139,6
121,3
Gastos
Generales
123,8
163,9
103,2
134,1
120,5
199,5
176,0
127,3
214,7
360,6
258,2
88,4
281,4
186,8
296,0
286,5
183,5
688,7
665,1
182,4
173,0
133,5
164,6
218,1
163,0
402,5
129,1
250,5
144,4
Seguridad
Salud
62,7
69,9
75,8
84,1
80,0
85,7
87,3
77,3
86,4
149,4
75,6
110,8
80,0
109,1
103,7
111,5
167,5
227,2
58,3
111,2
52,9
4,6
81,0
89,0
108,4
57,4
60,3
66,9
87,1
142,9
74,3
110,8
47,9
101,2
90,3
66,4
128,8
101,3
111,8
76,5
157,8
120,1
140,2
200,2
132,6
164,4
568,9
87,3
148,3
102,0
82,5
105,9
119,3
123,9
50,2
49,6
90,7
Educacin y
Cultura
144,9
181,5
133,7
145,8
146,3
153,2
183,5
172,1
206,1
171,7
211,6
178,7
237,8
213,4
187,0
263,5
256,0
304,0
107,5
182,0
259,5
184,8
219,0
215,4
161,4
216,7
165,0
115,2
158,3
Bienestar
Social
53,3
42,2
45,8
23,3
130,7
49,9
107,2
144,8
85,9
189,6
134,4
41,1
312,1
386,8
202,5
299,1
216,6
738,3
107,7
164,2
160,6
247,6
135,7
294,3
188,2
247,7
100,4
57,6
85,4
Desarrollo
140,2
281,5
115,4
93,3
140,0
115,4
164,1
121,6
145,9
300,3
309,7
118,8
414,9
318,6
622,8
301,1
195,7
1039,1
1168,0
213,6
383,0
155,1
149,7
219,0
256,8
448,9
201,1
209,2
164,7
307
308
Gastos
Generales
133,6
110,7
118,9
177,7
166,5
160,3
191,1
184,6
209,9
220,2
241,9
156,5
391,8
283,9
331,8
421,7
251,8
778,9
1135,8
251,2
287,6
227,9
213,4
413,0
215,0
586,4
147,5
253,9
170,3
Seguridad
Salud
51,9
56,6
71,2
65,6
54,5
64,4
66,7
67,6
72,8
87,2
50,4
116,4
110,5
71,9
117,6
83,4
253,5
231,5
71,2
96,2
54,2
63,4
118,8
71,0
128,8
48,8
71,0
59,5
85,5
243,5
60,7
74,1
53,5
60,5
98,7
87,7
135,8
113,5
120,9
68,0
198,1
144,6
208,5
262,2
158,6
197,3
365,9
118,7
167,8
73,5
80,1
181,0
161,9
350,0
83,8
96,6
97,7
Educacin y
Cultura
140,1
198,9
120,4
148,7
167,7
120,4
159,0
185,1
140,0
185,2
179,8
132,7
318,6
217,0
240,1
355,7
278,8
550,6
685,6
190,1
220,0
202,4
159,7
304,8
196,8
301,0
140,6
147,5
158,7
Bienestar
Social
60,6
80,1
49,2
66,7
76,0
78,9
123,0
95,5
98,9
231,2
170,7
103,9
232,8
207,1
145,0
278,9
157,3
446,6
495,5
151,2
357,0
132,5
146,4
157,3
101,4
364,1
104,7
118,5
89,6
Desarrollo
34,0
74,4
17,5
36,1
52,7
55,8
109,7
100,8
154,6
113,7
241,0
48,9
176,5
120,9
253,6
255,8
70,9
365,7
65,4
136,2
144,2
92,7
46,5
161,2
374,8
306,5
82,3
104,3
64,6
Gastos
Generales
207,7
178,2
186,2
251,8
246,9
246,0
287,9
274,2
240,4
404,5
312,3
248,8
475,7
310,6
387,2
582,8
370,8
908,1
1267,3
306,5
455,2
348,7
179,4
400,4
324,6
758,1
230,4
253,4
247,6
Seguridad
Salud
80,2
,0
90,8
82,3
91,4
83,3
81,3
97,5
73,3
88,2
66,2
69,3
164,7
134,9
111,0
195,3
109,9
296,1
297,0
85,9
102,3
79,4
84,3
113,1
84,4
156,0
66,1
84,3
85,9
119,7
405,2
82,5
69,2
71,8
94,3
118,6
126,0
118,6
155,3
145,9
81,6
246,0
176,7
290,0
311,9
122,3
363,5
386,2
105,5
163,7
106,6
68,2
132,8
103,5
240,0
88,9
108,6
124,6
Educacin y
Cultura
293,2
353,2
282,8
272,4
291,0
291,9
280,2
319,6
217,7
339,0
384,6
213,3
516,8
385,9
443,8
631,7
379,1
909,9
726,3
304,9
428,7
299,4
270,2
346,8
353,5
513,8
248,9
293,2
305,9
Bienestar
Social
82,9
79,4
81,3
73,8
102,9
82,1
121,2
133,7
101,9
142,2
210,2
59,1
241,5
113,2
187,8
203,8
143,7
698,3
522,0
96,0
148,4
67,4
78,5
105,7
63,9
291,2
65,0
57,8
98,6
Desarrollo
41,8
51,2
40,2
33,8
33,3
123,8
101,2
101,0
106,7
119,3
224,0
52,3
335,1
198,4
409,1
305,2
80,3
768,0
535,4
102,8
141,7
100,7
42,8
126,5
118,3
431,4
143,0
96,6
74,8
309
Impuesto sobre
Inmuebles
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Promedio
9,9
18,6
22,0
13,7
15,1
14,9
15,8
17,2
22,9
25,4
25,9
25,2
20,2
17,6
18,4
22,0
11,9
9,2
28,5
37,4
41,0
45,5
35,8
32,6
28,3
44,3
36,6
37,5
30,4
32,5
27,4
34,5
34,1
37,7
38,8
41,6
36,6
38,0
41,2
42,3
39,7
38,8
34,6
28,9
310
Impuesto sobre
Impuesto sobre Impuesto sobre
los Ingresos
Actos Jurdicos
Vehculos
Brutos
16,4
22,6
26,7
20,2
24,5
27,1
29,4
33,2
36,0
40,1
43,9
44,3
38,2
29,1
31,2
42,6
6,0
36,5
74,6
78,6
88,0
100,6
79,1
63,1
61,1
67,6
70,4
89,2
84,2
69,4
49,5
59,5
77,4
108,3
118,1
133,1
117,2
124,0
133,8
141,4
133,1
126,4
116,1
67,7
12,9
17,5
21,4
19,2
16,4
17,8
20,7
21,8
23,8
28,8
34,0
32,7
28,5
23,1
26,3
34,3
22,3
16,8
30,2
34,4
39,2
49,4
33,7
21,0
17,9
17,5
19,0
28,8
25,7
17,6
12,1
14,2
22,7
29,4
33,1
34,4
28,7
29,6
28,0
29,8
28,0
24,0
22,6
25,3
3,8
3,6
3,5
3,2
4,9
5,1
5,6
6,3
7,8
8,5
9,2
10,0
8,2
6,8
6,8
8,7
6,4
3,4
7,6
10,2
17,4
20,0
17,0
12,1
11,0
18,7
18,1
17,2
13,4
13,1
11,3
13,0
13,8
16,0
16,2
19,2
17,1
18,2
20,7
21,4
18,8
17,3
16,3
11,8
Otros
tributarios
Total ingresos
tributarios
7,9
15,9
20,6
14,4
16,8
23,2
21,0
16,6
18,2
19,1
18,5
20,2
17,8
11,0
12,2
16,7
12,0
12,1
12,5
11,6
14,8
20,4
9,7
7,1
2,4
2,6
4,2
4,8
5,8
4,8
3,4
3,8
3,8
17,6
20,0
18,9
18,1
20,4
31,8
33,3
34,3
35,5
27,1
15,4
50,8
78,2
94,2
70,6
77,7
88,2
92,4
95,1
108,7
121,9
131,6
132,4
112,9
87,5
94,9
124,2
58,6
78,1
153,3
172,2
200,4
235,8
175,2
136,0
120,8
150,6
148,5
177,6
159,5
137,5
103,7
125,1
151,7
209,0
226,3
247,2
217,7
230,2
255,6
268,2
253,9
242,0
216,7
149,1
Avanzadas
Baja Densidad
Intermedias
Rezagadas
BUE
COR
MEN
SFE
CHU
PAM
NEU
NEG
CRU
TFU
ENT
SAL
SJU
SLU
TUC
CAT
CHA
CTE
FOR
JUJ
LRI
MIS
SGO
55,9
56,4
57,3
51,5
51,5
55,7
49,5
52,0
55,0
57,1
56,8
56,3
55,0
52,5
50,8
51,7
50,2
51,4
49,2
50,9
53,5
51,0
51,4
54,5
54,4
56,3
51,2
49,1
47,2
47,6
52,0
51,7
47,9
49,5
49,4
49,7
50,4
51,7
53,4
53,1
52,3
51,3
49,7
8,7
10,2
9,3
9,4
9,0
7,4
11,6
9,8
10,2
10,4
9,3
8,8
9,1
8,2
8,3
6,6
5,0
5,9
9,4
10,1
8,7
10,4
10,0
9,7
9,4
9,9
10,4
10,3
10,0
11,5
10,1
10,9
11,0
11,9
11,6
11,7
12,3
11,5
10,1
10,3
10,0
10,5
10,4
6,6
4,7
4,7
5,5
4,9
4,7
5,1
5,5
4,6
4,3
4,5
4,8
5,5
6,8
7,0
6,6
6,5
5,5
5,2
6,1
6,9
5,5
4,7
4,0
3,4
3,2
4,2
4,6
4,6
4,4
4,7
4,2
5,2
5,2
5,5
5,8
4,8
4,3
4,4
4,5
4,7
4,3
4,9
10,9
13,1
12,6
15,3
15,3
13,2
14,1
13,3
12,6
11,9
12,6
12,1
11,9
12,8
13,7
12,6
14,4
12,0
13,8
11,2
10,6
11,8
12,2
11,8
12,3
11,6
13,0
12,6
12,3
13,6
12,2
11,4
12,9
11,7
11,6
11,6
10,6
9,7
10,4
10,5
10,6
11,0
10,4
0,2
0,3
0,3
0,5
0,6
0,5
0,4
0,6
0,5
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,8
0,7
0,9
1,0
1,0
1,0
0,7
0,9
1,1
1,1
1,2
0,9
1,2
1,4
1,5
1,4
1,5
1,1
1,1
0,8
0,8
0,7
0,8
0,8
0,7
0,7
0,8
0,9
1,1
1,1
1,2
1,3
1,4
1,1
1,3
1,3
1,3
1,0
1,1
1,2
1,2
1,2
1,2
1,4
1,2
1,0
1,1
1,3
1,2
1,2
1,1
1,1
1,1
1,2
0,8
1,1
1,1
1,6
1,3
1,0
1,6
1,5
1,3
1,3
1,1
1,1
1,2
1,1
1,2
1,2
1,1
1,1
0,2
0,1
0,1
0,2
0,3
0,2
0,3
0,3
0,3
0,3
0,4
0,5
0,5
0,5
0,5
0,8
0,6
0,6
0,7
0,8
0,7
0,9
0,9
0,8
0,8
0,8
1,0
1,1
1,3
1,1
1,2
1,2
1,5
1,5
1,5
1,6
1,8
1,8
1,7
1,9
1,9
2,1
2,4
0,6
0,7
0,7
0,8
0,9
0,9
0,9
0,9
1,0
1,1
1,3
1,3
1,4
1,4
1,4
1,8
1,3
1,7
1,3
1,5
1,4
1,3
1,3
1,4
1,3
1,2
1,5
1,7
1,9
1,9
1,8
1,8
2,0
2,0
1,9
1,7
1,5
1,7
1,5
1,7
1,6
1,8
1,7
0,4
0,4
0,4
0,4
0,2
0,3
0,5
0,4
0,4
0,5
0,5
0,4
0,3
0,3
0,3
0,2
0,2
0,3
0,6
0,6
0,5
0,6
0,6
0,5
0,6
0,6
0,8
0,7
0,6
0,6
0,5
0,5
0,7
0,6
0,7
0,7
1,0
0,8
0,8
0,7
0,7
0,8
0,6
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,2
0,2
0,2
0,2
0,3
0,4
0,2
0,3
0,4
1,1
1,0
0,8
0,5
0,7
1,0
1,0
0,7
0,6
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,6
4,1
3,2
3,0
3,6
4,9
5,8
6,5
5,1
4,2
4,0
4,1
3,9
3,7
4,2
4,4
4,0
4,1
3,9
3,5
3,0
2,6
2,8
2,6
2,7
3,0
3,0
2,8
3,6
3,3
3,4
4,0
3,7
3,0
2,9
3,2
3,4
3,9
3,8
3,5
3,4
3,4
3,2
3,5
0,7
0,6
0,8
0,9
0,8
0,8
0,8
0,7
0,9
0,9
1,0
0,9
1,0
1,2
1,2
1,4
1,5
1,3
1,9
2,1
1,8
1,9
2,2
1,7
1,7
1,8
2,2
2,2
1,9
1,6
1,2
1,4
1,4
1,3
1,4
1,4
1,4
1,5
1,5
1,5
1,8
1,7
1,7
1,4
1,1
1,0
1,5
1,0
0,9
1,2
1,4
1,3
1,2
1,0
1,0
1,0
1,4
1,2
2,2
0,9
0,6
0,9
1,1
1,4
1,3
0,9
0,7
0,6
0,7
0,9
0,9
1,1
0,9
0,6
0,8
1,0
1,1
1,1
0,9
0,8
1,1
1,1
1,1
1,1
1,1
1,2
0,7
0,6
0,6
0,7
0,7
0,6
0,6
0,6
0,5
0,6
0,6
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,4
0,5
0,6
0,6
0,6
0,5
0,5
0,4
0,7
0,7
1,0
0,8
1,1
1,0
1,2
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,1
1,1
1,4
2,8
2,2
2,7
2,8
3,1
2,7
2,3
2,7
2,5
0,6
0,7
2,2
2,6
2,4
2,5
3,2
4,1
6,4
3,8
3,1
2,7
2,9
3,2
2,8
2,6
2,7
3,0
3,2
3,6
3,0
1,9
2,0
2,7
2,3
2,2
2,1
1,9
2,0
2,0
2,0
2,2
2,2
2,8
0,2
0,3
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,1
0,3
0,2
0,3
0,3
0,3
0,2
0,3
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,1
0,2
0,3
0,3
0,4
0,4
0,3
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
1,2
1,2
1,4
1,5
1,6
1,5
1,2
1,2
1,2
1,3
1,3
1,2
1,2
1,3
1,3
1,5
1,5
2,5
1,7
1,6
1,6
1,6
1,5
1,4
1,5
1,4
1,2
1,2
1,3
1,2
1,2
1,3
1,3
1,1
1,1
1,1
1,4
1,5
1,3
1,2
1,2
1,1
1,1
1,3
1,2
1,0
1,1
1,2
1,2
1,2
1,4
1,0
1,3
1,3
1,2
1,2
1,5
1,5
1,1
1,7
1,3
1,3
1,2
1,2
1,3
1,3
1,3
1,3
0,9
0,9
1,2
1,4
1,1
0,9
1,2
1,2
1,0
1,1
1,0
1,0
0,9
0,9
0,9
0,8
1,0
1,1
0,2
0,2
0,2
0,3
0,3
0,2
0,2
0,2
0,2
0,3
0,4
0,4
0,4
0,5
0,5
0,5
0,6
0,6
0,6
0,5
0,4
0,5
0,5
0,5
0,6
0,5
0,4
0,5
0,4
0,4
0,4
0,5
0,5
0,4
0,4
0,4
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
1,2
0,8
1,1
0,9
0,9
0,8
0,8
1,0
0,9
0,9
0,8
0,8
0,9
1,0
1,0
1,2
2,7
1,5
0,9
1,0
0,9
1,0
0,9
0,9
0,9
0,8
0,7
0,7
0,9
0,8
1,0
0,9
0,8
0,8
0,8
0,7
0,6
0,6
0,6
0,6
0,7
0,8
0,7
0,2
0,1
0,2
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,2
0,2
0,1
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,3
0,4
0,4
0,3
0,3
0,3
0,3
0,3
0,4
0,3
0,2
0,4
0,3
0,2
0,3
0,3
0,3
0,6
0,7
0,7
0,8
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,6
0,7
0,8
0,8
0,7
0,8
0,9
0,9
0,7
1,0
1,0
1,0
1,1
1,3
1,1
1,1
1,1
1,1
1,3
1,3
1,1
1,0
1,2
1,2
1,3
1,2
1,1
1,2
1,6
1,4
1,3
1,2
1,4
1,5
0,7
0,6
0,6
0,6
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,6
0,6
0,8
0,9
0,7
0,6
0,7
1,1
1,0
0,9
0,9
0,9
0,8
0,9
0,7
0,7
0,8
0,8
0,9
0,9
1,0
0,5
0,6
0,6
0,8
0,7
0,9
0,8
0,9
1,0
1,0
1,1
1,0
1,0
311
Tabla 135 - Recursos de origen nacional per cpita del consolidado de provincias
(en pesos de 2001)
Ao
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
312
Regmenes de
Coparticipacin
nacional
71
104
125
113
108
102
146
166
164
164
170
160
143
102
144
194
118
166
255
226
226
252
155
117
117
106
241
266
256
223
221
211
298
318
285
299
256
273
305
323
318
318
281
Otras remesas
Total de recursos
de origen nacional
10
9
11
8
2
1
1
1
1
14
24
36
59
90
160
213
347
192
50
107
16
108
198
130
77
235
84
113
159
114
117
77
83
148
194
193
192
199
217
215
212
207
212
81
113
136
121
109
103
147
166
165
178
194
197
202
192
303
407
465
358
304
333
242
360
353
247
194
341
324
379
415
337
338
287
380
465
479
491
449
472
522
539
529
525
493
Avanzadas
Baja Densidad
Intermedias
Rezagadas
BUE
COR
MEN
SFE
CHU
PAM
NEU
NEG
CRU
TFU
ENT
SAL
SJU
SLU
TUC
CAT
CHA
CTE
FOR
JUJ
LRI
MIS
SGO
26,6
23,2
25,5
32,3
33,1
34,2
34,3
30,0
36,4
31,9
30,1
27,6
23,9
22,2
23,3
24,8
29,9
25,9
28,0
22,7
29,3
22,8
18,3
20,7
24,8
16,9
17,2
18,6
18,1
20,0
20,5
20,2
20,1
23,1
24,0
24,3
24,3
23,7
23,4
23,2
23,0
23,8
22,5
8,3
8,5
9,8
7,4
7,9
8,2
8,7
9,0
8,0
8,2
7,2
6,7
6,4
7,3
8,1
8,1
9,1
7,7
8,1
7,3
8,3
7,6
6,9
7,6
7,5
8,3
8,9
8,5
8,4
7,6
7,7
8,1
7,8
8,1
7,7
7,5
7,2
7,9
8,3
7,8
7,8
7,9
8,1
6,2
5,6
5,1
5,9
6,6
5,4
5,2
5,5
4,9
5,2
4,9
5,5
6,0
6,2
5,9
6,0
6,0
4,8
4,6
4,4
4,8
4,2
6,6
4,2
4,0
3,7
4,2
4,6
4,9
5,3
5,3
3,8
3,9
4,0
4,0
4,0
3,8
3,8
3,9
3,9
3,9
3,9
4,1
10,1
11,4
10,7
9,3
9,6
10,0
9,3
10,0
8,9
9,3
10,7
8,4
7,5
8,4
8,2
8,3
8,9
9,2
8,2
7,4
9,3
8,9
9,3
8,8
8,0
9,0
8,9
9,1
8,8
8,2
8,3
8,6
8,2
8,2
8,1
7,8
8,1
8,0
8,2
8,2
8,2
8,2
8,1
1,5
1,5
1,4
1,3
1,5
2,3
1,5
1,5
1,5
1,7
1,9
2,1
2,6
2,0
2,0
1,5
1,6
1,8
1,8
2,4
1,8
2,6
2,4
2,2
3,5
1,4
1,7
1,9
1,8
1,6
1,8
1,9
1,7
2,0
1,9
1,9
2,2
2,0
1,9
2,0
1,9
1,9
1,9
2,0
2,2
2,1
1,8
1,6
1,0
1,9
1,9
1,8
1,8
1,9
2,3
2,1
1,8
1,4
1,4
1,2
1,7
1,7
2,1
1,8
2,1
2,3
1,9
1,8
2,0
2,2
2,0
1,7
1,8
2,1
1,8
2,0
2,0
2,0
2,0
1,9
1,9
1,9
2,0
1,9
1,9
1,9
1,3
1,4
1,3
1,3
1,9
2,0
1,7
1,6
1,4
1,6
1,6
1,9
1,7
1,6
2,0
1,8
2,2
2,5
2,0
2,2
1,8
2,2
2,2
2,3
2,8
2,1
2,2
2,5
2,4
2,2
2,0
2,3
2,1
1,9
2,0
2,3
2,4
2,2
2,2
2,0
2,0
2,0
2,0
2,0
2,0
2,0
1,7
1,5
1,7
1,7
1,8
1,6
2,2
2,0
2,7
2,3
2,0
2,3
2,2
2,2
4,0
2,3
2,1
2,3
3,0
2,9
2,8
3,0
2,8
2,9
3,1
3,4
3,2
2,7
3,7
2,7
2,5
2,5
2,9
2,6
2,5
2,5
2,5
2,5
2,5
2,6
0,8
0,9
1,3
1,5
0,7
0,6
1,5
1,8
1,6
1,9
1,8
1,7
2,0
2,6
2,6
2,6
1,5
1,4
1,5
1,8
1,5
2,6
1,7
1,7
2,6
1,7
1,6
1,5
1,8
1,8
1,8
1,9
1,9
1,9
1,9
2,0
2,0
2,0
2,0
2,0
1,9
2,1
2,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,4
0,1
0,3
0,1
0,4
0,5
0,4
0,4
0,5
0,4
0,1
0,4
0,5
0,4
0,6
0,5
0,4
0,4
0,7
0,5
1,2
0,6
0,8
0,7
1,1
0,8
0,5
0,7
1,1
1,0
1,1
1,5
1,5
1,4
1,4
1,4
1,4
1,4
1,5
4,3
5,2
4,8
4,6
4,1
5,0
4,2
4,4
3,9
4,0
5,0
4,6
4,9
5,3
4,6
4,1
4,2
5,1
5,2
6,2
4,6
4,4
3,8
4,3
3,7
4,9
4,6
4,6
4,6
4,5
4,6
4,4
4,6
4,5
4,5
4,4
4,4
4,6
4,4
4,6
4,5
4,5
4,6
3,2
3,6
3,5
3,5
3,3
3,0
3,1
3,4
3,0
3,4
3,4
3,7
3,8
4,1
3,7
3,1
3,8
3,1
3,6
3,4
3,6
3,4
3,4
3,9
3,1
4,1
4,0
4,0
4,9
4,9
4,4
3,9
3,9
3,7
3,7
3,6
3,6
3,5
3,6
3,5
3,8
3,8
4,0
4,0
3,1
3,1
3,1
3,0
2,8
2,6
2,8
2,5
3,4
2,9
3,1
3,9
4,7
4,2
3,5
3,1
2,9
2,6
3,5
2,5
3,3
4,6
3,9
3,3
3,9
3,8
3,6
3,7
3,4
3,2
3,3
3,4
3,1
3,2
3,1
3,2
3,1
3,2
3,1
3,2
3,2
3,2
2,0
2,0
2,2
1,6
1,6
1,7
1,6
1,6
1,6
1,5
1,9
2,0
2,2
2,0
2,2
1,9
1,7
1,9
1,7
2,1
1,8
2,1
2,0
2,0
1,5
2,5
2,3
2,3
2,3
2,3
2,4
2,5
2,4
2,2
2,2
2,2
2,2
2,1
2,1
2,1
2,1
2,1
2,0
4,3
5,0
4,6
3,9
3,8
3,9
3,7
4,1
3,7
3,8
3,1
4,2
4,4
4,7
5,2
4,9
5,1
4,4
4,9
4,7
4,6
4,0
3,6
4,7
4,5
4,4
4,8
4,4
4,0
5,6
5,1
5,0
4,7
4,5
4,6
4,3
4,3
4,4
4,4
4,4
4,4
4,4
4,5
2,3
2,6
2,7
1,6
1,6
1,5
1,6
1,6
1,4
1,4
2,4
2,1
2,1
2,2
1,9
2,3
1,7
2,0
1,9
2,3
1,9
2,3
2,2
2,2
1,8
2,7
3,1
2,5
2,6
2,4
2,6
3,0
2,7
2,6
2,5
2,5
2,4
2,4
2,4
2,4
2,5
2,4
2,5
3,7
3,2
3,8
3,2
3,2
3,8
3,1
3,3
2,9
2,9
2,8
3,0
3,5
3,5
3,8
3,2
2,7
4,0
4,0
4,6
4,0
5,3
8,4
5,8
4,1
5,1
5,0
4,7
4,7
4,9
4,9
4,8
5,0
4,6
4,3
4,2
4,2
4,2
4,2
4,4
4,3
4,4
4,4
5,1
5,1
5,2
4,8
4,1
4,5
4,0
4,5
4,4
4,4
4,3
4,4
4,8
4,7
5,3
3,9
3,0
3,7
3,6
3,8
3,7
3,9
4,0
4,5
4,1
5,0
4,3
4,5
4,2
3,7
3,8
4,0
4,1
3,7
3,7
3,4
3,4
3,5
3,6
3,6
3,7
3,5
3,7
1,5
1,8
0,2
1,7
1,3
1,5
1,5
1,6
1,4
1,7
1,6
2,1
2,6
2,0
2,4
2,0
1,6
2,7
2,6
2,8
2,2
3,0
3,0
3,4
3,6
4,5
3,6
3,7
3,8
3,5
3,5
3,6
3,7
3,4
3,2
3,2
3,4
3,2
3,2
3,3
3,3
3,2
3,3
2,8
2,7
2,7
2,6
2,3
2,5
2,5
2,7
2,4
1,7
2,4
2,6
3,3
2,9
2,3
4,4
2,2
2,5
2,4
3,5
2,2
2,8
2,6
2,6
2,6
3,2
3,3
2,7
2,6
3,1
3,0
2,9
2,8
2,9
2,7
2,7
2,7
2,7
2,7
3,1
3,0
2,9
3,0
1,5
2,2
1,9
1,8
1,5
1,4
1,3
1,5
1,3
1,2
1,7
2,0
2,2
2,2
2,6
2,4
1,9
2,3
1,8
2,2
1,6
2,1
1,8
1,9
1,4
2,0
2,5
2,7
2,5
2,4
2,8
2,6
3,7
2,9
3,0
3,1
3,5
3,6
3,3
3,2
3,4
2,9
2,9
2,8
3,2
3,0
2,5
2,7
0,0
2,2
2,8
2,6
2,6
2,8
2,9
3,3
2,7
2,2
2,4
1,8
2,2
2,8
3,2
3,0
3,2
3,1
3,5
3,9
4,8
4,0
3,8
3,8
3,4
3,3
3,3
3,4
3,3
3,3
3,4
3,2
3,6
3,4
3,5
3,6
3,4
3,6
3,7
3,5
3,0
2,4
2,6
2,8
2,5
2,6
2,3
3,8
3,1
4,1
4,2
4,4
3,8
4,8
4,4
3,9
4,0
4,9
3,0
3,8
4,1
4,4
3,5
4,2
4,1
3,8
3,8
3,5
3,7
3,8
4,0
3,8
3,8
3,8
3,7
3,7
3,8
3,7
3,7
3,7
3,5
313
a seccin XX.1 de este anexo presenta la evolucin de la estructura tributaria nacional, por grupos de impuestos, para el perodo 1932-2001. Tambin se presenta
el ndice de turbulencia tributaria para el mismo perodo. La seccin XX.2 describe el
ciclo y la tendencia de la estructura tributaria argentina utilizando el filtro de HodrickPrescott. Este ejercicio se realiza para los grupos de impuestos analizados en la seccin
XX.1 y tambin para impuestos agrupados en coparticipables y no coparticipables.
Impuestos sobre
los Ingresos
Impuestos sobre
el Patrimonio
Impuestos sobre la
Produccin, el
Consumo y las
Transacciones
Impuestos sobre
el Comercio
Seguridad Social
Exterior
Total
1932
6,94
1,72
27,55
45,81
17,98
100,00
1933
9,19
1,58
27,78
44,81
16,65
100,00
1934
9,43
1,94
28,92
43,17
16,54
100,00
1935
10,29
1,83
33,85
38,60
15,43
100,00
1936
9,81
2,28
35,93
36,27
15,71
100,00
1937
10,93
1,66
34,26
39,28
13,87
100,00
1938
13,06
1,80
34,81
35,96
14,37
100,00
1939
13,98
1,79
37,38
31,64
15,22
100,00
1940
14,85
1,63
39,34
27,59
16,59
100,00
1941
15,13
2,34
42,48
22,65
17,41
100,00
1942
19,82
2,42
42,18
18,36
17,22
100,00
1943
23,76
2,78
42,97
11,78
18,71
100,00
1944
31,54
2,58
39,78
8,64
17,45
100,00
1945
26,46
1,75
34,25
8,07
29,46
100,00
1946
24,52
2,17
31,14
12,44
29,72
100,00
1947
29,72
1,12
21,29
13,94
33,94
100,00
1948
29,02
1,23
21,61
9,99
38,15
100,00
1949
25,96
0,94
28,33
4,78
39,99
100,00
1950
25,66
5,03
29,94
3,52
35,84
100,00
1951
25,54
3,30
32,80
5,36
33,00
100,00
1952
28,14
3,75
31,74
3,20
33,17
100,00
1953
23,18
4,65
33,69
1,84
36,63
100,00
1954
21,66
4,34
33,50
2,33
38,17
100,00
1955
22,13
3,77
32,46
2,85
38,80
100,00
1956
25,18
2,71
29,79
2,98
39,34
100,00
1957
25,76
1,89
33,42
3,62
35,31
100,00
1958
26,77
2,04
32,30
4,56
34,32
100,00
1959
27,63
1,54
28,54
6,79
35,50
100,00
1960
26,01
5,90
33,56
4,34
30,18
100,00
1961
24,15
4,46
34,84
3,72
32,84
100,00
1962
20,02
3,20
34,46
12,44
29,89
100,00
1963
18,40
2,47
35,75
14,07
29,31
100,00
1964
14,99
2,02
29,50
17,68
35,80
100,00
1965
20,61
1,96
30,38
15,15
31,91
100,00
315
Ao
Impuestos sobre
los Ingresos
Impuestos sobre
el Patrimonio
Impuestos sobre la
Produccin, el
Consumo y las
Transacciones
35,49
Impuestos sobre
el Comercio
Seguridad Social
Exterior
Total
1966
20,44
3,98
11,98
28,11
100,00
1967
18,04
5,49
29,07
15,71
31,70
100,00
1968
15,27
4,87
34,71
13,86
31,28
100,00
1969
15,79
5,06
35,41
13,83
29,92
100,00
1970
19,12
6,20
32,92
12,25
29,51
100,00
1971
14,56
5,75
33,45
13,11
33,13
100,00
1972
13,30
4,98
32,66
18,31
30,75
100,00
1973
14,16
5,24
30,17
15,57
34,87
100,00
1974
15,46
4,71
34,09
12,36
33,38
100,00
1975
8,44
0,53
36,35
14,22
40,46
100,00
1976
9,90
5,00
33,19
19,18
32,74
100,00
1977
12,94
6,65
42,50
11,52
26,39
100,00
1978
11,58
5,59
45,94
8,26
28,63
100,00
1979
8,08
5,05
45,50
9,25
32,13
100,00
1980
9,43
4,83
45,04
10,50
30,19
100,00
1981
10,86
5,24
56,00
11,77
16,13
100,00
1982
9,74
8,65
55,55
12,00
14,06
100,00
1983
7,83
7,39
51,91
17,36
15,50
100,00
1984
4,43
6,64
53,50
14,86
20,57
100,00
1985
6,16
7,10
44,95
18,88
22,92
100,00
1986
7,99
8,59
46,29
15,47
21,66
100,00
1987
10,26
8,78
42,79
12,61
25,57
100,00
1988
9,33
13,02
45,08
10,68
21,89
100,00
1989
10,97
13,26
36,06
24,13
15,58
100,00
1990
5,12
9,63
47,73
13,85
23,67
100,00
1991
4,85
13,00
49,86
6,87
25,41
100,00
1992
7,94
5,12
56,13
6,37
24,44
100,00
1993
11,55
1,84
54,76
6,64
25,21
100,00
1994
13,16
1,46
48,66
6,32
30,40
100,00
1995
14,98
1,24
51,14
4,53
28,12
100,00
1996
15,79
1,85
53,39
5,27
23,70
100,00
1997
17,14
1,27
53,99
5,78
21,82
100,00
1998
18,96
1,78
53,09
5,62
20,56
100,00
1999
21,00
2,12
52,52
4,88
19,47
100,00
2000
22,91
2,49
52,18
4,18
18,25
100,00
2001
23,43
8,34
46,66
3,67
17,90
100,00
316
Impuestos sobre
los Ingresos
Impuestos sobre la
Impuestos sobre
Impuestos sobre
Produccin, el Consumo
el Comercio
Seguridad Social
el Patrimonio
y las Transacciones
Exterior
Total
1933
2,25
0,15
0,22
1,00
1,33
1934
0,24
0,36
1,15
1,64
0,11
3,50
1935
0,85
0,10
4,93
4,57
1,11
11,57
1936
0,48
0,44
2,08
2,33
0,28
5,61
1937
1,13
0,62
1,67
3,00
1,85
8,26
1938
2,13
0,14
0,54
3,31
0,50
6,62
1939
0,92
0,02
2,57
4,32
0,85
8,68
1940
0,87
0,16
1,97
4,05
1,37
8,42
1941
0,29
0,71
3,13
4,95
0,82
9,89
1942
4,68
0,09
0,30
4,28
0,19
9,54
1943
3,95
0,35
0,80
6,59
1,49
13,18
1944
7,78
0,20
3,19
3,13
1,26
15,56
4,95
Ao
Impuestos sobre
los Ingresos
Impuestos sobre la
Impuestos sobre
Impuestos sobre
Produccin, el Consumo
el Comercio
Seguridad Social
el Patrimonio
y las Transacciones
Exterior
Total
1945
5,08
0,83
5,53
0,57
12,01
24,02
1946
1,94
0,42
3,11
4,38
0,26
10,11
1947
5,20
1,06
9,86
1,50
4,21
21,83
1948
0,70
0,11
0,33
3,96
4,22
9,32
1949
3,06
0,29
6,72
5,21
1,84
17,11
1950
0,30
4,09
1,61
1,25
4,15
11,40
1951
0,12
1,73
2,85
1,84
2,84
9,38
1952
2,60
0,44
1,05
2,16
0,17
6,42
1953
4,96
0,91
1,95
1,36
3,46
12,63
1954
1,52
0,31
0,19
0,49
1,54
4,05
1955
0,46
0,57
1,04
0,52
0,63
3,22
1956
3,06
1,06
2,67
0,14
0,53
7,46
1957
0,57
0,82
3,63
0,64
4,02
9,69
1958
1,01
0,16
1,12
0,94
0,99
4,21
1959
0,86
0,50
3,76
2,23
1,18
8,53
1960
1,62
4,36
5,02
2,45
5,32
18,78
1961
1,87
1,44
1,28
0,62
2,65
7,86
1962
4,13
1,26
0,38
8,72
2,95
17,44
1963
1,62
0,73
1,30
1,63
0,58
5,86
1964
3,41
0,44
6,25
3,61
6,49
20,20
1965
5,62
0,06
0,87
2,53
3,89
12,98
1966
0,16
2,02
5,12
3,17
3,80
14,27
1967
2,41
1,51
6,42
3,73
3,59
17,67
1968
2,76
0,62
5,64
1,84
0,41
11,27
1969
0,51
0,19
0,70
0,04
1,37
2,81
1970
3,34
1,14
2,49
1,58
0,41
8,95
1971
4,57
0,45
0,53
0,86
3,63
10,03
1972
1,26
0,77
0,78
5,20
2,39
10,39
1973
0,86
0,26
2,50
2,73
4,12
10,46
1974
1,30
0,53
3,92
3,21
1,49
10,45
1975
7,02
4,18
2,26
1,86
7,08
22,40
1976
1,45
4,47
3,16
4,96
7,73
21,77
1977
3,04
1,65
9,31
7,66
6,34
28,01
1978
1,36
1,06
3,44
3,26
2,24
11,36
1979
3,50
0,55
0,44
0,99
3,50
8,97
1980
1,35
0,21
0,46
1,26
1,94
5,22
1981
1,43
0,40
10,96
1,27
14,06
28,13
1982
1,13
3,42
0,45
0,23
2,07
7,29
1983
1,91
1,26
3,64
5,36
1,45
13,61
1984
3,40
0,75
1,58
2,50
5,06
13,30
1985
1,73
0,45
8,55
4,02
2,35
17,10
1986
1,83
1,49
1,34
3,41
1,26
9,34
1987
2,27
0,19
3,50
2,86
3,91
12,73
1988
0,93
4,24
2,30
1,93
3,67
13,06
1989
1,65
0,24
9,02
13,45
6,32
30,67
1990
5,86
3,62
11,66
10,28
8,09
39,51
1991
0,26
3,37
2,14
6,98
1,74
14,49
1992
3,09
7,88
6,27
0,50
0,98
18,72
1993
3,61
3,28
1,37
0,27
0,77
9,31
1994
1,61
0,38
6,10
0,31
5,19
13,60
1995
1,81
0,22
2,49
1,80
2,28
8,60
1996
0,81
0,61
2,25
0,74
4,42
8,84
1997
1,35
0,58
0,60
0,51
1,88
4,93
1998
1,82
0,51
0,91
0,16
1,26
4,66
1999
2,04
0,34
0,56
0,73
1,09
4,77
2000
1,91
0,37
0,34
0,71
1,22
4,55
2001
0,52
5,85
5,52
0,51
0,34
12,75
Promedio
2,19
1,22
3,07
2,77
2,82
12,06
317
3.0
2.0
1.0
0.0
1930
1940
1950
1960
T URBU
1970
1980
1990
2000
T URBUHP
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
T URBUCICLO
186
Para el parmetro -que penaliza la variabilidad en el componente de tendencia, de modo que cuanto
mayor es el valor, ms suave es la tendencia- se adopt el valor 100, que es el sugerido por los autores
para series de frecuencia anual.
187
TURBU es la serie de turbulencia, TURBUHP es la tendencia calculada con el filtro, TURBUCICLO
es el componente cclico de la turbulencia. En las Figuras siguientes se utilizan denominaciones similares.
318
1940
1950
1960
1970
COM
1980
1990
2000
COMHP
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
COMCICLO
1940
1950
1960
ING
1970
1980
1990
2000
INGHP
319
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
INGCICLO
1940
1950
1960
INT
1970
1980
1990
2000
INT HP
1940
1950
1960
1970
INT CICLO
320
1980
1990
2000
Impuestos Patrimoniales
Figura 101 Impuestos Patrimoniales
Evolucin y tendencia
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
1930
1940
1950
1960
1970
P AT
1980
1990
2000
P AT HP
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
P AT CICLO
1940
1950
1960
SEG
1970
1980
1990
2000
SEGHP
321
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
SEGCICLO
1940
1950
1960
1970
COP
1980
1990
2000
COP HP
1940
1950
1960
1970
COP CICLO
322
1980
1990
2000
Impuestos no coparticipables
Figura 107 Impuestos no coparticipables
Evolucin y tendencia
4.3
4.1
3.9
3.7
3.5
3.3
3.1
2.9
2.7
2.5
1930
1940
1950
1960
NOCOP
1970
1980
1990
2000
NOCOP HP
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
NOCOP CICLO
323
ANEXO VI DESEMPEO COMPARADO IMPUESTO AL VALOR AGREGADO E IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
l objetivo de este anexo es comparar el desempeo relativo del Impuesto sobre los
Ingresos Brutos (IIB) provincial con el Impuesto al Valor Agregado nacional
(IVA). Esta comparacin resulta relevante dado que ambos son tributos que se aplican
de diferente manera sobre bases imponibles similares. La performance relativa permite
cuantificar el esfuerzo tributario de cada nivel de gobierno, realizndose adicionalmente una cuantificacin a nivel de jurisdicciones subnacionales para el caso del IIB.
4%
3%
2%
1%
2002
1999
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
1966
1963
0%
1960
5%
325
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
2002
1999
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
1966
1963
1960
0%
El incremento de la alcuota explica gran parte de este comportamiento. La alcuota pas de 13% (3110-90) al 18% (31-3-92) y al 21% (1-4-95).
326
ANEXO VI DESEMPEO COMPARADO IMPUESTO AL VALOR AGREGADO E IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
Coeficiente
[1]
1 = 1.59
[2]
1 = 1.64
(*)
Significatividad
z = 42.57
p-value = 0.0000
z = 49.46
p-value = 0.0000
Esta estimacin podra ser considerada como la elasticidad-ingreso si las alcuotas y la definicin de la
base imponible se hubieran mantenido constantes. Como esto no ocurre, esta estimacin se denomina
elasticidad ingreso aparente.
190
Se implement el test de Hausmann respecto de la aplicacin de efectos aleatorios.
191
Los aos 1975 y 1976 son atpicos dentro de la serie de recaudacin de IIB por provincia. En 1975 se
efectu un fallido intento de eliminacin del impuesto, que se restituy al ao siguiente. Las series muestran una fuerte disminucin de la recaudacin en 1975 y una recaudacin anormalmente alta en 1976, que
compensa la cada anterior. Si se considera el promedio de estos aos, se encuentran valores normales para
la dcada del 70.
192
El valor de 1,64 queda comprendido dentro del intervalo de confianza al 95% obtenido para 1 en el
modelo [1].
327
193
328
ANEXO VI DESEMPEO COMPARADO IMPUESTO AL VALOR AGREGADO E IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
Figura 111 Evolucin de la relacin recaudacin Ingresos Brutos con nivel de actividad
1.6
Modelo [1] (sin dummy)
Modelo [2] (con dummy)
1.5
1.4
1.3
2000
1997
1994
1991
1988
1985
1982
1979
1976
1973
1970
1967
1964
1961
1.2
Perodo
1056-1970
1956-1975
1956-1980
1956-1985
1956-1990
1956-1995
1956-2000
1956-2002
Elasticidad ingreso
aparente
1,16
0,68
1,06
1,30
1,29
1,61
1,91
1,98
En la Figura 112 se comparan los resultados para ambos impuestos. Se observa una mayor variabilidad en el caso del IVA,
cuyo rango va desde un mnimo de 0,65 en el perodo 1956-1973 a un mximo de 1,98
en el perodo 1956-2002. Por otro lado, la elasticidad-ingreso del IVA pasa a ser superior a la del Ingresos Brutos a partir del inicio de la dcada de los 90. Como conclusin
puede inferirse que la elasticidad-ingreso del IVA se ha incrementado en mayor medida que la correspondiente al Ingresos Brutos.
329
1,8
1,6
1,4
1,2
1,0
0,8
2002
1999
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
0,6
Si la variable bajo estudio es yt y la tendencia es definida como gt, se procede a minimizar (eligiendo a
gt) la siguiente expresin:
t =1
t =1
330
ANEXO VI DESEMPEO COMPARADO IMPUESTO AL VALOR AGREGADO E IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
Se expone como ejemplo el caso del clculo del comportamiento procclico para
la provincia de Buenos Aires. En la Figura 113 se presenta la serie en logaritmos de
recaudacin del IIB y su tendencia determinada por el filtro de Hodrick-Prescott.197
Figura 113 IIB Provincia de Buenos Aires
Evolucin y tendencia
8.5
log(IIB)
Tendencia HP(100)
8.0
7.5
7.0
6.5
6.0
5.5
5.0
4.5
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
4.0
11.6
11.4
11.2
11.0
10.8
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
10.6
197
El ao 1975 presenta una recaudacin anormalmente baja producto del intento fallido de eliminacin
del impuesto.
331
0.4
0.2
-0.2
-0.4
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
-0.6
Correlacin
Buenos Aires
0,43
Catamarca
0,07
Ciudad de Bs.As.
0,23
Chaco
0,36
Chubut
0,11
Crdoba
0,22
Corrientes
0,04
Entre Ros
0,41
Formosa
0,04
Jujuy
0,13
La Pampa
0,11
La Rioja
-0,20
Mendoza
0,04
Misiones
-0,17
Neuqun
0,18
Ro Negro
0,18
Salta
0,46
San Juan
0,28
San Luis
0,13
Santa Cruz
0,23
Santa Fe
0,28
Santiago del Estero
0,48
Tierra del Fuego
-0,09
Tucumn
-0,01
Promedio
0,16
(*) Correlacin significativa al 0,10
332
(*)
(*)
(*)
(*)
(*)
(*)
(*)
Significatividad (Pvalue)
0,00
0,66
0,14
0,02
0,51
0,15
0,82
0,01
0,81
0,42
0,47
0,21
0,78
0,27
0,26
0,25
0,00
0,06
0,40
0,14
0,07
0,00
0,59
0,97
ANEXO VI DESEMPEO COMPARADO IMPUESTO AL VALOR AGREGADO E IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
Desaprovechamiento
porcentual
8,70
5,83
11,95
4,82
16,02
6,79
10,41
5,36
7,79
6,72
5,22
14,24
7,00
8,61
11,32
8,96
9,91
8,29
11,04
9,29
8,11
8,05
10,06
7,34
Para el caso del agrupamiento de provincias ya presentado, los resultados se presentan en la Tabla 144.
Tabla 144 - Desaprovechamiento del impuesto potencial
por grupos de jurisdicciones
Jurisdiccin
Avanzadas
Baja Densidad
Intermedias
Rezagadas
Desaprovechamiento
porcentual
7,29
10,11
8,36
9,06
ANEXO VI DESEMPEO COMPARADO IMPUESTO AL VALOR AGREGADO E IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
impuesto (el grado de ineficiencia crece mucho, aunque se trata de una variacin
extrema de presin impositiva).
Figura 117 Evolucin del desaprovechamiento del impuesto potencial
Por grupo de provincias
100%
90%
80%
Rezagadas
Intermedias
70%
Baja Densidad
Avanzadas
60%
50%
40%
30%
20%
10%
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
0%
335
na modificacin de las relaciones fiscales entre la Nacin y las provincias requiere que est fundada en proyecciones de gastos e ingresos que sean sostenibles en
el tiempo ya que, en caso contrario, los incentivos a violar los acuerdos surgirn inmediatamente.
3,0%
Con referencia al comportamiento del nivel general de precios, las proyecciones se realizan en valores constantes del ao 2002.
En consecuencia las variaciones porcentuales anuales de precios especficos, salarios y
tipo de cambio se utilizan en trminos reales. En lo que respecta al tipo de cambio, se
337
Ver Cuadernos de Economa de la Provincia de Buenos Aires N15 (1996), para un anlisis del gasto
de cada jurisdiccin de acuerdo a la composicin y tipo del mismo.
199
Este mecanismo de ajuste tiene ventajas y desventajas. La ventaja es que permite que las jurisdicciones
alcancen un mismo nivel de provisin del servicio pblico en cuanto a la prestacin del servicio. La desventaja es que no tiene en consideracin los diferentes niveles de eficiencia entre las jurisdicciones. Es por
ello que el uso de este criterio se realiza en forma acotada, con una variacin mxima anual del 1% para
las situaciones ms alejadas de la meta.
338
Educacin Bsica
Se proyect en funcin del crecimiento esperado de la poblacin en edad escolar (entre 5 y
14 aos). Adems se consider una meta de cumplimiento de la Ley Federal de Educacin,
en el sentido que las provincias ms rezagadas puedan alcanzar un nivel de cobertura educativa de la poblacin en edad escolar similar al promedio (grado de escolaridad).
Salud
Se proyect en funcin de la tasa de crecimiento poblacional de los grupos que ms
demandan este servicio. Para esto se consideraron esencialmente las personas mayores
de 65 aos. Se incorpor una variable que refleja la situacin relativa de las provincias
respecto del indicador de necesidades bsicas insatisfechas (NBI).
Agua potable y Alcantarillado
Se proyecto en funcin de la tasa de crecimiento poblacional y se consider una meta
promedio de cobertura de la poblacin de cada jurisdiccin de agua corriente y cloacas.
Vivienda y Urbanismo
Se proyecto en funcin de la tasa de crecimiento poblacional y se consider una meta
promedio de reduccin del nivel de hacinamiento por provincias.
Promocin y Asistencia Social
Se proyect utilizando la tasa de crecimiento poblacional y el indicador de NBI.
Previsin Social
Se proyect en funcin de la evolucin demogrfica de la poblacin. Se supuso el mantenimiento del nivel de remuneraciones actuales en trminos reales.
Programas de Empleo y Seguros de Desempleo
Se proyect en funcin de la evolucin de la tasa de desocupacin y los niveles de informalidad esperados.
Otros Servicios Urbanos
Se proyect en funcin a la tasa de crecimiento esperada de la poblacin.
Gasto pblico en Servicios Econmicos
Se proyect en funcin de la tasa de crecimiento esperada de la poblacin y del crecimiento del PBI considerndose una elasticidad de 0,25.
Servicios de la Deuda Pblica
Se consider que para el perodo analizado (2004/2015), dado que est pendiente el
proceso de renegociacin de la deuda, el pas (Nacin y provincias) destinar al pago
339
de la deuda pblica el 3% del PBI,200 mientras que para el ao 2003 se utiliz el 2,5%.
Dentro de ese porcentaje las provincias se harn cargo de un monto como mximo
equivalente al 15% de la coparticipacin.
XXII.1.c - Recursos nacionales
Seguidamente se presentan los criterios empleados para las estimaciones de recursos
nacionales.
Ganancias Sociedades
Se consider la variacin del PBI, mantenindose inalterada la alcuota. La cobrabilidad
permanece constante en los niveles del ao 2002. Se considera una variacin exgena positiva de +50% en el ao 2003, consistente con un incremento de aproximadamente 3.000
millones de pesos producto de la no aplicacin del ajuste por inflacin. Para el ao 2004 se
aplica una variacin exgena negativa de 10% para eliminar el efecto transitorio del no
ajuste por inflacin del ao anterior. El no ajuste por inflacin tiene efecto positivo sobre la
recaudacin en el ejercicio fiscal cuando los contribuyentes generaron la ganancia por la
variacin en los precios. En el ejercicio fiscal siguiente, si los precios se estabilizaron, la
recaudacin vuelve a niveles normales, aunque se mantiene un incremento por la estructura de anticipos que tiene el impuesto.
En el caso de eliminacin de las Retenciones a las Exportaciones, se supone un efecto positivo sobre la recaudacin de Ganancias producto de la mayor renta del sector exportador.
Ganancias Personas Fsicas
Se consider la variacin del PBI del ao anterior con la alcuota inalterada. La cobrabilidad permanece constante en los niveles del ao 2002. Se consideran las mismas
variaciones exgenas establecidas para el caso anterior, consistentes con la no aplicacin del ajuste por inflacin. Para el caso de la eliminacin de las Retenciones a las
Exportaciones se aplica un tratamiento similar que para Ganancias Sociedades.
Impuesto al Valor Agregado
Para todos los conceptos se mantiene inalterada la alcuota y la cobrabilidad permanece
constante en los niveles del ao 2002. Para proyectar cada concepto se desagrega en
los siguientes tems:
200
Es un promedio aproximado de los valores de supervit primario que sealan distintos analistas de la
situacin macroeconmica como requeridos para encarar un proceso razonable de renegociacin de la
deuda.
340
Reintegros a la Exportacin. Se mantuvo en valores constantes, el monto previsto en el ao 2003 de 1.200 millones de pesos.
Adicionalmente se incorpor el efecto de la eliminacin de los planes de competitividad (Decreto 730/01). El efecto sobre el IVA es de 121 millones de pesos anuales a
partir del ao 2004 por crdito fiscal de contribuciones patronales.
Internos Coparticipados y Adicional sobre Cigarrillos
Se consider la variacin del PBI del ao corriente. Se mantiene inalterada la alcuota. La
cobrabilidad permanece constante en los niveles del ao 2002. Se aplic una variacin positiva de 20% en el ao 2004 de acuerdo a las medidas tributarias de aumento de imposicin al sector implementadas a fines de 2003.
Ganancia Mnima Presunta y Bienes Personales
Estos impuestos tiene como base imponible el valor de los activos y de los bienes que
se dispone, respectivamente. Como proxy para proyectar la evolucin de la base imponible de ambos, se utilizan las variaciones previstas en el PBI. Se mantiene inalterada
la alcuota y la cobrabilidad permanece constante en los niveles del ao 2002.
Para el caso de Ganancia Mnima Presunta, en la hiptesis con cambios, se incorpora el efecto de la eliminacin de los planes de competitividad (Decreto 730/01). El
efecto es de 60 millones de pesos anuales a partir del ao 2004 por la reimposicin a
sectores actualmente exentos. Se supone la continuidad del tributo a partir del ao
2008, cuando finaliza su vigencia.
Impuesto a las Transacciones Financieras
La base imponible de este impuesto son las transacciones desarrolladas dentro del sistema bancario. Como proxy se considera la variacin de los depsitos bancarios, incorporando adems una variacin negativa (1% anual) producto de cambios en la operatoria bancaria de los agentes para minimizar el pago del tributo. Se mantiene inalterada la
alcuota durante todo el perodo de proyeccin.
Impuesto a los Combustibles
En este concepto se agrupan los siguientes tributos:
El Impuesto a la Transferencia de Combustibles Lquidos.
El Impuesto al Gasoil, Diesel-Oil, Kerosn y GNC.
La Tasa al Gasoil establecida por el Decreto 976/01
341
En todos los casos se utiliz para la proyeccin la variacin prevista del nivel de
actividad. En el caso de las rentas de propiedad se agreg una variacin exgena asociada a la evolucin prevista del tipo de cambio.
XXII.1.d - Recursos provinciales
Para el caso del Impuesto sobre los Ingresos Brutos, Sellos, Inmobiliario y Automotores se aplica la variacin del PBI del ao corriente (aplicndose valores de elasticidad),
mantenindose inalteradas las alcuotas y los niveles de cobrabilidad.
En cuanto a las regalas, este concepto resulta importante para algunas provincias.
En orden de magnitud para el ao 2003: Neuqun (814 mm$), Chubut (369 mm$),
Mendoza (302 mm$), Santa Cruz (299 mm$), Ro Negro (121 mm$) y Tierra del Fuego (100 mm$). Para proyectar este recurso se utiliza el PBI con una elasticidad unitaria
y una variacin exgena positiva que considera el incremento en el precio internacional
del petrleo por encima de una prevista cada del tipo de cambio en trminos reales.
los problemas estructurales no resueltos (inseguridad jurdica, congelamiento de tarifas, inexistencia de crdito, renegociacin de la deuda, ausencia de un rgimen transparente de transferencias intergubernamentales, etc.), permitan que la economa argentina mantenga un sendero de crecimiento del producto como el proyectado en la
Tabla 145. Resulta extremadamente difcil hacer una estimacin ms realista del PBI
en un escenario de tanta incertidumbre, pero en todo caso podra esperarse que la expansin actual debera tender a debilitarse si no se reestablecen los incentivos a la
inversin y se eliminan los recursos tributarios ms distorsivos.
En la Tabla 146 y la Tabla 147 se presenta el detalle de las estimaciones fiscales
para el gobierno nacional y las provincias del escenario status quo.201
Tabla 146 Proyeccin status quo Gobierno nacional
Concepto
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
68.006
62.496
43.520
12.334
16.791
14.395
9.580
9.396
5.510
69.247
63.951
45.244
11.878
17.857
15.510
9.922
8.785
5.296
70.798
65.631
47.413
12.590
18.682
16.141
9.985
8.233
5.167
72.256
67.216
49.149
13.094
19.533
16.522
10.393
7.674
5.040
73.600
68.654
50.617
13.618
20.203
16.796
10.818
7.219
4.946
75.170
70.288
52.082
14.026
20.895
17.160
11.260
6.946
4.882
76.952
72.119
53.633
14.447
21.611
17.575
11.720
6.766
4.833
78.822
74.036
55.231
14.880
22.351
18.000
12.199
6.606
4.785
80.780
76.042
56.879
15.327
23.115
18.437
12.698
6.465
4.738
82.829
78.137
58.577
15.787
23.906
18.885
13.217
6.343
4.692
84.972
80.324
60.328
16.260
24.723
19.345
13.757
6.239
4.647
87.209
82.606
62.133
16.748
25.568
19.817
14.319
6.154
4.603
89.544
84.984
63.994
17.250
26.442
20.302
14.904
6.086
4.560
Gasto Total
59.248 61.056
I.Funcionamiento del Estado
7.497
7.284
II. Gasto Pblico Social
30.771 31.559
II.1. Educacin, cultura, ciencia
3.443
3.850
II.2. Salud
1.838
1.854
II.3. Agua potable y alcantarillado
160
195
II.4. Vivienda y urbanismo
II.5. Promocin y asistencia social
2.323
2.879
II.6. Previsin social
19.712 19.739
II.7. Trabajo
3.294
3.041
2.585
III.Gasto Pblico en Servicios Econmicos 2.100
IV. Transferencias
18.880 19.628
RESULTADO PRIMARIO NACIONAL
8.759
8.192
En millones de pesos valores constantes a precios de 2002
62.654
7.361
32.086
3.850
1.874
197
2.909
20.403
2.852
2.639
20.569
8.145
64.163
7.438
32.710
3.866
1.894
199
2.940
21.062
2.749
2.693
21.322
8.092
65.565
7.517
33.347
3.882
1.914
201
2.971
21.717
2.663
2.742
21.959
8.035
66.962
7.596
33.981
3.898
1.934
203
3.002
22.366
2.577
2.792
22.594
8.208
68.395
7.676
34.610
3.914
1.954
205
3.034
23.011
2.491
2.842
23.267
8.557
69.846
7.757
35.234
3.930
1.975
208
3.066
23.651
2.405
2.894
23.961
8.976
71.319
7.839
35.858
3.950
1.996
210
3.098
24.285
2.320
2.946
24.675
9.461
72.806
7.922
36.473
3.971
2.017
212
3.131
24.909
2.234
3.000
25.412
10.023
74.309
8.005
37.078
3.992
2.038
214
3.164
25.523
2.148
3.054
26.172
10.662
75.829
8.090
37.675
4.012
2.059
217
3.197
26.128
2.062
3.109
26.955
11.380
77.452
8.175
38.349
4.033
2.081
219
3.231
26.724
2.062
3.166
27.762
12.092
Recursos Nacionales
Ingresos totales
I. Recursos tributarios
I.1 DGI
I.1.1 Ganancias
I.1.2 IVA neto
I.1.2 Resto
I.1 Seguridad Social
I.1 Comercio Exterior
II. Recursos no tributarios
Gastos Nacionales
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
33.332
11.338
3.114
18.880
34.763
12.018
3.117
19.628
36.219
12.499
3.151
20.569
37.503
12.999
3.182
21.322
38.571
13.389
3.223
21.959
39.686
13.791
3.302
22.594
40.872
14.204
3.401
23.267
42.094
14.630
3.503
23.961
43.352
15.069
3.608
24.675
44.650
15.521
3.716
25.412
45.986
15.987
3.827
26.172
47.364
16.467
3.942
26.955
48.783
16.961
4.061
27.762
31.928
8.158
21.167
9.670
3.847
225
1.033
1.572
4.442
378
2.603
1.404
32.329
8.264
21.383
9.714
3.909
229
1.052
1.596
4.509
374
2.682
2.434
32.709
8.372
21.589
9.758
3.973
233
1.071
1.621
4.578
355
2.749
3.509
33.142
8.482
21.842
9.818
4.045
237
1.090
1.647
4.658
347
2.819
4.361
33.578
8.593
22.102
9.878
4.119
242
1.110
1.673
4.740
340
2.883
4.993
34.023
8.707
22.368
9.939
4.195
246
1.131
1.700
4.823
333
2.949
5.664
34.476
8.822
22.638
10.001
4.273
250
1.152
1.728
4.908
326
3.016
6.396
34.938
8.940
22.913
10.063
4.353
255
1.173
1.756
4.993
319
3.086
7.155
35.455
9.060
23.238
10.125
4.454
260
1.195
1.785
5.109
311
3.157
7.898
35.982
9.182
23.571
10.187
4.558
265
1.217
1.814
5.226
303
3.230
8.668
36.520
9.306
23.909
10.250
4.665
269
1.240
1.845
5.345
295
3.305
9.467
37.068
9.432
24.254
10.313
4.774
275
1.264
1.876
5.467
287
3.382
10.296
37.639
9.561
24.618
10.376
4.886
280
1.288
1.907
5.591
290
3.460
11.144
10.162 10.626
En millones de pesos valores constantes a precios de 2002
11.654
12.454
13.028
13.871
14.953
16.131
17.359
18.691
20.129
21.676
23.235
Recursos Provinciales
Ingresos totales
I. Ingresos tributarios
II. Ingresos no tributarios y otros
III. Transferencias
Gastos Provinciales
Gasto Total
I.Funcionamiento del Estado
II. Gasto Pblico Social
II.1. Educacin, cultura, ciencia
II.2. Salud
II.3. Agua potable y alcantarillado
II.4. Vivienda y urbanismo
II.5. Promocin y asistencia social
II.6. Previsin social
II.7. Trabajo
III.Gasto Pblico en Servicios Econmicos
RESULTADO PRIMARIO PROVINCIAL
En millones de pesos
RESULTADO PRIMARIO CONSOLIDADO
201
344
La disminucin del Impuesto a las Transferencias Financieras tambin puede realizarse mediante la
instrumentacin de pagos a cuenta contra otros tributos (IVA y/o Ganancias), con las consiguientes venta-
345
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
68.006
62.496
43.520
12.334
16.791
14.395
9.580
9.396
5.510
68.173
62.876
44.169
11.878
17.857
14.435
9.922
8.785
5.296
67.957
62.790
45.859
12.968
18.857
14.034
9.985
6.945
5.167
67.527
62.487
46.529
13.891
19.863
12.775
10.393
5.565
5.040
65.937
60.991
46.262
14.880
20.788
10.593
10.818
3.911
4.946
66.569
61.687
48.505
15.787
21.883
10.835
11.260
1.922
4.882
68.588
63.755
50.016
16.260
22.631
11.125
11.720
2.019
4.833
70.679
65.893
51.575
16.748
23.403
11.423
12.199
2.119
4.785
72.845
68.106
53.183
17.250
24.202
11.730
12.698
2.225
4.738
75.088
70.396
54.842
17.768
25.028
12.046
13.217
2.337
4.692
77.412
72.765
56.555
18.301
25.882
12.372
13.757
2.454
4.647
79.819
75.216
58.321
18.850
26.765
12.706
14.319
2.576
4.603
82.313
77.753
60.144
19.415
27.677
13.051
14.904
2.705
4.560
Gasto Total
59.248 60.589
I.Funcionamiento del Estado
7.497
7.284
II. Gasto Pblico Social
30.771 31.559
II.1. Educacin, cultura y ciencia y tcnica 3.443
3.850
II.2. Salud
1.838
1.854
II.3. Agua potable y alcantarillado
160
195
II.4. Vivienda y urbanismo
II.5. Promocin y asistencia social
2.323
2.879
II.6. Previsin social
19.712 19.739
II.7. Trabajo
3.294
3.041
III.Gasto Pblico en Servicios Econmicos 2.100
2.585
IV. Transferencias
18.880 19.162
RESULTADO PRIMARIO NACIONAL
8.759
7.583
En millones de pesos valores constantes a precios de 2002
61.694
7.361
31.800
3.850
1.874
197
2.909
20.403
2.567
2.639
19.895
6.263
62.504
7.438
32.188
3.866
1.894
199
2.940
21.062
2.227
2.693
20.185
5.022
62.738
7.517
32.410
3.882
1.914
201
2.971
21.717
1.726
2.742
20.070
3.199
64.503
7.596
33.073
3.898
1.934
203
3.002
22.366
1.670
2.792
21.042
2.066
65.949
7.676
33.733
3.914
1.954
205
3.034
23.011
1.614
2.842
21.698
2.639
67.413
7.757
34.388
3.930
1.975
208
3.066
23.651
1.559
2.894
22.374
3.266
68.899
7.839
35.042
3.950
1.996
210
3.098
24.285
1.503
2.946
23.072
3.946
70.400
7.922
35.686
3.971
2.017
212
3.131
24.909
1.447
3.000
23.792
4.689
71.916
8.005
36.322
3.992
2.038
214
3.164
25.523
1.392
3.054
24.535
5.496
73.450
8.090
36.950
4.012
2.059
217
3.197
26.128
1.336
3.109
25.301
6.370
75.056
8.175
37.624
4.033
2.081
219
3.231
26.724
1.336
3.166
26.092
7.257
Recursos Nacionales
Ingresos totales
I. Recursos tributarios
I.1 DGI
I.1.1 Ganancias
I.1.2 IVA neto
I.1.2 Resto
I.1 Seguridad Social
I.1 Comercio Exterior
II. Recursos no tributarios
Gastos Nacionales
jas en trminos de lucha contra la evasin, pero junto con las dificultades de implementacin para el organismo recaudador.
346
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
33.332
11.338
3.114
18.880
34.297
12.018
3.117
19.162
35.544
12.499
3.151
19.895
36.367
12.999
3.182
20.185
36.682
13.389
3.223
20.070
38.135
13.791
3.302
21.042
39.303
14.204
3.401
21.698
40.507
14.630
3.503
22.374
41.749
15.069
3.608
23.072
43.029
15.521
3.716
23.792
44.349
15.987
3.827
24.535
45.710
16.467
3.942
25.301
47.113
16.961
4.061
26.092
31.928
8.158
21.167
9.670
3.847
225
1.033
1.572
4.442
378
2.603
1.404
32.329
8.264
21.383
9.714
3.909
229
1.052
1.596
4.509
374
2.682
1.968
32.709
8.372
21.589
9.758
3.973
233
1.071
1.621
4.578
355
2.749
2.835
33.142
8.482
21.842
9.818
4.045
237
1.090
1.647
4.658
347
2.819
3.225
33.578
8.593
22.102
9.878
4.119
242
1.110
1.673
4.740
340
2.883
3.103
34.023
8.707
22.368
9.939
4.195
246
1.131
1.700
4.823
333
2.949
4.112
34.476
8.822
22.638
10.001
4.273
250
1.152
1.728
4.908
326
3.016
4.827
34.938
8.940
22.913
10.063
4.353
255
1.173
1.756
4.993
319
3.086
5.569
35.455
9.060
23.238
10.125
4.454
260
1.195
1.785
5.109
311
3.157
6.294
35.982
9.182
23.571
10.187
4.558
265
1.217
1.814
5.226
303
3.230
7.047
36.520
9.306
23.909
10.250
4.665
269
1.240
1.845
5.345
295
3.305
7.830
37.068
9.432
24.254
10.313
4.774
275
1.264
1.876
5.467
287
3.382
8.642
37.639
9.561
24.618
10.376
4.886
280
1.288
1.907
5.591
290
3.460
9.474
10.162
9.551
En millones de pesos valores constantes a precios de 2002
9.098
8.247
6.303
6.178
7.466
8.835
10.240
11.736
13.325
15.012
16.730
Recursos Provinciales
Ingresos totales
I. Ingresos tributarios
II. Ingresos no tributarios y otros
III. Transferencias
Gastos Provinciales
Gasto Total
I.Funcionamiento del Estado
II. Gasto Pblico Social
II.1. Educacin, cultura, ciencia
II.2. Salud
II.3. Agua potable y alcantarillado
II.4. Vivienda y urbanismo
II.5. Promocin y asistencia social
II.6. Previsin social
II.7. Trabajo
III.Gasto Pblico en Servicios Econmicos
RESULTADO PRIMARIO PROVINCIAL
En millones de pesos
RESULTADO PRIMARIO CONSOLIDADO
En este punto surgen los dilemas ms importantes que tiene hoy la poltica fiscal.
El escenario de status quo presentado en la seccin XXII.2 muestra cierta holgura fiscal y una baja probabilidad de cumplimiento, ya que difcilmente la economa pueda
sostener el ritmo de crecimiento del producto con la estructura impositiva actualmente
en vigencia. En el escenario con cambios tributarios, la probabilidad de que el contexto
planteado se cumpla es ms alta, pero aparecen dificultades que demandaran algn
tipo de ajuste para que sea sostenible en el tiempo el resultado de las finanzas pblicas.
En este sentido cabe preguntarse: es posible mantener los impuestos distorsivos que se
proponen eliminar? Pueden aumentarse otros impuestos o crearse algunos nuevos?
Qu flexibilidad hay para reducir las erogaciones? Qu rol juega el rgimen de coparticipacin para hacer ms eficiente la relacin gastos e impuestos a cada nivel de
gobierno?
La eliminacin de las Retenciones y del Impuesto al Cheque implica una reduccin de los ingresos tributarios del gobierno nacional de casi 15.000 millones de pesos
(valores corrientes ao 2003). Esto representa poco ms de un 20% de la recaudacin
nacional. Se puede suponer, como se hizo en las proyecciones, que la eliminacin de
estos tributos aumente la base imponible de otros impuestos ya vigentes, como Ganancias e IVA y permita recuperar ingresos fiscales por un valor estimado de 5.000 millones de pesos. Debe aclarase que estos dos ltimos impuestos son coparticipables y que,
por lo tanto, la Nacin solo recuperara una fraccin de ese monto. No obstante, an en
la hiptesis ms optimista no se recuperaran totalmente los ingresos que se pierden por
la eliminacin de estos impuestos.
Las alternativas para alcanzar ciertos equilibrios fiscales deberan buscarse por el
lado de los gastos. Es muy difcil, en la situacin actual y seguramente por los prximos
aos, suponer que se pueda aumentar la presin tributaria en Argentina, en un contexto
en que deben generarse las condiciones mnimas para aumentar la inversin y el empleo.
Los esfuerzos debern dirigirse a disminuir el gasto, a hacerlo ms eficiente y a mejorar
la calidad del mismo. Esto no supone necesariamente la reduccin de los servicios ofrecidos por el Sector Pblico en sentido amplio, sino que debe ajustarse el gasto eliminando sobre-costos, corrupcin, erogaciones no justificadas, etc. Tambin debe reducirse el
costo fiscal que implican los regmenes especiales de promocin de las actividades pro347
ductivas, las exenciones impositivas y la alta evasin fiscal. Si no se avanza en la reduccin del gasto y en mejorar el desempeo de la gestin de recaudacin de impuestos, es
posible que ocurra otra apropiacin por parte del Estado de fondos privados.
Concepto
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
0.0%
-0.5%
-1.0%
-1.5%
-2.0%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
203
2014
21.498
58.321
57.912
20.409
41.877
42,2%
23.882
-1.975
2.415
439
348
2013
20.858
56.555
56.861
19.814
41.188
42,2%
23.159
-2.608
1.786
-823
debera ser cubierto con el supervit anterior. Ms adelante el dficit se agrava como
consecuencia de la eliminacin plena de los impuestos distorsivos (Impuesto a las
Transacciones Financieras y Retenciones a las Exportaciones) que lleva a un desequilibrio mximo de 4.600 millones de pesos en el ao 2008 (1,1% del PBI). Posteriormente la situacin comienza a mejorar tendindose al equilibrio presupuestario. El dficit
acumulado en el perodo 2007-2014 es de casi 30.000 millones de pesos. Esto implicara un esfuerzo de disminucin del gasto nacional de 7% en el perodo 2007-2013, una
suba de recursos no coparticipables de 19% o un incremento de la recaudacin de coparticipables del 7%. Una combinacin de las tres vas de ajuste sera el camino ms
factible para transitar y no parecera un objetivo inalcanzable en vista de los niveles de
derroche y de evasin actuales.
Respecto de la situacin provincial se observa una dinmica de mejoramiento
constante a partir de una situacin de dficit que persiste en el perodo 2003-2009. El
desequilibrio acumulado es de 9.300 millones. Posteriormente se pasa a una situacin
superavitaria en el perodo 2010-2014 (supervit acumulado de 6.300 millones de pesos). Cabe aclarar que, como se apreciar seguidamente, existen heterogeneidades en
las situaciones particulares de cada jurisdiccin que implicarn esfuerzos dispares en
cuanto a ajuste del gasto o incremento de recaudacin propia. En el caso de las provincias pueden evaluarse alternativas de reformas tributarias tales como la creacin de un
Impuesto provincial a las Ganancias (Personas Fsicas), o de un Impuesto al Uso de los
Combustibles (para ms detalles ver seccin XXII.6).
XXII.4.b - Proyeccin de la situacin fiscal por provincias
Bajo el esquema de coparticipacin propuesto y en base a las proyecciones fiscales
realizadas, las transferencias a las provincias se presentan en la Tabla 151 mientras que
la situacin fiscal (ingresos menos gastos) se presenta en la Tabla 152.
Tabla 151 Transferencias a las provincias bajo esquema de coparticipacin propuesto
Jurisdiccion
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucumn
Tierra del Fuego
Ciudad de Bs.As.
Total
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
4.500
439
1.655
619
794
318
802
573
519
394
479
700
640
323
423
648
539
415
364
1.699
737
798
236
265
18.880
4.568
445
1.679
629
806
323
814
582
527
400
486
710
649
327
429
657
547
421
370
1.724
748
810
240
269
19.162
4.500
439
1.655
619
794
318
802
573
519
394
479
700
640
323
423
648
539
415
364
1.699
737
798
236
265
18.880
4.633
449
1.698
635
813
326
822
586
531
403
490
719
656
331
433
664
552
425
372
1.743
755
818
242
271
19.366
4.723
453
1.723
643
823
330
833
593
538
407
495
731
665
335
439
673
558
430
376
1.768
764
830
244
275
19.649
4.701
450
1.713
639
818
328
828
589
535
404
491
727
661
333
436
670
555
427
373
1.758
759
825
242
274
19.536
5.018
465
1.797
668
851
342
864
609
555
418
506
767
690
348
454
701
576
441
384
1.842
787
863
249
287
20.483
5.262
473
1.855
686
871
350
886
620
568
424
513
796
708
357
465
721
589
449
389
1.899
804
889
252
296
21.121
5.534
479
1.914
703
889
358
909
629
579
430
518
827
727
366
476
742
601
456
393
1.957
819
915
253
305
21.780
5.837
483
1.976
721
907
365
931
636
590
434
522
860
745
375
486
763
612
462
395
2.016
833
941
254
315
22.459
6.171
487
2.040
739
924
373
952
641
600
437
523
895
764
384
496
785
622
466
395
2.078
845
968
253
324
23.159
6.538
488
2.106
756
939
379
973
645
609
438
522
932
782
392
505
807
631
469
393
2.141
856
995
251
334
23.882
349
Total
Total sin CBA
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
-1.544
55
-555
-122
-182
215
-253
-90
91
-79
58
152
-52
267
59
3
-38
-60
-14
-68
246
98
-12
471
-1.355
-1.827
-1.499
41
-575
-138
-210
195
-270
-111
90
-82
48
137
-74
217
30
-31
-52
-67
-34
-98
243
76
-27
650
-1.542
-2.192
-1.478
25
-603
-160
-241
182
-293
-137
75
-94
28
123
-99
192
19
-58
-69
-85
-56
-116
223
54
-46
783
-1.830
-2.613
-1.270
25
-566
-159
-243
181
-286
-141
80
-91
26
136
-100
177
23
-60
-67
-88
-67
-67
231
64
-57
928
-1.391
-2.319
-1.144
19
-553
-165
-255
179
-289
-152
79
-94
17
143
-109
164
24
-70
-71
-97
-80
-43
230
65
-71
1.043
-1.228
-2.271
-1.126
5
-575
-183
-282
177
-307
-174
67
-103
-0
140
-131
159
18
-93
-85
-114
-94
-53
214
48
-88
1.156
-1.422
-2.578
-766
8
-502
-170
-271
194
-285
-173
80
-97
0
184
-120
177
35
-81
-74
-114
-92
32
232
75
-96
1.287
-536
-1.823
-476
4
-456
-167
-274
206
-276
-181
84
-97
-8
216
-119
191
44
-80
-73
-121
-96
89
238
88
-109
1.416
43
-1.372
2011
-170
-2
-413
-166
-280
216
-269
-192
87
-99
-18
251
-121
203
53
-80
-73
-130
-103
144
241
102
-124
1.545
601
-944
2012
169
-10
-368
-165
-288
227
-264
-206
88
-102
-31
288
-123
215
61
-81
-74
-140
-112
202
243
115
-141
1.677
1.181
-496
2013
2014
542
-19
-320
-164
-298
238
-259
-222
89
-107
-46
327
-126
228
69
-81
-77
-153
-123
262
243
129
-160
1.813
1.786
-27
952
-31
-269
-164
-309
248
-254
-241
89
-113
-65
370
-130
241
77
-82
-80
-167
-136
323
241
143
-181
1.952
2.415
462
2004
23,8%
3,7%
8,8%
1,4%
9,0%
4,2%
3,4%
3,4%
3,3%
1,7%
4,3%
2,2%
2014
27,3%
3,9%
8,8%
1,4%
9,0%
4,2%
3,4%
3,3%
3,2%
1,6%
4,1%
2,1%
Variacin
14,7%
5,3%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
-3,4%
-3,4%
-3,8%
-4,1%
-5,7%
Jurisdiccin
Chubut
Chaco
Jujuy
San Juan
Santiago del Estero
San Luis
Formosa
Catamarca
La Pampa
La Rioja
Santa Cruz
Tierra del Fuego
2004
1,7%
4,2%
2,7%
2,9%
3,9%
2,2%
3,0%
2,3%
2,1%
2,5%
1,9%
1,3%
2014
1,6%
3,9%
2,6%
2,6%
3,6%
2,0%
2,7%
2,0%
1,8%
2,2%
1,6%
1,1%
Variacin
-5,8%
-6,5%
-7,1%
-7,4%
-8,1%
-10,5%
-11,0%
-12,0%
-12,0%
-13,8%
-14,5%
-15,8%
350
Tabla 154 Disminucin del gasto provincial para equilibrar la situacin fiscal
(en porcentaje)
Jurisdiccion
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tucumn
Tierra del Fuego
Ciudad de Bs.As.
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
13,2
12,9
10,9
9,7
9,5
6,4
3,9
17,9
16,0
18,2
18,5
18,2
20,5
17,1
17,6
20,2
16,5
17,9
20,6
17,0
19,5
22,4
14,6
17,8
21,1
19,3
15,4
20,6
18,4
19,8
18,6
19,6
19,6
20,6
21,9
13,1
14,7
14,1
14,2
8,1
10,6
10,4
3,5
7,4
10,5
4,5
3,4
6,3
9,7
13,0
7,3
4,0
6,4
10,3
2011
2012
2013
2014
13,1
17,1
20,9
1,4
0,3
11,7
16,7
20,9
1,6
10,3
16,2
21,0
3,1
8,8
15,9
21,2
4,9
7,3
15,5
21,5
18,8
21,2
17,9
21,6
17,2
22,4
16,5
23,4
15,9
24,6
15,4
26,0
15,4
0,1
14,2
13,9
1,3
14,0
3,0
14,2
5,1
14,6
7,4
15,2
9,9
11,1
13,0
11,6
11,3
11,2
11,1
11,1
11,1
6,3
9,1
13,1
8,5
2,3
7,2
9,5
14,1
9,8
1,4
9,3
11,2
16,1
11,3
1,8
7,9
9,6
15,6
10,8
7,6
9,3
16,2
11,1
7,4
9,1
16,9
11,6
7,2
9,1
17,7
12,3
7,1
9,2
18,8
13,1
7,0
9,4
19,9
14,2
12,3
14,8
17,6
18,5
20,2
22,1
24,1
26,3
28,6
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
32,8
88,0
162,0
2,4
1,4
28,8
84,6
160,4
7,1
24,8
81,5
159,7
13,9
20,9
78,7
159,8
21,7
17,0
76,3
160,6
61,6
204,0
57,8
206,9
54,7
213,1
51,8
221,1
49,2
230,9
46,8
242,4
55,6
0,4
50,4
48,8
7,0
48,2
15,9
48,3
26,3
49,0
38,2
50,3
51,4
45,8
53,2
47,2
45,6
44,8
44,2
43,8
43,7
25,9
44,9
47,3
16,6
5,0
29,1
46,0
50,5
19,4
3,1
37,5
53,7
57,5
22,3
3,7
31,7
45,6
55,6
21,2
30,4
43,3
57,2
21,4
29,4
41,9
59,4
22,3
28,6
41,3
62,2
23,5
27,9
41,3
65,5
25,0
27,3
41,9
69,3
26,7
35,6
43,6
52,6
55,8
61,2
67,6
74,4
81,8
89,7
26,9
25,5
21,0
18,3
17,4
11,5
6,9
51,1
90,0
153,3
51,4
100,2
169,1
46,3
95,4
163,6
43,7
95,6
165,6
44,1
103,0
177,4
37,3
92,5
165,4
69,6
155,3
72,5
183,7
68,0
183,2
66,5
191,8
68,6
212,7
50,5
55,5
52,1
52,0
34,9
44,9
43,5
14,5
37,8
39,2
8,6
7,9
26,0
48,6
47,7
14,1
9,0
17,5
29,1
La Tabla 154 muestra situaciones extremas de necesidad de ajuste del gasto, tal
como Tierra del Fuego, Formosa, Chaco y San Luis, con disminuciones de aproximadamente 20%. En el caso que el equilibrio presupuestario se busque por el lado de los
351
ingresos tributarios propios, el problema se agrava dada la baja participacin del autofinanciamiento provincial, tal como se muestra en la Tabla 155.
204
352
2012
1.381,5
76,5
245,8
124,1
194,3
38,6
107,9
113,7
136,4
32,0
51,5
117,7
99,5
54,7
58,1
174,3
78,7
44,4
18,9
327,2
117,6
178,4
12,0
1.905,4
5.689,4
2013
1.397,3
78,5
248,7
126,2
197,7
39,2
109,4
116,2
139,2
32,5
53,0
119,2
101,7
55,8
58,7
178,5
80,1
45,5
19,3
330,1
120,0
181,7
12,4
1.924,0
5.764,7
2014
1.413,3
80,4
251,6
128,4
201,2
39,8
110,9
118,8
142,0
32,9
54,5
120,7
103,9
57,0
59,2
182,9
81,6
46,7
19,6
333,0
122,3
184,9
12,8
1.942,8
5.841,3
353
354
Atilio Elizagaray207
ste anexo tiene como objetivo el estudio comparativo de las experiencias internacionales, en cuanto a la estructura vertical del Sector Pblico, transferencias intergubernamentales y coordinacin fiscal. La seleccin de pases se ha hecho para contar
con un panorama amplio y poder obtener lecciones para Argentina. No obstante, es
necesario tener en cuenta que las experiencias de cada pas son nicas al estar condicionadas y determinadas por factores polticos, culturales e histricos. Los pases seleccionados son Alemania, Australia, Canad, Espaa, Estado Unidos y Suiza como
pases desarrollados; y Brasil, Mxico y Chile como pases en desarrollo. Excepto Chile, todos los dems pases de la muestra son federales.
Particip como asistente de investigacin Silvina Galarza. Se agradece el aporte y los comentarios de
Natalia Porto.
355
ta por los dos o tres niveles de gobierno. As, por ejemplo, Estados Unidos tiene una
ejecucin secular (desde comienzos del siglo XIX) con estos programas, en que el nivel central no slo financia sino que participa en el diseo, ejecucin y control en forma conjunta con los niveles inferiores de gobierno. Esta caracterstica ha llevado a varios autores a usar el trmino federalismo dual. Un caso similar es Alemania, donde
se definen claramente ciertas funciones (Salud, Educacin, Inversin en Universidades,
etc.) como gastos compartidos que deben ser ejecutados por dos o, a veces, los tres
niveles de gobierno. Si bien ms en la norma que en los hechos, en varios pases de
menor desarrollo se habla de responsabilidades concurrentes (Brasil) o de ejecucin
en cooperacin (Mxico).
Tabla 157 Gasto del Sector Pblico consolidado: total y por finalidades
(porcentaje del PBI)
Paises y aos
Gastos totales
Paises desarrollados
Federales
Alemania (1983)
Australia (1987)
Canad (1987)
Estados Unidos (1987)
Suiza (1984)
Educacin
50,2%
39,1%
46,0%
37,1%
37,4%
Seguridad Social y
Bienestar
Salud
4,2%
5,5%
5,8%
5,1%
5,3%
8,0%
5,5%
6,0%
4,3%
5,9%
21,2%
9,6%
12,3%
9,0%
13,9%
Paises en desarrollo
Federales
Argentina (1997)
27,1%
3,9%
4,0%
7,7%
Unitarios
Chile (1987)
32,3%
4,9%
1,9%
8,8%
Fuente: Levin (1990) basado en Government Finance Statistics Yearbook, IMF (1989) y Caracterizacin y
evolucin del Gasto Pblico Social, Secretaria de programacin econmica y regional (1999)
Educacin
Seguridad Social y
Bienestar
Salud
Paises y aos
Gob.
central
Gob.
estaduales
Gob.
locales
Gob.
central
Gob.
estaduales
16,2%
5,2%
15,3%
12,2%
22,6%
19,4%
4,2%
27,8%
37,5%
28,7%
4,7%
10,1%
68,4%
72,1%
37,5%
65,1%
43,6%
55,0%
7,9% 22,2%
9,6%
2,3%
75,6%
Gob.
locales
Gob.
central
27,4%
0,1%
25,0%
6,1%
51,7%
34,9%
72,4%
51,9%
49,7%
37,3%
57,1%
55,8%
Gob.
estaduales
Gob.
locales
Gob.
central
Gob.
estaduales
Gob.
locales
Otros
Gob.
central
Gob.
estaduales
Gob.
locales
Paises Desarrollados
Federales
Alemania (1998)
Australia (1998)
Canad (2000)
Espaa (1997)
Estados Unidos (1999)
Suiza (1999)
59,6%
56,7%
42,3%
67,6%
50,4%
52,6%
24,1%
38,1%
42,3%
20,2%
26,9%
28,0%
58,8%
65,8%
90,1%
39,3%
24,5%
7,6%
47,0%
30,0%
33,0%
37,9%
38,4%
14,1%
18,9%
32,6%
20,0%
10,3%
23,3%
20,4%
21,6%
Paises en desarrollo
Federales
Argentina (1997)
Brasil (1987) (*)
Mjico (1984) (*)
2,3% 45,0%
8,0% 60,0%
9,0%
Unitarios
93,8%
6,2% 81,7%
18,3% 98,1%
1,9% 100%
Fuente: Elaboracin propia en base a Government Finance Statistics Yearbook, IMF (2001) y a Caracterizacin y evoluvin del Gasto Pblico Social,
Secretaria de programacin econmica y regional (1999)
(*) No se cuentan con todos los datos.
Chile (1987)
356
Paises Desarrollados
Federales
Alemania (1998)
Australia (1998)
Canad (2000)
Espaa (1997)
Estados Unidos (1999)
Suiza (1999)
37,3%
29,2%
36,6%
34,1%
28,1%
34,4%
10,5%
16,5%
17,8%
10,5%
13,8%
12,5%
Impuestos a la
Propiedad
0,9%
2,7%
3,7%
2,1%
3,0%
2,8%
Impuestos
domsticos sobre
Bienes y Servicios
10,1%
7,5%
8,5%
9,4%
4,4%
6,6%
Paises en desarrollo
Federales
Brasil (1998)
29,7%
5,0%
1,1%
12,4%
Mjico (1998)
18,1%
4,7%
0,3%
7,7%
Unitarios
Chile (2000) (**)
20,7%
4,4%
0,8%
11,7%
Fuente: Elaboracin propia en base a Government Finance Statistics Yearbook, IMF (2001)
(**) Corresponde al Sector Publico nacional y local
357
Ingresos impositivos
totales
Gob.
Gob.
Central estaduales
Gob.
locales
Gob.
Gob.
Central estaduales
70,5%
77,5%
53,2%
83,0%
68,5%
64,9%
21,7%
19,2%
38,3%
7,5%
19,4%
20,6%
7,8% 43,4%
3,3% 100,0%
8,5% 63,9%
9,4% 85,7%
12,1% 82,7%
14,5% 24,8%
60,4%
69,5%
80,9%
39,6%
26,4%
14,5%
0,0%
4,2%
4,5%
96,2%
na
3,8%
Impuestos domsticos
sobre bs y ss
Otros
Gob.
locales
Gob.
Gob.
Central estaduales
Gob.
locales
Gob.
Gob.
Central estaduales
Gob.
locales
Gob.
Gob.
Central estaduales
Gob.
locales
38,2%
0,0%
36,1%
8,7%
15,8%
41,9%
18,5%
0,0%
0,0%
5,7%
1,5%
33,3%
1,2%
0,0%
0,0%
2,8%
9,9%
24,4%
49,5%
63,6%
22,1%
52,4%
8,3%
48,0%
49,3%
36,3%
77,9%
44,7%
81,8%
27,6%
62,4%
66,2%
40,5%
78,5%
16,8%
91,7%
36,0%
33,8%
59,4%
5,4%
66,7%
8,0%
1,6%
0,0%
0,1%
16,0%
16,5%
0,3%
97,6%
46,4%
70,6%
98,0%
98,8%
99,6%
0,0%
53,6%
26,2%
0,6%
1,2%
0,0%
2,4%
0,0%
3,2%
1,5%
0,0%
0,4%
34,2%
100,0%
100,0%
65,8%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
49,2%
2,2%
0,0%
50,8%
45,6%
51,7%
0,0%
52,2%
48,3%
85,8%
42,5%
99,4%
14,2%
52,8%
0,3%
0,0%
4,7%
0,3%
61,0%
92,5%
41,9%
39,0%
6,9%
45,6%
0,0%
0,6%
12,5%
100,0%
na
na
19,7%
na
80,3%
96,5%
na
3,5%
100,0%
na
0,0%
Paises Desarrollados
Federales
Alemania (1998)
Australia (1998)
Canad (2000)
Espaa (1997)
Estados Unidos (1999)
Suiza (1999)
Paises en desarrollo
Federales
Argentina (1989)
Brasil (1998)
Mjico (1998)
Unitarios
Chile (1988)
Fuente: Elaboracin propia en base a Government Finance Statistics Yearbook, IMF (2001)
na = no aplicable
Alexis de Tocqueville escribi en 1830: el gobierno federal ha perdido y seguir perdiendo terreno
(...) y la continuidad del gobierno federal depender de un milagro (en Maxwell, 1967).
358
que significaba una erogacin, sta debera ser financiada con recursos propios y no
con transferencias del nivel federal. La Nacin no debera transferir los fondos sino los
poderes tributarios para recaudar esos fondos a los Estados. En palabras del Presidente
Pierce (1854, en Maxwell 1967) el poder y honor de los Estados no se puede subordinar al poder del Gobierno federal. Se hace referencia a esta postura como la Doctrina
del Gobierno Federal Mnimo.
La Guerra Civil (1861-1865) forz un brusco cambio en la filosofa social. El gobierno federal debi asumir nuevos gastos y encontrar nuevas fuentes de financiamiento. Las barreras a que la Unin acrecentara sus poderes tributarios fueron levantadas,
dando lugar a la creacin de Impuestos a los Ingresos, a las Herencias y a los Consumos Especficos. Finalizada la guerra, la mayora de los nuevos impuestos fueron revocados, y por un largo perodo (1866-1893), el Tesoro Norteamericano arroj significativos supervits. Con las finanzas de los estados saneadas, tanto la Unin como los estados se lanzaron en importantes actividades de inversin y regulatorias, que brindaron
oportunidades para el desarrollo econmico.
Antes de la Primera Guerra Mundial las finanzas de la Unin y de los estados estaban en cierto equilibrio. El nivel central recaudaba principalmente impuestos indirectos
(a las importaciones, licores y cigarrillos) y, en menor medida, impuestos directos (a los
ingresos). El principal recurso de los Estados era el Impuesto Inmobiliario, siguindole
en importancia los Impuestos a la Herencia y a las Empresas. Las transferencias de la
Unin a los estados y de stos a las municipalidades eran de muy poca significacin. La
Primera Guerra Mundial rompi el delicado equilibrio de las finanzas intergubernamentales norteamericanas. De nuevo, junto con las mayores funciones y erogaciones de la
Unin, tambin crecieron sus poderes tributarios, y una vez finalizada la guerra, los gastos descendieron en una proporcin mayor que los recursos.
La crisis de 1930 puso de manifiesto las falencias o debilidades del federalismo
fiscal norteamericano. Hasta ese momento, la filosofa del Gobierno Federal Mnimo
y las crecientes demandas sobre los estados haban producido un nivel central con supervits y gobiernos locales con significativas y persistentes insuficiencias financieras,
con una inadecuada distribucin de funciones y recursos entre niveles de gobierno. Por
aquellos aos, la atencin del desempleo y los programas sociales eran funciones de los
estados, pero slo la Unin contaba con recursos financieros. La discusin se dio otra
vez y mientras los argumentos bloqueaban la accin, el desempleo aument a los niveles ms altos de la historia (26% en 1932). El impacto social del desempleo pudo ms
que la divisin tradicional de responsabilidades y una nueva administracin en Washington inici el camino de las reformas haciendo uso intensivo de las transferencias a
los Estados bajo distintos programas y esquemas de distribucin, pero en su gran mayora mediante transferencias condicionadas.
Es interesante observar como la evolucin del federalismo norteamericano fue
ms una respuesta ad-hoc a los shocks provocados por guerras o crisis econmicas que
un resultado del diseo estratgico de un sistema de relaciones fiscales intergubernamentales. En palabras de Maxwell (1967): la improvisacin ha sido la norma.
El federalismo norteamericano deja tres enseanzas. La primera leccin tiene que
ver con la distribucin de funciones y recursos. La evolucin de la sociedad origina
359
nuevas y crecientes demandas que son o deben ser provistas por los gobiernos subnacionales (tanto por razones de eficiencia como de equidad). Por el lado de los recursos,
al menos hoy, slo el gobierno federal tiene capacidad para aumentar la recaudacin
tributaria (por razones de eficiencia). Por lo tanto, quedan dos opciones: a) encontrar
un diseo impositivo que permita transferir poderes tributarios del gobierno central a
los gobiernos locales, o, en su defecto, b) encontrar un diseo de transferencias que,
cumpliendo requisitos de eficiencia y equidad, permita compensar los desequilibrios
verticales. La segunda leccin se refiere a la posibilidad y oportunidad de una reforma
del federalismo. En una confirmacin de la hiptesis del desplazamiento de Peacock
y Wiseman (1979) como explicacin del crecimiento del gasto pblico- el caso norteamericano parece demostrar que el diseo del federalismo es una respuesta ad-hoc a
cambios profundos en la sociedad, como son los shocks producidos por guerras o grandes crisis econmicas. En el medio, slo las reformas marginales aparecen con posibilidades de ser implementadas con xito. La tercera leccin se refiere a la soberana de
los dos niveles superiores de gobierno: la tensin entre el gobierno federal y los estados
ha sido abierta y permanente a lo largo de la historia. El federalismo norteamericano
muestra una evolucin ambivalente: si bien el nivel federal ha aumentado su rol (sobre
todo por el lado de los recursos), la doctrina del Gobierno Federal Mnimo en distintas formas y variantes siempre ha recordado la preeminencia de los estados por sobre el
gobierno federal.
Distribucin del gasto
En Estados Unidos, como en la mayora de los pases industrializados, las actividades
relacionadas con la defensa, relaciones exteriores, comercio exterior, moneda, servicios
de telecomunicaciones y transporte interestatal, polticas migratorias, promocin de la
investigacin y desarrollo son desempeadas y/o reguladas por el gobierno central. En
tanto que los gobiernos municipales desarrollan las tareas de polica, bomberos, servicios sanitarios y transporte local. Por su parte, los estados asumen la responsabilidad
principal en materia de salud, educacin y cultura, polticas econmicas regionales y
bienestar social. Sin embargo, interesa sealar que en ciertas tareas asignadas al nivel
regional la responsabilidad de las mismas es compartida con los otros niveles de gobierno.209 Ejemplos de estas responsabilidades concurrentes se encuentran en la salud y
en los subsidios por desempleo, que son administrados a nivel estadual pero financiados por el gobierno federal; y en la educacin primaria y secundaria, que es financiada
por los estados pero la provisin del servicio permanece mayormente a nivel local.
El gasto total consolidado en 1999 alcanz un 38% del PBI, representando los
gastos del gobierno federal (incluidas las transferencias) un 19% del PBI, los gastos
estaduales un 10% del PBI y los locales un 9% del PBI.
209
Se hace referencia a una caracterstica particular del federalismo en Estados Unidos, conocida como
federalismo dual. Algunas de las funciones importantes de los estados (programas de Educacin y Salud) son prestadas por el estado y son cofinanciadas (va transferencias condicionadas con fondos de contrapartida) por el nivel federal. Lo distintivo es que el nivel federal cofinancia pero adems participa, en
forma conjunta con el estado, en el diseo, la supervisin de la ejecucin y la evaluacin del impacto de
los programas. El objetivo ltimo del federalismo dual es coordinar de la mejor manera posible esfuerzos entre distintos niveles de gobierno para optimizar los resultados.
360
Distribucin de impuestos
Estados Unidos es un caso extremo de descentralizacin de poderes impositivos a los
gobierno subnacionales. Cada estado determina su propia poltica tributaria. De esta
forma, se intenta que las regiones soporten una mayor responsabilidad de sus gastos
dndoles acceso suficiente a fuentes independientes de ingreso. La descentralizacin le
confiere a cada gobierno una independencia fiscal mxima y control sobre la base y
tasas de sus impuestos. En este pas se permite que distintos niveles de gobierno impongan impuestos sobre la misma base, tal es el caso del Impuesto a las Ganancias Personales y Corporativas, que es gravamen tanto federal como estadual. El ingreso total
consolidado en 1999 fue de un 28,1% del PBI, siendo lo recaudado por el gobierno
federal, los gobiernos estaduales y los gobiernos locales un 19%, 5% y 3% del PBI,
respectivamente. A diferencia de muchos pases desarrollados no existe en Estados
Unidos un impuesto al consumo de base amplia a nivel nacional.
Coparticipacin de Impuestos y transferencias intergubernamentales
En Estados Unidos existi en la dcada del 70 un sistema de Coparticipacin de Impuestos de la Nacin a los estados y de la Nacin a los gobiernos locales. Mientras estuvo en vigencia, el dinero era distribuido segn una frmula con ciertas restricciones
en su uso, que reflejaban las necesidades de gasto y la capacidad fiscal. En la actualidad no existe este tipo de sistema.
El federalismo fiscal en Estados Unidos se basa en una idea competitiva ms que
cooperativa. El principio de subsidiariedad y beneficios recibidos provee un marco intelectual a este esquema. Las transferencias no tienen el objetivo de lograr la igualdad
horizontal sino que buscan asegurar estndares mnimos. Existen transferencias del
gobierno federal a los gobiernos locales pasando por los estados, y transferencias de los
estados a los gobiernos locales. Las ms importantes son las transferencias en bloque
(para reas particulares) y las transferencias especficas (para programas determinados). Las transferencias son distribuidas en funcin a distintos criterios que incluyen
medidas de necesidad de la comunidad, capacidad y costos de proveer servicios pblicos, esfuerzo o capacidad recaudatoria y tamao de la poblacin. A su vez, la mayora
de estas transferencias requieren fondos de contrapartida.210 Medicaid es un programa
mdico asistencial, que es financiado a travs de transferencias especficas con fondos
de contrapartida y sin tope.
En sntesis, las transferencias verticales en Estados Unidos no estn destinadas a
compensar ni tienen impacto en los desequilibrios horizontales. Muchas de las transferencias a los niveles inferiores de gobierno dependen del cofinanciamiento por parte de
los estados y gobiernos locales (fondos de contrapartida). Esto tiende a incrementar los
recursos fiscales de los estados ricos. Por ello, la distribucin regional de la capacidad
de recaudacin influye fuertemente en la distribucin regional del gasto.
210
El mayor nmero de transferencias se destina a Educacin, Servicios Sociales, Salud, Transporte, Control de la Contaminacin y Desarrollo Regional.
361
Crdito y deuda
En Estados Unidos no se exige un presupuesto balanceado a nivel nacional. En cambio,
los gobiernos regionales y locales, si bien determinan sus propias polticas fiscales,
estn restringidos por las Constituciones Estaduales a equilibrar sus presupuestos y
esto limita, en cierta forma, el endeudamiento. Estos gobiernos piden prestado para
financiar proyectos de capital y el gobierno federal subsidia al endeudamiento local y
estadual al exceptuar del Impuesto Federal al Ingreso a los Intereses pagados por bonos
estaduales y locales.
XXIII.2.b - Alemania
Aspectos Institucionales
La Constitucin vigente en Alemania, aprobada en 1948, refleja no slo las tradiciones
del pas, sino tambin las imposiciones de los Aliados. Los tres objetivos de los Constituyentes fueron: prevenir el abuso de poder, alcanzar iguales condiciones de vida en
todos los Landers y lograr que los Landers tengan una activa participacin en la toma
de decisiones del gobierno federal. El resultado fue una organizacin federal con una
trama de instituciones fuertemente integrada y centralizada. Es as como actualmente
todas las decisiones polticas de importancia son tomadas en forma conjunta por el gobierno federal y los Landers. Tambin, muchas actividades de importancia son ejecutadas en forma conjunta por varios niveles de gobierno.
Es importante observar como los legisladores alemanes han sabido articular el objetivo de equidad con los objetivos y restricciones macroeconmicas. Como ejemplo,
se puede comparar el objetivo mencionado anteriormente (alcanzar iguales condiciones
de vida en todos los Landers) con la norma que sirve de verdadero marco en el cual
deben actuar los dos niveles superiores de gobierno. Dicha norma (1967) dice que la
Federacin y los Landers deben tomar sus medidas econmicas y fiscales de forma tal
que, en el marco de una economa de mercado, permitan alcanzar la estabilidad de precios, mantener un alto nivel de empleo y alcanzar el equilibrio externo, acompaado
por una adecuada y sostenida tasa de crecimiento de la economa.
Esta organizacin del federalismo dio excelentes resultados: por ms de 40 aos
Alemania ha sido ejemplo de una democracia con fuerte crecimiento econmico y
equidad. No obstante, a partir de la reunificacin, el federalismo alemn parece haber
entrado en una crisis resultante de la imposibilidad financiera de atender las necesidades de los nuevos Landers. El diseo de las instituciones, la toma de decisiones y el
cumplimiento de los objetivos de la Constitucin del 1948 fueron posibles hasta fines
de los 80. Las fuertes asimetras entre los Landers de este y del oeste (disparidades
econmicas, culturales y polticas) hacen decir a Reiner-Olaf Schultze (2003) que el
principio de la igualdad en las condiciones de vida no puede seguir mantenindose.
Distribucin del gasto
En Alemania hay una divisin de tareas muy particular. A nivel central el nfasis est
puesto en la funcin administrativa, la asignacin de recursos financieros y la formulacin de polticas. Los gobiernos estaduales y locales estn a cargo de la implementacin y la administracin de polticas. Por ello, la divisin de responsabilidades no se
362
211
Toda ley que afecte los intereses de los estados debe pasar por el Bundesrat, que a diferencia de su
equivalente en otros pases como Estados Unidos o Canad, es una verdadera cmara representativa de los
intereses regionales, en el sentido de que sus miembros son designados por los gobiernos estaduales y
responden estrictamente a las pautas de sus respectivas autoridades regionales. El status del Bundesrat en
la legislacin federal le ha dado a los estados alemanes una posicin fuerte, que equilibra la prdida de
soberana de los estados en reas especficas.
363
Gob. locales
15,0
0,0
0,0
80,0
La distribucin horizontal del Impuesto al Ingreso, tanto personal como corporativo, entre regiones sigue un criterio devolutivo. La distribucin regional del 75% del
IVA se hace en base per cpita (criterio redistributivo).
En Alemania se implementan tanto transferencias verticales como horizontales,
pudiendo ser condicionadas o no condicionadas. Las primeras implican un cofinanciamiento federal de proyectos especficos estaduales y operan en una red compleja de
cooperacin interestadual. Entre las transferencias verticales se distinguen los ya mencionados impuestos compartidos y las transferencias grants in aids. Estos ltimos
son otorgados a los estados para financiar inversiones regionales y locales en ciertas
reas definidas previamente por ley federal o acuerdo entre la Nacin y los estados.
Las transferencias no condicionadas se usan en su mayora para ayudar a los estados
pobres de la federacin. Estas se volvieron ms importantes a partir de la unificacin
entre Alemania Occidental y Oriental.
Por su parte, las transferencias horizontales estn formados por:
Los fondos transferidos a estados particulares a travs del sistema de Coparticipacin de Impuestos: hasta un 25% del IVA es usado para financiar
estados pobres.
Un esquema horizontal de igualacin interestadual sin la intervencin del
gobierno central: las transferencias son recibidas por aquellos estados que
poseen una capacidad fiscal inferior a la promedio, a los que se les garantiza al menos el 95% de la capacidad fiscal promedio del conjunto de los
estados. Los pagos igualadores son realizados por los estados cuya capacidad fiscal excede el estndar, a travs de contribuciones graduales. El
sistema funciona de forma tal que los pagos realizados por los estados financieramente fuertes siempre igualan los montos recibidos por los estados financieramente dbiles.
Transferencias suplementarias: que constituyen una variedad de transferencias verticales asimtricas realizadas por el gobierno central para favorecer a las regiones ms pobres (por ejemplo, para financiar los costos del
proceso de unificacin).
En sntesis, la principal caracterstica de las relaciones intergubernamentales alemanas es su tendencia creciente a redistribuir recursos para alcanzar cierta uniformidad
entre estados. Hasta 1989, el federalismo fiscal alemn fue capaz de crear un alto grado
de homogeneidad en la provisin regional de servicios pblicos, dado que no existan
grandes disparidades econmicas entre los Landers. A partir de la unificacin, el requerimiento constitucional de igualar las condiciones de vida ha originado persistentes
364
dficits, tanto en los Landers occidentales como en el gobierno federal. El costo fiscal
de la equidad interestatal parece ser tan alto que hasta resulta (materialmente) imposible de cumplir.
Crdito y deuda
En Alemania, segn la Constitucin, el gobierno federal y los estados son independientes en cuanto al manejo de sus presupuestos. La independencia presupuestaria de los
estados les da la habilidad de tomar prstamos pero no directamente del banco central
sino exclusivamente del mercado de capitales. El Tratado de Maastricht establece los
lmites institucionales para el financiamiento del dficit (3% del PBI). La Constitucin
alemana y ms tarde el Tratado de Maastricht ponen un tope al endeudamiento del gobierno federal (60% del PBI) y el crdito slo debe usarse para financiar el gasto pblico en inversin (regla de oro). Una restriccin similar rige para el endeudamiento de
los gobiernos regionales. El endeudamiento de los gobiernos locales est ligado a sus
flujos de caja y est sujeto a control estatal. Los lmites constitucionales al financiamiento por parte del Banco Central y la independencia de este ltimo de la intervencin federal y estadual, son los responsables de la baja inflacin, la moneda fuerte y la
estabilidad financiera del Sector Pblico alemn. No obstante, es necesario aclarar que
estos resultados son posibles debido a que existe un fuerte consenso sobre la importancia de la disciplina fiscal. Sin embargo, ni las reglas constitucionales restrictivas ni las
polticas monetarias pudieron prevenir los significativos dficits del Sector Pblico
ocurridos desde 1990, consecuencia de los enormes gastos que demand la unificacin
del pas.
XXIII.2.c - Canad
Aspectos Institucionales
Cuatro provincias -Ontario, Qubec, Nova Scotia y New Brunswick- organizaron la
Confederacin en 1867. La divisin de funciones y recursos entre niveles de gobierno
se decidi en funcin de la tarea ms urgente en ese momento: promover el desarrollo
de una economa agroexportadora mediante la inversin en ferrocarriles, caminos,
puentes, canales y puertos. Estas funciones y la principal fuente de recursos del momento, las tarifas y la imposicin indirecta, fueron entonces, asignadas al gobierno federal. Funciones relativas a Educacin y Bienestar Social y los recursos provenientes
de impuestos directos quedaron en manos de los gobiernos provinciales. Algunas municipalidades, con funciones relacionadas con la recoleccin de residuos y el mantenimiento de calles ya en 1867 cobraban el Impuesto Inmobiliario.
Como resultado de la distribucin de funciones y recursos mencionada, las provincias presentaron significativos dficits. Las alternativas manejadas por la Confederacin fueron: a) ceder o compartir con las provincias poderes sobre la imposicin indirecta y/o b) transferir recursos directamente en la forma de subsidios. La solucin fue
cerrar los dficits provinciales mediante subsidios desde el nivel central. La filosofa
social de la poca fue determinante de la opcin elegida: los ciudadanos y constituyentes de 1867 detestaban los impuestos directos, vean con temor el posible crecimiento
del gobierno y por ello, no quera transferir a las provincias poderes tributarios (que
pudieran aumentar en el futuro) ni tampoco otorgar subsidios directos. Como un mal
365
menor, optaron por lo segundo, pero con una clusula: los subsidios eran otorgados en
concepto de suma final y total que exclua cualquier otro reclamo de las provincias
sobre la Confederacin. En esos primeros aos, los subsidios representaron entre un
50% y un 90% de los recursos provinciales. Al poco tiempo se puso en evidencia que
los recursos con que disponan las provincias eran insuficientes y la tensin por ms
recursos se resolvi de manera ad-hoc: la Confederacin otorg a las provincias transferencias especiales por perodos de hasta diez aos. Como estos recursos tampoco
alcanzaron, las provincias fueron, una a una, creando impuestos directos: a las Tierras,
a los Ingresos de Personas y Empresas y a las Herencias.
Durante la Primera Guerra Mundial, el gobierno federal dio un salto cuantitativo y
cualitativo en materia impositiva. Ante la creciente necesidad de fondos cre y aument impuestos indirectos (sobre Consumos Especficos y a las Ventas) e invadi lo que,
hasta ese momento, se pensaba eran bases imponibles exclusivas de las provincias al
crear Impuestos sobre las Rentas de Personas y de Empresas. Si bien nacieron con anterioridad (en 1913 con un programa de educacin agrcola), durante 1920 las transferencias condicionadas con fondos de contrapartida se convierten en un elemento distintivo del federalismo canadiense. Muchas de estas transferencias, con base 50-50, se
generalizaron y, de hecho, operaron como programas de costos compartidos en Educacin, Salud y Pensiones para la Vejez. Este ltimo programa se convirti pronto en el
de mayor monto y perdur hasta 1952.
La crisis de 1930 gener mayores tensiones en las relaciones financieras intergubernamentales en Canad. Hubo dos hechos de gran significacin. Primero, en su desesperacin por obtener ms recursos, los tres niveles de gobierno multiplicaron las
alcuotas de los ya existentes y crearon nuevos impuestos. Como consecuencia de los
casos de doble y triple imposicin y de los problemas de administracin tributaria, el
sistema impositivo se transform en un caos. Segundo, el gobierno federal se vio obligado a hacer fuertes transferencias de recursos en la forma de prstamos y subsidios
directos para apoyar industrias, sostener los precios del trigo y del carbn, financiar a
productores agropecuarios y obras pblicas, y subsidiar a los desocupados urbanos
(que hasta esos aos, estaba a cargo de las provincias y las municipalidades). Adems,
para evitar la quiebra y garantizar servicios mnimos, la Confederacin tambin otorg
fuertes subsidios a las provincias de menor desarrollo.
Con el objeto de salir del desorden, en 1937 el gobierno federal decidi formar
una comisin (Rowell-Sirois Commission on Dominion-Provincial Relations) para que
hiciera una propuesta de reforma del federalismo canadiense. En materia de gastos, la
Comisin recomend que los subsidios para desempleados estuvieran exclusivamente a
cargo de la Confederacin (esto se implement en el seguro obligatorio de desempleo en
1941) y que el gasto social quedara, en su mayora, bajo competencia provincial. En materia de recursos, la Comisin sugiri una nueva distribucin, entre la Federacin y las
provincias y entre las provincias mismas, dejando el Impuesto a los Ingresos de Personas
y Empresas como recurso exclusivo del nivel central. En cuanto a las transferencias para
compensar desequilibrios horizontales, la Comisin critic los programas de costos compartidos. Propuso reemplazarlos por un sistema de transferencias no condicionadas que
pusiera a disposicin de las provincias ms pobres suficientes recursos para, con una presin impositiva media, poder prestar un nivel de servicios igual al promedio nacional. La
366
propuesta sostena que el nivel efectivo del gasto era una decisin exclusiva de cada provincia. El monto de la transferencia sera igual a la diferencia (si la hubiese) entre el gasto estimado (segn el promedio nacional) y la recaudacin estimada (segn tasas impositivas medias). Las ventajas, segn la Comisin, de este mecanismo eran dos: a) preservaba la autonoma provincial en las decisiones sobre el monto y destino del gasto, y b) los
programas sociales requeran de una detallada administracin descentralizada que era
ms eficiente en manos provinciales. Por ltimo, para compensar el avance sobre fuentes
tributarias provinciales, la Comisin recomend que la Federacin asumiera el pago de
las deudas provinciales cuyos servicios, en 1937, absorban ms del 20% de los recursos
provinciales.
Si bien el informe de la Comisin marc un hito en la historia del federalismo canadiense, sus propuestas fueron slo parcialmente implementadas. Dos hechos contribuyeron a tan pobres resultados: la Segunda Guerra Mundial (que motiv un rol creciente del nivel central, tanto en materia de gastos como de recursos); y el rechazo de
la reforma en su conjunto por parte de las tres provincias ricas (Ontario, Alberta y British Columbia, las nicas que no iban a recibir fondos con el sistema de transferencias
propuesto).
Terminada la Segunda Guerra Mundial, el gobierno federal tuvo que volver su
atencin a la difcil situacin financiera de las provincias. Se produjeron modificaciones en las relaciones financieras tanto por el lado de los recursos (las provincias recuperaron poderes tributarios sobre los Ingresos de Personas y Empresas) como por el
lado de los gastos (aumentaron los montos de las transferencias condicionadas y los
programas de costos compartidos para financiar la Educacin, Salud, Bienestar Social
y Caminos). En 1957 tuvo lugar un cambio de gran significacin. En lnea con lo propuesto veinte aos antes por la Comisin, la Confederacin decidi crear un sistema de
distribucin de recursos que permita a las provincias ms pobres disponer del nivel de
recursos de las provincias ms ricas. Para ello, el gobierno federal transfera, por ejemplo, a una provincia X, la diferencia entre la recaudacin per cpita promedio de los
tres impuestos de mayor recaudacin de las dos provincias ms ricas y la misma recaudacin en la provincia X, multiplicada por el nmero de sus habitantes.
Dos aspectos son interesantes de destacar. Primero, este sistema de igualacin tiene sentido y es viable financieramente por las caractersticas particulares de Canad:
las provincias ricas pesan ms (en trminos de poblacin y recursos) que las provincias
pobres. En el mismo sentido, resulta evidente lo absurdo de una propuesta de igualacin al nivel de la provincia ms rica, si por ejemplo en dicha situacin se encontrara
slo una provincia y adems fuera pequea. La excepcin a este patrn es Qubec, una
provincia chica pero rica, que siempre sali beneficiada con las transferencias del nivel
central, y que reiteradamente ha insinuado y manifestado sus intenciones independentistas. El segundo aspecto a destacar de este sistema hace a las transferencias para igualacin, las que estn separadas de las transferencias para estabilizacin y para otros
fines y son asignadas segn un nico criterio (capacidad fiscal). El sistema de transferencias no condicionadas para igualacin fue el cambio ms revolucionario en el federalismo canadiense de la posguerra. No obstante, las transferencias condicionadas continuaron siendo las de mayor significacin: desde 1960 en adelante representaron entre
60% y 70 % del total de los recursos que el gobierno federal transfiri a las provincias.
367
Fueron reemplazados por un nuevo programa llamado transferencias canadienses sociales y de salud
(Canadian Health and Social Transfers).
369
glas de los Habsburgo. En 1815, la independencia suiza fue confirmada por el Congreso de Viena y se cre la Confederacin Suiza. En 1848, se sancion la Constitucin
federal formal. Entre los elementos bsicos del federalismo suizo se encuentra el hecho
de que los cantones son estados legalmente soberanos; las municipalidades tienen autonoma legal y poder poltico, aunque no sean completamente soberanas; la Confederacin se basa en la idea de igualdad entre sus estados constituyentes, lo que se refleja
en el rol del Consejo de Estados (la cmara alta del Parlamento).
La Constitucin establece la distribucin vertical de las responsabilidades entre
los distintos niveles de gobierno. Cada autoridad tiene su propio presupuesto, aunque
stos se encuentran relacionados a travs de las transferencias intergubernamentales.
Tanto los ingresos como los gastos estn restringidos por limitaciones impuestas por el
sistema poltico de democracia directa. Los votantes no slo deben elegir sus representantes sino que adems deciden sobre todo cambio constitucional propuesto y sobre
cambios especficos en la legislacin (incluido proyectos que impliquen modificaciones en el financiamiento impositivo federal).
Distribucin del gasto
Del mismo modo que en Alemania, en Suiza la cooperacin entre autoridades y la delegacin de las funciones ejecutivas a los niveles inferiores de gobierno, hace del federalismo fiscal un sistema complejo donde la verdadera importancia del rol de cada nivel de gobierno es difcil de precisar. Las leyes confieren a los cantones la responsabilidad en ciertas reas, como ser Salud, Proteccin del Medio Ambiente, Cultura, la
Promocin de la Investigacin, Ciencia y Arte, Educacin Vocacional y Universidades.
Distribucin de impuestos
Los cantones disponen de un alto grado de soberana, limitado slo parcialmente por la
Constitucin. Cada nivel de gobierno recauda sus propios impuestos sobre una misma
base. La existencia de poderes impositivos competitivos entre los distintos niveles de
gobierno y la diversidad de los acuerdos fiscales federales generan problemas de coordinacin, armonizacin y competencia impositiva entre cantones y municipalidades. El
resultado es un sistema impositivo complejo y poco transparente, que muestra diferencias significativas entre regiones, no slo en relacin a los impuestos gravados sino
tambin en relacin a la base imponible y a las tasas impositivas de impuestos similares. Si bien la Constitucin prohbe la doble imposicin en los cantones, la legislacin
tard en responder y recin en 1994 una ley federal armoniz todo lo referido a bases
impositivas, leyes penales impositivas y procedimientos legales. Los cantones y las
municipalidades son an responsables de la determinacin de las alcuotas y de las deducciones impositivas.
Coparticipacin de Impuestos y transferencias intergubernamentales
Suiza posee una fuerte tendencia a reducir las diferencias en la capacidad impositiva a
travs de transferencias verticales asimtricas que pueden dividirse en tres categoras:
Reembolso de parte de los derechos de aduanas, para que los cantones financien la construccin y el mejoramiento de caminos.
370
Crdito y deuda
Cada nivel gobierno suizo es autnomo e independiente en lo que a procedimientos
presupuestarios respecta. El financiamiento a travs de la creacin de dinero est
prohibido por ley. Los referendums sobre temas financieros actan como una restriccin efectiva para el financiamiento por medio de prstamos y por medio de impuestos.
La regla de oro est firmemente establecida y permite el endeudamiento slo para inversin. A nivel local, el endeudamiento est limitado por ley en la mayora de los cantones, los cuales tambin aplican la regla de oro a sus municipalidades.
XXIII.2.e - Australia
Aspectos institucionales
Australia es un pas que se separa de Inglaterra por la Commonwealth Act de 1900. Su
sistema constitucional es de naturaleza federal y fue diseado siguiendo de cerca el
modelo norteamericano. Si bien el gobierno federal posee funciones exclusivas (Comunicacin, Defensa, Relaciones Exteriores y Emisin de Moneda), muchas de las
tareas del estado moderno son funciones concurrentes. Todas las funciones o poderes
no atribuidos explcitamente al nivel federal son reservados para los estados. La particularidad casi nica del federalismo australiano es que gran parte de las instituciones y
las prcticas que hacen al proceso de federalismo no estn legisladas ni en la Constitucin ni en sus reformas. Instituciones claves para el federalismo australiano, como la
Commonwealth Grants Commisin (en 1933), el Australian Loan Council (en 1927) y
el Consejo de Ministros (en 1999), son el resultado de acuerdos entre los representantes
del Gobierno federal y de los Estados.
371
Los principales gastos financiados por pagos con fines especficos son Educacin
(38%), Salud (30%), y Vivienda (6%). Los criterios de asignacin de este tipo de transferencias varan: por patrones histricos, por las percepciones del gobierno central de
las necesidades (por ejemplo, los fondos para los hospitales son distribuidos sobre una
base per cpita ponderada por edad y sexo), en base per cpita (vivienda).
Las transferencias no condicionadas son pagos de carcter general y se realizan
con el objeto de compensar los desequilibrios horizontales entre estados. Por ello y en
lo que constituye una caracterstica notable del caso australiano, existe desde 1933 un
organismo independiente y con fuerte poder poltico, la Commonwealth Grants Comisin. Esta Comisin busca asegurar la equidad horizontal entre estados, de acuerdo al
siguiente principio: cada estado debe poseer la capacidad de proveer el nivel de servicios estndar del estado tipo si realiza el mismo esfuerzo para incrementar los ingresos
de sus propias fuentes y realiza sus gastos con el mismo nivel de eficiencia. La Comisin hace sus recomendaciones en base a la determinacin de un ndice de capacidad
fiscal relativa, que se calcula a partir de indicadores objetivos que miden, para cada
estado, la capacidad (relativa) de recaudar impuestos y la necesidad de gastos. El ndice para cada estado es actualizado anualmente y recalculado cada cinco aos. Las recomendaciones de la Comisin son generalmente (aunque no automticamente) adoptadas por el gobierno central y los estados.
Crdito y deuda
Otra de las caractersticas distintivas del federalismo fiscal australiano la constituye el
Consejo del Prstamo, un cuerpo encargado de coordinar y controlar el endeudamiento
del nivel central y los niveles subnacionales de gobierno en base a dos criterios: la situacin fiscal del gobierno peticionante y el posible impacto macroeconmico de dicho
financiamiento. Este organismo fue creado en 1927 y al ao siguiente fue incorporado
al texto constitucional. A partir de 1984, los gobiernos estaduales comenzaron a endeudarse para financiar su presupuesto y se hicieron responsables del refinanciamiento
de aquellos prstamos que previamente se obtuvieron en nombre del gobierno central.
Con el fin de mantener el control sobre el endeudamiento subnacional, se impusieron
lmites globales al endeudamiento total del Sector Pblico, incluido el endeudamiento
de las empresas pblicas y de los gobiernos locales. Si bien al principio fue exitoso, el
uso creciente de herramientas sofisticadas limit el control del endeudamiento, al punto de terminar por abolirlo en 1992. En su reemplazo, el Consejo del Prstamo adopt
procedimientos tendientes a introducir controles macroeconmicos transparentes sobre
toda la operatoria del Sector Pblico. En tal sentido, el gobierno central y los gobiernos
estaduales deben presentar al Consejo sus requerimientos netos de financiamiento para
el ao siguiente. Si la estrategia fiscal de algn gobierno es cuestionada, el Consejo
puede pedirle al gobierno correspondiente la modificacin de la misma. Este proceso
requiere de informes peridicos que permitan el monitoreo del financiamiento neto y la
deuda. La experiencia del Consejo del Prstamo ha sido ampliamente satisfactoria, dado que logr disciplinar a los niveles superiores de gobierno en materia de endeudamiento.
373
XXIII.2.f - Espaa
Aspectos institucionales
La reforma de 1978 de la Constitucin de Espaa establece una nueva distribucin del
poder territorial que da lugar al proceso descentralizador a favor de las comunidades (o
regiones) autnomas. La Constitucin desarrolla los siguientes principios en materia de
descentralizacin: autonoma financiera, solidaridad, equilibrio econmico entre regiones y coordinacin con la hacienda estatal. Tambin se alude a la prohibicin de crear
barreras econmicas interiores. Por su parte, se indica que el Fondo de Financiacin
Interterritorial debe ser uno de los instrumentos de financiacin del modelo para hacer
efectivo el principio de solidaridad interregional. Las Comunidades Autnomas se financian con impuestos cedidos por la Administracin Central, sus propios impuestos y
la participacin en los impuestos del Estado no cedidos. Adems de las disposiciones
generales en materia de Comunidades Autnomas, la Constitucin prev la existencia
de dos regmenes fiscales territoriales especficos: las comunidades forales de Navarra
y el Pas Vasco.
La Ley Orgnica para la Financiacin de las Comunidades Autnomas (LOFCA),
aprobada en 1980, crea el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera como rgano encargado de la coordinacin y regulacin de los recursos de las Comunidades.
Distribucin del gasto
Las ltimas dos dcadas han sido testigo de un proceso de descentralizacin que abarc
las reas ms importantes del Sector Pblico. El gobierno central tiene a su cargo los
gastos que, tradicionalmente, la literatura del federalismo fiscal asigna a este nivel de
gobierno. En el caso de los gobiernos subnacionales, Espaa presenta ciertas particularidades ya que no todos los gobiernos inferiores del mismo nivel tienen las mismas
responsabilidades. Existen siete regiones cuyo tamao excede al resto (Andaluca, Catalua, Galicia, Pas Vasco, Islas Canarias, Navarra y Valencia). La diferencia en relacin al gasto entre estos dos grupos de regiones es que las comunidades mayores asumen no slo las funciones asignadas a este nivel de gobierno sino, adems, responsabilidades en Educacin y Salud; mientras que para el resto, el gobierno central es quien
administra tales servicios. Entre los servicios prestados por los municipios se encuentran los relacionados con el Aseo y Mantenimiento de Va Pblica, Parques, Bibliotecas, Proteccin Civil, Promocin de los Servicios Sociales, Prevencin contra Incendios y Fomento del Deporte. Las comunas ms grandes adems deben proveer Transporte Urbano de Pasajeros y Proteccin Ambiental.
Las siguientes responsabilidades son asignadas a las provincias: a) coordinacin
de los servicios municipales para garantizar un nivel adecuado; b) ayuda econmica,
legal y tcnica a aquellos municipios con poca capacidad econmica y c) la provisin
de servicios supramunicipales.
Es importante aclarar que muchas responsabilidades nacionales son compartidas
con las regiones como ser Vivienda, Transportes y Servicios Sociales. Los gobiernos
locales intervienen en cierta medida en la provisin de estos servicios. Los gobiernos
regionales, provinciales y municipales comparten responsabilidades en materia cultural
y deportiva.
374
Distribucin de impuestos
El proceso de descentralizacin del gasto hizo necesaria la implementacin de una mayor distribucin de recursos hacia los niveles inferiores de gobierno, para que stos
pudieran enfrentar sus nuevas funciones. Sin embargo, ms por razones polticas e histricas que econmicas, se pueden distinguir dos mecanismos de financiamiento dentro
de las regiones espaolas. Las comunidades autnomas de Navarra y el Pas Vasco
poseen el sistema de financiamiento ms ventajoso: el rgimen foral. En el resto de las
regiones213 el sistema que rige es el rgimen comn, el cual se basa en la metodologa
del costo efectivo.
El rgimen comn de financiamiento de las regiones espaolas est formado por
tres bloques de recursos: el bloque de recursos suficientes, el bloque de recursos solidarios y el bloque de recursos autnomos. Este ltimo se destina a financiar aquellos gastos extras que una regin puede enfrentar cuando desea incrementar la cobertura de los
servicios que provee, tanto en trminos de cantidad como de calidad. Entre los instrumentos de este bloque se encuentran los impuestos propios (Impuestos al Juego, a las
Tierras de Baja Productividad y algunos Impuestos al Medio Ambiente), las sobrecargas y el endeudamiento (ver crdito, deuda y presupuesto). Por su parte, el bloque suficiente cuenta con los recursos necesarios para cubrir el costo efectivo de los servicios
transferidos a las regiones. Este bloque est integrado por dos fuentes: los impuestos
cedidos (Impuesto a la Riqueza Neta, a las Transferencias de Inmuebles, a las Estampillas y a las Apuestas) y el porcentaje de participacin en los ingresos del estado (ver
Coparticipacin de Impuestos).
El rgimen foral se basa en un acuerdo donde los dos territorios forales se hacen
cargo de los principales impuestos nacionales. Estas dos regiones deben transferir una
suma de lo recaudado al gobierno central como forma de pago de los servicios nacionales provistos en sus territorios. Estos gobiernos tienen una capacidad impositiva superior a la necesaria para financiar sus gastos, lo cual es exactamente lo contrario a lo que
sucede en el caso de las regiones comunes.
De los niveles inferiores de gobierno, slo el municipal puede establecer impuestos propios. Las provincias dependen totalmente de las transferencias, excepto las de
los territorios forales. De los impuestos que pueden recaudar los municipios, algunos
son compulsivos como el Impuesto a la Propiedad, a los Negocios y a los Automotores; y otros voluntarios, como el Impuesto al Incremento del Valor de la Tierra Urbana.
Coparticipacin de Impuestos y transferencias intergubernamentales
Como ya se ha mencionado, el bloque de recursos suficientes est formado entre otros,
por el porcentaje de la participacin en los ingresos del estado. Los ingresos coparticipables son distribuidos en base a criterios que consideran las necesidades de gasto en
relacin a las responsabilidades asumidas por cada regin, los esfuerzos fiscales y la
pobreza relativa de cada regin. El problema de este rgimen es que no fomenta la responsabilidad fiscal y crea dependencia del gobierno central. La consecuencia ha sido el
213
La Rioja, Canarias, Galicia, Asturias, Castilla y Len, Aragn, Catalua, Madrid, Castilla, Extremadura, Andaluca, Murcia, Valencia, Baleares y Cantabria.
375
376
Distribucin de gasto
Entre las principales actividades del gobierno central chileno se encontraban adems de
las tradicionales, los servicios de Salud, Educacin, Previsin Social, una parte sustantiva del Transporte, las obras de Infraestructura, Vivienda Social, Alumbrado Pblico,
Electricidad, Telfonos, Aseo Pblico, etc. Las municipalidades, a partir de la descentralizacin han aumentado su participacin en la ejecucin de los gastos. En la reforma
municipal iniciada en 1979-1980 se le transfirieron nuevas responsabilidades en materia de Educacin Bsica y Media, Salud Primaria y Promocin del Empleo. Adems las
municipalidades estn encargadas de canalizar una gran cantidad de programas sociales
establecidos a nivel nacional, aunque muchas veces no realizan directamente el gasto,
como ser el subsidio nico familiar y por maternidad y la pensin asistencial por invalidez y por ancianidad. Este traspaso de las responsabilidades dio lugar a un incremento
del nivel de gasto real municipal, aumentando su participacin en el gasto pblico total
de un 4,7% en 1970 a un 11,3% en 1992. El nivel regional tiene como funcin principal la promocin del desarrollo econmico, social y cultural de las distintas zonas de
pas.
Cabe aclarar que la regulacin del gasto pblico est fuertemente concentrada en
el gobierno central, destacndose la reglamentacin y control financiero ejercido por el
Ministerio de Hacienda.
Distribucin de impuestos
Todos los impuestos han sido y son aprobados y administrados en forma centralizada.
Ello se debe a las importantes ventajas de coordinacin, fiscalizacin y recaudacin
que se generan al proceder de esta manera. En 1979, como parte de la reforma, se
transfirieron ms fuentes de recursos a las municipalidades, como el Impuesto Territorial, que es recaudado por la Nacin y transferido a los municipios. Por ello, el gasto
pblico es financiado casi en su totalidad por el gobierno central. En el caso del gasto
regional, es financiado completamente por el gobierno central, dado que las regiones
no tienen recursos propios.
Coparticipacin de Impuestos y transferencias intergubernamentales
Tres son los mecanismos de transferencias de fondos: a) de la Nacin a las regiones, b)
de la Nacin a los municipios y c) entre municipalidades. Entre los primeros se destacan dos canales a travs de los cuales el gobierno central transfiere fondos para la inversin regional. El primero de ellos se encuentra formado por los fondos sectoriales,
administrados en forma centralizada por cada Ministerio. La evaluacin costobeneficio de las inversiones realizadas por este medio no est influenciada por intereses
polticos. El segundo canal de transferencia de la Nacin a las regiones es el denominado Fondo Nacional de Desarrollo Regional que fue creado en 1976 y cuya utilizacin ha constituido un importante factor de ordenamiento de los criterios de asignacin
de recursos pblicos a nivel regional. La distribucin de este fondo comprende tanto
consideraciones distributivas como elementos inherentes a los intereses especficos de
cada regin. Este fondo fue financiado, en una primera instancia, ntegramente con
aportes fiscales, y a partir de 1985 con un prstamo del BID. Una tercera forma de financiamiento se inicio en 1992 y corresponde al Programa de Mejoramiento de In377
En 1970 el porcentaje de poblacin en situacin de pobreza alcanzaba el 45%, cifra que se redujo al
33% para el ao 1992.
378
Responsabilidad
Responsabilidad
de la poltica y
de la provisin
control
F
F
F
F
F
F
F
F
F
F,S
F,S
F,S
F
F
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F,S,L
F,S,L
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F,S
F,S,L
F,S
F,S,L
F
S,L
F,S
S
L
L
F
F
S
S
F
F,S
S
L
Muchas funciones
originalmente asumidas
por la Unin han sido
transferidas a los Estados. Esta tendencia es
una respuesta ad-hoc a
la delicada situacin
presupuestaria federal,
producto de la descentralizacin de recursos
a los estados y las condiciones macroeconmicas adversas de principios de los 90.
379
Distribucin de impuestos
El proceso de descentralizacin de recursos se caracteriz por el traspaso de las fuentes
de recursos a los gobiernos locales y estaduales. La asignacin actual difiere en varios
aspectos de las prescripciones tradicionales de la literatura de federalismo fiscal, especialmente en cuanto a impuestos indirectos. El gobierno federal cuenta con los siguientes recursos propios: el Impuesto a las Ganancias Personales y Corporativas, un IVA
selectivo (ambos sujetos a coparticipacin), un Impuesto a la Propiedad Rural (compartido en un 50% con los municipios), distintos tipos de Contribuciones a la Seguridad
Social, Impuestos al Comercio Exterior y ciertos Impuestos a las Operaciones Financieras. Las ltimas
Tabla 163 Brasil. Asignacin impositiva por
tres categoras no
niveles de gobierno. Ao 1996
son
compartidas
Responsabilidad de:
con niveles inferioImpuestos
Definicin de la Fijacin de la
Administracin
res de gobierno. A
base
tasa
Comercio exterior
F
F
F
los estados se les
Ganacias corporativas
F
F
F
asigna la capacidad
Ganacias de capital
F
F
F
de recaudar un IVA
Ganacias personales
F
F
F
de base amplia, un
Transferencias de propiedad
S,L
F,S,L
S,L
Vehculos
S
S
S
Impuesto a los AuPropiedad
L
L
L
tomotores y un ImPropiedad rural
F
F
F
puesto sobre las
Salario
F
F
F
Donaciones.
Los
IVA selectivo
F
F
F
IVA de base amplia
F,S
F,S
S
municipios pueden
Servicios municipales
F,L
F,L
L
recaudar los ImTarifas y royalties
F,S,L
F,S,L
F,S,L
puestos a las TransF= Federal S=Estadual L=Local
ferencias de InFuente: Afonso y Ramundo (1996)
muebles, un Impuesto a las Propiedades Urbanas y ciertas tarifas por servicios prestados. La Tabla 163
presenta la estructura de ingresos por nivel de gobierno.
Coparticipacin de Impuestos y transferencias intergubernamentales
El proceso de democratizacin y la consecuente tendencia a la descentralizacin se ven
reflejados en la creciente importancia de las transferencias no condicionadas, la Coparticipacin de Impuestos y las transferencias en bloque. Los criterios de distribucin de
los recursos coparticipados se encuentran fijados en la Constitucin. Los dos canales
de Coparticipacin Impositiva son el Fondo de Participacin de los Estados y el Fondo
de Participacin de los Municipios. El primero est constituido por el 21,5% de la recaudacin de los tres impuestos federales ms importantes (Ganancias Personales y
Corporativas y el IVA selectivo). La distribucin del fondo entre los estados est fijada
por ley con coeficientes basados en criterios redistributivos. El fondo destinado a los
gobiernos locales est constituido con el 22,5% de lo recaudado por los tres mismos
impuestos federales. La forma de distribucin es ms compleja: un 10% a las ciudades
capitales de los estados; un 86,4% a municipios con una poblacin menor a los 156.216
habitantes; y el 3,6% a los municipios restantes.
380
382
En los 90 se inicia el programa Solidaridad, consistente en transferencias especficas dirigidas a las regiones ms pobres de pas. En 1994 representaron el 0,8% del
PBI y comprendieron el financiamiento de 32 programas. Estas transferencias se realizan en el marco de un convenio de desarrollo social aprobado en 1989. Solidaridad
es un programa diseado para promover la igualdad fiscal horizontal entre estados, esto
es, reducir las disparidades en ingreso o capacidad impositiva. Entre las crticas al programa se puede citar la falta de claridad en los criterios de distribucin de las transferencias y la falta de una evaluacin efectiva de los proyectos financiados.
Crdito y deuda
Desde 1988 los dficits de los gobiernos estaduales han crecido en forma sostenida (su
total alcanz el 0,6% del PBI en 1994) y la deuda aument un 62% en trminos reales.
Los factores que estn detrs de este aumento de la deuda son la expansin de los gastos corrientes y de capital y el acceso al crdito domstico a travs del sistema bancario. Los municipios y los estados tiene la autoridad para emitir deuda en el mercado de
capitales domstico, pero slo el gobierno nacional puede endeudarse en mercados extranjeros. Los estados usualmente utilizan los recursos obtenidos de la coparticipacin
para garantizar los prstamos que reciben del sistema bancario. El uso del crdito de
bancos comerciales domsticos tuvo un efecto adverso sobre el esfuerzo de los estados
para incrementar sus ingresos propios y controlar sus gastos.
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ndice
A
Asimetra 282, 284, 291
Autonoma 12, 47, 48, 49,
50, 51, 97, 176, 187, 263,
269, 270, 283, 288, 367,
370, 374, 376, 381
B
Bienes pblicos 13, 43, 44,
45, 47, 48, 51, 52, 53, 54,
55, 58, 61, 69, 73, 80, 83,
87, 90, 91, 97, 156, 157,
216, 217, 223, 227, 253,
254, 263, 264, 265, 281,
283
C
Carga excedente 65, 67,
68, 85, 97, 279
Centralizacin 45, 47, 49,
67, 80, 98, 99, 157, 189,
223, 244, 249, 280, 281,
283, 287, 288, 294
Ciclo 57, 59, 63, 123, 132,
133, 134, 135, 136, 148,
204, 205, 222, 255, 286,
295, 315, 318, 319, 320,
321, 322, 323, 330, 332,
390, 395, 397
Competencia tributaria 69
Convergencia 39, 40, 137,
139, 142, 143, 145, 396
Coparticipacin 11, 12, 13,
72, 83, 84, 125, 153, 155,
156, 157, 158, 159, 160,
161, 162, 163, 164, 165,
166, 167, 168, 169, 170,
171, 172, 173, 174, 175,
176, 177, 178, 179, 180,
181, 182, 183, 184, 185,
186, 187, 189, 190, 193,
194, 198, 199, 206, 211,
213, 214, 215, 216, 217,
218, 219, 220, 222, 223,
224, 225, 226, 231, 233,
234, 237, 238, 239, 241,
249, 253, 254, 255, 256,
257, 258, 259, 260, 263,
264, 265, 266, 269, 270,
272, 274, 275, 283, 284,
285, 287, 288, 292, 293,
295, 298, 337, 340, 344,
D
Dficit 14, 19, 59, 63, 90,
176, 186, 286, 297, 298,
300, 338, 348, 349, 365,
376, 378
Descentralizacin 11, 12,
13, 43, 46, 47, 48, 49, 50,
51, 64, 65, 69, 80, 91, 97,
98, 99, 102, 103, 104,
105, 107, 109, 124, 137,
184, 195, 201, 218, 241,
242, 243, 244, 245, 246,
247, 248, 249, 250, 254,
256, 263, 264, 265, 266,
269, 271, 272, 273, 281,
283, 287, 288, 293, 352,
361, 368, 374, 375, 376,
377, 379, 380, 381, 382,
386, 390, 395, 396, 397
Distribucin del ingreso
21, 23, 31, 33, 45, 54, 56,
74, 75, 78, 90, 125
Distribucin primaria 13,
159, 164, 165, 171, 172,
184, 188, 189, 190, 192,
193, 198, 213, 214, 216,
217, 218, 219, 222, 255,
257, 258, 266, 288, 298,
348, 352
Distribucin secundaria 13,
159, 164, 166, 171, 176,
188, 189, 190, 192, 198,
213, 217, 224, 226, 237,
255, 257, 259, 260, 293,
350
Distribuidores 163, 169,
172, 175, 188, 191, 224
E
Economa positiva 52
Eficiencia 12, 41, 42, 43,
44, 45, 46, 47, 49, 52, 54,
F
Federalismo fiscal 12, 41,
46, 51, 52, 59, 63, 97, 98,
156, 216, 263, 264, 277,
280, 281, 287, 294, 353,
359, 361, 364, 370, 373,
374, 378, 380, 381, 385,
386, 389, 391
G
Gasto pblico 11, 51, 55,
62, 69, 71, 75, 77, 80, 94,
95, 98, 99, 103, 104, 105,
107, 113, 116, 117, 123,
124, 126, 127, 128, 132,
136, 156, 157, 194, 211,
220, 221, 237, 256, 266,
283, 339, 355, 360, 363,
365, 372, 377, 379, 382,
390, 392, 393, 396
I
Impuestos 11, 12, 13, 41,
42, 48, 49, 50, 51, 56, 57,
58, 60, 64, 67, 68, 69, 71,
72, 75, 83, 84, 85, 90, 91,
97, 99, 109, 113, 114,
150, 153, 155, 156, 157,
399
L
Leviathan 387, 388
M
Masa coparticipable 13,
189, 193, 213, 257, 258,
288, 293, 298
P
Participacin poltica 12,
41, 42, 43, 45, 47, 65, 90,
125, 263
Poderes tributaries 11, 12,
51, 64, 156, 158, 171,
284, 359, 360, 365, 367
Ponderacin 47, 180, 223,
226, 239
Prorrateadores 170, 171,
176, 180, 182, 184, 224,
225, 226, 237, 239
400
R
Recaudacin 48, 57, 58,
63, 64, 65, 67, 68, 69, 72,
78, 84, 86, 88, 95, 149,
150, 157, 158, 159, 162,
163, 164, 171, 172, 176,
177, 179, 181, 183, 186,
189, 190, 192, 193, 195,
201, 202, 203, 205, 206,
208, 211, 213, 215, 220,
221, 224, 225, 226, 228,
230, 231, 241, 243, 245,
246, 247, 256, 257, 258,
301, 310, 326, 327, 328,
329, 330, 331, 333, 334,
340, 345, 347, 348, 349,
350, 357, 360, 361, 367,
371, 372, 377, 378, 380,
382
Recursos 11, 12, 14, 37,
44, 48, 49, 50, 51, 56, 59,
63, 72, 83, 85, 91, 94, 95,
109, 112, 113, 114, 115,
119, 120, 121, 123, 136,
146, 147, 148, 149, 150,
151, 152, 153, 154, 155,
156, 157, 159, 172, 176,
177, 183, 186, 189, 193,
194, 195, 199, 212, 213,
214, 215, 216, 217, 218,
220, 222, 223, 224, 225,
226, 227, 231, 234, 241,
242, 248, 253, 254, 255,
257, 258, 260, 264, 265,
266, 269, 270, 272, 273,
274, 277, 278, 279, 281,
282, 283, 284, 285, 286,
287, 288, 291, 292, 294,
295, 298, 301, 311, 312,
313, 337, 338, 340, 342,
343, 344, 345, 349, 351,
352, 357, 358, 359, 361,
362, 364, 365, 366, 367,
368, 369, 371, 372, 374,
375, 376, 377, 378, 379,
380, 381, 382, 383, 393
Recursos no renovables
277, 284, 287, 294
S
Salvataje 59, 90
Sector Pblico 12, 84, 97,
98, 99, 100, 102, 103,
104, 105, 106, 109, 110,
112, 117, 118, 119, 123,
124, 131, 132, 156, 157,
185, 187, 192, 201, 211,
212, 241, 263, 264, 269,
271, 272, 286, 297, 298,
299, 300, 337, 347, 348,
355, 356, 357, 365, 372,
373, 374, 388, 394, 395,
396
Supervit 340, 346, 348,
349
T
Tendencia 18, 98, 99, 109,
123, 124, 128, 132, 133,
134, 137, 138, 139, 146,
147, 148, 169, 170, 173,
201, 204, 205, 279, 285,
286, 289, 290, 291, 315,
318, 319, 320, 321, 322,
323, 330, 331, 364, 370,
379, 380, 382
Transferencias
intergubernamentales
11, 12, 41, 49, 51, 57,
58, 59, 62, 63, 64, 65,
67, 69, 71, 73, 74, 77,
78, 82, 83, 85, 95,
125, 219, 222, 256,
263, 264, 265, 344,
355, 361, 363, 369,
370, 372, 375, 377,
380, 382
Turbulencia 13, 201, 202,
203, 204, 205, 206, 207,
208, 218, 264, 315, 316,
318