FRAGILIDADES DOS MECANISMOS DE CONTROLE

DAS ORGANIZAES SOCIAIS DE SADE

NO MUNICPIO DO RIO DE JANEIRO

DISSERTAO

APRESENTADA

ESCOLA

BRASILEIRA

DE

ADMINISTRAO PBLICA E DE EMPRESAS PARA OBTENO DO

GRAU DE MESTRE EM ADMINISTRAO PBLICA

JOO PAULO TAPIOCA DE OLIVEIRA VIEIRA

RIO DE JANEIRO 2016

JOO PAULO TAPIOCA DE OLIVEIRA VIEIRA

FRAGILIDADES DOS MECANISMOS DE CONTROLE

DAS ORGANIZAES SOCIAIS DE SADE
NO MUNICPIO DO RIO DE JANEIRO

Dissertao apresentada Escola Brasileira de Administrao Pblica

e de Empresas da Fundao Getlio Vargas, como requisito para
obteno do grau de Mestre em Administrao Pblica.

Orientadora: Prof. Dr. Sonia Fleury

RIO DE JANEIRO
2016

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonsen/FGV

Vieira, Joo Paulo Tapioca de Oliveira

Fragilidades dos mecanismos de controle das organizaes sociais de sade no
municpio do Rio de Janeiro / Joo Paulo Tapioca de Oliveira Vieira. 2016.
140 f.
Dissertao (mestrado) - Escola Brasileira de Administrao Pblica e de
Empresas, Centro de Formao Acadmica e Pesquisa.
Orientadora: Sonia Fleury.
Inclui bibliografia.
1. Sade pblica Administrao. 2. Controle administrativo. 3. Reforma do
sistema de sade. 4. Servios de sade pblica. 5. Poltica de sade. 6. Reforma
sanitria. 7. Reforma administrativa. 8. Sistema nico de Sade (Brasil). I.
Teixeira, Sonia Maria Fleury. II. Escola Brasileira de Administrao Pblica e de
Empresas. Centro de Formao Acadmica e Pesquisa. III. Ttulo.
CDD 614

RESUMO

Nosso problema de pesquisa neste trabalho a avaliao do funcionamento dos principais

mecanismos de controle das organizaes sociais de sade, no caso especfico do Municpio do
Rio de Janeiro. As reiteradas denncias de irregularidades e ilegalidades pelo Tribunal de Contas
do Municpio do Rio de Janeiro e pelo Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro
levantaram dvidas acerca da adequao dos processos de monitoramento, fiscalizao e controle
dessas entidades. Disto decorre nosso objetivo central de pesquisa, que identificar as
fragilidades do novo modelo de gesto por organizaes sociais de sade, no caso da cidade do
Rio de Janeiro. Para isso, foram analisados: o arcabouo jurdico-normativo do modelo local, a
partir de anlise comparativa da legislao municipal que regulamenta seu funcionamento (Lei
5.026/09) e sua contraparte federal (Lei 9.637/98); indicadores de sade que mensurassem o
desempenho das OSS; todas as inspees realizadas pelo TCM-RJ at o fim de 2015; e o
conjunto de recomendaes enviado pelo MP-ERJ para a Prefeitura aps deflagrao da
Operao Ilha Fiscal, que acarretou a desqualificao da OS BIOTECH e a priso de seus
dirigentes, acusados de desviar mais de R$48 milhes em recursos pblicos. Ao final, constatouse que as fragilidades da legislao municipal e dos decretos executivos que regulamentam a
atuao das OSS no MRJ no permitem o exerccio efetivo do comando da parceria, em afronta,
portanto, ao dispositivo constitucional que determina que a atuao de entidades privadas no
mbito do SUS pode se dar apenas de modo complementar. Ademais, verificou-se total
inadequao da estrutura de controle pela Prefeitura, cuja principal consequncia foi tornar o
modelo de reforma gerencialista em um modelo que incentiva o comportamento patrimonialista
no mbito da sade pblica, uma vez que o controle de meios absolutamente negligenciado.

Palavras-Chave: organizaes sociais de sade; reforma do aparelho do estado; new public

management; reforma administrativa; reforma sanitria; SUS; controle externo; fiscalizao;
monitoramento; resultado; desempenho; tribunal de contas; ministrio pblico; patrimonialismo.

ABSTRACT

The research problem of this study is the evaluation of the acting ofhealth social
organizations main control mechanisms, in the specific case of the Municipality of Rio de
Janeiro. The recurrent denouncement of irregularities and illegalities by the Court of Audit of the
City of Rio de Janeiro and the Public Prosecutors Office of the State of Rio de Janeiro has raised
doubt concerning the adequacy of the monitoring, control and oversight of these entities. This
implies our main research objective that is to identify the weaknesses of the new public
management model by health social organizations, in the case of the city of Rio de Janeiro. For
this, were analyzed: the legal and normative framework of the local model, from a comparative
analysis between the municipal law governing its operation (Law 5.026/09) and its federal
counterpart (Law 9.637/98); health indicators measuring the social organizations performance;
all Court Audits inspections made before the end of 2015; and the set of recommendations sent
by the Public Prosecutors Office to the City Hall after the deflagration of the Operation Fiscal
Island, which resulted in the disqualification of the Social Organization called BIOTECH and the
prison of its leaders, accused of embezzling more than R$48 million in public resources. On final
conclusions, it was found that the weaknesses of the municipal legislation and executive decrees
regulating the activities of the Health Social Organizations in the Municipality of Rio de Janeiro
do not enable the effective control of the partnership by the State, therefore going against the
constitutional provision which determinates that Health Social Organizations activities under the
SUS are to be limited to a complementary position. Moreover, it was identified the complete
inadequacy of the control structure by the City Hall, whose main consequence was to pervert the
managerial perform intended into a model that encourages patrimonial behavior within the public
health system, since control of measures was completely neglected.

Keywords: health social organizations; reform of the state apparatus; new public management;
administrativa reform; health reform; SUS; external control; oversight; monitoring; results;
performance; court of audit; public prosecutor; patrimonialism.

Dedico este trabalho ao Presidente da Cinelndia, Srgio Luis Santos

das Dores, internado em uma cadeira no CER Centro e falecido em
Dezembro de 2015, pela fidelidade revolucionria transformao da
poltica desde sua base.

AGRADECIMENTOS

Agradeo ao vereador Paulo Pinheiro e a todos os membros de seu gabinete, por me

receberem como parte de sua equipe, pela colaborao diria no exerccio do controle externo da
Prefeitura do Rio de Janeiro e da Secretaria Municipal de Sade e pelo incentivo realizao do
Mestrado em Administrao Pblica nesta Escola.
Agradeo ao mestre Luiz Mrio Behnken, pela permanente orientao nos caminhos da
poltica, do oramento e das finanas pblicas, e toda equipe do Frum Popular do Oramento,
pela colaborao profissional e por me acolherem nessa rede de tcnicos interessados no
desenvolvimento do Estado brasileiro.
Agradeo minha orientadora, pela pacincia com minhas excentricidades e atrasos.
Agradeo Roberta Martins Guimares, por toda ajuda, calma e bem humorada, em
superar os entraves burocrticos minha formao.
Agradeo a minha me, por sempre me incentivar a alcanar novos patamares, com a
garantia de uma inquebrantvel rede de segurana a aparar meus tropeos.
Agradeo aos meus amigos, pela companhia, pelo apoio e pelas distraes.
Agradeo a Azazel, pela fora, garra e coragem de seguir em frente.

SUMRIO
1

INTRODUO

1.1

OBJETIVOS

1.2

RELEVNCIA

1.3

REFERENCIAL TERICO

1.3.1 REFORMA SANITRIA BRASILEIRA

1.3.2 REFORMA DO APARELHO DO ESTADO

13

1.3.3 FORMAS DE CONTROLE DAS OS

18

1.4

METODOLOGIA

25

ESTUDO DE CASO ORGANIZAES SOCIAIS DE SADE DO MRJ

29

2.1

TRANSFORMAES NA POLTICA MUNICIPAL DE SADE DO RJ (2009-2014) 29

2.2

DESENHO INSTITUCIONAL DO CONTROLE DAS OS NO MRJ

44

2.3

EVOLUO DOS INDICADORES DE SADE DO MRJ (2009-2014)

61

2.4

IRREGULARIDADES DO MODELO DE GESTO POR OSS NO MRJ

77

CONCLUSO

90

BIBLIOGRAFIA

97

APNDICE

103

LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Evoluo das Equipes de Sade da Famlia (2008 2015)......................... 34
Tabela 2 Evoluo da Rede de Servios Municipais de Sade (2008 2015)........... 36
Tabela 3 Relao dos Contratos de Gesto com OSS................................................. 37
Tabela 4 Relao das Emendas apresentadas ao Projeto de Lei das OS ................. 55
Tabela 5 Comparativo dos desenhos Federal e Municipal de controle das OS........ 58
Tabela 6 Variao do N de procedimentos e do Valor por procedimento
entre 2009 e 2014 por tipo de estabelecimento municipal...................................... 68
Tabela 7 Atendimentos em doenas de acompanhamento sistemtico......................70
Tabela 8 Solicitao mdica de exames........................................................................ 70
Tabela 9 Nmero de pacientes encaminhados por tipo de atendimento................... 71
Tabela 10 Nmero de visitas domiciliares por tipo de profissional........................... 71
Tabela 11 Atendimentos realizados por no mdicos................................................. 72
Tabela 12 Nmero de procedimentos realizados por profissional de nvel mdio... 72
Tabela 13 Nmero de casos por tipo de doena/condio...........................................73
Tabela 14 Tipos de Demanda Atendida........................................................................73
Tabela 15 Tipos de Atendimento Especfico................................................................ 74
Tabela 16 Tipos de Atendimento do Cirurgio Dentista............................................ 74
Tabela 17 N de casos de agravos notificveis..............................................................75
Tabela 18 Relao das Inspees do TCM em Contratos de Gesto com a SMS..... 81

LISTA DE DIAGRAMAS

Diagrama 1 Cronologia da contratao de OSS no MRJ de 2009 a 2014.................49

Diagrama 2 N de Procedimentos aprovados em UBS do MRJ.................................66
Diagrama 3 Valor aprovado por Procedimento em UBS do MRJ.............................67
Diagrama 4 Nmero de pessoas cadastradas no MRJ................................................69
Diagrama 5 Nmero de consultas mdicas no MRJ....................................................69

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 Evoluo Percentual do Gasto com Pessoal da Prefeitura........................ 31

Grfico 2 Evoluo do Oramento da SMS por Natureza de Despesa...................... 32
Grfico 3 Mortalidade no Municpio do Rio de Janeiro............................................. 75

LISTA DE IMAGENS

Imagem 1 Diviso do Municpio do Rio de Janeiro por rea Programtica............33

LISTA DE SIGLAS
ANS........................................Agncia Nacional de Sade Suplementar
CEP 28...................................Centro de Estudos e Pesquisas 28
CEJAM..................................Centro de Estudos e Pesquisas Dr. Joo Amorim
CER.......................................Coordenao de Emergncia Regional
CIAP......................................Centro Integrado de Apoio Profissional
CLT........................................Consolidao das Leis do Trabalho
CMRJ.....................................Cmara Municipal do Rio de Janeiro
COQUALI.............................Comisso de Qualificao de Organizaes Sociais
DASP......................................Departamento Administrativo do Servio Pblico
DATASUS.............................Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade
ESF.........................................Estratgia de Sade da Famlia
EUA........................................Estados Unidos da Amrica
FIOTEC.................................Fundao para o Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
FMI.........................................Fundo Monetrio Internacional
IABAS....................................Instituto de Ateno Bsica e Avanada Sade
IAPS........................................Instituto de Administrao da Previdncia Social
INAMPS.................................Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social
INPS........................................Instituto Nacional de Previdncia Social
LRF.........................................Lei de Responsabilidade Social
MPERJ...................................Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro
NPM........................................New Public Management
OS...........................................Organizao Social
OSS.........................................Organizaes Sociais de Sade
ONG.......................................Organizao No Governamental
PADI.......................................Programa de Ateno Domiciliar ao Idoso
PSP..........................................Programa de Sade Presente
RSB.........................................Reforma Sanitria Brasileira
SIA..........................................Sistema de Informaes Ambulatoriais

SIAB.......................................Sistema de Informao da Ateno Bsica

SINAN....................................Sistema Nacional de Agravos Notificveis
SISREG..................................Sistema Nacional de Regulao
SMS.........................................Secretaria Municipal de Sade
SPDM......................................Associao Paulista para o Desenvolvimento da Medicina
SUS..........................................Sistema nico de Sade
TCM........................................Tribunal de Contas do Municpio (do Rio de Janeiro)
TEIAS.....................................Territrios Integrados de Ateno Sade
UBS..........................................Unidade Bsica de Sade
UPA.........................................Unidade de Pronto Atendimento

INTRODUO

A chegada do novo modelo de gesto da sade pblica por organizaes sociais cidade do
Rio de Janeiro acarretou diversas transformaes na sade pblica municipal e gerou muita
discusso a respeito de qual deve ser o papel do Estado neste setor. Com a Lei 5.026/09, a
complementaridade do servio de sade pelo setor privado ganhou proeminncia, e a Prefeitura
comeou a recolher-se ao papel de monitoramento e fiscalizao. Haja vista os escndalos na
mdia envolvendo atividade criminosa de organizaes sociais e a proliferao de irregularidades
apontadas pelo Tribunal de Contas do Municpio do Rio de Janeiro, a capacidade da Prefeitura
em exercer esse papel adequadamente foi posta em questo. Desse modo, este trabalho analisou o
funcionamento dos mecanismos de controle das organizaes sociais, sendo esses: o Controle
Gerencial realizado pela prpria organizao social; o Controle Interno realizado pela Prefeitura;
o Controle Externo realizado pelo Poder Legislativo, enfatizada a atuao do Tribunal de Contas
do Municpio; e o Controle Pblico realizado pelo Ministrio Pblico. Os resultados indicam a
fragilidade dos mecanismos de controle, em especial de Controle Interno, que acarretam
permissividade com o comportamento patrimonialista no mbito da sade pblica municipal.
Verificou-se que o objetivo do novo modelo de gesto por OS garantir a expanso da rede
municipal de sade. A anlise de indicadores municipais de sade revelou que, entre 2009 e
2015, houve ampla expanso da rede, sobretudo das unidades de Ateno Bsica, aumentando
igualmente a cobertura populacional pelas Equipes de Sade da Famlia, bem como a realizao
de consultas mdicas, sendo possvel afirm-lo como um modelo eficaz. Os indicadores,
entretanto, no atestam a maior eficincia e efetividade do modelo, restando tal anlise para
pesquisas futuras. Notou-se, entretanto, grave falta de transparncia com relao s informaes a
respeito da atuao das organizaes sociais. No foram localizados dados atestando o bom
desempenho do modelo, contrariando, portanto, um de seus princpios fundamentais, que seria a
maior accountability do novo modelo de gesto.
A anlise do arcabouo jurdico-institucional local do novo modelo de gesto revelou
fragilidades da legislao municipal, criando um modelo menos responsivo sociedade que o
federal, uma vez que o Controle Social afastado de participar nos Conselhos de Administrao
das OS, autorizados a serem majoritariamente ocupados por seus prprios membros. Ressalte-se
que diversas oportunidades de melhoria na transparncia, por iniciativa parlamentar, foram

afastadas pela base do governo na Cmara Municipal. A legislao municipal tambm revelou-se
mais flexvel quanto realizao de termos aditivos aos contratos firmados, desincentivando o
bom planejamento por parte das OS e da Secretaria de Sade. Ademais, foi constatada grave
fragilidade institucional do Controle Interno, que demonstrou-se incapaz de monitorar em tempo
a gesto das unidades de sade, bem como de fiscalizar, ainda que tardiamente, a execuo dos
contratos de gesto adequadamente, respeitando os Princpios da Administrao Pblica,
limitando-se a averiguar, de forma superficial, o desempenho apresentado pelas entidades.
Entre as irregularidades identificadas pelo Tribunal de Contas do Municpio, destacam-se a
antieconomicidade do modelo (com compras de medicamentos e contratos de servios
continuados mais caros que os da administrao direta) e a incapacidade da SMS de coibir
irregularidades graves na execuo dos contratos de gesto (como fraude, superfaturamento e
direcionamento de processo seletivo). No Apndice deste trabalho possvel localizar um resumo
das irregularidades identificadas em todas as 16 inspees pubicadas pelo TCM-RJ.
O trabalho apresenta um caso que convalida a tese de Alcantara (2009) que o foco apenas
no cumprimento de metas e no desempenho dos indicadores pactuados, ignorando-se o controle
dos meios, acarreta aumento do patrimonialismo na Administrao Pblica.

1.1

Objetivos

O presente trabalho tem como objetivo principal analisar o funcionamento dos principais
mecanismos de controle das organizaes sociais de sade, no caso especfico do Municpio do
Rio de Janeiro. Para tanto, foram definidos quatro objetivos intermedirios que viabilizam o
processo de construo da pesquisa, sendo esses:
analisar como o novo modelo de gesto por organizaes sociais se insere no
processo de transformao da sade pblica do MRJ iniciado em 2009;
identificar as particularidades do desenho institucional municipal do Rio de Janeiro
de controle das organizaes sociais e as fragilidades dele decorrente;
examinar a evoluo de indicadores de sade do MRJ no perodo de 2009 a 2014;
levantar as irregularidades identificadas pelo Tribunal de Contas do MRJ e pelo
Ministrio Pblico do ERJ nos contratos de gesto firmados com a SMS;

1.2

Relevncia

O setor da sade uma rea de grande impacto social e o presente trabalho aborda a
mudana do modelo de gesto pblica da sade proposto na Reforma do Aparelho do Estado,
assumindo um escopo de grande relevncia para a sociedade e a academia. A discusso acerca
do novo modelo de gesto por organizaes sociais cercada de controvrsias, sobretudo a
respeito da relao entre pblico e privado no mbito do Estado, bem como de posicionamentos
ideolgicos divergentes. Entretanto, o caso do Municpio do Rio de Janeiro ainda carece de
estudos na academia, tendo sido identificado apenas o projeto interinstitucional Novas
articulaes entre o pblico e o privado no sistema de sade brasileiro: o caso do municpio do
Rio de Janeiro, coordenado pela professora Maira Ins Souza Bravo, cujos estudos publicados
ainda trazem dados incipiente e inconclusos, principalmente no que diz respeito aos mecanismos
de controle dessas organizaes. Deste modo, o presente trabalho de grande relevncia para
sanar uma ainda presente carncia acerca de estudos sobre o modelo de gesto por organizaes
sociais do municpio do Rio de Janeiro, principalmente por trazer dados que so de difcil acesso
ao pblico, uma vez que este autor trabalha no Controle Externo das organizaes sociais de
sade, como assessor do vereador Paulo Pinheiro, tendo maior facilidade para obter as
informaes produzidas pelo Tribunal de Contas do Municpio do Rio de Janeiro, tido pela academia como o principal responsvel pelo controle das organizaes sociais (DUAILIBE, 2012).

1.3

Referencial Terico

A crise financeira dos pases desenvolvidos e a crise poltica dos governos autoritrios de
pases em desenvolvimento, somadas ao desmantelamento dos estados socialistas, iniciadas na
dcada de 1980, fizeram proliferar a ideia de que o Estado estava em crise, e que, portanto, era
necessrio reform-lo (FLEURY, 2001). A crise do Estado se deveria ao fato que o mesmo no
soubera processar de forma adequada a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, acarretando
descontrole fiscal, estagflao e desemprego, expressando assim sua dificuldade em continuar a
administrar crescentes expectativas em relao poltica de bem-estar aplicada com relativo
sucesso no ps-guerra (BRASIL, 1995). A crise do Estado se definiria, portanto, no apenas
como uma crise fiscal e da forma de administrar o Estado, mas tambm como o esgotamento do
prprio modelo de Estado do bem-estar social nos pases desenvolvidos e, correlatamente, da

estratgia de substituio de importaes no terceiro mundo (BRASIL, 1995). A reforma do

Estado, portanto, est fundamentada em um debate mundial sobre o papel que o Estado deve
desempenhar na vida contempornea e o grau de interveno que deve ter na economia. possvel identificar pelo menos dois paradigmas distintos acerca do consenso sobre a necessidade de
reformar o Estado: o New Public Management1 e a perspectiva democratizante (FLEURY, 2001).
O NPM baseia-se em um conjunto de discuses sobre a transio de um paradigma
burocrtico da administrao pblica para um novo paradigma gerencial, que considere o
aumento de complexidade dos problemas pblicos e incorpore instrumentos gerenciais provados
exitosos no mercado privado (FLEURY, 2001). Para Armstrong (1988), o paradigma do NPM
consiste em oito elementos: (i) reduo de custos com busca de maior transparncia na alocao
de recursos; (ii) desintegrao das organizaes burocrticas tradicionais em agncias separadas;
(iii) separao entre comprador e provedor; (iv) introduo de mecanismos de mercado; (v)
descentralizao da autoridade gerencial; (vi) introduo da gesto para resultados2; (vii) novas
polticas de pessoal, que flexibilizem as relaes de trabalho do emprego pblico; (viii) aumento
da nfase na qualidade, centrada na satisfao do consumidor (cidado-cliente) (FLEURY, 2001).
Desse modo, a reforma do Estado deveria reduzir seu tamanho e torn-lo mais gil, flexvel e
eficiente, alm de mais responsivo sociedade.
A perspectiva democratizante uma orientao terica menos sistematizada, mas que rene
diferentes contribuies tericas voltadas busca da transformao da gesto pblica a partir da
necessidade de democratizar o prprio Estado. Seus defensores concentram-se na necessidade de
mudar a relao Estado-sociedade de maneira que se rompam os monoplios de poder (CUNILL,
1997 apud FLEURY, 2001), por meio da participao cidad, plural, igualitria e deliberativa.
Nesses sentido, a transformao do Estado deve ser vista a partir da perspectiva de promoo da
cidadania, concentrando-se no apenas em melhorias de eficincia e efetividade, mas,
primordialmente, em combater a excluso social e desenvolver medidas efetivas de incluso,
criando canais para a efetiva participao da sociedade na gesto pblica. Desse modo, os
instrumentos atuais de representao e gesto devem dar lugar a outros que permitam a
democratizao do poder, como o oramento participativo. De todo modo, entende-se necessrio
desenvolver todo uma nova tecnologia gerencial que viabilize a despatrimonializao do poder

1
2

Novo Gerencialismo Pblico, em traduo livre.

Gesto de desempenho.

pblico e a subordinao das polticas estatais a critrios objetivos de justia distributiva

(FEDOZZI, 1997 apud FLEURY, 2001).
O New Public Management entrou no sistema poltico brasileiro por meio do projeto de
Reforma do Aparelho do Estado, lanado em 1995 durante a presidncia de Fernando Henrique
Cardoso e conduzido pelo ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira, do qual faz parte o novo modelo
de gesto por organizaes sociais. A Reforma do Aparelho do Estado , portanto, a manifestao
nacional de uma tendncia global de reforma do Estado e significou uma nova perspectiva acerca
da funo do Estado brasileiro, deixando de lado a lgica do Estado Prestacional para assumir
uma lgica de Estado Regulador. A perspectiva adotada que o Estado desviou-se de suas
funes precpuas para atuar com grande nfase na esfera produtiva e que, portanto, a ao do
Estado deveria ser limitada s funes que lhe so prprias, pois somente assim poder atender
com eficincia a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na rea social. Desse modo, a
Reforma do Aparelho do Estado entra em choque com o projeto de reforma democratizante do
Estado que vinha sendo patrocinado no Brasil desde os anos 1970, cujo pice foi a instituio do
Sistema nico de Sade. A conquista do SUS decorrncia do projeto democrtico do
Movimento Sanitrio Brasileiro, na busca por garantir a medicina socializada, ou seja,
desmercantilizar a sade. Entretanto, o histrico prvio do Sistema de Sade brasileiro tornou
impossvel que a participao da iniciativa privada fosse ignorada e simplesmente desautorizada
na Constituio. Desse modo, aps definir a sade no art.196 como direito de todos e dever do
Estado, o Constituinte ressalvou, no artigo seguinte, que a execuo das aes e servios de sade
poderiam ser realizados complementarmente por entidades privadas. A coexistncia de um
sistema de sade pblico, universal e integral com um setor privado complementar cria tenses e
gera contradies, cujo desdobramento prtico o desenvolvimento de projetos rivais, tal qual a
Reforma Sanitria Brasileira e a Reforma do Aparelho do Estado3.
No referencial terico deste trabalho apresentado um breve histrico da estruturao de
um Sistema nico de Sade marcado pela dualidade entre pblico e privado, desde o perodo
pr-SUS, passando pelas conquistas do Movimento Sanitrio Brasileiro durante a Constituinte,
at a instalao do Projeto das Organizaes Sociais durante a Reforma do Aparelho do Estado.

Diversos sanitaristas do MSB consideram a Reforma do Aparelho do Estado uma contrarreforma liberal, por
caracterizar um retrocesso na garantia de direitos sociais, uma vez que a expresso reforma estaria associada
historicamente a mudanas redistributivas e civilizatrias, enquanto o processo posto em prtica pelo governo FHC
(e seus sucessores) seguiria o caminho inverso (BEHRING, 2008 apud. OLIVEIRA, 2015).

Em seguida, sero apresentadas os mecanismos de controle previstos para as organizaes

sociais de sade no Brasil. A transferncia de determinadas atividades estatais, como a Sade e a
Educao, para o terceiro setor (organizaes sociais) pe em primeiro plano a funo de
controle, monitoramento e fiscalizao do Estado. O repasse de recursos pblicos para a
iniciativa privada, com o objetivo de fomentar a prestao de servios pblicos no exclusivos,
exige um olhar atento por parte do poder pblico de modo a garantir sua adequao aos
princpios da administrao pblica e tambm aos novos princpios gerencialistas que esse
modelo visa introduzir no Estado. O presente trabalho tem por objetivo analisar exatamente esses
mecanismos de controle das organizaes sociais.

1.3.1 Reforma Sanitria Brasileira

A realidade social brasileira anterior instituio do SUS era de excluso da maior parte
dos cidados do direito sade (PEPE, 2009). Inicialmente se constitua na assistncia prestada
pelo Instituto Nacional de Previdncia Social, resultado da fuso dos institutos de aposentadorias
e penses de diferentes categorias profissionais organizadas, e posteriormente foi desdobrado nos
Instituto de Administrao da Previdncia Social, Instituto Nacional de Previdncia Social e
Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social. Nesse momento histrico, a
assistncia sade restringia-se aos trabalhadores da economia formal (com carteira assinada) e
seus dependentes, prevalecendo a lgica contraprestacional e da cidadania regulada4. Alm disso,
seus recursos eram aplicados nos estados de modo quase proporcional ao volume de recursos
arrecadados e de beneficirios existentes, portanto concentrava suas aplicaes nas Regies Sul e
Sudeste e nas cidades de maior porte (SOUZA, 2002). A excluso no direito de acesso sade
acarretava forte disputa pelos poucos recursos do oramento pblico, alm de forte dependncia
de servios prestados por entidades religiosas ou outras entidades filantrpicas (PIOLA, 2013).
Nessa poca, os cidados brasileiros estavam divididos, com relao assistncia sade, entre
aqueles que podiam pagar pelos servios, os que tinham direito a assistncia prestada pelo
INAMPS e os que no tinham nenhum direito sade (SOUZA, 2002).

Nome proposto pelo socilogo brasileiro Wanderley Guilherme dos Santos, no livro Cidadania e Justia: a poltica
social na ordem brasileira (1979), para designar uma "cidadania restrita e sempre vigiada pelo Estado".

Com a crise de financiamento da Previdncia, que comea a se manifestar a partir de

meados da dcada de 70, o INAMPS comea a adotar uma srie de medidas rumo a uma
cobertura universal da clientela, incluindo os trabalhadores rurais em sua rede de assistncia e
acabando com a exigncia da Carteira de Segurado do INAMPS para o atendimento nos hospitais
prprios e conveniados da rede pblica. Esse processo culminou com a instituio do Sistema
Unificado e Descentralizado de Sade, implementado por meio da celebrao de convnios entre
o INAMPS e os governos estaduais (SOUZA, 2002).
Assim, podemos verificar que comeava a se construir no Brasil um sistema de sade
com tendncia cobertura universal, mesmo antes da aprovao da Lei 8.080 (tambm
conhecida como Lei Orgnca da Sade), que instituiu o SUS. Isso foi motivado, por um
lado, pela crescente crise de financiamento do modelo de assistncia mdica da
Previdncia Social e, por outro, grande mobilizao poltica dos trabalhadores da
sade, de centros universitrios e de setores organizados da sociedade, que constituam o
ento denominado Movimento da Reforma Sanitria, no contexto da democratizao
do pas. (SOUZA, 2002)

O movimento sanitrio foi um movimento pluriclassista em defesa de uma ampla reforma

sanitria, que buscava superar o sistema de sade at ento vigente no Brasil, marcado por sua
insuficincia,

distribuio,

descoordenao,

inadequao,

ineficincia,

ineficcia,

autoritarismo, centralizao, corrupo e injustia (PAIM, 2009). A VIII Conferncia Nacional

de Sade, realizada no ano de 1986, reuniu mais de quatro mil pessoas e contou, pela primeira
vez, com ampla participao das organizaes da sociedade civil de todo o pas como delegados
eleitos, incluindo as representaes sindicais, das associaes de profissionais de sade, de
movimentos populares em sade, do Centro Brasileiro de Estudos de Sade (CEBES), da
Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva (Abrasco) e se revelou um marco
institucional fundamental para o proceso de reforma do sistema de sade brasileiro. Em seu
relatrio final, a sade passa a ser definida como o resultado no apenas das condies de
alimentao, habitao, educao, trabalho, lazer e acesso aos servios de sade, mas, sobretudo,
da forma de organizao da produo na sociedade e das desigualdades nela existentes.
A promulgao da Constituio Federal de 1988 selou uma grande conquista para o setor
da Sade com a conceituao, em seu art. 196, da sade como um direito de todos e dever do
Estado, estabelecendo de maneira clara a universalidade da cobertura do Sistema nico de
Sade. Conforme estabelece a Constituio de 1988, compete ao Poder Pblico organiz-la em
uma lgica universalista e equitativa, financiada por fontes diversificadas de receitas de impostos
e contribuies sociais, dos oramentos da Unio, dos estados e dos municpios (NORONHA,

2008). O fundamento legal do SUS , portanto, a prpria Constituio, e foi regulamentado na

Lei Federal n. 8.080, de 19 de setembro de 1990 (a Lei Orgnica da Sade), que dispe sobre a
organizao e regulao das aes de sade, e na Lei Federal n. 8.142, de 28 de dezembro de
1990, que trata do financiamento da sade e da participao popular (PEPE, 2009).
A Lei Orgnica da Sade define o SUS como o conjunto de aes e servios pblicos de
sade prestado por rgos e instituies pblicas federais, estaduais e municipais, da
administrao direta e indireta e das fundaes mantidas pelo Poder Pblico. A Lei Orgnica da
Sade (n 8.080) tambm estabeleceu os princpios e diretrizes do SUS, sendo os principais
(NORONHA, 2008): i) universalidade de acesso; ii) igualdade na assistncia; iii) integralidade do
atendimento; iv) controle e participao social; v) descentralizao poltico-administrativa; vi)
regionalizao da rede de servios; vii) hierarquizao da rede de servios. Cabe destacar a
concepo ampla da sade adotada na Constituio Cidad, significando que a garantia sade
transcende a esfera das atividades clnico-assistenciais da ateno mdica curativa, abrangendo
tambm aes e servios de preveno e promoo da sade, bem como de saneamento, proteo
do meio ambiente, segurana alimentar, vigilncia sanitria e epidemiolgica entre diversas
outras necessrias para garantir o completo bem-estar fsico, mental e social do indivduo,
implicando a intersetorialidade do sistema de garantia da sade.
Se por um lado a Constituio Cidad fixou uma srie de garantias sociais populao, por
outro imprimiu diversas novas obrigaes para o Estado, tornando o trabalho de administrar a
coisa pblica ainda mais complexo. Esse argumento motivou que se firmasse, ainda na
Constituio, o arcabouo jurdico-normativo que respalda a governana colaborativa do Sistema
nico de Sade. Fica explcito que, quando as diponibilidades do SUS forem insuficientes para
garantir a cobertura assistencial populao de uma determinada rea, permitido recorrer-se
aos servios prestados pela iniciativa privada. Com isso fica estabelecido o setor de sade
complementar sade pblica, cuja participao deve ser realizada mediante o estabelecimento
de contratos e convnios, sendo observadas as normas de direito pblico, os princpios ticos e a
regulamentao expedida pelos rgos de direo do SUS quanto s condies para seu
financiamento, controle e fiscalizao (NORONHA, 2008). Desse modo, fica estabelecida uma
estrutura hbrida de gesto da sade, baseada no funcionamento simultneo de uma rede de
atendimento pblica e gratuita ao cidado e outra privada, que atua de maneira complementar e
conforme as diretrizes do SUS. O SUS, portanto, no composto somente por servios pblicos,

mas tambm por uma ampla rede servios privados, principalmente hospitais e unidades de
diagnose e terapia, que so remunerados com recursos pblicos destinados sade.
O mercado privado de oferta de servios de sade no opera somente no mbito da sade
complementar do SUS, mas tambm na chamada sade suplementar, que se trata do segmento
de planos e seguros privados de assistncia mdica sade. As operadoras desse setor
compreendem seguradoras especializadas em sade, medicinas de grupo, cooperativas,
instituies filantrpicas e autogestes e so reguladas pelo Poder Pblico por meio da Agncia
Nacional de Sade Suplementar. A contradio entre a proposta de universalidade do SUS e a
atuao da rede privada ponto de partida para articulaes e movimentos contra a tendncia de
privatizao do setor da sade. A conquista do projeto da medicina socializada no plano poltico
no impediu a manuteno do subsistema privado O mesmo Estado que criou o SUS como um
projeto de medicina socializada, mantm e fomenta a macroestrutura liberal em todo setor da
sade e no prprio SUS (BORGES, 2012), e tambm no conseguiu instituir a progressiva
estatizao do setor no Brasil, arquitetada pelos sanitaristas (CAMPOS, 2007).
Nas duas primeiras dcadas de vida do SUS, o que se observou foi o recrudescimento do
mercado de seguros privados no Brasil, tornando-se um atrativo para as transnacionais do setor
pelo crescimento do mercado interno brasileiro, pelas fragilidades na regulao do mercado e
pelos incentivos fiscais que o governo concede a quem adquire um seguro privado de sade. No
perodo pr-SUS, aproximadamente 10% da populao detinha aplices de seguros privados de
sade; em 2008 a proporo da populao coberta chegou a 25,9% (VICTORA et al., 2011).
A Reforma Sanitria Brasileira no acabou, portanto, com a implantao do SUS em 1988,
pelo contrrio, est em amplo processo de luta contra os avanos privatizantes na sade pblica.
Uma das principais derrotas do Movimento Sanitrio esteve na manuteno do modelo
previdencirio de financiamento por procedimento realizado, pois incorpora na totalidade a
lgica liberal de produo de sade o financiamento de procedimentos, e no de vidas
constituindo a maior distoro estrutural do SUS (BORGES, 2012).
O SUS deu incio a sua atuao na rea da assistncia sade universal, utilizando-se de
uma instituio que tinha sido criada e organizada para prestar assistncia a uma parcela limitada
da populao. A partir de 1990, o INAMPS passou a integrar a estrutura do Ministrio da Sade,
constituindo no instrumento para assegurar a continuidade, agora em carter universal, da
assistncia mdico-hospitalar a ser prestada populao. O rgo foi extinto somente pela Lei n

8.689, de 27 de julho de 1993, quase trs anos aps a promulgao da lei que instituiu o SUS. Ao
se preservar o INAMPS, preservou-se tambm a sua lgica de financiamento e de alocao de
recursos financeiros, dada a continuidade da participao do Ministrio da Previdncia no
financiamento desse rgo. Uma das consequncias da preservao da lgica de financiamento
do INAMPS foi o estabelecimento de limites fsicos e financeiros para as unidades federadas
(SOUZA, 2002). Os tetos financeiros dos estados e municpios para o financiamento dos servios
de sade seguem, portanto, a capacidade dos prestadores (oferta) e no a dos pacientes
(demanda), uma vez que um dos critrios determinantes para a distribuio de recursos se
constitui na capacidade dos prestadores em oferecer servios de sade numa micro/macrorregio.
Desse modo, a estrutura de financimento por procedimentos incorpora uma lgica
mercadolgica no SUS, afastando-se do projeto de desmercantilizao da sade, uma vez que
agrava um modelo de custo crescente (BORGES, 2012). O estmulo produo de
procedimentos, de forma contnua e desvinculada da demanda, acarreta um aumento constante, e
em geral desnecessrio, dos custos de assistncia, tornando-se um modelo insolvente (CAMPOS,
1997). O subfinanciamento do SUS agravado pela dependncia financeira do poder local junto
aos estados e Unio. Uma das principais demandas da democracia foi o aumento do poder local,
de modo que a descentralizao do poder incentivasse a participao popular. O SUS ampliou o
poder municipal, porm ao se distriburem os encargos aos municpios, no houve contrapartida
financeira adequada, sem uma plena delegao de autonomia gerencial e poltica ao nvel local,
criando uma perigosa contradio, uma vez que os municpios assumem responsabilidade de
gesto plena sem receber autonomia financeira para tanto5. Se por um lado a descentralizao da
sade uma demanda dos defensores de uma reforma democratizante, ela tambm defendida
pelos interessados em mercantilizar a sade, pois ao fragmentar a rede assistencial de sade so
criados nichos de mercado para as transnacionais do setor6.
A municipalizao do risco passou a gerar crises de credibilidade dos municpios em
gerenciar os sistemas locais de sade, revertendo-se em possibilidades para as inovaes de
gesto, como a terceirizao dos servios de sade e a ampliao do mercado privado, que diante
5

Uma das principais consequncias desse processo a municipalizao do risco, quando o municpio passa a
isoladamente assumir o nus da no assistncia, cabendo aos estados e Unio no mais que financiar, controlar e
avalia ro sistema.
6

A descentralizao da sade entrou na agenda poltica do Banco Mundial para o setor sade na Amrica Latina na
dcada de 1990. Essa foi uma frmula exitosa, no sentido de mercantilizar a sade, em toda parte do mundo que
seguiu tais princpios para a organizao dos servios de sade (BORGES, 2012).

10

da incompetncia do SUS em garantir acesso aos servios de sade, consegue avanar na

comercializao dos seguros privados. Ainda assim, o processo de construo do SUS avanou
conduzido a partir da Unio em direo descentralizao municipal com base na pactuao de
marcos normativos temporrios, associados a instrumentos de induo financeira e
monitoramento gerencial, com o objetivo de formar competncias e estruturas descentralizadas
de gesto e proviso de servios de sade (FLEURY et al., 2010). Embora sejam verificados
grandes avanos com a municipalizao do sistema de sade, Campos (2006) atenta que os
efeitos centrpetos decorrentes da descentralizao sempre estaro se produzindo, tendendo a
induzir a fragmentao do sistema com isolamento dos municpios, gerando um processo de
municipalizao com baixa capacidade de integrao e solidariedade entre as partes.
Revela-se assim o fenmeno de deslocamento do SUS em direo ao modelo proposto pelo
Banco Mundial, traduzindo-se na ampliao do mercado das seguradoras privadas de sade com
um subsistema pblico complementar ao subsistema privado, que atenderia aqueles que no se
inserissem nesse subsistema (pobres e doentes crnicos). Desse modo, terceirizaes,
subfinanciamento, financiamento pblico do setor privado, deteriorao das unidades pblicas e
gerao de crises pela mdia colaboram para transformar o SUS em um sistema residual anexo ao
subsistema privado, de modo a mercantilizar a sade, tornando-a um bem de consumo, em vez de
direito fundamental do ser humano (ARMSTRONG; ARMSTRONG, 2008).
A privatizao de um sistema de sade pressupe, no amplo sentido da palavra, a
mudana no entendimento da sade como um bem coletivo e um direito humano
fundamental para um produto de consumo e uma responsabilidade privada.
(ARMSTRONG; ARMSTRONG, 2008)

A situao se agrava com o fato de o subsistema privado de sade brasileiro vir se

mostrando saturado para atender a demanda, se tornando cada vez mais evidentes os limites
estruturais da segmentao do sistema de sade. O SUS tornou-se imprescindvel para atender
procedimentos preventivos, disponibilizar instalaes fsicas e recursos humanos, conceder subsdios fiscais e/ou financiamento direto, como tambm na cobertura dos casos de alta complexidade, que por serem muito dispendiosos, consumiriam margens substanciais de lucros. A sada
encontrada para atender novos clientes de planos de sade tem sido a abertura de duplas portas
em hospitais da rede SUS as seguradoras privadas passam a buscar as instalaes do SUS para
prover atendimento aos seus clientes (BAHIA, 2011). A dependncia do setor privado do SUS
coloca o sistema pblico numa situao perigosa, ao mesmo tempo subfinanciado e financiando a

11

privatizao da sade, mantendo-se refm do mito da insolvncia dos sistemas pblicos de sade
com vistas transformao da sade dos brasileiros em mercadoria (BORGES, 2012).
Nesta subseo foi apresentada a tendncia nacional de reforma democratizante do sistema
de sade e do Estado, patrocinada pelo movimento da Reforma Sanitria Brasileira. A luta que
vigia na sociedade brasileira desde os anos 1970 era pela desmercantilizao da sade, saindo
vitoriosa com a instituio de um Sistema nico de Sade pblico, universal e integral, na
Constituio de 1988. Ainda assim, haja vista o histrico de participao da iniciativa privada no
sistema de sade brasileiro pr-SUS, viu-se impossvel instituir um sistema de sade
exclusivamente estatal, criando-se, portanto, um sistema de sade dual, no qual coexistem os
setores pblico e privado. Das tenses que se estabelecem com a instalao desse modelo dual
decorrem projetos rivais para o sistema de sade brasileiro, um defendendo sua progressiva
estatizao, de modo a garantir o projeto da medicina socializada e os princpios do SUS,
sobretudo o da universalidade, e outro defendendo a complementaridade do setor privado, de
modo a garantir a efetividade do sistema, bem como melhorar sua eficincia.
Desse modo, entende-se que, para o xito da Reforma Sanitria, no bastou a implantao
do SUS, ainda faz-se necessrio alterar determinantes econmicos e polticos que garantam a
sade como um direito fundamental e no como mercadoria. O desafio do SUS passa a ter um
sentido maior, porque pressupe a reforma do Estado em direo a uma nova institucionalidade
nas questes de seguridade social. Sua maior ou menor correspondncia com os preceitos
constitucionais decorreram da capacidade poltica de resistncia s tendncias de privatizao,
recentralizao, capitalizao e focalizao, que ameaaram a implantao da seguridade social
(FLEURY, 2009). A Reforma Sanitria assume, portanto, um sentido contra-hegemnico de
estabelecer um novo patamar civilizatrio, que, mesmo quando aplicado, ainda que de forma
parcial, altera aspectos importantes do modelo dominante, implicando uma profunda mudana
cultural, poltica e institucional, capaz de viabilizar a sade como bem pblico. Segundo Campos
(1997), a defesa do direito sade assume um carter anticapitalista sempre que sua abrangncia
definida pelos interesses da maioria e no pela dinmica do mercado.

12

1.3.2 Reforma do Aparelho do Estado

Surpreendentemente, a Reforma Sanitria Brasileira foi vitoriosa com a instalao do SUS

em um momento de vigncia global do paradigma neoliberal. No tardou, entretanto, para que a
tendncia mundial de reforma gerencialista do Estado (o New Public Management) chegasse ao
Brasil. A Reforma do Aparelho do Estado teve por objetivo garantir conquistas da Constituio
de 1988, as quais, na realidade, nunca se concretizaram e viabilizar a implementao de uma
administrao pblica de carter gerencial (BRASIL, 1995), por meio da implementao de um
Novo Modelo de Gesto um modelo de govenana colaborativa, orientada para resultados, ou
seja, de conexo entre Estado, Mercado e Sociedade de modo a compor uma rede de governana
que maximize a gerao de valor pblico para o cidado-cliente.
Trata-se de um movimento que portador de um novo modelo de administrao pblica,
baseado no estabelecimento de alianas estratgicas entre Estado e sociedade, quer para
atenuar disfunes operacionais daquele, quer para maximizar os resultados da ao
social em geral (BRASIL, 1998).

O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado conduzido pelo Ministrio da

Administrao e Reforma do Estado e elaborado sob a coordenao do ministro Luiz Carlos
Bresser-Pereira pretendia ser a terceira grande reforma da administrao pblica brasileira. A
primeira teria sido aquela implementada por Getlio Vargas quando da criao do Departamento
Administrativo do Servio Pblico em 1936. A Reforma do DASP tinha por objetivo introduzir
no Brasil o modelo de administrao pblica burocrtica, de modo a se contrapor
administrao pblica patrimonialista, onde o aparelho do Estado funciona como uma
extenso do poder do soberano, no havendo distino entre o patrimnio pblico e o privado,
disseminando, portanto, a corrupo e o nepotismo. A introduo da administrao pblica
burocrtica uma clara consequncia da emergncia de um capitalismo moderno no pas. Nesse
momento, a administrao pblica sofre um processo de racionalizao que se traduziu no
surgimento das primeiras carreiras burocrticas e na tentativa de adoo do concurso como forma
de acesso ao servio pblico (BRASIL, 1995).
Os

princpios

orientadores

da

administrao

pblica

burocrtica

so

profissionalizao, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em

sntese, o poder racional-legal (BRASIL, 1995). Uma vez que visa combater o cenrio de
corrupo e nepotismo generalizado da administrao patrimonialista, h um rgido controle

13

administrativo dos processos. O controle acaba transformando-se na prpria razo de ser do

funcionrio e o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noo de sua misso bsica, que
servir sociedade. A qualidade fundamental da administrao pblica burocrtica a efetividade
no controle dos abusos; seu defeito, a ineficincia, a auto-referncia, a incapacidade de voltar-se
para o servio aos cidados (BRASIL, 1995). Este defeito, entretanto, no se revelou determinante na poca de seu surgimento porque os servios do Estado eram ainda muito reduzidos.
A Reforma do DASP, influenciada pela teoria da administrao cientfica de Taylor, tendia
racionalizao mediante a simplificao, a padronizao, a aquisio racional de materiais, a
reviso das estruturas e a aplicao de mtodos de definio de procedimentos (BRASIL, 1995).
Nesse perodo foi instituda a funo oramentria enquanto atividade formal e permanentemente
vinculada ao planejamento. O DASP tambm buscou introduzir a meritocracia no mbito do
Estado brasileiro, instituindo o concurso pblico e o treinamento de pessoal. Entretanto, o
patrimonialismo manteve sua fora no quadro poltico brasileiro e o coronelismo foi dando lugar
ao clientelismo e ao fisiologismo (BRASIL, 1995).
A segunda grande reforma da administrao pblica brasileira foi conduzida pelo governo
militar ditatorial em 1967, por meio do Decreto-Lei 200 e tinha por objetivo instituir um modelo
de administrao voltado para o desenvolvimento por meio da superao da rigidez burocrtica
instalada no Estado. O referido decreto realizou a descentralizao funcional de diversas atividades estatais para a administrao indireta (autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades
de economia mista), numa tentativa de flexibilizar a administra-o e atribuir maior dinamismo
operacional s atividades econmicas do Estado (BRASIL, 1995). Embora as reformas operadas
pelo Decreto-Lei 200/67 possam ser considerada o primeiro momento da administrao pblica
gerencial no Brasil, elas no desencadearam mudanas no mbito da administrao burocrtica
central, permitindo a coexistncia de ncleos de eficincia e competncia na administrao
indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administrao direta ou central.
A administrao pblica gerencial emerge na segunda metade do sculo XX, como
resposta, de um lado, expanso das funes econmicas e sociais do Estado e, de outro, ao
desenvolvimento tecnolgico e globalizao da economia mundial. A reforma do aparelho do
Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficincia e qualidade na
prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes
(BRASIL, 1995). Na administrao pblica gerencial a estratgia volta-se para a definio

14

precisa dos objetivos que o administrador pblico planeja alcanar, para a garantia da autonomia
do mesmo na gesto dos recursos humanos, materiais e financeiros para alcanar esse objetivos e
para o controle de resultados, no mais de processos (BRASIL, 1995). Adicionalmente, pratica-se
a competio administrada no interior do prprio Estado e aumenta-se a permeabilidade do
Estado participao dos agentes privados. Tambm resgatada a noo do interesse pblico
como o interesse da coletividade, do cidado-cliente, e no o interesse do prprio Estado.
A estratgia conduzida pelo Ministrio da Administrao e Reforma do Estado teve como
objetivo justamente conferir maior flexibilidade gerencial com relao compra de insumos e
materiais, contratao e dispensa de recursos humanos, gesto financeira dos recursos, alm
de estimular a implantao de uma gesto que priorizasse resultados, satisfao dos usurios e
qualidade dos servios prestados (IBAEZ, 2001), portanto se caracteriza como uma reforma
gerencialista da administrao pblica brasileira. Por implicar a flexibilizao do funcionalismo,
a reforma administrativa foi identificada como contrria aos interesses dos servidores (BRASIL,
1995). O diagnstico do Plano Diretor, entretanto, que a Constituio de 1988 efetivou um
retrocesso burocrtico sem precedentes ao instituir a obrigatoriedade do regime jurdico nico
para os servidores pblicos. Ao estender para os servios do Estado e para as prprias empresas
estatais praticamente as mesas regras burocrticas adotadas no ncleo estratgico do Estado, a
Constituinte teria promovido um surpreendente engessamento do aparelho estatal, determinando
perda de autonomia do Executivo para tratar da estruturao dos rgos pblicos e retirando da
administrao indireta sua flexibilidade operacional (BRASIL, 1995).
Para enfrentar os principais problemas que representam obstculos implementao de um
aparelho do Estado moderno e eficiente, o Plano Diretor do MARE distinguiu quatro setores do
Estado, de modo a permitir a identificao de estratgias especficas para cada segmento de
atuao, evitando a alternativa simplista de propor solues genricas a problemas peculiares. O
primeiro setor se trata do Ncleo Estratgico do Estado, que define as leis e polticas pblicas e
cobra o seu cumprimento Poderes Legislativo e Judicirio, Ministrio Pblico, Presidente da
Repblica, os ministros e seus auxiliares e assessores diretos. Nesse setor, o fundamental que as
decises tomadas sejam as melhores e que, em seguida, sejam efetivamente cumpridas, portanto
seria mais adequado uma gesto gerencial que se misture bastante com a administrao pblica
burocrtica, uma vez que essa enfatiza a segurana e a efetividade das decises (BRASIL, 1995).
Nesse setor, a propriedade tem que ser necessariamente estatal.

15

Em seguida, o Plano Diretor distingue o setor das Atividades Exclusivas, em que so

prestados servios que s o Estado pode realizar, como a cobrana e fiscalizao de impostos, o
poder de polcia, o servio de trnsito, etc. So servios em que se exerce o poder extroverso do
Estado o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar (BRASIL, 1995). Nesse setor, o que
importa atender milhes de cidados com boa qualidade a um custo baixo, portanto o critrio
eficincia se torna fundamental, logo a administrao deve ser necessariamente gerencial. Nesse
setor a propriedade continua sendo necessariamente estatal (BRASIL, 1995).
O terceiro setor do Estado seria o dos Servios No Exclusivos, onde o Estado atua
simultaneamente com outras organizaes pblicas no-estatais e privadas, portanto um setor
de servios competitivos. Embora as instituies desse setor no possuam poder de Estado, ele se
faz necessrio por se tratar de servios que envolvem diretamente direitos humanos fundamentais
ou porque possuem economias externas relevantes, na medida que produzem ganhos que no
podem ser apropriados por esses servios atravs do mercado. A gesto necessariamente
gerencial e a propriedade mais adequada seria a pblica no estatal, constituda por organizaes
sem fins lucrativos organizaes sociais , que no so propriedade de nenhum indivduo ou
grupo e esto orientadas diretamente para o atendimento do interesse pblico (BRASIL, 1995).
A propriedade pblica no-estatal torna mais fcil e direto o controle social, atravs da
participao nos conselhos de administrao dos diversos segmentos envolvidos, ao
mesmo tempo que favorece a parceria entre sociedade e Estado. As organizaes nesse
setor gozam de uma autonomia administrativa muito maior do que aquela possvel
dentro do aparelho do Estado. Em compensao seus dirigentes so chamados a assumir
uma responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, na gesto da instituio.
(BRASIL, 1995)

Finalmente, o quarto setor do Estado identificado pelo Plano Diretor seria o de Produo de
Bens e Servios para o Mercado, caracterizado por atividades econmicas voltadas para o lucro
que ainda permanecem no aparelho do Estado, se tratando, portanto, do setor das empresas. A
administrao mais adequada seria, obviamente, a gerencial e, em termos de propriedade, dada a
possibilidade de coordenao via mercado, a propriedade privada seria a regra (BRASIL, 1995).
A passagem de servios no exclusivos e da produo de bens e servios para o mercado para a
iniciativa privada, por meio dos processos de publicizao e privatizao respectivamente, tem
por objetivo reduzir o escopo de atuao do Estado s funes que lhe so prprias, de modo a
aumentar sua governana. Neste trabalho, estamos interessados no processo de publicizao, que
ocorre por meio da celebrao de contratos de gesto com organizaes sociais.

16

As OS seriam um modelo de parceria entre o Estado e a sociedade. O Estado continua a

fomentar as atividades publicizadas e exerce sobre elas um controle estratgico: demanda
resultados necessrios ao atingimento dos objetivos das polticas pblicas. O contrato de gesto
o instrumento que regula as aes das OS (BRASIL, 1998). Por meio dele so acordadas metas
de desempenho que assegurem a qualidade e a efetividade dos servios prestados ao pblico. O
Estado no deixa de controlar a aplicao dos recursos transferidos a essas instituies, mas o faz
por meio do controle por resultados estabelecidos em contrato de gesto, supostamente um
instrumento inovador e mais eficaz.
O propsito central do Projeto Organizaes Sociais proporcionar um marco
institucional de transio de atividades estatais para o terceiro setor e, com isso,
contribuir para o aprimoramento da gesto pblica estatal e no-estatal (...) A
implantao das Organizaes Sociais ensejar verdadeira revoluo na gesto da
prestao de servios na rea social. A disseminao do formato proposto entidades
pblicas no-estatais concorrer para um novo modelo, onde o Estado tender reduo
de sua dimenso enquanto mquina administrativa, alcanando, entretanto, maior
eficcia na sua atuao. (BRASIL, 1998)

As OS seriam um modelo de parceria entre o Estado e a sociedade. O Estado continua a

fomentar as atividades publicizadas e exerce sobre elas um controle estratgico: demanda
resultados necessrios ao atingimento dos objetivos das polticas pblicas. O contrato de gesto
o instrumento que regula as aes das OS (BRASIL, 1998). Por meio dele so acordadas metas
de desempenho que assegurem a qualidade e a efetividade dos servios prestados ao pblico. O
Estado no deixa de controlar a aplicao dos recursos transferidos a essas instituies, mas o faz
por meio do controle por resultados estabelecidos em contrato de gesto, supostamente um
instrumento inovador e mais eficaz.
Enquanto a dcada de 1980 foi marcada pela luta pela redemocratizao no Brasil, e,
portanto, pela democratizao do Estado, os anos 1990 foram marcados pela entrada do
paradigma neoliberal no cenrio brasileiro. nesse contexto que se instala a Reforma do
Aparelho do Estado, seguindo o paradigma global do New Public Management, ou seja, de
passagem de parte da gesto pblica para os segundo e terceiro setores (por meio da privatizao
e da publicizao, respectivamente), visando incorporar na gesto pblica instrumentos e
estratgias exitosos no setor privado, de modo a melhorar o desempenho do Estado. Desse modo,
a Reforma do Aparelho do Estado choca-se contra a tendncia nacional at ento vigente, cujo
maior representante o movimento da Reforma Sanitria Brasileira. O setor da sade torna-se,
portanto, a principal arena de confronto dos dois modelos de Estado em questo.

17

1.3.3 Formas de controle das OSS

A Reforma do Aparelho do Estado torna central a funo reguladora do Estado, devido
forte atuao das entidades do Terceiro Setor. Igualmente fundamental, portanto, considerar
como essa Reforma altera o modelo operante na regulao e controle da administrao pblica.
As alteraes promovidas no bojo dessa Reforma enseja tambm inovaes no controle das
atividades exercidas por essas entidades. Dentre elas, destaca-se a ideia de mudana de postura
do controlador, passando da anlise da estrita legalidade das aes da administrao pblica, para
o controle de oportunidade e convenincia desses atos, por meio auditorias de desempenho
voltados a aferir os resultados da gesto. Trata-se de submeter todo sistema de controle ao modo
de governana para resultados. Barzeley (2002 apud DUAILIBE, 2012) indica que as
organizaes devem ser responsabilizadas pelos resultados de sua atuao, mais do que pela sua
forma de funcionamento. Sano (2003 apud DUAILIBE, 2012) entende que o controle tcnico do
Poder Executivo deve restringir-se aos resultados obtidos em sua execuo, atravs dos
indicadores de desempenho estabelecidos, em confronto com as metas pactuadas e com a
economicidade no desenvolvimento das respectivas atividades.
Por outro lado, Alcantara (2009 apud DUAILIBE, 2012) afirma que o foco apenas no
cumprimento de metas e no desempenho dos indicadores pactuados vem sendo reconsiderado
pela necessidade de se incorporar algum grau de controle dos meios que servem de instrumento
para o alcance do bom desempenho, pois o controle reduzido, tpico do modelo gerencial, traz o
risco do aumento do patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira. Desse modo,
necessrio que os Contratos de Gesto sejam bem fiscalizados, com recompensas e punies
previstas e efetivamente aplicadas, e que sejam institudos mecanismos de revelao de
informaes. Alm disso, o monitoramento e a mensurao dos esforos das Organizaes
Sociais e dos seus resultados por parte do Poder Pblico precisam levar em conta que a
manipulao de informaes e acordo de metas de desempenho conservadoras ser sempre um
risco que deve ser considerado (QUINHES, 2008).
Duailibe relata, em sua dissertao (2012), que so seis os mecanismos de controle
previstos para as organizaes sociais de sade no Brasil o controle realizado pela prpria OS e

18

aqueles realizados pela Prefeitura, pelo Legislativo (Cmara e Tribunal de Contas), pelo
Judicirio, pelo Ministrio Pblico e pela sociedade7.
Chamaremos de Controle Gerencial o controle interno s OSS e realizado por seu rgo
deliberativo superior o Conselho de Administrao , que possui atribuies normativas e de
controle bsicas e composio definidas j na lei que regulamenta as OS. A primeira forma de
Controle Gerencial das OSS a aprovao e encaminhamento ao rgo supervisor da execuo
do contrato de gesto dos relatrios gerenciais e de atividades da entidade, elaborados pela
diretoria (art.4, IX da Lei 9.637/98). No mesmo artigo (inciso X), a lei incumbe ao Conselho a
fiscalizao do cumprimento das diretrizes e metas definidas no contrato de gesto, momento em
que fica clara a opo do legislador por um controle de resultados, no havendo previso de um
controle to estrito dos meios utilizados para tanto. Ressalte-se que a lei prev (art.16) que o
descumprimento de tais diretrizes e metas pode levar desqualificao da entidade como
organizao social, com responsabilizao de seus dirigentes por danos ou prejuzos causados por
ao ou omisso. Alguns autores, como Freitas (2004 apud DUAILIBE, 2012), criticam a
previso legal por entenderem que, nesses casos, haveria a obrigatoriedade na desqualificao. Os
dispositivos legais deixam clara ainda a competncia do Conselho de Administrao para aprovar
os demonstrativos financeiros e contbeis e as contas anuais da entidade, com o auxlio de
auditoria externa (sem deixar claro quais itens sero explorados por essa, permitindo que sejam
definidos no contrato de gesto). O controle realizado sobre as contas e demonstrativos
financeiros da entidade deve levar em considerao as regras constantes em regulamento prprio
a ser aprovado pelo Conselho de Administrao, contendo os procedimentos para a contratao
de obras, servios, compras e alienaes e plano de cargos, salrios e benefcios dos empregados
da entidade (art.4, VIII). Partindo-se dessa anlise, depreende-se que a nota caracterstica do
Controle Gerencial sobre as atividades desenvolvida pelas organizaes sociais o resultado que
se busca com a formalizao do contrato de gesto (DUAILIBE, 2012).
A Lei das OS cria um mecanismo hbrido de controle bastante interessante, ao definir
regras para a composio dos Conselhos de Administrao que garantem a participao direta de
diversos stakeholders (partes interessadas) no rgo superior de deliberao da OS. A legislao
federal garante a participao de representantes do Poder Pblico e do Terceiro Setor no

Os diversos mecanismos de controle externo referidos sero tratados em diante como: Controle Executivo,
Controle Legislativo, Controle Judicirio, Controle do Ministrio Pblico e Controle Social; respectivamente.

19

Conselho de Administrao e, desse modo, absorve membros participantes do Controle Interno e

Social no mbito do Controle Gerencial.
O primeiro rgo externo organizao social, mas responsvel por seu controle, o
prprio Poder Executivo que as contrata. O controle pelo Executivo ser chamado aqui de
Controle Interno, e sua primeira atuao se d no ato de qualificao das organizaes sociais.
Prado e Castro (2007 apud DUAILIBE, 2014) entendem que esse o momento em que o Poder
Executivo pode decidir, e portanto controlar, quais entidades renem os requisitos necessrios a
futuramente realizar contrato de gesto com o Estado. Entretanto, vale lembrar que no h espao
para discricionariedade na qualificao, devendo o controle limitar-se a averiguar o preenchimento de todos os requisitos legais, sob risco de ocorrer trespasse na segurana jurdica e macular os
princpios administrativos da moralidade, impessoalidade, razoabilidade, legalidade e igualdade.
A forma mais relevante de Controle Interno, entretanto, a definio das clusulas
componentes do contrato de gesto e a fiscalizao da execuo desse contrato. No artigo 8 da
Lei Federal, fica estabelecido que a OS dever apresentar anualmente ao Poder Executivo, ou a
qualquer momento conforme recomende o interesse pblico, relatrio pertinente execuo do
contrato de gesto, contendo comparativo especfico das metas propostas com os resultados
alcanados, acompanhado da prestao de contas correspondente ao exerccio financeiro, que
devero ser analisados periodicamente pela Comisso Tcnica de Avaliao. Alm das prerrogativas supracitadas de controle, cabe ainda ao Poder Executivo a desqualificao da entidade
quando constatado o descumprimento das disposies contidas no contrato de gesto (precedida
de processo administrativo e assegurado o direito de ampla defesa). Assim como no caso da
qualificao, tambm na desqualificao a discricionariedade criticada pela doutrina, que a
considera imprpria e inconveniente (FREITAS, 2004 apud DUAILIBE, 2012), de modo que o
Poder Executivo teria o dever de desqualificar a OS no caso de descumprimento dos termos
pactuados. Entende-se assim que o Controle Interno, assim como o Controle Gerencial, preocupase quase exclusivamente com o controle de resultados.
Segundo Mello (2008 apud DUAILIBE, 2012), o controle das Organizaes Sociais de
Sade pelo Poder Legislativo que nomearemos Controle Externo pode, em tese, ocorrer das
seguintes formas:
Convocao ao comparecimento art. 50 da CF/88;
Requerimentos de Informao art. 50, 2 e art.58, 2, III da CF/88;

20

 Comisso Parlamentar de Inqurito art.58, 3 da CF/88;

Aprovaes e autorizaes de decises do Executivo para produzir efeitos ou tornaremse vlidos art.49, II, III e XII; art.52, III e XI; art.101, Pargrafo nico da CF/88;
Controle externo, com auxlio do Tribunal de Contas da Unio, notadamente em matria
financeira e oramentria art.31; art.33, 2; art.49, IX; arts.70 a 73 da CF/88;
Sustao de atos normativos do Poder Executivo art.29, V da CF/88;
Processo de impeachment por crime de responsabilidade contra vrios agentes pblicos
art.52, Caput e incisos I e II e art.86 da CF/88;
Realizao de tomada de contas do Presidente da Repblica quando no apresentadas ao
Congresso Nacional no prazo de sessenta dias, aps abertura da sesso legislativa
art.51, II da CF/88;
Recebimento de peties, reclamaes, representaes e queixas de qualquer pessoa
contra atos ou omisses das autoridades pblicas, solicitando o depoimento de qualquer
cidado, tudo isso como atribuies das comisses internas do Congresso Nacional e
suas Casas art.58, 2, IV e V da CF/88;
A doutrina questiona vigorosamente a eficcia do controle parlamentar sobre entidades do
Terceiro Setor, considerando que no regime presidencialista h uma prevalncia do Executivo e
da sua vontade (FAGUNDES, 2006 apud DUAILIBE, 2012). Considera-se que para analisar a
eficcia do controle do Legislativo sobre o Executivo, deve-se avaliar o contexto poltico e
constitucional em que est inserido (REZENDE; TAFNER, 2005 apud DUAILIBE, 2012).
Nas trs esferas de governo, a legislao e a doutrina apontam para a prevalncia do
controle externo realizado pelos Tribunais de Contas (DUAILIBE, 2012). Os Tribunais de Contas
so rgos auxiliares do Poder Legislativo na funo de fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial do Poder Executivo, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes e renncias de receita (art.70 e 71 da CF/88). A Lei
Federal das OS dispe, em seu art.9, que os responsveis pela fiscalizao do contrato de gesto,
ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilizao de recursos ou
bens de origem pblica por organizao social, devero dar cincia ao Tribunal de Contas sob
pena de responsabilidade solidria. Na lei existem disposies em relao possibilidade de
controle do Tribunal de Contas de toda a atividade das quais participam recursos pblicos e
destinao do fomento. Alm de fiscalizar eventual irregularidade na utilizao das verbas

21

pblicas repassadas, o Tribunal ainda pode requerer informaes outras com a determinao de
que os processos submetidos auditoria sejam instrudos com dados sobre: o quanto vem sendo
cumprido dos compromissos assumidos no contrato; que tipo de contrataes foram feitas com
recursos pblicos e se foram com permisso contratual e de modo adequado; se os investimentos
realizados com recursos pblicos atenderam a previso contratual e de modo adequado. Outra
possibilidade a prestao de contas ser considerada regular, mas com ressalvas. Assim, o
Tribunal de Contas poder apresentar diversos questionamentos e recomendaes a serem
cumpridas pela OS. Quando no houver aprovao da prestao de contas, desde que
devidamente fundamentada, o Tribunal de Contas poder ainda aplicar multa por infrao legal.
Vale ressaltar que diversos questionamentos acerca da natureza e atuao do Tribunal de
Contas ainda so levantados. Segundo Duailibe (2012), parte da doutrina os aponta como rgos
auxiliares do Poder Legislativo (CARVALHO FILHO, 2005); outros, influenciados pela doutrina
europeia atinente ao contencioso administrativo, entendem que o mesmo deve ser includo no
Poder Judicirio; e ainda outros entendem-no como rgo estatal independente (MONTEIRO,
2008). Gualazzi (1992 apud DUAILIBE, 2012) entende o Tribunal de Contas como um rgo
administrativo parajudicial, isto , que efetua a atividade administrativa de modo judiciariforme.
Mais importante, entretanto, ressaltar os principais problemas que cercam a atuao dos
Tribunais de Contas. Abrucio (2005 apud DUAILIBE, 2012) aponta os seguintes: (1) politizao
e falta de independncia; (2) falta de transparncia e relao com a sociedade; (3) burocratizao
das atividades e lentido das respostas; (4) defasagem na estrutura material e de recursos
humanos. De todo o exposto, pode-se discernir que as Cortes de Contas so um dos principais
mecanismos de controle das OS.
Outro rgo fundamental no controle das OS o Ministrio Pblico. No h no rol de
atribuies conferidos ao MP nenhum dispositivo que trate especificamente sobre a fiscalizao
das entidades do Terceiro Setor, entretanto, considera-se que o Controle Pblico feito por este
rgo est inserido em sua atribuio genrica de zelar pelos interesses sociais e individuais
indisponveis. A ao do MP nas polticas pblicas fundamenta-se no artigo 127 da CF e decorre
da relevncia social que o tema aduz. Na rea da sade, esta ao deve assegurar a efetivao
dos direitos expressos no artigo 196 da CF.
Pode e deve o Ministrio Pblico, na defesa do patrimnio pblico e social e na defesa
de interesses individuais indisponveis, instaurar inqurito civil pblico e ao civil
pblica para apurar irregularidades nas atividades de prestaes de contas das
associaes e sociedade civis sem fins lucrativos, mormente quando tenham elas, dentro

22

de seus objetivos estatutrios, fins assistenciais e permisso de recebimento de recursos

pblicos. (PAES, 2010 apud DUAILIBE, 2012)

O art.10 da Lei Federal das OS prev a representao do MP caso existam fundados

indcios de malversao de bens ou recursos de origem pblica, para que requeira junto ao juzo
competente a declarao de indisponibilidade de bens da entidade e o sequestro de bens de seus
dirigentes, bem como de agente pblico ou terceiro, que possam ter enriquecido ilicitamente ou
causado dano ao patrimnio pblico.
Os diplomas regulamentadores das OS tambm no trazem uma previso expressa de
Controle Judicirio sobre essas entidades, todavia uma realidade premente a existncia dessa
forma de controle, desde que provocado o Juzo. Ao termo desta forma de controle, faz-se mister
aduzir o protagonismo judicial na atribuio de exercer o controle da constitucionalidade das leis
e atos normativos que regulamentam a matria; lembrando-se que ao judicirio cabe no s
proferir decises, como atuar, muitas vezes, como fora contramajoritria

na garantia da

prevalncia da Constituio Federal (DUAILIBE, 2012). Acerca da regulamentao das OS na

esfera federal, existiu o questionamento formal da legalidade das entidades, objeto da Ao
Direta de Inconstitucionalidade n1.923/DF. O julgamento da ADIN, cuja tramitao teve incio
em 1998, ocorreu somente em 2015 e decidiu pela validade da prestao de servios pblicos no
exclusivos por organizaes sociais em parceria com o Poder Pblico, contanto que a celebrao
do contrato seja conduzida de forma pblica, objetiva e impessoal, com observncia dos
princpios constitucionais que regem a Administrao Pblica. O voto condutor do julgamento,
proferido pelo ministro Luiz Fux, foi no sentido de afastar qualquer interpretao que restrinja o
controle da aplicao de verbas pblicas pelo Ministrio Pblico e pelo Tribunal de Contas.
Desse modo ficou evidenciado que o controle das Organizaes Sociais compete tambm ao
Poder Judicirio, que atuar sempre que devidamente provocado.
Finalmente, a forma ltima de controle aquela exercida pelo pblico, i.e. pela sociedade
civil organizada ou no, identificado na legislao, na literatura e na doutrina como Controle
Social. H que se aduzir que so complexos os modos pelo qual se opera essa modalidade de
controle. Os mecanismos previstos no so de fcil apreenso. Uma das vertentes dessa
complexidade o acompanhamento realizado pela imprensa e decorrente dela, o controle
realizado pela opinio pblica. S e Porto (2011 apud DUAILIBE, 2012) indicam que o Controle
Social pode ser exercido individual ou coletivamente, inclusive por entidades juridicamente
constitudas, desde que sejam estranhas ao Estado e que pelo menos uma parte de seus membros
23

seja eleita pela sociedade. Em primeiro lugar, vlido ressaltar que a previso jurdica de
mecanismos de Controle Social no garante que o mesmo se efetive. Para tanto, fundamental a
mobilizao popular no sentido de tomar parte dos instrumentos legalmente previstos. Por outro
lado, segundo Duailibe (2012), parte da doutrina aponta a preocupao de que essas novas formas
de interao entre pblico e privado, tendo em vista a realidade da organizao da sociedade
brasileira, sejam praticadas em benefcio de poucos, permitindo maior participao e maior
transparncia a certos grupos sociais em detrimento de outros.
Condorme abordado anteriormente, o Controle Social das OS ganhou espao no mbito do
Controle Gerencial, ao ser

estabelecida a obrigao de que 20% a 30% do Conselho de

Administrao seja composto por integrantes do Terceiro Setor (internalizao do Controle

Social). A participao, entretanto, limita-se sociedade civil organizada, e deve ser considerada
a crtica apontada acima acerca do enviesamento dessa participao. O rgo colegiado de
deliberao superior das OS deve abarcar em sua composio tambm membros da comunidade,
de notria capacidade profissional e idoneidade moral. Todavia, estes membros da comunidade
sero eleitos pelos demais integrantes do Conselho. A legislao tambm estabeleceu, como
mecanismo de Controle Social, a exigncia de publicidade dos mais diversos atos praticados na
execuo dos contratos de gesto. Nesse contexto, entretanto, deve-se ressaltar a diferena entre
publicidade e transparncia, uma vez que, embora pblicos, esses dados so de difcil acesso pelo
pblico. Fica claro que a legislao especfica relativamente omissa quanto a criao de
mecanismos de Controle Social das OS, contando apenas com mecanismos estabelecidos por
analogia ou doutrinariamente.
Seis mecanismos de controle das organizaes sociais foram identificados: (i) o Controle
Gerencial exercido pela prpria organizao social, basicamente um controle de resultados,
visando garantir o bom desempenho de sua gesto; (ii) o Controle Interno realizado pelo
Executivo, centrado em conferir a aderncia da OS aos termos pactuados no contrato de gesto,
sobretudo o cumprimento das metas estabelecidas, mas tambm a prestao de contas dos
recursos e bens repassados organizao; (iii) o Controle Externo exercido pelo Legislativo,
onde a atuao do Tribunal de Contas demonstra-se fundamental na identificao das
irregularidades cometidas; (iv) o Controle Pblico feio pelo Ministrio Pblico, cuja principal
relevncia produzir consequncias s irregularidades cometidas; (v) o Controle Judicirio
exercido por esse Poder, centrado em resolver embates em torno da legislao regulamentadora

24

das OS e decidir sobre as irregularidades apresantadas pelos demais organismos de controle; e

(vi) o Controle Social exercido pela sociedade civil, organizada e desorganizada, cuja principal
relevncia demonstrar a recepo do pblico acerca do desempenho efetivo das unidades de
sade. A difuso dos sistemas de controle exercidos pelos dois ltimos mecanismos coloca-os
fora do escopo deste trabalho, que, portanto, se concentrar em avaliar o controle exercido pelos
quatro primeiro mecanismos, com nfase especial nas irregularidades apresentadas pelos
Controles Externo e Pblico.

1.4

Metodologia

Este trabalho procede um estudo de caso sobre o novo modelo de gesto da sade pblica
por organizaes sociais, abordando o caso especfico do Municpio do Rio de Janeiro e
analisando especificamente os mecanismos de controle dessas entidades. O estudo de caso uma
abordagem metodolgica de investigao especialmente adequada quando procura-se
compreender, explorar ou descrever acontecimentos e contextos complexos, nos quais esto
simultaneamente envolvidos diversos factores (ARAJO, 2008). Yin (1994) afirma que esta
abordagem se adapta investigao, quando o investigador procura encontrar interaes entre
fatores relevantes prprios de uma entidade; quando o objetivo descrever ou analisar o
fenmeno, a que se acede diretamente, de uma forma profunda e global; e quando o investigador
pretende apreender a dinmica do fenmeno, do programa ou do processo.
Ponte (2006) considera que o estudo de caso uma investigao que se debrua
deliberadamente sobre uma situao especfica que se supe ser nica ou especial, pelo menos
em certos aspectos, procurando descobrir o que h nela de mais essencial e caracterstico e, desse
modo, contribuir para a compreenso global de um certo fenmeno de interesse. Coutinho e
Chaves (2002) fazem referncia cinco caractersticas bsicas de um estudo de caso, que so:
um sistema limitado tem fronteiras em termos de tempo, eventos ou processos que
nem sempre so claras e precisas;
um caso sobre algo que necessita ser identificado para conferir foco e direo
investigao;
preciso preservar o carter nico, especfico, diferente, complexo do caso;
a investigao decorre em ambiente natural;

25

 o investigador recorre a fontes mltiplas de dados e a mtodos de recolha diversificados

observaes diretas e indiretas, entrevistas, questionrios, narrativas, registros de udio
e vdeo, dirios, cartas, documentos etc.;
O estudo de caso uma investigao com caractersticas peculiares, pois incide
intencionalmente sobre uma situao especfica que se presume ser nica ou especial, procurando
descobrir o que h nela de mais fundamental e especfico, compreendendo assim globalmente
determinado fenmeno ao qual o investigador atribui importncia, com o objetivo de explorar,
descrever, explicar, avaliar e/ou transformar o caso analisado (ARAJO, 2008). Esta pesquisa
est direcionada a investigar os mecanismos de controle das organizaes sociais de sade do
Municpio do Rio de Janeiro descritos no referencial terico.
Em primeiro lugar, faz-se necessrio esclarecer a distino particular que o autor selecionado, Duailibe (2012), faz entre controle externo e interno. No mbito da administrao pblica,
o termo controle interno se refere ao controle exercido pelo Poder Executivo sobre sua prpria
atividade, enquanto controle externo est relacionado aquele exercido pelo Poder Legislativo, e,
em ltima anlise, tambm pelo Poder Judicirio e pelo Ministrio Pblico, sobre a atuao do
primeiro. Entretanto, Duailibe (2012) utiliza os mesmos conceitos de forma variada. Segundo o
autor, o controle interno seria aquele realizado pela prpria organizao e todos os demais
controles, inclusive aquele realizado pelo Executivo, so tratados como controles externos, uma
vez que externos organizao social. Sendo assim, faz-se necessrio como tais conceitos sero
utilizados no presente trabalho. Trataremos por:
Controle Gerencial aquele exercido pela prpria OSS, por meio da atuao do
Conselho de Administrao e da elaborao de Relatrios Gerenciais e de Atividades;
Controle Interno aquele exercido pela Prefeitura, atravs das Comisso de
Qualificao de Organizaes Sociais, Secretaria Municipal de Sade em especial a
Comisso Tcnica de Avaliao e da Controladoria Geral do Municpio, por meio de
Indicadores de Sade e Relatrios de Execuo dos Contratos e de Desempenho;
Controle Externo aquele exercido pela Cmara Municipal e pelo Tribunal de Contas
do Municpio, por meio de requerimentos de informao, audincias e inspees;
Controle Pblico aquele exercido pelo Ministrio Pblico, envolvendo investigaes
formais e ao policial;

26

 Controle Judicirio aquele exercido pelos Tribunais das mais diversas instncias,
com destacado papel para o Supremo Tribunal Federal, na apreciao de Ao Direta de
Inconstitucionalidade movida contra as leis que regulam as OS;
Controle Social aquele exercido pela sociedade civil, organizada e desorganizada, por
meio da participao social e das informaes publicadas nos instrumentos de
transparncia, com nfase na atuao da mdia e dos Conselhos Municipais de Sade;
Os dois ltimos mecanismos de controle Judicirio e Social no sero abordados nesta
pesquisa. Conforme apresentado, o caso relevante de Controle Judicirio no mbito das OSS foi a
apreciao pelo Supremo Tribunal Federal da Ao Direta de Inconstitucionalidade movida
contra a Lei Federal das OS, cujos resultados foram apresentados anteriormente no referencial
terico. O mecanismo de Controle Judicirio das OS no mais que a prpria ao do Judicirio
em proteger o sistema jurdico e solucionar conflitos quando acionado; desse modo, no de
especial interesse para este trabalho a ao local de Controle Judicirio, uma vez que diz respeito
a casos especficos entre partes que no afetam o modelo como um todo, de modo que tal
mecanismo no ser examinado aqui.
Conforme apresentado no referencial terico, as Leis das OS no criam regulamentao
especfica tratando do mecanismo de Controle Social, de modo que o mesmo se interpe no novo
modelo de

gesto

por OS

apenas

de

forma anloga aos

mecanismos

previstos

constitucionalmente e nas Leis Orgnicas da Sade. Examinar o Controle Social sobre as OS

implicaria analisar o Controle Social sobre a sade de forma mais ampla, enfocando
especialmente a atuao dos Conselhos Municipais de Sade. Desse modo, optou-se por no se
aprofundar o estudo sobre o mecanismo de Controle Social neste trabalho, devido a sua amplitude, relevncia e complexidade, deixando a anlise individual desse mecanismo para uma pesquisa
futura. Esta pesquisa trata, portanto, dos Controles Gerencial, Interno, Externo e Pblico.
A pesquisa documental foi a tcnica escolhida de coleta de dados para este trabalho.
Partindo da perspectiva do prprio Estado, o novo modelo de gesto por organizaes sociais no
Municpio do Rio de Janeiro ser examinado, em primeiro lugar, a partir dos Plano Estratgico
2009-2012 e Plano de Governo 2013-2016 da Prefeitura do Rio de Janeiro, bem como de uma
anlise das mudanas na composio oramentria da Secretaria Municipal de Sade.

Em

paralelo, ser utilizado artigo de Andreazzi et al. (2015) como forma de esclarecer um pouco
mais sobre as organizaes socias de sade que operam na cidade do Rio de Janeiro. Em seguida,

27

ser efetuada anlise comparativa das Leis Federal e Municipal que regulamentam a atuao das
OS, de modo que, por meio do contraste, seja possvel identificar fragilidades do arranjo local de
controle das organizaes sociais de sade.
A pesquisa debrua-se, ento, sobre cada um dos mecanismos de controle, excetuando os
Controles Judicirio e Social, como j mencionado. O mecanismo de Controle Gerencial ser
analisado a partir dos relatrios de gesto disponveis publicamente nos stios eletrnicos das
organizaes socias contratadas pela SMS e/ou da Prefeitura, conforme exigido pela legislao.
O mecanismo de Controle Interno ser avaliado a partir dos relatrios comparativos de
desempenho dessas organizaes, produzidos pelas Comisses Tcnicas de Avaliao e
disponveis ao pblico, segundo comando legal. Tambm sero analisados indicadores
municipais de sade colhidos do DATASUS, verificando sua evoluo no perodo, de modo a
conferir amparo estatstico anlise efetuada. Vale ressaltar que esta pesquisa se ateve aos
mecanismos de controle descritos na legislao e apresentados no trabalho de Duailibe (2012),
portanto, no mbito do Controle Interno exercido pela Prefeitura, no ser analisada a atuao da
Controladoria Geral do Municpio, tratando-se de importante carncia deste trabalho. O Controle
Externo pelo Legislativo ser analisado a partir das informaes disponibilizadas pelo gabinete
do vereador Paulo Pinheiro, membro da Comisso de Higiene, Sade Pblica e Bem-Estar Social
da Cmara Municipal do Rio de Janeiro durante todo o perodo de vigncia do novo modelo de
gesto, e ator relevante no processo de fiscalizao das organizaes sociais de sade do Rio de
Janeiro. Paralelamente, ser feita reviso documental de todas as inspees realizadas pelo Tribunal de Contas do Municpio do Rio de Janeiro disponveis ao pblico, de modo a identificar as
irregularidades apontadas nesses documentos. Finalmente, o Controle Pblico ser analisado a
partir da nica ao do Ministrio Pblico Estadual do Rio de Janeiro, referente Operao Ilha
Fiscal, a produzir efeitos legais sobre irregularidades cometidas por organizaes sociais da
cidade do Rio de Janeiro.

28

ESTUDO DE CASO ORGANIZAES SOCIAIS DE SADE DO MRJ

Apresentados os mecanismos de controle previstos para as organizaes sociais de sade no

Brasil, este trabalho vai avaliar a qualidade do controle exercido sobre essas entidades no caso
especfico do Municpio do Rio de Janeiro. Desse modo, o captulo se inicia apresentando como o
Novo Modelo de Gesto por Organizaes Sociais se insere no processo de transformao levado
a cabo pela Prefeitura do Rio de Janeiro, com a eleio de uma nova administrao para a cidade,
em 2009, do prefeito Eduardo Paes, tomando por base os Plano Estratgico 2009-2012 e Plano de
Governo 2013-2016 da Prefeitura do Rio de Janeiro. Em seguida, buscou-se depreender as
particularidades do desenho institucional local do controle das OS, com base em anlise
comparativa das Leis Federal (9.637/98) e Municipal das OS (5.026/09). Mais adiante, na terceira
subseo, buscou-se avaliar o Controle Interno a partir de indicadores estatsticos. Finalmente, a
ltima seo traz um panorama acerca da atuao dos Controles Externo e Pblico, buscando
apresentar as irregularidades do modelo de gesto identificadas pelos rgos responsveis.

2.1

Transformaes na poltica municipal de sade do Rio de Janeiro (2009-2014)

Esta subseo busca apresentar como o novo modelo de gesto por organizaes sociais se
relaciona s transformaes do sistema pblico de sade municipal implementado na gesto do
prefeito Eduardo Paes, a partir da anlise dos Plano Estratgico 2009-2012 e Plano de Governo
2013-2016, da evoluo da composio oramentria da SMS e de um breve panorama sobre as
OSS contratadas pela Prefeitura.
A cidade do Rio de Janeiro possui a maior concentrao mdico-hospitalar em um
municpio do Brasil, devido a sua antiga condio de capital, j que o Estado da Guanabara
herdou toda a estrutura montada pelo Distrito Federal, antes de sua passagem para Braslia
(OLIVEIRA, 2015).
Pode-se concluir que, na verdade, ocorreu apenas mudana de status estadual
(Guanabara) para municipal (Rio de Janeiro). A capacidade instalada prpria que
permaneceu no municpio, somada s unidades do estado, do Ministrio de Sade, no
INPS e nos hospitais universitrios, conferiu ao Municpio do Rio de Janeiro a maior
estrutura prpria pblica de assistncia mdica do pas, que provocar repercusses
futuras. (PARADA, 2001, p.35)

29

Essa particularidade do Rio levou o municpio a seguir uma lgica prpria de

regionalizao. O MRJ manteve-se em linha independente, com o avano da regionalizao
interna, porm sem disposio poltica para assumir o comando nico no municpio sobre as
unidades estaduais e federais nele localizadas (PARADA, 2001). Somente em 1996 o municpio
iniciou uma gesto semi-plena. Em 1999, 28 hospitais, postos e maternidades foram
municipalizados e, em 2004, instaurou-se uma crise no setor de sade do Rio quando o prefeito
Csar Maia anunciou a devoluo dessas unidades ao governo federal 8. De acordo com Mattos
(2012), foi essa crise que iniciou a discusso sobre a implantao de novos modelos de gesto da
sade no MRJ, tendo como principal proposta, naquele momento, as Fundaes Estatais de
Direito Privado. Foi no governo Eduardo Paes, entretanto, que a lgica posta pelo Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado ganha corpo e se consolida no municpio do Rio de Janeiro.
Segundo o Plano Estratgico 2009-2012, o Rio de Janeiro sofreria de baixa capacidade de
investimento devido ao excessivo gasto com pessoal e ao isolamento poltico de outras esferas de
governo e do setor privado, associado a um custo extremamente elevado da dvida municipal e a
incapacidade da Prefeitura de tomar novos emprstimos (OLIVEIRA, 2015). Sendo assim, um
novo modelo de gesto de recursos humanos seria implementado, visando aperfeioar os
processos de contratao da Prefeitura, i.e., reduzir os custos e aumentar a transparncia
(OLIVEIRA, 2015). As Organizaes Sociais seriam, portanto, elemento chave para a
modernizao da administrao pblica, na buscar por aumentar a eficincia do Estado,
flexibilizar as relaes de trabalho no setor da sade pblica e substituir contratos precrios,
realizados com ONGs, cooperativas e associaes, por contratos de gesto que, supostamente,
melhorariam a fiscalizao (MATTOS, 2012).
Um dos principais argumentos para a implementao das OSS e a flexibilizao da relaes
de trabalho no setor da sade pblica seria que o limite mximo de gastos com pessoal,
estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal em 54% da Receita Corrente Lquida9, estaria
prximo de ser alcanado pela Prefeitura (ver Grfico 1), o que tornaria invivel a soluo para a
8

A crise foi tal, que o Conselho Municipal de Sade do Rio de Janeiro desabilitou o municpio da gesto plena, em
2005. A gesto plena foi devolvida somente no governo do Prefeito Eduardo Paes.
9
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00) estabelece no art.19, III o limite mximo de gasto com pessoal pelos
municpios em 60% da Receita Corrente Lquida. Entretanto, esse limite envolve os Poderes Executivo e Legislativo,
no caso dos municpios, portanto o art.20, III, b determina um teto de 54% para a Prefeitura. vlido lembrar que o
art.22, Pargrafo nico, determina um limite prudencial de 95% do limite mximo, a partir do qual determinadas
proibies passam a ser imposta sobre o Poder Executivo.

30

carncia de profissionais da sade por meio do Regime Jurdico nico dos servidores, sendo
necessria a contratao desses profissionais pela Consolidao das Leis do Trabalho10. Isso seria
uma forma de driblar a legislao, uma vez que a contratao de pessoal celetista no
contabilizada no Grupo de Natureza de Despesa Pessoal e Encargos Sociais (limitado pela
LRF), mas no Grupo Outras Despesas Corrente comumente chamado Custeio que no
possui limitao especfica.
Grfico 1 Evoluo Percentual do Gasto com Pessoal da Prefeitura
54,00%
44,00%

48,69%
46,56%

43,74%

44,30%
40,48% 40,59% 40,69% 40,09%

34,00%
24,00%
14,00%
4,00%
-6,00%

2007

2008

2009

2010

Gasto com Pessoal

2011

2012

2013

2014

Folga Prudencial

Elaborao prpria. Fonte: Prestao de Contas (2007-2014)

O Grfico 2 apresenta a evoluo do oramento da SMS, entre 2007 e 201511, por Natureza
de Despesa e revela a orientao do governo Eduardo Paes em conter os gastos com os servidores pblicos da sade, incentivando a contratao pela CLT e expandindo o servio pblico de
sade por meio de repasses para o setor privado atravs de contratos de gesto com OSS. Se os

10

O mesmo argumento foi utilizado posteriormente para justificar a impossibilidade de se implementar um Plano de
Cargos, Carreiras e Salrios para os servidores da sade, de modo a equiparar seus salrios com o dos demais
funcionrios da SMS e organizar um plano de carreiras que desperte o interesse dos funcionrios de sade no servio
pblico. A desvalorizao da carreira pblica tem como consequncia a valorizao comparativa da contratao pelo
regime da CLT, orientando os profissionais de sade para o setor privado e para as OS, em detrimento da
Administrao Direta.
11

No constam os valores relativos ao exerccio de 2015, pois a Prestao de Contas desse ano no havia sido
publicada at o trmino desta pesquisa.

31

valores de gasto com pessoal da sade forem deflacionados12, observa-se queda real de 1,34%
nessa sigla, enquanto o oramento da Secretaria obteve um aumento real de 58,46%13 no mesmo
perodo, revelando uma verdade poltica de arroxo salarial dos servidores pblicos de sade do
MRJ levada adiante durante o governo Eduardo Paes.

Bilhes

Grfico 2 Evoluo do Oramento da SMS por Natureza de Despesa

4,50
4,00
3,50
3,00
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
0,00

2,36
0,83

1,16

1,07

1,06

2009

2010
Pessoal

2,51

2,59

1,35

1,41

1,59

1,17
2011
Custeio

1,21
2012

2013

2014

Investimento

Elaborao prpria. Fonte: FINCON <acesso em 09/11/15>

O planejamento estratgico da Prefeitura para o setor de sade de 2009 a 2012 se

concentrava nos seguintes pontos: o Programa Sade Presente; a reestruturao do atendimento
de emergncia; o Programa de Atendimento Domiciliar ao Idoso (PADI); e a criao de Unidades
de Pronto Atendimento todos objetos de gesto por Organizaes Sociais de Sade. O
Programa Sade Presente tem como conteito a territorializao da ateno primria sade e
como tal se relaciona Estratgia de Sade da Famlia. Isso significa que a organizao do
Sistema nico de Sade passa a ser pensada territorialmente, em vez de setorial e
programaticamente. Desse modo, os gestores poderiam compreender a dinmica especfica dos
lugares e dos sujeitos, desvelando as desigualdades sociais e iniquidades territoriais em sade. O
12

Os valores da sigla de Pessoal deflacionados segundo o mtodo do ndice Mdio Ponderado, recomendado pelo
Frum Popular do Oramento do Rio de Janeiro, utilizando-se o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo
Especial at Setembro de 2015, ndice utilizado nas estimativas realizadas pela Prefeitura, so os seguintes:
2009 R$1,58 bi // 2010 R$1,49 bi // 2011 R$1,54 bi // 2012 R$1,51 bi // 2013 R$1,58 bi //
2014 R$1,56 bi
13
SMS: 2009 R$2,81 bi // 2014 R$4,45 bi

32

territrio passa a ser referncia para o cuidado, de modo a garantir a continuidade e melhor
resolutividade das aes de sade. Segundo o Plano Estratgico, o PSP consiste na:
[...] implantao dos Territrios Integrados de Ateno Sade, tendo como eixo
fundamental para sua organizao a expanso do Sade da Famlia no municpio do Rio
de Janeiro, atravs da implantao das Clnicas da Famlia, nas quais cada equipe de
sade da famlia ser responsvel pelo cuidado em sade de 4 mil pessoas. Alm das
Clnicas da Famlia, os territrios oferecero servios de Policlnica, Centro de
Especialidade Odontolgica e Centro de Ateno Psicossocial.
(RIO DE JANEIRO, 2009c, p.35)

O Programa consistiu na reorientao de uma ateno sade baseada na medicina

curativa, logo hospitalocntrica, para uma medicina preventiva, logo baseada na Promoo e
Ateno da Sade territorialmente 10 reas Programticas (Imagem 1). O carro chefe da sade
pblica, portanto, deixou de ser os hospitais pblicos, geridos pela administrao direta, para ser
as Clnicas da Famlia, todas geridas por Organizaes Sociais do setor privado.
Imagem 1 Diviso do Municpio do Rio de Janeiro por rea Programtica

A passagem de uma ateno sade baseada em uma lgica hospitalocntrica, em que o

cidado busca o Sistema de Sade para ser atendido, para uma lgica de promoo da sade
territorialmente, em que o Estado vai promover a sade do indivduo em seu ambiente antes que
ele precise buscar o sistema de sade j em um estado agravado de doena, signica, de maneira

33

simplificada, em reverter um cenrio de alto acolhimento por demanda espontnea para um de

acolhimento por demanda georreferenciada maximizado. Isso significa reorganizar as portas de
entrada no Sistema nico de Sade.
A primeira forma de entrada no SUS, e aquela que o Estado deve tentar maximizar, o
acolhimento por demanda georreferenciada, ou seja, aquele motivado por orientao do Agente
Comunitrio de Sade, que, em visita domiciliar ao cidado, identifica a necessidade de ele ser
atendido pela Equipe de Sade da Famlia. A maximizao dessa forma de acolhimento tem por
objetivo impedir o agravamento excessivo e desnecesrio dos problemas de sade da populao,
maximizando a resolutibilidade de baixa complexidade (Ateno Bsica) e assim minimizando o
agravamento dos problemas de sade para a Mdia e Alta Complexidade. Desse modo, tempo e
recursos do sistema de sade so poupados e a qualidade de vida da populao aumenta. Na
Tabela 1, podemos observar que foram criadas 837 novas Equipes de Sade da Famlia entre
2009 e 2015, demonstrando que a expanso da Ateno Bsica seguindo a Estratgia de Sade da
Famlia com o Programa Sade Presente foi de fato priorizada por essa administrao.
Tabela 1 Evoluo das Equipes de Sade da Famlia (2008 2015)
rea de
Planejamento
AP 1.0
AP 2.1
AP 2.2
AP 3.1
AP 3.2
AP 3.3
AP 4.0
AP 5.1
AP 5.2
AP 5.3
Total

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

201514

3
2
3
12
1
9
7
8
14
4
63

13
5
5
24
1
11
8
27
49
17
160

22
42
7
57
2
20
9
22
60
70
311

22
42
12
93
36
41
15
39
77
87
464

35
51
19
104
45
88
30
78
100
105
655

40
53
31
108
62
88
40
82
104
105
713

53
60
23
149
86
123
48
105
119
116
882

53
61
30
154
82
123
44
114
125
114
900

Elaborao SMS. Fonte: SUBPAV, 2015

A segunda forma de entrada no sistema por demanda espontnea no emergencial, ou

seja, quando o cidado busca o sistema de sade para realizar consultas ou tratamento clnico. A
demanda no emergencial, seja ela georreferenciada ou espontnea, deve ter como porta de
entrada as Unidades Bsicas de Sade, porta de entrada preferencial do SUS, cujo objetivo
14

Competncia setembro de 2015.

34

atender at 80% dos problemas de sade da populao, sem que haja necessidade de
encaminhamento para hospitais. vlido ressaltar que alguns tipos de Unidade Bsica de Sade
foram extintos por essa administrao Postos de Sade, Postos de Atendimento Mdico e
Unidades Integradas de Sade , reorientando-se o acolhimento primrio para as Clnicas da
Famlia e Centros Municipais de Sade15.
A terceira forma de entrada no SUS por demanda emergencial. A proposta apresentada no
Plano Estratgico da Prefeitura de 2009 a 2012 foi fechar a porta dos hospitais pblicos para a
demanda espontnea, de modo a desafog-lo de uma alta demanda por atendimento, muitas vezes
desnecessria e descabida de ser realizada naquela unidade, acarretando enorme gargalo no
Sistema de Sade, revelado nas infames filas hospitalares. Uma grande mudana implementada
por esse governo, portanto, foi que os hospitais pblicos de municpio pararam de atender
demandas espontneas, passando a atender somente demandas referenciadas pelo SISREG
relativas mdia e alta complexidade, como lhe compete. Para que a porta dos hospitais pblicos
fosse fechada emergncia e ao atendimento bsico, era necessrio que ambas as demandas
fossem endereadas para novas unidades. Da mesma forma que a Prefeitura endereou o
atendimento bsico para as Clnicas da Famlia, todas geridas por OSS, o acolhimento por
demanda emergencial foi repassado para os Centros de Emergncia Regional e Unidades de
Pronto Atendimento, todos geridos por OSS. Portanto, no exagero falar que a reorganizao
das portas de entrada do SUS do governo Eduardo Paes foi sua passagem para a gesto privada.
As Unidades de Pronto Atendimento so parte da Poltica Nacional de Ateno s
urgncias e so estruturas de complexidade intermediria, postas entre as UBS e os hospitais
(componente pr-hospitalar fixo). Diferente das UBS, seu acolhimento se d por classificao de
risco, no por ordem de chegada, e seu principal objetivo concentrar o atendimento aos
pacientes menos graves para que os hospitais possam se dedicar s situaes de maior risco de
morte. Anexos a trs dos grandes hospitais de emergnciaa do Rio (Miguel Couto, Souza Aguiar
e Loureno Jorge), ao novo hospital da Ilha do Governador (Evandro Freire) e tambm ao
complexo hospitalar de Santa Cruz (Hospital Municipal Pedro II16), a Prefeitura instalou as CER
para acolher pacientes sem risco de morte iminente, absorvendo o atendimento dos casos com
15

Todos os Postos de Sade e ncleos de PSF passaram a ser reconhecidos como Centros Municipais de Sade. As
unidades novas construdas no mbito da ateno primria recebem a designao de Clnicas da Famlia,
caracterizadas por possuir uma estrutura diferenciada, com servios de raio-x, ultrassonografia etc.
16
Aps um incndio em 2010 na casa das mquinas, o Hospital Estadual Dom Pedro II foi desativado,
municipalizado e reformado com recursos municipais, antes de ter sua gesto entregue iniciativa privada.

35

necessidade de pronto atendimento clnico, referenciando-os, em sendo o caso, para a rede bsica,
especializada ou para internao, de acordo com a necessidade, a fim de deixar a unidades
hospitalar liberada para se dedicar aos casos de trauma e cirrgicos, o que seria sua real vocao
(OLIVEIRA, 2015). Finalmente, com o objetivo avanar na desospitalizao do sistema e prestar
atendimento domiciliar a pacientes com doenas crnicas passveis de recuperao funcional e
autonomia, a Prefeitura implementou o PADI, e tambm ele foi entregue para a gesto privada.
Com isso, todo o plano estratgico para a sade do primeiro mandato do governo Eduardo Paes
foi desenvolver unidades de sade a serem geridas por Organizaes Sociais. A Tabela 2 traz um
resumo da reestruturao dos equipamentos da rede municipal de sade entre 2008 e 2015.
Tabela 2 Evoluo da Rede de Servios Municipais de Sade (2008 2015)
Tipos de Unidade
Posto de Atendimento Mdico
Posto de Sade
Unidade Integrada de Sade
Clnica da Famlia
Centro Municipal de Sade
Centro Municipal de Reabilitao
Centro de Ateno Psicossocial
Unidade de Pronto Atendimento
Hospital de Emergncia
Coordenao de Emergncia Regional
Hospital Geral / Especializado
Hospital Peditrico
Casa de Parto
Maternidade
Instituto
Policlnica
PADI
Estao Observatrio (OTICS)

Total

2008
8
48
3
0
20
2
12
0
4
0
11
3
1
6
3
8
0
0
48

2015
0
0
0
77
120
2
26
14
6
5
8
2
1
7
3
9
4
16
101

-8
-48
-3
+77
+100
0
+14
+14
+2
+5
-3
-1
0
+1
0
+1
+4
+16
+171

Elaborao Prpria. Fonte: SMS, 2015

At o fim de 2015, 16 Organizaes Sociais de Sade firmaram contratos de gesto com a

Prefeitura: Associao Paulista para o Desenvolvimento da Medicina SPDM; Fundao para o
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico FIOTEC; Intituto de Ateno Bsica e Avanada
Sade IABAS; VIVA RIO; Centro Integrado de Apoio Profissional CIAP; Associao Social
GLOBAL Solues em Sade; Centro de Estudos e Pesquisas 28 CEP 28; FIBRA Instituto de
Gesto e Sade; Associao MARCA para Promoo dos Servios; BIOTECH Humana; Centro
36

de Estudos e Pesquisas Dr. Joo Amorim CEJAM; Instituto UNIR de Sade; Sociedade
Espanhola de Beneficincia SEB; Instituto SAS; CRUZ VERMELHA Brasileira; e Instituto
GNOSIS. Entre 2009 e 2015, essas entidades assumiram a gesto de 10 Territrios Integrados de
Ateno Sade, referentes a cada uma das reas de Planejamento, alm de dois territrios ad
hoc (Manguinhos e Madureira); todas as 14 UPA municipais; os 5 CER; o PADI; e tambm
quatro novos hospitais (Maternidade Maria Amlia Buarque de Hollanda no Centro, Maternidade
Mariska Ribeiro em Bangu, Hospital Evandro Freire da Ilha do Governador e Hospital Pedro II
de Santa Cruz); o programa Cegonha Carioca; e a unidade de apoio logstica e operacionalizao de eventos estratgicos e centro de apoio gesto da informao, avaliao e monitoramento
da oferta e utilizao dos servios de sade no mbito do SUS, resumindo, a gesto do SISREG.
Nesse sentido, foram identificados 57 contratos de gesto, alm de 4 termos aditivos adicionando
novas unidades de sade a contratos de gesto vigentes (ver Tabela 3)

17

, no tendo sido

identificado mais nenhum contrato de gesto entre organizaes sociais e a SMS at o fim de
2015, constituindo, portanto, relao exaustiva.
Tabela 3 Relao dos Contratos de Gesto com OSS
18

IC
1
2
TA.1
3
4
5
6
TA.13
5
8
TA.13
7
9
10
11
16
20
21
22
TA.7
17
18

Ano
2009
2009
2010
2009
2009
2009
2009
2010
2010
2010
2011
2010
2010
2010
2010
2010
2010
2010
2010
2011

Objeto
ESF 5.3
Teias Manguinhos
UPA Manguinhos
UPA VK + UPA CDD
ESF 3.3
ESF 3.1
ESF 2.1
UPA Rocinha
UPA Alemo
UPA Santa Cruz
UPA Sepetiba + UPA Pacincia
ESF 2.2
ESF 4.0
ESF 3.3 (Madureira)
ESF 1.0
PADI
ESF 3.2
UPA Engenho de Dentro
UPA Madureira
UPA Costa Barros

Organizao Social
SPDM
FIOTEC

IABAS
Viva Rio
Viva Rio
Viva Rio

IABAS
SPDM

CIAP
CIAP
CIAP
Global
IABAS
SPDM
SPDM
IABAS

Os demais termos aditivos celebrados no acrescentam novas unidades de sade, portanto no foram relacionados.
Instrumento Contratual (nmero).

37

1
2
3
4
5
6
8
1
3
4
6
7
8
10
11
16
7
21
24
27
32
19
20
30
32
47
146
1
2
7
7
7
7
9
14
16
25
34
37
38
47

2011
2011
2011
2011
2011
2011
2011
2012
2012
2012
2012
2012
2012
2012
2012
2012
2013
2013
2013
2013
2013
2014
2014
2014
2014
2014
2014
2015
2015
2015
2015
2015
2015
2015
2015
2015
2015
2015
2015
2015
2015

ESF 2.2
FIBRA
ESF 5.1
IABAS
ESF 5.2
IABAS
ESF 4.0
IABAS
UPA Senador Camar
Marca
Cegonha Carioca
CEP 28
ESF 1.0
FIBRA
HM Pedro II + CER Santa Cruz
BIOTECH
Maternidade Zona Oeste
CEP 28
Maternidade Centro
ISAS
HM Ilha + CER Ilha + CER Centro
CEJAM
CER Leblon
SEB
CER Barra
UNIR
UPA Rocha Miranda
ISAS
PADI
UNIR
UPA Magalhes Bastos
UNIR
UPA Senador Camar
FIBRA
ESF 1.0
SPDM
UPA Magalhes Bastos
UNIR
ESF 5.1
IABAS
ESF 5.2
IABAS
ESF 2.1 + UPA Rocinha
Viva Rio
ESF 5.3
SPDM
ESF 3.1 e UPA Alemo
Viva Rio
Teias Manguinhos
FIOTEC
Unidade de Apoio Logstica
SPDM
ESF 3.3
Viva Rio
HM Ronaldo Gazolla
BIOTECH
HM Pedro II + CER Santa Cruz
SPDM
ESF 5.2
IABAS
ESF 2.2
GNOSIS
HM Ronaldo Gazolla
VIVA RIO
UPA Madureira, Costa Barros e VK
IABAS
PADI
IABAS
ESF 5.1
IABAS
ESF 4.0
IABAS
ESF 3.2
SPDM
Maternidade Centro + CER Centro
GNOSIS
HM Ilha + CER Ilha
CEJAM
UPA Engenho de Dentro
CRUZ VERMELHA
CER Leblon
SPDM
Elaborao prpria. Fonte: TCM/RJ; DOM-RJ; <rio.rj.gov.br>.

O Diagrama 1, por sua vez revela a cronologia de contratao dessas OSS. As linhas indicam a unidade de sade gerida por OS enquanto as colunas apresentam a passagem do tempo. As
cluas claras representam o perodo que tais unidades ainda estavam sob comando da administra-

38

o direta, enquanto as clulas escuras representam o perodo em que estiveram sob gesto por
OSS, sendo identificado na clula a OSS responsvel pela gesto da unidade naquele momento.
Diagrama 1 Cronologia da contratao de OSS no MRJ de 2009 a 2014
2009
ESF 1.0
ESF 2.1
ESF 2.2
ESF 3.1
^ TEIAS Manguinhos
ESF 3.2
ESF 3.3
^ Complexo Madureira
ESF 4.0
ESF 5.1
ESF 5.2
ESF 5.3
UPA Rocinha
UPA Alemo
UPA Manguinhos
UPA Eng. Dentro
UPA Madureira
UPA Costa Barros
UPA Rocha Miranda
UPA CDD
UPA Vila Kennedy
UPA Senador Camar
UPA Magalhes Bastos
UPA Sepetiba
UPA Santa Cruz
UPA Pacincia
CER Centro
CER Leblon
CER Barra
CER Ilha
CER Santa Cruz
HM Pedro II
HM Evandro Freire
HM Ronaldo Gazolla
Maternidade Centro
Maternidade Z.O.
PADI
Cegonha Carioca
Logstica

19
20

2010
GLOBAL

2011
2012
2013
FIBRA
VIVA RIO
FIBRA
VIVA RIO
FIOTEC
SPDM
VIVA RIO

CIAP

CIAP
CIAP

2014
SPDM

2015

GNOSIS

IABAS
IABAS
IABAS
SPDM
VIVA RIO
IABAS
FIOTEC
SPDM
IABAS
IABAS
SAS
IABAS
IABAS
MARCA
FIBRA
UNIR
SPDM
SPDM
SPDM
CEJAM
SEB
UNIR
CEJAM
BIOTECH
BIOTECH
CEJAM

VIVA RIO
CRUZ V.

RIO SADE

RIO SADE

19

GNOSIS
SPDM
RIO SADE
SPDM
SPDM
20

BIOTECH
GNOSIS

SAS
CEP 28
IABAS

UNIR
CEP 28

IABAS

SPDM
Elaborao prpria. Fonte: TCM/RJ; DOM-RJ; <rio.rj.gov.br>.

Rio Sade a Empresa Pblica de Sade do Rio de Janeiro, outra forma de administrao indireta sem ser por OS.
O Viva Rio assumiu a gesto dessa unidade em 19 de Dezembro de 2015, aps desqualificao da Biotech.

39

A partir das caractersticas de cada uma e das trajetrias histricas das instituies,
Andreazzi, Bravo e Pacheco (2015) desenvolveram uma tipologia das OSS:
1.

rgos pblicos como Fundaes de Apoio ou mantenedoras;

2.

Entidades filantrpicas de sade tradicionais;

3.

ONG constitudas no perodo neoliberal para executar polticas pblicas;

4.

ONG criadas especificamente para atuar como OS;

5.

Entidades sem fins lucrativos ligadas a grupos empresariais.

Nesse artigo (ANDREAZZI, 2015) desenvolvido um breve panorama sobre algumas

dessas OSS. Com exceo da FIOTEC (de natureza jurdica fundacional) e da GLOBAL
(formada irregularmente como fundao), todas se tratavam de associaes sem fins lucrativos. A
SPDM a mantenedora do Hospital Universitrio da Universidade Federal de So Paulo
(UNIFESP) e a nica OS que tem um corpo de associados e conselheiros entre professores e
representantes da Associao de Docentes da UNIFESP, de tcnicos-administrativos, residentes,
estudantes de ps-graduao e de graduao desta Universidade; a FIOTEC tem a Escola
Nacional de Sade Pblica/ENSP da Fundao Oswaldo Cruz/FIOCRUZ como mantenedora; e o
CEJAM foi criado para apoio em assistncia, ensino e pesquisa ao Hospital Prola Byington,
hospital pblico estadual, e inclui entre seus conselheiros representaes da Associao Paulista
de Medicina, assim como de usurios e pessoas jurdicas conveniadas. Por sua vez, o SEB uma
entidade filantrpica fundada por imigrantes espanhois em 1859 que tem associado o Hospital
Espanhol do Rio de Janeiro (ANDREAZZI, 2015).
O Viva Rio trata-se de uma ONG fundada em 1993 com foco na questo da violncia no
Rio de Janeiro. Entre seus fundadores e amigos figuram a Associao Comercial do Rio de
Janeiro e diretores da Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro e a entidade
financiada no apenas pelo poder pblico, mas por instituies internacionais e empresas
privadas se beneficiando no que veio a ser denominado responsabilidade social das empresas
(ANDREAZZI, 2015). Viva Comunidade era o nome da OS composta por essa ONG, porm
mais recentemente a OS tornou-se homnimo de sua ONG matriz.
O CEP 28 uma associao sem fins lucrativos, de direito privado e interesse pblico,
fundada por profissionais da 28a Enfermaria da Santa Casa da Misericrdia do Rio de Janeiro; o
IABAS tem a particularidade de contar em seu Conselho com as pessoas jurdicas Associao
Paulista de Cirurgies Dentistas e Associao Brasileira de Cirurgies Dentistas, alm de pessoas

40

com parentela com polticos do PMDB e membros do executivo no governo do PSD em So

Paulo; o Instituto FIBRA foi fundado nos anos 2000 em Mogi das Cruzes/SP e tem na trajetria
de seu principal diretor um plano de sade e uma universidade privada, constanto ainda na rede a
Green Roof Clnica Mdica S/C Ltda21.
As seis outras OSS tiveram contratos rescindidos ou descontinuados por deciso unilateral
da Prefeitura, algumas enfrentando inclusive processo de desqualificao. As informaes sobre
essas organizaes e sobre os contratos de gesto por elas firmados com a Prefeitura so muito
mais obscuras que as demais, colaborando contra a transparncia do modelo. A Associao
MARCA uma organizao de baixa transparncia, sem informaes pblicas, foi criada em data
no identificada e, desde os anos 1980, teve como base a ateno privada hospitalar no Rio de
Janeiro. Seus executivos circularam por cargos pblicos, como a Fundao Hospitalar de So
Gonalo nos anos 2000, com condenao pelo TCU em 2005 por constatao de diversas
irregularidades cometidas em processos licitatrios de aquisio de equipamentos e material
hospitalar (Processo n 313/2001) vrias empresas relacionadas a ambulncias e a fornecimento
de materiais e equipamentos hospitalares foram associadas ao grupo e os processos de Duque de
Caxias e Natal envolveram tambm prefeitos e executivos municipais (a 1 Vara Federal
concedeu liminar determinando o bloqueio e sequestro dos bens do ex-prefeito de Duque de
Caxias e de outros 24 acusados de envolvimento em um esquema de corrupo que teria desviado
mais de R$700 milhes da rea de sade do municpio). No caso de Natal, no que ficou
conhecida como conexo RJ-Natal (Operao Assepsia, conduziada pelo Ministrio Pblico do
Rio Grande do Norte), que culminou em condenao e priso de seus diretores, houve
envolvimento de mdicos do corpo de bombeiros do Rio, um dos quais foi diretor mdico do
IABAS at 2010, que posteriormente foram negociar contratos de gesto que envolviam a
MARCA e a Toesa (ambulncias) em Natal (LEITO, 2012 apud ANDREAZZI, 2015). No
processo, observou-se que a OSS prestava contas usando notas frias emitidas por empresas que
prestavam servios e consultorias cujos scios so conselheiros da MARCA. A prefeitura do Rio
descredenciou a MARCA aps relatrio solicitado ao TCM, apontando falhas na prestao de
contas da UPA Senador Camar (EXTRA, 2013 apud ANDREAZZI, 2015).
21

O governo do Mato Grosso do Sul rescindiu os contratos com o FIBRA em abril de 2012 por ferir clusulas
contratuais relativas movimentao de recursos em conta bancria especfica e exclusiva, vinculada ao Hospital, de
modo que os recursos transferidos no sejam confundidos com os recursos da prpria contratada (LEITE, 2012 apud
ANDREAZZI, 2015). Tambm no Estado da Paraba, em junho de 2013, os contratos com o FIBRA foram
rescindidos por identificao de vcios e irregularidades (PARABA, 2013 apud ANDREAZZI, 2015).

41

A Associao GLOBAL Solues em Sade foi criada em 1999 como fundao privada
com sede no Rio de Janeiro e foi descredenciada como OSS em 2012. Segundo Andreazzi
(2015), parece uma ONG

unipessoal de um mdico que teria atuado como consultor da

Prefeitura do RJ para a formulao do programa sade da famlia se tornando, posteriormente,

um contratante. O Instituto UNIR Sade uma associao de mbito nacional, sem fins
lucrativos, com sede no Rio de Janeiro e filiais em Nova Friburgo e Volta Redonda, mas, ao
contrrio dos estatutos de outras associaes sem fins lucrativos, apresenta uma composio de
Conselho de Administrao obscura. O CIAP tem sede em Curitiba/PR e possua, em 2010,
convnios com Londrina, So Paulo, Caapava, Mato Grosso e Maranho (PELLICCIONE, 2010
apud ANDREAZZI, 2015). O presidente do Conselho de Administrao tambm preside a
Faculdades Inesul, no Paran. Em 2010, a Prefeitura assina contrato de gesto com o CIAP,
estando ele sendo processado pelo Ministrio Pblico Federal no Paran. Em 2011, a 2 Vara
Federal Criminial de Curitiba assinou sentena condenatria contra dirigentes e associados da
OSS o presidente do Conselho foi condenado a 17 anos e quatro meses de recluso em regime
fechado (REDAO BONDE, 2011 apud ANDREAZZI, 2015).
O Instituto SAS tem sede em So Paulo, atua em diversos setores alm da sade,
qualificado como OS em diversos estados e municpio, mas seu estatuto e membros do conselho
no esto disponveis ao pblico. O Instituto SAS mantm laos estreitos com o Sistema de
Assistncia Social Sade (SAS) em investigao conduzida pelo Grupo de Atuao Especial
no Combate ao Crime Organizado do Ministrio Pblico de So Paulo foi revelado que, embora
constitudos como ONGs diferentes, ambos se confundem em uma nica organizao administrada pela mesma pessoa. O SAS foi condenado pelo TCE-SP a devolver mais de R$5,2 milhes
Prefeitura de Itapetininga, por uma prestao de contas de 2008 considerada irregular (DOSP,
2014 apud ANDREAZZI, 2015). Descobriu-se que Adjunto de David Uip, ento Secretrio de
Sade do Estado de So Paulo, divide empresa com mdico ligado SAS: quatro empresas
fornecedoras de servios para a SAS teriam o mesmo endereo no contrato social e o mesmo
scio-administrador. Outra empresa desse mesmo administrador, a BP Consultoria e Gesto
Empresarial, com sede em So Bernardo do Campo, tem como objeto social as atividades de
assessoria e consultoria na rea de sade e possui 50% do capital social pertencente ao servidor
pblico supracitado (OLIVEIRA, 2014 apud ANDREAZZI, 2015). Tambm foram reprovadas
pelo TCE/SP contas relativas a parcerias com prefeitura municipal de So Miguel Arcanjo.

42

Finalmente, a BIOTECH origina-se de uma ONG e teria sido assumida, em 2011, por um
antigo empresrio hospitalar do Rio de Janeiro com vrios contratos firmados anteriormente com
o setor pblico Mangaratiba (final dos anos 90), Estado do Rio de Janeiro (incio dos anos
2000) e Muncipio do Rio de Janeiro, no Hospital de Acari. Em Dezembro de 2015, a operao
Ilha Fiscal, motivada por denncia do Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro, prendeu 8
suspeitos de pertencer mfia da sade, entre eles os irmos Pelegrini, donos da OSS
BIOTECH, acusada de fraudar e desviar mais de R$48 milhes em recursos pblicos
encaminhados para a manuteno de hospitais da cidade por meio de contratos de gesto. O exsubsecretrio municipal de sade, Joo Luiz Ferreira da Costa, tambm investigado por
participar do esquema. O esquema funcionava com o superfaturamento de contratos da OSS a
empresa contratava os fornecedores a um valor superfaturado e os mesmos devolviam os valores
para a OSS, que lucrava com a diferena, em alguns casos sequer prestando os servios que havia
sido contratados. Um tero do valor recebido foi desviado. O processo motivou a resciso do
contrato e desqualificao da OSS imediatamente. O GNOSIS e a CRUZ VERMELHA no
foram abordados no referido artigo, pois sua contratao ocorreu aps a publicao do mesmo.
Dado o exposto, entende-se que o novo modelo de gesto por organizaes sociais parte
de um amplo processo de reestruturao do sistema municipal de sade, de modo a tornar a
ateno bsica seu eixo orientador. At ento, prevalecia um modelo hospitalocntrico, no qual o
cidado toma a iniciativa de buscar o sistema de sade, quando j em situao de adoecimento,
gerando custos mais altos para o sistema, e maior dificuldade de planejamento, uma vez que se
pauta na demanda por sade. A reestruturao do sistema, ao por em foco a ateno bsica, com a
atuao da Estratgia de Sade da Famlia, passa a oferecer sade ao cidado antes que ele
precise buscar o SUS em situao de maior agravo, por meio da ao dos Agentes Comunitrios
de Sade. Desse modo, o atendimento primrio, que antes era muitas vezes realizado no hospital,
passa a ser oferecido nas Clnicas de Sade da Famlia e demais Unidades Bsicas de Sade,
contribuindo para a desospitalizao do sistema e para a reduo dos custos do atendimento.
Desse modo, os hospitais so desafogados, podendo voltar-se para a ateno de mdia e alta
complexidade, que seu objetivo fundamental. Para tanto, foi necessrio fechar as portas dos
hospitais demanda espontnea, de modo que aceitasse apenas demanda georreferenciada e
situaes de urgncia e emergncia. Essas ltimas, entretanto, passaram a ser acolhidas pelas

43

Coordenaes de Emergncia Regional, anexas aos hospitais de emergncia do muncipio22, e

pelas Unidades de Pronto Atendimento. Tal qual as equipes de sade da famlia, tambm essas
unidades foram submetidas ao novo modelo de gesto por OSS. Um ltimo esforo de
desospitalizao foi o Plano de Ateno Domiciliar ao Idoso, igualmente gerido por OSS. Desse
modo, correto afirmar que as portas do SUS no Municpio do Rio de Janeiro passaram gesto
privada das organizaes sociais. Mais interessante ainda notar que o prprio Sistema de
Regulao SISREG , responsvel por organizar a logstica do sistema, o georreferenciamento
de pacientes e a organizao da fila virtual do SUS. Finalmente, tambm as novas unidades de
sade foram submetidas gesto privada das OSS Hospital Evandro Freire (na Ilha do
Governador) e Maternidades Maria Amlia Buarque de Hollanda (Centro) e Mariska Ribeiro
(Zona Oeste)23 tambm o Programa Cegonha Carioca, de ateno gestante, passou a ser
gerido por OSS. O Hospital Pedro II, embora j existisse previamente Lei das OS, o que
impossibilitaria sua gesto pelo novo modelo, era de competncia estadual, passando gesto
privada aps sua municipalizao24. Assim fica demonstrado como o novo modelo de gesto por
OS se relaciona s transformaes do sistema municipal de sade iniciadas em 2009.

2.2

Desenho institucional do controle das organizaes sociais no MRJ

A Lei 5.026/09, que dispe sobre a qualificao de entidades como organizaes sociais no
Municpio do Rio de Janeiro, foi aprovada logo no incio do mandato do prefeito Eduardo Paes
(19 de Maio de 2009), com o propsito central de proporcionar um marco institucional,
permitindo a adoo da sistemtica prevista na norma federal

[Lei n 9.637 de 1998],

possibilitando a modernizao das formas de contratao de servios pblicos, introduzindo

novas formas de gesto (PAES, 2009). No referencial terico deste trabalho j foi discutida a
relevncia que os mecanismos de controle assumem nesse novo modelo de gesto por
22

vlido ressaltar que o Hospital Salgado Filho o nico hospital de emergncia que permanece sem uma
Coordenao de Emergncia Regional anexa.
23

Em 2015, tambm o Hospital Ronaldo Gazolla, antes sob gesto de entidade privada com fins lucrativos, por meio
de Parceria Pblico-Privada, passou a ser gerido por OSS. curioso notar que a OSS que assumiu a gesto do
hospital pertencia aos mesmos donos da empresa privada que o geria anteriormente, fazendo-nos questionar qual
seria o interesse de um gestor privado de passar sua gesto de lucrativa, para uma sem fins lucrativos.
24

Em 2016, durante crise no sistema de sade do Estado do Rio de Janeiro, em que diversas unidades de sade
geridas por entidades privadas fomentadas pelo Estado fecharam suas portas devido ao atraso (e mesmo interrupo)
do repasse de recursos, tambm os Hospitais Rocha Faria e Albert Schweitzer foram municipalizados.

44

organizaes sociais. Entretanto, Paulo Gouveia de Melo (2012), em sua dissertao sobre o
desenho institucional do controle externo sobre os contratos de gesto com organizaes sociais
em Pernambuco, concluiu que:
o desenho institucional de controle dos contratos de gesto no mbito do TCE-PE
caracteriza-se por sua fragilidade como mecanismo de revelao de informao e,
consequentemente, no contribui para a reduo da assimetria de informao que se
estabelece com a implementao dos contratos de gesto. Adicionalmente, compromete
e limita o desempenho do Tribunal de Contas no controle destes ajustes. Verificou-se,
tambm, a baixa observncia do desenho institucional identificado, em que pese sua
fragilidade, por parte dos atores envolvidos no controle dos contratos de gesto,
implicando em uma baixa institucionalizao deste desenho. (MELO, 2012)

Deste modo, nesta subseo tem-se por objetivo analisar o desenho institucional do
controle das organizaes sociais no Municpio do Rio de Janeiro. O desenho institucional pode
ser compreendido como o conjunto de regras pr-estabelecidas para o funcionamento de
determinada instituio, influindo na atitude dos atores de modo a determinar padres estveis de
comportamento com vistas observncia das regras e eficcia da instituio (MELO, 2012).
Em suma, o desenho institucional deve ser capaz de revelar informaes, gerando transparncia e
responsabilizao. Com vistas a reduzir a assimetria de informao que existe entre as partes
signatrias dos contratos de gesto, e funcionar como mecanismo de revelao de informao, o
desenho institucional a ser estabelecido deve ter uma especial ateno ao contedo exigido nas
prestaes de contas destes contratos (MELO, 2012).
A Lei Municipal das OS autorizou tais entidades privadas a operar nas reas de ensino,
pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, meio ambiente, cultura, sade e esportes (essa
ltima uma novidade em relao legislao federal, adequando-se ao contexto de ser o Rio uma
cidade olmpica), despertando temores de que poderia se tratar de um processo de privatizao,
sobretudo da Sade e da Educao. A fim de afast-los, a liderana de governo na Cmara
Municipal orientou que fosse preparada emenda restringindo a atuao dessas entidades: no caso
da Educao, exclusivamente s creches e reforo escolar; e, no caso da Sade, apenas s novas
unidades de sade criadas a partir da entrada em vigor da lei, aos equipamentos destinados ao
Programa Sade da Famlia e ao Hospital Municipal Ronaldo Gazolla. Desse modo ficou claro
que a gesto das escolas e hospitais municipais no passaria para a iniciativa privada, o que
facilitou sua aprovao. relevante notar que tambm a parte da Lei Federal que trata da
extino de entidades pblicas e a absoro de suas atividades e servios por organizaes sociais

45

foi retirada do projeto de lei municipal, sugerindo que no seria essa a inteno, ao menos inicial,
da Prefeitura com a proposio.
Os contratos de gesto com Organizaes Sociais de Sade rapidamente passaram a
representar o principal instrumento de gesto adotado pela Secretaria Municipal de Sade. Como
observado na subseo anterior, seu objetivo primrio seria reestruturar a ateno bsica da rede
pblica de sade do Municpio do Rio de Janeiro por meio do Programa Sade Presente,
substituindo o modelo anterior baseado na celebrao de convnios com Organizaes No
Governamentais por um modelo baseado na celebrao de contratos de gesto com OSS, que
diferente do anterior permitiriam a adoo de instrumentos de monitoramento de resultados,
viabilizando a interveno sobre as fragilidades do servio prestado.
Nos instrumentos celebrados pela SMS, a Secretaria fica responsvel pelo repasse de
recursos e bens necessrios, cabendo s Organizaes Sociais a execuo dos servios de sade
oferecidos pelas unidades no mbito do SUS e a gesto e logstica das mesmas com autonomia,
flexibilidade e agilidade, visando o alcance das metas pr-determinadas pela SMS. Naturalmente,
a Secretaria fica tambm responsvel por monitorar o desempenho dessas entidades na gesto das
unidades pblicas de sade, bem como por fiscalizar os recursos pblicos a elas repassados a
titulo de fomento da atividade social.
Antes do Controle Interno realizado pela Prefeitura, entretanto, cabe Organizao Social o
Controle Gerencial de seus recursos conforme disposto na legislao que assim as qualifica. Parte
fundamental do novo modelo de gesto implementado na Unio so as regras de composio do
Conselho de Administrao das OS, de modo a garantir o Controle Social direto por meio da
participao de diversos segmentos representativos da sociedade (stakeholders). Nesse caso, a
legislao busca internalizar parte do Controle Social, e desse modo socializar em parte o
Controle Gerencial da entidade. No caso da Lei Federal, foi estabelecido um teto de 10% de
membros ou associados representantes da prpria OS na composio desse conselho, bem como
um teto de 10% de membros indicados ou eleitos na forma estabelecida pelo estatuto. Em
seguida, foi garantida a participao do Poder Pblico e do Terceiro Setor nesses Conselhos 20
a 40% e 20 a 30% respectivamente, ambas somando ao menos 50% do Conselho. Finalmente, de
10 a 30% do Conselho deve ser composto por autoridades de notria capacidade profissional e
idoneidade moral eleitas pelos demais membros.

46

A Lei Municipal alterou drasticamente as regra de composio dessas organizaes,

prejudicando a essncia buscada na legislao federal. Em primeiro lugar, assim como a Lei das
OS dos Estado e Municpio de So Paulo, a Lei Municipal do Rio de Janeiro exclui a participao
obrigatria de representantes do Estado (foi apresentada emenda exigindo 30% de participao de
representantes do Poder Pblico, mas a mesma foi rejeitada). Tal deciso fundamentou-se na
perspectiva de que a participao do Estado nesses Conselhos seria uma ingerncia indesejvel
para o modelo. Prado e Castro (2007 apud DUAILIBE, 2012) consideram que os limites
existentes entre o Poder Pblico e as entidades privadas do Terceiro Setor por ele contratadas
devem ser respeitados, no podendo o Estado delegar a gesto de atividades e ao mesmo tempo
imiscuir-se em seu gerenciamento. De forma semelhante, adverte Sano (2003 apud DUAILIBE,
2012) que a participao de membros do poder pblico na composio do conselho de gesto das
OS pode entrar em choque com o propsito da publicizao expresso no Plano Diretor, pois a
presena de membros do governo poderia inibir a atuao dos demais participantes do conselho,
prejudicando e, no limite at anulando, a proposta de promover maior autonomia e flexibilidade
na gesto. Entretanto, no foi localizado embasamento terico semelhante para a legislao
excluir tambm a participao de membros representantes de entidades da Sociedade Civil.
Em seguida, novamente repetindo as legislaes paulista e paulistana, o teto de membros
ou associados da prpria entidade privada aumentado de 10% para 55%, desse modo
permitindo que a maioria absoluta do Conselho de Administrao seja composta por esses
membros, falindo completamente a tentativa de socializar o Controle Gerencial da instituio. Tal
qual as legislaes supracitadas, a legislao municipal garante a participao dos empregados da
entidade, entretanto estabelecendo um piso de no mais que 10%. Tal inovao no deixa de ser
acompanhada por outra, exigindo que os conselheiros e diretores das OS no possam exercer
outra atividade remunerada com ou sem vnculo empregatcio na mesma entidade. Desse modo,
os empregados da unidade ficam impedidos de participar diretamente do Conselho de
Administrao, sendo necessrio eleger representantes externos que, importante lembrar, no
recebem pela funo de conselheiro (diferente da funo de diretor, que adequadamente
remunerada), agravando a relativa subrepresentao desse grupo no Conselho. Por fim, outros
35% devem ser eleitos pelos demais integrantes do Conselho dentre autoridades de notria
capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral. Entretanto, uma vez que os
representante da prpria OS so maioria absoluta na hora de eleger essas autoridades, na prtica

47

90% do Conselho de Administrao acaba sendo escolhido pela prpria OS, subvertendo
totalmente a lgica estabelecida no mbito Federal a respeito do Controle Gerencial da entidade.
O Projeto de Lei repetiu as regras federais que limitam a uma a reconduo de conselheiros,
obrigando a renovao peridica dos conselhos, bem como o dispositivo federal que tenta
impedir o nepotismo na composio desses conselhos por meio da interdio de membros
indicados ou eleitos que sejam parentes consanguneos ou afins at o terceiro grau do Prefeito,
Vice-Prefeito e Secretrios Municipais. Por fora de emenda parlamentar, essa restrio abrangiu
tambm subsecretrios e vereadores, bem como servidores pblicos detentores de cargo
comissionado ou funo gratificada, embora os parentes e afins desses ltimos sejam permitidos.
A legislao estabelece algumas etapas para que uma entidade privada se qualifique como
organizao social, de modo a poder ser selecionada a estabelecer contrato de gesto com o Poder
Pblico e desse modo gerir recursos e unidades pblicos. Em cada uma dessas etapas, se
estabelece o Controle Interno do Poder Executivo, em algumas de modo quase exclusivo. Em
primeiro lugar, o Controle Interno se d no momento da qualificao. O Decreto no 30.780 do
Poder Executivo estabelece que, para se qualificar como organizaes sociais, a entidade privada
deve encaminhar requerimento escrito ao Secretrio Municipal da rea de atuao, acompanhado
dos documentos que comprovem o atendimento dos requisitos estabelecidos pela lei. Esse rgo,
por sua vez, dever autu-lo e emitir parecer, no prazo de trinta dias, quanto ao preenchimento
dos requisitos formais para a qualificao. O rgo responsvel por decidir sobre a qualificao
de entidades privadas como OS, entretanto, a Comisso de Qualificao de Organizaes
Sociais. A COQUALI composta pelos: Secretrio Municipal da Casa Civil (presidente);
Procurador Geral do Municpio; Controlador Geral do Municpio; Secretrio Municipal de
Fazenda; e Secretrio Municipal de Administrao. Desse modo, a Prefeitura centraliza o
processo de qualificao de OS, separando-o do rgo responsvel por selecionar essas entidades,
o que deveria aumentar a impessoalidade do processo de contratao das organizaes sociais.
vlido ressaltar que o decreto reproduz a jurisprudncia ao estabelecer que o indeferimento de qualificao dar-se- apenas caso a entidade no se enquadre nas reas previstas na lei,
no atenda os requisitos legais exigidos ou caso apresente documentao comprobatria
incompleta. Desse modo, conforme abordado no referencial terico, a impessoalidade
estimulada, afastando-se a possibilidade de que seja formada uma barreira poltica qualificao
de OS. Ademais, a entidadade cujo pedido for indeferido poder requerer novamente sua

48

qualificao a qualquer tempo. O decreto ainda exige que qualquer alterao da finalidade ou do
regime de funcionamento da organizao que implique mudana nas condies que instruram
sua qualificao seja comunicada, imediatamente e com a devida justificao, Secretaria
Municipal competente na respectiva rea de atuao, sob pena de cancelamento da qualificao.
A Lei Municipal das OS autoriza o Poder Executivo a qualificar como Organizaes
Sociais as pessoas jurdicas que j obtiveram tal qualificao perante outros Entes Pblicos (RIO
DE JANEIRO, 2009a). Desse modo facilitou a entrada de OS de outros estados na cidade do Rio
de Janeiro. Tal dispositivo vai ao encontro da argumentao de Borges (2012), segundo o qual os
movimentos para disseminar esse modelo vm do estado mais rico do Brasil, So Paulo, que
exerce uma forte influncia nos demais pelo seu poder econmico e onde as OS so o modelo
mais difundido de gesto hospitalar. Via emenda parlamentar, foi exigido que a entidade privada
tivesse sede ou filial localizada no Municpio do Rio de Janeiro, cabendo ao Poder Pblico
verificar in loco sua existncia e adequao antes de firmar o contrato de gesto25.
A lei municipal estabelece um dispositivo obrigando que, para se qualificar como OS, a
entidade deve estar constituda h pelo menos dois anos no pleno exerccio das atividades que
pretende realizar. Pode se considerar que tal dispositivo constitui uma barreira a entrada, para que
apenas entidades com razovel experincia na gesto das atividades que pretende assumir
publicamente possam se tornar Organizaes Sociais. Embora tal dispositivo parea razovel
para garantir uma boa gesto das unidades pblicas de sade repassadas iniciativa privada,
segundo Borges et al. (2012), esse dispositivo concede aos prestadores privados o direito sobre os
bens do SUS, uma vez que para se qualificar como OSS seria necessrio comprovar relao
ntima e prolongada com o setor privado de sade, garantindo a vinculao dessas entidades com
a indstria mdico-hospitalar. Alm disso, vlido ressaltar que tal barreira a entrada no
impediu que organizae sociais com m experincia atestada (ou sob investigao) em outras
esferas administrativas fosse impedida de se qualificar no Rio de Janeiro, portanto parece que
exige apenas que se ateste experincia, no que ela seja boa. Ainda sobre o processo de
qualificao e inovando a lei federal, foi exigido, por emenda parlamentar, que as entidades
25

Durante inspeo ao contrato de gesto n 2 firmado com a OS IABAS, a prpria SMS declarou no identificar no
processo de qualificao qualquer documento que comprove a verificao in loco por sua parte da existncia e
adequao da filial do IABAS, antes de firmar o contrato de gesto, o que levou o TCM a concluir que legalmente o
IABAS no poderia ter celebrado qualquer instrumento com a SMSDC (RIO DE JANEIRO, 2011d). O TCM ainda
identificou que o IABAS admitiu a inexistncia de estrutura administrativa e financeira no Municpio/RJ, como
justificativa para a contratao de uma empresa de consultoria local, motivando instaurao de uma Tomada de
Contas Especial.

49

qualificadas como OS fossem includas em cadastro disponvel na rede pblica de dados. Embora
contenha alguns dipositivos, a legislao repassa ao Poder Executivo a competncia de regular o
processo de qualificao por meio de Decreto.
Uma vez qualificada como OS, as entidades so consideradas aptas a assinar contrato de
gesto com o Poder Pblico Municipal e assim absorver a gesto e execuo de atividades e
servios pblicos. Exige-se que o processo de seleo seja realizado por meio de convocao
pblica para parcerias com Organizaes Sociais, publicada no Dirio Oficial do Municpio. A
convocao dever acompanhar o divulgamento: do objeto de parceria acompanhado de
descrio sucinta das atividades que devero ser executadas; da data-limite para manifestao de
interesse de no mnimo quinze dias; das metas e indicadores de gesto; do limite mximo de
oramento previsto para realizao das atividades e servios; dos critrios tcnicos de seleo da
proposta mais vantajosa; do prazo, local e forma para apresentao da proposta de trabalho; da
comisso de seleo designada; e da minuta do contrato de gesto. A OS interessada em firmar
contrato de gesto com a Prefeitura dever encaminhar, alm do certificado de qualificao,
comprovante de regularidade jurdica, de boa situao econmico-financeira da entidade e de
experincia tcnica para desempenho da atividade objetivo do contrato, tambm uma proposta de
plano de trabalho para a execuo das atividades contratadas, com oramento e fontes de receita
especificadas e definio das metas e indicadores de gesto adequados avaliao de
desempenho e qualidade na prestao dos servios e respectivos prazos de execuo.
Enquanto o processo de qualificao das OS centralizado sob a presidncia da Casa Civil,
a seleo responsabilidade da Secretaria competente da pasta. Essa instituir a Comisso
Especial de Seleo, composta por trs membros, cuja competncia : receber os documentos e
programas de trabalho propostos; analisar, julgar e classificar (em escala de pontuao) os
programas de trabalho apresentados, em conformidade com as regras e critrios estabelecidos no
edital; declarar a OS vencedora; julgar os requerimentos e processar os recursos apresentados;
alm de esclarecer eventuais dvidas ou omisses. Desse modo, essa Comisso a responsvel
por realizar o Controle Interno no processo de seleo. O decreto ainda determina que seja
publicada relao com todas as OS que manifestaram interesse em celebrar o contrato de gesto
e, caso nenhuma se manifeste, a Secretaria poder repetir a convocao quantas vezes forem
necessrias, sendo que se apenas uma se manifestar, o Poder Pblico poder celebrar com ela o

50

contrato (desde que atendidas as exigncias relativas proposta de trabalho). Desse modo, parece
que tambm o processo de seleo tecnicizado e automatizado.
Uma vez selecionada a OS vencedora, cabe Secretaria interessada formalizar sua
contratao. Segundo o decreto, o contrato de gesto deve especificar o programa de trabalho da
OS, bem como estipular as metas a serem atingidas e seus respectivos prazos, alm de estabelecer
critrios objetivos de avaliao de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de
qualidade e produtividade lembrando que todos esses so propostos anteriormente pela prpria
OS. O contrato tambm deve estipular limites e critrios para a despesa com remuneraes e
vantagens de qualquer natureza a serem recebidas pelos dirigentes e empregados das OS no
exerccio de suas funes, bem como a poltica de preos a ser praticada para execuo das
atividades, ambas estabelecidas no Estatuto das OS. O prazo normal de vigncia do contrato,
segundo o decreto, de dois anos, podendo ser renovado mais duas vezes, por dois e um ano,
respectivamente, totalizando um mximo de cinco anos de vigncia de um contrato de gesto, se
forem atingidas, pelo menos, 80% das metas definidas para o perodo anterior. A Lei Municipal
tambm facilita a adio de crditos oramentrios, ao autorizar que e o mesmo se d para fins
do disposto nesta Lei, em vez de apenas para compensar desligamento de servidor cedido,
como dispe a legislao federal. vlido ressaltar que, por emenda parlamentar, foi vedada a
cesso, total ou parcial, do contrato de gesto pela OS. O inteiro teor do contrato de gesto deve
estar disponvel no Portal da Prefeitura do MRJ, bem como as metas e os indicadores de
desempenho pactuados, devidamente atualizados, conforme disposto no decreto.
Os contratos de gesto voltados para a ateno primria se caracterizam por possuir um
formato padro, cabendo s OSS gerir unidades de sade, oferecendo a logstica necessria em
diversas reas como: contratao de recursos humanos; aquisio de insumos e materiais
permanentes; reformas em unidades de sade; contratao de servios continuados como
limpeza, segurana, porteiros, manuteno predial e de equipamentos; dotar e manter as unidades
com sistema de informaes aplicveis ao SUS; gesto de almoxarifado. Desse modo, como j
discutido no referencial terico, entende-se como um dos objetivos do contrato de gesto
flexibilizar a contratao e dispensa de pessoal, a partir da adoo da Consolidao das Leis do
Trabalho em vez do Regime Jurdico nico, bem como a Lei das Licitaes [n 8.666 de 1993].
Do mesmo modo, manifestou-se no Poder Legislativo o temor discutido que, ao flexibilizar o
controle burocrtico, visando aumentar a eficincia do gestor, as prticas patrimonialistas ainda

51

no superadas na cultura organizacional do Estado brasileiro estariam sendo igualmente

incentivadas. Temia-se que, com a dispensa da contratao por concurso pblico e a falta de
regulamentao do processo de contratao de pessoal, o aparelhamento poltico das unidades de
sade seria facilitado com a gesto por OS. Desse modo, foi criada emenda obrigando que ao
menos o Conselho de Administrao das OS inclusse em seu regulamento os procedimentos a
serem adotados no processo de contratao de pessoal pelo regime da CLT; entretanto, o
Governo orientou sua base contra a aprovao dessa emenda, que, portanto, no se tornou lei. Se
a contratao de pessoal ficou livre escolha do gestor privado, ao menos o acolhimento de
pacientes foi submetido s mesmas regras que as demais unidades de sade do Estado a lei
municipal exigiu exclusividade de atendimento aos usurios do SUS no caso das OSS, o que
evita que na mesma unidades ocorra tratamento diferenciado de pacientes (pblicos e privados),
que por sua vez evita o acolhimento direcionado politicamente. Desse modo determinou-se que o
acolhimento pelas unidades geridas por OSS deveria se submeter, como todas as unidades
pblicas de sade, integralmente ao Sistema Nacional de Regulao (SISREG). vlido lembrar
que ambas as leis obrigam que as OSS contratadas pelo Estado observem os princpios do SUS
estabelecidos na Lei Orgnica da Sade.
Sobre a flexibilizao da Lei das Licitaes, os que entendem as OSS como instrumentos
privatizantes vinculados indstria mdico-hospitalar privada ficaram alarmados com a
possibilidade de institucionalizao dos aneis burocrtico-empresariais26 no setor de sade,
imiscuindo livremente as iniciativas pblico e privada. Desse modo, a oposio apresentou
emenda tentando obrigar que a contratao de OS fosse precedida de licitao pblica, rejeitada
pela base do governo. O projeto de lei municipal das OS tambm trouxe um dispositivo novo,
exigindo que a contratao seja precedida de publicao da minuta do contrato de gesto e de
convocao pblica das Organizaes Sociais, para que todas as interessadas possam se
apresentar, o que melhoraria significativamente a transparncia e imparcialidade do processo de
seleo. Entretanto, esse dispositivo foi alterado por emenda parlamentar, ressaltando o artigo da
26

Fernando Henrique Cardoso (1993) concebeu o termo aneis burocrticos para se referir a uma teia de
cumplicidade pessoal organizada por fora da estrutura formal do Estado, que vincula diferentes faces e permite aos
setores da burocracia pblica e estatal ligarem-se aos grupos de interesses das empresas privadas (da burocracia
privada que responde pelos interesses dos grandes conglomerados) e vice-versa. Ren Armand Dreifuss (1981)
utiliza o termo aneis burocrtico-empresariais para enfatizar a grande presena e relevncia dos atores do setor
privado na composio e gesto dessas redes. Esses aneis cortam perpendicularmente e de forma multifactica a
pirmide social, articulando setores empresariais e setores da tecnocracia estatal segundo interesses e objetivos
diversos, no apenas econmicos, concentrando grande parte das decises realmente importantes e esvaziando o
espao da poltica tradicional (FRIZZARINI, 2008).

52

Lei das Licitaes que dispensa licitao no caso de seleo de OS e acrescentando apenas que o
processo de seleo dever ser devidamente regulamentado pelo Poder Executivo.
A contratao e o perodo de vigncia do contrato so, naturalmente, os que mais sofrem
controle dos diversos mecanismos. No que diz respeito Execuo, Transparncia e Fiscalizao
do Contrato de Gesto, digno de nota a omisso, no projeto de lei municipal, do artigo que diz
que, havendo indcios fundados de malversao de bens ou recursos de origem pblica, os
responsveis pela fiscalizao devem requerer a decretao da indisponibilidade dos bens da
entidade e o sequestro dos bens dos seus dirigentes, bem como de agente pblico ou terceiro, que
possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico. Na lei municipal
exige-se apenas que se d cincia Procuradoria Geral do Municpio, ao Tribunal de Contas e ao
Ministrio Pblico. Entretanto, conforme apresentado no referencial terico, a doutrina e a
jurisprudncia confirmam que tais prerrogativas no podem ser retiradas do Ministrio Pblico
apenas por a legislao ser omissa quanto a elas.
A ltima forma de Controle Interno se d no processo de desqualificao de uma
organizao social. digno de nota que a Lei Municipal alterou o texto da federal de modo que,
em caso de desqualificao, a OS devolva apenas o saldo remanescente dos recursos financeiros
entregues sua utilizao, enquanto a lei federal parece abrangir maior parcela de recursos.
igualmente responsabilidade da Prefeitura, e da prpria OS, garantir a mxima transparncia do
processo de qualificao, seleo e contratao dessas entidades. A Lei Municipal trouxe
algumas inovaes no que diz respeito publicidade de determinadas informaes. A SMS deve
manter pblico no apenas um cadastro com uma relao das OS qualificadas, mas tambm dar
publicidade da deciso de firmar cada contrato de gesto, indicando as atividades que devero ser
executadas; das entidades que manifestarem interesse na celebrao de cada contrato de gesto;
do contrato de gesto celebrado; de regulamento prprio de cada OS contendo os procedimentos
que adotar para compras27 e contratao de servios e obras necessrios execuo do contrato
de gesto; dos relatrios financeiros (prestao de contas) anualmente; e do relatrio de execuo
do contrato de gesto, contendo comparativo especfico das metas propostas com os resultados

27

Outra inovao da legislao municipal no que diz respeito a compra de materiais que as estimativas de custos e
preos realizadas com vistas s contrataes devero observar, sempre que possvel, os preos constantes do
sistema de registro de preos ou das tabelas constantes do sistema de custos existentes no mbito da Prefeitura
Municipal.

53

alcanados, anualmente. A Cmara Municipal tambm obrigou que todas as publicaes em

Dirio Oficial estivessem igualmente disponveis na rede pblica de dados.
Apesar de alguns avanos, diversos outros esforos, de parte da vereana, em melhorar a
transparncia do novo modelo de gesto e a fiscalizao dos contratos de gesto na cidade do Rio
de Janeiro foram derrubados pela base do governo. Nesse contexto, foi sugerido: que fossem
publicados os critrios de motivao para firmar cada contrato de gesto; que todas as
qualificaes e contrataes fossem aprovadas pelos Conselhos Distritais e Municipais das
respectivas reas de atuao; que qualquer adio ao contrato de gesto fosse aprovada por esses
Conselhos, ou mesmo que fosse proibido aditar o contrato; que as atas ordinrias das reunies do
Conselho de Administrao fossem encaminhadas ao TCM em um prazo de 30 dias; que os
objetivos de avaliao de desempenho, assim como os indicadores de qualidade e produtividade,
depois de definidos, fossem encaminhados para apreciao pela Cmara de Vereadores; que fosse
obrigatria a publicao anual de um relatrio de desempenho dos indicadores de qualidade; que
os relatrios conclusivos das comisses de avaliao dos resultados alcanados com a execuo
dos contratos de gesto fossem apresentados em audincia pblica na CMRJ e encaminhado aos
rgos de controle; e, finalmente, que, no caso de desqualificao da entidade, ela seja declarada
inidnea, ficando impedida de contratar com o poder pblico. Nenhuma dessas sugestes foi
acatada, no fazendo, portanto, parte da lei. Apenas as emendas cuja aprovao foram
encaminhadas pela Liderana do Governo foram aprovadas, ou seja, somente as alteraes
legislativas consentidas pelo Executivo.

54

Tabela 4 Relao das Emendas apresentadas ao Projeto de Lei das OS

Emenda

Objeto

Reduo do Escopo: desenvolvimento

tecnolgico, meio ambiente e esporte
Seleo por licitao

Barreira entrada: experincia de 2 anos

Regulamentao dos procedimentos de

contratao de mo de obra
pelo Conselho Administrativo

5
6
7

10

Autor

Orientao28

Situao

Paulo Pinheiro

Rejeio

Rejeitado

Paulo Pinheiro
Clarissa
Garotinho

Rejeio

Rejeitado

Aprovao

Aprovado

Clarissa
Garotinho

Rejeio

Rejeitado

Probe a perda de vantagem e benefcios de

servidor cedido s OS
Participao do Estado em 30% do Conselho
Administrativo
Reduo de escopo:
retira as escolas pblicas municipais

Clarissa
Garotinho

Rejeio

Rejeitado

Teresa Bergher

Rejeio

Rejeitado

PMDB29

Aprovao

Aprovado

Reduo de escopo: Educao - apenas creches

e reforo escolar // Sade - apenas novas
unidades e Hospital Ronaldo Gazolla

PV30

Aprovao

Aprovado

Subemenda incluindo os equipamentos do

Programa Sade da Famlia

CCTCI31

Aprovao

Aprovado

Seleo segundo a Lei de Licitaes e o RGCAF32

// Estimativas de custos e preos baseadas no
sistema de registro de preos da Prefeitura //
veda a cesso total ou parcial do contrato de
gesto pela OS

PV

Aprovao

Aprovado

Subemenda exigindo regulamentao do

processo de seleo pelo Executivo //
estimativa baseada no registro de preos, desde
que sejam mais favorveis

CCTCI

Aprovao

Aprovado

Veda participao de servidores comissionados

e parentes de Subsecretrios e Vereadores nos
Conselhos Administrativos

PV

Aprovao

Aprovado

28

Orientao de votao segundo a Liderana do Governo.

Vereadoras Rosa Fernandes, Tio Carlos, Alosio Freitas e Jorginho da S.O.S, todos do PMDB, poca.
30
Vereadoras Aspsia Camargo, Alfredo Sirkis e Paulo Messina, todos do Partido Verde, poca.
31
Comisso de Cincia, Tecnologia, Comunicao e Informtica da Cmara Municipal do Rio de Janeiro.
32
Regulamento Geral do Cdigo de Administrao Financeira e Contabilidade Pblica do MRJ.
29

55

Inclui requisitos para qualificao: ter sede ou

filial no MRJ // estar constituda h pelo menos
um ano // comprovar presena de profissionais
experientes em cargos de direo em entidades
da rea // retira convenincia como requisito
para qualificao // obriga publicao de
cadastro das entidades qualificadas

PV

Aprovao

Aprovado

Subemenda retirando a exigncia de

experincia em cargos de direo, podendo ser
em qualquer cargo da rea de atuao da OS

CCTCI

Aprovao

Aprovado

12

Troca o termo "afastamento" por "cesso

especial" de servidor

PV

Aprovao

Aprovado

13

Todas publicaes no Dirio Oficial devero ser

disponibilizadas tambm na rede pblica de
dados (nfase no relatrio de execuo do
contrato, de cumprimento de metas e prestao
de contas)

Teresa Bergher

Aprovao

Aprovado

14

Repasse de recursos somente por

remanejamento de despesas oramentrias

Reimont

Rejeio

Rejeitado

15

Submete a qualificao e contratao de OS

aprovao dos Conselhos Distritais e Municipais
da rea de atuao

Paulo Pinheiro

Rejeio

Rejeitado

16

Submete a adio de recursos aos contratos de

gesto aprovao dos Conselhos Distritais e
Municipais da rea de atuao

Paulo Pinheiro

Rejeio

Rejeitado

17

Impede a adio de recursos

aos contratos de gesto

Joo Cabral

Rejeio

Rejeitado

18

Retira a limitao de quatro anos (com uma

reconduo) do mandato dos membros eleitos
ou indicados do Conselho Administrativo

Joo Cabral

Rejeio

Rejeitado

19

Retira a limitao de dois anos do primeiro

mandato de metade dos membros eleitos ou
indicados do Conselho Administrativo

Joo Cabral

Rejeio

Rejeitado

20

Relatrios da Comisso Tcnica de Avaliao

devero ser apresentados em Audincia Pblica
na Cmara Municipal

Stepan
Nercessian

Rejeio

Rejeitado

11

Fonte: Dirio Oficial da Cmara Municipal, Ano XXXIII, n 60, 74 e 77.

56

A aprovao da Lei das OS se deu apenas trs meses aps seu envio para a Cmara, com
debate em no mais que trs sesses, celeridade atpica ao Poder Legislativo, que demonstrou a
fora poltica da nova administrao. O envio do projeto de lei acompanhou apresentao pelo
ento Secretrio da Casa Civil ao corpo legislativo e, posteriormente, convite da Comisso de
Higiene, Sade Pblica e Bem-Estar Social da CMRJ foi realizada audincia pblica com o
Secretrio de Sade para discutir especificamente o impacto da lei sobre esse setor. Ainda assim,
segundo o entendimento dessa Comisso, a rpida tramitao do projeto de lei prejudicou seu
amplo debate com a sociedade, motivando o Parecer Contrrio da Comisso de Sade.
O Projeto em tela carece de um amplo debate com a sociedade ante sua importncia para
a Sade Pblica Municipal. Aprov-lo nos moldes propostos seria um enorme retrocesso
e aumentaria ainda mais as fragilidades do sistema de sade. Contribuir ainda para o
agravamento dos problemas hoje existentes e a consequente queda da qualidade dos
servios pblicos de sade prestados populao do Rio (RIO DE JANEIRO, 2009d).

As modificaes parlamentares que a Lei Municipal das OS sofreu parecem afast-la do

novo modelo de gesto federal, proposto no Plano Diretor do MARE, aproximando-a de uma
verso mais liberal desse modelo, como as desenhadas no Estado e Municpio de So Paulo. A
deturpao mais grave parece ser a que diz respeito s regras de composio do Conselho
Administrativo, cujo objetivo seria garantir socializar o Controle Gerencial da entidade por meio
da participao dos diversos segmentos interessados (stakeholders) em seus Conselhos de
Administrao argumento central na defesa da publicizao e da propriedade pblica noestatal. Em total contradio com o defendido no Plano Diretor, os critrios apresentados na lei
municipal possibilitam a ocupao majoritria desse conselho por membros ou associados da
prpria OS, garantindo a privatizao da gesto da propriedade pblica no-estatal. Alm disso,
a lei retira a garantia de participao direta de trs stakeholders fundamentais: o Poder Pblico e
a Sociedade Civil sem qualquer garantia de representao e os empregados da organizao
que podem eleger seus representantes, mas foram impedidos de participar diretamente.
Da anlise comparativa das legislaes federal e municipal, conclui-se que o arcabouo
jurdico do Novo Modelo de Gesto por OS estabelecido no municpio do Rio de Janeiro parece
ter desequilibrado a relao pblico-privado no SUS ainda mais em favor da iniciativa privada.
Como salvaguarda, a legislao municipal impediu o avano das OSS sobre as unidades de sade
pblica estabelecidas, restringindo-as aos equipamentos do Programa Sade da Famlia, s novas
unidades de sade criadas a partir da lei e ao Hospital Municipal Ronaldo Gazolla, privatizado
anteriormente, por meio de Parceria Pblico-Privada.

57

Tabela 5 Comparativo dos desenhos Federal e Municipal de controle das OS

FEDERAL
Escopo

Composio do Conselho

Ensino, pesquisa cientfica,

cultura, desenvolvimento
tecnolgico, meio ambiente e
sade;
- at 10% de membros eleitos
pela prpria associao civil;
- 20 a 40% de representantes do
Poder Pblico;
- 20 a 30% de representantes do
terceiro setor;

MUNICIPAL
Idem + Esporte
- at 55% de membros eleitos
pela prpria associao civil;

- 35% de pessoas de notria

capacidade profissional eleitas
pelos demais;

- 10 a 30% de pessoas de notria

capacidade profissional eleitas
pelos demais membros;
- at 10% de outros membros,
indicados ou eleitos;

33

Restrio

n/a

Incentivo entrada

n/a

Sede

n/a

Barreira entrada

n/a

Experincia

n/a

Cadastro

n/a

Pessoa Jurdica.

58

- 10% de membros eleitos

pelos empregados da
entidade;
Ensino : apenas creches e
reforo escolar;
Sade : apenas novas
unidades de sade,
equipamentos de Sade da
Famlia e Hospital Ronaldo
Gazolla;
Poder qualificar como OS as
PJ33 j qualificadas por outros
Entes Pblicos
Deve ter sede ou filial no
MRJ
Dois anos exercendo as
atividades
Comprovar presena de
profissionais com formao
especfica, notria
competncia e experincia;
Cadastro pblico das OS
qualificadas;

n/a

No podem participar do
Conselho servidor pblico
detentor de cargo
comissionado ou funo
gratificada; cnjuge,
companheiro ou parentes,
consanguneos ou afins, em
linha reta ou colateral, at o
terceiro grau, do Prefeito,
Vice-Prefeito, Secretrios,
Subsecretrios e Vereadores;

n/a

Conselheiros e Diretores no
podero receber outra
atividade remunerada com ou
sem vnculo empregatcio na
mesma entidade.

Interdio

Sequestro de bens

Aditivos

Devoluo de recursos

Havendo indcios fundados de

malversao dever ser requerida
a decretao da indisponibilidade
dos bens da entidade e o sequestro dos bens dos seus dirigentes,
bem como de agente pblico ou
terceiro, que possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano
ao patrimnio pblico
Poder ser adicionada parcela de
recursos para compensar
desligamento de servidor
cedido, desde que haja
justificativa expressa da
necessidade pela OS
A desqualificao importar
reverso dos bens permitidos e
dos valores entregues

34

Omisso34

Poder ser adicionada parcela

de recursos para fins do
disposto nesta Lei, desde que
haja justificativa expressa da
necessidade pela OS
A desqualificao importar
reverso dos bens permitidos
e do saldo remanescente dos
valores entregues

A Lei Municipal estabelece apenas que ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade
daro cincia Procuradoria, ao Tribunal de Contas e ao Ministrio Pblico para as providncias relativas. Em
deciso da Ao Direta de Inconstitucionalidade contra a Lei Federal das OS, o Supremo Tribunal Federal
esclareceu, entretanto, que tais prerrogativas do Ministrio Pblico e Tribunal de Contas so inalienveis,
independente de previso em legislao especfica. Ainda assim, sua omisso revela a fragilizao da Lei Federal no
mbito municipal.

59

Publicidade

Dirio Oficial

Dirio Oficial e Internet

Relatrios financeiros e de
execuo do contrato (anual);

Relatrios financeiros e de
execuo do contrato (anual);
deciso de firmar cada
contrato; entidades
interessadas no contrato;
comparativo de metas;
prestao de contas anual;

Desse modo, a regulamentao da legislao municipal pelo Poder Executivo conferiu

alguns avanos ao Novo Modelo de Gesto por OS, como a separao das funes de qualificao e seleo em rgos distintos, incentivando a impessoalidade do processo de contratao.
Tambm considerado um avano a qualificao se dar com base exclusivamente em critrios
tcnicos, impedindo que se conforme uma barreira poltica qualificao de OS. Embora a
seleo permanea uma discricionariedade da Prefeitura, o decreto colabora no sentido de
aumentar a transparncia do processo, quando obriga que a mesma se d por convocao pblica
no Dirio Oficial, contendo as informaes necessrias sobre o contrato de gesto, e tambm
quando obriga que sejam publicadas todas as OS interessadas em serem contratadas pela Prefeitura. Um grande avano est no fato de o Decreto determinar que sejam publicados previamente os
critrios tcnicos de seleo da proposta mais vantajosa, a serem processados por uma Comisso
Especial de Seleo composta por mais de um membro (trs), de modo que a seleo deixa de ser
meramente discricionria. curioso, entretanto, o disposto que repassa OS a funo de definir
metas e indicadores de sua avaliao, ainda mais considerando que as mesmas j teriam sido
publicadas na convocao pblica. Parece haver espao, portanto, para certo grau de ingerncia
da OS sobre o processo de avaliao de seu desempenho e qualidade. Finalmente, questionvel
a permisso de que contrato de gesto seja renovado (envolvendo aditamentos por extenso do
prazo) sem que se faa nova convocao pblica e que se averigue novas propostas de trabalho.

60

2.3

Evoluo dos Indicadores de Sade do MRJ (2009-2014)

O Novo Modelo de Gesto trata da implementao, no Estado brasileiro, de uma cultura de

administrao pblica de carter gerencial (BRASIL, 1995). Isso significa o estabelecimento de
um modelo de governana colaborativa orientada para resultados, no qual o gestor pblico define
precisamente os objetivos que pretende alcanar, sendo-lhe conferida autonomia na gesto dos
recursos humanos, materiais e financeiros para alcanar esse objetivos e para o controle de
resultados, no mais de processos (BRASIL, 1995). O contrato de gesto o instrumento
primordial de controle de resultados, onde Poder Pblico e Organizao Social estabecem um
acordo de metas a serem alcanadas em determinado prazo. Alcan-los torna-se o objetivo
central da gesto, de modo que Barzeley (2002 apud DUAILIBE, 2012) chega a afirmar que as
organizaes devem ser responsabilizadas pelos resultados de sua atuao, mais do que pela sua
forma de funcionamento e Sano (2003 apud DUAILIBE, 2012) entende que o controle tcnico
do Poder Executivo deve restringir-se aos resultados obtidos em sua execuo, atravs dos
indicadores de desempenho estabelecidos, em confronto com as metas pactuadas e com a
economicidade no desenvolvimento das respectivas atividades. O foco estritamente no controle
de resultados ignora, entretanto, a relevncia do modelo burocrtico em evitar o mal uso do
dinheiro pblico. Para Alcantara (2009 apud DUAILIBE, 2012), o controle reduzido dos meios
que servem de instrumento para o alcance do bom desempenho, tpico do modelo gerencial, traz
o risco de aumento do patrimonialismo.
Esta subseo, entretanto, se concentra em analisar o controle de resultados realizado pelos
Controle Gerencial e Interno. Os demais controladores dependem dos dados fornecidos por esses
para avaliar os resultados do contrato de gesto, concentrando-se mais ativamente no controle dos
meios. O paradigma do controle de resultados traz em si uma tentativa de capturar a ateno do
Controle Social para essa informao, de modo a colocar o cidado na posio de cliente, mais
interessado no produto final entregue pelo Estado do que nos meios utilizados para alcan-lo.
Desse modo, o controle de resultados orientado a caracterizar-se como uma prestao de contas
ao pblico, e possui um vis eleitoral que altamente atrativo para o gestor pblico.
Partindo de uma anlise das informaes disponibilizadas nos stios eletrnicos dessas
entidades (acesso em 29/12/15), notou-se que 4 das 16 OSS no possuem stio eletrnico, todas
com contratos rescindidos unilateralmente pela Prefeitura GLOBAL, MARCA, CIAP e FIBRA.

61

Uma delas, o SEB, est com o stio eletrnico temporariamente desativado; e no de outra, ISAS,
que tambm teve contratos rescindidos, consta que o ambiente est sendo otimizado e em breve
retornar, sem mais qualquer informao. Os stios do UNIR e da CRUZ VERMELHA
encontram-se no ar com algumas informaes acerca das entidades, entre elas seus Regimentos
Internos primeira informao relevante localizada. Entretanto, os dados indicadores e os
relatrios de atividades no esto diponveis. No stio eletrnico da BIOTECH, recentemente
desqualificada, encontram-se algumas informaes sobre a organizao, o regulamento de
compras, um processo seletivo e a lista dos selecionados nesse processo, porm nenhuma
informao acerca dos indicadores. O mesmo acontece nos stios da SPDM e do GNOSIS.
O stio eletrnico da FIOTEC o primeiro que, alm das informaes bsicas supracitadas,
traz tambm os Relatrios de Gesto e de Atividades da organizao, contendo informaes
importantes acerca dos projetos executados e recursos aplicados. Entretanto, novamente no
foram localizadas informao acerca dos indicadores de resultado. J o stio eletrnico do CEP 28
no contm esses relatrios, mas traz informaes mais detalhadas acerca das compras que faz.
Apenas IABAS35, VIVA RIO36 e CEJAM37 apresentam resultados das metas acordadas. As duas
primeiras trazem relatrios comparativos das metas pactuadas e alcanadas, enquanto a ltima
apresenta apenas os resultados obtidos, sem compar-los com as metas estabelecidas, mas
disponibiliza as declaraes de cumprimento de metas assinadas pelo Subsecretrio de Ateno
Hospitalar, Urgncia e Emergncia.
Da anlise do cumprimento das metas, nota-se um problema em auferir resultados no incio
do contrato de gesto por diversos motivos. O primeiro deles diz respeito periodicidade da
avaliao. Diversas metas so mensuradas em perodo superior a trs meses, portanto sua
medio no se aplica nas primeiras avaliaes. Entretanto, tomando o caso do IABAS, na AP
4.0, verificou-se que 14 das 15 metas estabelecidas no se aplicam, indicando pssimo planejamento da SMS no monitoramento da atividade da OS, uma vez que seria razovel estabelecer
metas capazes de serem cumpridas e monitoradas no tempo determinado38. Outro problema diz
respeito demora na instalao dos pronturios eletrnicos, que realizam a medio das

35

<http://iabas.org.br/?page_id=242> Acesso em: 11/01/16.

<http://vivario.org.br/resultados-e-relatorios/> Acesso em: 11/01/16.
37
< http://cejam.org.br/index.php?pg=transp&fnc=visual> Acesso em: 11/01/16.
38
amplamente difundida a necessidade dos indicadores de seguir a lgica SMART, um acrnimo em ingls para
indicadores: Especficos, Mensurveis, Alcanveis, Relevantes e Oportunos no Tempo.
36

62

informaes necessrias para abastecer os indicadores. No caso do Viva Rio, na AP 3.1, durante
todo o primeiro ano do contrato, nenhuma das unidades de sade tiveram o sistema instalado.
Outro problema diz respeito diminuio das metas de forma injustificada, acarretando
desestmulo OS para produzir bons desempenhos naquela rea. Por exemplo, no segundo ano
de vigncia do contrato com o IABAS na AP 4.0, a meta de percentual de consultas realizadas
pelo seu prprio mdico da famlia foi reduzida de 80% para 60%. A essncia por trs da
governana por resultados o estabelecimento de metas factveis, porm desafiadoras, de modo a
estimular o desempenho da organizao, de modo que tal atitude avilta o princpio do modelo de
gesto implementado. Situao semelhante ocorre quando as metas estabelecidas so subestimadas, ou seja, podem ser facilmente alcanada, de modo que se tornam irrelevantes. o caso do
estabelecimento de custo mdio mximo de medicamentos prescritos por usurio e de servios de
apoio a diagnstico e terapia prescritos por usurio, em R$104,07 e R$41,80, respectivamente,
quando os resultados apresentados para ambos ficam em torno de R$1. O estabelecimento de
metas subestimadas afeta todo o modelo de gesto do desempenho, uma vez que o alcance dessas
metas compensa o mau desempenho em outros setores. Esse desnivelamento agravado pelo fato
de as metas no serem ponderadas, de modo que no existe uma hierarquia de prioridades entre
elas. Desse modo, o bom resultado em atividades gerenciais (atividade meio), como a entrega da
programao anual de atividades em 100% das unidade da AP 4.0, sobrepe o pssimo resultado
na prestao do servio (atividade fim), como o acompanhamento de apenas 20% do plano de
trabalho odontolgico na mesma rea (contra uma meta estebelecida em 80%).
O que se percebe, a partir da anlise do Controle Gerencial, , em primeiro lugar, a falta de
transparncia no que diz respeito ao cumprimento das metas estabelecidas, indo contra um dos
princpios fundamentais do modelo, que seria melhorar a accountability social quanto ao
desempenho das atividades. O segundo grande problema a elaborao de um sistema de
monitoramento de baixa qualidade por parte da Secretaria Municipal de Sade, haja vista o
estabelecimento de metas inoportunas no tempo, subestimadas e imponderadas. A principal
consequncia foi a observao de mau desempenho em diversos indicadores, uma vez que eles
so compensados por outros, de modo que o resultado geral do contrato acaba sendo positivo o
suficiente para que seja repassada a parte varivel relativa ao alcance geral das metas.
Haja vista a falta de transparncia do Controle Gerencial das organizaes sociais, o
vereador Paulo Pinheiro apresentou o projeto de lei n 1.012 em 2011, que disciplina a

63

transparncia das entidades privadas fomentadas com recursos pblicos. Nele fica estabelecido
que tais organiza-es devero publicar bimestralmente em suas pginas eletrnicas: relatrio
financeiro, indicando CPF ou CNPJ dos beneficirios, com demonstrativo de valores pagos a
fornecedores, prestadores de servios e empregados; relatrio demonstrativo de encargos
trabalhistas; e demonstrativos das transferncias realizadas pela Prefeitura sob pena de
suspenso imediata do repasse de recursos. O projeto foi aprovado pela Cmara somente em
2015, entretanto foi vetado pelo Prefeito39.
O segundo rgo responsvel pelo controle de resultado das OSS a prpria Prefeitura. A
Comisso Tcnica de Avaliao o rgo da SMS responsvel por analisar periodicamente os
resultados atingidos com a execuo do contrato de gesto e deve ser composta por profissionais
de notria especializao indicados pelo Secretrio, que emitiro relatrio conclusivo a ser
encaminhado aos rgos de controle. responsabilidade desse rgo, ao tomar conhecimento de
qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilizao dos recursos ou bens de origem pblica, dar
cincia Procuradoria Geral do Municpio, ao Tribunal de Contas e ao Ministrio Pblico, sob
pena de responsabilidade solidria. Buscando-se na pgina eletrnica da Prefeitura e do Dirio
Oficial do Municpio, no foi possvel localizar tais relatrios. De modo semelhante, o vereador
Paulo Pinheiro, membro da Comisso de Higiene, Sade Pblica e Bem Estar da Cmara,
informou que tais relatrios jamais foram encaminhados aos vereadores ou Comisso. No
apenas isso, mas o stio eletrnico da Secretaria Municipal de Sade apresenta somente os
contratos de gesto com as OSS, entretanto nenhuma informao acerca dos indicadores de
desempenho dessas organizaes, embora a legislao estabelea que dever ser publicado
anualmente no Dirio Oficial do Municpio e disponibilizado na rede pblica de dados relatrio
de execuo dos contratos de gesto, contendo comparativo especfico das metas propostas com
os resultados alcanados.
Em audincia pblica realizada em 10 de Novembro de 201540, este autor questionou
diretamente o Secretrio Municipal de Sade qual era o endereo eletrnico que conteria tal
relatrio comparativo e onde seria possvel encontrar os relatrios conclusivos da Comisso de
Avaliao, obtendo as seguintes respostas (RIO DE JANEIRO, 2015):
39

At o fim da sesso legislativa de 2015, o veto ainda no havia sido apreciado pela Cmara, portanto o projeto
ainda no se constituiu como lei.
40
Publicada no Dirio Oficial do Poder Legislativo do MRJ no dia 11/11/15, a partir da pgina 74. As perguntas
foram feitas por este autor durante a audincia e se encontram disponveis, assim como a resposta do Secretrio, na
pgina 81.

64

 o painel da FGV que disponibiliza todas as metas, dados de gesto de OS, de

maneira simples e mais fcil acesso;
se a gente for utilizar os bancos de dados nacionais existentes, o SINAN, o prprio
SIH para olhar os dados das Organizaes Sociais para ver se as metas ali foram
cumpridas, no vai ser simples, no fcil, mesmo a Secretaria tendo disponibilizado
um tabulador eletrnico pelo TABNET;
e obviamente que a publicao dos dados nos prprios sites das Organizaes
Sociais;
Sobre a publicao dos dados nas pginas eletrnicas das OSS, j foi demonstrado que
apenas 3 das 14 publicaram os resultados alcanados. Sobre o painel da FGV mencionado, tratase do Painel de Gesto das Parcerias com Organizaes Sociais, elaborado para se tornar o portal
de transparncia do novo modelo de gesto no Rio, abastecido pelas OSS e fiscalizado pelos
controladores externos. Em 2011, a SMS firmou contrato (n 73/11) com a Fundao Getlio
Vargas para a prestao de servios de consultoria para avaliao e reviso do novo modelo de
gesto por organizaes sociais adotado no MRJ, no valor de R$ 2.440.500. Em 2013, foi
firmado novo contrato (n 47/13) para prestao de servios de assessoramento, monitoramento,
avaliao e controle das organizaes sociais de sade parceiras da SMS, no valor de R$
2.323.000. Nesse ano, foi publicado o decreto n 37.079/13, que institui o Painel de Gesto das
Parcerias com Organizaes Sociais como o instrumento institucional de acompanhamento,
avaliao e controle dos contratos de gesto firmados entre a SMS e organizaes sociais. O
decreto determina que essas entidades devero enviar os dados e informaes atinentes
prestao de contas gerencial e financeira at o dcimo dia til do ms subsequente, cujo
desatendimento implicaria advertncia, multa (de 2 a 5% do valor do contrato) e/ou
desqualificao. Em 2015, firmou-se um terceiro contrato (n 23/15) com a FGV, com os mesmos
fins, no valor de R$ 7.893.175, dos quais j foram pagos R$ 2.316.500. Desse modo, verificou-se
que a SMS passou iniciativa privada no apenas a prestao de servios pblicos de sade,
como tambm a prpria fiscalizao que seria sua atribuio, custando-lhe, at o fim de 2015, um
total de R$7.080.000 pagos FGV. Entretanto, embora seja o portal institucional de
transparncia, controle e monitoramento, cuja elaborao teve incio em 2011, o acesso ao portal

65

permanece restrito. O pblico, e nem mesmo os vereadores, tm acesso ao Painel de Gesto41, e

mesmo os auditores do TCM-RJ e do Ministrio Pblico encontraram dificuldade em acess-lo e
obter todas as informaes contidas. Desse modo, entende-se que, com quase sete anos completo
de aprovao da Lei das OS, alguns de seus dispositivos de transparncia ainda no so atendidos
pelo Poder Pblico. Desse modo, seguindo a orientao do prprio Secretrio Municipal de
Sade, neste trabalho recorreu-se aos dados indicadores disponveis no programa TabNet do
DATASUS o Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade, elaborado com a
finalidade de permitir s equipes tcnicas do Ministrio, Secretarias Estaduais e Municipais de
Sade prover informaes que constituem os componentes bsicos dos Sistemas de Informao
do Sistema nico de Sade de modo a avaliar a evoluo de indicadores municipais de sade.
Sero analisados os dados at 2014, uma vez que esse o ltimo exerccio com dados publicados.
Em primeiro lugar, buscaremos avaliar a eficcia do novo modelo de gesto tomando por
base o indicador de Produo Ambulatorial de Procedimentos da Tabela Unificada. A quantidade
de procedimentos, na esfera municipal, aprovada relativas s Unidades Bsicas de Sade
aumentou no perodo de 4.932.120 para 33.249.326 procedimentos (vide Diagrama 3),
demonstrando um enorme aumento na eficcia do modelo em produzir procedimentos (+ 574%).
Diagrama 2 Nmero de Procedimentos aprovados em UBS do MRJ

2009

4.932.120

2014

33.249.326
Fonte: SIA/TABNET municipal

Naturalmente, um aumento to grande da produo de procedimentos acarreta aumento de

igual montante no valor aprovado relativo s UBS municipais notou-se um aumento de 412%,
de R$7.403.993,97 para R$37.907.809,67. Visando avaliar, ainda que superficialmente, a eficincia do modelo, dividimos o nmero de procedimentos pelo valor total aprovado, de modo a obter
41

Ver matria do RJTV do dia 15/12/15, disponvel em: <http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/rjtv2edicao/videos/t/edicoes/v/escutas-mostram-como-era-feito-o-acordo-para-superfaturar-produtos-para-hospitais-dorio/4678137/>. Acesso em: 29/12/15.

66

o valor aprovado por procedimento relativo s UBS municipais, e foi observada queda de 24% no
indicador, o que demonstraria, ceteris paribus, maior eficincia do modelo (vide Diagrama 4).
Diagrama 3 Valor aprovado por Procedimento em UBS do MRJ

2009

R$ 1,50

2014

R$ 1,14
Fonte: SIA/TABNET municipal

interessante notar que, se avaliarmos o todo da SMS, notaremos um aumento em 174%

no nmero de procedimentos aprovados no perodo analisado, ao passo que notamos uma queda
de 30% no valor aprovado por procedimento. Se por um lado esses valores podem ser
interpretados como ganhos de eficcia e eficincia do modelo, por outro tambm devemos
observ-lo luz da tendncia liberal de estmulo produo de procedimentos, que imputa ao
SUS um custo crescente. Entretanto, fato que apenas os Centros de Ateno Psicossocial
observaram reduo no valor aprovado por procedimento, tal qual as UBS geridas por OSS. Esse
resultado, entretanto, deveu-se a uma queda na produo de procedimentos, acompanhada de uma
queda ainda maior no valor aprovado, indicando que foram cortados os procedimentos de valor
mais alto produzidos por essas unidades. Todos os demais tipos de estabelecimento observaram
um valor mais alto por procedimento.

67

Tabela 6 Variao do N de procedimentos e do Valor por procedimento

entre 2009 e 2014 por tipo de estabelecimento municipal42
2009/2014

N procedimentos

Valor p/ procedimento

-25%
574%
123%
14%
-29%
-48%
-48%
110%
174%

-88%
-24%
5%
15%
49%
15%
33%
67%
-30%

CENTRO DE ATENO PSICOSSOCIAL

CENTRO DE SAUDE/UBS
CLINICA/AMBULATORIO ESPECIALIZADO
HOSPITAL ESPECIALIZADO
HOSPITAL GERAL
POLICLINICA
POSTO DE SAUDE
UNIDADE MISTA
TOTAL SMS

Fonte: SIA/TABNET municipal

O principal eixo de atuao das OSS no MRJ na Ateno Primria, portanto, em seguida,
sero avaliados os indicadores contidos no Sistema de Informao da Ateno Bsica. O primeiro
deles diz respeito ao cadastramento de populao pelos Agentes Comunitrios de Sade. Um
sistema que toma a Ateno Primria como eixo orientador do Sistema de Sade deve estar
preocupado em oferecer sade populao de forma preventiva, antes que ela seja demandada de
forma emergencial e com maiores agravos, e o cadastramento dos cidados o primeiro passo do
para internalizar adequadamente aquelas pessoas no Sistema nico de Sade. Analisando os
indicadores de cadastramento familiar do SIAB, notamos que o nmero de pessoas cadastradas
no MRJ quase triplicou, passando de 12% para 42% da populao carioca. Tambm notou-se
uma melhora na qualidade do cadastramento, uma vez que comeam a aparecer informaes
sobre essa populao inexistentes no exerccio de 2009, como o nmero de pessoas com diabetes,
hipertenso, tuberculose, alcoolismo, epilepsia, malria, hansenase etc.

42

No foram apresentados os valores dos Centro de Parto Normal, Pronto Atendimento, Pronto Socorro Geral e
Unidade de Vigilncia em Sade pois no h valores apresentados para os mesmos para o ano de 2009, sendo
impossvel efetuar a variao.

68

Diagrama 4 Nmero de pessoas cadastradas no MRJ

2009

713.737

2014

2.692.912
Fonte: Cadastramento Familiar/SIAB/DATASUS

Os dados de Produo e Marcadores do SIAB indicam semelhante ganho de eficcia do

sistema, desde a implantao do Novo Modelo de Gesto. Observa-se que o nmero de consultas
mdicas realizadas pelo mdico da famlia mais que dobrou. Em 2009, menos de 5% dessas
consultas eram relativas a pessoas fora da rea de abrangncia da Equipe de Sade da Famlia;
enquanto, em 2014, esse nmero aumentou para quase 14%, indicando que mais pessoas
passaram a buscar as clnicas da famlia como porta de entrada no SUS.

Diagrama 5 Nmero de consultas mdicas no MRJ

2009

987.942

2014

2.107.848
Fonte: Produo e marcadores/SIAB/DATASUS

No que diz respeito aos atendimentos mdicos e de enfermagem em residentes no

municpio nas doenas e condies cujo acompanhamento deve se dar de forma sistemtica,
observou-se uma queda, drstica, apenas no atendimento de pacientes com AIDS. Tambm
notou-se grande queda no atendimento de acidentes de trabalho, devendo ser estudada mais
afundo a causa para essa diminuio. Por outro lado, houve grande aumento no atendimento prnatal, no atendimento preventivo ao cncer de colo de tero (coleta Papa-Nicolau) e no
atendimento de pessoas com tuberculose.
69

Tabela 7 Atendimentos em doenas de acompanhamento sistemtico

Puericultura
Pr-Natal
Papa-Nicolau
DST/AIDS
Diabetes
Hipertenso Arterial
Hansenase
Tuberculose
Acidente de Trabalho

2009

2014

147.985
79.955
75.585
12.614
81.908
284.054
631
7.716
4.439

171.406
227.017
182.649
3.411
111.011
311.887
1.117
17.394
115

23.421
147.062
107.064
-9.203
29.103
27.833
486
9.678
-4.324

16%
184%
142%
-73%
36%
10%
77%
125%
-97%

Fonte: Produo e marcadores/SIAB/DATASUS

Observou-se vertiginoso aumento (1.132%) na solicitao mdica de exames no perodo

analisado, lembrando que praticamente toda a rede de exames privatizada (BORGES, 2012).
O SUS paga a laboratrios privados para realizar e proceder diagnstico sobre esses exames.
Tabela 8 Solicitao mdica de exames

Patologia Clnica
Radiodiagnsticos
Citopatolgicos
Ultrassonografia
Outros exames
Total Exames

2009

2014

190.531
25.206
45.031
17.829
28.102
306.699

3.129.273
101.286
75.159
38.817
434.577
3.779.112

2.938.742
76.080
30.128
20.988
406.475
3.472.413

1.542%
302%
67%
118%
1.446%
1.132%

Fonte: Produo e marcadores/SIAB/DATASUS

A fim de avaliar a integrao da rede, o SIAB registra o nmero de encaminhamento

mdico pela ESF para outro tipo de acompanhamento. Uma possvel interpretao da queda no
nmero de encaminhamento para internao uma melhora na resolutibilidade das ESF, que
estariam sendo capazes de atender parte da populao e colaborando para desafogar os hospitais
pblicos. Nota-se, entretanto, que, conforme so melhor identificadas doenas e condies na
populao que exigem tratamento especializado que foge do escopo da ESF, esse nmero
aumenta, criando-se um gargalo nas unidades de Atendimento Especializado.

70

Tabela 9 Nmero de pacientes encaminhados por tipo de atendimento

Atendimento especializado
Internao hospitalar
Urgncia e Emergncia
Internao domiciliar

2009

2014

57.951
1.045
16.766
643

83.395
965
6.882
246

25.444
-80
-9.884
-397

44%
-8%
-59%
-62%

Fonte: Produo e marcadores/SIAB/DATASUS

O SIAB revela uma reorientao da visita domiciliar, que passa a ser feita basicamente por
inspetores sanitrios e por profissionais de nvel mdio, enquanto mdicos e enfermeiras diminuem esse tipo de atendimento, concentrando suas atividades na Clnica de Sade da Famlia.
Tabela 10 Nmero de visitas domiciliares por tipo de profissional

Inspeo Sanitria
Mdico
Enfermeira
Outro prof. Nvel Superior
Prof. Nvel Mdio

2009

2014

4.289
54.886
120.402
24.065
91.218

25.245
42.447
64.102
25.211
523.299

20.956
-12.439
-56.300
1.146
432.081

489%
-23%
-47%
5%
474%

Fonte: Produo e marcadores/SIAB/DATASUS

interessante notar que o nmero de consultas ou atendimentos individuais realizados por

enfermeiras e outros profissionais de nvel superior aumenta bastante, revelando que esses
profissionais esto absorvendo parte do aumento da demanda por sade motivado pela
reorientao do sistema para a Ateno Bsica com atuao dos Agentes Comunitrios de Sade.
Tambm digno de nota a relativa interrupo da ocorrncia de reunies realizadas pelos ACS,
com o objetivo de disseminar informaes, discutir estratgias de superao de problemas de
sade ou de contribuir para a organizao comunitria (de quase 16 mil para apenas 690 no
perodo de anlise queda de 96%).

71

Tabela 11 Atendimentos realizados por no mdicos

Enfermeira
Outro Prof. Nvel Superior43
Grupo44
Procedimento Coletivo45

2009

2014

486.176
150.945
39.282
204.462

1.416.966
553.119
103.151
71.378

930.790
402.174
63.869
-133.084

191%
266%
163%
-65%

Fonte: Produo e marcadores/SIAB/DATASUS

O SIAB tambm revela os dados de procedimentos realizados por profissionais de nvel

mdio. A queda em algumas dessas atividades pode se dever a uma reorientao desses
profissionais para a realizao de visitas

domiciliares, uma vez que essa aumenta

vertiginosamente, como j demonstrado na Tabela 12.

Tabela 12 Nmero de procedimentos realizados por profissional de nvel mdio

Curativos
Inalaes
Injees
Retirada de Pontos
Reidratao Oral
Sutura

2009

2014

132.801
21.343
146.487
15.316
7.412
336

113.402
8.043
438.629
23.031
1.493
7.331

-19.399
-13.300
292.142
7.715
-5.919
6.995

-15%
-62%
199%
50%
-80%
2.082%

Fonte: Produo e marcadores/SIAB/DATASUS

Finalmente, o SIAB revela o nmero de casos por diversos tipos de doena que interesse
do Ministrio da Sade acompanhar. O que mais chama a ateno o grande aumento de casos
de AVC, mas, principalmente, um preocupante aumento no nmero de casos de Doena
Hipertensiva Especfica da Gravidez.
43

Consulta ou atendimento individual realizada por psiclogo, terapeuta ocupacional, fisioterapeuta, assistente
social, nutricionista, fonoaudilogo e pedagoga em educao em sade. Exclui procedimentos realizados por
mdicos, odontlogos e enfermeiras.
44

Nmero de atendimentos em grupo para desenvolvimento de atividades de educao em sade. Mnimo de dez
participantes e durao mnima de 30 minutos, realizado tanto por profissionais de nvel superior como de nvel
mdio. No so consideradas as atividades educativas realizadas pelos ACS.
45

Conjunto de procedimentos de promoo e preveno em sade bucal, de baixa complexidade, dispensando

equipamentos odontolgicos, desenvolvidos integralmente em grupos populacionais previamente identificados
(bochechos fluorados, higiene bucal supervisionada e atividades educativas em sade bucal).

72

Tabela 13 Nmero de casos por tipo de doena/condio

2009

2014

35
526
389
162
0
142
0
2
310
190

9
1.432
615
872
4
123
6
3
168
136

-26
906
226
710
4
-19
6
1
-142
-54

-74%
172%
58%
438%
n.a
-13%
n.a
50%
-46%
-28%

Valvulopatia Reumtica (5-14a)

AVC46
Infarto
DHEG47
Doena Hemoltica Perinatal
Fratura de Colo de Fmur
Meningite Tuberculosa
Hansenase Grau II e III
Citologia Onctica NIC III48
Pneumonia < 5 anos

Fonte: Produo e marcadores/SIAB/DATASUS

Por fim, o SIAB traz todo um eixo voltado a avaliar o Planejamento, Monitoramento e
Avaliao Complementar da Ateno Bsica, em primeiro lugar, por tipo de demanda atendida,
onde se pode observar um aumento em todos os tipos de consulta, mas principalmente nas
consultas agendadas, revelando a adequao do sistema. Tambm digno de nota que passa a se
realizar atendimento de urgncia que no acontecia anteriormente (ou no era registrado).
Tabela 14 Tipos de Demanda Atendida

Demanda Agendada
Demanda Imediata
Cuidado Continuado
Urgncia com Observao

2009

2014

21.535
93.982
110.077
1

402.046
369.184
448.421
46.117

380.511
275.202
338.344
46.116

1.767%
293%
307%
n.a

Fonte: PMA Complementar/SIAB/DATASUS

Em seguida, mensura-se trs tipos de atendimento bsico, que embora necessitem de

ateno especializada, tambm se inserem no escopo da ateno bsica, que so os usurios de
lcool e drogas e os de sade mental. Novamente, h um enorme aumento na ateno desses
pacientes, sobretudo os de sade mental.

46

Acidente Vascular Cerebral

Doena Hipertensiva Especfica da Gravidez
48
Nmero de resultados de exames de citologia onctica que foram classificados como NIC III/Carcinoma in situ, na
data de recebimento do resultado do exame.
47

73

Tabela 15 Tipos de Atendimento Especfico

Usurio de lcool
Usurio de Drogas
Sade Mental

2009

2014

6.934
442
59

19.068
2.243
7.534

12.134
1.801
7.475

175%
407%
12.669%

Fonte: PMA Complementar/SIAB/DATASUS

Por fim, so avaliados os tipos de atendimento realizado pelo cirurgio dentista, seus
encaminhamentos e vigilncia em sade bucal. Os indicadores revelam um enorme ganho na rea
de sade bucal, com enorme aumento da eficcia e tambm da resolutibilidade, haja visto um
aumento na concluso de mais de 75 mil tratamentos. Tambm nota-se que antes inexistia
ateno secundria e vigilncia em sade bucal, que s ento passa a ser realizada.
Tabela 16 Tipos de Atendimento do Cirurgio Dentista

1 Consulta Odontolgica Programtica

Escovao Dental Supervisionada
Tratamento Concludo
Urgncia
Atendimento a Gestantes
Instalaes de Prteses Dentrias
Ateno Secundria em Sade Bucal
Diagnstico de Alterao na Mucosa

2009

2014

34.009
32.678
23.447
2.196
856
20
0
1

74.356
200.632
99.602
60.200
10.078
200
4.441
6.200

40.347
167.954
76.155
58.004
9.222
180
4.441
6.199

119%
514%
325%
2.641%
1.077%
900%
n.a
n.a

Fonte: PMA Complementar/SIAB/DATASUS

Uma vez analisados os indicadores do Sistema de Informao da Ateno Bsica, sero

avaliados os indicadores do Sistema Nacional de Agravos Notificveis SINAN. Nota-se enorme
aumento no nmero de investigao de violncia domstica, sexual e/ou outras violncias,
indicando maior ateno para os casos de violncia contra a mulher. possvel que esse aumento
seja consequncia da criao, em 2005, da Central de Atendimento Mulher pela Secretaria de
Polticas para as Mulheres da Presidncia da Repblica, e tambm da Secretaria Especial de
Polticas para as Mulheres da Prefeitura do Rio de Janeiro. preocupante, entretanto, verificar o
aumento no nmero de ocorrncia de sfilis em gestantes e tambm do nmero de pessoas
diagnosticadas com AIDS. Tambm vlido notar que, embora as taxas de tuberculose tenham

74

cado minimamente, a incidncia dessa doena bastante mal distribuda pela cidade, alcanando
ndices de mais de 300 casos em Bangu, Campo Grande e Rocinha.
Tabela 17 N de casos de agravos notificveis
AIDS49
Dengue
Violncia50
Hansenase
Hepatites Virais
Leptospirose
Meningite
Sfilis Gestante
Tuberculose
Sfilis Congenita

2009

2014

1.749
2.730
105
706
2.109
83
667
654
7.130
896

2.376
2.635
4.907
463
1.143
35
641
2.732
7.092
1.689

627
-95
4.802
-243
-966
-48
-26
2.078
-38
793

36%
-3%
4.573%
-34%
-46%
-58%
-4%
318%
-1%
89%

Fonte: SINAN/TABNETmunicipal

Excelente indicador de efetividade de um Sistema de Sade a mortalidade da populao,

uma vez que garantir a vida do cidado seu fim ltimo. Da anlise do Sistema de Informaes
Sobre Mortalidade, verificamos que o modelo no foi capaz de provar sua efetividade em garantir
a vida da populao carioca (aumento de 2% no perodo analisado).
Grfico 3 Mortalidade no Municpio do Rio de Janeiro
64.500

64.244
64.154

64.022

64.000
63.500
63.109

63.000

62.828

62.500
62.137
62.000
2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fonte: Fonte: SMS/SUBPAV/SVS/CAS/GTDV/SIM

49
50

Sndrome da Imunodeficincia Adquirida em indivduos com 13 anos ou mais.

Investigao de violncia domstica, sexual e/ou outras violncias.

75

As trs principais causa de morte em todos os anos, foram: (i) doenas no aparelho
circulatrio; (ii) neoplasias (tumores/cncer); e (iii) doenas no aparelho respiratrio;
respondendo por quase 60% das mortalidades no municpio. Das trs, apenas a primeira
apresentou tendncia de queda (de 4%), permanecendo, entretanto, no topo da lista (as outras
duas aumentaram 6% e 14% respectivamente). A quarta principal causa de morte devida a
causas externas, o que poderia pr em cheque o indicador como avaliador de desempenho do
sistema de sade. Entretanto, ao contrrio da tendncia de aumento da mortalidade no MRJ, esse
indicador apresenta tendncia de queda, no podendo ser usado para justificar a baixa efetividade
do sistema (de 2009 para 2014, o nmero de mortos por causa externa caiu 13%).
Conclui-se que as fragilidades do desenho institucional apresentadas na subseo anterior,
tm por consequncia a grave falta de transparncia do modelo de gesto, mesmo 7 anos aps sua
implementao e embora a accountability seja um dos seus eixos fundamentais. Apenas 3 das 14
OSS contratadas apresentou publicamente os dados acerca do seu desempenho na gesto de
unidades pblicas de sade. Da anlise desses indicadores, o que mais chama a ateno so os
indcios de fragilidade do sistema de monitoramento elaborado pela SMS, seja pelo
estabelecimento de indicadores de baixa qualidade, seja pela dificuldade da Secretaria de
fiscalizar adequadamente a execuo dos contratos de gesto e as metas e valores apresentados.
Haja vista que no foi possvel localizar o comparativo das metas previstas e executadas por
todas as OSS contratadas, a despeito do que determina a legislao, foram utilizados dados
secundrios colhidos do DATASUS para mensurar as transformaes na sade pblica da cidade
do Rio de Janeiro, aps a implementao do novo modelo de gesto.
Os indicadores municipais comprovam a reorientao do sistema de modo a ter a Ateno
Bsica com eixo estruturante. Verificou-se, pela primeira vez no histrico do municpio, uma
eficaz implementao do nvel primrio de ateno, por meio da Estratgia de Sade da Famlia,
lembrando-se que seus equipamentos so todos geridos por organizaes sociais. Desse modo,
atesta-se a eficcia do modelo com a proliferao de Unidades Bsicas de Sade, a grande expanso de cobertura populacional, do nmero de consultas mdicas e de procedimentos realizados.
Os indicadores revelam se tratar de um o modelo de grande estmulo a produo de
procedimentos, caracterizando-se como um modelo de custo crescente51 em 2009 produzia-se
4,99 procedimentos por consulta mdica e, em 2014, essa proporo salta para 15,77
51

BORGES, 2012.

76

procedimentos, por consulta mdica realizada. Percebeu-se que os procedimentos de maior

estmulo so aqueles de mais baixo custo, haja vista a queda no valor aprovado por procedimento
de R$1,50 para R$1,14 no perodo. De modo semelhante, constatou-se que o modelo estimula
tambm a realizao de exames a solicitao de exames por consulta mdica saltou de 0,31 para
1,79 aps a implementao do modelo. Claramente, portanto, o modelo de gesto por
organizaes sociais vai ao encontro dos interesses econmicos da indstria mdico-hospitalar.
De forma geral, os indicadores atestam a eficcia do novo modelo de gesto. Entretanto, a
anlise at aqui se limitou aos resultados finalsticos produzidos, ignorando o processo de gesto
das unidades de sade. Como ressaltou Alcantara (2009), o foco apenas no cumprimento de
metas e no desempenho dos indicadores pactuados, ignorando-se o controle dos meios que
servem de instrumento para o alcance do bom desempenho, traz o risco de aumento do
patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira. Segundo o Tribunal de Contas do
Municpio52, exatamente o que acontece no Municpio do Rio de Janeiro. Uma vez que a SMS
orienta seus esforos ao acompanhamento das metas dos indicadores definidos, deixando em
segundo plano a verificao efetiva da aplicao dos recursos por parte das entidades, sob o
aspecto da eficincia e economicidade, abre-se margem ocorrncia de diversas irregularidades
cometidas pelas organizaes sociais. Na subseo a seguir trataremos exatamente das
irregularidade identificadas por esse rgo, em apoio s atividades da Cmara Municipal.

2.4

Irregularidades do Novo Modelo de Gesto por OSS no MRJ

O bom desempenho do modelo de gesto, no que diz respeito eficcia, contraposto por
inmeras irregularidades identificadas pelos Tribunais de Contas e Ministrio Pblico, que, no
caso do Rio de Janeiro, j acarretou a desqualificao de 5 organizaes sociais GLOBAL,
CIAP, MARCA, ISAS e BIOTECH. Nesta subseo, sero abordados os resultados do Controle
Externo exercido pela Cmara e Tribunal de Contas Municipais e do Controle Pblico,
realizado pelo Ministrio Pblico Estadual.
O Controle Externo teve incio ainda durante a tramitao do projeto de lei na Cmara, por
meio da apresentao de emendas ao projeto por parte da verana, visando aprimorar o desenho
institucional localmente. Conforme apresentado na subseo 3.2, diversos dispositivos foram
52

Inspeo 40/007.476/2012, pg.53.

77

apresentando, versando sobre os mais diferentes aspectos da legislao. Entretanto, nem todos
conseguiram ser aprovados, apenas aqueles orientados pela base do governo. O modelo
presidencialista de coalizo muitas vezes colabora contra a efetividade do sistema de freios e
contrapesos da relao Executivo-Legislativo, portanto desse mecanismo de Controle Externo,
uma vez que a maioria parlamentar atrada a compor um bloco governista majoritrio, passando
a atuar em favor do Executivo e deixando o trabalho de denncia para a oposio, que,
minoritria, acaba alijada da maioria dos instrumentos de atuao legislativa, restando-lhe apenas
aqueles cujo direito da minoria garantido53. Desse modo, sua atuao passa a depender
sobremaneira de outros mecanismos de controle.
Entre os 9 instrumentos de Controle Externo destacados no referencial terico, nota-se que
apenas 3 atestam o direito de minoria a petio de Requerimentos de Informao qualquer
rgo pblico municipal, a provocao do Tribunal de Contas do Municpio por meio de
requerimentos de Inspeo Extraordinria e o recebimento de peties, reclamaes,
representaes e queixas de qualquer pessoa contra atos ou omisses das autoridades pblicas,
havendo direito de fala garantido nas sesses legislativas. O primeiro deles sistematicamente
ignorado pela Prefeitura sem maiores agravos, denncia manifesta pelos vereadores de oposio
da Cmara h anos. O segundo deles confirma o mencionado no referencial terico, que a legislao e a doutrina apontam a prevalncia do Controle Externo realizado pelos Tribunais de Contas
(DUAILIBE, 2012). O terceiro tem a ver com o fato de o legislativo ser um instrumento de representao popular, portanto trata-se da relao entre o Controle Externo e o Controle Social, em
que ambos se retroalimentam, tendo relevncia especial o processo de midiatizao da poltica,
decorrente da centralidade que a mdia assume na formao da opinio pblica.
Outro instrumento, embora no possa ser acionado individualmente, tm o trmite
facilitado, uma vez que pode ser motivado pelas Comisses da Cmara a convocao de
audincia pblica. Desse modo, basta a um vereador convencer apenas um de outros dois
membros de comisso a convocar uma audincia, acerca da temtica por ela abordada. Deve-se
ressaltar, entretanto, o processo de partisan stacking (ocupao/empilhamento partidrio) das
53

Em avaliao qualitativa da composio das coalizes governistas a partir da contribuio de dois servidores da
Cmara - Luiz Mrio Behnken, locado na taquigrafia, e Mauro Bandeira de Mello, plenarista de diversos vereadores
de diferentes partidos desde 2001 concluiu-se que a base do governo ocupou, entre 2001 e 2013, de 45% a 60% dos
assentos da Cmara. Por sua vez, a oposio ocupou em mdia 17% das cadeiras legislativas, sendo que diversos dos
instrumentos citados exigem a concordncia de 33% dos parlamentares, ndice nunca atingido pela oposio na
histria da CMRJ.

78

comisses legislativas ressaltado por Hedlund, Coombs, Martorano e Hamm (2009), em que o
partido (ou bloco), devido regra de distribuio proporcional, acaba conseguindo ocupar
majoritariamente todas (ou quase) as comisses. Analisando-se o histrico de requisio de
audincias, notamos que o mesmo no comumente utilizado como instrumento de controle,
limitando-se vereana s audincias pblicas determinadas por lei, como a prestao de contas
quadrimestral da Secretaria Municipal de Sade. vlido lembrar que o vereador possui a
prerrogativa individual de convocar Debate Pblico, semelhante a audincia, mas no qual o Poder
Executivo no obrigado a comparecer.
A respeito das audincias ordinrias, elas so as trs prestaes de contas quadrimestrais
que os gestores do SUS devem apresentar, conforme estabelecido no art.36 da Lei Complementar
n 141 de 2012, e aquelas relacionadas ao trmite oramentrio duas audincias anuais relativas
s Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria anual, respectivamente; alm de uma
audincia a cada quatro anos relativa ao Plano Plurianual. Na CMRJ, essas audincias so
realizadas setorialmente, com cada um dos principais Secretrios Municipais presentes. No caso
das audincias quadrimestrais, so apresentados: montante e fonte dos recursos aplicados no
perodo, atualmente com discriminao das unidades de sade por tipo; as auditorias realizadas
ou em fase de execuo; e a oferta de servios pblicos pela rede assistencial prpria, com base
no nmero de procedimentos ambulatoriais realizados. Este autor entende, entretanto, que a lei
descumprida no que diz respeito apresentao das recomendaes e determinaes
estabelecidas pelos auditores e no cotejamento da produo ambulatorial com os indicadores de
sade da populao em seu mbito de atuao, uma vez que as mesmas no constam nas
apresentaes realizadas pela SMS.
Apesar dos empecilhos, o poder Legislativo provavelmente o mecanismo de controle
mais eficaz em chamar ateno para as fragilidades do novo modelo de gesto por OS e
denunciar irregularidades no gerenciamento de unidades e recursos pblicos de sade por
entidades privadas, embora sua efetividade dependa quase exclusivamente da atuao
colaborativa de outros controladores externos, sobretudo o Tribunal de Contas e o Ministrio
Pblico. Nesse sentido, se destaca a atuao dos membros da Comisso de Higiene e Sade da
Cmara, em especial do vereador Paulo Pinheiro, reconhecido entre seus pares como ator
fundamental no processo de fiscalizao da Sade municipal, ainda que se declare oposio.
Alm de manifestar-se diariamente em Plenrio acerca dos problemas e fragilidades do sistema

79

de sade, enfatizando os problemas decorrente do que considera a terceirizao da sade com o

modelo das OSS, esse vereador foi responsvel por diversas emendas melhorando a transparncia
e Controle Social das OS apresentados durante o trmite da referida Lei, entretanto nenhuma
delas foi aprovada. Tambm autor da Lei de Transparncia das OS, j abordada neste trabalho;
de 21 pedidos de inspeo ordinria aprovados pelo TCM-RJ em contratos de gesto celebrados
com a SMS; e por 21 representaes ao Ministrio Pblico denunciando irregularidades nos
contratos com a Prefeitura. Novamente observada a relevncia da atuao colaborativa entre os
diferentes controladores para efetivar o processo de fiscalizao.
Abordaremos ento os resultados do Controle Externo realizado pelo Tribunal de Contas do
Municpio do Rio de Janeiro, apontado pela doutrina como o rgo prevalente nesse mbito.
Verificaremos a seguir que, de fato, o Tribunal revelou-se o rgo mais eficaz em identi-ficar as
irregularidades do novo modelo de gesto. Em resposta solicitao feita pelo vereador Paulo
Pinheiro, o TCM revelou que o potencial dano financeiro ao errio pblico decorrente das
irregularidades identificadas nos relatrios de inspeo realizados soma R$78.426.778,74.
Destaca-se que os fatos apurados foram detectados por amostragem, logo as aes de controle
relacionadas no exaurem a matria, e que por isso os valor relacionados so pontuais, no
podendo, portanto, serem usados como base para inferncia de exerccios anteriores ou seguintes
ao perodo inspecionado. Da anlise das inpees, pode ser identificado valor muito superior.
Foram identificadas 16 inspees, disponveis ao pblico, realizadas pelo TCM em diversos
contratos de gesto (ver Tabela 18). Tais inspees configuram verdadeiro estudo acerca do
sistema pblico de sade municipal e das transformaes implementadas com o novo modelo de
gesto por OSS, alm de um exame minucioso das contas e relatrios gerenciais dessas unidades,
bem como dos relatrios conclusivos da Comisso Tcnica de Avaliao da SMS. Quando
identifica possibilidades de melhoria, o Tribunal profere recomendaes para que a Secretaria
atender se achar cabvel. Porm, quando identifica irregularidades de maior relevncia, so feitos
questionamentos para que o rgo e a entidade privada se explicam, podendo acarretar Tomada
de Contas Especial, visando ressarcir eventuais danos ao errio pblico e identificar responsveis.
Esta subseo se concentrar em identificar as irregularidades identificadas pelo TCM-RJ com
base nas recomendaes e questionamentos feitos em cada uma das inspees. Nesta subseo,
busca-se identificar os tipos recorrentes de irregularidades (problemas de gesto) identificados
nas 16 inspees supracitadas.

80

Tabela 18 Relao das Inspees do TCM em Contratos de Gesto com a SMS

Inspeo
40/000.488/2011
40/005.881/2011
40/003.782/2011
40/005.880/2011
40/006.526/2011
40/005.099/2012
40/007.476/2012

Contrato
1 // 5
2
3
11
2
3
5

40/006.261/2013

16 // 11

40/006.144/2013
40/004.041/2013
40/002.507/2013
40/000.542/2014
40/004.293/2014
40/000.167/2015
40/000.472/2015
40/003.430/2015

1
4
7
22
6
1
3
8

Ano
2009
2009
2009
2010
2011
2011
2011
2010//
2012
2012
2012
2012
2010
2012
2011
2012
2012

Objeto
ESF 5.3 e ESF 3.1
Teias Manguinhos
UPA Vila Kennedy e Cidade de Deus
ESF 1.0
ESF 5.1
ESF 5.2
UPA Senador Camar

Organizao Social
SPDM // Viva Rio
FIOTEC
IABAS
Global
IABAS
IABAS
Marca

PADI

IABAS // UNIR

HM Pedro II + CER Santa Cruz

BIOTECH
Maternidade Maria Amlia
ISAS
CER Leblon
SEB
UPA Madureira e Costa Barros
IABAS
HM Ilha + CER Ilha + CER Centro
CEJAM
ESF 2.2
FIBRA
Maternidade Mariska Ribeiro
CEP 28
CER Barra
UNIR
Fonte: Gabinete do Vereador Paulo Pinheiro Ofcio n 30/2015

As irregularidades comeam j no processo de qualificao das organizaes sociais. O

Tribunal acusou a qualificao indevida de trs entidades privadas como OSS GLOBAL,
BIOTECH e UNIR , por no comprovarem experincia de dois anos, no atendendo a clusula
de barreira imposta por emenda parlamentar. interessante notar que as trs tiveram contratos
rescindidos unilateralmente pela Prefeitura, duas das quais chegando a ser desqualificadas. Desse
modo, depreende-se que a COQUALI no est realizando adequadamente sua funo de controle,
limitando-se apenas a um formalismo burocrtico. Alm de no atestar se a comprovao de
experincia real e cabvel, a Comisso parece aceitar qualquer experincia, independente de ser
boa ou m haja vista o fato de haver 14 processos ajuizados contra a ONG originria da Global.
O Tribunal tambm identificou que o processo de seleo das OSS se d com base em
critrios mal definidos e muitas vezes variantes de um processo seletivo para o outro. Alm
disso, o mau planejamento da SMS acarreta diversas falhas na elaborao do Projeto Bsico,
com inconsistncias na caracterizao do objeto contratual, seja por no especificar as unidades a
serem cobertas pelo contrato e as condies em que se encontram, por subdimensionar os custos
da unidade, por apresentar cronograma de desembolso incompleto, por no apresentarem
aprovao da autoridade competente ou por no especificarem os custos do valor orado.
Tambm h caso de incongruncia entre o estabelecido no edital e no contrato, e caso de

81

assimetria de informao durante processo seletivo. Das irregularidades cometidas pelas OSS no
processo seletivo, verificou-se a ocorrncia de contratao de consultoria para elaborao dos
planos de trabalho e at mesmo indcios de fraude na comprovao de experincia na atividade
objeto do contrato. Ademais, h casos de seleo de planos de trabalho inadequados, com
produtos no apresentados integralmente, metodologia das estimativas e planilha de custo
detalhada no apresentadas. Desse modo, caracteriza-se fiscalizao inadequada da SMS quanto
aos critrios envolvendo o processo de seleo das OSS. No que diz respeito ao contrato de
gesto, h contratos envolvendo unidades de sade fora do escopo do novo modelo de gesto
(PADI e unidades antigas sem ESF) segundo o TCM e outros omitindo o valor global contratado,
a data de celebrao e as condies de pagamento dos repasses.
Em quase todos os contratos inspecionados, foi identificado que o descumprimento do
cronograma de desembolso pela SMS, com atraso de repasses e repasses a menor, algumas
vezes acarretando atraso no pagamento de fornecedores, pessoal e tributos. Somente nesses casos,
a o Poder Pblico dever custear o pagamento de multas e juros. Entretanto, o TCM identificou,
em quase todos os contratos inspecionados, o pagamento indevido de juros e multa por atraso
no recolhimento de tributos em um total estimado de R$3.551.951,43 entre os diversos
contratos de gesto, apenas no perodo de abrangncia da inspeo, caracterizando irregularidade
no recolhimento de tributos. A prtica to recorrente, que o TCM questionou o fato de a SMS
no fiscalizar adequadamente o recolhimento de tributos em dia por parte das contratadas.
Caso mais grave diz respeito aos indcios de infrao tributria de reteno de valores de terceiros
sem o devido recolhimento, em dois casos.
Ainda sobre repasses, foram identificados casos relevantes de renncia de repasses
federais, seja por inao da contratada (R$5.755.000 no recebidos devido a 26 leitos no
cadastrados no CNES54 e R$22.431.000 para implantao de UPA no recebidos por falta de
habilitao pela SMS), seja por impossibilidade decorrente de mau planejamento, como o caso
do estabelecimento de 20 leitos de terapia intensiva no CER Barra, impedindo a qualificao dos
mesmos junto ao Ministrio Pblico e acarretando renncia de repasse de R$33.764.400. De
modo semelhante, por inao da contratada, apenas o SPDM obteve o Certificado de Entidades
Beneficentes de Assistncia Social, tornando-se portanto isento do pagamento de ISS. Sendo
assim, o Tribunal identificou perdas milionrios aos cofres pblicos relativas ao pagamento
54

Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Sade.

82

indevido do referido imposto, de modo que recomendou que a SMS estabelea a obteno do
CEBAS como requisito necessrio para participar do processo seletivo.
Mantendo-se no escopo das irregularidade na gesto financeira das OSS, outra prtica
comum a todos os contratos de gesto, e reiteradamente criticada pelas Comisses Tcnicas de
Avaliao e pelo TCM, a realizao de emprstimos entre contratos de gesto, de modo que
o acompanhamento dos fluxos financeiros torna-se praticamente invivel. Apesar das
manifestaes contrrias de ambos os controladores, as OSS resistem no comportamento
irregular, levando-nos a caracterizar comportamento leniente da Secretaria. Registre-se tambm
casos de descumprimento do oramento estabelecido; alocao inapropriada de recursos; de
execuo de despesas no identificadas ou inadequadas; do lanamento de despesas em
duplicidade (somando no mnimo R$1.338.890); da divergncia de saldos; de outras
incongruncias na prestao de contas; de ausncia de documentos fiscais que comprovem os
fatos apresentados nos relatrios financeiros; de incongruncias entre relatrios financeiro e
patrimonial; de realizao de despesa sem prvio empenho; entre outros.
Neste trabalho, entretanto, entende-se que a principal irregularidade cometida pelas OSS
diz respeito contrataao de fornecedores servios continuados de vigilncia, limpeza,
informtica, lavanderia, nutrio hospitalar, entre outros. So inmeros os casos de contratao
sem processo seletivo55 ou de indcios de simulao e direcionamento do processo seletivo56,
alm de prestao de servio sem respaldo contratual, de modo que, no s o prprio
Regulamento de Compras da OSS desrespeitado, mas tambm os princpios da administrao
pblica, ao qual devem se submeter sobretudo o da impessoalidade, da moralidade e da
economicidade. A principal consequncia ocorrncia de indcios de sobrepreo e
superfaturamento dos contratos firmados com fornecedores, cuja montante global das
estimativas apontadas pelo TCM chega a R$29 milhes de potencial dano financeiro. Assim
como na contratao de servios continuados, tambm na aquisio de medicamentos foi
verificado, de forma generalizada, indcios de sobrepreo e superfaturamento, somando mais de
R$2,5 milhes em perdas potenciais ao errio municipal. Nas inspees, foi atestado que, em
mdia, mais de 95% dos medicamentos fiscalizados so adquiridos a preos superiores (em at

55
56

Contratos de Gesto 11/10; 02/11; 04/12; 01/11;

Contratos de Gesto 05/11; 01/11;

83

300%) ao Sistema de Registro de Preos da Prefeitura. Com base nas inspees do TCMRJ, fica
atestada a antieconomicidade do modelo de gesto por OSS frente administrao direta.
necessrio ressaltar que o novo modelo de gesto, ao descentralizar o processo de compra
de medicamentos, acaba por promover a desintegrao da cadeia de suprimentos, indo de
encontro prtica tima no mbito das compras e aquisies, uma vez que pulverizam-se os
ganhos de escala, sendo impossvel que uma unidade de sade isolada consiga comprar
medicamentos ao mesmo preo que a Prefeitura. Desse modo, o TCM vai recomendar que a
Prefeitura submeta todas as OS ao Sistema de Registro de Preos, de modo a recentralizar o
processo de aquisio de medicamentos, gerando ganhos de escala para todos. De modo
semelhante, o TCM recomendou que a SMS torne obrigatria a realizao de prego (eletrnico
ou presencial) para selecionar o fornecedor a ser contratado pela OSS, de modo a garantir a
concorrncia no processo e a preservao da impessoalidade, moralidade e economicidade dos
contratos celebrados. De tal maneira, evitaria-se o direcionamento do processo seletivo para
fornecedores, muitas vezes empresas-fantasma, cujos scios possuem relaes de parentesco ou
societrias com os dirigentes da OSS, como identificado nos casos da UPA Senador Camar,
PADI, Hospital Pedro II, Maternidade Maria Amlia e ESF da AP 2.2. Notou-se comum a
contratao de consultoria, via processo seletivo direcionado, com o objetivo de remunerar um
dos dirigentes por meio de Pessoa Jurdica ou dar suporte tcnico uma OSS que, em
verdade, no tem experincia na gesto de unidades de sade. Foi verificado que, o controle
inadequado da farmcia, facilita a ocorrncia de desvio de finalidade dos medicamentos
adquiridos (como apresentado na inspeo com o Pedro II pela UNIR). De modo semalhante,
notada a fragilidade no controle do almoxarifado, sendo prtica comum entre as OSS a aquisio
de equipamentos e bens permanentes sem que os mesmos sejam patrimonializados, criando grave
problema de confuso entre bens pblicos e privados.
As irregularidades relativas a contratao de fornecedores e aquisio de medicamentos e
bens permanentes revelam que demasiadamente frgil a fiscalizao realizada pela SMS na
seleo e execuo desses contratos, bem como no invetrio, farmcia e almoxarifado,
confirmando a tese que os meios e processos so negligenciados, em favor do controle finalstico
de desempenho. Entretanto, o TCM identifica tambm irregularidades no monitoramento de
desempenho exercido pela Secretaria. Em primeiro lugar, nota-se a m formulao das metas a
serem alcanadas, seja por serem majoritariamente metas de eficcia ou por no serem

84

ponderadas de acordo com as prioridades da Prefeitura ou at por no terem seu clculo

embasado. Quanto ao repasse da parte varivel, possvel notar que nem sempre ele est
relacionado ao real bom desempenho da OSS, cabendo ressaltar que houve casos de
desconsiderao enviesada de determinados indicadores com baixo desempenho, no sentido de
aumentar a nota global da OSS. Tambm digno de nota que o TCM considera 5% uma parcela
pouco relevante, que acaba por no estimular realmente o bom desempenho da organizao. H
diversos indcios de fragilidade do acompanhamento realizado pela Comisso Tcnica de
Avaliao, o primeiro dele a sobrecarga dos funcionrios nela lotados; o segundo o fato de
no haver visitao peridica dos mesmo para verificar a verossimilhana dos valores
apresentados; e, por fim, temos a chamada situaao de captura do regulador, em que o regulador,
para realizar as atividades de regulao, precisa aprender com o regulado como funcionam as
coisas foi identificado que participam das CTA dois representantes do IABAS. Outro indcio de
fragilidade do sistema de controle da SMS a desarticulao entre os seus setores, de modo que
no ocorre o devido compartilhamento de informao entre os controladores.
So diversas as irregularidades apontadas pelo Tribunal nas 16 inspees realizadas, acima
contendo apenas algumas delas. Para maiores detalhamentos, o Apndice deste trabalho traz uma
lista, elaborada por este autor, resumindo as principais irregularidades identificadas pelo Tribunal
de Contas, acompanhando o Anexo, que traz todas as recomendaes e questionamentos
realizados pelo mesmo nessas inspees, As duas principais concluses que se deseja extrair
delas, entretanto que est caracterizado: que o novo modelo de gesto apresenta economicidade
bem inferior praticada na administrao direta da SMS e que verifica-se a fragilidade do
ambiente de Controle Interno das OS. A orientao quase exclusiva para o controle de resultados
abre espao para a ocorrncia das mais diversas irregularidades sobrepreo, superfaturamento,
apropriao indbita, fraude, direcionamento etc. O parecer conclusivo s Contas de Governo de
2014, emitido pelo Conselheiro Ivan Moreira dos Santos, reforam o posicionamento deste autor.
Acerca das Organizaes Sociais (...) as impropriedades levantadas pelo corpo tcnico
em diversos processos, bem como, o noticirio, demonstram que h uma necessidade
urgente de se criar mecanismos mais presentes, com o menor tempo possvel para a
avaliao das aes, bem como a criao de mtodos que no permitam discrepncias
nos preos de materiais e servios, em relao ao sistema de aquisies diretas pelo
Municpio. (RIO DE JANEIRO, 2015b).

85

Enquanto o Controle Gerencial responsvel em si pela gesto da unidade de sade, o

Controle Interno vai garantir a aderncia da contratada aos termos pactuados no contrato de
gesto, concentrando-se, principalmente, no monitoramento do desempenho da unidade de sade.
Apresentados os resultados desejados, a Secretaria demonstra certa passividade quanto a correo
das irregularidade identificadas pelas Comisses Tcnicas de Avaliao, no tendo provocado
grandes mudanas no comportamento administrativo das contratadas. Coube, portanto, ao
Controle Externo, sobretudo por meio das inspees do Tribunal de Contas do Municpio do Rio
de Janeiro, fiscalizar os meios e processos utilizados para produzir os resultados. Dessa anlise,
depreendeu-se que h diversas brechas na legislao que facilitam que a OSS desvie-se dos
princpios da Administrao Pblica, aos quais deve se submeter, enquanto fomentada com
recursos do Estado. O que se notou foi a prtica de uma gesto antieconmica, cujos custos
superam aqueles praticados pela prpria Secretaria de Sade, e muitas vezes pessoal e at mesmo
imoral, como foi o caso das quatro organizaes sociais desqualificadas. Embora o Tribunal de
Contas seja um mecanismo de controle eficaz na identificao de irregularidades, observa-se
resistncia da Secretaria em acatar as recomendaes e responder os questionamentos por ele
proferidos, de modo que sua efetividade acaba sendo posta em cheque. Para dar maior efetividade
a seus apontamentos, necessrio que se recorra a outro mecanismo: o Ministrio Pblico.
Aps denncia formulada pelo MP-ERJ em face de 37 rus, foi deflagrada a Operao Ilha
Fiscal, que promoveu a priso de oito integrantes de uma organizao criminosa atuante na sade
pblica, chefiada pelos dirigentes da OS BIOTECH, contratada pelo MRJ para gerir os Hospitais
Ronaldo Gazolla e Pedro II. O MP declarou haver provas contundentes de que a referida
organizao criminosa existia com o nico objetivo de, valendo-se da condio de gestora das
unidades hospitalares, desviar o dinheiro pblico (RIO DE JANEIRO, 2015c). O montante
desviado por meio de pagamento de valores superfaturados e/ou sem a correspondente
contraprestao, em favor de sociedades empresrias subcontratadas sob o pretexto de aquisio
de produtos ou terceirizao de servios necessrios foi de, no mnimo, R$48 milhes.
O caso absurdo levado pblico com a Operao Ilha Fiscal , entretanto, apenas um
exemplo do total descontrole do poder pblico em relao s parcerias firmadas com OSS.
Segundo o MP, diversas fragilidades na Lei 5.026/09 no permitem o exerccio efetivo do
comando pela SMS das parcerias com OSS. Resumidamente, nesse as irregularidades e

86

ilegalidades identificadas nos momentos de qualificao, seleo e execuo dos contratos de

gesto so as seguintes:
Falta de anlise criteriosa e detalhada para aferir a regularidade do parceiro57;
Comprovao inadequada do requisito de experincia e capacidade tcnica;
Ignorncia do dispositivo que obriga a existncia de sede no MRJ para qualificar-se58;
No comprovao efetiva da constituio da OS h mais de dois anos59;
Processos seletivos imprecisos, incompletos e mal detalhados, alm de lhes faltar
transparncia e impessoalidade;
Critrios de seleo vagos, subjetivos, falveis e manipulveis, acarretando
julgamentos contraditrios;
Seleo de OS que j atingiram o limite de 20% do total dos contratos estabelecido na
legislao municipal;
Planejamento insatisfatrio pela SMS, com abertura de editais emergencialmente;
Processo seletivo iniciado sem dotao oramentria disponvel;
Inobservncia de exigncias da Procuradoria do Municpio e da CODESP;
Habilitao superficial, uma vez que se atm aos documentos referentes PJ, no se
aferindo a idoneidade de seus dirigentes e responsveis tcnicos, e que no se apura a
idoneidade pretrita da entidade quando operante com outro nome;
M qualidade dos servios prestados;
Celebrao de termos aditivos fora do escopo do edital e do contrato de gesto;
No realizao de processo seletivo para contratao de pessoal;
Grandes taxas de absentesmo de profissionais;
Processos seletivos totalmente irregulares para contratao de fornecedores;
Sobrepreo e superfaturamento;
Despesas muito acima dos valores orados na proposta tcnica;
Despesas fora do escopo do contrato de gesto;

57

No se apura se h aes civis pblicas, de improbidade e aes penais envolvendo no s a prpria entidade como
tambm os seus dirigentes, no sendo possvel aferir sua real idoneidade.
58
Alm de ignorar o dispositivo em diversos casos, em pelo menos trs (BIOTECH, UNIR e IABAS), houve
atestao pela SMS da existncia e adequao da sede, sem que as mesmas sequer tenham existido.
59
Reiterados casos de sucesso de PJ com objeto social completamente distinto do exigido para contratos de
prestao de servios pblicos em sade pblica, inclusive envolvendo manipulao e fraude.

87

 Superlotao das unidades sem efetiva cincia pela SMS;

Desrespeito ao princpio da vinculao ao edital;
Ausncia de fiscalizao efetiva dos contratos de gesto por parte da SMS;
As irregularidades e ilegalidades identificadas pelo MP, j h tempos apontadas por ele e
pelo TCM, sem que a Prefeitura apresentasse resposta satisfatria no tempo exigido, demonstrando que efetivamente est sendo vigilantes e ciosa com a administrao da coisa pblica,
acarretaram o encaminhamento de um conjunto de recomendaes Prefeitura de melhorias
fundamentais ao adequado controle do novo modelo de gesto por OS, entre as quais se destaca:
A tomada de medidas urgentes e efetivas para a reestruturao interna da Prefeitura e
especialmente da Secretaria Municipal de Sade, dotando as CTAs de recursos humanos
compatveis com a relevncia da funo e o quantitativo de contratos de gesto
celebrados, alm de estrutura material, local para reunio, suporte tcnico (jurdico,
contbil, tcnico-mdico) e operacional necessrio para empreender a fiscalizao a
contento dos contratos de gesto, dentro de uma gesto transparente, eficiente, legal e
econmica, diante da completa ausncia de dotao de instrumentos de controle efetivos
por parte da Prefeitura. Enquanto no implementada a estruturao acima, se proceda a
suspenso de todas as novas contrataes e/ou prorrogaes contratuais de OS para a
sade. (RIO DE JANEIRO, 2015c).

A anlise do MP corrobora resultados apresentados no sub-captulo 2.3 deste trabalho, no

que diz respeito expanso da ateno primria no MRJ. Entretanto, o rgo apresenta a tese que
isso significou uma completa inverso do comando da gesto em sade em favor das OS, em
completa afronta ao comando constitucional que instituies privadas podem participar de forma
complementar no SUS (art.199/CF). Segundo o MP, a atuao das organizaes sociais deixou
de ser complementar, passando a ser essencial para que os servios e aes em sade do
Municpio se operacionalizassem, revelando uma expanso da terceirizao da sade muito
alm dos limites constitucionais e legais (RIO DE JANEIRO, 2015c). Tal combinao entre
pblico e privado agravada, segundo o rgo, devido inexistncia de mecanismos de controle
efetivo sobre a aplicao de recursos pblicos pelas organizaes sociais, que aliada pfia
fiscalizao exercida pela Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro, constituem ambiente favorvel
para o desenvolvimento e prosperidade da atividade criminosa (RIO DE JANEIRO, 2015c).
Nesse sentido, o MP afirma que o aparato normativo existente no MRJ para a rea da sade
pblica, pela sua completa fragilidade e lacuna quanto necessria normatizao rgida da
estrutura de controle para a que a parceria frutifique demonstrou-se totalmente insuficiente
(RIO DE JANEIRO, 2015c). Desse modo, tanto o Tribunal de Contas quanto o Ministrio
Pblico entendem haver fragilidades nos mecanismos de avaliao e controle das OSS pela SMS,

88

que se d pela falta de integrao dos diversos setores da Secretaria, bem como pela ausncia de
pessoal em nmero e qualificao apropriada. O que se entende, a partir deste trabalho, que a
efetividade do controle das OSS depende da colaborao entre os difentes mecanismos, e que, no
momento, as principais fragilidades dizem respeito ao Controle Interno da Prefeitura.
Em tempo, importante ressaltar, como demonstrao da efetividade do controle exercido
pelo Ministrio Pblico, que as recomendaes enviadas Prefeitura aps a Operao Ilha Fiscal
acarretaram a emisso de 12 decretos executivos, todos no dia 18 de Janeiro de 2016, exatamente
um ms aps o envio das recomendaes pelo MP, reestruturando o mecanismo de Controle
Interno conforme solicitado. Os decretos dispem sobre:
bens permanentes adquiridos pelas OSS (no 41.207);
compras e contrataes de servios pelas OSS (no 41.208);
utilizao das Atas de Registro de Preos da Prefeitura pelas OS (no 41.209);
monitoramento de preos praticados pelas OS (no 41.210);
registro de informaes dos colaboradores e empregados das OSS no CNES (no
41.211);
proibio da contratao de cnjuges ou parentes nos contratos de gesto (no 41.212);
proibio de contratao de PJ que tenha em seu Quadro Societrio cnjuge ou
parente de Diretores ou Conselheiros da OS (no 41.213);
transparncia das aquisies e contrataes de obras e servios pelas OS (no 41.214);
instituio de Grupo de Trabalho para elaborao de Projeto de Lei de criao da
categoria funcional de Analista de Contratos e Convnios (no 41.215);
instituio do Programa de Capacitao de servidores que atuam na fiscalizao de
contratos de gesto (no 41.216);
instituio do Selo OS Carioca em Boa Gesto (no 41.217);
realizao de Auditorias, por meio de inspees fsicas, em OS, pela Controladoria
Geral do Municpio (no 41.218);
O presente trabalho abarca todo o primeiro perodo de vigncia do novo modelo de gesto
da sade pblica por organizaes sociais no Municpio do Rio de Janeiro (2009-2015), marcado
pela fragilidade do Controle Interno, que acarretou malversao milionria de recursos pblicos.
Abre-se espao para futura anlise da nova fase do modelo, com novos mecanismos de
fiscalizao, restanto saber se, pela primeira vez, eles efetivaro controle adequado sobre as OS.
89

CONCLUSO

O presente trabalho teve como objetivo principal analisar o funcionamento dos principais
mecanismos de controle das organizaes sociais de sade, no caso especfico do Municpio do
Rio de Janeiro, sendo esses: o Controle Gerencial (exercido pelos Conselhos de Administrao
das prprias organizaes sociais); o Controle Interno (exercido especificamente pelas
Comisses Tcnicas de Avaliao e amplamente pela Secretaria Municipal de Sade, alm da
participao pontual da Comisso de Qualificao e da Controladoria Geral do Municpio); o
Controle Externo (exercido pela Cmara Municipal do Rio de Janeiro, sobretudo pela Comisso
Permanente de Higiene, Sade Pblica e Bem-Estar Social, com auxlio do Tribunal de Contas do
Municpio do Rio de Janeiro); e o Controle Pblico (exercido pelo Ministrio Pblico do Estado
do Rio de Janeiro).
Para tanto, foram definidos quatro objetivos intermedirios que viabilizam o processo de
construo da pesquisa, sendo o primeiro deles analisar como o novo modelo de gesto por
organizaes sociais se insere no processo de transformao da sade pblica do MRJ iniciado
em 2009. Da anlise dos Plano Estratgico 2009-2012 e Plano de Governo 2013-2016 da
Prefeitura do Rio de Janeiro, identificou-se que o sistema municipal de sade est sendo
reestruturado de modo a ter a Ateno Bsica como eixo orientador, o que significou pr em
prtica um processo de transformao das portas de entrada do SUS. As organizaes sociais
tornaram-se responsveis pela gesto das portas de entrada do SUS aps o processo de
reorientao do sistema para a Ateno Bsica.
Em primeiro lugar, as OSS assumiram a gesto dos equipamentos da Estratgia de Sade
da Famlia. Para que o sistema fosse reorientado para a Ateno Bsica, foi necessrio expandir
largamente o nmero de Unidades Bsicas de Sade (sobretudo Clnicas da Famlia), de Equipes
de Sade da Famlia e de cobertura populacional pelas CF, de modo a maximizar as demandas
georreferenciadas (oferta de sade populao) e, consequentemente, minimizar as demandas
espontneas (demanda de sade pela populao). Os indicadores analisados revelam a eficcia do
novo modelo de gesto em alcanar tais resultados, demonstrando desempenho satisfatrio.
A contrapartida da larga expanso da porta de entrada pela Ateno Bsica deve ser,
necessariamente, a interrupo do acolhimento por demanda espontnea das unidades de Ateno
de Mdia e Alta Complexidade, de modo que elas atendam somente casos georreferenciados pela

90

Ateno Primria, caracterizando a integrao do sistema, de modo que no se formem gargalos

significativos. Para que tal objetivo fosse alcanado, fez-se necessrio reestruturar o atendimento
de urgncia e emergncia. Sendo assim, em segundo lugar, as OSS assumiram a gesto das
unidades de acolhimento de urgncia e emergncia, sendo essas as Unidades de Pronto
Atendimento e as Coordenadorias Regionais de Emergncia. Os indicadores revelam a eficcia
do novo modelo de gesto em expandir a rede de Urgncia e Emergncia, por meio da
proliferao de UPA. Finalmente, as OSS tornaram-se responsveis tambm pela gesto das
novas unidades de sade, alm do Plano de Ateno Domiciliar ao Idoso e do Programa Cegonha
Carioca. Desse modo, possvel afirmar que, segundo os planos da Prefeitura, o novo modelo
de gesto por organizaes sociais tem por objetivo expandir a rede municipal de sade, e
os indicadores revelaram sua eficcia nesse sentido60.
O segundo objetivo intermedirio deste trabalho identificar as particularidades do
desenho institucional de controle das organizaes sociais no Municpio do Rio de Janeiro,
detectando as fragilidades dele decorrente. A principal fragilidade do desenho local do novo
modelo de gesto a capacidade de os membros da associao que compem a OS
ocuparem majoritariamente o Conselho Administrativo da instituio, acabando
completamente com o objetivo de fixar na legislaco as regras de composio do conselho,
que seria a socializao do Controle Gerencial. A lei municipal, repetindo as legislaes
paulista e paulistana, aumentou o teto de participao desse grupo de 10% para 55%, de modo a
possibilitar que os mesmos controle o Conselho de Administrao. Desse modo, a participao
direta dos demais stakeholders (partes interessadas) no Conselho torna-se praticamente
irrelevante. Agrava-se a situao com a impossibilidade de os empregados da OS participarem
diretamente do Conselho, podendo apenas eleger representantes externos. A legislao local
ainda elimina os direitos de participao do Estado e do Terceiro Setor, alterando completamente
a lgica federal de composio do modelo, uma vez que introjeta o controle, afastando a
participao direta de controladores externos, aproximando-se, portanto, da lgica de uma
organizao privada tradicional.
Outra fragilidade comparativa do arranjo local diz respeito possibilidade de o contrato
ser aditado por qualquer motivo (basta a OS declarar necessidade), desincentivando a

60

Ver Tabela 1 (aumento do nmero de equipes de famlia), Tabela 2 (expanso da rede municipal de sade),
Diagrama 5 (aumento do nmero de pessoas cadastradas) e 6 (aumento do nmero de consultas mdicas).

91

realizao de um planejamento srio por parte da OS (na apresentao da Proposta de

Trabalho) e tambm da SMS (na apresentao do Projeto Bsico). Na anlise das irregularidades,
notaremos srias fragilidades no planejamento de ambos. Finalmente, podemos apontar uma
fragilidade de oportunidade, uma vez que diversas emendas aprimorando a transparncia
do modelo de gesto foram derrubadas pela base do governo, empobrecendo o arranjo local
das OS. Na anlise dos Controles Gerencial e Interno, notaremos que o novo modelo de gesto
carece gravemente de maior transparncia por exemplo, no foi possvel encontrar os relatrios
de desempenho comparando as metas previstas e alcanadas em cada contrato de gesto,
prejudicando os resultados desta pesquisa. Nesse contexto, vlido lembrar que o Painel de
Gesto das Organizaes Sociais, elaborado desde 2011 para promover a transparncia do
modelo de gesto, permanece com acesso restrito, e que a Lei de Transparncia das OS do
vereador Paulo Pinheiro, aprovada pelo Plenrio da Cmara Municipal, foi vetada pelo Prefeito,
demonstrando a resistncia do prprio Poder Executivo em aprimorar a transparncia do modelo.
O terceiro objetivo deste trabalho examinar a evoluo de indicadores municipais de
sade no perodo de 2009 a 2014, de forma a mensurar em dados as transformaes ocorridas
durante a vigncia do novo modelo de gesto por OS. Da anlise dos indicadores, notou-se que,
pela primeira vez no histrico do Municpio do Rio de Janeiro, a Ateno Bsica est sendo
efetivamente implementada. Os indicadores permitiram atestar a eficcia do modelo,
entretanto no foi possvel atestar que se trata de um modelo mais eficiente, nem que
aumentou a efetividade do sistema de sade municipal. Tambm foi possvel notar que se
trata de um modelo de estmulo produo de procedimentos, o que, segundo Borges (2012),
significa um modelo de custo crescente, que impe uma tendncia que inviabiliza o
financiamento de um sistema pblico universal e integral, submetendo-o lgica privada.
Finalmente, objetivo desta pesquisa levantar as irregularidades do modelo de gesto,
identificadas pelo Tribunal de Contas do Municpio e pelo Ministrio Pblico. A seguir, so
listadas as principais e mais recorrentes61:
qualificao indevida;
critrios de seleo mal definidos e variantes entre si;
fiscalizao inadequada dos requisitos para qualificao e seleo;

61

O apndice deste trabalho traz um resumo, feito por este autor, das irregularidades identificadas nas 16 inspees
j tornadas pblicas pelo TCM.

92

 fraude no processo de seleo;

planejamento inadequado da SMS (projeto bsico mal formulado);
planejamento inadequado da OS (plano de trabalho mal formulado);
seleo de OS com plano de trabalho mal formulado;
descumprimento do cronograma de repasse (atraso e repasse a menor);
renncia de repasse federal;
pagamento indevido de tributo;
pagamento indevido de multas e juros por atraso no recolhimento de tributos;
infrao tributria de reteno de valores de terceiros sem o devido recolhimento;
acompanhamento do recolhimento em dia de tributos no realizado pela SMS;
m gesto financeira;
prestao de contas irregular;
lanamentos de despesa em duplicidade;
despesas no definidas;
despesas indevidas;
alocao indevida de despesa (desrespeitando o oramento);
emprstimos entre contratos de gesto;
equipamentos e bens permanentens adquiridos no patrimonializados;
controle inadequado da farmcia e almoxarifado;
investimentos sem autorizao;
sobrepreo e superfaturamento na contratao de servios continuados;
sobrepreo e superfaturamento na aquisio de medicamentos;
contratao de fornecedor sem processo seletivo;
desrespeito ao Regime de Compras estabelecido pela prpria OS;
simulao e direcionamento de processo seletivo de fornecedor;
pagamento de pessoa por contratao de pessoa jurdica;
altos salrios pagos aos dirigentes das OS;
contratao de empresa-fantasma como fornecedor;
despesa sem prvio empenho;
gerenciamento de unidades fora do escopo da Lei 5.026/09;

93

 lenincia da SMS frente a irregularidades cometidas;

divergncia de saldos financeiros;
falta de conciliao bancria;
leitos no cadastrados no CNES;
subutilizao de capacidade instalada;
baixo desempenho;
indicadores sem ponderao;
metas reduzidas injustificadamente;
subestimao de metas;
desconsiderao enviesada de metas;
repasse da parte varivel sem comprovao de desempenho adequado;
comprovao fsica das metas apresentadas no realizada;
indicadores do Pacto Pela Vida no incorporados nos contratos de gesto;
superviso inadequada dos custos contratados;
desarticulao dos rgos de controle da SMS;
falta de transparncia;
estimativas de custo sem embasamento demonstrado;
valor orado sem embasamento demonstrado;
predominncia de metas de eficcia;
indcio de manipulao dos indicadores (gaming);
pronturio eletrnico no instalado;
falha no abastecimento dos sistemas de informao de sade;
desempenho no comprovado;
estabelecimento de metas inoportunas no tempo;
participao de associados de OS na CTA (captura do regulador);
incongruncia na folha de pagamento;
reincidncia da OS em irregularidades apontadas pela CTA;
prestao de servios sem respaldo contratual;
controle preponderantemente finalstico por parte da SMS;

94

O presente trabalho tem como objetivo principal analisar o funcionamento dos principais
mecanismos de controle das organizaes sociais de sade, no caso especfico do Municpio do
Rio de Janeiro. Da anlise efetuada, concluiu-se que os mecanismos de controle se dividem entre
aqueles concentrados no controle finalstico de desempenho (Controle Gerencial e Interno) e
aqueles concentrados em verificar o respeito aos Princpios da Administrao Pblica, sobretudo
a impessoalidade, a moralidade a economicidade (Controle Executivo e Pblico). Notou-se que a
troca de informaes entre os dois grupos ainda precria, haja vista a, muitas vezes indevida,
morosidade da Secretaria Municipal de Sade em responder as recomendaes e questionamentos
feitos pelo Tribunal de Contas, alm de frequentemente ignorar diversos dos apontamentos ou
respond-los de forma insatisfatria. Agrava-se a situao pela falta de transparncia do modelo
de gesto, que praticamente inviabiliza o devido Controle Social, bem como o acompanhamento
do Controle Gerencial e Interno das OSS.
Constata-se que o Controle Externo o mecanismo mais eficaz na identificao de
irregularidades cometidas no mbito dos contratos de gesto, mas, haja vista a resistncia da SMS
em acatar o estabelecido por esse mecanismo, faz-se necessrio o acionamento do Ministrio
Pblico, que portanto configura-se como o mecanismo mais efetivo em interromper prticas
irregulares de gesto. O Controle Interno parece limitar-se a orientar a ao das organizaes
contratadas, mostrando baixa efetividade em coibir prticas irregulares. O sistema de
acompanhamento trimestral dos relatrios de execuo do contrato de gesto impedem o
exerccio efetivo do monitoramento, uma vez que a administrao pblica s tem conhecimento
dos fatos em data bem posterior ao ocorrido. Alm disso, a apresentao de meros relatrios no
se afigura suficiente como mecanismo efetivo de fiscalizao. O Tribunal de Contas aponta a
ausncia de procedimentos de acompanhamento, avaliao ou controle institudos de forma
sistemtica, verificando que os profissionais das reas tcnicas das Subsecretarias no efetuam
nenhuma anlise crtica dos resultados obtidos pelas OS, limitando-se ao recebimento de
relatrios elaborados por tais entidades e ao envio dos mesmos s CTA, de forma que a anlise se
restringe conferncia de quadros sintticos dos indicadores. Demonstra-se assim a fragilidade
estrutural encontrada na SMS, tanto de pessoal quanto de ferramentas adequadas para o controle
e a gesto dos contratos, impossibilitando um adequado acompanhamento das atividades
implementadas e do cumprimento das obrigaes contratuais, notadamente quanto qualidade do
servio prestado e a eficincia da organizao social. A deficincia dos instrumentos legais e a

95

total fragilidade na estruturao interna da Prefeitura e da SMS para dar cabo da qualificao,
seleo, monitoramento e fiscalizao dos contratos de gesto celebrados so campo frtil para a
formao de organizaes criminosas com intuito de desviar recursos pblicos.
Conclui-se que a implementao precipitada do novo modelo de gesto por OSS no
municpio do Rio de Janeiro, respondendo ao momento poltico mais que aos fatores estruturais
necessrios a sua implementao, atraiu empresas privadas inapropriadas prestao de servios
de sade pblica sem recolhimento de lucro e incumbiu aos servidores da SMS realizar uma
tarefa de monitoramento, controle e fiscalizao para a qual no tinham estrutura e preparo para
realizar, acarretando as diversas irregularidades identificadas no mbito dos contratos de gesto.
Trata-se, portanto, de um modelo de insucesso, no sentido de produzir os objetivos do novo
gerencialismo pblico (New Public Management), uma vez que, devido extrema fragilidade e
inadequao do sistema de controle, o modelo acabou por incentivar o comportamento
patrimonialista no mbito da sade pblica carioca, sem produzir os resultados de eficincia e
efetividade esperados. O trabalho atesta a tese de Alcantara (2009) que o foco apenas no
cumprimento de metas e no desempenho dos indicadores pactuados, ignorando-se o controle dos
meios que servem de instrumento para o alcance do bom desempenho, acarreta aumento do
patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira.

96

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100

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Viva Comunidade. Rio de Janeiro. 2011e.
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Inspeo Extraordinria no Contrato de Gesto no.05/2011 com a OS Marca. Rio de Janeiro.
2012b.
______. Tribunal de Contas do Municpio do Rio de Janeiro. Processo 40/6144/2013.
Inspeo Extraordinria no Contrato de Gesto no.30001/2012 com a OS Biotech. Rio de Janeiro.
2013a.
______. Tribunal de Contas do Municpio do Rio de Janeiro. Processo 40/4041/2013.
Inspeo Extraordinria no Contrato de Gesto no.04/2012 com a OS ISAS. Rio de Janeiro.
2013b.
______. Tribunal de Contas do Municpio do Rio de Janeiro. Processo 40/6261/2013.
Inspeo Extraordinria nos Contratos de Gesto no.11/2012 e no.16/2010 com as OS UNIR e
IABAS. Rio de Janeiro. 2013c.
______. Tribunal de Contas do Municpio do Rio de Janeiro. Processo 40/2507/2013.
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2014a.

101

______. Tribunal de Contas do Municpio do Rio de Janeiro. Processo 40/0542/2014.

Inspeo Extraordinria no Contrato de Gesto no.22/2010 com a OS IABAS. Rio de Janeiro.
2014b.
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YIN, R. Case Study Research: Design and Methods. 2 Ed. Thousand Oaks, CA: SAGE
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102

APNDICE

103

INSPEO 40/000.488/2011
CONTRATO DE GESTO N 05/09 e 01/09
- ESF 3.1 e 5.3 VIVA RIO e SPDM
1. Decumprimento de deliberao do Tribunal de Contas;
2. Abastecimento desatualizado do CNES
3. Cadastramento de profissionais em mais de uma unidade de sade
4. Alocao inapropriada de recursos do NASF
5. Inexistncia de equipes do NASF credenciadas
6. Alocao de profissionais em policlnicas antigas (proibido pela Lei das OS)
7. Bens permanentes adquiridos no patrimonializados
8. Falta de superviso dos custos de servios continuados
9. Falta de superviso das aquisies
10. Sobrepreo na contratao de servios continuados (limpeza +29% // manuteno de
equipamentos odontolgicos +25% // portaria +167%)
11. Atividades no realizadas (manuteno predial e de equipamentos mdicos)
12. Compra a maior (material odontolgico 7% a 57% > SMS)
13. Sobrecontratao de pessoal
14. Desrespeito ao cronograma de desembolso
15. No comprovao de recolhimento de tributos
16. Atraso no recolhimento de tributos
17. Pagamento indevido de juros e multa com recursos do contrato (R$264.292,36)
18. No obteno do CEBAS
19. Pagamento desnecessrio de INSS (~ R$ 4 milhes/ano)
20. Indicadores do Pacto pela Vida no incorporados no contrato de gesto
21. Definio de metas sem embasamento
22. Definio de metas irrelevantes (subestimadas)
23. Metas no priorizadas (ausncia de peso)
24. Resultados insatisfatrios nas atividades fins
25. Sistemas de informao no implantados
26. Indcios de avaliao displicente pela CTA
27. Baixo rigor do processo seletivo de OSS
28. Aplicao parcial de repasses vinculados (49,35%)
29. Subfinanciamento da Assistncia Farmacutica Bsica
30. Registro financeiro de expectativas de despesa
31. Dbito indevido de R$3.101.384,95 (beneficirio e destino no identificados)
32. Registros financeiros genricos e duvidosos
33. Divergncia de saldos
34. Realizao de obras indevidas
35. Realizao de emprstimo entre contratos

104

INSPEO 40/005.881/2011
CONTRATO DE GESTO N 02/09
- Teias Manguinhos FIOTEC

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26.
27.

Incluso de produtos no contrato de gesto em desacordo com a legislao (Princpio da

Legalidade)
Conjunto de produtos no apresentado por completo no Plano de Trabalho
Metodologia do projeto no apresentada por completo
Planilha de custos detalhada (dos produtos) no apresentada
Estimativas sem embasamento
Diversos produtos no entregues
Desrespeito ao cronograma pr-estabelecido
Execuo de gastos sem identificao
Execuo de gastos sem justificativa
Indcios de favorecimento, malversao e desvio de recursos
Indcios de gaming
Desrespeito ao oramento estabelecido
Desrespeito ao cronograma de desembolso
Alteraes ilegais no projeto (produtos e oramento)
Alteraes injustificadas no projeto
Sub-execuo dos recursos repassados
Prestaes de Contas no apresentadas
Repasse automtico de recursos (gatilhos ignorados), em discordncia com o contrato
Erros de contabilidade
Materiais permanentes no patrimonializados
Pagamentos em duplicidade
Atividades no descritas
Estabelecimento de metas irrelevantes
Predominncia de metas de eficcia
Indicadores no monitorados
Descumprimento das metas acordadas
Indcios de avaliao displicente pela CTA

105

INSPEO 40/003.782/2011
CONTRATO DE GESTO N 03/09
- UPA Cidade de Deus e Vila Kennedy IABAS

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Descumprimento de deliberao do TCM

No obteno do CEBAS (apenas a SPDM o obteve)
Pagamento desnecessrio de INSS pelas OSS (total de R$150 milhes)
Contratao de servios continuados sem qualquer processo seletivo
Contratao informal de servios continuados
Sobrepreo na contratao de servios continuados (limpeza +58% // fornecimento de gases
medicinais +51% atualmente e +406% anteriormente)
Aquisio de medicamentos no fiscalizada
Aquisio de medicamentos no feito por prego
62
Antieconomicidade na aquisio de medicamentos (+168%)
Desintegrao da cadeia de suprimentos
Fiscalizao do CTA desarticulada da Coordenadoria de Suprimentos
Despesas lanadas em duplicidade (72 registros somando R$1.245.813)
Pagamento indevido de multas e juros (R$113.000)
Realizao de emprstimos entre contratos (29 operaes)
M formulao dos indicadores
Avaliao de indicadores pela CTA no envolve visitas peridicas para verificar a
verossimilhana dos valores apresentados
Parte varivel pouco relevante (5% do contrato de gesto)
Repasse de recursos federais para implantao de UPAs no habilitados pela SMS (deixou de
receber R$22.431.000)
Registros financeiros desatualizados (8 meses aps a prestao do servio)
Falha de alimentao dos dados de produo no SIA
Desarticulao dos setores da SMS no processo de superviso e controle das OSS
Escassez de pessoal na superviso e controle das OSS (2 funcionrios para 8 contratos de 10
UPAs)
Estrutura inadequade de trabalho da superviso e controle das OSS
Funcionrios da OSS participam das Comisses Tcnicas de Avaliao (2 representantes do
IABAS)

62

Consta no retorno de diligncia desse processo que, em verdade, pagou-se R$314.623,87 a mais, no comparativo
com a SMS R$262.425,49 (sobrepreo de 346%) na UPA Vila Kennedy; e R$52.198,38 (sobrepreo de 168%) na
UPA Cidade de Deus.

106

INSPEO 40/005.880/2011
CONTRATO DE GESTO N 11/10
- ESF 1.0 GLOBAL

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63
Qualificao inadequada ;
64
Edital mal formulado ;
65
Contrato mal formulado ;
Incongruncia entre edital e contrato;
Cronograma de desembolso incompleto;
Falta de transparncia acerca dos termos contratuais;
Aditamento injustificado;
Repasse de recursos contratuais para a CAP;
Alteraes injustificadas dos termos contratuais;
Ausncia de relatrio comparativo das metas previstas e realizadas;
Falta de transparncia acerca das prestaes de contas;
Incongruncias nas prestaes de contas;
Ausncia de documentos fiscais que comprovem os fatos apresentados nos relatrios
financeiros;
Recebimento dos repasses em banco diferente do estabelecido no Edital;
Descumprimento do cronograma de desembolso (atraso nos repasses e repasses
despadronizados);
Repasse indevido da parte varivel;
Reteno indevida de ISS nos repasses;
Regularidade fiscal no comprovada;
Recolhimento de tributos no realizado em alguns meses;
Recolhimento inconsistente de tributos;
No obteno do CEBAS;
Registro financeiro de expectativa de despesa (provisionamentos);
Termo de permisso de uso de bens pblicos no celebrada;
Bens permanentes da unidade de sade no inventariados (nem previa, nem posteriormente);
Bens permanentes adquiridos no patrimonializados;
Ausncia de relatrio patrimonial nas prestaes de contas de alguns meses;
Incongruncia entre os relattios financeiro e patrimonial;
66
Alocao inapropriada de recursos ;

63

No ultrapassa a barreira entrada de 2 anos de experincia; 14 processos ajuizados contra a ONG originria;
indcios de m situao econmico-financeira; contratou consultora para elaborar a proposta apresentada
64
Ausncia de indicao das unidades a serem cobertas pelo contrato e as condies em que se encontravam.
65
Ausncia de indicao das unidades a serem cobertas pelo contrato e as condies em que se encontravam;
ausncia de clusula especfica no que se refere ao valor contratado; ausncia da data de celebrao do instrumento;
condies de pagamento no informadas; condicionantes para liberao da parte varivel no previstos.

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30.
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32.
33.
34.
35.

Incongruncias no pagamento de pessoal;

Contratao de servios continuados sem processo seletivo (ou prego eletrnico);
Contratao ilegtima de assessoria, consultoria e auditoria;
Metas no priorizadas (ausncia de peso dos indicadores);
Descumprimento das metas acordadas (recebeu a parte varivel apenas uma vez);
Sistema de informaes no implantado;
Falta de transparncia acerca da aquisio de equipamento (notas fiscais da compra de
instrumental odontolgico no apresentadas);
36. Cadastramento de profissionais em mais de uma unidade de sade
37. Retroatividade formal (assinatura ocorreu 37 dias aps a data formal);
38. Contratao sem cobertura contratual;
39. Realizao de despesa sem prvio empenho;

66

Como R$65.355,92 gastos com reforma da nova sede da OSS ; gastos acima do teto estabelecido para a Gesto do
TEIAS em sete ocasies, sendo solicitada a devoluo de R$523.068,30; impropriedade no pagamento referente a
implantao de pronturio eletrnico.

108

INSPEO 40/006.526/2011
CONTRATO DE GESTO N 02/11
- ESF 5.1 IABAS
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Respostas evasivas ao controle externo, por parte da SMS

Alocao inapropriada de recursos (do aditivo das UPA na ESF 5.1)
Desrespeito ao cronograma de desembolso (atraso nos repasses)
Contratao de servios continuados sem processo seletivo
Contratao de servios sem definio de Projeto Bsico ou Termo de Referncia
67
Contrato de servios de limpeza sem especificao do valor global despendido
Repetio dos termos contratuais pactuados antes da gesto por OS
Sobrepreo na contratao de servios de limpeza em 35% (despesa a maior de R$559.738)
Aumento injustificado (de 70%) na contratao de profissionais de limpeza
68
Sobrepreo estimado na contratao de servios de manuteno predial em R$1.164.000
Aumento injustificado no valor do contrato de manuteno predial
Variao no preo de contratao de ambulncia em 113%
Sobrepreo na contratao de servios de digitao em 83% (despesa a maior de R$677.040
por ano)
Sobrepreo na contratao de servios de vigilncia/portaria de 62% a 71% (despesa a maior
de R$1.069.404 por ano)
Sobrepreo na locao de veculos de 114% a 265%
Demonstra pior economicidade que a SMS
Reduo injustificada das metas estabelecidas
Repasse da parte varivel sem comprovao de cumprimento das metas
Retrocesso de resultados Baixo desempenho (dos 15 indicadores somente 6 foram
atingidos)
Desconsiderao enviesada de indicadores para avaliar o desempenho geral da OS (7
69
indicadores)
Subestimao de metas (consultas mdicas 51% da estabelecida no Pacto Pela Sade)
Pagamento indevido de tributos em atraso (52% dos casos prejuzo de R$483.000)
Aquisio de servios e produtos no especificados
Contratao de empresa de consultoria sem autorizao (R$853.565,75)
Contratao de consultoria cujo scio era um dos diretores do IABAS
Atraso na instalao dos Pronturios Eletrnicos
Atraso no abastecimento dos indicadores
Alimentao deficitria do sistema de informao ambulatorial

67

Especifica apenas o custo unitrio do servente, impossibilitando mensurar as despesas com servio de limpeza
mensal.
68
Recomenda que a SMS suspenda temporariamente, por prudncia, o contrato celebrado.
69
a metodologia de clculo da pontuao da OS mascara o resultado efetivo alcanado

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Avaliao de desempenho no realizada no incio do contrato

M formulao das metas de desempenho (desestmulo ao aumento de produtividade)
M elaborao dos indicadores
Evoluo insignificante da cobertura de populao
70
Metade das equipes de sade da famlia no tm mdicos
Subcontratao de pessoal (atividade-fim) 46% dos repasses
71
Excesso de contingente na gesto do TEIAS (atividade-meio) 26% dos repasses
Incompatibilidade da folha de pessoal
Planejamento inconsistente (entre cronograma de desembolso e metas fsicas)
Inexistncia de sede ou filial no MRJ
Fiscalizao para qualificao mal realizada
Realizao de emprstimos entre os contratos de gesto (saldo lquido no devolvido de
R$2.025.006,10)
Remunerao do diretor da OS incompatvel com o mercado (R$31.042)
Desarticulao dos setores da SMS responsveis pela fiscalizao das OS
Inexistncia de acompanhamento dos preos praticados pelo IABAS
Falta de integrao entre as CAP
Recusa da SMS em debater os indicadores com o TCM

No caso especfico da gesto do IABAS nas unidades bsicas no mbito da CAP 5.1, iniciada
em fevereiro/10, o relatrio e os documentos em anexo evidenciam que os resultados alcanados
pela entidade no se coadunam com as pretenses da Lei 5.026/09 e do material do MARE.

70

Verifica-se que o modelo de gesto por OS no apresentou melhorias significantes nesse percentual. A falta de
segurana ainda o principal limitador para o preenchimento das equipes (reas de risco), alm de distncia e carga
horria de 40 horas.
71
Consumindo recursos muito superiores aos celebrados pela Secretaria, sendo que esta administra at 10 unidades a
mais que aquela.

110

INSPEO 40/005.099/2012
CONTRATO DE GESTO N 03/11
- ESF 5.2 IABAS
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Operacionalizao de UBS que no possuem ESF (contrrio Lei das OS)

Desrespeito ao cronograma de desembolso (atraso e pagamento a menor)
Incompatibilidade na prestao de contas (repasses no batem; lanamento a maior do
pagamento de tributos, em R$259.492,37)
Despesas com pessoal (atividade-fim) abaixo do estabelecido no programa
Despesas com gesto do TEIAS acima do previsto
Gasto excessivo com adaptaes de unidades e contratos de consumo
72
Superposio do prazo de vigncia de dois instrumentos contratuais
Emprstimo entre contratos de gesto
Incapacidade da SMS de efetivar suas recomendaes (interrupo de emprstimos entre
contratos e recomendao que os preos praticados tomem referncia os valores contratados)
Incapacidade da CTA de corrigir problemas de gesto identificados
Pagamento inadequado de juros e multa, por atraso de tributo (R$351.208,08)
Pagamento em duplicidade do salrio da Diretora Mdica
Inconstncia no valor pago para aluguis de imveis
Alocao inadequada de recursos (ex.: salas adicionais na sede)
Sobrepreo dos servios de vigilincia (9% mais caro que a SMS)
Sobrepreo dos servios de portaria (20% a 83% mais caro que a SMS)
Sobrepreo dos servios de digitao (76% mais caro que a SMS)
Sobrepreo dos servios de limpeza (33% mais caro que a SMS)
Aumento de 200% no preo dos servios de manuteno predial
Sobrepreo na locao de veculos (com relao SMS)
Despesas sem formalizao contratual
73
Indicadores no informados (13 de 16 1 trimestre/.11)
Desconsiderao de indicadores na avaliao de desempenho (8 no 1 trimestre/.11)
74
Baixo desempenho da OS em algumas reas
75
Baixo desempenho geral das unidades de sade (nenhuma alcanou a meta)
76
Baixo desempenho individual das equipes

72

Possibilidade de despesas em duplicidade no pagamento de salrios (R$1.398.572,05); tributos (R$984.992,87);

servios continuados (R$482.897,84); e rescises contratuais (R$59.847,42).
73
No se aplicam ao perodo. Um deles foi simplesmente omitido.
74
A utilizao do contrato de gesto e o acrscimo das ESF no melhorou os resultados do programa de tuberculose.
75
Alguns resultados prximos ou iguais a 0%.
76
De um total de 94 equipes, apenas 12 atenderam a pelo menos 1 dos procedimentos, dentre as quais apenas 5
conseguiram atingir a meta mnima, fazendo jus ao incentivo.

111

INSPEO 40/007.476/2012
CONTRATO DE GESTO N 05/11
- UPA Senador Camar MARCA
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Operao Assepsia
7778
Simulao do processo seletivo de contratao de fornecedores
Sobrepreo de 4,5% no servio de vigilncia (com relao SMS)
Processo seletivo mal formulado (servios e valores mensais no detalhados)
Desrespeito s clusulas do contrato de fornecimento de refeio
Fornecimento de refeio a valores considerados impraticveis (muito abaixo do razovel)
Superfaturamento do fornecimento de refeies de R$149.000
Falta de transparncia quanto aos servios contratados (fornecimento de gases medicinais)
Sobrepreo de 31,57% no fornecimento de gases medicinais (com relao SPDM)
Sobrepreo de 8% na locao de ambulncia UTI (com relao SPDM)
Sobrepreo de R$110.250,05 nos servios de exames laboratoriais79
Superfaturamento dos exames laboratoriais em R$21.447,92
Indico de contratao de empresa fantasma (sede no localizada)
Indcio de direcionamento na contratao da empresa de informtica (relao entre scios)
Aquisio de medicamentos sem qualquer critrio ou lgica (no promove preges)
Sobrepreo de 26% a 42% na aquisio de medicamentos (~SMS) + R$21.986,36
Contratao de consultoria sem prestao de servio pela mesma80 - valor de R$455.000
Utilizao de contas bancrias irregularmente para movimentao financeira
Saldo financeiro negativo de R$750.298,38
Relatrio financeiro no demonstra repasse no valor de R$2.343.600 (no identificados)
Contratao de profissional cooperativo sem amparo legal
81
Sobretaxao pela cooperativa para contratao de profissionais de sade em R$85.000
Pagamento indevido de R$60.000 cooperativa ttulo de rateio de dispndio
Falta de transparncia quanto remunerao dos cargos de chefia
Parmetros de remunerao inexistentes
82
Fragilidade do ambiente de controle da SMS
Acesso restrito ao Painel de Gesto da FGV (TCM sem acesso)
Falta de transparncia quanto aos processos seletivos e contratos celebrados

77

Relao entre as empresas concorrentes, seus respectivos scios e a OS Falta de imparcialidade e transparncia e
direcionamento dos processos seletivos.
78
Indcio de direcionamento na contratao de servios de informtica, consultoria e exames laboratoriais relao
identificada entre os scios da fornecedora e da OS.
79
Exemplos: 55% no hemograma; 344% na dosagem de Tropina; 90% na dosagem de sdio e potssio.
80
Indcio de que tenha sido contratada para remunerar indevidamente um dos scios da OS.
81
A taxa de administrao lquida efetiva de 31% abusiva (contra os 18% pactuados), sendo a taxa mxima
tolervel de 10% .
82
Decorre de uma questo organizacional, estrutural, mas, principalmente, por orientar-se apenas para o
acompanhamento de resultados, negligenciando a verificao efetiva da aplicao dos recursos sob o aspecto da
eficincia e economicidade, dando margem ocorrncia de irregularidades cometidas pelas OS.

112

INSPEO 40/006.261/2013
CONTRATO DE GESTO N 11/12 e 16/10
- PADI UNIR e IABAS

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SMS deixou de receber R$1.541.520 do Governo Federal p/ financiar a ateno domiciliar

Descumprimento do contrato (as 10 equipes do PADI no foram implantadas e no houve
abatimento proporcional de R$491.832)
Qualificao inadequada (fere clusula de barreira por experincia) de ambas as OS
Sobreposio de personalidades jurdicas (Centro Cientfico e Cultural Jlio Pires e Pronep
Lar Internao Domiciliar LTDA.)
Inadequadao do PADI ao Novo Modelo de Gesto
Processo de seleo mal formulado (prioriza outros critrios em detrimento da experincia)
Despesas bancrias no previstas contratualmente no valor de R$5.702.189,49 pela UNIR e
83
R$1.343.428,71 pelo IABAS
Realizao de emprstimo entre os contratos de gesto
Saldo lquido no devolvido da realizao de emprstimos de R$170.683,66
Combate inefetivo da SMS contra a prtica de irregularidades
Despesa excessiva com aquisio de equipamentos e bens permanentes (24,3%)
84
Investimento inadequado na sede da UNIR no valor de R$112.616,35
Equipamentos e bens permanentes adquiridos no patrimonializados (em ambos contratos)
85
Despesas com pessoal em desacordo com a previso contratual (12,15% abaixo pela UNIR
e 44,6% acima pelo IABAS)
Pagamento indevido de juros e multa no valor de R$39.656,43 (UNIR) e R$169.913,60
(IABAS)
Controle ineficiente da SMS sobre o recolhimento de tributos em dia
86
Resistncia contra requerimento de informao realizado pelo TCM por ambas OS
Sobrepreo na locao de automveis em R$247.692,80 (UNIR) e R$273.254,40 (IABAS)
87
Superfaturamento na locao de automveis em R$75.312
88
Irregularidade na prestao de contas
Direcionamento na contratao de Servios Tcnicos Especializados (Pronep)
Emisso de cheques no nominais (contrariando determinao do BACEN)

83

Mais de 99% relacionadas a pagamentos e a cesses de emprstimos em ambos os casos.

Aquisio de 47 computadores, contra 24 previstos no edital, sendo 20 alocados na sede da OS; alm de pronturio
eletrnico, mobilirio e equipamentos diversos de telecomunicao.
85
Esperados, devido a no implantao das 7 equipes.
86
Relativo aos processos seletivos de contratao de fornecedores.
87
Automvel cedido sede, no previsto contratualmente.
88
Valor total pago com a locao de automveis no condiz com o valor apresentado em ambos os casos; falta
detalhamento adequado e carecem os respectivos documentos comprobatrios.
84

113

23.
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37.
38.
39.

Realizao de reformas na sede da Pronep

Realizao de despesas abaixo do valor mdio repassado
Aquisio de bens e servios em desconformidade com o Regulamento de Compras da UNIR
Falta de transparncia na aplicao do percentual de distribuio do rateio das despesas da
sede
Contratos de prestao de servios e documentao de compras no enviadas CTA
Realizao de despesas sem discriminao
Cesso parcial ou total do contrato de gesto (do IABAS Pronep)
Desrespeito ao cronograma de desembolso (IABAS)
Divergncia de saldos financeiros
89
Despesas inadequada com honorrios advocatcios
Divergncia no clculo de rateio das despesas da sede (entre SMS e OS)
Dificuldade de controle dos gastos com despesas indiretas
Divergncia entre a carga horria semanal praticada e contratada (de 20 a 50 horas semanais
contratadas a maior)
Falta de transparncia quanto a contratao de servios advocatcios
Irregularidades identificadas no motivam interrupo do repasse da parte varivel
Incapacidade da SMS de fazer valer seu ponto de vista administrativo frente OS
Valor glosado pelo CTA no devolvido pela OS

89

A empresa de advocacia presta diversos servios OS exclusivamente com recursos do contrato do PADI,
acarretando uma depespa a maior que aquela praticada pela UNIR na mesma situao de R$13.180 por ms (1.600%
a mais).

114

INSPEO 40/006.144/2013
CONTRATO DE GESTO N 01/12
- HM Pedro II e CER Santa Cruz BIOTECH

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16.

Incompatibilidade entre ato constitutivo da OS e a Lei das OS90

Qualificao inadequada (clusula de barreira de experincia)91
Fraude documental (autodeclarao de capacidade tcnica)
Sede em estado de abandono e com endereo de difcil localizao
Estimativa orada de custo hospitalar sem demonstrao de memria de clculo e fontes de
consulta
Inconsistncias no processo seletivo apontadas pela CODESP92
Processo seletivo questionado pelas demais OS participantes
Fragilidade do Decreto que dispe sobre a qualificao das OS93
Variabilidade dos critrios de julgamento dos processos seletivos94
Inconsistncia entre as etapas de Qualificao e Seleo95
Falha de elaborao do Projeto Bsico96 (evidente falha de planejamento pela SMS)
Repasse da parte varivel do primeiro trimestre sem necessidade de atestar bom desempenho
Realizao de empenho antes da assinatura do contrato, no valor de R$97.433.045,1097
Descumprimento do cronograma de desembolso
Atraso da inaugurao oficial da unidade
Atraso nos repasses estaduais SMS

90

No que diz respeito patrimonializao dos equipamentos e bens adquiridos com recursos pblicos.
Conclui-se que os critrios adotados e as documentaes apresentadas para comprovar a experincia da OS
Biotech para fins de qualificao, mostraram-se insuficientes para atender Lei 5.026/09, pois violaram princpios
que devem nortear a Administrao Pblica em especial da isonomia, da impessoalidade e da moralidade.
92
Comisso de Programao e Controle da Despesa.
93
O regulamento vigente possibilita que a capacidade tcnica da OS, no mbito do julgamento das convocaes
pblicas, pode ser comprovada somente por meio de seu corpo dirigente (no caso, o sr. Valter Pelegrine Jnior). A
no apresentao de documentao comprobatria referente experincia da OS Biotech na gesto em sade pblica
uma falha inerente etapa de qualificao. O dispositivo citado aplica-se somente na fase do processo seletivo, no
alcanado a etapa anterior de qualificao, na qual imperiosa a demonstrao de experincia da pessoa jurdica
requerente. A opo permitida pelo Decreto tambm d margem a adoo de critrios distintos no julgamento do
processo seletivo.
94
Enquanto na seleo para o Pedro II, a adoo somente da experincia do responsvel tcnico da OS Biotech foi
decisiva para sua vitria, obtendo pontuao acumulada de 1,7; na seleo do Evandro Freire, a adoo somente da
experincia da PJ Biotech, ignorando a experincia de seu corpo dirigente, garantiu-lhe nota 0, atestando a vitria de
outra OS.
95
A documentao aceita pela COQUALI para qualificar a OS foi rejeitada pela Comisso de Seleo para atestar
sua expertise em gesto de sade pblica.
96
Etapas de execuo a serem cumpridas pela contratada no processo de implantao da unidade no foram
detalhadas; custos unitrios e parmetros quantitativos no foram revelados, abrindo margem para aquisies
excessivas e sem vinculao ao objeto contratado (exemplo, 30 tablets da Samsung por R$49.170); todos
contrariando o disposto na Lei das Licitaes.
97
85,95% da despesa prevista para 2012.
91

115

17. Repasse estadual a menor (em R$15 milhes)

18. Documentao comprobatria pertinenten ao cumprimento das metas no apresentada
19. Proposta de renovao do cronograma de desembolso financeiro (com reduo de valor em
31%), no aceita pela OS, sem justificativas identificadas pelo TCM
20. Modificao do cronograma de desembolso no formalizada
21. Fragilidade da SMS frente OS
22. Divergncia entre os saldos (falta de conciliao bancria)
23. Tomada inadequada de emprstimo
24. Falta de comprovao dos crditos relativos aos emprstimos (totalizando R$304.691,47)
25. Atraso de pagamento de fornecedores (medicamentos, insumos e servios)
26. Atraso de pagamento de funcionrios
27. Alta despesa com pagamento de dvidas98
28. Desequilbrio no fluxo de caixa99
29. Evidncias de m gesto financeira100
30. Falta de proviso para o pagamento de 13o salrio
31. Pagamento indevido de multas e juros por recolhimento de tributo em atraso no valor de
101
R$419.000
32. Falha na fiscalizao pela CTA
33. Utilizao do contrato de gesto pela SMS para eximir-se de obrigaes exclusivas102
34. Sobrepreo dos equipamentos adquiridos pela SMS
35. Superestimao dos recursos repassados para investimento (saldo de R$12.508.678,72)103
36. Saldo excedente na parcela de investimento gasto com despesas de custeio de
R$8.965.433,77
37. Aquisio de equipamentos pela SMS sem licitao
38. Equipamentos adquiridos pela SMS no patrimonializados
39. Cesso de equipamentos adquiridos sem termo de cesso de uso
40. Equipamentos adquiridos pela SMS no descontados da parcela de investimento repassada
OS
41. Equipamentos e bens permanentes adquiridos pela OS no patrimonializados
42. Variao do preo unitrio de aquisio de monitor de sinais (despesa a maior de R$129.500)
43. Aquisio de 13 mesas cirrgicas excedentes capacidade instalada do centro cirrgico
44. Aquisio de 14 camas fawler excedentes capacidade instalada de leitos
45. Sobrepreo na aquisio de equipamentos pela OS104
98

Em agosto de 2012, a Biotech pagou R$1.105.993,26 (cerca de 10% do total dos dispndios realizados no ms) a
um nico fornecedor relativo a dvidas contradas nos meses de maro a junho.
99
Em um nico ms, a OS gerou uma despesa superior a R$19 milhes, aproveitando-se do repasse efetuado no
mesmo ms no valor de R$19.838..754,87 lembrando-se que o valor mensal estimado de aproximadamente
R$9.700.000
100
Apesar de manter contrato de prestao de servios contbeis com profissional autnomo no valor mensal de
R$25.200
101
Mais do que a SMS gastou com 4 aparelhos de raio-x portteis e 1 aparelho de ultrassonografia com Doppler de
ltima gerao.
102
Em especial no que se refere compra de bens permanentes para a montagem das unidades de sade sob sua
administrao.
103
Aproximadamente 44% dos itens relacionados a equipamentos mdicos estimados superaram os preos de compra
em mais de 80%, alguns chegando a variaes inaceitveis (respirado de transporte para adulto estimado em R$30
mil, com valor de compra R$8.046,50).
104
16% em 14 carros de anestesia; 41% em 120 esfignomanmetros; 32% em 15 respiradores neonatal

116

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M conservao das instalaes fsicas da unidade

Mau funcionamento da cmara frigorfica (desrespeitando os padres da ANVISA)
Falta de fiscalizao dos servios prestados pela unidade105
Seguro no contratado pela OS (desrespeitando o contrato de gesto, com recursos previstos)
Manuteno dos pronturios e documentos mdicos assistenciais herdados da gesto estadual
no realizada pela OS (desrespeitando o contrato e gerando despesa indevida de
R$1.563.999,98 p/a SMS)106
Folha de pagamento sem especificao da especialidade do mdico
Carncia de mdicos especialistas compensada pela contratao de clnicos gerais107
Incongruncias nas folhas de pagamento
Despesas com pessoal muito acima do previsto (concesso de benefcios no previstos na
proposta108 e remunerao desproporcional109)
Indefinio dos critrios de concesso de benefcios110
Baixa aderncia do ponto eletrnico111
Duplicidade de pagamento de pessoal (89 mdicos de 419)
Descumprimento da carga horria contratada (47 mdicos de 89)
Acumulao de carga horria incompatvel (55 mdicos de 419)112
Conflito de interesses na gesto farmacutica (sobreposio de responsabilidade em
entidades de natureza distinta lucrativa e assistencial)113
Inutilizao do sistema de controle de estoque114
Desvio de finalidade na aquisio de medicamentos115
Aquisio de medicamentos sem qualquer critrio no processo de compra (variabilidade de
preos e empresas116)
Sobrepreo de 310%, em mdia, na aquisio de medicamentos (+ R$1.466.853,66)117

105

Diretor de infraestrutura do hospital, o qual acompanhou a inspeo, afirmou desconhecer os problemas no

frigorfico, pois tinha assumido o cargo h pouco tempo.
106
SMS no previu esse volume de documentos, expondo mais um exemplo de falta de planejamento.
107
81% dos mdicos do complexo Pedro II no tm qualquer registro de especializao, no obstante se tratar de um
hospital de alta complexidade com emergncia, pediatria, unidade de terapia intensiva adulto, peditrica e neonatal.
Nenhum dos mdicos do CER Santa Cruz possui especializao em medicina intensiva.
108
Representam 27% do total das despesas com pessoal estimadas originalmente pela OS. 21% dos empregados
contratados receberam esse auxlio, e 80% desse total recebeu crditos superiores a R$3.000
109
Remunerao individual pode chegar at R$43.655 as despesas totais com os 55 mdicos chegam a
R$1.105.561 em um ms, correspondendo a 17% de todos os gastos com RH no perodo, sendo que representam
apenas 2,79% do nmero de funcionrios.
110
Variao de valores de R$300 a 19.750, cedidos em benefcios.
111
Embora exista um instrumento que monitora a assiduidade dos funcionrios, na prtica, o modelo de gesto que
predomina definido de forma subjetiva pelas chefias imediatas.
112
14 dos 55 superam a jornada semanal de 120 horas, o que equivale a trabalhar em planto ininterrupto de segunda
a sexta.
113
O responsvel pela Farmcia no Complexo Pedro II tambm atua no Hospital Ronaldo Gazolla.
114
79% das notas fiscais de aquisio de material mdico hospitalar no constam no sistema, somando
R$5.002.048,55, alm de indcios de pagamento em duplicidade.
115
75% dos medicamentos adquiridos no constam no sistema de controle do almoxarifado, representando
R$4.999.461,13, havendo indcio de que tenham sido desviados para o Ronaldo Gazolla (administrado com fins
lucrativos pelo mesmo grupo)
116
Exemplo: o Cloridrato de Midazolam, comprado por R$1,74 pela SMS, foi adquirido por R$4,42 em uma
situao e por R$13,09 em outra (196% acima da primeira compra e 652% acima da SMS).
117
93,75% dos itens pesquisados foram adquiridos por preos superiores aos constantes no Registro de Preos da
SMS, descumprindo-se a norma legal, havendo ainda indcios de pagamento em duplicidade.

117

65. Indico de aquisio de medicamentos em empresa fantasma118

66. Pagamentos em duplicidade (R$16.224,10 em materiais de consumo e R$76.832,98 em
medicamentos)
67. Falta de transparncia quanto a contratao de servios continuados119 120
68. Falta de fiscalizao pela OS das tarefas desempenhadas pelas empresas contratadas
69. Irregularidades no processo seletivo de servios de anlise laboratorial, limpeza e engenharia
clnica
70. Indcios de favorecimento na contratao de fornecedores (medicamentos, exames
laboratoriais, limpeza, engenharia clnica)
71. Contratao irregular de fornecedor (sem licena de funcionamento para atuar no MRJ)
72. Indcios de superfaturamento dos exames laboratoriais (estimativa de gastos a maior de
R$4.617.772,4)
73. Indcios de superfaturamento nos servios de engenharia clnica (estimativa + R$2.666.400)
74. Controle insuficiente da execuo contratual121 (sobrecarga dos servidores membros da CTA
e carncia de pessoal qualificado para fiscalizar os contratos)122
75. Impropriedades na prestao de contas
76. Inefetividade da CGM em corrigir as irregularidades por ela identificadas
77. Baixo desempenho no cumprimento das metas123
78. Rejeio de 93% das AIH apresentadas (compromentendo o faturamento dos servios
perante o SUS)
79. Leitos do CER Santa Cruz no cadastrados (67)124
80. Operao Ilha Fiscal

118

At outubro de 2012, prevalecia apenas um fornecedor de medicamentos, cuja sede possui instalaes
incompatveis ao volume de vendas efetuadas, localizada no mesmo municpio da empresa GPS Sade, do mesmo
grupo econmico que a Biotech.
119
Indcios de que a contrao se deu sem a existncia de projeto bsico e planilha de custo.
120
Diversas notas fiscais no foram identificadas.
121
Na maioria dos relatrios da CTA no h quaisquer registros de inconsistncias existentes, se limitando a
autorizar os repasses da parcela fixa em carter de urgncia.
122
3 dos 5 funcionrios que mais atuaram nas reunies da CTA no pertencem ao quadro da Prefeitura e dos 9
membros designados, somente 1 tem formao em contabilidade, sendo os demais vinculados rea tcnica e
assistencial.
123
Metas mnimas no alcanadas, sendo a maioria abaixo de 25%, incompatveis com os gastos apresentados.
Somente os exames de tomografia e raio-x atingiram a produo mnima prevista.
124
Impacto direto na regulao dos leitos, pois o SISREG leva em considerando esse cadastro no CNES para
disponibilizar vagas aos usurios do SUS, significando que os mesmos no so devidamente oferecidos via
regulao.

118

INSPEO 40/004.041/2013
CONTRATO DE GESTO N 04/12
- Maternidade Maria Amlia ISAS
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Operao Atenas
Escolha da modalidade de seleo em descumprimento com o Regulamento do ISAS
Irregularidades nos processos de seleo (limpeza)
Direcionamento na contratao de assessoria tcnica (grau de parentesco entre os scios)125
Indcio de contratao de empresa fantasma
Seleo de fornecedores no segue critrios objetivos e no se d por concorrncia
Variabilidade nos preos fornecidos
Subfinanciamento da Rede Cegonha Carioca pelo SUS
Superfaturamento dos servios de vigilncia (44% com relao a SMS R$125.027,80)
Superfaturamento dos servios de limpeza (25% a 77% R$169.732,80 + R$145.519,98)
Superfaturamento dos servios de alimentao (R$130.000)
Fiscalizao dos servios prestados pela OS inexistente
Ociosidade de enxoval adquirido
Superfaturamento nos servios de exame de imagem de R$184.392
Superfaturamento na aquisio de materiais mdico-cirrgicos (17,41% R$18.138,31)
Indcio de superfaturamento nos servios de exames laboratoriais (R$528.742,52)
Superfaturamento na aquisio de medicamentos (31,42% R$25.464,13)126
Indcio de pagamento de pessoal por meio de PJ
Gasto excessivo com passagens areas, viagens e hospedagens127
Pagamento indevido de juros e multa por atraso no recolhimento de tributos (R$118.856,30)
Controle ineficiente da SMS sobre o recolhimento de tributos
Rejeio de alto percentual de procedimentos pelo TABNET/SIA na fase inicial128
Realizao de procedimentos por fora do sistema de regulao (48%)
Baixa eficincia na ocupao da capacidade instalada
Leitos irregularmente cadastrados (34)
Desempenho inferior ao Carmela Dutra129
Subutilizao do potencial da maternidade pela OS
Expectativa de aumento das despesas
Dano financeiro estimado em R$917.000
Controle preponderamente finalstico por parte da SMS130
Acesso restrito ao Painel de Gesto (TCM com acesso parcial)
M formulao das metas
Falta de transparncia quanto a taxa de ocupao dos leitos e tempo mdio de permanncia

125

Servios totalizam R$2.088.329,54

85% dos itens avaliados foram adquiridos por valores superiores aos constantes no Registro de Preos da SMS.
127
76% do valor adquirido com medicamentos
128
Demora na elaborao da Ficha de Programao Fsica Oramentria falha de planejamento.
129
As evidncias indicam que a Maternidade Carmela Dutra mais produtiva, utilizando com mais eficincia sua
capacidade instalada. Resultados alcanados no se coadunam com as pretenses da Lei das OS.
130
Em detrimento da verificao da efetiva aplicao dos recursos por parte das OS eficincia e economicidade
126

119

INSPEO 40/002.507/2013
CONTRATO DE GESTO N 07/12
- CER Leblon SEB

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Estimativa de custo de pessoal no fundamentada

Depesa de pessoal ultrapassa a previso inicial131
Controle de frequncia no realizado132
Depesa com investimento ultrapassa a previso inicial (17,69%)
Aquisio de bens permanentes sem aprovao prvia da SMS
Termos de Permisso de Uso no identificados
Inventrio inexistente (equipamentos, bens, medicamentos, materiais)
Equipamentos e bens permanentes no patrimonializados
Aplice de seguro no localizada
Leitos no cadastrados (6)
Subutilizao da capacidade instalada (taxa de ocupao de 65%)
Baixa produtividade de atendimentos/ms (4.258 contra os 18.000 estabelecido em Termo de
Referncia)
Processo de escolha de fornecedores no identificado
Classificao contbil de despesas inadequada
Descumprimento do cronograma de desembolso (acarretando atraso de pagamento de
fornecedor)133
Despesas com exames laboratoriais acima do previsto (193%)
Sobrepreo nos exames laboratoriais de 149,23% (R$152.657,63)
Despesas com informtica acima do previsto (92%)
Despesas com vigilncia acima do previsto (44%)
Sobrepreo na vigilncia de 36,81% (R$25.266,72)
Sobrepreo na lavagem de roupas
Despesas com limpeza acima do previsto (12,7% a 32,5%)
Sobrepreo na vigilncia de 25,83%
Sobrepreo na hemodilise prolongada
Potencial de economia de R$1.602.587,10
Despesas de assessoria administrativa no previstas contratualmente e descriminadas
(R$786.703,38)
Depesas com gesto do CTI no previstas contratualmente (R$112.932,32)134
Planejamento inadequado (gastos acima da previso num total de R$576.255,18)
Sobrepreo na aquisio de medicamentos (66,74% R$45.841,25)

131

Foram contratados profissionais aproximadamente 34,86% mais caros que o inicialmente previsto.
Entretanto, durante visita unidade, verificou-se que todos os mdicos plantonistas escalados para o perodo
estavam presentes e em atividade.
133
Atrasos e repasse a menor.
134
Legitimidade questionada, haja vista a declarao de experincia da OS.
132

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Variao no preo dos medicamentos

Ineficincia no mecanismo de compra de medicamentos
Controle de estoque desalinhado
Fragilidade do controle de estoque
Falta de espao na farmcia central Planejamento estrutural inadequado
Repasse da parte varivel sem avaliao de desempenho
Realizao de emprstimos matriz
Saldo lquido negativo de R$430.000 decorrente de emprstimos realizados

121

INSPEO 40/000.542/2014
CONTRATO DE GESTO N 22/10
- UPA Madureira e Costa Barros IABAS
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Descumprimento do cronograma de desembolso (atraso e repasse a menor)

Despesas com salrios abaixo da previso contratual
Despesas com salrios + Remunerao de Pessoal Autnomo135 acima da previso contratual
Despesas com exames laboratoriais e de imagem acima do previsto (52,97% e 42,60%)
Despesa com locao de veculos e ambulncia acima do previsto (M)
Despesas eltricas acima do previsto (29,12%) (CB)
Despesas com limpeza acima do previsto (19,72%) (CB)
Locao de veculos de passageiros sem previso contratual (R$212.110,03)
Realizao de despesa sem prvio empenho
Realizao de emprstimos entre contratos de gesto
Incapacidade da SMS de inibir prticas consideradas irregulares
Prevalncia de contratao emergencial (12 de 17, contra 5 precedidos por processo seletivo)
Falta de transparncia quanto a contratao de servios continuados
Sobrepreo nos servios de limpeza (R$412.536,66)
Sobrepreo nos servios de vigilncia
Superfaturamento dos servios de alimentao (R$734.250,67)
Sobrepreo dos exames de imagem (R$219.943,20)
Planejamento inadequado (estimativa de demanda de imagem muito acima da demanda
efetiva)
Sobrepreo dos exames laboratoriais (R$952.248,26)
Sobrepreo na aquisio de medicamentos (R$135.669,67 estimado R$428.368 no total)
Aquisio de medicamentos sem critrio nem lgica de compra
Variao no preo de aquisio de medicamentos
Controle de estoque e almoxarifado inadequado (R$202.045,31 em medicamentos no
encontrados na farmcia)
Duplicidade de lanamento de despesa nos relatrios financeiros (R$19.825,07)
Acesso de outros funcionrios no almoxarifado (comprometendo o controle interno dos
estoques)
Diversos itens em falta
Ausncia de espao para alguns setores (farmcia, setor de documentao, estacionamento)
Pagamento indevido de juros e multos por atraso no recolhimento de tributos (R$539.989,27)
Poucas rejeies de produo apresentada
M gesto de pessoal
Falta de transparncia quanto ao controle de ponto dos funcionrios
Fragilidade no controle de ponto
Mau planejamento da implantao das UPA
Funcionamento anterior a assinatura do contrato de gesto
Desrespeito ao Regulamento prprio na contratao de servios continuados

No previstos em contrato por serem destinado a excepcionalidades, os gastos ultrapassam as estimativas.

122

INSPEO 40/004.293/2014
CONTRATO DE GESTO N 06/12
- HM Evandro Freire, CER Ilha e CER Centro CEJAM

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23.

M formulao do Projeto Bsico (inconsistncia na caracterizao do objeto contratual)

Ausncia de aprovao do projeto bsico pela autoridade competente
Valor orado sem especificao de custos136 (desrespeitando a Lei das Licitaes)
Impedimento de realizao de visitas tcnicas no local de execuo
M formulao do Edital de convocao
Resposta consulta de OS no publicada (assimetria de informao)
Habilitao dos CER como UPAs no CNES
Dotao oramentria insuficiente (incremento de 65,77%, mantendo dficit de
R$2.457.900)137
Alocao de despesas de unidades oramentrias distintas em mesmo PT
Realizao de despesas sem prvio empenho
Descumprimento do cronograma de desembolso
Produo abaixo da previso mnima estabelecida em contrato (CER Centro e Ilha)
Acrscimo no valor contratual decorrente de despesas no previstas138
Atraso de pagamento a fornecedores (acarretando juros e multas)
M formulao dos indicadores de desempenho
Ausncia de peso para as metas
Planejamento estrutural inadequado (CER Ilha)139
Entrega do objeto contratual antes do trmino da obra (complexo da ilha)
Subutilizao do Hospital Ilha (55% dos leitos em desacordo com o previsto em contrato)
Leitos no cadastrados no CNES (10 leitos de CTI)140
Realizao de despesas de custeio antes da abertura do Complexo Ilha no valor de
R$4.928.322,93141
Avaliao de desempenho desconsiderada pela CTA
Despesas sem vinculao ao objeto no total de R$1.262.251,91142

136

Ambas identificadas pela PGM, mas no atendidas pela SMS. A SMS em todo o processo prescindiu de qualquer
metodologia para promover o adequado dimensionamento das despesas, transferindo essa tarefa para as OS
participantes do processo seletivo.
137
Insuficientes para garantir a abertura total do hospital, desrespeitando a Lei das Licitaes funcionamento com
55% dos leitos disponveis, contrariando o cronograma original.
138
Despesas de custeio superam em mdia 20% os valores estimados para o perodo; despesas no previstas no Plano
de Trabalho proposto; aumento de salrios de mdicos; consumo de medicamentos no contemplado inicialmente;
consumo de materiais mdico-hospitalares acima do programado; aumento do nmero de profissionais.
139
Emergncia peditrica atendida de forma improvisada no leito de isolamento da sala amarela, pois o projeto da
unidade no contemplou rea destinada para esta finalidade. Espao insuficiente para o almoxarifado, alugando
conteiner por R$65 a diria.
140
Oferta de leitos no foi integralmente disponibilizada para o sistema pblico de sade
141
47,93% relacionados a despesas com RH 35,74% relacionados a servios de vigilncia, alimentao e
manuteno predial.

123

24.
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41.
42.

Inconsistncia na qualificao da OS143

Reincidncia das irregularidades apontadas
Ressarcimentos determinados no demonstrados
Duplicidade de pagamento (R$771.132,74 em servios, R$97.238,92 em medicamentos e
R$106.138,09 em material mdico-hospitalar)
Pagamento de multas e juros de R$367.143,42 (decorrente de atraso de repasse)
Indcios de desvio de finalidade na aquisio de medicamentos (R$449.1800,98) e material
mdico-hospitalar (R$1.031.078,01)
Controle de estoque inadequado144
Fragilidade no controle de validade dos medicamentos (feito manualmente)
Sobrepreo na aquisio de medicamentos145 (54% R$223.723,90)
Variao no preo de aquisio de medicamentos
Aquisio de medicamentos sem critrio ou lgica de compra
Falta de transparncia quanto a contratao de servios continuados
Realizao de contratos sem cotao anterior
Prestao de servios sem cobertura contratual146
Sobrepreo na contratao de servios de imagem e engenharia clnica no valor de
R$6.180.817,10
Superfaturamento dos servios de limpeza (R$731.890,26)
Superfaturamento dos servios de vigilncia (R$913.644)
Qualidade insatisfatria do servio de vigilncia
Planejamento deficiente da SMS

142

Gasto da Equipe de Implantao no Bar Maxims, Churrascaria Fogo de Cho, Dirias e Suprimentos pagos a
funcionrios sem descrio, txi, estacionamento e pedgio da Linha Amarela, passagem area, locao de veculo
com motorista, Boteco Carlitos, recurso mensal para pequenas despesas, Despesas Administrativas da Sede.
143
Carncia de pessoal especializado na filial do MRJ.
144
17,26% das notas ficais de aquisio de medicamentos apuradas e 33,65% das de aquisio de material mdicohospitalar no constam no sistema de controle de estoque.
145
82,86% dos medicamentos analisados foram adquiridos por preos superiores ao Registro de Preos da SMS.
146
Indcio de superfaturamento de R$230.384,72 com a empresa Totvs

124

INSPEO 40/000.167/2015
CONTRATO DE GESTO N 01/11
- ESF 2.2 FIBRA

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Operacionalizao de (4) unidades antigas sem ESF (contrariando a legislao)147

Indcio de fraude no processo de seleo (comprovao de experincia)
Realizao de termos aditivos sem respaldo formal
Desvio de finalidade (combate dengue)
Realizao de despesa no prevista no cronograma148
Adio injustificada de recursos ao contrato
Rejeio pela SMS das recomendaes do Controle Interno
Aumento no custo mensal por ESF de 50,8%
Cronograma de desembolso superestimado (repasse a maior de R$15.423.506,85)
Despesas previstas no cronograma de desembolso no concretizadas
Despesas com pessoal inferioras previso (R$6.217.342,68)
Aumento previsto do nmero de equipes de sade no concretizado
Repasses indevidos no valor de R$7.259.173,80 (dengue, raio-x e ultrassonografia)
Desequilbrio entre valores orados e executados (princ/ apoio gesto do teias e
contratos/consumo)149
Saldo no executado de R$8.121.045,22150
Inconsistncia entre Relatrios Financeiros e Painel de Gesto da FGV
Direcionamento na contratao de 9 empresas de assessoria/consultoria (relao societria
com membros da OS) num total de R$1.321.339,67
Alocao excessiva de pessoal na gesto do TEIAS
Funcionamento inadequado da filial do MRJ (descumprindo o determinado na qualificao
da OS)
Duplicidade de pagamento de funcionrios (por contratos de gesto distintos)
Desvio de finalidade da sede do MRJ (utilizada como dormitrio/moradia de alguns
funcionrios)
Realizao de emprstimo entre contratos de gesto
Inefetividade da SMS de inibir a realizao de emprstimo entre contratos
Pagamento indevido de juros e multa por atraso de recolhimento de tributos no valor de
R$204.421,48
Indcio de fraude na prestao de contas (lanamento de R$70.670,63 sem a devida
comprovao)

147

Despesa total com essas unidades de R$1.068.501,82, fora do campo de atuao definido no contrato de gesto.
Viola o princpio da vinculao ao instrumento convocatrio.
149
Chegou a R$5.436.179,86
150
Teoricamente deveria estar reservado em contas de investimento/aplicaes financeiras, entretanto, ao analisar os
relatrios gerenciais financeiros, percebe-se que essa suposta sobra de recursos foi totalmente consumida por outras
despesas realizadas.
148

125

26. Possvel infrao tributria de reteno de valores de terceiros sem o devido recolhimento151
27. Falta de transparncia quanto ao processo seletivo de fornecedores e contratao de servio
continuados
28. Desrespeito ao regulamento de compras da prpria OS e aos princpios da Administrao
Pblica
29. Indcio de manipulao do processo seletivo de fornecedores (ligao societria entre
empresas concorrentes)
30. Irregularidades no processo de seleo152
31. Direcionamento na contratao de fornecedores (relao societria com a OS)
32. Indcio de contratao de empresa fantasma (sedes inexistentes)
33. Superfaturamento dos servios de limpeza e conservao hospitalar (R$913.024) 153
34. Fiscalizao falha (dos contratos celebrados pela OS e da execuo do contrato)
35. Superfaturamento dos servios de portaria (R$917.976,42)154
36. Contratao de fornecedor sem realizao de processo seletivo
37. Superfaturamento na locao de veculos R$355.612,64
38. Falta de aderncia entre os custos estimados e efetivamente realizados de manuteno predial
(variao de 420%)
39. Superfaturamento da manuteno predial de 80,81% o valor contratado (R$1.288.877,29)155
40. Fragilidade no controle de estoque da OS156
41. Despesa com expanso/adaptao de unidades sem previso contratual (desvio de finalidade)
42. Irregularidades nas obras de expanso/adaptao de unidades
43. Fragilidade do ambiente de controle da SMS
44. Inefetividade do controle da CTA (questionamentos e recomendaes ignorados pela OS)157
45. Atuao passiva da SMS158

151

Situao idntica foi identificada no relatrio de inspeo do TCE da Paraba.

Empresa fornecedora foi selecionada antes mesmo de sua abertura oficial.
153
R$511.622,81 pagos indevidamente apenas com postos de trbaalho inexistentes e R$401.401,19 com sobrepreo
no pagamento de pessoal.
154
R$429.978,10 pagos a profissionais inexistentes e R$487.998,32 com sobrepreo do RH.
155
Valor 700% superior aos praticado pela SPDM
156
Sequer informatizado. O nico controle de entrada de insumos so as notas fiscais e de sada so as guias
enviadas pelas unidades com as demandas. Alm dessas guias no comprovarem o envio dos insumos, elas no
foram disponibilizadas pela OS para conferncia.
157
Embora a CTA recomende a aplicao de sanes previstas em contrato, no consta qualquer informao sobre a
efetiva aplicao de penalidade por parte da SMS. A CTA chega a recomendar a desqualificao da OS na
persistncia das irregularidades.
158
Analisando as sucessivas orientaes e sugestes das CTAs, percebe-se a Comisso agindo de forma proativa e
contundente, diante das irregularidades identificadas. Por outro lado, observa-se uma atuao passiva da SMS frente
s impropriedades constantes nas prestaes de contas, apresentadas pelo Fibra, aceitando a forma intempestiva da
Organizao Social para atender os questionamentos apontados nos relatrios.
152

126

INSPEO 40/000.472/2015
CONTRATO DE GESTO N 03/12
- Maternidade Mariska Ribeiro CEP 28

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Leitos no cadastrados (26)

Criao de leitos prevista no projeto bsico no implementada
Recursos federais no recebidos (R$5.755.000)
Desrespeito ao Regulamento de Compras da Prpria OS (prego no realizado)
M elaborao do Regulamento de Compras
Falta de transparncia na convocao de fornecedores
Objeto no especificado no processo seletivo (alimentao)
Impropriedade nos servios de lavanderia (balana quebrada)
Sobrepreo nos servios de lavanderia (5,11% R$64.455,74)
Sobrepreo nos servios de limpeza (R$104.934,93)
159
Sobrepreo na aquisio de medicamentos (38,85% R$343.504,55)
Realizao de emprstimo entre os contratos de gesto
Inefetividade da SMS em inibir irregularidades
Pagamento de multa e juros por atraso no recolhimento de tributos (R$30.980,81)
Baixa produtividade ambulatorial da unidade (44% da estimativa global)
160
Baixo desempenho da realizao de exames de mamografia (31% da meta)
Rejeio de procedimentos apresentados gerando no faturamento de R$707.859,66
Tempo mdio de classificao de risco abaixo da meta de 90%
No obteno do ttulo Hospital Amigo da Criana (necessrio p/ obteno de repasses
161
federais)
Metas de produtividade subestimadas
M formulao dos indicadores

159

90,15% dos medicamentos pesquisados foram comprados com preos superiores ao Registro de Preos da SMS.
Alcance de 78% da meta global para realizao de exames.
161
Inadequao da Maternidade para obteno do mesmo inexistncia de banco de leite
160

127

INSPEO 40/003.430/2015
CONTRATO DE GESTO N 08/12
- CER Barra UNIR

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Planejamento mal elaborado pela SMS (subdimensionamento dos custos da unidade)

Justificativa inverdica para realizao de termo aditivo (criao de 20 leitos nunca
realizada)
Pagamento de juros e multa por atraso no recolhimento de tributos (R$368.001,21 +
R$82.668,47)
Infrao tributria de reteno de valores de terceiros sem o devido recolhimento
(R$479.151,82)
Pagamento em duplicidade (R$168.300,89 + R$834.098,06162)
Despesas sem vinculao ao objeto (R$32.796,99 + R$70.000)
163
Sobrepreo na aquisio de medicamentos
(211,85% R$1.319.475,91)
Renncia de repasse federal no valor de R$33.764.400164
Resciso contratual por razes de interesse pblico de alta relevncia
Descumprimento de clusulas contratuais
Cometimento reiterado de faltas na execuo do objeto
No atendimento de determinaes regulares da CTA
Ausncia de mdicos
Processos assistenciais incorretos
Porta de entrada desorganizada
Ausncia de informao no Painel de Gesto (acarretando no aprovao de prestaes de
contas)
Falta de regulao de pacientes
165
Despesas no comprovadas (R$1.362.958,61 + R$2.949.322,21 )
Baixo desempenho vedando a possibilidade de prorrogao do contrato (69%)
Prorrogao indevida do contrato por mais 7 meses
Baixo desempenho e irregularidades na gesto no acarretam resciso contratual
Passivos deixados pela OS no valor de R$2.252.906,05166
No obteno do CEBAS
Passivo tributrio de R$2.957.252,34 + R$2.548.365,26
Dvidas em concessionrias de servio pblico (CEDAE e LIGHT)

162

Pagamento em Vale Refeio no mesmo perodo em que havia cobertura contratual para fornecimento de refeio
para os funcionrios.
163
98,5% dos medicamentos pesquisados foram adquiridos a preos superiores ao Registro de Preos da SMS.
164
Leitos de Terapia Intensiva no habilitados pelo Ministrio da Sade, relacionado a uma deciso administrativa da
SMS de instalar leitos de UTI em undiades que no tem perfil hospitalar, inviabilizando sua habilitao junto ao MS.
165
Referentes aquisio de equipamentos.
166
Tributos, dbitos com concessionrias de servios pblicos, dvidas com fornecedores de servios e insumos,
alm de emprstimos recebidos de outros contratos de gesto.

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35.

Divergncias no inventrio de equipamentos e bens permanentes

Equipamentos no localizados no valor de R$556.464,69
Sobrepreo na aquisio de bombas de infuso (R$70.083)
Sobrepreo nos servios de vigilncia (R$329.728,69) com relao Rio Sade*
Sobrepreo nos servios de radiologia (R$224.280)*
Sobrepreo nos servios de manuteno predial e ar condicionado (R$123.304,50)*
Sobrepreo nos servios de anlise clnica e anatomia patolgica (R$43.421,10)*
Sobrepreo nos servios de sofware hospitalar (R$317.461,198)*
Prejuzo de R$92.606,67 decorrente de infiltraes
Possvel dano financeiro estimado em R$9.331.513 + R$7.758.523 em passivos diversos

129