Estructura y Arquitectura Escuelas

MDULO
GESTIN DE CENTROS EDUCATIVOS

CONTENIDO
INTRODUCCIN
Instituciones educativas, concepciones

y caractersticas
Gairn Salln, Joaqun (1996) Manual de organizacin
de instituciones educativas
Madrid: Escuela Espaola. pp. 17-33
11
Direccin y Modelos de organizacin

27
Ponencia 10 Gobierno de los centros

y participacin
La calidad de los centros educativos (1998)
Alicante: Instituto de estudios Juan Gil- Albert. pp. 219-251
63
Concepto de estructura
95
Tareas de la administracin
Organizacin de escuelas e institutos
de administracin pblica (1972)
Mxico: Diana. pp. 199-202 / 25-42
123
Cultura y poder en la organizacin

escolar
Santos Guerra, Miguel ngel (1994) Entre bastidores,
el lado oculto de la organizacin escolar.
Mlaga: Aljibe. pp. 199-211
143

CONTENIDO
La gestin del cambio: el papel de los
directivos ante la innovacin
Tejeda Fernndez, Jos (1998) Los agentes de la
innovacin en los Centros Educativos.
157
Resolucin de problemas y toma de

decisiones
Milano, Antonio (1993) Anlisis de problemas
potenciales.
Buenos Aires: Machi Grupo Editor. pp. 159-183
185
Control organizacional
Freemeont E., Kast (1993) Administracin en las
organizaciones. Enfoque de sistemas y contingencias.
Mxico: McGraw-Hill. pp. 536-558
203
Por qu y para qu de la supervisin

y la evaluacin
Goldfeder, Guitela (1997) Planificacin y administracin.
Un efoque integrador.
Mxico: Trillas. pp. 177-209
225
Supervisin de centros escolares

Teixid Planas, Mart (1997) Supervisin del sistema
educativo.
Barcelona: Ariel. pp. 61-75
247
INTRODUCCIN
La antologa con textos bsicos que tiene en sus manos, forma parte del paquete didctico
que apoya a su aprendizaje y complementa la informacin que se encuentra en Internet.
Debido a la extensa bibliografa que se puede ofrecer para enriquecer su conocimiento, se
han seleccionado los documentos ms significativos, que formarn parte de su acervo
bibliogrfico y le permitirn llevar a cabo sus actividades de aprendizaje.
De esta manera, la antologa forma parte de la estructura metodolgica de aprendizaje, que
se ha considerado como una estrategia de enseanza de la Maestra en Direccin de Centros
Educativos.
Confiamos que los textos que se han compilado sern de utilidad para su formacin
acadmica, profesional y personal.
Instituciones educativas, concepciones

y caractersticas
Gairn, Salln Joaqun (1996) Manual de organizacin
MDULO
Instituciones educativas, concepciones y caractersticas

Gairn, Salln Joaqun (1996). Manual de organizacin de instituciones educativas.
INTRODUCCIN
Plantearse el tema de la organizacin de las escuelas o instituciones educativas es acercarse
a una cuestin motivo de profundas reflexiones y no exenta de polmica. Sin embargo, no es
nuestra intencin ni consideramos que sea el marco adecuado el abordar en este captulo las
implicaciones que subyacen o que sugiere ese trmino. Tan solo justificaremos adecuadamente
la posibilidad de su estudio y apuntaremos, en todo caso, algunas de las perspectivas bajo las
cuales puede abordarse.
De antemano, asumimos un concepto amplio de escuela que lo identifica con el espacio
especifico de la educacin sistemtica. Tolera por tanto, la consideracin de procesos de
educacin formal y no formal (incluye as referencias aplicables a instituciones como Escuela
de Nutica, Centro de Formacin en la Empresa, Instituto de Bachillerato, etc.) y permite
incorporar tendencias como la escuela recurrente o la escuela paralela. Cabe reconocer,
asimismo, que la mayor parte de la literatura y de los estudios se refieren a los centros
reglados de educacin formal dependientes de una administracin educativa, lo que delimita
una orientacin clara en muchas de las aportaciones existentes.
Pensar en las instituciones educativas como organizaciones y como organizaciones
diferenciales de otras es considerar una realidad compleja y multifactica. La frecuente utilizacin
que se hace de metforas puede servir como una primera aproximacin al estudio que
posteriormente se realiza.
Algunos autores, como March y Olsen (1976), utilizan la imagen de la anarqua organizada
para describir los centros educativos, debido a la forma de organizar el currculum y de aplicarlo,
que se traduce internamente en una falta de coordinacin, en interferencias constantes o en la
exclusividad de sus reas de trabajo; sin embargo, externamente, parece que hay una alta
organizacin: existe un horario, se mantienen y explican objetivos a los padres, se les avisa si
hay problemas, etc., aunque en el fondo se trata de requisitos formales que tan slo dan una
determinada apariencia que no es real.
La identificacin que hace Ball (1989) con una arena poltica tiene sentido si se considera que
la vida organizativa est cargada de intencionalidad poltica y es el resultado de intereses, de
consensos y de conflictos.
As mismo, Cohen ya hablaba en 1972 del cubo de basura (Garbage can model) en referencia
al sistema de toma de decisiones. El proceso es largo, se seala, depende de intereses
momentneos, de preocupaciones inmediatas y del agotamiento fsico o temporal existente.
Adems, el proceso se repite cada toma de decisiones, como si se tratara de un cubo de
basura que se retira cuando est lleno, pareciendo evacuar los problemas y ser incapaces de
solucionarlos de una manera estable.
13
MDULO
Estas imgenes u otras que identifican las instituciones educativas con una fbrica, una
familia, una zona de guerra, un ecosistema o un marco teatral son aproximaciones que nos
ayudan a caracterizarlas como organizaciones. Asimismo, sealan la importancia de conocer
las organizaciones por dentro, sea para hacer un mejor uso como usuarios o para intervenir
sobre ellas como directivos o responsables.
Particularmente esto se ha hecho importante en los ltimos aos, cuando se ha demostrado
que el cambio y la mejora educativa no dependen tanto de los tcnicos considerados
individualmente como de la atencin a los contextos donde trabajan. As actualizar y
perfeccionar a los profesores individualmente no tiene sentido si la organizacin donde deben
intervenir no asume los nuevos enfoques. Aparece insistentemente el contexto institucional
como el mbito preferente para lograr el cambio, la innovacin y el perfeccionamiento de los
profesionales.
Toda innovacin que aspira a cambios efectivos ha de plantearse, adems de modificaciones
en los programas, la intervencin en contextos organizativos. La innovacin educativa la
llevan a cabo personas, pero lo hacen en el contexto de una organizacin, como miembros
de sta y en funcin de unos objetivos institucionales. Parece imprescindible, por tanto,
conocer el funcionamiento de las instituciones como organizaciones.
DESARROLLO DE LOS CONTENIDOS
1. LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS EN EL CONTEXTO SOCIO-CULTURAL
Las instituciones educativas son un producto social y, como tal, quedan sujetas al conjunto
de circunstancias que definen la realidad social. Sintticamente podemos considerarlas con
Lorenzo (1994: 200-201) como:
El resultado de procesos histricos complejos y nunca naturales, ya que siempre han
beneficiado a unos, desechando a otros.
Una constitucin social, es decir, una organizacin pensada y construida por los grupos
sociales dominantes en un momento determinado.
Un espacio que cumple muchas funciones patentes o explcitas (educar, socializar, ensear,
orientar, preparar profesionalmente, culturizar, etc.) y otras ocultas (reproduccin de clases
sociales, dominacin cultural de las clases dominantes, etc.).
1.1. Como producto histrico
La educacin es, sin duda, una de las primeras y quiz la ms importante referencia que se
asocia con el concepto de escuela o, ms concretamente, de centro educativo. Y es que, en
esencia, la escuela nace y se desarrolla al amparo de las necesidades educativas.
Si en un principio la educacin, entendida ampliamente como proceso de influencia sobre
las personas al servicio de su desarrollo, fue una tarea difusa exclusivamente dependiente
del contexto, con el tiempo se convertira en una necesidad que haba que regular y organizar.
As, poco a poco, la relacin simbitica, no reglada, establecida entre el hombre y el medio
socio-natural en las sociedades primitivas resulta insuficiente, a medida que se hace ms
compleja y el nivel de experiencias personales a transmitir aumenta.
14
Nacen as los procesos sistemticos de intervencin que buscan posibilitar por otros medios
lo que el ambiente social y familiar no puede ya proporcionar. Se establece con ello la divisin
entre la educacin asistemtica (csmica) y la sistemtica, entendida sta como un proceso
de intervencin intencional. Y al mismo tiempo que esta ltima se desarrolla, se siente la
necesidad de delimitar sus objetivos, de adecuar los medios y de estructurar su desarrollo y
mejora; en definitiva de organizarla.
Al amparo de la sistematizacin, la educacin se especializa y se concentra en personas
especficas que utilizan tambin, a su vez, marcos especficos de actuacin. La familia y las
estructuras religioso-rituales hacen dejacin poco a poco de su funcin de educacin
sistemtica en manos de otro rgano especficamente creado para esa funcin: la escuela,
cuya difusin y proceso de organizacin es asumido socialmente con el tiempo.
Se conforma as histricamente una realidad educativa, el centro educativo, intensamente
relacionada con otras realidades prximas al individuo, dirigida a posibilitar los procesos de
intervencin sistemtica que garanticen la socializacin y el desarrollo personal.
La perspectiva histrica nos resalta el hecho de que las instituciones educativas, sea cual
sea su tipologa, no son un producto aislado sino ms bien el resultado de circunstancias
histricas que pueden explicar las funciones que se les han asignado y el nivel de desarrollo
organizativo alcanzado. Asimismo, cabe considerar que internamente tambin estn sujetas
a la propia historia, que condiciona las respuestas que como organizaciones dan a las
demandas internas o externas que se les hacen.
1.2. Como construccin social
Las instituciones educativas se ordenan de acuerdo con una estructura que refleja intereses
de grupos y que muestra la dominancia de unos planteamientos sobre otros. El traslado a los
centros educativos de planteamientos como la integracin, la potenciacin de las nuevas
tecnologas, la apertura al entorno, la gestin participativa, etc., es una prueba palpable de la
vinculacin que los centros mantienen con el entorno general y que muchas veces se concreta
en normativas de obligado cumplimiento.
De particular importancia resulta conocer el grado de autonoma que se permite a las
instituciones. En el caso de centros educativos, el cuadro 1 recoge algunas de las implicaciones
que conlleva la mayor o menor dependencia de dichos centros. Como puede apreciarse, las
implicaciones abarcan tanto a la actuacin de la administracin educativa como a la funcin
de las instituciones y al papel que en ellas han de desarrollar tanto los tcnicos como los
directivos y usuarios
Las relaciones que las instituciones educativas mantienen con los sistemas que les amparan
no deben obviar la consideracin de la importancia del contexto prximo. Este adquiere
particular importancia en las primeras edades (que pretenden la socializacin por ampliacin
sucesiva del marco de autonoma) y en los procesos de profesionalizacin bsica (cuando se
parte de la deteccin de necesidades de la realidad socio-econmica).
Las variables anteriormente sealadas sistema escolar y contexto prximo- son tambin las
que delimitarn las diferentes tipologas escolares. Dependiendo de criterios como recursos
y ambiente podemos caracterizar una multivariedad de instituciones diferenciadas en sus
objetivos, distribucin de recursos y sistemas de control.
15
MDULO
Los centros educativos, el sistema escolar y el contexto prximo deben mantener un equilibrio
dinmico que permita la existencia de canales de comunicacin abiertos y operantes. Si la
escuela se aproxima e incluso se identifica con el contexto prximo se puede caer en el
peligro de perder de vista los objetivos y polticas del sistema educativo-escolar y con ello la
atencin a necesidades ms generales que las estrictamente locales. Si, por el contrario, la
escuela se aproxima e identifica exclusivamente con el sistema educativo, su funcionalidad
para los discentes puede perderse o cuando menos disminuir su prestancia.
Cuadro 1 Algunas caractersticas de dos modelos de organizacin del sistema escolar
(Gairn, 1991,12)
VARIABLES
Escuela dependiente
Escuela autnoma
Decisiones poltico-educativas
Papel de la Administracin
Centralizadas
Regulacin, control
Descentralizadas
Coordinacin, impulso de
actuaciones, garanta de
normativa mnima.
Currculum
Servicios Tcnicos
Papel de los tcnicos
Formacin del profesorado
Cerrado
Centralizados
Prescriptivo
Masificada, individualizada
Abierto
Descentralizados
Asesor
Centrada en la institucin
Planteamientos institucionales
Estructuras
- de participacin
- pedaggicas
Sistema relacional
- comunicacin
- decisiones
Profesor
Funciones organizativas
Impuestos
Propios
No existen
No son necesarias
Mltiples
Imprescindibles
Vertical
Informacin
Impuestas
Individualizada
Transmisor de conocimientos
Centralizados, normalizadas
Evaluacin externa
Evaluacin como control
Horizontal
Toma de decisiones
Colaborativas
Cooperativas
Configurador de currculum
Descentralizados, poca normativa
Evaluacin externa e interna
Evaluacin como control y
facilitacin de toma de decisiones
internas
LA DIRECCIN
Actuacin
Acceso
Funciones
Gestor
Oposicin, nombramiento
Burocrticas, control
Organizador
Eleccin
Animador, coordinador,
mediador de conflictos
Participativa
Democrtica
Poltico
Situacional
ORGANIZACIN DEL SISTEMA
ORGANIZACIN DE LA
INSTITUCIN
Tipologa
Estilo
Perfil
Autocrtica
Autoritario
Tcnico
Pragmtico
1.3. Como institucin especializada

El carcter especializado que afecta a todas las organizaciones tambin incide en el mbito
educativo. No slo hay situaciones diferenciadas por etapas educativas sino que tambin
pueden encontrarse organizaciones distintas segn cual sea el objeto y contenido de la
intervencin formativa. As, las diferencias de edad entre los usuarios (nios, adolescentes,
adultos), de programas (enseanza bsica, enseanza media, formacin en nutica...), de
contexto (rural, urbano...), de recursos utilizables (vdeo, gimnasios...) u otras generan distintos
tipos de instituciones.
16
Referidos al sistema reglado de educacin formal, las funciones que el sistema educativo ha
de cumplir se refieren esencialmente a la transmisin de cultura y a la adaptacin social. De
modo especfico, Parsons (cit Colom, 1979:129) seala dos funciones bsicas: socializacin
y seleccin, adems de considerar dos componentes sociales bien definidos: compromiso
con los valores comunes de la sociedad y desempeo de un rol especializado. Sin embargo,
no son las nicas perspectivas. As, hay quienes denuncian al sistema escolar como sistema
de adoctrinamiento u otros que lo ven como un sistema de control.
Aun asumiendo la conceptualizacin amplia que hemos asignado al centro educativo, no
cabe olvidar que, desde la aparicin de la educacin organizada hasta su generalizacin, se
ha recorrido un largo trecho que demuestra cmo el centro educativo es el resultado de un
conjunto de circunstancias no ajenas a la trama socio-histrica de cada momento. Como
consecuencia de ellas, es normal la existencia de disfunciones como las recogidas en el
cuadro 2.
Cuadro 2. Conferencia de la OCDE sobre la redefinicin de los programas escolares en la
perspectiva del siglo XXI (Nouvelles de VOCDE n 65. Pars, junio 1993)
Problemas actuales comunes
Soluciones de futuro
1. Gran preocupacin por el malestar existente

en el contexto actual, y que afecta a la escuela.
1. Eliminar los obstculos que pueda

tener la gente para aprender, aumentando sus
posibilidades de aprendizaje: nuevas formas de
organizacin de la escuela, la educacin permanente, el mejor aprovechamiento del tiempo.
2. La enseanza como elemento necesario

para la solucin al problema anterior, pero slo
como un elemento entre otros.
2. Contribuir con la reforma de los programas a

la mejora de la condicin humana: medio ambiente,
pobreza, desempleo, valores, orden y cohesin
social.
3. Necesidad de revisar y clarificar el tronco

comn, ya que es un modelo que requiere
cambios profundos en la metodologa didctica,
la evaluacin y los roles profesionales de los
profesores (a pesar de que el tronco comn
fue considerado, en su momento, la expresin
de una voluntad democrtica).
3. Vigilar las transiciones fundamentales: entre

hogar y escuela; entre los diferentes niveles
educativos; entre escuela y trabajo; entre escuela
y formacin permanente posterior.
4. Internacionalizacin es una realidad en un

mundo independiente (no se trata slo de un
intercambio de experiencias sino tambin de
una realidad)
4. Abordar con desicin las relaciones que hay

entre la toma de decisiones y la comunicacin.
- Rol de los diferentes miembros de la comunidad
educativa, respecto a la escuela y la educacin
en general.
- Impacto del nuevo reparto de funciones entre
los diferentes niveles de la Administracin.
5. La toma de decisiones es un proceso

complejo: implica muchos niveles del sistema
educativo y demanda mucha participacin.
5. Delimitar bien los mbitos de los conocimientos

y la experiencia, viendo los puntos de convergencia entre ambos en el proceso de aprendizaje
6. Conseguir una educacin de alta calidad

es una tarea compleja y requiere un consenso
social para determinar lo que es esencial en
esta enseanza de calidad.
6. Conciliar la evaluacin para la formacin y la

evaluacin para conocer y dar a conocer la
realidad (por tanto, teniendo repercusin sobre
el sistema y sus resultados)
7. Las soluciones pueden requerir planteamientos innovadores y se debe tener una actitud
abierta.
17
MDULO
Se plantea, por tanto, la necesidad de reconocer los problemas de las instituciones educativas
y de hacerlo con una perspectiva de futuro. El informe presentado por USA en la Conferencia
Internacional de Educacin celebrada en 1971 ya sealaba algunos de esos retos para los
prximos aos, que en algunos casos se han hecho realidad:
Educacin permanente de los ciudadanos o, dicho con otras palabras, oportunidades
educativas (instituciones) compatibles con el trabajo durante toda la vida.
Necesidad de enfatizar el sentido de utilidad del currculum.
Liberar la enseanza y a los docentes de ahogos administrativos.
Abrir las escuelas doce o quince horas durante todo el ao para hacer rentables las
inversiones.
Potenciar ambientes escolares que combinen sistematismo y accin informal.
(Anotaciones de Garca Garrido, 1986:64-65)
Ser conscientes de las cuestiones que se plantean exige pensar organizativamente la escuela
bajo modelos muy distintos a los tradicionales. Deben cambiar la relacin entre los agentes
educativos (apoyo del personal de la comunidad, contratacin de profesores con horario
flexible...), el sentido del currculum, los sistemas de agrupamiento de los estudiantes, el uso
rgido de los recursos, las metas que se persiguen y la cultura que se genera o transmite.
Paralelamente, se debe abordar la estructura del sistema escolar, la autonoma institucional,
el papel de los servicios de apoyo, la formacin del profesorado o la vinculacin de los centros
con el entorno.
Esta resituacin no debe ser una simple adecuacin de los contenidos ni un lavado formal
de la institucin, debe ser ms profunda e incidir en la redefinicin de los valores de referencia
y de las prcticas consecuentes. Pensemos al respecto la incidencia que ha de tener, y que
desgraciadamente no est teniendo, la atencin a aspectos como la diversidad, las nuevas
tecnologas, la educacin intercultural, una educacin europea o la incidencia de opciones
como la relacin escuela-empresa o la escuela comunitaria.
2. LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS COMO ORGANIZACIONES
Analizar el sentido que damos a la organizacin de instituciones escolares nos lleva a delimitar
el significado que damos al trmino de organizacin y a preguntarnos por la realidad de su
estudio en referencia a este tipo de organizaciones.
2.l.
El sentido de organizar instituciones
Nacida la sociedad por la voluntad de un conjunto de personas para lograr beneficios mutuos,
pronto aparece la necesidad de ordenar las actividades que hay que realizar. Surge as una
primera organizacin del trabajo ligada a la distribucin de funciones, a la secuenciacin de
tareas y a la mejora de rendimientos. Posteriormente, la amplitud de los servicios que ofrece
la sociedad y su creciente complejidad fuerzan el nacimiento y desarrollo de unidades de
especializacin. Nacen con ello las organizaciones como estructuras especficas dirigidas
al cumplimiento de determinados fines.
18
Restrictivamente, todas las organizaciones son sociales si pensamos que su origen y sentido
tan solo se encuentran en lo social; sin embargo, adquieren con el tiempo adjetivos especficos
en funcin de la tarea social asumida. As, hablamos de organizaciones polticas, culturales,
econmicas, etc.
Hablar de organizaciones en la sociedad actual no slo es reconocer su existencia, tambin
es afirmar que la sociedad es una sociedad organizada, en la medida en que ordena las
funciones que debe realizar, se apoya en una multiplicidad de organizaciones y depende de
ellas y de su evolucin.
Admitir la importancia de las organizaciones no supone reconocer su supremaca sobre los
individuos, sino, en todo caso, admitir que la dependencia de la persona respecto a las
organizaciones aumenta a medida que las sociedades se hacen cada vez ms complejas.
No obstante, la autonoma individual depende tambin del tipo de organizaciones consideradas
y aun del modelo de sociedad en la que se encuadran las personas. As, por ejemplo, las
sociedades pluralistas tienen una mayor flexibilidad que las autocrticas para aceptar los
diversos planteamientos de sus componentes.
Bajo las aproximaciones realizadas, consideramos que organizar instituciones educativas es
disponer y relacionar los diferentes elementos de una realidad para conseguir la mejor
realizacin de un proyecto educativo (Gairn, 1995).
La presente acotacin intenta superar el primitivo sentido de la organizacin como mera
ordenacin de aspectos materiales o de estructuracin de personas e incluye la consideracin
de otros que llamamos funcionales y que relacionan entre s los recursos humanos y materiales
mencionados.
Por otra parte, contempla el valor instrumental de las organizaciones al subordinar la ordenacin
a un fin, a la vez que supera tal sentido por considerar como objetivos propios de la organizacin
aquellos que se puedan derivar de los procesos dirigidos a mejorar su propio funcionamiento
como organizacin.
La existencia, por otra parte, de dependencias e interrelaciones se da por supuesta al hablar
de diferentes elementos relacionados. Se cumplen as los cuatro elementos que habitualmente
se consideran necesarios para una organizacin: presencia de un fin u objetivo comn, conjunto
de hombres y medios, esfuerzo combinado y sistema de dependencias y relaciones.
Resumiendo lo dicho, podemos considerar la organizacin de instituciones educativas como
una actividad que integra:
Interrelacin de elementos diversos (materiales, personales, etc.)
Totalidad aditiva e integradora
Instrumentalizacin respecto a una meta o fin.
Control constante y evaluacin.
Dinamismo intra, entre y extra coordinador entre los diferentes elementos.
Sentido de aplicatividad, adecuacin a la realidad.
Continuidad en el tiempo
La Organizacin Escolar como mbito de reflexin se centra en el estudio de las organizaciones
estructuradas (delimitadas explcitamente en cuanto a los objetivos a alcanzar, las estructuras
19
MDULO
de funcionamiento y las normas de ejecucin), aunque atiende a los procesos informales

(relacionados con intereses individuales o de grupo que no siempre encuentran cauces en
las estructuras establecidas) en la medida en que influyen en ellas. No negamos con ello la
existencia de procesos de organizacin en las llamadas organizaciones sociales de carcter
espontneo y en los procesos informales, sino que afirmamos que el campo natural y
especfico de la Organizacin Escolar son las organizaciones formalizadas.
2.2. Los componentes de las instituciones educativas.
El estudio de las organizaciones, sea para comprenderlas o para intervenir en ellas, exige
la delimitacin de los aspectos relevantes que las configuran. La complejidad del hecho
educativo y organizativo y la limitacin de las capacidades humanas as lo aconsejan, aun
asumiendo que el proceso de categorizacin resta necesariamente riqueza al anlisis y nos
enfrenta a los reduccionismos propios de cualquier visin parcial.
Todas las organizaciones persiguen de manera explcita o implcita unas metas que orientan
su accin y que permiten dar coherencia a su actividad. La referencia a la existencia de una
direccin, de un sentido, es intrnseca al trmino organizacin y aparece en todas las
conceptualizaciones que sobre el mismo se realizan.
Cuando hablamos de metas, valores, objetivos, finalidades o propsitos, soslayando las
diferencias conceptuales y semnticas que se puedan establecer, estamos definiendo lo
que pretende la organizacin, lo que quiere conseguir y, al mismo tiempo, tambin describimos
lo que es importante para ella y el sentido que tienen determinadas opciones. De alguna
manera, se estn definiendo las misiones y los valores de organizacin.
El anlisis de los objetivos de las instituciones parece fundamental no slo para clarificar su
sentido sino incluso para el establecimiento de criterios diferenciadores. As, se ha procedido
a clasificar las organizaciones en funcin de sus objetivos (econmicos, sociales, polticos,
educativos, etc.), aunque no siempre ha sido vlido el intento, dada la diversidad de metas
que algunas organizaciones pretenden.
La realizacin de los objetivos precisa la consideracin de diferentes actividades relacionadas
de un modo dinmico y supone, en ltima instancia, la articulacin de puestos y la ordenacin
de instancias. Nace as la estructura con un sentido instrumental respecto a los objetivos.
Pero ms all de los objetivos y estructuras, las organizaciones quedan conformadas por
personas, que se relacionan entre s en el marco de una estructura para conseguir
determinados objetivos. Se configura as el sistema relacional y con l se referencia tanto
a la naturaleza de los recursos humanos (formacin, seleccin, expectativas, intereses...)
como a los procesos que orientan su actividad (comunicacin, participacin, toma de
decisiones, etc.). Las personas, de acuerdo con sus necesidades y expectativas individuales
o respecto a la organizacin, a sus conocimientos y a sus posibilidades tecnolgicas,
establecen formas de relacin especfica en funcin de su situacin en la estructura
organizativa y dependiendo de los valores de cada institucin.
Se generan as disfunciones que es necesario conocer y disminuir. En este contexto, tiene
sentido la existencia de la direccin como rgano encargado de procurar la mxima
20
funcionalidad entre los objetivos institucionales, las estructuras de organizacin y

funcionamiento y el sistema relacional.
Las funciones organizativas sern el instrumento de accin a travs del cual la direccin
busca disminuir las disfunciones mencionadas. Mediante la planificacin, la distribucin de
tareas, la actuacin, la coordinacin y el control se ordena la realidad con vistas a conseguir
procesos de calidad y la mejora de los centros educativos.
Es indudable que la atencin a uno o varios de los aspectos antes mencionados puede ayudar
a mejorar las organizaciones; sin embargo, lo caracterstico de la accin organizativa no es
tanto la consideracin de un elemento aislado como la atencin a las mltiples relaciones que
se dan entre ellos. As, de nada sirve clarificar los objetivos si no se acompaa de
modificaciones estructurales o si no se garantiza que las nuevas propuestas son asumidas
por las personas que las deben llevar a efecto.
De todas formas las tareas a realizar y el nfasis que se ponga en uno u otro de los
componentes citados dependern de las concepciones que se tenga de la organizacin y
de las que se apliquen en el anlisis y resolucin de los problemas existentes. Enfoques
tecnocrticos confan a menudo en un buen organigrama y en una descripcin detallada de
los puestos de trabajo y de las tareas que en ellos se deben realizar. La atencin a los
intereses de las personas o el nfasis en los problemas sern focos de atencin ms propios
de perspectivas simblicas o socio-crticas, que luego analizaremos.
Por ltimo, la ordenacin y funcionamiento de la organizacin dependern de las posibilidades
y limitaciones que permita el sistema administrativo o estructural del que dependa la
organizacin. Marcos muy normativos y estructuras administrativas uniformadoras restan
margen de maniobra a las organizaciones y las convierten, a menudo en meras ejecutoras y
gestoras de decisiones administrativas y estructurales ajenas a sus intereses inmediatos.
Las posibilidades de las organizaciones y las actuaciones que realizan quedan condicionadas
asimismo por las finalidades y funciones que se les asignan. As, por ejemplo, el carcter
de instituciones educativas les hace compartir el sentido de lo educativo, dirigido en la
perspectiva individual al desarrollo de la persona (fomentar la creacin de una escala de
valores educativa) y en la perspectiva social a potenciar el proceso de socializacin. Por otra,
el ser instituciones creadas y mantenidas por la sociedad les obliga a asumir las funciones
que sta les asigna en cada momento histrico.
La atencin de una manera interactiva de los diferentes elementos considerados nos permite
presentar un esquema vlido (Figura 1) para el anlisis de las organizaciones. Sobre l tan
solo cabe aadir algunos comentarios:
a) Se identifican los componentes fundamentales de las organizaciones, sin que ello agote la
consideracin de otros elementos de menor relevancia, pero tambin importantes en el proceso
organizativo.
b) La interrelacin de los diferentes elementos permite explicar el funcionamiento institucional
y es la base para comprender el clima organizacional, como conjunto y resumen de las
condiciones existentes en una organizacin y como extensin de la cultura organizativa
subyacente.
21
MDULO
c) La interrelacin mencionada ha de analizarse desde la dimensin espacio-temporal: todo

existe en un espacio y tiempo determinado y es consecuencia de un proceso histrico que
explica y condiciona las actuaciones.
d) La innovacin resulta ser prioridad para el funcionamiento de los centros educativos, a
travs de la cual se intenta cumplir de la mejor manera posible las exigencias socio-culturales
que la sociedad demanda.
La cultura resulta ser subyacente y el clima un resultado de la interaccin de los distintos
elementos.
Figura 1
F
I
N
A
L
I
D
A
D
E
S
E
D
U
C
A
T
I
V
A
S
Elementos para el anlisis de las organizaciones (Gairn. 1995:16)

HISTORIA INSTITUCIONAL
VALORES Y
OBJETIVOS
Direccin
Estructura
organizativa
Funciones
Organizativas
Sistema
relacional
D
E
Organizacin Educativa
Co
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Su
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Cultura-Clima
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A
INNOVACIN
2.3. Las peculiaridades de los centros educativos como organizaciones

El conocimiento y consideracin de los componentes de las organizaciones nos aproxima a
nuevos anlisis, aunque no parece suficiente para explicar los diferentes comportamientos
de las organizaciones: En que se diferencian las estructuras de instituciones grandes y
pequeas?, qu objetivos diferenciales debe adoptar una escuela que quiera impulsar la
interculturalidad?, cmo integrar la formacin permanente y voluntaria del profesorado en
los planos de innovacin asumidos institucionalmente?, etc. Por ello, cabe impulsar el estudio
diferencial de las organizaciones que nos permita conocer lo esencial y lo especfico de las
organizaciones, sean o no educativas.
La escuela como organizacin es referencial en muchas de las clasificaciones tipolgicas.
Se contempla como organizacin para el mantenimiento de pautas (Parsons), de adaptacin
(Katz y Kahn), de servicio social (Blau y Scott), de unidad o grupo pequeo de produccin
(Woodward) o se sita entre la burocracia profesional o la adhocracia (Mintzberg).
22
Pero, adems de clasificarlas, a las escuelas o instituciones educativas se les asignan otras
connotaciones que las hacen diferentes a otras organizaciones. Las particularidades provienen
de sus caractersticas como realidad social, como comunidad y como organizacin.
El centro educativo como realidad social abierto al entorno sintetiza influencias y obliga a la
institucin a considerar en su actuacin: el marco legal y jurdico que le ampara, la estructura
administrativa en que se encuadra, las posibilidades que le proporciona el entorno, los valores
y actitudes que la sociedad demanda o las caractersticas personales, sociales, culturales y
econmicas que definen a sus componentes.
El sealar al centro educativo como comunidad tiene sentido a partir del impulso que la
LODE proporciona en nuestro pas al proceso de participacin. Considerarlo como comunidad
supone pensar en la existencia de diferentes personas con diferentes roles y necesidades,
pero con intereses comunes en el proceso educativo que se desarrolla.
Al carcter del centro educativo como sistema social y comunidad se une su especificidad
como organizacin. Al respecto se seala:
a) Las funciones que se le asignan (facilitar aprendizaje, potenciar la formacin adaptar
socialmente, etc.) son variadas, complejas y no siempre bien delimitadas en sus objetivos y
medios.
b) Los colectivos de personas que incluye son tambin variados (padres, profesores, alumnos,
titular de la institucin) en sus objetivos y en sus intereses, lo que produce una alta diversidad
de patrones de comportamiento, de creencias, etc. que dificultan el aprovechar las ventajas
de una cultura referencial comn.
c) Sus miembros no han sido seleccionados previamente, tienen la obligacin de asistir y
suelen carecer de identidad colectiva.
d) Existen multiplicidad de modelos resultado de la aproximacin de las instituciones a
realidades concretas.
Ms especficamente, se indican como rasgos caractersticos los siguientes (Gairn, 1993b:
119-120)
Indefinicin de metas: El centro escolar es una organizacin a la que la sociedad encarga
la consecucin de objetivos mltiples y diversos. Pero, ms all de esta variedad, hay una
falta de priorizacin, adems de la ambigedad que le acompaa. Todo ello genera
incertidumbres relativas a las acciones a emprender y al papel que las personas deben cumplir.
Naturaleza de las metas: La pretensin educativa esencial a un centro escolar contribuye
a la indefinicin de las metas, pues afecta aun mbito, lo educativo difcilmente categorizable
y por esencia complejo. Pero, adems, la naturaleza de lo educativo exige el mantenimiento
de valores que ataen al modelo organizativo. As, el carcter no competitivo que define a la
organizacin escolar conlleva, segn Dalin (1978), poco inters por innovar y un bajo nivel de
investigacin. Tambin se seala su naturaleza domstica (no selecciona a los clientes) y
su profesionalismo (alta preparacin de los tcnicos, que derivan en un mayor deseo de
autonoma y de participacin en la gestin).
23
MDULO
Ambigedad de tecnologas: La actividad educativa no puede caracterizarse de manera

ptima, depende de situaciones y circunstancias que casi siempre derivan a la particularidad
individual. Nos lleva todo ello a la imposibilidad, por el momento, de tener tecnologas, que
aunque simples, permitan armonizar actuaciones y clarificar procesos organizativos.
Falta de preparacin tcnica. La complejidad de la realidad escolar y de la tarea educativa
hace inviable la existencia de un modelo nico de profesor y, por lo tanto, de una caracterizacin
real de sus actuaciones y de las necesidades profesionales. Se precisa, ante esa realidad
difusa, de un profesional que puede desenvolverse en la ambigedad y, adems, que sea
capaz de redefinir acciones en ese contexto y de actuar con flexibilidad. Pero, adems, el
funcionamiento de la organizacin exige de otros tcnicos no docentes y de tiempo para el
propio proceso de organizacin.
Debilidad del sistema. El conjunto de factores citado justifica el que algunos autores (Weick,
1976; Meyer y Rowan, 1983, entre otros) caractericen la escuela como una realidad dbilmente
estructurado. Amplitud de la organizacin informal, contraposicin de estructuras y metas,
indefinicin de funciones, etc. contribuyen a establecer relaciones sutiles y no necesariamente
estables entre los diferentes componentes del sistema.
Vulnerabilidad. La debilidad del sistema no slo es debida a factores internos, tambin
obedece a la influencia externa. El carcter abierto de la escuela frente al entorno la hace
susceptible a los cambios del ambiente participando de influjo que la realidad cultural, social,
poltica o econmica imponga.
A estas caractersticas cabe aadir otras sealadas por De Miguel (1989):
1. La no existencia de un poder central nico de quien dependa su funcionamiento. As,
departamentos, equipos de ciclo, etc. gozan de un alto grado de autonoma personal.
2. Ausencia de planificacin y gestin administrativa de las instituciones, lo que potencia el
que los procesos de decisin y accin flucten entre la autocracia y la total autonoma. Adems,
los rganos staff asumen muchas veces actuaciones de line.
3. El funcionamiento de la organizacin se ve claramente comprometido con la incorporacin
constante de nuevos miembros, lo que impide consolidar un sistema racional y estable en el
funcionamiento de la organizacin.
4. Ambigedad a que se somete a los miembros de la organizacin al reclamarles diferentes
funciones: lder, autoridad, tutor..
5. Los recursos le son asignados a travs de decisiones polticas frente a las organizaciones
empresariales, que generan sus propios recursos.
6. Ausencia de criterios especficos para evaluar la eficacia de su funcionamiento (complejidad
de la actividad escolar).
7. El objeto de referencia es una diferencia clara. Los alumnos no pueden ser considerados
ni como productos a manufacturar ni como clientes y no se les puede dejar de considerar
como miembros de pleno derecho de la organizacin.
Adems, inciden otras especificaciones ms contextuales como pueden ser, en el caso
espaol:
Modelo de direccin, que es provisional, no profesionalizado y participativo.
24
Autonoma limitada, que a veces otorga obligaciones sin transferir recursos y criterios de
autoridad.
Inestabilidad de personal, al depender en algunos contextos de adscripciones externas.
Recursos externos, ms dependientes de decisiones polticas que de las necesidades
internas.
Falta de tiempo para la gestin. La falta de recursos prima muchas veces la atencin a la
docencia directa sobre los problemas de gestin. El problema se agrava en organizaciones
participativas cuando la falta de disponibilidad de los miembros de la comunidad educativa se
aade a la falta de tiempo.
Inexistencia de controles.
Todo ello hace que el nivel de indeterminacin de las instituciones escolares sea alto, lo que
las hace con frecuencia dbiles organizativamente, manteniendo su unidad precariamente a
partir de una base comn mnima o por el establecimiento de requisitos formales externos
(horario, usar el mismo nombre de centro, pertenecer al mismo barrio, etc.).
Genera, asimismo, unos costes humanos, sociales y econmicos elevados:
() unos costes sociales ms elevados en la enseanza actual que el cualquier otro tipo de
organizacin. Al mismo tiempo, las energas del profesorado se gastan innecesariamente en
otras actividades e impiden la consecucin de los fines lo que lleva a unos costes de
mantenimiento de la organizacin muy elevados. Adems, la misma dinmica de desajuste
interno afecta a la escuela en su relacin con el entorno. La falta de coherencia y adecuacin
somete con frecuencia la escuela a la crtica, burla y desprecio de la sociedad.
(Municio, 1986:320)
No podemos decir, sin embargo, que todo sea nuevo, diferente e irrepetible en las
organizaciones educativas. Habra que huir, no obstante, de dos tendencias igualmente
perniciosas: a) aplicar la teora general de las organizaciones a la escuela como si se tratase
de una organizacin sin caractersticas peculiares, y b) prescindir de todas las aportaciones
de la teora general de la organizacin como si la escuela no tuviese naturaleza organizativa.
3. ALGUNOS ENFOQUES PARA COMPRENDER E INTERVENIR EN LAS
ORGANIZACIONES ESCOLARES
El estudio de la estructura y funcionamiento de las organizaciones escolares y del
comportamiento de sus miembros no se desarrolla aisladamente, en el vaco, sino que se
inscribe dentro de ciertos modelos o perspectivas de la organizacin. Cada vez se insiste
con ms fuerza en destacar lo necesario que es abordar el estudio del centro escolar desde
una perspectiva terica:
Una teora slida, es decir, la que nos da una descripcin o modelo exacto de cmo funciona
realmente la Organizacin, es til porque nos permite comprender mejor, predecir y, en ltimo
trmino, controlar lo que sucede en la bulliciosa confusin de una escuela.
(Owens, 1983)
25
MDULO
El campo de la Organizacin Escolar es amplio, complejo y diversificado dados los mltiples

elementos, dimensiones y procesos que configuran la escuela como organizacin. Durante
arcos se ha apoyado bastante en teoras generadas en el mbito de la organizacin
empresarial; en la actualidad se reconoce la necesidad de generar conocimiento sobre la
naturaleza organizativa de la escuela desde el anlisis e investigacin de la propia escuela
(Gonzlez, 1989, 1990a; Hoyle, 1992; Bates, 1992).
(Molina, 1995:14)
3.1. Una proximacin general
Toda categorizacin de la realidad queda impregnada por los supuestos bajo los cuales se
ha realizado. Parece indudable admitir, en tal sentido, que la agrupacin de enfoques es
restrictiva por lo que supone de bsqueda de lo comn frente a lo diferencial. No obstante, la
bsqueda de enfoques (paradigmas, para algunos autores) posibilita nuevas vas de acceso
a la realidad que no pueden ser despreciadas.
Bajo planteamientos diversos de carcter cultural, socio-crtico, dialctico u otros se estn
estructurando imgenes alternativas de la escuela como organizacin. Sintetiza el Cuadro
3 las aportaciones de Coronel y otros (1994:20-32), que nos permiten apreciar los rasgos
ms caractersticos de estos nuevos planteamientos. A ellas se han aadido las referencias
que hace Senz ( 1993:23-24) a la escuela como ecosistema.
Caracterizacin
de la escuela
Organizacin
debidamente
estructurada
Construccin
social y orden
negociado
Arena poltica
Cultura
Anarquas
organizadas
Ecosistema
Caractersticas
- Existe cierta discontinuidad entre medios y fines.
- Ningn fallo por s del sistema puede perturbar el orden interno.
- Los mecanismos de control, supervisin y evaluacin son dbiles.
- Los profesores poseen amplios mrgenes de actuacin.
- Las aulas son espacios privados de ejercicio profesional -celularismo-.
- La accin organizativa es el resultado de la interaccin social de
los individuos.
- Para entender esta accin debemos conocer sus bases
psicosociales.
- Los individuos reinterpretan continuamente el mundo social.
- El simbolismo de los procesos organizativos aparece como un
aspecto constitutivo de la dimensin cultural.
- La vida organizativa est sometida al conflicto.
- La accin organizativa est cargada de intencionalidad poltica.
- El concepto central es el de poder, en el sentido de tener capacidad
de influencia ms que autoridad - legitimidad.
- Importancia que las acciones y relaciones entre los miembros
juegan en la configuracin organizativa.
- El poder se construye en la relacin con los dems miembros.
- Es importante la interpretacin de los fenmenos organizativos
ms all de los hechos evidentes.
* Cultura = conjunto de smbolos y significados compartidos por
los miembros de la organizacin que orientan sus acciones.
* Importancia de:
- Anlisis dialctico
- Dimensiones psicodinmicas
- Destreza de interpretacin
- Interdisciplinariedad
- La escuela posee notas poco claras.
- Carece de un estrecho control sobre los procesos y los productos.
- La tecnologa que se utiliza es difusa.
- La participacin humana es altamente fluida y dispersa.
- La toma de decisiones no sufre un proceso lineal de resoluciones
de problemas.
- El contexto adquiere una fuerza determinante.
- Se enfatiza el carcter de las relaciones e intercambios de naturaleza
psicosocial.
- Primaca del mundo representativo frente al operativo.
- Las relaciones y procesos del contexto y la comunidad son
importantes.
- El ser del centro importa ms que el deber ser.
Cuadro 3. Concepciones actuales de la escuela como organizacin
26
Autores
representativos
Weick (1976)
Greenfield (1986)
Smircich (1985)
Geertz (1989)
Ball (1990)
Bates (1987, 1992)
Meyer y Rowan (1978)
Santos (1990)
Lorenzo (1993)
Direccin y modelos de organizacin

MDULO
Instituciones educativas, concepciones y caractersticas

El estilo de direccin no puede hoy plantearse desde una perspectiva nicamente personalista,
para ser ms exactos, el estilo de direccin no es un concepto unvoco, es enormemente
complejo y hay que entenderlo y estudiarlo dentro de las distintas culturas en que se desarrolla.
Por otra parte, existen tantos estilos de direccin como modelos organizativos y modos de
acceso a la direccin.
Antes de entrar a definir conceptos bsicos que nos permitan entender cmo son los directores
en Espaa y cules son las tendencias que hoy da constituyen la cultura de la direccin en
este pas, vamos a definir el marco y el contenido de este captulo para facilitar su reflexin y
hacer ms asequible su estudio y lectura.
Comenzaremos por situar el tema definiendo conceptualmente la direccin escolar y el
liderazgo. Este ejercicio terico nos permitir formular el marco conceptual sobre el que
fundamentar el anlisis de la direccin educativa en Espaa y las propuestas y alternativas
que nos parecen viables para ir creando un estado de opinin sobre la necesidad de la direccin
profesional en nuestro pas.
El anlisis de la direccin educativa y el esfuerzo por situarla en un nivel conceptual riguroso
nos obligar a identificar aquellas variables ms influyentes que condicionan su perfil y estilo,
as estudiaremos el perfil de la direccin en el sistema educativo espaol a travs de los
diferentes modelos organizativos que conviven y se solapan en el funcionamiento de un centro,
a travs de los distintos modos de acceso que pueden presidir el proceso de seleccin y que
condicionarn despus poderosamente su estilo y talante. Finalmente, estudiaremos la variable
ms tradicional y condicionante del perfil de la direccin educativa: ofreceremos las capacidades
que configuran el modo de hacer especfico de cada direccin.
Haremos un recorrido necesario por el estado actual del estilo de direccin como consecuencia
de las leyes que han ido conformando su personalidad centrndonos especialmente en el
LGE (Ley General de Educacin) del 70, en la LODE, (Ley Orgnica del Derecho a la Educacin),
del 85, en la LOGSE (Ley Orgnica de Ordenacin General del Sistema Educativo) del 90, as
como las perspectivas de lo que podr ser en un futuro inmediato, la direccin pedaggica y
profesional, despus de la aprobacin de la LOPEGCE (1995). Tambin presentaremos una
breve panormica tanto de los modelos organizativos de los sistemas educativos europeos
ms significativos como de los perfiles de direccin que en estos momentos se consideran
ms eficaces.
Terminaremos ofreciendo instrumentos y tecnologa de diseo para analizar los diferentes
modelos organizativos que se solapan en el funcionamiento diario del centro, as como los
estilos de direccin del modelo de direccin en equipo.
1. DEFINICIN DEL PERFIL Y ESTILO DE DIRECCIN
En la literatura sobre organizacin escolar es frecuente encontrarse con una terminologa
diversa y sinonmica aplicada al concepto de direccin. Trminos como: manager, leadership,
29
MDULO
head-master, administrateur, proviseur, principal, adjoint, director, president du conseill d

administration, director ejecutivo, coordinador se emplean como sinnimos perfectos
aplicados en casi todos los pases de nuestro entorno a la figura que ejerce en un centro
educativo la funcin de dirigir.
Para este estudio y en el contexto social en que se va a desarrollar, nos vamos a centrar
solamente en los trminos direccin de liderazgo, puesto que considero con Bonnet, Dupont
y Huget, (1989:37) que el concepto de direccin lleva implcito el ejercicio de algn tipo de
liderazgo. Interesa esta precisin puesto que no pretendemos estudiar la casustica especfica
de la direccin en los diferentes pases de nuestro entorno, sino aproximarnos a una definicin
inevitablemente compleja del estilo de direccin en nuestro pas a partir del modelo organizativo
y del modo de acceso como ya hemos sealado.
Existen, sin embargo, diferencias significativas de matiz entre los dos trminos que, aunque
complementarias, deben tenerse en cuenta:
El director, dentro de la concepcin ms clsica, es aquella persona que posee subordinados
a los que puede asignarles tareas que conduzcan a la obtencin de resultados. La accin
directiva hace referencia, segn Everard y Morris (1990) a: establecer objetivos, planificar la
accin de los dems, organizar y distribuir los recursos disponibles (personas, material y
tiempo) para conseguir los objetivos, controlar el proceso de la accin que han de realizar los
subordinados respecto a los planes previstos e introducir correctivos si fuere necesario y
ordenar planes de mejora para reconducir la accin.
Para Greenfield (1986: 142) el liderazgo es la capacidad para influir sobre los dems, para
que se comprometan con los valores en los que ellos mismos creen. El lder conduce a sus
seguidores influyndoles, el director dirige a sus subordinados mediante el ejercicio de su
autoridad.
La direccin posee autoridad institucional reconocida formalmente por la institucin y por sus
subordinados. El liderazgo posee capacidad traducida en trminos de poder para influir.
Paralelamente podemos hablar del perfil y estilo. El primer trmino hace referencia al director.
As tenemos directores con perfil autcrata, paternalista, laiseer faire, demcrata, etc. El
estilo hace referencia al liderazgo, es decir, a la manera de influir sobre los dems. De esta
manera, podemos hablar de estilo burocrtico cuando se intenta influir sobre los dems a
travs del valor de la ley.
1.1. Estilos de liderazgo de Burns y Duke
En cuanto a los estilos de liderazgo podemos hablar, siguiendo a Burns (1.986) por un lado
y a Duke (1.987) por otro lado, de tres tipos:
Liderazgo transacional, como aquel que centra todo su poder o capacidad de influencia en
el intercambio de unos valores por otros. De esta manera, puede intercambiarse entre el lder
y sus seguidores una buena atmsfera de trabajo agradable a cambio de una direccin no
intrusiva, o la satisfaccin de padres y alumnos a cambio de trabajo de ms calidad de los
profesores.
30
Liderazgo transformacional, es aquel que intenta satisfacer las necesidades de sus

seguidores sobre los que influye; pero, al mismo tiempo, pretende implicarles en el proceso
para cambiar una situacin insatisfactoria. La consecuencia del liderazgo transformacional es
una relacin de estmulo recproco y superacin que convierte al seguidor en lder y al lder en
seguidor. El lder transformacional puede motivar a sus seguidores para que se comprometan
a ayudar a aquellos que lo necesitan, para conseguir un fin comn a ambos: lder y seguidores.
Liderazgo instruccional o pedaggico, es el que conduce a sus seguidores al xito educativo
mediante la integracin de stos en un proyecto comn que se elabora y desarrolla en
colaboracin (Duke, 1987). Parte, pues, del principio de la colaboracin que implica tomar
decisiones en comn, resolver problemas entre todos y planificar la actividad en funcin de
unos objetivos consensuados.
En conclusin, aunque existan diferencias entre los sinnimos direccin y liderazgo, sin embargo
podra afirmarse con Sweeney (1982: 346) que una direccin sin el ejercicio de algn tipo de
liderazgo corre el riesgo de burocratizarse y de no conseguir buenos resultados en su gestin.
1.2. Variables que definen los estilos de liderazgo segn Weinert
Cualquier aproximacin al estudio de la organizacin escolar debera contemplar de forma
explcita el anlisis de los estilos de direccin que de los diferentes modelos se desprenden.
Hasta ahora, la mayor parte de la literatura sobre el tema dedica muy poca atencin a la
variable liderazgo, tan importante para el estudio que nos ocupa. Lo mismo sucede al contrario.
Casi toda la literatura sobre la gestin escolar, liderazgo y estilos de direccin, por otra parte
relativamente reciente, tiene poco en cuenta la variable organizacin.
Weinert (1985: 356-57) plantea un conjunto de variables que no pueden servir como punto de
partida para la elaboracin de una propuesta de indicadores desde los cuales podamos
sistematizar la mayor parte de estilos directivos que nos presenta la actual literatura. Estas
variables son las siguientes:
TIPO DE TRABAJO. Esta variable hace referencia a las diferentes tareas que se llevan a
cabo en las organizaciones para conseguir los objetivos. No es lo mismo dirigir organizaciones
cuyas tareas son meramente rutinarias y mecnicas con alto nivel de predictibilidad, que
aquellas otras cuyo trabajo supone un alto nivel de creatividad, improvisacin, ambigedad,
riesgo o tensin.
ORGANIGRAMA. Se refiere al nivel del organigrama en el que se sita la direccin. No es lo
mismo dirigir un nivel de staff de interaccin horizontal que un nivel jerrquico de interaccin
vertical, cuyas relaciones se establecen de superior a subordinado.
CLIMA. Se considera la manera en que se desenvuelven las relaciones personales entre los
miembros de la organizacin y las capacidades y habilidades de tipo psicosocial que debe
desarrollar cada estilo de direccin.
DIMENSIN DEL GRUPO. La interaccin director-grupo pequeo, mediano o grande marca
caractersticas diferenciales respecto al clima, las relaciones personales, los tipos de conflicto,
las formas en que se ejerce el control, etc.
31
MDULO
HOMOGENEIDAD DEL GRUPO. Afinidad respecto al sexo, edad, cultura; estabilidad de la

institucin e identificacin con los objetivos. Se suelen asociar a formas de direccin estables
que originan a su vez estilos definidos de liderazgo.
TIPO DE ESTRUCTURA Y PODER. Hacen referencia a las relaciones jerrquicas, al poder
e influencia que se ejerce desde cada uno de los niveles del organigrama.
SISTEMA DE RECOMPENSAS. Los incentivos, la motivacin, el sistema de control y
penalizaciones, etc. definen los tipos de relacin entre el lder y los subordinados.
LA PERSONALIDAD DEL PROPIO DIRECTOR. Sus caractersticas personales, su propio
temperamento y su visin de la vida.
Adems de estas variables, definidas por Weinert, pueden especificarse otras descritas
desde la perspectiva de los diferentes modelos de organizacin. En casi todos los pases de
nuestra rea cultural los directores hacen las mismas cosas y desempean las mismas
funciones, sin embargo nadie duda que responden a perfiles distintos. Qu es aquello que
les hace ser diferentes?, Qu es lo que marca un estilo propio que hace diferente al director
espaol, del alemn o del sueco?
Existen variables referentes a la personalidad de cada individuo, a su carcter, a sus intereses
personales, a su forma de ver la vida. Nosotros en este captulo vamos a centrar el estudio
del perfil del director ms que en sus capacidades y rasgos personales, en variables tales
como la legislacin que define sus competencias y el modo de acceso, la organizacin del
centro y las diferentes tendencias de modelos directivos de las investigaciones recientes.
2. LOS ESTILOS DE DIRECCIN A PARTIR DE LAS GRANDES REFORMAS
EDUCATIVAS
En los ltimos veinticinco aos hemos conocido tres grandes reformas: la LGE (Ley General
de Educacin) de 1970, la LODE (Ley Orgnica del Derecho a la Educacin) de 1985 y la
LOGSE (Ley de Ordenacin General del Sistema Educativo) de 1990. En estos momentos
acaba de aprobarse una nueva ley, llamada LOPEGCE, que afecta directamente a la funcin
directiva y a su proceso de seleccin. Cada una de estas leyes, as como las de 1957 y 67
que las precedieron, fijaron un marco legal que defina los procesos de seleccin y
nombramiento, as como las funciones y tareas que correspondan al director. Veamos cada
una de ellas ms detalladamente as como sus consecuencias para el perfil del director.
2.1. La herencia de la dictadura y su reaccin pendular
Antes de entrar a describir el marco legal de la ley del 70 que sienta las bases del nuevo perfil
directivo que se implantar en las dcadas de los setenta y ochenta, es necesario echar una
mirada a los condicionantes histricos que van a influir en el diseo de la nueva ley. Me
refiero a dos rdenes ministeriales en relacin a la Enseanza Primaria de la dcada de los
sesenta, cuyos principios organizativos estuvieron presentes, al menos como herencia, hasta
bien entrada la dcada de los setenta. Me refiero a la orden del 10 de febrero de 1967, por la
que se aprueba el Reglamento de Centros Estatales de Enseanza Primaria, y el Decreto
985/1967 del 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Cuerpo de directores.
32
Finalmente, la orden del 13 de junio de 1957, por la que se establecen las normas de gobierno
de los institutos nacionales de Enseanza Media.
2.1.1. El modelo de acceso y seleccin
Se producen dos modelos: por un lado se establece en Primaria el acceso mediante oposicin
con un contenido fundamentalmente jurdico y administrativo constituyndose as el cuerpo
de directores. En Secundaria, el nombramiento del director se haca directamente por parte
de la Administracin educativa, sin mediar sistema alguno de concurso-oposicin ni consulta
previa a los profesores.
Cada una de estas dos leyes, genera un perfil distinto de director. El perfil que se desprende
de la ley de Primaria (1967), que se caracteriza por las tareas que se le encomiendan es
fundamentalmente administrativo-burocrtico y pedaggico. Entre las actividades que ms
tiempo ocupan al director de esta poca podemos sealar las siguientes, refirindose a las
familias y a la sociedad: informa a las familias, redacta el plan pedaggico organiza, de
acuerdo con el ambiente (contexto) todas las actividades de orden social y cultural del centro,
etc. lo mismo sucede en relacin al claustro, que no posee ningn tipo de personalidad
profesional ni siquiera simblica en ningn resquicio del articulado. Aparece como mero
instrumento pedaggico de la voluntad y rdenes que recibe del director, quien matricula a
los nios, redacta los exmenes que pasar cada maestro, corrige y da las notas, distribuye
el tiempo y el trabajo, redacta los programas, selecciona los libros de texto, realiza las
pruebas de progresin Desde el punto de vista administrativo es el responsable y ejecutor
de toda la normativa que emana de la Administracin central as como de la elaboracin,
puesta al da y gestin de toda la documentacin burocrtica y proceso administrativo contable
y acadmico.
En cuanto al director de Bachillerato, posee un perfil fundamentalmente poltico y administrativo,
deudor de la instancia poltica que lo elige y nombra. En EE.MM. el director posea mucha
menos capacidad pedaggica para intervenir en el proceso curricular y pedaggico que en
Primaria. Su funcin era ms representativa e ideolgica, garante de los principios del
Movimiento Poltico que en aquellos momentos se imponan en Espaa.
2.1.2. Los modelos organizativos
Los modelos organizativos que justifican y se desprenden de este marco legal y cultural
comprenden aquellas teoras y corrientes que se desarrollan en el periodo clsico que va
desde 1900 hasta 1945. Las tres corrientes ms significativas, que podramos llamar
eficientistas, son las siguientes, por orden cronolgico:
a) La corriente cientfica de Taylor (1856-1915)
b) La corriente burocrtica de Weber (1864-1920)
c) La corriente tecnocrtica de Fayol (1841-1925)
Los autores que hoy en da han investigado y sistematizado estas corrientes desde el punto
de vista de la organizacin escolar son Chiavenato (1981), Bolman y Deal (1984), Tyler, (1989)
y ms recientemente. Gonzlez, (1991), Borrell (1992) y Gairn (1992). Los presupuestos
bsicos que mejor las definen son los siguientes:
33
MDULO
Respecto a las estructuras: La organizacin tiene sentido en cuanto se orienta a la

consecucin de objetivos predefinidos y previamente planificados. Las normas deben ser
racionales, su racionalidad har ms eficaz el control de la turbulencia ambiental y de los
intereses diversos que distraen la consecucin de los objetivos. Normalizacin que implica
una regulacin minuciosa de las relaciones, perfiles y funciones del personal que integra
cada estructura. El sentido de autoridad y las relaciones impersonales facilitan una mejor
coordinacin y control de la organizacin. La autoridad concebida jerrquicamente ejerce la
funcin bsica de controlar y hacer que funcione conforme a norma todo el sistema.
Respecto a las personas: Cada miembro de una organizacin debe estar especializado
en la actividad que desarrolla; las actividades se distribuyen, por consiguiente, en funcin de
la tarea y no en funcin de las caractersticas y preferencias del personal. Objetividad en la
seleccin de los miembros en base a mrito, igualdad y capacidad y no en base a relaciones
personales de amistad, lazos familiares, etc. Recompensa mediante promociones
impersonales y automticas que posibilitan la carrera administrativa.
Respecto a los procedimientos: Centralizacin, de forma que el propio centro de trabajo
carece de la ms mnima autonoma para fijar objetivos, medios y en muchos casos tecnologa.
Formalizacin, por la cual todo procedimiento y mtodo de trabajo deber ajustarse a las
frmulas establecidas como eficaces por la propia Administracin.
Los estudios e investigaciones que se han hecho desde el paradigma burocracia concluyen
que existen dos modelos de esferas de influencia autnomas y complementarias que
interactan en competencias mutuas. Estas dos esferas son las siguientes: Por un lado
estn los directores con su funcin burocrtica mucho ms dependiente de la Administracin
y por otro los profesores cuya funcin docente, mucho ms imprevisible y creativa, les permite
poner en prctica sus propias normas personalizadas, flexibles y abiertas, que sern las
nicas que les ayuden al desarrollo de su proceso docente, (Lortie, 1969). La red racional de
reglas y normativa burocrtica tiende a detenerse a las puertas de la clase, en donde los
profesores comienzan a poner en prctica sus propias normas personales, mucho ms
flexibles. Los profesores agradecen el amparo burocrtico siempre que no les afecte en su
esfera de autonoma personal dentro del aula. Precisamente el funcionamiento del sistema
permite que un profesor acte as, diciendo No al perfil funcionario que lleva dentro.
2.1.3 Los estilos de direccin
El conjunto de estilos de direccin que se desarrollan en esta tendencia podra describirse
como de perfil autoritario. El directivo autoritario, como dira Owens (1970: 181) asume todo
el protagonismo en la gestin del centro. Se sita en el vrtice de la vertical organizativa, lo
que implica que asume toda la autoridad y responsabilidad en la toma de decisiones. Su
concepcin de los subalternos se acerca bastante al estilo X de McGREGOR (1969), para el
cual el hombre X es intrnsecamente perezoso, huye del trabajo, es irresponsable y prefiere
la seguridad que le proporciona una direccin clara y fuerte.
Uno de los autores que mejor define este tipo de direccin eficientista, aplicado sobre todo al
director de Bachillerato visto desde la perspectiva administrativa, es Stephen Ball (1989).
Para este autor el director administrativo es un jefe ejecutivo rodeado y apoyado por un equipo
34
de administrativos. Acta y se relaciona mediante una estructura formal de reuniones y comits

cuyas funciones, perfiles y tareas se especifican en documentos escritos oficiales y formales.
El estilo administrativo, al contrario del interpersonal, suele dirigir el centro desde el despacho,
se relaciona a puerta cerrada y mediante procedimientos formales que eviten la relacin
personal y horizontal. Los problemas y los conflictos, cuando afloran a la superficie, se
diagnostican y reconvierten desde la normativa legal. Los profesores no intervienen en las
decisiones administrativas importantes. De esta forma, sin contacto personal ni posible
discusin, el director se separa y se asla del personal y, se convierte en un EJECUTIVO que
planifica, organiza, ordena y controla y el profesorado ejecuta. La direccin ADMINISTRATIVA
depende exclusivamente de la institucin, as se va creando una doble estructura: una formal,
administrativa, que ejerce el poder con una influencia slo en el mbito administrativo, es
decir, fuera del aula; y otra estructura informal, oculta, donde se fragua la micropoltica de la
escuela en los espacios propios de lo informal: el aula, la sala de profesores, los despachos
de los seminarios, la cafetera, las reuniones de cabildeos, etc.
Resumiendo, el perfil directivo que podra concluirse de estos modelos organizativos se
acercara al siguiente estilo: Por un lado predominara un estilo EJECUTIVO de director
preocupado por la gestin econmica, con carcter autocrtico, centrado en la tarea y la
eficacia de una accin planificada y controlada desde la autoridad institucional. Por otro nos
podremos encontrar con el estilo BURCRATA de director centrado en el funcionamiento
impersonal de las estructuras y en la consecucin de objetivos fijados desde la Administracin.
Su gestin, respecto a la toma de decisiones, posicionamiento ante los conflictos y el control
estara presidida por la aplicacin de la normativa vigente y el desarrollo detallado de los
procesos administrativos en la implementacin de las rutinas escolares.
2.2. La Ley General de Educacin de 1970 (LGE)
La Ley 14/1970 del 4 de agosto, General de Educacin y Financiacin de la Reforma Educativa,
supone un avance cualitativo de modernizacin del sistema respecto a la legislacin de la
dcada de los sesenta. Hay dos aspectos fundamentales en lo que se refiere a la organizacin
y direccin del centro que pueden considerarse innovadores y que van ms all de lo que era
presumible dentro del sistema que inspiraba su alumbramiento: Me refiero a la apertura del
centro como institucin a sus agentes internos y a la interaccin con el contexto y entorno
inmediato. Otro aspecto innovador fue la organizacin del centro en ciclos y seminarios
didcticos como estructuras a travs de las cuales se intent articular un currculum
centralizado por objetivos. Como consecuencia, se le asignaron al claustro competencias de
gestin enormemente avanzadas y se crearon rganos colegiados con funciones de
asesoramiento y asistencia al director, tales como el consejo asesor y el consejo de direccin.
Por primera vez el centro educativo era capaz de tomar decisiones que le afectaban de forma
autnoma.
Respecto al claustro, se le atribuyen funciones hasta el momento consideradas exclusivas
de la Administracin como Intervenir en la eleccin del director, proponiendo una terna para
su nombramiento, seleccionar al profesorado no numerario, establecer los criterios para la
elaboracin del horario, redactar y modificar el Reglamento de Rgimen Interior, adscribir los
profesores interinos a los seminarios didcticos respectivos.
El director que dependa directa y totalmente de la Administracin central, pasa a depender
del claustro de profesores en aspectos fundamentales como su seleccin, as como el
35
MDULO
nombramiento de profesores interinos en una poca en la que el cincuenta por ciento del
profesorado perteneca a esta modalidad administrativa de contratacin.
2.2.1. El modelo de acceso y seleccin
Este aspecto fue, con la capacidad de participacin otorgada al claustro, uno de los elementos
ms sorprendentes e innovadores de la dcada. El proceso de seleccin se fue
democratizando poco a poco. Se suprime el cuerpo de directores de Primaria, y se pasa a
una eleccin mediante la intervencin muy operativa del claustro de profesores. Estos
presentan una terna priorizada de directivos electos, nominada entre los profesores numerarios
del centro, de entre los cuales, la Administracin elige y nombra al que considera oportuno.
Fue un modelo de negociacin entre el claustro y la administracin que funcion sin demasiados
conflictos.
2.2.2. Los modelos organizativos que se desprenden de la ley del 70
Aunque sigue pesando cuantitativamente el modelo efectivista y burocrtico, (recurdese
que esta reforma inaugura la taxonoma de Bloom con el modelo de herencia americana de la
gestin y pedagoga por objetivos), la aportacin ms interesante le viene dada por dos grandes
innovaciones que introduce el artculo de la ley y la evolucin de los acontecimientos polticos
de esta interesante dcada: Por un lado, la intervencin del claustro en la eleccin del director
como ya hemos visto, y por otro, la creacin de estructuras de carcter didctico y organizativo
que articulan el currculum y la organizacin del centro. Podramos definir la organizacin que
se desprende de estas decisiones legislativas como de tendencia sistmica por un lado y
socio poltica y situacional por otro. Veamos brevemente cmo se definen ambas.
a) El modelo sistmico
Para los autores de tendencia sistmica, Bertalanffy (1980), Kazt y Kahn (1983) y Kast y
Rosenzweig (1979), el centro escolar se concibe como un ecosistema, constituido por partes
diferentes que forman una unidad total y articulada. La escuela se compone de subunidades
o subsistemas diferentes: grupos, estamentos y colectivos estructurados funcionalmente y
con un conjunto de relaciones y objetivos comunes negociados o impuestos desde la autoridad,
que armonizan sus intereses en una totalidad equilibrada: este equilibrio lo proporciona el
principio de solidaridad entre las partes.
El organigrama de un centro escolar de modelo sistmico se desarrollar mediante la
interaccin de las distintas reas a travs de los cuales se vertebra el contenido del currculum.
Estas reas en la concepcin de Kast son: El rea departamental de direccin y gestin,
el rea departamental de orientacin, el rea departamental de desarrollo curricular y
el rea departamental de administracin. El elemento articulador de las distintas estructuras
en que se sistematiza la vida escolar de un centro sistmico es el poder legtimo que
tericamente ostenta el director como representante institucional.
b) El modelo sociocrtico
A lo largo de la dcada en que se desarrolla la ley del 70 se van produciendo acontecimientos
polticos y culturales que hacen evolucionar el modelo que preconiza la ley hacia enfoques
36
socio-crticos y sociopolticos que dan prioridad a los actores sociales como agentes
fundamentales de la organizacin.
Para los sociocrticos como Hoyle (1982), Ball (1989), Morgan (1990), Tyler (1991), Santos
(1992), y Greenfield (1993) el enfoque sociocrtico es compatible con la idea de Freire de la
educacin como prctica, como un medio por el cual las personas participan en el cambio y
en la transformacin del mundo. Las escuelas segn esta concepcin, deben ser
organizaciones constituidas por comunidades sociales cuyo objetivo ser hacer efectivos los
valores de justicia social, autodeterminacin, igualdad de oportunidades, liberacin de la
autoridad represora, mediante la comunicacin libre, el consenso, y la puesta en prctica de
la democracia participativa. Popkewitz, (80) dice que la funcin de la teora crtica es comprender
las relaciones entre intereses, valores y acciones para cambiar el mundo, no para describirlo.
Siguiendo este mtodo comparativo, Bush, (1985) citado por Borrell, (89:95-96) plantea las
siguientes caractersticas de los modelos sociocrticos:
Ponen el acento en los grupos y en las dinmicas polticas de PODER que se establecen
entre las personas ms que en la institucin y en la autoridad de que sta dimana.
Se basan en INTERESES y grupos de inters que forman alianzas para conseguir sus
objetivos personales o de grupo. Las instituciones aparecen as fragmentadas en funcin de
los diferentes intereses que las recorren: intereses profesionales de tipo corporativo, intereses
personales confesables o inconfesables e intereses polticos.
Cuando las metas de los distintos grupos de inters no coinciden o aparecen como
contrapuestas, surge el CONFLICTO dentro de la organizacin, considerado como algo natural
en todas las organizaciones, no como algo peligros que la cuestiona y pone en peligro como
piensan los tericos de los modelos racionales.
Los fines de la organizacin son AMBIGUOS y difcilmente compaginables con los intereses
personales de los miembros que la constituyen; al contrario de los objetivos definidos con la
precisin de un posible seguimiento para ser finalmente evaluados, como defienden los tericos
de los modelos racionales.
Las DECISIONES se toman en medio de la turbulencia de la discusin poltica y en su
proceso interfieren siempre los intereses personales y profesionales corporativos. Cuando
surge la decisin es siempre producto de una negociacin, no de la voluntad del lder, y en el
caso de que as sea, ser puesta en cuestin hasta que pueda ser consensuada.
El concepto de PODER se determina en funcin de la posicin de los participantes y de los
roles que stos desempean. No siempre el poder va unido al concepto de autoridad
institucional.
Tiene importancia la INFLUENCIA DE LOS AGENTES SOCIALES EXTERNOS al centro
aunque pertenecientes a su contexto. En los modelos estructurales se piensa que nicamente
los directivos son los agentes intermediarios con el entorno. En los modelos polticos este rol
puede desempearlo cualquier subgrupo con poder.
La concepcin de los RECURSOS, casi siempre escasos, no se circunscribe slo a recursos
econmicos o materiales como en los modelos sistmicos; tienen una enorme importancia
37
MDULO
los recursos funcionales de tipo informacin, tecnologa etc., que confieren el verdadero poder,
adems de los personales.
2.2.3. El estilo del perfil del director sociocrtico
Para los autores antes citados el liderazgo adquiere una carga poltica e ideolgica muy
significativa. Desde esta perspectiva el director de la dcada de los setenta y principios de los
ochenta se configura no como una figura institucional como lo era anteriormente, sino como
una funcin que podan desempear los docentes temporalmente cuando eran elegidos por
sus compaeros. Morgan, Hall y McKay (1976), entre otros, hacen hincapi en las dos funciones
contradictorias que se ve obligado a desempear el director del modelo sociocrtico: por una
parte debe dirigir y controlar la institucin, lo cual le genera conflictos con los compaeros a
los que dirige representando y, por otra, debe mantener una relacin de dependencia con el
grupo al que dirige y controla, desarrollando capacidades de coordinacin, animacin,
integracin y adhesin. Este tipo de director debe poseer capacidades y habilidad para sobrevivir
en medio de los conflictos que genera la dinmica del poder y de los intereses, negociando,
pactando, consiguiendo alianzas y conquistando da a da el prestigio y la autoridad que nunca
le viene dada institucionalmente, sino personalmente.
Cul es el perfil que se desprende de este modelo de organizacin y seleccin? El traspaso
de competencias de la Administracin al claustro de profesores y la intervencin de ste en la
eleccin del director hace que la direccin adquiera un papel meramente representativo de la
voluntad e intereses del claustro. Esta dependencia generar un perfil meramente coordinador
que dirige por sugerencia, al que le es casi imposible ejercer las funciones ejecutivas de
organizacin, seguimiento y control de decisiones y normas. Este tipo de director se encontrar
sometido a un conjunto de tensiones que van desde las exigencias de la Administracin a las
imposiciones del claustro.
2.3. La ley Orgnica del Derecho a la Educacin (LODE) 1985
La Ley Orgnica 8/1985, del 3 de julio (BOE del 4 de julio) (LODE) y su RD de desarrollo
2376/1985, del 18 de diciembre (BOE del 27 de diciembre), por el que se aprueba el reglamento
de los rganos de gobierno de los centros pblicos, supusieron un cambio tan radical que
algunos tericos y analistas llegaron a considerarla como una ruptura en el proceso histrico
de desarrollo del sistema educativo espaol. Este cambio sustancial considerado ruptura
desde el punto de vista organizativo se centra en los siguientes aspectos: La forma de eleccin
y acceso del director y la creacin y competencias del consejo escolar.
2.3.1. El modelo de acceso de los directivos
Como veremos a continuacin este aspecto constituye uno de los ms controvertidos de la
ley. En cuanto al procedimiento se deben subrayar tres aspectos:
1. El director debe ser elegido por un consejo escolar de entre los candidatos pertenecientes
al centro, por lo menos con un ao de antigedad.
2. No se le exige perfil previo o, lo que es lo mismo, no se plantea al candidato ningn requisito
de experiencia, preparacin ni proyecto de gestin. La ley slo habla de que los candidatos
38
debern presentar con quince das de antelacin un escrito con las lneas bsicas de su
futura actuacin.
3. En ausencia de candidatos la Administracin, por medio de su director provincial nombrar
a un director por trmite de urgencia y con carcter provisional durante un ao.
La LODE transfiere las competencias de gestin, gobierno y control del centro que en el
antiguo rgimen posea la Administracin y el propio director, a un colectivo de carcter social
y profesional, llamado consejo escolar, compuesto por padres, alumnos, personal no docente,
profesores y representante del ayuntamiento. Este alto nivel de participacin poltica va en
detrimento de competencias que hasta este momento haban disfrutado director y profesorado,
considerado como estamento docente. El centro se convierte en un espacio abierto, en el
que participan por derecho propio todos los interlocutores interesados en el hecho educativo.
El centro se abre as al contexto y al entorno en un feedback enriquecedor, problemtico y
complejo. Lo privado y personal, entendido como el espacio aislado del aula, se socializa
convirtindose en algo pblico, sobre lo que todo el mundo, en el mbito del consejo escolar,
tiene derecho a opinar. De esta forma se pasa de un modelo contingente en el que el poder
resida en el claustro, a un modelo sociocomunicacional o interpretativo en la terminologa de
Tyler (1989) en el que el poder pertenece a la sociedad (Padres, alumnos, ayuntamiento, etc.)
2.3.2. Modelos organizativos que justifica la LODE
No puede hablarse de un modelo organizativo nico sino de diversas tendencias organizativas
que se complementan, como sucede en todos los sistemas educativos complejos y en continua
transformacin por sucesivas reformas.
A) Modelo Interaccionista-social o Humanista.
No cabe duda que en relacin con la ley del 70 se produce un cambio sustantivo hacia
tendencias sociocomunicacionales que en la terminologa de Codd (1989) podramos
contemplar dentro del movimiento Interaccionista-social, que otros llaman Humanista,
refirindose al liderazgo que las dinamiza. El movimiento Interaccionista en el que, en parte,
podramos incluir a la escuela de los ltimos aos setenta y de la dcada de los ochenta, se
inicia con la psicologa humanista de Karl Rogers que defiende la supremaca del individuo y el
poder de las emociones sobre la estructura y el poder de la burocracia. En todas las formas
de interaccin profesor-alumno asigna un papel protagonista a la dimensin personal de
reciprocidad, informalidad y confianza.
Los autores que han estudiado este periodo en Espaa como Dacal (1985), lvarez (1989),
Gairn (1989), Hinmergart (1993), y otros, definen a este periodo de la LODE como de integracin
de la escuela en el entorno en el cual sta comienza a representar un espacio importante de
inters social y poltico. En este contexto comienzan a intervenir por derecho propio diversos
interlocutores a los que les interesa el hecho educativo por razones diversas. La participacin
se institucionaliza y se integra en las estructuras del centro, as se crean los consejos escolares
como espacios sociales de participacin institucional con funciones verdaderamente ejecutivas
de gobierno y control. Las relaciones personales se convierten en un instrumento de trabajo,
de tal forma que los conflictos y los problemas se intentan solucionar hablando ms que
aplicando la legislacin y normativa al uso. Las decisiones son de carcter colegiado y se
toman llegando con frecuencia al consenso mediante la negociacin.
39
MDULO
B) Modelo Interpretativo-simblico.
Como modelo complementario al que acabamos de describir podramos tambin hablar aqu
del modelo Interpretativo-simblico. Este modelo, que algunos autores consideran especfico
de todo sistema educativo por la idiosincrasia y carcter de los objetivos ambiguos que
persigue, se desarrolla o se traduce en diversas corrientes que segn unos autores u otros
han dado en llamar:
a) Anarqua organizada. Cohen y March, March y Olsen (1972).
b) Sistemas de ajuste articulado de modo flexible. Weick (1976).
c) Escuelas como mito y ceremonia, de Meyer y Scott (1983).
Todos ellos coinciden en un conjunto de caractersticas tales como la descentralizacin
escolar, menos formalizacin en las programaciones y mayor autonoma para el centro y
para los profesores. Nosotros y refirindonos al periodo que ahora nos ocupa nos centraremos
en la tendencia de Anarqua organizada de Cohen, March y Olsen (1972), que concibe la
escuela no como un objeto que puede ser cientficamente construido desde fuera mediante
normas administrativas y apoyos estructurales. No puede ser una estructura sujeta a leyes
universales, Greenfield, (1973) sino artefactos culturales que no dependen de los supuestos
cientficos sino de los propsitos de las personas que los integran. La escuela como estructura
se va desarrollando desde dentro, a travs de procesos interactivos e interpretativos mediante
los cuales los miembros que las integran temporalmente establecen acciones organizativas,
rutinas simblicas y procesos de comunicacin que son los que provisionalmente las
constituyen como organizacin.
Tambin hay que hablar de los rituales que constituyen y dan credibilidad a las organizaciones
de tipo simblico. Nos referimos a la celebracin de reuniones, a la elaboracin de proyectos
y planes, al rito casi solemne del examen y de la evaluacin con toda la parafernalia de
silencio, orden, y normas explcitamente asumidas por la sociedad (alumnos, padres y
profesores) que cumplen la funcin importante de dar a cada uno de los estamentos que la
sufre la certidumbre de que su actividad y trabajo no es vano e intil. En esta misma lnea se
desarrolla el mundo de las metforas que sirven para interpretar y comprender todo lo que
sucede aunque ello sea crptico, oculto y confuso.
La mayor parte de los autores Weick (1979), March y Olsen (1982), Joyce (1983), Sergiovanni
(1987), analizan la organizacin escolar desde este parmetro definindola como una
estructura dbilmente articulada, cuyos objetivos son imprecisos y cuyos profesores actan
por un conglomerado de intereses inconfesables, cultivando un sentido de la privacidad que
les hace trabajar en clulas aisladas, produciendo una peligrosa desconexin entre objetivos
y tecnologa. La cultura que produce este tipo de escuelas es fragmentada y falta de
coherencia social. En general, terminan diciendo estos autores, la escuela rechaza
visceralmente todo tipo de control institucional confiando en su capacidad de generar sentido
de autorresponsabilidad en sus miembros.
40
2.3.3. Perfiles de direccin que se desprenden de la LODE

Ball (1989), refirindose al lder interaccionista, lo define como un directivo que desarrolla
todas las funciones directivas mediante la relacin personal, la negociacin y los acuerdos
individuales. De esta forma va creando redes de interacciones informales a travs de las
cuales la gente se compromete y se obliga mediante compromisos mutuos de fidelidad
personal. Es una forma no-racional de liderazgo basada en relaciones humanas y personales
que se convierten en el nico instrumento de gestin. Mediante ellas se generan y se intentan
solucionar todos los conflictos y problemas. Este estilo genera una direccin visible,
omnipresente y en muchos casos imprescindible y carismtica. El abuso de la comunicacin
personal puede dar la impresin de estilo democrtico, que se convierte con el tiempo en un
sentimiento de exclusin de los profesores en la toma de decisiones y del subsiguiente conflicto
y rechazo del modelo. Las caractersticas que el grupo ms estima en este tipo de director
son la autenticidad y la facilidad de relacin social, junto con las capacidades de comunicacin
y amabilidad.
Desde el punto de vista del modelo Interpretativo-simblico, enfoque Anarqua Organizada,
casi todos los autores se definen por un director laisser faire. Deal y Wiske (83), refirindose
a la funcin simblica de este tipo de liderazgo, argumentan que no sera pensable un estilo
ejecutivo de tipo manager, sino ms bien un gur que dirige por sugerencia, cuyas funciones
bsicas se concretaran en presidir los ritos y ceremonias que dan sentido a la institucin, en
crear los mbitos y el clima propicio para que se explicite la cultura que protege y da seguridad
a los miembros del grupo, en mantener la fe en la organizacin e incentivar las interconexiones
culturales de la escuela con el contexto.
Desde el punto de vista de los roles que se desprenden de una funcin de interaccin, Mintzberg
(1991:86 a 129) define al lder humanista y de relaciones humanas (que podra personalizar
el director LODE) con los siguientes roles:
a) Respecto a la funcin de representacin, el lder debera desarrollar los siguientes roles:
Rol de cabeza visible, como consecuencia de la posicin que ocupa en el organigrama y
que le exige representar al centro ante los agentes sociales e institucionales, presidir las
reuniones y firmar documentos.
Rol de liderazgo institucional, que hace referencia a tareas de integracin, motivacin,
creacin de grupo mediante identificacin con los objetivos de la institucin.
Rol de enlace, en referencia a las relaciones que el centro establece con el entorno en
funcin de los intereses del centro y del intercambio, tales como las relaciones con el
ayuntamiento, la inspeccin, las asociaciones de padres o vecinos, las empresas de la zona,
etc. En algunos pases de nuestro entorno este rol es fundamental y va unido a tareas de
marketing.
b) Respecto a la funcin de informacin, el director ocupa un lugar central como elemento
receptor y difusor de la misma. Su privilegiada situacin como centro de la informacin le
confiere un poder que tambin caracteriza los roles que de ella se desprenden, como vamos
a ver:
41
MDULO
Rol de monitor. Como tal, busca y recibe informacin de las fuentes ms diversas que
generalmente controla, a no ser que se cortacircuiten los canales de informacin por conflictos
de poder. Las fuentes de informacin suelen ser las siguientes: los mismos profesores y
personal no docente, las observaciones propias de la realidad; las noticias, informes y
circulares provenientes de la institucin; los informes de los equipos staff, las corrientes de
moda.
Rol de difusor. Difunde la informacin a los miembros del equipo a la cual normalmente
no tienen acceso. Este rol es el que suele proporcionarle, juntamente con el anterior, mayores
cotas de poder e influencia.
Rol de portavoz, que hace las funciones de puente entre el centro y los interlocutores
interesados por la educacin.
c) Respecto a la toma de decisiones. Probablemente estos roles sean los ms significativos,
puesto que stas afectan a la vida e intereses de las personas que constituyen los grupos.
Los cuatro roles que se desprenden de la toma de decisiones son los siguientes:
Rol de innovador. Va unido a la imagen social de que el directivo debe ser la locomotora
del cambio en una organizacin. De l depende que las nuevas ideas, los proyectos
innovadores, la puesta en marcha de los nuevos planes tengan viabilidad en el centro y
alcancen el xito.
Rol de gestor de imprevistos. Viene dado por la imagen de que el director debe ser la
persona que solucione todos los problemas de cualquier tipo que puedan presentarse en el
trabajo de los miembros del grupo.
Rol de posibilitador de recursos. Se refiere a todas aquellas tareas que implican visar los
nuevos proyectos, asignar los recursos para llevarlos a cabo, repartir los medios escasos,
valorar los resultados en funcin de los costos.
Rol de negociador. Probablemente sea, segn Mintzberg, el rol ms permanente entre
los directivos educativos. Implica tareas tan complejas como armonizar la diversidad, hacer
trabajar juntas a personas con ideas, creencias e intereses distintos y a veces opuestos.
En resumen, cmo es el director LODE que se desprende de la ley y del tipo de organizacin
que tiene que liderar? Es un docente que desempea temporalmente funciones de
coordinacin y administracin pendiente de tres instancias que le convierten en deudor que
la autoridad que detenta: El claustro, el consejo escolar y la Inspeccin. Las funciones
fundamentales de planificar, organizar, dirigir y controlar las realiza en clave de sugerencia,
puesto que se debe a los intereses de las tres instancias anteriores.
2.4. La Ley Orgnica de Ordenacin General del Sistema Educativo (LOGSE) 1990 y
Ley de la Participacin, Gobierno y Evaluacin del Centro Educativo (LOPEGCE) 1995
La ley Orgnica 1/1990, del 3 de octubre, supone una necesaria complementacin, de carcter
curricular, a la Ley Orgnica 8/1985 del derecho a la educacin (LODE). Hasta el momento
exista un serio desajuste entre los modelos organizativos de tipo Sociocomunicacional,
42
de carcter horizontal y el modelo de enseanza-aprendizaje conductista que se implementaba

en las aulas, de carcter vertical y por objetivos.
Los aspectos de esta ley que, por su novedad afectan directamente al perfil y competencias
de la funcin directivas, son los siguientes:
Reestructuracin de los rganos unipersonales de gobierno mediante el apoyo de perfiles
profesionales nuevos para los centros de Bachillerato y Secundaria: el administrador, que
complementa las funciones ejecutivas del director y el orientador como apoyo al sistema de
orientacin acadmico profesional del centro.
La creacin de nuevos rganos de coordinacin didctica y nuevos departamentos de carcter
paracurricular.
Nuevo rgimen de funcionamiento mediante proyectos que sistematizan la vida escolar.
En general podramos decir que mantiene las estructuras anteriores de la LODE pero centraliza
cierto tipo de decisiones de carcter ejecutivo en el equipo directivo, que por cierto es una
novedad como tal equipo, aunque ya se apuntaba en el Real Decreto de desarrollo de la
LODE referido a los rganos de gobierno. Veamos las novedades de la ley respecto a este
tema tan controvertido en la dcada anterior.
En lo que respecta al claustro se ampla sustancialmente su mbito de decisin y de
participacin. Interviene decisivamente en aspectos tan importantes como la elaboracin del
Proyecto Curricular del que es el nico artfice y protagonista. El claustro, a travs de la
comisin de coordinacin pedaggica, compuesta solamente por profesionales, elabora el
proyecto, lo desarrolla y lo evala.
Interviene en aspectos sustanciales para los intereses del propio claustro como son su plan
de formacin y la aprobacin de criterios para la elaboracin de sus horarios. Debe ser
informado de las candidaturas a la direccin y de sus programas. Antes se le marginaba
totalmente del proceso de eleccin de la direccin aunque como ahora participaba con mayor
nmero de miembros en el consejo escolar.
2.4.1. Modelo de acceso a la funcin directiva
La LOPEGCE (1995) supone un cambio cualitativo respecto a la LOGSE, aunque mantiene
las mismas estructuras de seleccin (el consejo escolar) y los mismos principios inspirados
en un modelo de participacin social. Las innovaciones en este terreno son verdaderamente
importantes, de tal forma que influyen significativamente en el perfil de la direccin que
preconizan, como veremos ms adelante.
El cambio ms importante respecto a la LOGSE es que exige a los candidatos a directores
perfil previo, que se concreta en los siguientes requisitos:
a) Experiencia en cargos unipersonales de gobierno y valoracin positiva de la misma.
b) Valoracin positiva de la experiencia en tareas relacionadas con la coordinacin pedaggica,
organizacin, as como en el ejercicio de la funcin docente.
43
MDULO
c) Superacin de los programas de formacin que las administraciones educativas organicen

para tal fin.
Otros dos aspectos que influirn singularmente en la definicin de un perfil profesional del
futuro director se refieren a la evaluacin de los proyectos de direccin y gestin de los
directores cada cuatro aos y a la consolidacin de su complemento especfico previa
evaluacin positiva de su gestin.
2.4.2. Modelos organizativos que se desprenden de estas dos leyes
Sin duda, la voluntad de los legisladores ha sido reforzar, ordenar y dotar de ms eficacia el
modelo participativo que ya introdujo la LODE (1985). Podramos afirmar que el modelo
organizativo que subyace a esta ley es de tendencia sistmica pero haciendo hincapi en la
articulacin de las estructuras y susbsistemas a travs del modelo participativo de elaboracin
y gestin mediante proyectos.
Esta tendencia sistmica se apoya en el concepto de previsin de Levi-Straus. Traducimos
el concepto de previsin, en el que el padre del estructuralismo fundamenta su teora, en la
idea de PROYECTO que desempea las funciones de PREVER e integrar las partes del
sistema mediante la definicin y negociacin, por parte de todos los componentes de la
institucin, de los valores y principios, los comportamientos y capacidades que se desean
conseguir en el proceso de enseanza aprendizaje. Otra funcin importante es la de
PLANIFICAR (de alguna manera es otra previsin) las actividades que conducirn a la
consecucin de las capacidades definidas en los proyectos. Los documentos-proyectos
que sistematizan toda la vida escolar actan como bisagras que permiten a todo el sistema
moverse en una misma direccin proporcionando la coherencia y armona necesarias a toda
la comunidad escolar que como estamentos distintos, diversos y heterogneos constituyen
el subsistema psicosocial de la tercera esfera de Kast y Rosenzweig.
Los indicadores que mejor definen este tipo de organizacin y que se desprenden de las
investigaciones de Kast y Rosenzweig (1979) son los siguientes:
Se concibe a la escuela como una entidad autnoma y descentralizada.
El centro educativo se organiza mediante reas departamentales.
El centro como sistema integrado articula todas las unidades operativas mediante proyectos
que sistematizan la vida escolar.
El centro crea estructuras de coordinacin general que posibilitan recursos a cada unidad
operativa para que desarrolle sus proyectos y armoniza la diversidad coordinando objetivos,
intereses e intenciones de cada una de las subunidades en funcin de un proyecto comn y
consensuado.
Los proyectos de gestin se subdividen en diferentes subproyectos en funcin de tres
niveles: nivel programtico, nivel de planificacin y nivel de gestin directa.
44
2.4.3. El estilo de direccin que se desprende de la LOGSE y de la LOPEG

a) El liderazgo situacional
Probablemente el perfil ms acorde con el modelo organizativo y con el modo de seleccin
que acabamos de presentar sea aquel que ms se acerque al director profesional que ejerce
un liderazgo de carcter situacional que a continuacin describimos:
El trmino situacin, Blanchard (1986: 71) se refiere a las variables que conforman el contexto
y que afectan e influyen en la organizacin para que consiga sus objetivos tales como: el
clima organizacional, las relaciones personales dentro del grupo, la motivacin e intereses
que mueven a los miembros del grupo al logro, los incentivos socioeconmicos que estimulan
al grupo para superar las dificultades y afrontar los cambios, la antigedad de la plantilla, los
posicionamientos de los miembros del grupo ante el poder, el control y los resultados, etc.
Segn el modelo de liderazgo situacional de Hersey y Blanchard (1982) no existe ningn tipo
de direccin cuya bondad dependa de la persona que lo ejercita. Lo que s existe son distintos
momentos condicionados por el ambiente organizacional a los que hay que aplicar distintos
modos de relacin y de liderazgo. El lder idneo, segn este planteamiento, sera aquel que
tuviese la sensibilidad y la capacidad para leer las situaciones cambiantes que le ofrece el
grupo y la suficiente versatilidad para adaptarse a las distintas realidades grupales que le ha
tocado conducir [lvarez (1988)]. Estos autores consideran al grupo humano como un ser
vivo que crece y, en su desarrollo, pasa por fases que son el resultado de la combinacin de
dos variables que define como COMPETENCIA E INTERS. Entiende por COMPETENCIA el
conjunto de conocimientos adquiridos por la instruccin, el entrenamiento y la experiencia que
un miembro de un grupo de trabajo es capaz de poner en prctica. Suelen hacer referencia a:
Experiencia previa en los temas de trabajo
Conocimiento de los objetivos fijados por el grupo
Adquisicin de destrezas y capacidades de tipo tcnico
Habilidad para resolver los problemas imprevistos
Necesidad o no de supervisin
Define el INTERS como una combinacin de seguridad en s mismo y motivacin. La

seguridad hace referencia a la autonoma en el trabajo, a la motivacin y al entusiasmo que la
persona pone en la marcha de su trabajo. Los indicadores para observar el inters son los
siguientes:
Identidad con los objetivos de la institucin
Motivacin por el logro
Actitud positiva ante la tarea a realizar
Independencia y criterios propios de actuacin

45
MDULO
Fidelidad y actitud positiva hacia la institucin
Seriedad a la hora de cumplir horarios y plazos.
Para cada nivel de desarrollo o cada subgrupo definido por la combinacin de las dos variables
exige un estilo adecuado de direccin. Puede concluirse que, para estos autores, el estilo
idneo de direccin es el que es capaz de adecuarse a cada una de las situaciones que
presentan los distintos subgrupos que conforman la organizacin. Un principio que subyace
a todo el planteamiento de Hersey y Blanchard es que se puede considerar injusto tratar a
todos los miembros de un grupo de la misma manera. Veamos el esquema siguiente de
Hersey y Blanchard que relaciona nivel de desarrollo del grupo y estilo de liderazgo:
ESTILOS DE LIDERATO APROPIADOS PARA
LOS DIFERENTES NIVELES DE DESARROLLO
NIVEL DE DESARROLLO
ESTILO DE LIDERATO ADECUADO
D1
Poca competencia
S1
DIRIGIR
Estructurar, controlar y supervisar
Mucho inters
D2
Alguna competencia
S2
INSTRUIR
Orientar y ayudar
Poco inters
D3
Mucha competencia
S3
APOYAR
Elogiar, escuchar y dar facilidades
Inters variable
D4
Mucha competencia
Mucho inters
S4
DELEGAR
Traspasar la responsabilidad de las
decisiones cotidianas
En resumen, las actitudes que modelan el estilo de direccin en funcin de las distintas
situaciones del grupo, son las siguientes:
ESTILO 1. DIRIGIR. Hace referencia a impartir rdenes especficas, estructurar el grupo y
supervisar de cerca el cumplimiento de las tareas de los miembros que demuestran poca
COMPETENCIA y mucho inters.
ESTILO 2. INSTRUIR. El lder, como en el caso anterior, manda y controla el cumplimiento
de las tareas, pero adems explica sus decisiones, pide sugerencias y opiniones y fomenta
los progresos del grupo que manifiesta alguna COMPETENCIA y poco inters.
ESTILO 3. APOYAR. El lder facilita y apoya los esfuerzos de los subordinados en orden al
cumplimiento de las tareas y comparte con aquellos que demuestran mucha COMPETENCIA
y variable INTERS, la responsabilidad en la toma de decisiones.
ESTILO 4. DELEGAR. El lder pone en manos de los subordinados de mucha
COMPETENCIA y mucho INTERES la responsabilidad de la toma de decisiones y la resolucin
de los problemas.
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b) Estilo de liderazgo compartido

Probablemente el estilo de director que con ms inters persigue la legislacin de la ltima
dcada sea la del equipo directivo, muy cercano a la concepcin de Les Metcalfe & Sue
Richards (1987) sobre el liderazgo compartido. Para estos autores la funcin de dirigir consiste
en actuar en un sistema de dos binomios: PROCEDIMIENTO-RESULTADO, ESTABILIDADCAMBIO, y en cuatro mbitos de intervencin que describimos brevemente:
mbito de gestin administrativa. Hace referencia a funciones como planificar, crear
sistemas, generar normas de funcionamiento administrativo, interpretar la legislacin y actuar
segn procedimiento, ordenar la actividad acadmico-burocrtica. La importancia de un
eficiente funcionamiento administrativo se justifica por la creciente complejidad de los modelos
de organizacin pblica centralizados, como es la escuela. De cara a los clientes (padresmadres y alumnado), una de las variables de eficacia de la escuela es la correcta atencin
administrativa de los expedientes acadmicos de los alumnos.
mbito de organizacin ejecutiva. Se refiere a la consecucin de las metas que puedan
satisfacer a los agentes de la escuela y a la correcta y eficaz adecuacin entre recursos y
objetivos que definen la productividad de una organizacin. Weick (1986) dice que no es fcil
observar los resultados de la escuela a causa de sus objetivos imprecisos, diversos y
difcilmente evaluables. Esta dificultad hace que primen, en la opinin de los autores, los
aspectos ejecutivos en los estilos de direccin escolar, para conseguir resultados observables.
mbito de interaccin. Hace referencia a la necesidad de cuidar el clima de la organizacin,
de crear espritu de colaboracin y de trabajo en equipo, de crear espacios y ambiente para la
toma de decisiones mediante la negociacin y el consenso y por ltimo de generar satisfaccin
por el logro a travs de la integracin en el grupo y de la identificacin con los objetivos de la
institucin.
mbito de innovacin. Se refiere a la necesidad de asumir el cambio como una premisa
de futuro para la organizacin, y a la implementacin de proyectos de investigacin y de
experimentacin de tecnologas especficas de educacin. Glatter, (1990)
La complejidad de la escuela, los diversos intereses que interactan generando conflictos
difcilmente controlables, la variedad de objetivos que exigen acciones accidentalmente
articulables, las relaciones con interlocutores dispersos de un entorno heterogneo y no
abarcable exige una direccin tambin compleja que no puede ser atendida por una sola
persona con perfiles tan dispares como los que plantea Hersey y Blanchard en su modelo de
liderazgo situacional.
ESTABILIDAD
ADMINISTRADOR
Orientado hacia los procesos burocrticos
EJECUTIVO
Orientado hacia la eficacia y los resultados
INTEGRADOR
Orientado hacia la animacin y motivacin
EMPRENDEDOR
Orientado hacia la innovacin y el cambio
RESULTADO
PROCEDIMIENTO
Se impone, pues, un estilo compartido por perfiles distintos y especficos que constituyen un
equipo de direccin y que participan en un proyecto comn orientado cada uno hacia un mbito
especfico de actuacin y responsabilidad. El siguiente esquema de Metcalfe y Richards, a
partir de la combinacin de los dos binomios PROCEDIMIENTO-RESULTADO, ESTABILIDADCAMBIO, puede servir como constructo indicativo del planteamiento que acabamos de hacer:
CAMBIO
47
MDULO
Un estilo interactivo, en funcin de mbitos de intervencin heterogneos, debe ser entendido

como el de un equipo dinmico que se adapta a las situaciones diversas y cambiantes de
una organizacin poderosamente influida por un contexto que exige resultados. De esta
forma el estilo dinmico se distribuir en cuatro perfiles que se definen como sigue:
ESTILO PRODUCTIVO, PERFIL EJECUTIVO, que dirige su accin hacia el LOGRO y la
TAREA, centrado en los resultados y en la estabilidad de la organizacin.
ESTILO BUROCRTICO, PERFIL ADMINISTRADOR, que dirige sus esfuerzos hacia la
creacin de sistemas, centrado en los procedimientos administrativos y en la estabilidad del
sistema.
ESTILO INNOVADOR, PERFIL CREATIVO, preocupado por la experimentacin de nuevos
proyectos, asume el riesgo que supone el cambio y se centra en los resultados y en el
cambio.
ESTILO INTEGRADOR, PERFIL INTERACTIVO, que impulsa la creacin del buen clima
para las relaciones humanas y para la identificacin con los objetivos de la institucin, centrado
en los procedimientos y en el cambio.
Metcalfe y Richards han elaborado, al mismo tiempo, un test de opcin doble-forzosa que
define los perfiles de cada uno de los miembros del equipo directivo en funcin de los cuatro
mbitos de intervencin y del binomio que hemos descrito. La importancia del test,
considerado como instrumento de diagnstico personal, es que facilita la complementacin
de los estilos de direccin en un equipo integrado que acta a travs de un nico proyecto.
En resumen, el perfil directivo que se desprende de este modelo apunta al gestor de recursos
funcionales que faciliten el funcionamiento de los distintos subsistemas y estructuras del
centro. Es, pues, un administrador pragmtico que es capaz de trabajar en equipo, centrado
en la tarea y en la estructura. Centra su estilo de direccin en el asesoramiento, seguimiento
y supervisin de proyectos que sistematizan y armonizan la vida escolar. Es, pues, un
profesional y un experto en diseo, planificacin y coordinacin de proyectos que intenta
desarrollar teniendo en cuenta el marco situacional en que se mueven los profesores con los
que debe trabajar.
3. ESTADO ACTUAL DE LA CUESTIN SOBRE EL PERFIL DIRECTIVO EN LOS PAISES
DE NUESTRO ENTORNO
Hasta ahora hemos intentado ofrecer una panormica general de la literatura ms al uso
sobre perfil directivo, relacionndolo estrechamente con el modelo organizativo y modo de
acceso en nuestro pas a lo largo de los ltimos treinta aos. No sera completa la visin
sobre el tema si no nos refiriramos de manera ms explcita aunque concisa al estado
actual en que se encuentran los estudios y publicaciones sobre el tema, a partir,
fundamentalmente de la literatura de procedencia anglosajona, la ms frtil en este terreno.
Los elementos que, en estos momentos, configuran y sirven de discriminacin para
sistematizar los modelos organizativos son: siguiendo a Ball (1994) y Parkes (1994), la
conceptualizacin sobre autonoma o dependencia administrativas, centralizacin,
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desconcentracin y descentralizacin polticas y finalmente, profesionalizacin de la funcin

directiva y capacidad de participacin y colaboracin social de los estamentos que constituyen
el entramado de la vida de los centros. Desde esta perspectiva Ball categoriza el panorama
de los sistemas educativos europeos en tres grandes bloques que configura como paradigmas:
3.1. Bloque de tendencia liberal o de mercado
Se concreta en la llamada reforma Thatcher (Educational Reform act 1988) del Reino Unido
de tendencia centralizadora respecto al currculum y autnoma respecto al funcionamiento
organizativo del centro. Esta reforma rebaja considerablemente las competencias de los
LEAs (Local Educational Authority) ofreciendo, al mismo tiempo mayor autonoma al consejo
escolar del centro constituido sobre todo por padres y notables.
El director es seleccionado a travs de convocatoria, por sus capacidades como manager y
por su experiencia en la gestin de recursos econmicos y humanos. En su eleccin intervienen
los miembros del consejo escolar en el que los profesores slo figuran simblicamente.
El estilo de director que se desprende de las funciones propias de este modelo, siguiendo a
Parkes (1994) y a McAdams (1993) se concretan en un estilo manager, profesional de perfil
empresarial, centrado en el marketing y preocupado por la autofinanciacin del colegio, por
las relaciones pblicas con la sociedad y por el control y evaluacin de los resultados
acadmicos, de los cuales depende su supervivencia y la supervivencia de su centro.
3.2. Bloque de tendencia administrativa o buroprofesional
El modelo organizativo que lo sustenta es de carcter centralista en la medida en que las
decisiones sobre presupuesto, reclutamiento y gestin de personal y currculum son tomadas
desde fuera del centro por el Estado central, regin o comunidad autnoma. Los pases ms
representativos son Francia, Italia, Grecia, Alemania y, en algunos aspectos, Espaa y Portugal.
En estos pases (Francia, Italia, Grecia y la Blgica francfona) el director accede a travs de
convocatoria nacional de concurso-oposicin, para la cual no se considera mrito previo ni la
formacin ni la experiencia en cargos directivos. En Alemania los directores son nombrados
por el Ministerio del Lander correspondiente y elegidos y recomendados a ste por las
autoridades locales o regionales. Ni el consejo escolar del centro ni los profesores participan
en su eleccin. No se espera, en estos pases, del director un lder pedaggico que facilite la
innovacin, la interaccin y el cambio o que asesore y oriente al profesorado en el desarrollo
del currculum. Su papel fundamental se circunscribe a representar al Estado o a la
Administracin correspondiente, y a velar por el cumplimiento de la legislacin.
El perfil que se desprende de este modelo organizativo y de su forma de acceso mediante
oposicin o nombramiento administrativo hace referencia al de un administrador, funcionario
cualificado que administra burocrticamente las decisiones (en forma de reglamentos, rdenes
y estatutos) de la Administracin central.
3.3. Bloque de desarrollo organizativo
Algunos autores consideramos esta tendencia como un modelo emergente (lvarez y otros,
1994) en clara referencia a las corrientes de calidad total que en estos momentos se producen
y evolucionan en pases de antigua influencia anglosajona como Suecia, Holanda, Dinamarca.
49
MDULO
Noruega y Finlandia. En algunos aspectos, los sistemas educativos de Portugal y Espaa

podran considerarse pertenecientes tambin a este paradigma. Su evolucin apunta a
estructuras participativas que integran al individuo (profesores, padres, alumnos y
administracin local) en un proyecto pedaggico comn que concede cierta autonoma al
centro desde el punto de vista organizativo y curricular.
Para Ball (1994), este modelo se define fundamentalmente porque intenta relacionar calidad
(entendida como clima, interaccin y participacin) con resultados y eficacia (Evaluation). El
centro recibe de la administracin central, regional o local los objetivos institucionales y un
presupuesto, al mismo tiempo que se le concede autonoma para disear mtodos, estrategias,
seleccionar al profesorado, distribuir recursos y adaptar el currculum a sus necesidades.
El director es seleccionado con la intervencin de representantes sociales y profesionales
del centro entre candidatos no procedentes del mismo. Se selecciona a aquel candidato que
presenta las mejores capacidades y habilidades para desarrollar colaborativamente un
proyecto educativo y solucionar la problemtica que ha diagnosticado el centro en sus
evaluaciones peridicas.
Veamos el caso de Suecia, considerado como el ms emblemtico del paradigma pedaggico
del modelo emergente:
El sistema educativo se descentraliza en 1990 y casi todas las competencias pasan al consejo
municipal. Al contrario que en Portugal y Espaa, pertenecientes tambin en algunos aspectos
a este paradigma, la autonoma y la participacin no se concentran slo en la capacidad del
centro para elegir a un director docente. En Suecia se producen tres variables caractersticas
y diferenciales: primera, el centro posee autonoma presupuestaria, autonoma para
seleccionar al personal y capacidad para adaptar el currculum a su contexto. Segunda, el
director es elegido por la comunidad local con la participacin del consejo escolar del centro
en el que son mayora los padres. A cambio de esta autonoma y participacin el centro se
somete (tercera variable) a rigurosos programas de evaluacin interna y externa.
A partir de 1987, [Andreasson, (1992)], el personal directivo es seleccionado por una comisin
local de expertos y con el siguiente perfil previo: se le exige poseer titulacin como profesor y
formacin en administracin local o estatal, formacin o master en orientacin escolar y en
educacin, experiencia en el campo pedaggico y aptitud demostrada para dirigir grupos
humanos. De los aspirantes seleccionados por los expertos el responsable municipal elige
y nombra al futuro director. Suelen presentarse diez candidatos por plaza.
Las funciones que se le exigen son las siguientes:
Gestin, como mximo responsable, del presupuesto que recibe del Estado y de la comunidad
local.
Responsable de la evaluacin del trabajo de los profesores.
Animador y estimulador de la participacin de todos los estamentos del centro.
Dinamizador de los programas de adaptacin curricular y de ayuda a los alumnos.
Responsable del reclutamiento del profesorado.
Responsable de la gestin del material escolar, comedor, transporte, actividades
extraescolares y paracurriculares, etc.
Asesor del proceso de enseanza-aprendizaje.
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La direccin es de carcter pedaggico y profesional, seleccionada con perfil previo por

expertos municipales y con la intervencin del centro educativo. Su perfil se define como:
integrador de todos los estamentos del centro alrededor de un proyecto comn elaborado por
todos, con capacidad de crear equipos de trabajo que persiguen objetivos negociados; como
dinamizador y responsable de un currculum considerado propio; como gestor del personal
del que es responsable de su eleccin y formacin permanente.
4. NUEVOS PERFILES DE DIRECCIN
Hemos visto los perfiles de directivos que se desprenden de los modelos organizativos y
modos de acceso en Espaa, Cules seran, atenindonos a la literatura actual, los estilos
de direccin que comienzan a perfilarse en Europa, en funcin de sus reformas educativas?
Resumiendo, si observamos los distintos modelos de direccin que se desprenden de los
paradigmas organizativos que acabamos de ver, podramos llegar a la conclusin de que,
exceptuando el caso de Alemania, en el resto de los pases se produce una tendencia hacia
un perfil de director profesional, como elemento fundamental de calidad y buen funcionamiento
del centro. Si bien es cierto que no todos los pases entienden lo mismo por profesionalidad,
si puede concluirse que relacionan profesionalidad con saber hacer con recursos propios,
experiencia y formacin previa o inmediata al acceso; estatus social reconocido, y en los
casos del modelo liberal y emergente, evaluacin peridica de resultados de gestin.
Veamos ms concretamente el perfil de direccin que se desarrolla en estos momentos en
los pases del modelo emergente:
4.1. El estilo de liderazgo pedaggico o instructivo
El cambio que se est produciendo en los sistemas educativos de Occidente y la importancia
que se da hoy en da a la educacin en todos estos pases est teniendo serias implicaciones
en la forma de dirigir los centros, en la responsabilidad que se exige a sus directivos y en la
autonoma que se les concede para gestionar la escuela. Los gobiernos centrales y las
autoridades locales, en el caso de los modelos descentralizados, establecen, sin embargo,
una amplia gama de metas, fines y objetivos, que crean grandes expectativas en los clientes.
Esta dinmica de inters por la escuela se concreta en la exigencia de resultados. Beare,
Caldwell y Millikan (1992: 198) dicen que se ha desplazado hacia las escuelas una mayor
responsabilidad sobre la consecucin de estos resultados, incluyendo una mayor autoridad
para tomar decisiones sobre programas y recursos. As surge un modelo propio de direccin,
hasta la fecha desconocido, cuyo estilo debe combinar la exigencia de metas sociales, hasta
ahora responsabilidad de la familia, iglesia y sociedad, con la consecucin de objetivos
didcticos. Se ofrecen a la escuela responsabilidades de PLANIFICACIN EDUCATIVA y
GESTIN DE PRESUPUESTO y se controlan desde fuera los resultados de esa planificacin
y gestin. Estos cambios que apuntan hacia la definicin centralizada del marco curricular y
exigencia de resultados mediante la evaluacin externa y hacia la autonoma en la planificacin
y gestin interna, han sido defendidos por la poderosa National Governors Association
(Asociacin Nacional de Consejos Escolares) y la no menos poderosa National Association
of Secundary School Principals (Asociacin Nacional de Directores de Escuelas de Segunda
Enseanza) del reino Unido como fundamentales, reivindicando al mismo tiempo el principio
de una toma de decisiones sustancial a nivel escolar como prerrequisito esencial para una
educacin de calidad. Este planteamiento ha llevado a la creacin de un modelo propio de
liderazgo pedaggico o instructivo que debera implicar, [Duke ( 1987)], dos reas de actividad
51
MDULO
plenamente interrelacionadas: el favorecimiento de la mejora de la calidad de la enseanza

y la capacidad para tratar con xito ciertas situaciones clave.
En cuanto a la mejora de la enseanza, Duke plantea que la direccin instructiva ha de
centrarse en proporcionar una imagen del profesor competente implicado en seis tipos de
actividades que deben ser potenciadas desde la direccin. Estas actividades son las
siguientes:
Asistencia clnica, que implica capacidad para diagnosticar necesidades educativas y
proporcionar experiencias de aprendizaje a los alumnos considerados como individuos.
Planificacin. Seleccin de objetivos adecuados, experiencia de aprendizaje y la valoracin
de los procedimientos.
Instruccin. Comunicacin satisfactoria y logro de las expectativas para todos los alumnos.
Direccin de aula. Mantenimiento de un ambiente de trabajo ordenado que facilite el
aprendizaje.
Tutela del progreso. Mediante la elaboracin continua de informes para los estudiantes.
Cuidado al estudiante, con acciones como respeto, aceptacin, apoyo y reconocimiento.
Respecto a las situaciones clave en el liderazgo pedaggico e instructivo, Duke (1987:
81-4), a partir de las investigaciones realizadas en estas fechas sobre Escuelas eficaces,
identific siete situaciones que consider fundamentales para definir un estilo de liderazgo
eficaz:
Supervisin y desarrollo del profesor, que implica trabajar con el profesor en el diseo y
puesta en prctica de programas para su desarrollo profesional, como individuos y como
parte de un equipo.
Evaluacin del profesor, como condicionante imprescindible en toda poltica actual de
escuela autnoma.
Direccin y apoyo instructivo, con polticas y estrategias (sobre asuntos como la disciplina)
que apoyen al profesor para crear un clima adecuado en el proceso de aprendizaje.
Direccin de recursos, que garantice que la adquisicin y distribucin de los recursos
escasos se hace en relacin a las metas, necesidades y prioridades educativas y no
personales.
Control de calidad, mediante la fijacin colegiada de predictores que permitan observar
internamente el grado en que se han tratado y resuelto metas, necesidades y prioridades.
Coordinacin de los programas, tanto a nivel horizontal como vertical de modo que se
garantice el uso eficaz y efectivo de los recursos.
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Previsin de los problemas laborales, que pueden entorpecer y desviar la atencin de la

calidad del aprendizaje.
Es importante el estilo de control que asigna a un director eficaz. Lo describe en los siguientes
trminos: para llevar a cabo un control efectivo y constructivo es necesario cubrir las siguientes
etapas en relacin al profesor al que se hace seguimiento:
Consulta-preobservacin, que implica conversacin con el profesor, observacin de la clase
previamente planificada, anlisis de lo observado in situ y consulta postobservacin,
conclusiones y plan de accin conjunto.
Este nuevo tipo del liderazgo pedaggico, exige la posesin, a travs de la experiencia o de la
formacin, de un conjunto de capacidades mnimas, [Alvarez, (1988)], que deben tenerse en
cuenta a la hora de identificar a un lder, tales como:
La capacidad de tomar decisiones. En cualquier modelo organizativo, ya sea tecnocrtico,
sistmico o sociocrtico, sea cual sea el modo como se ha accedido a la direccin, un directivo
debe ser capaz de tomar las decisiones cotidianas que son el lubrificante que hace funcionar
sin excesivas estridencias cualquier tipo de maquinaria organizativa. Cuando hablamos de la
capacidad de tomar decisiones, no nos referimos al acierto o xito de las mismas, eso ser
un aspecto de carcter tcnico que puede adquiriese mediante la experiencia o aprenderse a
travs de la formacin y el estudio. Nos referimos al hecho mismo de decidir o no decidir por
temor a equivocarse, por miedo a lesionar intereses o simplemente por la angustia que produce
pensar que cualquier otra opcin podra haber sido ms acertada. La ausencia de esta
capacidad crea a menudo parlisis por arteriosclerosis de la estructura organizativa.
La capacidad de relacin e interaccin. En la mayor parte de los modelos organizativos
no se concibe al directivo encerrado en su despacho temeroso de que alguien llame a la
puerta. Cualquier director, en el momento que asume el liderazgo institucional, asume al
mismo tiempo la funcin de representacin que implica mltiples relaciones y la funcin de
interaccin, es decir, de relacionar a unos estamentos con otros, a unos profesores con otros,
a unos interlocutores internos o externos con otros. La incapacidad de comunicar y
comunicarse puede colapsar todas las estructuras del centro que normalmente se articulan
entre s mediante la figura del director.
La capacidad de asumir y vivir en el conflicto. Sin esta actitud es muy probable que
ningn directivo escolar pueda sobrevivir en medio de la turbulencia y crispacin que hoy se
produce en los centros, sobre todo aquellos que se desarrollan en el medio urbano. Su actitud
ante el conflicto, la capacidad o incapacidad para enfrentarse a l, para reconvertirlo e integrarlo
en el tejido convivencial de lo cotidiano, marcan no solo un estilo de direccin sino un estilo de
centro.
La capacidad de entrega prioritaria a la funcin directiva. Hay personas que consideran
tan valioso su tiempo libre o su tiempo de docencia que son incapaces de regalar ni un segundo
al espacio invasor del trabajo directivo. Son aquellos que han optado por priorizar el aula a la
gestin. Es una decisin admirable, pero hoy casi todo el mundo est de acuerdo que la
direccin de grupos humanos es una tarea compleja y difcil, que requiere preparacin y tiempo.
Un equipo directivo cuyos miembros dedican la mayor parte de su horario a la docencia no es
fcil que puedan atender con xito las demandas absorbentes de la gestin directiva sobre
todo en lo referente a la burocracia y a las relaciones humanas.
53
MDULO
4.2. El estilo de liderazgo de las Escuelas Eficaces

Otra corriente que cada da va tomando ms importancia en los sistemas educativos es la
llamada el estilo de liderazgo de Escuela Eficaz. Casi todas las investigaciones sobre
escuelas eficaces hacen referencia a la importancia de un liderazgo claro y fuerte. Muchas
de ellas incluso descienden a definir las tareas que llevan a cabo los directores de las escuelas
eficaces estudiadas, como Rosenholtz (1985: 352-588), que llega a describir actividades,
que definen cierto estilo directivo, en los siguientes trminos: Selecciona cuidadosamente a
los profesores, gana a los profesores implicndolos en el proyecto educativo del centro,
conoce, orienta y valora el trabajo de cada profesor, mantiene centrados a los profesores en
tareas relevantes para el aprendizaje discente, otorga participacin en la adopcin de
decisiones, promueve el perfeccionamiento continuo de los profesores.
Casi todas estas tareas hacen referencia a un estilo de direccin que contempla dos
caractersticas bsicas: primero es un estilo que apunta al trabajo en equipo con los profesores
y est claramente orientado hacia lo pedaggico. Podramos resumirlo como un estilo DE
LIDERAZGO PEDAGGICO EN EQUIPO que, en parte, ya hemos definido en el epgrafe
del directivo que se desprende de la LOGSE y, en parte, en el epgrafe anterior sobre el estilo
de direccin pedaggico. Veamos cules son las caractersticas que mejor lo definen:
San Fabin (1991: 36-39), a partir de las revisiones de Duke (1987; NREL 1984), sintetiza un
cuadro de competencias propias de un estilo directivo pedaggico y eficaz que en sus grandes
epgrafes puede resumiese como sigue:
1. La direccin tiene un proyecto que es capaz de transmitir a toda la comunidad escolar.
2. La direccin interviene en el mbito curricular colaborando estrechamente con el
profesorado.
3. La direccin crea un ambiente ordenado y un clima escolar que facilita la enseanza y el
aprendizaje.
4. La direccin conoce la enseanza de calidad y trabaja activamente con el profesorado
para mejorar su capacidad profesional.
5. La direccin supervisa y evala el rendimiento del centro.
5. INSTRUMENTOS DE ANLISIS
5.1. Gua cuestionario personal sobre indicadores de modelos organizativos
A lo largo del captulo hemos ido definiendo un conjunto de modelos organizativos que
provocan un funcionamiento peculiar del centro y condicionan un estilo de direccin. A
continuacin presentamos estos modelos en forma de indicadores. Haz una lectura atenta
de cada uno de los bloques y responde a qu modelo organizativo pertenecen y qu estilo de
direccin suele ser el ms coherente.
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INDICADORES. Modelo A
Pocas estructuras y de tipo vertical y jerrquico

Ejercicio inequvoco de la autoridad
Centralismo administrativo
Importancia de la legislacin e instrucciones
Valores de voluntad, obediencia, formalidad y trabajo
Orden externo, disciplina y normativa.
1.
A qu modelo o tendencia organizativa pueden pertenecer estos indicadores?
2.
Describe brevemente el estilo o estilos de direccin pertinentes
INDICADORES. Modelo B
Toma ineficaz de decisiones.

Objetivos muchos e imprecisos.
Estructuras poco articuladas entre s.
Individualismo. Cultivo a la privacidad.
Fuerte espritu igualitarista.
Sentido de la responsabilidad.
Rechazo del control institucional.
Poco control institucional.
1.
2.
INDICADORES. Modelo C
Escuela centro de inters social

Diversos interlocutores confluyen en el hecho educativo.
Institucionalizacin de la participacin.
Relacin personal se convierte en instrumento de gestin
Se institucionalizan los canales de gestin.
Negociacin y consenso.
Integracin entorno-escuela
1.
2.
55
MDULO
INDICADORES. Modelo D
Gestin mediante proyectos.

Organizacin mediante reas departamentales.
Diversos subsistemas interactan a travs de proyectos que sistematizan la vida
escolar.
Articulacin eficaz de las diferentes estructuras organizativas
Escuela como sistema autnomo y descentralizado
1.
2.
INDICADORES. Modelo E
Intervencin sociedad en el gobierno y control de la escuela.

Objetivos claros, conocidos y asumidos.
Trabajo colaborativo en equipo.
Preocupacin por procedimientos en proceso de aprendizaje
Rendicin de resultados mediante evaluacin externa.
Eficacia y ambiente de trabajo.
Altas expectativas sobre aprendizaje de los alumnos
Planificacin y racionalizacin de los procesos de gestin
1.
2.
INDICADORES. Modelo F
Predominio de los intereses personales ocultos.

Existen diferentes grupos que forman alianzas.
Frecuentes conflictos por causas de intereses de poder.
Fines de la organizacin ambiguos y difcilmente compaginables con los intereses
personales de los individuos.
Decisiones tomadas en medio de la turbulencia del conflicto en funcin de intereses
corporativos.
En la vida del centro influyen los agentes sociales externos
Los recursos de tipo informacin, tecnologa y financieros se consideran instrumentos
de poder
1.
2.
56
5.2. Gua de observacin sobre perfiles directivos. lvarez (1995: 41-47)

Informacin sobre el instrumento de identificacin de perfiles:
Suele aplicarse para conocer las capacidades directivas que definen los estilos de direcciones
de ADIZES en funcin de los cuatro espacios de gestin ms representativos: Espacio
Ejecutivo, Espacio Administrativo, Espacio de Innovacin y Espacio de Integracin. Este
instrumento se basa en la concepcin del liderazgo como equipo directivo, por ello es frecuente
que se aplique cuando un director quiere constituir su equipo de direccin.
Cada miembro del equipo reflexiona sobre sus capacidades e intereses como ejecutivo,
burcrata, innovador o integrador, de tal forma que pueda situarse con cierto criterio y consenso
en cada uno de los campos de gestin definidos. Lo ms frecuente es que cada persona se
sienta muy capaz en uno de ellos, observe que tiene capacidades para desempear con
cierta dignidad y eficacia algn otro y ofrezca resistencias respecto a los dems.
Instrucciones para su elaboracin:
PRIMERO. Cada miembro del equipo directivo lee y reflexiona sobre las cuatro situaciones
que presenta la gua de escalas: Situacin Ejecutivo, situacin Administrador, situacin
Innovador y situacin Integrador. Cada situacin comprende quince tems redactados en forma
de opiniones. Se te pide que elijas, de entre las opciones que te presentamos en la escala,
aquella que consideres que ms se ajusta a tu experiencia, opinin o visin de las cosas,
poniendo una cruz en la casilla correspondiente. El 1 significa que ests de acuerdo, el 0 en
desacuerdo.
SEGUNDO. Una vez elegidos todos los tems, sumas las cruces positivas y las negativas,
poniendo cada resultado en la casilla correspondiente.
TERCERO. A los resultados de la casilla positiva le restas el resultado de la casilla negativa
1 SITUACIONES DE EJECUTIVO
Lo ms importante es conseguir los objetivos.

Slo deben convocarse las reuniones imprescindibles.
Toda reunin debe ser dirigida por alguien, de lo contrario se vuelve ineficaz.
Cuando me encuentro con obstculos me siento estimulado.
Para obtener buenos resultados hay que planificar, seguir lo planificado y controlar
los resultados.
En una organizacin los problemas ms importantes son los tcnicos. El hombre
es un ser esencialmente racional.
El prestigio del directivo radica en su competencia tcnica ms que en sus relaciones
humanas.
Lo ms importante en la escuela es conseguir buenos resultados.
Prefiero tomar decisiones y asumir el riesgo de la equivocacin.
Las reuniones de trabajo hay que dirigirlas, no coordinarlas.
Siempre me fijo metas y objetivos, y cuando no consigo alcanzarlos pienso que he
fracasado.
57
MDULO
Para obtener el acuerdo de los profesores, el responsable debe saber vender

sus decisiones.
Es necesaria una cierta distancia entre el responsable jerrquico y los
subordinados.
El principio de una buena organizacin es sobre todo el rigor y el mtodo.
Total de elecciones positivas y negativas
Total de elecciones positivas menos negativas
2 SITUACIONES DE ADMINISTRADOR
El respeto a los procedimientos es fundamental para conseguir resultados.

Con la legislacin en la mano se pueden solucionar todos los problemas.
Si la reunin se prepara concienzudamente saldr bien.
Las reuniones son un desastre porque no se controlan los acuerdos.
Si se respetaran ms las normas establecidas seramos mucho ms eficientes.
En una organizacin, los problemas ms importantes son los del control.
El hombre es un ser esencialmente ordenado.
El prestigio del directivo radica sobre todo en su competencia para crear estructuras
eficaces.
Lo ms importante en la educacin es que los alumnos adquieran hbitos de orden
y sepan organizarse su tiempo.
En el trabajo perdemos mucho tiempo porque no respetamos los procedimientos
administrativos.
La correcta aplicacin de la ley preserva al colectivo de la arbitrariedad de los que
mandan.
La definicin precisa de las funciones y tareas del personal hace ms eficaz la
gestin. La autoevaluacin del centro es un ejercicio de autocomplacencia.
Organizarse es ante todo la aplicacin rigurosa de las reglas y principios
administrativos.
3 SITUACIONES DE INNOVADOR
La burocracia mata todo principio de creatividad en las organizaciones.
El fracaso siempre es positivo porque aporta cierta experiencia.
El hombre es un ser esencialmente creativo.
Para producir el cambio no se tiene en cuenta la capacidad creativa del individuo.
Es necesario experimentar en el aula aunque nos apartemos de los objetivos mnimos
prescriptivos.
En la educacin uno de los problemas ms graves es el inmovilismo de los profesores.
El hombre es un ser esencialmente original del que se pueden sacar grandes recursos.
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El buen directivo es el que es capaz de provocar la innovacin en su centro.

Prefiero experimentar nuevos mtodos en el aula a seguir el programa institucional.
En el trabajo perdemos mucho tiempo en cuestiones de burocracia en vez de innovar.
En mi funcin como educador prefiero mirar al futuro que al presente.
Una organizacin sin capacidad de adaptarse a las reformas es una organizacin
muerta.
La calidad en la educacin est en la capacidad del centro para adaptarse al cambio.
Sera bueno para el sistema educativo crear mecanismos de competitividad entre
los centros.
No todo el mundo debe cobrar igual, el salario debera ser proporcional a la capacidad
de trabajo de cada profesor.
4 SITUACIONES DE INTEGRADOR
1 0
El responsable debe estar constantemente disponible para escuchar al personal.

Si yo quiero que los otros acepten mis decisiones debo antes dar explicaciones y
razones.
Las reuniones informales son esenciales para crear un buen ambiente en el seno de
un equipo.
El hombre es un ser esencialmente afectivo
El principio de autoridad dificulta el buen entendimiento con la direccin
La ausencia de comunicacin y debate es la causa de la ineficacia en el trabajo.
En el trabajo, el individuo busca sobre todo que se le quiera y se valore lo que hace.
El buen director es capaz de incentivar al profesorado y hacer que se encuentre feliz
en el trabajo
Para cualquier director es fundamental conocer y dominar las tcnicas de interaccin.
La primera cualidad que exijo a un directivo es que tenga habilidad para las relaciones
humanas.
Lo ms importante del educador es que sea capaz de amar a los nios.
El papel de un directivo es saber crear buen clima para el trabajo en equipo.
La calidad de la educacin se mide sobre todo por la capacidad del profesorado para
orientar acadmica y profesionalmente a los alumnos.
Es lamentable que a los responsables sindicales slo les preocupen las
reivindicaciones laborales y no les preocupe el clima del centro.
La funcin principal del responsable es evitar las tensiones y la crispacin en el equipo
de trabajo.
TOTAL DE ELECCIONES POSITIVAS Y NEGATIVAS
TOTAL DE ELECCIONES POSITIVAS MENOS NEGATIVAS
59
MDULO
El siguiente cuadro puede orientar la tarea de identificar las afinidades y capacidades

personales al mismo tiempo que nos permite chequear al equipo para observar cules son
los espacios que quedan sin cubrir por los miembros del equipo, as como identificar el perfil
de cada miembro del equipo y del equipo en su conjunto.
PERFILES
EJECUTIVO
BURCRATA
INNOVADOR
INTEGRADOR
DIRECTOR GRAL
ADMINISTRADOR
DIRECTOR
PRIMARIA
DIRECTOR
SECUNDARIA ESO
DIRECTOR
BACHILLERATO
JEFE
DEPARTAMENTO
ORIENTACIN
JEFE DE
ESTUDIOS
El resultado ser un cuadro global que describe la situacin de cada miembro del equipo en
funcin de sus capacidades, habilidades y experiencias y que define las tendencias de eficacia
o ineficacia de cada miembro del equipo en funcin de que se ajusten sus capacidades al
perfil que le est tocando desempear.
La visin conjunta del cuadro nos arrojar tambin aquellos espacios con resultados ms
bajos que ningn miembro del equipo cubre con la suficiente holgura como para asegurar
una buena gestin. Ello alertar al equipo para poner mayor atencin al conjunto de funciones
que se deberan realizar desde el campo de gestin que presenta problemas.
Por ejemplo; supongamos que en la columna de integracin los resultados de cada miembro
coinciden y ofrecen los datos ms bajos: cuatro, dos, seis y cuatro. Esto indica que el equipo,
como tal, puede tener problemas a lo largo de su gestin en su relacin con el claustro
porque nadie se preocupa especialmente por integrar a los distintos equipos docentes, sus
capacidades e intereses, coincidentes la mayor parte de las veces, se dirigen a realizar una
buena gestin administrativa o a cuidar la elaboracin de proyectos de calidad e innovadores.
60
BIBLIOGRAFA
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61
Ponencia 10
Gobierno de los centros
y participacin
Mestres Gavarro, Joan (1998)
La Calidad de los Centros Educativos
Alicante: Instituto de estudios Juan GilAlbert. pp. 219-251
MDULO
Ponencia 10. Gobierno de los centros y participacin

Mestres Gavarro, Joan (1998). La Calidad de los Centros Educativos
Alicante: Instituto de estudios Juan Gil-Albert. pp. 219-251
Introduccin
El gobierno de las instituciones sociales, y muy especialmente de los centros educativos,
est influido por las ideas de Gobierno y funcionamiento de la Administracin de las instituciones
pblicas que rigen el Estado.
Los cambios del sistema poltico de los ltimos aos pasando de un rgimen dictatorial,
autoritario y vertical, a un sistema democrtico, constitucional y parlamentario, basado en los
valores democrticos, han incidido profundamente en los valores y criterios que rigen el
funcionamiento de los centros escolares.
Todo centro posee un sistema poltico de gobierno ms o menos explcito, que acta con una
gestin y administracin determinada. El sistema poltico por el que se rigen los centros suele
basarse en los principios polticos generales con los que se gobierna el Estado y la sociedad.
Frecuentemente, hay una simple transposicin errnea de los principios polticos
constitucionales generales a los centros.
Esta transposicin, muchas veces mimtica, automtica y de carcter simplemente formal,
no va acompaada de la necesaria reflexin, profundizacin y adecuacin a las instituciones
escolares. Por este motivo, suelen aparecer conflictos, disfunciones y errores en el gobierno
de los centros. Por ejemplo, en los primeros aos de transicin democrtica se podan ver
sesiones de claustros a imagen y semejanza de las sesiones del Parlamento, en la forma, las
expresiones, el estilo de rplica..., etc.
Hay una inevitable y en general, beneficiosa accin educativa de las instituciones polticas
democrticas sobre las instituciones escolares (accin que tambin se produce en situaciones
autoritarias). Pero esta accin educativa puede tener aspectos negativos si no se produce
adecuada y adaptada a las necesidades polticas, institucionales y funcionales especficas
del sistema escolar y los centros. Son frecuentes los errores, unas veces por desconocimiento
profundo de los valores democrticos; a veces se produce una reduccin a los aspectos
puramente formales y rituales, olvidando las autnticas necesidades. Tambin hay casos de
malintencionada utilizacin de procedimientos democrticos por parte de personas cuyos
valores morales y polticos estn en opciones opuestas.
Ciertamente una educacin democrtica, formadora de ciudadanos democrticos y
respetuosos con los derechos humanos, slo se puede dar en una escuela democrtica.
Pero es preciso reflexionar y profundizar sobre la concepcin y los valores que sustentan la
prctica educativa y el gobierno y la gestin de centro. Esto es lo que pretende esta ponencia.
1. Bases tericas de gobierno, gestin y participacin en los centros escolares.
Garca Pelayo M. en su libro <<Idea de la poltica y otros escritos>> (Madrid, 1983) distingue
dos planteamientos y concepciones opuestas de la poltica que se corresponden con las dos
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MDULO
concepciones de la realidad de Herclito y Parmnides y que cristalizan en estos conceptos

antagnicos: la naturaleza poltica se entiende como lucha, poder y voluntad por un lado, o se
entiende como paz, razn y justicia por otro.
La concepcin predominante en la mayora de libros sobre centros escolares parte de la
segunda concepcin filosfica. Probablemente hay causas que justifican esta tendencia.
Sin embargo con los nuevos fenmenos de participacin y los conflictos que aparecen en el
gobierno de los centros, una concepcin menos esttica y reglamentarista de gobierno y
ms prxima a una concepcin de la poltica como lucha, poder y voluntad sera ms ajustada
para explicar la realidad actual.
Por otra parte, una concepcin dinmica y abierta del gobierno de los centros, se aproxima
ms a una de ndole democrtica y participativa, mientras que la segunda concepcin es
ms esttica y adecuada a un gobierno de carcter autoritario y unipersonal.
<<La justicia es un nudo entre la estructura axiolgica, la estructura jurdica y la estructura
poltica, es decir, la sntesis de aquellos valores que se han de imponer por va poltica y a
travs del orden jurdico, y que constituyen uno de los contenidos de la cultura poltica>>.
(Garca Pelayo, 1983, p. 19). En el gobierno de los centros escolares se reflejan en niveles
distintos de configuracin el sistema legislativo desde la Constitucin, hasta las diferentes
normativas de desarrollo de leyes orgnicas, y finalmente en el Proyecto educativo de cada
centro y en concreto el Reglamento de Centro con su estructura y organizacin.
Sin embargo, cada persona participante o responsable del gobierno de un centro posee un
sistema de valores que orientan su prctica de gobierno concreta, que puede diferir de otro.
Surge as la lucha por gobernar y marcar la lnea del Centro de entre las diversas posibilidades.
Gobernar, significa prever, guiar, tomar decisiones. El gobierno de un centro slo es posible
si hay un grado de autonoma. De lo contrario, slo hay administracin, es decir, aplicacin
de normativa con criterios administrativos.
El acto de voluntad de gobierno para ser eficaz ha de apoyarse en un conocimiento tcnico y
racional. El saber hacer poltico, implica dar orientaciones prcticas para gestionar con eficacia,
lo cual supone:
a) Saber qu se quiere (valores que orienten finalidades).
b) Saber qu se puede (conocimiento de posibilidades y alternativas).
c) Saber cmo hay que hacerlo (saber hacer tcnico e instrumental).
d) Saber cundo hay que hacerlo (ser oportuno, tctica y estrategia de gestin).
El problema de gobierno de un centro tiene dos vertientes:
-
Una relacionada con la voluntad, los valores, la filosofa.

Otra relacionada con el saber, el conocimiento, la tcnica.
Un buen principio general de gobierno es saber establecer el equilibrio entre estas dos
vertientes, conciliar lo deseable con lo posible. Se trata de evitar voluntades inoperantes, e
ineficaces, tanto como tecnocratismos ciegos y sin orientacin.
66
En la gestin de un centro surgen inevitablemente fenmenos polticos de diferente ndole:

- Fenmenos polticos internos como pueden ser el determinar la estructura del centro, su
organizacin interna, las unidades organizativas y sus relaciones internas los procedimientos
para determinar y renovar cargos y rganos, etc.
- Fenmenos polticos de relacin con el exterior: relaciones con las instituciones de la
administracin educativa estatal, autonmica y municipal, relaciones con otros centros, con la
comunidad prxima, empresas, programas...
- Aparecen tambin fenmenos polticamente condicionantes o condicionados como puede
ser la incidencia de la poltica educativa sobre el propio centro en caso de modificacin de
normativa general, o variaciones del calendario escolar, huelgas sectoriales... Estos hechos
no son debidos a la poltica del centro, pero inciden decisivamente en ellos. Los centros como
toda institucin tienen sus fronteras que los definen, pero toda frontera tiene una porosidad y
permeabilidad que permite salidas, entradas e interacciones entre los distintos sistemas.
- Tambin aparecen fenmenos de politizacin o politizados. Son los casos en los que hechos
que aparentemente no tienen repercusin alguna y que, de pronto, quiz inesperadamente,
alcanzan un grado de significacin insospechado para toda la comunidad escolar o incluso
trascienden a mbitos externos: prensa, administracin, opinin pblica...
El gobierno de un centro ha de atender a estos diversos niveles de actuacin poltica unos
previsibles, otros inesperados.
El fenmeno poltico slo sucede cuando hay ms de un componente, y se presentan varias
opciones o posibilidades de actuacin: implica, pues, pluralismo, diversidad y requiere para
poder actuar correctamente de un orden y unas funciones.
El orden poltico de un centro supone poseer un modelo y unas posiciones en el ordenamiento.
Los modelos de ordenamiento pueden ser de uno o varios centros y con una disposicin
jerrquica vertical u horizontal con distintas posibilidades de actuar e interactuar, El modelo
puede variar entre centros y fundamentalmente en funcin del titular del centro que es quien
detenta el mximo poder y responsabilidad: los centros pblicos tienen un modelo o un marco
de ordenamiento definido externamente por los responsables de la poltica educativa. Poseen
mayor grado de homogeneidad en su ordenacin formal que los centros privados donde por
razn de la diversidad de titulares es posible ordenamientos distintos, con mayor diversidad.
Conviene diferenciar los aspectos formales, de los de funcionamiento real. Si se hiciera un
estudio sociolgico del funcionamiento poltico de los centros, muy probablemente surgiran
mayores diferencias de funcionamiento entre el universo de los pblicos, formal y
normativamente ms definidos, que entre los centros privados. Las causas de la diversidad u
homogeneidad de comportamientos respecto al gobierno de los centros son muy diversas y
se detallarn en distintos puntos de esta ponencia.
Para analizar sociolgicamente los estilos de gobierno de los centros se deberan considerar
varios aspectos:
- Grados reales de cooperacin o competencia entre sus miembros.
67
MDULO
- Niveles jerrquicos de actuacin: superioridad y subordinacin entre las diversas unidades

de funcionamiento.
- Predominio de las relaciones de dominacin o participacin.
- Grado de cohesin e implicaciones recprocas entre sus miembros y elementos.
Evidentemente no hay modelos puros, existe una dialctica interna y externa y las distintas
fuerzas y componentes de un centro atraviesan por distintos momentos en los que predomina
uno u otro aspecto...
En la ideologa pedaggica hay tambin una tendencia al maniquesmo de modelos y un
sentido reduccionista y estereotipado que impide ver con claridad los fenmenos polticos
internos de los centros y del sistema escolar. En general se valora como mala la competitividad,
la superioridad, el dominio. Y es buena la cooperacin, la participacin y la cohesin e
implicacin con el grupo.
La tendencia al igualitarismo entre profesores y alumnos puede coexistir con una
estratificacin estamental ms propia de una sociedad de castas que de una sociedad
democrtica y participativa. Hay casos de centros en que se rechaza toda jerarquizacin
entre el profesorado, cualquier carrera docente que implique un sistema de graduacin entre
los docentes y junto con esta igualdad comunitaria o trivial, subsiste un clasismo profesional
de carcter corporativo que se opone a toda participacin de los padres en el centro.
Tambin hay casos de inversin de imagen en los que bajo formas aparentemente igualitarias,
no jerrquicas, existen relaciones de dominacin y liderazgo efectivo de uno o varios individuos
muy intensas. As como, bajo estructuras de centros muy ordenancistas con organigramas
de dependencia y jerarquizacin, no existe orden real alguno. Para conocer la realidad de un
centro, por debajo de su apariencia o imagen formal, es preciso entrar en l, participar o
tratar con distintos miembros y observar su conducta real.
Personalmente pude comprobarlo en el estudio comparativo entre dos centros prximos en
el ao 1977: Uno era de los llamados escuelas en lucha que no quera nombramiento de
director y sin embargo posea una estructura directiva formada por tres profesores, que en
un sociograma del centro era una perfecta estrella que cohesionaba al resto de profesores y
guiaba, es decir, gobernaba eficazmente, a todas las asambleas del centro (profesores,
padres y alumnos). El otro por el contrario tena un director nombrado por un sistema externo
autoritario, pero internamente no diriga nada, ni haba cohesin alguna entre el profesorado
tal como evidenci un sociograma efectuado con la autorizacin del claustro y con las garantas
de anonimato requeridas.
Es importantsimo distinguir entre lo formal y lo real. Bajo formas dirigistas y autoritarias se
pueden ocultar formas asamblearias e individualistas, sin cohesin alguna, as como pueden
darse liderazgos dominantes, cohesionadores y efectivos bajo formas aparentemente
asamblearias o cratas.
Es deseable que, en general, haya una coherencia entre estructuras formal y real, de forma
que las organizaciones formales reflejen la estructura real de funcionamiento y lo faciliten
proporcionando una correcta informacin y comunicacin institucional entre sus miembros y
en las relaciones del centro con el exterior.
68
Es preciso alcanzar unas estructuras organizativas funcionales en las que los miembros de la
comunidad escolar se sientan implicados y motivados a aportar su labor para un buen
funcionamiento del centro. Los valores democrticos (libertad, igualdad, fraternidad,
solidaridad...), pueden y deben fundamentar y orientar organizaciones eficaces, y pueden ser
coherentes con los principios de: divisin del trabajo, coordinacin, conciencia tcnica y
responsabilidad.
Tambin es necesario precisar que una institucin democrtica precisa de eficaces
mecanismos de gestin y/o control en su procedimiento interno, capaces de actuar con rapidez
y responsabilidad. Lo que determina la orientacin democrtica de una institucin, no es tanto
la democratizacin de todos sus procesos internos, sino la orientacin general y las formas de
control y regulacin existentes. Los procedimientos democrticos pueden fijarse en la normativa
y orientacin, en la ejecucin y o en el control, y pueden tener la mayor importancia y
transparencia, pero han de actuar en el momento oportuno y posibilitar ejecuciones eficaces y
cumplimiento de los acuerdos.
Los centros, igual que las dems instituciones democrticas existentes o habidas en la historia
(ciudades, organismos o estado) precisan de una autoridad, unas personas con capacidad de
actuacin, unos mecanismos giles de defensa del propio sistema, y que garanticen el
funcionamiento adecuado de la institucin y el cumplimiento de las lneas de actuacin fijadas
democrticamente por y en beneficio de la colectividad afectada y gobernada.
La autoridad en una organizacin democrtica es una realidad y su accin y conduccin se
valora en funcin del servicio a la comunidad y de la ayuda que ofrece para que alcance sus
fines. La autoridad en una organizacin democrtica es un valor que se justifica y fundamenta
en funcin del poder ejercido para que el grupo o la institucin alcance sus fines democrticos.
Toda autoridad se caracteriza por el poder y la influencia que ejerce en su mbito. Sin poder,
no hay autoridad; slo hay autoridad si se ejerce el poder del que se dispone. En un centro
escolar, como en cualquier institucin social, es necesaria una autoridad que gobierne y gestione.
Los rganos de gobierno de centros, ya sean personales o colegiados, han de ejercer su
funcin, son autoridad en la medida que <<pueden>> y por tanto ejercen, actan sobre la
institucin.
En una situacin democrtica normalizada, el poder autntico, se transforma en autoridad
formal que rige la comunidad y no se producen situaciones de ocultamiento del poder real.
Con cierta frecuencia, se da el caso de que los autnticos poderes de un centro no son los
elegidos, ni participan en los puestos de gobierno del centro. Se mantiene una doble moral y
una doble estructura reflejo de una inmadurez democrtica o, quiz peor an, indicador de
cierta patologa colectiva. En estos casos los cargos son ocupados por personas que no
gozan de la autoridad y por tanto no pueden ejercerla.
En una situacin democrtica normalizada, se produce una transformacin de la autoridad en
poder. La coherencia y equilibrio entre autoridad y poder es un indicador de la salud democrtica
de una institucin democrtica. Cuando surgen relaciones antagnicas entre autoridad y poder,
se presenta un conflicto institucional en el que se puede producir una modificacin en el reparto
del poder o una dimisin de los cargos de gobierno.
Un tema clsico en los manuales de poltica es el de las relaciones entre autoridad y libertad.
Jaspers relaciona ambos principios con un sentido positivo: <<Libertad y autoridad se
69
MDULO
complementan. La una se hace verdadera, pura y profunda solamente con la otra. Slo se
convierten en enemigos cuando la libertad se transforma en licencia y la autoridad en violencia.
En la medida que se hagan enemigos, ambas pierden su esencia. El individuo sin autoridad
incurre en la licencia, no sabe lo que l debe. La autoridad sin libertad convierte el poder en
terror>> (Garca Pelayo, 1983, p. 158). Y el mismo autor cita la definicin que Jouvenel da de
autoridad como <<la facultad de lograr el consentimiento de otro (...). La causa eficiente de
las asociaciones voluntarias>>. Cuando no hay autoridad se suple lo que falta con intimidacin,
propio de un gobierno autoritario (op. cit., p. 158).
La autoridad como principio de poder, de gobierno y de capacidad para gobernar en el sentido
de Jaspers y de Jouvenel, implica conciliar la eficacia de la gestin y el control tanto como el
estmulo necesario para lograr consentimiento, acuerdo y colaboracin en la comunidad
escolar. La autoridad en un sistema democrtico, surge democrticamente y facilita y favorece
la participacin democrtica orientada a los fines aceptados y definidos por todos.
Un orden escolar basado en la participacin, no surge de la nada, ni se puede imponer o
pretender que surja por la simple publicacin de una normativa general. Precisa de unas
condiciones generales y un contexto social en el que:
Exista un cierto acuerdo o coincidencia en los valores estimados y objetivos generales a
alcanzar.
Se d una predisposicin a la participacin y un mnimo de tradicin participativa. Cultura de
la participacin.
Un grupo ms o menos minoritario, se perciba como encarnacin de los valores, y est
dispuesto a ejercer la autoridad en este contexto participativo.
Alguien que est dispuesto a ejercer la autoridad en este contexto participativo y en un
sentido pblico o social.
En muchos centros la participacin no se produce por falta de acuerdo mnimo, poca tradicin
participativa o ausencia de un grupo promotor y encauzador del sistema que aglutine al conjunto
de la comunidad escolar. Los individuos, grupos e instituciones, aprenden a participar y a
gobernarse participativamente. Este aprendizaje se produce si hay buena predisposicin y
es tanto ms posible cuanto ms generalizado sea este deseo.
Pero no se puede olvidar que un centro tiene una necesidad social, un imperativo externo que
le obliga a funcionar. Y para un funcionamiento efectivo, se requiere que alguien ejerza las
funciones de gobierno. Hay casos de centros en los que fallan los mecanismos de gobierno
participativo, precisamente porque nadie quiere asumir la funcin pblica y social de autoridad.
El sistema participativo requiere una autoridad reconocida, aceptada y apoyada pblicamente
y un ejercicio de esta autoridad cuando sea necesario. Si ningn miembro del grupo interesado
en la participacin acepta este rol, o no se asume por un grupo colegiadamente, la institucin
desembocar en una desorganizacin eficaz o se mantendr bajo un orden autoritario basado
en la dominacin, en vez de la participacin.
Por parte de los miembros que acepten gobernar el centro ha de haber una conciencia y una
responsabilidad ante s y la propia comunidad: <<La autoridad pblica no puede ejercerse sin
conciencia de que se ejerce: se puede ser modelo sin saberlo y sin quererlo; no se puede
ejercer la autoridad sin estar dispuesto a ejercerla y sin asumir los riesgos de tal ejercicio (...).
70
Autoridad supone el sentido de responsabilidad en sus potenciales sujetos y en sus seguidores,

a diferencia de la autoridad cientfica>> (ob. cit., p. 160).
En un centro ha de haber una autoridad institucional y social que tenga conciencia de serlo y
que asuma la responsabilidad de sus actuaciones y del funcionamiento general. Se ha de
producir una identificacin de la autoridad, y ha de haber un reconocimiento colectivo de la
misma para un buen funcionamiento. Las tendencias al igualitarismo, a la no jerarquizacin,
a trasladar la responsabilidad del centro y las decisiones al Claustro como rgano colegiado
del que forman parte todos los docentes, fenmenos frecuentes en muchos centros, no es
ms que una <<inmadurez democrtica>>, fruto, a veces, de fenmenos corporativistas de
una falta de compromiso de los autnticos lderes para asumir la responsabilidad que toda
autoridad conlleva, incluso la elegida democrticamente.
Por otra parte este fenmeno de refugiarse en el Claustro como autoridad colegiada del centro,
puede ocultar aspectos muy poco democrticos, de carcter corporativo, y en algunos casos
puede llegar a establecerse una autntica <<dictadura del claustro>>, o <<claustritis>>, en el
sentido de que todo, hasta las ms pequeas nimiedades se han de decidir por un rgano
colegiado que es poco operativo y no puede decidir con eficacia y controlar con responsabilidad
el cumplimiento de los acuerdos. Suele llegarse entonces a una situacin de inoperancia y/o
irresponsabilidad que es rechazada por otros miembros de la comunidad (padres, alumnos...).
El rechazo del autoritarismo de la poca franquista ha creado unos tics respecto a la
<<autoridad>> como sinnimo de dictadura y de ausencia de democracia que es peligrosa e
incorrecta. Los profesores han de tener un concepto claro y unas actitudes correctas hacia la
autoridad y los mecanismos de gobierno, no slo para un correcto funcionamiento de los
centros, sino tambin para una correcta formacin poltica y democrtica de las nuevas
generaciones.
Los profesores y en general todos los miembros de la comunidad escolar han de reflexionar y
replantearse sus concepciones tericas sobre: democracia, gobierno eficaz, autoridad; poder
y representatividad en los centros, para corregir errores generalizados y actuaciones
deficientes.
El gobierno de los centros, como el de cualquier institucin se basa en el poder, entendido
como capacidad de convertir posibilidades, en cosas reales. El ejercicio del poder y del
gobierno supone un clculo de las energas disponibles, una valoracin de las opciones reales
y una decisin de actuacin de acuerdo con estos factores. La poltica se ha definido como el
arte de lo posible. Y por tanto tambin es la negacin de otras posibilidades. Gobernar es
actuar sobre la voluntad ajena e imponer una voluntad propia determinada que opta por una
posibilidad frente a otra.
Las relaciones de poder y entre poderes en una institucin pueden ser de superioridad,
inferioridad o de antagonismo o colaboracin. En los enfrentamientos y guerras un bando
determina la reaccin del otro, hay accin recproca. En la realidad se da una transformacin
de relaciones y una dialctica entre grupos de presin. En los centros se dan unas zonas de
influencia que varan a lo largo del tiempo y ocupan espacios distintos.
El principal problema del gobierno de los centros escolares est en conciliar los intereses y la
fuerza de los distintos estamentos de la comunidad escolar intervinientes. La definicin de
los estamentos y su grado y nivel de participacin es el primer problema a abordar. El marco
71
MDULO
legal determina y condiciona las posibilidades de participacin y gestin. Hay diversidad de

modelos segn variables de titularidad de centro, concertacin econmica, y comunidad
autnoma y desarrollo normativo del marco general.
En todos los casos, aparece el tema fundamental de la participacin y representacin de los
estamentos en los rganos de gobierno de los centros. La composicin, el nmero de
representantes y las competencias de los mismos son el ncleo poltico de la cuestin.
Los estamentos de la comunidad escolar que pueden tener representacin en los rganos
de gobierno de los centros son: personal docente, personal no docente, alumnos, padres y
representantes de la administracin. La teora de la representacin, la relacin entre
representados y representantes y la responsabilidad de la representacin han sido estudiadas
por Fenichel Pitkin H. en su libro El concepto de representacin (Centro de Estudios
Constitucionales. Madrid, 1985).
En esta obra se diferencian varias clases de representacin: descriptiva, figurativa, formalista,
poltica, simblica, como sustitucin, como actuacin por, como virtualidad. El trmino
representacin tiene muy diferentes significados semnticos y de ellos se deducen distintos
comportamientos pragmticos: las pinturas <<representan>> algo; los actores
<<representan>> obras y personajes; un signo <<representa>> una realidad virtual; alguien
puede <<representar>> a otra persona o institucin, <<actuar por>> y con funciones muy
diversas (por ejemplo: embajador, tutor, comisionado administrador, delegado, procurador,
vicario, agente...); se puede representar algo por medio de.... o se puede presentar una realidad
por medio de una <<representacin>>, caso de los mapas.
Lo mismo que la realidad, no es el mapa, tampoco los representantes, son lo representado
de una manera equivalente. Hay una tendencia a una sustitucin simblica en los
representantes, o por lo menos los representantes actan como <<artfices de smbolos>>.
Se da, tambin, un fenmeno recursivo en la representatividad: <<Un mapa no es el territorio
que representa; pero, si es correcto, tiene una estructura similar a la de este territorio (...) si
el mapa pudiera ser idealmente correcto, incluira, a escala reducida el mapa del mapa; y as
sucesiva e indefinidamente>> A. Korzybski (citado por Fenichel, ob. cit., p. 78). Ningn mapa
es el territorio, el mapa est en el territorio, pero hay mapas distintos segn detalle y tema.
Son reflejos de distintas perspectivas e intereses.
La participacin implica una pluralidad de visiones aportadas por los diversos representantes.
Esta pluralidad puede crear enfrentamientos ocasionales o permanentes, segn la
autopercepcin de los representantes y la valoracin de su papel en el rgano de gobierno.
En un sistema democrtico es preciso un lder que cree unidad de gobierno y proporcione
cohesin, facilitando el consenso entre los distintos representantes, de forma que llegue a
hacer desear por todos lo que l desea. Sin este papel aglutinador, no se puede conseguir un
gobierno democrtico.
El principal problema para cohesionar los centros consiste en los intereses desvinculados
por una parte de los diferentes estamentos, y por otra, de los miembros representantes.
72
Cada estamento suele anteponer sus perspectivas e intereses concretos a los fines y objetivos
generales del centro. Se puede producir as una yuxtaposicin de vectores sin conjuncin.
Se ha de producir por parte del lder una accin educativa tendente a enriquecer la perspectiva
global del centro en cada representante, a fin de anteponer los intereses comunes generales
a los intereses particulares del estamento que representa.
Slo en la medida en que los distintos representantes sean capaces de actuar en funcin de
los intereses generales del centro se conseguir un buen gobierno participativo y democrtico.
De lo contrario el conflicto permanente puede hacer desembocar a la institucin en un caos
inoperante e incapaz de conseguir los objetivos educativos que la sociedad le requiere.
Un ltimo aspecto a sealar: democratizacin de la educacin no es sinnimo de
democratizacin de los centros. En general, una sociedad democrtica requiere, por
coherencia y convencimiento, unos centros democrticos, pues en ellos se aprende a vivir y
convivir en la prctica democrtica. Y los centros gobernados democrticamente pueden
conseguir con mayor eficacia una democratizacin de la educacin: no discriminacin, ni
segregacin, efectos compensatorios del sistema educativo, igualdad de oportunidades...
Democratizacin no es un trmino opuesto a jerarquizacin. El orden jerrquico puede
establecerse por procedimientos democrticos.
Se puede dar el caso de escuelas con una organizacin jerarquizada, que sean eficaces y
sirvan a la democratizacin del sistema social, mientras que centros con una organizacin
democrtica-formal en sus estructuras de gobierno, acten ineficazmente y con baja calidad
de los servicios educativos impartidos. En tales casos extremos, la sociedad, los ciudadanos
y los polticos responsables optaran por escuelas eficaces al servicio de la sociedad
democrtica, y rechazaran las escuelas tan formalmente democrticas como ineficaces.
2. Legislacin y participacin
En esta segunda parte de la ponencia me propongo analizar las relaciones entre legislacin y
normativa educativa en relacin a la participacin y su incidencia en la realidad escolar.
Evitar hacer una descripcin detallada de la normativa vigente, que sin duda es conocida en
gran medida por la mayor parte de los ciudadanos y profesionales de la educacin. Y con el
supuesto de su conocimiento, presentar unas reflexiones sobre realidad y normativa en el
mbito escolar.
La legislacin educativa es la expresin poltica de los fines y lneas de actuacin por las que
el gobierno rige su accin administrativa y de gestin. Recoge la ideologa de un determinado
momento y plasma la tendencia ideal hacia la cual se debe tender en la realizacin de los
objetivos de una poltica educativa.
En una sociedad democrtica, el proceso de elaboracin y aprobacin de una normativa
educativa refleja las tendencias pluralistas y de los diversos sectores ideolgicos y partidos
polticos representados en el Parlamento. La resultante es fruto del equilibrio de fuerzas de un
momento determinado. Los gobiernos encargados de gestionar la Administracin educativa,
intentan plasmar su programa poltico dentro de los marcos legales establecidos, o, caso de
que la legislacin vigente no permita su programa de actuacin, se vern obligados a elaborar
nuevos proyectos legislativos para su aprobacin.
73
MDULO
Los cambios polticos pueden ser ms radicales y bruscos qu los cambios de normativa
cuyo proceso de elaboracin o transformacin es ms lento y complejo. Mientras los
gobiernos se esfuerzan en presentar nuevas propuestas normativas y conseguir su
aprobacin, el marco de actuacin es el de la legislacin vigente.
Hay varios factores a tener en cuenta para comprender la incidencia de la normativa sobre la
realidad escolar:
A. El largo perodo entre la concepcin, presentacin del proyecto, aprobacin y aplicacin
de la normativa. En algunos casos, precisamente por la trascendencia social y generalizada
de la educacin se adopta un perodo de debate pblico: caso actual de la Reforma, hacia
una futura Ley de Ordenacin de Sistema Educativo (LOSE), o en 1969, aunque en un contexto
muy distinto, la presentacin de las bases para una poltica educativa, tendente a la discusin
previa a la LGE de 1970.
B. Este largo perodo entre la iniciativa legislativa y su aplicacin determina con frecuencia
que el desarrollo normativo y su aplicacin tenga que efectuarse por equipos ministeriales o
gobiernos distintos a los que la iniciaron.
C. En la primera dcada del presente perodo democrtico ha habido dos leyes orgnicas de
signo muy distinto, con trmites de aprobacin largos y difciles con recursos inconstitucionales
que han retrasado ms an la aplicacin.
D. En el momento actual hay seis Comunidades Autnomas (Andaluca, Canarias, Catalua,
Galicia, Pas Vasco y Valencia) que tienen competencias educativas y transferencia de
servicios. Estas Comunidades tienen capacidad de desarrollo normativo, supeditado al
sistema general y a las competencias que el Estado se reserva como propias en materia de
educacin. El desarrollo normativo sobre participacin sufre ligeras variaciones entre los
mbitos de las 7 administraciones educativas (MEC en todo el Estado y el territorio de gestin
directa, y las seis Comunidades Autnomas citadas).
E. La voluntad poltica se deja sentir ms en una normativa u otra, segn los casos. Es
errneo pensar que toda la normativa publicada incide por igual sobre la realidad escolar,
mxime cuando a diferencia de otro tipo de normativa (como por ejemplo la fiscal), la educativa
tiene aspectos ms filosficos, ideolgicos o de principios generales, que marcan tendencias
o lneas difciles de controlar o exigir (como puede ser el caso de los impuestos). Precisamente
por esto, adquiere ms importancia la accin poltica-administrativa en cuanto a voluntad de
aplicacin de una norma, recursos destinados a ello y sistema de control.
F. Las diferencias de aplicacin de la LODE entre mbitos de administraciones distintas se
puede estudiar por la normativa desplegada, pero las diferencias fundamentales no se hallan
tanto en los Boletines Oficiales, como en la accin directa de cada Administracin educativa.
G. En el desarrollo normativo de las leyes orgnicas tambin ha habido muchos casos de
conflicto de competencias: a veces se han resuelto por dilogo poltico, pero frecuentemente
se han interpuesto recursos de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional y son
tambin importantes sentencias del Tribunal Supremo sobre temas que afectan a normativa
escolar y, por tanto, directa o indirectamente a la participacin y funciones de los rganos de
gobierno de los C.E.
El control judicial: La jurisprudencia y el conjunto de sentencias forman un cuerpo normativo
que tambin sirve para regular el funcionamiento de los centros y ayuda a concretar derechos
y deberes, formas de interpretar y aplicar normativa as como sentar precedentes jurdicos
para casos posteriores de conflicto. En una sociedad democrtica el inters por conocer y
74
preocuparse por las sentencias y fallos de los tribunales es fundamental tanto por su labor
ejemplificadora, como por su dimensin educativa y conformadora general del sistema.
En determinados casos conflictivos los propios polticos responsables de la educacin de
tendencias polticas distintas y, en ocasiones, opuestas pueden optar por que sean los tribunales
quienes tercien y arbitren en los casos conflictivos. Sin embargo esta tendencia, si es excesiva,
puede producir una innecesaria politizacin del poder judicial obligndole a ejercer competencias
que desbordan su mbito especifico.
En los casos de jurisprudencia entre privados o stos y la Administracin, la dimensin poltica
no tiene tanto peso, aunque no por ello su valor educativo y conformador general, es menor.
Se echa de menos en nuestro contexto publicaciones anuales convenientemente ordenadas
y clasificadas de las sentencias habidas en el mbito educativo y escolar en sus mltiples
facetas.
Los principales textos legales y jurisprudenciales se recogen en los dos volmenes editados
por el MEC bajo el ttulo <<La educacin y el proceso autonmico>> (Madrid, 1987, 2 ed.).
El control poltico a base de preguntas parlamentarias es otro elemento importante para conocer
la actuacin de las Administraciones educativas respecto al grado de cumplimiento de las
normas vigentes. Su mbito queda reducido a los diferentes parlamentos y comisiones
respectivas; el ciudadano medio puede obtener informacin de los aspectos ms
sobresalientes a travs de los medios de comunicacin y en el conjunto del sistema de control
social general que estos medios realizan.
El control administrativo lo ejercen los responsables polticos en ocasiones directamente o a
travs de delegaciones de confianza, otras a travs de rganos especficos como las
inspecciones tcnicas de educacin y servicios.
Los CE reciben unas acciones de control administrativo diversas a lo largo del ao escolar.
Las inspecciones con una regulacin propia muy provisional, en muchos casos, y que necesita
ser clarificada para su mayor eficacia profesional y administrativa, acta en casos de conflicto
de gobierno de los CE arbitrando o interviniendo con los informes perceptivos para actuaciones
posteriores.
Los conflictos que se dan en la realidad de los gobiernos de los CE y en los mbitos de
participacin de los diferentes sectores y estamentos son muy diversos. El estudio de los
casos que llegan a los tribunales o que se resuelven con intervencin directa de las
Administraciones educativas e intervenciones de Inspeccin o arbitrajes, segn los casos, no
suelen ser representativos de la situacin media general.
Cuando en un CE surge un problema que trasciende el propio mbito, suele ser debido a
causas muy especficas, o a que determinados grupos de presin o personas les interesa dar
publicidad al caso para convertirlo en paradigma, sentar precedente o influir en las decisiones
polticas y administrativas.
La importancia de la normativa es muy grande en un aspecto, y es muy relativa en otro.
Grande en cuanto que si hay conflicto y debe actuarse sobre ella, lo que prevalece es el
cumplimiento y aplicacin de la norma. Velar por ello es la funcin principal de los mecanismos
de control judicial, poltico y administrativo. Tambin es muy grande la importancia de la
75
MDULO
normativa en cuanto determina formalmente el aspecto constitutivo y el marco de actuacin

del gobierno del CE.
Sin embargo el peso de la normativa es relativo si se tiene en cuenta el funcionamiento de la
realidad escolar. En la mayor parte de los CE el paso de la LOECE a la LODE ha supuesto
unos cambios formales, de procedimientos dictados desde el exterior, pero que no logran
modificar profundamente la <<cultura de gobierno y organizacin>> que exista anteriormente.
En otras palabras, la participacin no se impone, ni la crea la normativa educativa vigente.
sta puede ayudar, favorecer o impedir una determinada participacin y unos modelos o
marcos de gobierno, pero el gobierno real y concreto de cada CE y del conjunto slo se logra
a partir de las actuaciones cotidianas, actitudinales y muy determinadas sociolgicamente
tal como veremos en el tercer apartado.
No se trata de infravalorar la normativa legislativa en materia de educacin, sino de reflexionar
y establecer cul es su funcin en el sistema escolar y educativo general. Ha habido casos
de incumplimiento de una normativa concreta vigente por parte de los responsables polticos,
por parte de colectivos o por parte de amplios sectores del sistema e incluso con respaldo
social masivo y, al no producirse reclamacin o queja alguna por ninguna parte implicada, la
realidad escolar ha funcionado correctamente.
Evidentemente esto no es lo deseable, puesto que, en tales casos lo correcto es adecuar la
norma al funcionamiento socialmente vigente. Es muy importante conservar una coherencia
entre norma y realidad a fin de que el conjunto de normas tengan el valor orientativo y regulativo
deseable.
En nuestro sistema normativo ha sido frecuente lo que se podra denominar una cierta
<<anomia>> normativa, en el sentido de que muchas veces se ha pensado que haba dos
tipos de rdenes, decretos o disposiciones en general: los que eran para ser cumplidos, y
los que slo eran para ser ledos, publicados, pero que de antemano se saba que no se
exigira su cumplimiento, ni se dispondran los medios y recursos necesarios. Esto crea en
el propio sistema educativo y en el gobierno de los CE, una actitud de escepticismo general
hacia la normativa educativa, cuando no de desinters o falta de consideracin que dice muy
poco respecto al establecimiento de unos buenos hbitos democrticos de todos en general:
gobernados y gobernantes.
Poco a poco esta anomia normativa tiende a desaparecer. Algunos aspectos, sin embargo,
actan en contra de la vigorizacin del sistema normativo:
Por una parte el excesivo volumen normativo escolar que se produce para regular hasta los
ms mnimos aspectos de la educacin. El excesivo pedagogicismo de muchas
disposiciones, que incluso podra pensarse que van destinadas a personas que no tienen un
ttulo que les acredite su formacin como docentes.
Las tendencias pedagogicistas de la normativa, suelen ser a costa de grandes lagunas o
vacos normativos en materias de gestin, control y administracin educativa.
Para una vigorizacin de la normativa educativa sera preciso regular slo lo indispensable
en materia educativa. Como en sanidad o agricultura se regula un mnimo sobre tcnica
76
sanitaria o agrcola. Esto ha de correr a cargo de los equipos docentes y los profesionales de
la enseanza que son quienes han de saber y entender de didctica, tutora o evaluacin...
Centrarse y sistematizar, completar y clarificar todo lo que sea administracin escolar en sus
aspectos de planificacin, gestin, organizacin y control.
Los administradores educativos y sus responsables polticos no han de ensear, sino
administrar con claridad, agilidad, transparencia, previsin, y visin global de cada CE y el
sistema educativo. Evidentemente han de tener sensibilidad y conciencia pedaggica, pero
no son docentes. Al igual que los docentes han de tener conciencia y sensibilidad poltica y
administrativa, pero no son quienes dictan la normativa escolar.
3. Sociologa de la participacin
En la tercera parte de esta ponencia me propongo presentar unas observaciones y reflexiones
de carcter sociolgico sobre los fenmenos participativos en los CE. Quedan excluidas la
participacin en rganos educativos de carcter municipal, comarcal, autonmico o estatal
cuyas dimensiones son ms acentuadamente administrativas y de poltica educativa que
pedaggica.
La participacin en los centros se puede determinar entre estos niveles:
1. Titular.
2. Personal del CE (docente y no docente).
3. Ciudadanos y clientes (alumnos y padres).
4. Administracin pblica.
El marco jurdico de participacin determina las posibilidades legales, y en caso de infraccin
los perjudicados pueden recurrir a las formas de control administrativo (denuncias y actuaciones
de inspeccin), control poltico (preguntas parlamentarias) o control judicial (denuncias a los
diversos juzgados y tribunales y sentencias correspondientes).
A pesar de estos mecanismos de control administrativo, poltico y judicial propios de todo
estado democrtico de derecho, no podemos pensar que el comportamiento participativo se
ajuste de una manera absoluta al marco legal establecido. Hay casos de ajuste, hay casos de
desajuste por insuficiencia y vacos competenciales o participativos sin cubrir y tambin por
exceso, en el sentido de extralimitacin de funciones y competencias sin que ninguna persona
o sector afectado presente desacuerdo o denuncias y sin generar conflicto. Hay casos en
que se producen formas naturales, espontneas de acuerdo de funcionamiento que no se
ajustan al marco legal y que, sin embargo, son funcionales para la comunidad afectada.
Un estudio sociolgico a fondo de la participacin en los CE debera analizar:
1. El comportamiento participativo real.
2. Los niveles de deseo, demanda o expectativa de participacin de cada sector.
3. Los modelos de participacin segn las variables principales (titularidad y financiacin) y su
grado de ajuste con la legalidad.
4. Estudio de conflictos originados y las formas de control interno y externo para su resolucin
o arbitraje, as como las lneas de evolucin de los problemas y los puntos o temas conflictivos.
77
MDULO
Se han hecho algunos estudios sobre aspectos parciales o globales de la participacin. El

SITE del MEC en su plan de actuacin del curso 1986-87 tena como objetivo efectuar un
seguimiento de la implantacin de la LODE: creacin de rganos, nivel de participacin,
conflictos, etc. Las inspecciones de las CCAA con competencias tambin tienen datos
sobre el funcionamiento de los centros. Grupos de directores y estudiosos del tema efectan
encuestas, analizan actas de consejos de direccin y de consejos escolares para ver cmo
evolucionan los centros pblicos en la transicin del modelo LOECE al modelo LODE.
Hay poco inters y ayuda para efectuar estos estudios, publicarlos y divulgarlos. La literatura
sobre sociologa educativa aplicada es muy escasa. Los datos que se pueden obtener son
fraccionarios y proceden de artculos de prensa, intervenciones parlamentarias de los
responsables polticos en los parlamentos... Cada vez es ms intensa la conciencia y la
necesidad de efectuar una evolucin permanente del sistema educativo que comprenda,
evidentemente, una evaluacin de los distintos tipos de CE en sus diversos aspectos y sus
formas de participacin.
Sabemos poco sobre el comportamiento real, en cuanto a participacin por sectores de la
comunidad escolar; casi nada sobre los posibles factores determinantes: edad, sexo, nivel
cultural y econmico, diferencias geogrficas o de entorno, tipo de CE..., etc. Nos limitamos
a saber algunos datos muy generales y rudimentarios sobre porcentaje de profesores o
padres que han participado. No sabemos casi nada sobre las motivaciones profundas de la
conducta participativa o abstencionista.
Y mucho menos sobre sus deseos y nivel de expectancia respecto a su conducta de
participacin-abstencin en el CE. Este nivel de deseos no puede ser estudiado por encuestas
o entrevistas dirigidas de base cuantitativa y con un gran nmero de personas. Los mtodos
de anlisis publicitarios y de comunicacin ms cualitativa e interpersonal con pocas personas
y trabajando en profundidad sus diversas motivaciones profundas, a base de dinmica de
grupos, entrevistas colectivas, anlisis de recuerdos y deseos sobre la institucin escolar,
estudio de imagen y actitudes ante el CE proporcionaran datos de gran valor para entender
y actuar sobre este campo.
Un tercer nivel de estudio sociolgico sera el de relacionar comportamiento real participativoabstencionista y motivaciones profundas, nivel de expectancia. Se trata de averiguar las
cristalizaciones actitudinales en torno al fenmeno participativo escolar, su dinmica y la
posible labor formativa, orientadora y conformadora de conducta social de participacin
correcta. Es evidente que la conducta participativa est en funcin de motivaciones y creencias
profundas, adems de hbitos sociales, estereotipos ms o menos divulgados
inconscientemente e imgenes colectivas.
Se aprende a participar individual y colectivamente. Es preciso efectuar una labor educativa
social en varios frentes: uno colectivo a base de campaas de sensibilizacin y transformacin
de esquemas de participacin ms positivos, basados en el respeto, la colaboracin, la
confianza, un sentido activo y positivo de las conductas de los grupos, con un predominio de
la visin global, antes que el aspecto corporativo o particular; otro institucional, en cada CE
para adaptarse a las necesidades concretas y a su momento evolutivo; tambin a nivel
personal, vamos aprendiendo a participar-abstener. Conviene hacer revisin de nuestros
propios hbitos participativos y formas de intervencin.
78
Los titulares y la participacin

Los titulares de los CE se pueden clasificar segn la normativa legal en estos grandes grupos:
1. Titulares de centros pblicos.
2. Titulares de centros privados concertados, con financiacin pblica.
3. Titulares de centros privados sin financiacin pblica.
El titular del CE es una variable decisiva desde el punto de vista jurdico del modelo de
participacin, tal como hemos visto en la segunda parte de esta ponencia. La responsabilidad
jurdica y el grado de intervencin y participacin del titular del CE en cada modelo es muy
distinta.
El titular en el CE pblico. En general, el titular pblico coincide con la administracin educativa.
Caso de las provincias de gestin directa MEC y las CCAA con competencias. Pero hay
casos en que la titularidad pblica no es la administracin educativa: escuelas de corporaciones
locales (Municipios y Diputaciones), escuelas de otros Departamentos (Defensa, Trabajo...).
En general el titular pblico, Administracin, queda muy alejada de sus CE, es algo annimo
que opera con diversas cabezas y brazos, no siempre de forma coherente y frecuente con
visiones fraccionadas y sin coordinacin: los servicios de personal, de equipamiento, de
construcciones escolares, de inspeccin educativa, de proyectos experimentales, etc...
El representante del CE pblico es el Director, cuyo nombramiento lo efecta la administracin
a partir de procesos electorales entre el consejo. El titular pblico no interviene en la decisin.
El titular en los centros concertados, tiene la responsabilidad jurdica y es quien solicita y
firma, si as se acuerda entre l y la administracin educativa correspondiente, el concierto. A
partir de estar concertado su capacidad de intervencin y los derechos de participacin en el
CE varan sustancialmente. Los representantes del personal docente y no docente, los
alumnos y los padres intervienen en el control econmico del CE, su plan anual, participan en
la seleccin del profesorado en caso de renovacin o ampliacin y tambin en el proceso de
eleccin de la propia direccin. En caso de conflicto entre el titular y los dems grupos se
forma una comisin tcnica en la que la administracin ejerce un papel de arbitraje.
El titular en los centros con financiacin privada, tiene un poder absoluto para fijar el reglamento,
las formas de participacin o no, segn sus propios criterios. El titular es el responsable
jurdico ante la administracin y las personas que contrata o a las que ofrece servicios. La
persona jurdica del titular puede ser muy variada segn sea una persona fsica que puede
coincidir o no necesariamente con el director del CE, puede ser una fundacin, una orden
religiosa, una sociedad civil o annima o una cooperativa de profesores, de padres o mixta.
En el caso de cooperativas de profesores se da una coincidencia entre los niveles de titular y
personal.
El titular tiene el derecho a seleccionar, nombrar y contratar el director pedaggico, el gerente,
el personal no docente y el profesorado, y puede tomar las mximas decisiones sobre ideario
de CE, presupuesto y recursos. El tipo de participacin de los diversos sectores puede limitarse
a ser informado en algunos aspectos que les afecta, o aquellos que el titular crea oportuno.
Sera un error simplista pensar que CE privado sin concertar es sinnimo de autoritarismo o
poder central y absoluto. En algunos casos puede ser as. Pero pueden darse casos de una
79
MDULO
gran participacin democrtica. Dos ejemplos podran ser: el CE que es una S.A. en la que
los padres son los accionistas, o las cooperativas docentes en los que casi todos los
profesores y personal no docente es socio cooperativista. Otro ejemplo podran ser los casos
de centros de determinadas rdenes religiosas que dejan a los padres y profesores la
responsabilidad de gestionar el CE en los aspectos econmicos, pedaggicos y organizativos,
conservando para si el ideario religioso.
Son tan numerosas las situaciones mixtas y es tan rpida la evolucin de la participacin que
lo normal es lo excepcional. Las bases legales de la LODE marcan unos tipos y orientan
unas tendencias o marcos de participacin, pero la Ley es un intento de ordenacin de la
realidad, no es la misma realidad escolar. sta suele ser mucho ms rica y dinmica, compleja
y viva que el texto de la mejor ley posible. As pues no se puede confundir realidad educativa
y legislacin escolar.
Es frecuente caer en maniquesmos ideolgicos: pblico-privado, bueno-malo, variando los
trminos segn la ideologa de izquierdas o derechas del hablante. La posibilidad de un
autoritarismo por parte del titular de un CE privado es tan mala como la falta de accin
coherente, responsable y eficaz de la administracin pblica sobre los CE de los que es
titular, es decir, responsable directo. No son permisibles las incoherencias de las decisiones
sobre los CE pblicos cuyos proyectos educativos se fijan por unos rganos internos que no
cuentan con posibilidad de decidir sobre sus recursos. Sera deseable que hubiera una
aproximacin entre el titular pblico, Administracin y el CE pblico.
Por otra parte hay incoherencias y contradicciones profundas en los niveles de participacin:
el titular pblico, la administracin, selecciona y administra a su profesorado con criterios
funcionariales, poco pedaggicos segn un modelo basado en procedimientos
administrativistas que son comprensibles en los campos de la Administracin pblica y los
funcionarios civiles. El profesorado se considera segn un modelo funcionarial poco coherente
con criterios pedaggicos.
As tenemos que mientras en los centros privados concertados el equipo docente se forma
con criterios de participacin de profesores, padres, alumnos, adems del titular y se puede
hacer en funcin del proyecto educativo del CE y sus necesidades, en los CE pblicos el
equipo docente se ha de formar a partir de criterios administrativistas, como el concurso de
traslados, sin considerar el proyecto educativo del CE, ni haber ninguna posibilidad de
participacin de personal, alumnos o padres.
La principal decisin de un CE es sin duda la decisin sobre seleccin de profesores que
han de componer su equipo docente. Los mecanismos participativos son radicalmente
distintos entre los CE financiados pblicamente segn sean pblicos o concertados. El modelo
funcional tiene graves inconvenientes de carcter burocrtico. El modelo participativo de los
centros concertados tiene sus peligros de posible monolitismo ideolgico, poca pluralidad en
su composicin, efectos de grupos o personas de presin de carcter ms o menos caciquil,
etc. Se debe tender a flexibilizar un sistema abrindolo a la participacin y a la mayor autonoma
de CE, y a introducir mecanismos de control tcnico para evitar los posibles errores.
80
Los profesores y la participacin

La situacin de los profesores en los CE privados y pblicos, es radicalmente distinta: mientras
unos son funcionarios docentes con un contrato administrativo de por vida y cuya situacin se
regula por la legislacin de la funcin pblica, los profesores de la privada son trabajadores de
la enseanza con un contrato laboral que puede ser rescindido; su situacin queda regulada
por el derecho laboral, los conflictos se resuelven en magistratura del trabajo y su remuneracin
se regula por convenio colectivo.
Los derechos y deberes de unos y otros son muy distintos. La continuidad y movilidad del
funcionario docente, contrasta con la permanencia y sujecin a la empresa y al titular del
trabajador docente. El hecho de poder rescindir el contrato y sus servicios marca una diferencia
cualitativa fundamental. Otro hecho es el del control inmediato, directo e interno en todos los
aspectos: absentismo, puntualidad, pedaggico, administrativo, en determinados casos
ideolgico. Esta diferencia de situacin jurdica determina decisivamente no slo las
posibilidades de participacin, sino sobre toda la actitud, predisposicin, autopercepcin y
consideracin hacia el CE, los alumnos y los padres.
Hay una doble imagen posible de percepcin de los alumnos y padres por los profesores: en
unos casos son ciudadanos, en otros clientes. Los ciudadanos pueden ser tratados annima,
framente por funcionarios burocrticos que incluso pueden ser fieles cumplidores de la funcin
pblica encomendada. Pero los ciudadanos pueden ser considerados como clientes a los
que hay que servir con profesionalidad y esmero por funcionarios funcionales. Tambin ante
los clientes puede haber un eje con dos polos extremos: servilismo y sumisin o despacho
preferencial de exclusivas muy solicitadas y que por tanto se puede seleccionar el destinatario
de los servicios expedidos.
La doble red pblica-privada determina un doble lenguaje, reflejo de un mundo dividido:
funcionario docente que ejerce su labor en una institucin escolar pblica a unos ciudadanos
por una parte y, de otra hay unos clientes que reciben unas contraprestaciones educativas por
trabajadores de la enseanza contratados por una empresa. Son dos estilos, o si se prefiere,
modelos de actuacin profesional y de participacin en los CE de nuestro doble sistema escolar.
En los CE pblicos hay menor autonoma del profesor, con lo que el equipo docente puede
salir perjudicado. Hay tambin una mayor independencia frente al cliente y por tanto se pueden
aplicar criterios ms profesionales. En los CE privados predomina la obediencia y sujecin al
proyecto educativo y lnea de escuela que est directamente controlada. A veces una analoga
puede resultar significativa: hay casos de excelentes solistas que forman parte de psimas
orquestas que no acuerdan ni la partitura a interpretar; en otros casos se dan buenas orquestas
con msicos con menor virtuosismo instrumental y ms sujecin al conjunto. Es claro que no
pretendo decir, ni digo, que en ningn CE pblico no se d labor de equipo (orquesta), ni
tampoco que en los CE privados no haya excelentes profesores (virtuosos solistas), pero el
modelo jurdico de un caso y otro, favorece estas dos tendencias.
La participacin profesional de los docentes ha de ser considerada en primer lugar desde el
punto de vista tcnico, de su trabajo, aportacin al conjunto, a la obra en comn continuada y
larga de formar a promociones de alumnos durante varios aos. Su producto es el resultado
final conseguido por las sucesivas promociones de alumnos. Esto, se quiera o no es lo que
valoran los padres, los propios alumnos, los ciudadanos y los responsables polticos del sistema
educativo. Por desgracia, no se sabe demasiado sobre cmo valorar y mejorar tcnicamente
81
MDULO
la participacin profesional del profesor en los CE. La carrera docente y las formas de
valoracin del personal en general y los profesores en particular, as como la creacin de un
sistema de motivaciones e incentivos de tipo econmico, de status profesional y de
reconocimiento social son condicin bsica para mejorar la participacin del personal en los
CE.
En Catalua el colectivo de escuelas del CEPEPC, es un claro ejemplo de transformacin de
un modelo privado concertado a uno pblico. En el proceso de transformacin de titularidad
se han negociado y pactado muchas cuestiones. Una de ellas es la del carcter contractual
del profesorado: el profesorado ha de pasar de ser socio cooperativista a funcionario docente
a travs de los mecanismos regulados de acceso (oposiciones) para lo cual disponen de un
perodo de cinco aos. Se respeta la composicin de los equipos docentes actuales, pero la
renovacin por vacantes o ampliaciones se hace por el modelo funcionarial de concurso de
traslado. Sera muy interesante efectuar un estudio en profundidad de los problemas y
transformaciones internas que se producirn, sin duda, en el seno de estos CE del CEPEPC
con el transcurso de los aos y tras su proceso de integracin total.
Algunas preguntas interesantes a estudiar seran: Cmo variar el papel y funcin de padres,
profesores y personal no docente? Hasta qu punto se mantendrn los equipos docentes?
Los profesores, una vez funcionarios, utilizarn sus derechos a concursar por motivos
personales o preferirn mantener la labor de equipo iniciada?, Los conflictos se resolvern
por los mismos mecanismos?, Cmo se contemplar al padre desde la perspectiva
funcionarial del profesor, continuar siendo considerado como <<cliente>> o se le considerar
un ciudadano usuario de unos servicios pblicos?, Cmo vivirn los padres los cambios de
funcin y servicio que inevitablemente se producirn (caso de las huelgas de 1988)?, Cmo
se integrarn los profesores que accedan a estos centros por concurso? En ltima instancia
la pregunta clave es: Acabarn estos centros del CEPEPC como los otros centros pblicos,
o incidirn en un cambio cualitativo de la escuela pblica de Catalua? Los indicios de por
dnde evolucionar el colectivo son escasos pero creo que, desafortunadamente, poco
esperanzadores. Me alegrara equivocarme.
La participacin del profesorado en claustros y consejos tiene un valor muy distinto. En los
CE pblicos el claustro ha sido durante los ltimos aos un rgano con un gran poder, por
varias razones: era el nico rgano colegiado del CE, permita adoptar decisiones colegiadas
ante las que muchas veces se escudaban muchas actitudes individuales: <<Esto lo ha decidido
el claustro>>. En muchas ocasiones se estableca una autntica dictadura del claustro.
Muchas decisiones de los claustros eran de carcter ajeno a decisiones pedaggicas y eran
frecuentes debates y votaciones en claustro que tenan carcter ilegal y para las que
evidentemente los claustrales no tenan competencia alguna. Las actas reflejaban estas
decisiones y en general nunca pasaba nada. Existe todava un cierto confusionismo entre
claustro y asamblea de profesores o personal para cuestiones extra-acadmicas de carcter
sindical o poltico. Sin embargo cada vez hay mayor madurez profesional y las cuestiones
tienden a diferenciarse en rganos y funciones diversas.
Las decisiones de claustro y su funcionamiento es muy diferente de un CE a otro. He conocido
casos de claustro semanal, otros de dos al ao. La periodicidad y la funcionalidad no se
corresponden. Es bastante general que las discusiones y acuerdos del claustro,
posteriormente no sean cumplidos. Entre otras cosas porque hay un escaso seguimiento y
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no existen mecanismos de control. Con lo que la operatividad del claustro suele ser muy
escasa y se reduce a cuestiones comunicativas generales, de simples acuerdos burocrticos
y de conocimiento y encuentro de todos los profesores. Cumplen as una labor mnima e
importante de cohesin o reconocimiento de los miembros del grupo; de lo contrario se podra
dar el caso extremo de que dos profesores trabajaran en el mismo CE y no se hubieran
conocido.
El claustro tiene una asistencia absoluta; el profesor que no asiste incumple y comete una
falta administrativa, queda <<descolgado>> del equipo y es sealado negativamente. El
claustro es en muchos casos un rito. El nombre goza incluso una cierta <<mstica>>
profesional. No tienen tanto prestigio las reuniones de ciclo o departamento, por pequeos
equipos docentes, que son ms operativas pedaggicamente y es donde los CE de calidad
desarrollan de verdad las labores de coordinacin eficientemente. Estas reuniones no son
tan formales, no tienen un carcter obligatorio, y en muchos casos se producen ausencias
frecuentes o asistencia irregular o rotativa que dificulta un trabajo serio. Si no hay nadie con
autoridad profesional, moral o pedaggica que haga una labor de cohesin, control de asistencia
y gua de trabajo, estas reuniones acaban por desaparecer a pesar de su vital importancia
para el buen funcionamiento del CE.
Pero estas pequeas reuniones fcilmente desembocan en tertulia de compaeros prximos,
con poco brillo, sin temas o discutir ante un pblico que pueda tomar parte. Los claustros, en
cambio tienen otra funcin <<espectacular>> de generar opinin y de jerarquizacin de los
miembros dentro del grupo: en ellos se produce la lucha intragrupo, se definen los lderes, los
crticos, los marginados, se constituyen grupos, los que aspiran a ser brillantes tienen tribuna
oratoria con aplausos y abucheos en algunas ocasiones..., etc.
La autntica labor del claustro elaborando una lnea de trabajo y estilo pedaggico slo se da
en los casos en que hay un serio y profundo trabajo en los ciclos y departamentos con una
buena coordinacin pedaggica entre s, por un equipo formado por el Director, Jefe de estudios,
de departamentos y/o coordinadores de ciclo.
Hay dos tipos de estrategias de participacin de los profesores. La descendente del rgano
general (claustro) a los equipos intermedios y a los profesores, suele ser una lnea ineficiente,
burocrtica, formal, que no desemboca en una labor efectiva del equipo docente del CE. La
otra estrategia va de los profesores y sus pequeos grupos, la coordinacin entre s y
desemboca en la accin conjunta en el claustro. Esta estrategia ascendente proporciona
elementos para coordinar, propuestas maduras para debatir en el claustro y as se puede
producir posteriormente flujos descendentes que reorientan los pequeos grupos.
La dinamizacin pedaggica de un CE pblico se produce cuando hay una estrategia
ascendente a partir de un equipo pedaggico coordinador.
En los CE privados el claustro tiene una funcin cualitativa distinta ms reducida, ms definida
o determinada por la direccin.
Si el claustro es un rgano de conocimiento-rivalidad intraprofesional, el Consejo de CE es un
rgano de conocimiento-rivalidad intersectorial. Los profesores representantes y asistentes a
l son elegidos por el claustro. Es frecuente que no haya candidaturas voluntarias. Suele
producirse por consenso, o por conviccin tras deliberar qu miembros del claustro pueden
tener una mayor fuerza y contundencia para presentar las propuestas del claustro en el
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MDULO
Consejo. Sera de un gran inters analizar a fondo los aspectos valorados por los profesores
en el momento de elegir sus representantes en el CE. Qu caractersticas, perfil, de edad,
sexo, profesionalidad es preferido?
Profesorado y direccin del CE. Este es uno de los aspectos ms conflictivos y difciles de
analizar. Probablemente en la buena resolucin estriba una de las claves bsicas del buen
funcionamiento de un CE. Fenmenos dignos a destacar: escasa o nula apetencia de los
profesores a ser directores, no hay candidatos a ser directores, gran movilidad de directores,
se llegan a dar casos de directores que solicitan el traslado porque saben que si continan en
el CE debern continuar en la direccin...
Qu aspectos buscan?, desean los profesores en ese momento, participar en la eleccin
o determinacin del director? En muchos casos, dada la escasez de candidaturas y las
dificultades existentes no se elige nada ms que alguien que no sea uno mismo con tal de
librarse de la responsabilidad de la direccin. En los casos de candidaturas o en los que
todos pueden ser elegidos (muy frecuentemente), hasta qu punto se valoran los ejes de
profesionalidad, capacidad de liderazgo interno, imagen y estilo para representar el CE
externamente, capacidad para integrar y coordinar las distintas tendencias de los sectores
del Consejo, de las necesidades internas del CE y las exigencias de la Administracin... o por
el contrario se valoran aspectos sindicales, ideolgicos, quiz de comodidad y poca exigencia
hacia el equipo...
Director, jefe de estudios, secretario y coordinadores de ciclo y rea son los profesionales
responsables de ejercer un sistema de control tcnico interno del CE. Pero esto no suele
producirse. Surgen as crticas por parte de padres y quiz alumnos que intentan a travs del
Consejo un control social sobre el claustro o algn equipo o profesor. Se originan conflictos
y rivalidades entre estamentos o grupos cuya dinmica puede tender a ampliarse o agravarse
hasta exigir intervenciones externas al CE: inspeccin, responsables polticos...
Cuando no existe un control tcnico interno preventivo, el control social del Consejo tiende a
ocupar este vaco. As, es absolutamente necesario establecer un equilibrio entre
responsabilidad, participacin y control social y control tcnico. Los profesores, en definitiva,
son los responsables de ejecutar el proyecto educativo definido por toda la comunidad
representada en el Consejo escolar. Son quienes tienen la preparacin tcnica y pedaggica.
Se deben a su servicio y han de ser responsables. En caso contrario ha de haber mecanismos
de control que exijan responsabilidades. El control profesional ha de ser efectuado por
profesionales. Ha de ser distinto del control social que puedan ejercer los padres y alumnos
a travs del Consejo escolar.
Slo tangencialmente quiero apuntar el tema del control tcnico externo al CE: la inspeccin
de educacin. Es absolutamente necesario definir su funcin a nivel jurdico, administrativo,
orgnico y funcional. Se ha de articular su actuacin en la administracin y en los CE, y
sobre todo sus relaciones con los rganos de gobierno de los CE. La inspeccin ha sido
poco considerada y mal utilizada por los responsables de las administraciones educativas
desde la transicin hasta nuestros das. Es sin embargo sintomtico que la solicitud de un
mayor control profesional externo y tcnico sea cada vez ms requerido y demandado por
los CE, los propios profesores y padres en casos de conflicto o de dinamizacin e innovacin
escolar.
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Sin embargo conviene aclarar que un control externo, prcticamente no tiene ninguna funcin
a realizar en un CE, sin un control interno. Es decir que, cada CE ha de tener sus propios
mecanismos de participacin y control social as como de control tcnico interno ejercido por
los rganos unipersonales correspondientes. Los controles externos slo pueden actuar
eficazmente si stos existen y en su apoyo funcional y legal. En caso de que no existan su
principal labor puede consistir en ayudar a su establecimiento y consolidacin.
La direccin y la participacin
El director es una figura clave para el buen funcionamiento de un CE. No slo porque la ley le
otorga unas funciones o competencias, sino porque en la realidad, casi todos los aspectos del
CE convergen en l.
La imagen del director tiene componentes muy diversos entre el profesorado y ente los propios
directores: desde una autoridad que hay que rechazar, al lder sindical que ha de defender los
derechos del profesorado, desde el del controlador de asistencia y cumplimiento profesional,
al permisivo o encubridor de errores y defectos, desde la figura del padre a la de la madre,
pasando por hermano mayor o igual a tonto de turno al que le ha <<tocado la china>>, al
compaero que rota y este curso <<le toca>>, el representante de la Administracin, el
representante del empresario, o el mismo, en la privada... Todo esto y ms pueden ser
componentes de la imagen del director. Imagen compleja, ambigua, contradictoria,
ambivalente...
La legislacin y la actuacin de la administracin no ha ayudado a consolidar, fijar y apoyar a
esta figura en los CE pblicos. De ah la gran crisis en el momento actual. Es un puesto difcil
en cualquier caso y momento, pero si adems el marco jurdico, el status social, el
reconocimiento profesional y la remuneracin econmica no dan ningn tipo de apoyo al director,
sucede que no hay candidaturas y en momentos graves o conflictivos se presentan dimisiones.
Los escasos casos de directores que tienen continuidad y reconocimiento lo son <<a pesar
de>>.
Por otra parte, se aprende a ser director. Un director empieza a ser eficaz al cabo de unos
aos de <<oficio>>. La renovacin de directores peridicamente por eleccin democrtica no
facilita ni la profesionalidad, ni la continuidad de la lnea pedaggica de un CE. Se vive entonces
la funcin desde una perspectiva de provisionalidad. Evidentemente un buen director ha de
atender y entender a los distintos estamentos de una comunidad escolar, ha de tener un talante
democrtico y favorecer y posibilitar la participacin, pero en ningn caso parece que deba ser
un poltico del CE que deba renovarse peridicamente como los cargos polticos en los sistemas
democrticos. Esto es confundir las cosas.
Un director de CE ha de ser un profesional que puede tener distintos estilos de direccin y
junto al que o con el que se pueden crear rganos de participacin y de control social y tcnicopedaggico. Han de preverse tambin formas de renovacin y sistemas de control del propio
director. Pero esto no significa en ningn caso una <<politizacin pseudo-democrtica>> del
cargo o funcin del director.
La mala imagen generalizada, como injusta en algunos casos, de los directores de cuerpo
hizo eliminar el sistema y caer en el error opuesto. En los casos de CE pblicos en los que
hay en la direccin profesionales competentes, con respeto y apoyo de los distintos sectores
y con un buen funcionamiento, es el mismo CE que requiere su continuidad. El problema
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MDULO
aparece cuando para corregir una lnea de CE errnea o inexistente un director empieza a
actuar con apoyos parciales y ha de decir no a un grupo o a unos <<compaeros>> que
desde siempre lo han hecho <<as>>. Surgen radicalizaciones entre grupos o personas.
Cuando el director deja su cargo por perder una eleccin puede haber situaciones muy
incmodas con otros compaeros funcionarios del mismo nivel. Quin es capaz de
enemistarse con alguien y para qu si ste o alguien de su grupo puede ser en un futuro el
nuevo director?
La alternancia de poder y grupos debe darse en el sistema de partidos polticos y son garanta
del propio sistema democrtico, pero los CE no son, ni deben ser microsistemas
parlamentarios. Ms an; en muchos sistemas democrticos como es el caso de Francia,
la direccin escolar en CE pblicos no es, ni ha sido nunca elegida y renovada por mecanismos
de eleccin democrtica.
En los CE privados la direccin no es electa y tiene gran continuidad. Hay casos evidentes
de <<direccin dura>> en CE privados que imparten una buena educacin democrtica e
incluso en stos se forman los hijos de los dirigentes de los partidos polticos de distintas
tendencias. La formacin de dirigentes polticos democrticos y de lderes sociales y culturales
se hace en buenos CE donde hay rigor y exigencia. Sera de un gran inters hacer una
sociologa de los CE que han formado los principales dirigentes sociales y analizar el tipo de
direccin.
Es decir, no se puede confundir la direccin democrtica, con los procesos electorales para
elegir director, ni direccin efectiva para una exigente formacin democrtica de los alumnos.
Esta ltima puede hacerse con un estilo de direccin democrtica o autoritaria. En cualquier
manual de gestin se habla de estilos de direccin y tampoco aqu podemos caer en
maniquesmos ideolgicos fciles. La valoracin social y real tal como puede verse por la
distribucin de la demanda de CE por parte de los grupos sociales que pueden financiarse la
educacin de sus hijos, est a la vista. Una cosa es clara: en ningn CE privado la eleccin
del director es de carcter microparlamentario.
Los alumnos y la participacin
La participacin de los alumnos en los CE slo funciona si los profesores lo entienden como
una necesidad, y en su plan de formacin y proyecto educativo se hace una accin directa
sobre los alumnos incitndoles a participar, conduciendo su participacin y abriendo las
posibilidades a medida que el proceso va madurando.
La estrategia de participacin que funciona en los CE con mejores resultados en este campo
es la de carcter ascendente: se empieza con la participacin en las aulas orientada por los
tutores en asambleas peridicas y guiadas. Los alumnos pueden vivir realmente sus procesos
de debate y decisin y experimentar que no es un simple formulismo ritual, sino que sus
actividades de participacin tiene repercusiones en su entorno inmediato: se ajustan las
programaciones, se revisan actuaciones, se cambian procedimientos de evaluacin, su
educacin mejora gracias a su propia reflexin y participacin.
Consolidada la participacin en el grupo clase, a travs de representantes se abre la
participacin a mbitos mayores hasta llegar al Consejo de CE.
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En muchos casos la participacin de alumnos se reduce a aspectos formales: eleccin de

representantes de grupo, y stos pasan a elegir los representantes en el Consejo, pero el
papel de estos representantes formales, est vaco de contenido. No pueden aportar nada
porque tampoco lo hacen en niveles inferiores ms asequibles.
La eficacia de la participacin de los alumnos no depende slo de la edad. Es claro que la
madurez posibilita un tipo de participacin, pero lo fundamental es que el propio CE valore la
importancia de la responsabilidad social de sus alumnos, la colaboracin en la buena marcha
del grupo en que est integrado, y el inters de los alumnos por los asuntos colectivos y de su
CE.
Hay CE que en su currculo integran y valoran el desarrollo de conductas sociales participativas.
Ser delegado de curso, tener unas responsabilidades, influir positivamente en el grupo de
compaeros y tener capacidad de liderazgo se valora tanto como saber dividir polinomios o
conocer la historia. Si adems el propio CE, se utiliza como materia de ensear y escenario
en el que se han de desarrollar habilidades, como ordenar, administrar, planificar, prever,
controlar, y los alumnos conocen el reglamento, los presupuestos, la situacin del CE, entonces
se puede producir una participacin ms eficaz y formativa.
De no darse estas condiciones la participacin de los alumnos languidece o se mantiene
como un ritual anual de un proceso de eleccin, sin repercusin alguna sobre el propio
alumnado. No ser que en estos casos se puede generar una educacin contraria a lo
deseable? No se fomentar el escepticismo sobre el sistema democrtico y se formarn
generaciones o grupos sociales con elevado absentismo en la vida pblica?
Los padres y la participacin
Una primera observacin fundamental es que no todos los padres participan, ni quieren participar
en la gestin del CE al que asisten sus hijos. Estas actitudes no se distribuyen al azar, sino
que tienen unas claras componentes socio-culturales y econmicas.
Los grupos socio-econmicos altos: Los CE a los que acuden los alumnos cuyos padres
pagan cuotas ms altas, e incluso para su ingreso han de pagar altas cuotas o adquirir acciones
del capital que les dan una fuerza como titulares, delegan su accin en manos de gerentes y/
o directores pedaggicos que sean buenos profesionales. Qu desean estos padres de los
servicios de los CE?: informacin de su hijo, como todos los padres, informacin de la marcha
general del CE de acuerdo con el proyecto, rigor, exigencia, orden, limpieza, puntualidad,
disciplina... Predominan contactos individuales tutor-padres ante coordinador o jefe de estudios
o director, segn el caso. En general los padres que son profesionales ocupados no desean,
ni pueden participar en la marcha del CE. Exigen de l, calidad, y depositan su confianza en la
profesionalidad de los responsables. En caso de insatisfaccin del CE, suelen preferir cambiar
a otro CE, antes que preocuparse por mejorarlo.
Los grupos socio-econmicos y culturales medios tienen una gama de actitudes muy diversa
segn entorno urbano o rural, zona geogrfica y posibilidades que el propio CE le ofrece.
Desde las cooperativas de padres o mixtas, casos de mayor participacin y gestin, en los
que predomina la filosofa de entre todos lo conseguiremos hasta casos de CE en los que el
porcentaje de votantes en las elecciones de representantes a Consejo de CE son muy bajos
y casi sin candidatos.
87
MDULO
En los grupos culturales y econmicos ms bajos, el ndice de participacin puede ser muy
diverso segn ambientes. Depende de si la asociacin de padres tiene unos dirigentes que
sepan dinamizar la participacin y los padres obtengan satisfaccin de sus necesidades de
informacin, de formacin, de sensibilizacin, de creacin de servicios colectivos mejores:
libros, comedor, deportes... En los casos en que se produce una buena participacin es
frecuente que haya buena colaboracin entre los dirigentes de las APA y el equipo docente y
director.
Una segunda observacin general: la participacin de los padres en los rganos colegiados
no presenta diferencia sustantiva ni cualitativa, ni siquiera cuantitativamente entre la que se
daba en los antiguos Consejos de direccin de la LOECE y los Consejos escolares de la
LODE. La cuestin fundamental no es tanto el marco legal, como las actitudes y la formacin
o autoaprendizaje en los procesos de participacin.
Otro aspecto a considerar es el perfil o perfiles de padres que participan en los rganos
colegiados: hay una gran diversidad. Segn las motivaciones de los participantes se generan
unas posibilidades u otras, se abren lneas de actuacin positivas o se generan conflictos y
enfrentamientos. Hay casos de personas con autnticos intereses sociales, lderes natos
que pueden ser promotores y presidentes de asociaciones de padres, de vecinos, de
actividades culturales, representantes sindicales, afiliados a partidos... es decir protagonistas
polticos. En estos casos se podran establecer dos subgrupos: quienes son capaces de
adquirir la perspectiva del inters del CE en su conjunto y su aportacin participativa es clave
por lo dinamizadora, cohesionadora y estimulante hacia el conjunto de padres y el propio
consejo; hay quienes se guan ms por consignas ajenas y externas. En tales casos suelen
producirse fricciones y antagonismos, sobre todo en los casos de CE en los que hay
representantes antagnicos, el CE es un escenario o marco al que se llevan otros problemas
y no se solucionan las necesidades especficas del CE.
Hay casos de participantes que disponen de tiempo para dedicarlo al CE. Los motivos de
participacin pueden ser muy variados: seguir ms de cerca la educacin de su hijo, colaborar
en el mejor funcionamiento del CE, conseguir influencia poltica, obtener unos beneficios,
como puede ser la administracin de un servicio (p. ej. el comedor), o lograr que se contrate
a alguien prximo, etc. La casustica es muy diversa y compleja. De manera que quiz la
nica generalizacin posible es sta.
Evidentemente la buena participacin de los padres requiere una componente de colaboracin,
en la que los representantes aporten su vala personal, conocimientos externos, relaciones
profesionales, sociales y culturales en beneficio de la comunidad. Todo ello, en un clima de
respeto profesional hacia la labor de los docentes y cooperacin activa.
Las actitudes y predisposicin de padres y profesores son muy importantes para alcanzar
un clima de confianza y colaboracin eficaz en una participacin desinteresada para los
miembros participantes, y de gran inters para el CE.
La participacin conjunta en rganos colegiados
Es en Consejo escolar donde confluyen todos los estamentos de la comunidad educativa a
travs de sus representantes. Los factores determinantes y las dinmicas que se originan
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en los diversos CE dependen de la cultura participativa de los representantes, la situacin del

CE, las tendencias y grados de participacin en la votacin de los estamentos implicados, de
las actitudes y niveles de expectancia de cada miembro y subgrupo representado, de los
conflictos o grado de acuerdo anterior, y de la predisposicin para colaborar y el tiempo que se
puede destinar.
No todos los estamentos tienen el mismo peso. Las relaciones entre padres y docentes son
las decisivas en el Consejo escolar de CE, tanto por su peso, como por que determinan la
orientacin del CE, la velocidad y el ritmo evolutivo, las posibilidades... En realidad los
representantes del personal no docente, del municipio y los propios alumnos podrn o no
participar en funcin de la orientacin general y el ritmo que impriman las relaciones padres y
profesores.
Los grandes enemigos y dificultades de entendimiento por parte de los profesores son el
corporativismo, los intereses de grupo, los recelos y desconfianzas. Por parte de los padres,
pueden ser el desmedido afn de fiscalizacin, pretensin de ocupar terrenos propios de los
docentes, espritu critico negativo...
Tambin hay que considerar las barreras socio-culturales y lingsticas. Los profesores suelen
ser de un determinado nivel socio-cultural y poseen un lenguaje propio, comn a la profesin
y contextualizado en un nivel socioeconmico. Los padres tienen una mayor diversidad: pueden
ser de niveles socio culturales y econmicos superiores, iguales, o inferiores a los de los
docentes. El nivel socio-cultural homogneo favorece la comprensin. En estos casos se da
un sustrato de valores, principios y creencias que facilitan la comprensin entre los dos sectores.
Tanto ms las diferencias aumentan, tanto ms difcil es la participacin y el dilogo. Las
actitudes, el lenguaje, las creencias, pueden llegar a ser tan distintas que incluso determinen
rupturas de relacin irreparables.
Niveles de funcionamiento. Pueden surgir problemas simplemente por acordar las horas y
calendarios de encuentro y convocatoria del Consejo. La disponibilidad es distinta y la
obligatoriedad se puede entender, exigir u ofrecer de formas muy distintas. Hay casos de
Consejos que no superan estos primeros niveles de acuerdo sobre formalidades de
funcionamiento, y entonces, cmo pueden llegar a aspectos de mayor trascendencia? Es
bastante general la situacin en que se da poca participacin real y predomina una tendencia
a tratar temas burocrticos. En estos casos, se alcanzan niveles de funcionamiento ms
aceptables pero siempre reducidos a un carcter formal, protocolario o burocratizado.
Finalmente hay un pequeo grupo que por su composicin, buena comunicacin, confianza y
excelente predisposicin alcanzan niveles de participacin muy vivos y de gran eficiencia:
tanto en cuestiones de planificacin, como de organizacin y control de actividades de diversa
ndole, escolar o extraescolar, acadmica o de servicios, presupuestaria o de personal y
recursos.
Evolucin de los consejos. El nivel de participacin deseable, no se alcanza sbitamente; es
un proceso de aprendizaje y maduracin. Difcilmente lo pueden alcanzar todos los Consejos.
La evolucin, por otra parte no es rectilnea, ni constante. Pueden experimentarse retrocesos,
estancamientos y rupturas evolutivas debido a conflictos imprevistos. La renovacin de
miembros puede ser beneficiosa en unos casos, y dar un nuevo impulso al tener en cuenta la
buena trayectoria anterior y la obra bien hecha. O en otros casos, puede significar un permanente
volver a iniciar desde cero. Cosa bastante frecuente porque los CE son instituciones en los
que si bien se ensea Historia, se tiene poca memoria histrica de la propia institucin.
89
MDULO
En los CE pblicos las competencias de los Consejos, son distintas de los CE concertados.
El funcionamiento de los CE concertados es, en general ms homogneo que entre el conjunto
de los CE pblicos. El nivel de funcionamiento es ms formal y dirigido, tiene un marco ms
definido y unos sistemas de control por parte de la direccin y el titular. Tambin hay que
considerar que por el nivel socio-cultural de los padres, el aspecto distancia cultural profesorespadres suele ser pequea, a diferencia de otros casos de CE pblicos. Por estos motivos el
nivel de funcionamiento suele ser formalmente correcto, pero no por ello, ms eficaz. Hay
que destacar que en caso de conflicto, la problemtica suele ser grave y en tales ocasiones
suele producirse necesariamente la intervencin de la Administracin y/o la Inspeccin.
Los representantes municipales en los Consejos suelen tener un papel poco definido.
Frecuentemente son considerados como miembros ante los que hay que presentar quejas,
demandas, reclamaciones, peticiones de limpieza, mantenimiento o reparacin y
conservacin. En el caso de municipios con pocos CE probablemente es el propio concejal
quien es miembro del Consejo. Esto tiene aspectos beneficiosos por la inmediatez, la
resolucin rpida de determinados problemas. La comunicacin directa y continua suele ser
buena; por contra, en algunos casos, se pueden dar ingerencias o cierta tendencia caciquil.
En el caso de ayuntamientos grandes no suelen ir los polticos, sino que stos delegan en
tcnicos, u otros profesionales de la enseanza que gocen de su confianza. Su eficacia
depende del grado de competencia y de la ascendencia poltica con el concejal. En las
grandes urbes como Madrid y Barcelona hay adems el problema de la descentralizacin, la
coordinacin entre distritos y barrios, los rganos intermedios de carcter poltico y tcnico
de los ayuntamientos, y aparecen, dado el gran nmero de CE, dificultades para encontrar
representantes municipales a los Consejos. Aparecen problemas de formacin, de seleccin
y de posible dedicacin de un representante o varios Consejos y quiz una exclusividad o
remuneracin, con lo que aparece una cierta profesionalizacin de estos representantes.
El personal no docente en los rganos colegiados tiene poco peso por varias razones: su
nmero es muy reducido, en muchos CE de EGB no existe ms que un subalterno o conserje
y es miembro del consejo por normativa, en los CE que hay ms PND, como CE de EEMM,
hay una gran diversidad y diferencia de niveles culturales, de intereses y funciones... La
importancia y trascendencia del personal no docente en un CE es mucho mayor que la que
suelen tener en los rganos colegiados.
Los consejos de CE, pueden fcilmente politizarse o estar influidos por problemtica externa
al propio CE. La politizacin de la escuela no se produce tan intensamente como se poda
haber credo, cuando se puede hacer poltica en la calle, en los partidos y organizaciones
civiles... Las vas y canales polticos establecidos con libertad en una sociedad democrtica
evitan la politizacin inadecuada. Los CE se despolitizan, de lo que no les corresponde, y
se politizan mejor en cuanto se centran en aspectos especficos suyos (pedaggicos) o de
relacin con el entorno (poltica institucional del CE).
Conclusin
En resumen, se puede decir que, en ciertas cosas, la LODE ha funcionado: la participacin
en muchos casos, pero de forma muy desigual; el control social de los conciertos, la
participacin en la seleccin de profesorado en estos centros, etc. En otras cosas, en cambio,
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como en la direccin de los CE, surgen graves dificultades de funcionamiento. Aspectos que
desde un punto de vista ideolgico u organizativo, sobre el papel y en teora podan funcionar,
en la realidad han resultado inoperantes. Ser preciso rectificar algunos aspectos de la Ley o
posibilitar nuevas formas en la futura ley de reestructuracin del sistema (LOSE).
El gobierno de los CE y la participacin de los estamentos implicados est evolucionando y en
busca de un equilibrio entre varios extremos:
Entre la mayor autonoma del CE, y el control externo e interno, social y tcnico del CE que le
ayude a conseguir la eficacia en la produccin de unos servicios de calidad, con resultados
deseables y efectivos comprobables y reconocidos socialmente.
Se est en trance de buscar un equilibrio entre la formacin democrtica de los alumnos,
como futuros ciudadanos activos con plenos derechos polticos y capaces de actuar
positivamente en el contexto social democrtico, orientados por los valores aceptados
socialmente en instituciones pluralistas y la democratizacin del CE, capaz de hacer vivir esta
prctica en el CE, sin sacrificar la mayor y mejor informacin y preparacin de los alumnos, es
decir, sin reducir la eficacia escolar a la que no puede renunciar ninguna sociedad.
Los modelos de sociedad democrtica y de organizacin escolar dentro de los centros y en la
propia administracin educativa son muy distintos: hay modelos centralistas (Francia, Italia) y
modelos no centralistas (Suiza, Holanda, Inglaterra). En todos estos casos nadie negar que
existe una democracia en el sistema social, pero las formas de gobierno en los CE es muy
distinta en cuanto a sistema de gobierno, autoridad, representatividad, influencia de la
administracin y los poderes.
El tercer equilibrio, que en cierta manera abarca los dos anteriores, es el equilibrio entre
jerarqua y democratizacin. En el sistema escolar vigente se dan contradicciones graves:
los CE pblicos que se rigen por el modelo de la funcin pblica y los profesores son funcionarios
docentes deberan regirse por los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin,
desconcentracin y coordinacin. (C.E. art. 103,1) y sin embargo la Administracin educativa
no tiene prcticamente ningn poder real; su poder es ms formal y terico que fctico sobre
el CE. Y el grado de autonoma y democratizacin puede ser tal que conflictos internos le
impidan conseguir sus resultados. Por contra, los CE privados, poseen una gran jerarquizacin
y basan su actuacin en los principios de satisfaccin del cliente que elige, voluntariamente
el CE que desea.
El poder de la Administracin pblica sobre los CE es de carcter normativo. En nuestro
sistema se produce mucha legislacin, muy detallada sobre cuestiones muy pedaggicas
que los profesores conocen por preparacin y son competencia profesional; en cambio en
cuestiones de gestin, planificacin y control, aspectos ms administrativos del sistema escolar,
no hay la cadena de comunicacin efectiva entre Administracin y CE. Es como si las
Administraciones educativas tuvieran una vocacin pedagogicista a costa de abandonar sus
aspectos especficos. El papel y las formas de intervencin o participacin de las
Administraciones educativas tiene rasgos preocupantes no slo por su excesivo inters por la
pedagoga (los ministerios respectivos no ejercen la misma funcin sobre mdicos, industriales
o comerciantes), sino por el vaco que hay en aspectos de control administrativo y de gestin.
No hay un modelo nico de CE privado, ni tampoco pblico. Hay gran diversidad en cada
grupo y en ningn caso hemos querido caer en un maniquesmo de considerar unos como
buenos y otros como malos. Algunas funciones y mecanismos de la pblica o la privada son
91
MDULO
beneficiosos en unos casos y favorecen el buen funcionamiento de los CE. En otros, es

perjudicial. La existencia de estos dos modelos genricos de gestin distinta, con aspectos
positivos y negativos en ambos casos, parece aconsejar una transformacin de ambos
modelos hacia una aproximacin sucesiva sobre todo en el caso de centros financiados
pblicamente (pblicos y concertados) de forma que sin llegar a ser un modelo nico
(probablemente imposible polticamente), ambos se beneficien y mejoren de aspectos
comprobadamente positivos del otro grupo.
Probablemente el equilibrio correcto sera llevar una poltica decidida de introducir determinados
mecanismos de funcionamiento de la privada en los CE pblicos, sobre todo en cuanto a
autonoma del CE, participacin en temas decisivos: proyecto educativo, fijacin de las
necesidades del equipo docente y formas de participacin en la determinacin de los nuevos
miembros del equipo docente para que su composicin sea coherente al proyecto, fijacin y
seleccin del tipo de recursos imprescindibles. Decisiones que son fundamentales para todo
CE.
Paralelamente sera tambin necesario establecer determinados mecanismos de la pblica
en los CE privados concertados. No seleccin de alumnado por criterios ideolgicos, ni
econmicos o de otro tipo, con normas de matriculacin comunes a la pblica y formas de
control rigurosas, evitar la discriminacin encubierta por escaso rendimiento escolar u otras
causas, es decir establecimiento de un autntico servicio en los centros concertados, y
garantizar una independencia profesional del docente, evitando la unidireccionalidad de
actuacin centrada en los intereses de los clientes.
Probablemente hay muchos otros aspectos entre ambos modelos que se deberan transferir
de uno a otro con el fin de conseguir una mejora de la gestin, gobierno y participacin de los
CE de nuestro sistema. No pretendemos ser exhaustivos, ni concluyentes, sino apuntar la
tendencia y lnea de actuacin. Las formas, el ritmo y las prioridades de modificacin de
cada modelo deben pactarse y fijarse conjuntamente por tres grandes agentes:
Administraciones, grupos representantes de los empresarios de CE y con sindicatos.
El proceso de equilibrio hacia un sistema educativo nico con financiacin pblica y renovado
oscila de una Comunidad Autnoma a otra en funcin de la poltica educativa que se ejerza.
La LODE no se aplica por igual en todas las CCAA, ni por su desarrollo normativo, ni por la
voluntad poltica, ni por los mecanismos de control de la Administracin sobre los CE. Los
CE pblicos pueden estar discriminados negativamente por la propia administracin por poca
intervencin en unos casos, dejando que se planteen temas irresolubles en Consejo que lo
nico que producen son conflictos entre estamentos. El no intervencionismo del titular
pronuncindose en aspectos clave puede ser altamente negativo e irresponsable. En otros
por excesiva orientacin pedagogicista en las que se regula hasta el ltimo detalle sobre
aspectos como evaluacin, recuperacin o adecuacin de programas al entorno... Estos
aspectos son de una profesionalidad mnima, y en todo caso, no es cuestin de orientarlos
por norma, sino de crear unos mecanismos de carrera docente y sistemas de incentivacin
y motivacin profesional en las que se favorezca y reconozca la labor meritoria de cada uno.
Se corre el peligro de favorecer o perjudicar un tipo de CE u otro, se puede potenciar a la
enseanza pblica o la concertada. Las polticas diversas en los distintos mbitos
administrativos (MEC y CCAA) pueden actuar en un sentido u otro ms o menos consciente
92
y declaradamente, pero el anlisis de las repercusiones polticas de las diversas

administraciones sobre los CE, no se detectan tanto por la lectura de los Diarios Oficiales o
Boletines pblicos, como por la eficacia del control y gestin. Y sobre todo en los ltimos aos
algunas lneas de actuacin se definen por omisin. Es muy significativo el vaco normativo
existente en aspectos tan fundamentales para un buen funcionamiento de un CE, como
plantillas docentes de CE, concursos de traslados, valoracin de mritos y carrera docente,
sistemas de control tcnico externo y arbitraje en casos de conflicto...
Se pueden aproximar y mejorar ambos sistemas con soluciones eficaces y equilibradas como
apuntbamos antes. Pero en esta evolucin se puede conseguir fcil e inexplicablemente lo
contrario de lo propuesto. La mejora se ha de conseguir aportando los aspectos positivos de
un sub-sistema a otro. Se trata de centrar y orientar la participacin de todos los estamentos
para crear escuelas que ofrezcan un servicio educativo pblico de calidad para todos: sin
elitismos, sin segregacin, con integracin, tratando diferencialmente los valores de cada uno,
incluso de los talentos, por ser un recurso humano colectivo que se da en todos los sectores,
y creando las discriminaciones positivas necesarias para conseguir los efectos compensadores
que un sistema educativo ha de tener en una sociedad democrtica con el fin de conseguir
una efectiva igualdad de oportunidades y una promocin general de todos y cada uno de sus
miembros y grupos sociales, evitando marginaciones de cualquier tipo.
La creacin de un servicio educativo pblico de calidad para todos, y eficaz, para todos, es
una meta a conseguir en una sociedad en la que hay realmente una participacin democrtica
y se lucha por conseguir unos derechos fundamentales para todos, y entre ellos, muy
especialmente, el derecho fundamental a la educacin.
Bibliografa
FENICHEL PITKIN, H.: El concepto de representacin,Centro de Estudios Constitucionales.
Madrid, 1985.
GARCIA PELAYO, M.: Idea de la poltica y otros escritos, Centros de Estudios
Constitucionales. Madrid, 1983.
MEC: La educacin y el proceso autonmico. Textos legales y jurisprudenciales. Madrid,
1987. 2 volmenes.
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Concepto de Estructura
MDULO
Concepto de Estructura
La estructura es lo primero que se percibe cuando nos acercamos a una organizacin. Es lo
ms significativo y lo que refleja con mayor nitidez cmo es esa organizacin, cmo acta y
cmo las personas conviven en ella. Comprender una estructura y sus posibles efectos y
alternativas ayuda a comprender otras variables de la organizacin de las que es su reflejo
ms inmediato.
1. CONCEPTO DE ESTRUCTURA
Para comenzar a adentrarse en el tema conviene situarse en el proceso natural de creacin
de una organizacin. En primer lugar se parte de cul ser la misin y los objetivos de esa
organizacin (qu productos o servicios va a ofrecer a la sociedad). A continuacin se definen
los valores, creencias y principios que compondrn sus seas de identidad, la diferenciarn
y marcarn su estilo de actuacin (tipo de cultura). El ltimo paso es el diseo general que
implica definir todas las variables de la organizacin: cmo se van a lograr los objetivos
(estrategia), con qu tcnicas, recursos, mtodos, etc. se va a trabajar (tecnologa), qu
caractersticas, formacin, personalidad, etc. deben tener los miembros (personas), cmo
se definen, diferencian, asignan y coordinan las actividades (estructura) y con qu parte del
exterior se va a interactuar para lograr el intercambio de productos o servicios (entorno).
La estructura es, pues, una de las variables en el diseo de una organizacin. Una parte de la
estructura es esttica, en el sentido de que se disea y permanece mientras la organizacin
as lo determina en funcin de sus fines. Otra parte es dinmica y slo, puede disearse de
forma indirecta ya que depende del ajuste de todas las variables y las relaciones que se
establecen entre las personas. Esta parte de la estructura comprende aspectos como la
comunicacin, cooperacin, participacin, toma de decisiones, etc. y es analizada en otras
partes de este libro. Aqu nos vamos a centrar en la estructura esttica.
1. 1. Teoras organizacionales y concepto de estructura
La estructura de las organizaciones es un concepto poco comprendido y con frecuencia
confundido en el lenguaje habitual. Unas veces se llama estructura al organigrama, que no es
ms que su representacin grfica y parcial, y otras se confunde con la organizacin total. La
razn de esta confusin est en las distintas perspectivas con que puede verse una organizacin
y la evolucin de los conceptos a lo largo del siglo XX.
La comprensin del concepto de estructura se complica por la poca precisin de algunos
autores que trabajan en este campo e incluso, en algunos casos, como Campion (1975), Hall
(1973), Otero (1970) o Gmez Dacal, (1980), describen su representacin grfica, sus
caractersticas o sus variables sin llegar a definirla, dejando al lector con la ineludible necesidad
de tener que construir el concepto en funcin de datos poco precisos. En el mundo educativo,
por otra parte, existen pocos estudios sobre teora de las organizaciones educativas, y los
manuales sobre organizacin escolar tratan de eludir el estudio de este concepto. Salvo
algunas excepciones (por ejemplo, Municio, 1981) no existen trabajos especficos sobre
estructura, probablemente por el poco desarrollo que tienen en la realidad.
97
MDULO
La comprensin de los distintos conceptos de estructura puede hacerse desde la evolucin

de la teora de la organizacin. Para el movimiento de la organizacin cientfica la estructura
se centra en una distribucin de funciones y tareas y la relacin entre ellas. El principio del
xito de una organizacin est en el adecuado establecimiento de procesos que garanticen
el cumplimiento de las actividades con el menor coste posible. Brech (1965), en una obra
clsica para el estudio de la organizacin, plantea la creacin de la estructura como una
funcin de la direccin, que pone en prctica los principios organizativos al definir las
responsabilidades y establecer las relaciones necesarias. Thompson (1967), siguiendo un
enfoque distinto, se fija en la divisin de los grandes componentes de una organizacin en
departamentos y en el establecimiento de conexiones entre ellos. Llama estructura a la
diferenciacin interna y a los modelos de relaciones y la considera el medio bsico por el que
la organizacin establece lmites y criterios para la actuacin eficaz de sus miembros
delimitando responsabilidades y estableciendo controles sobre recursos y otras materias.
Pocos autores en esta lnea de pensamiento dan definiciones completas de su forma de
entender la estructura. Entre las ms aceptadas estn la de Jackson y Morgan (1978) y la de
Simeray (1974). Jackson y Morgan definen la estructura como la distribucin de puestos
de trabajo y los mecanismos administrativos que crea un modelo de actividades de trabajo
interrelacionadas y permite a la organizacin dirigir, coordinar y controlar sus actividades.
Simeray, en uno de los pocos libros en espaol dedicados a la estructura, la define como el
conjunto de personas reunidas por una red de relaciones de dependencia o de cooperacin,
construyendo primariamente grupos elementales que se integran a su vez en una sucesin
de conjuntos ms complejos.
En contraposicin con este enfoque, el movimiento de relaciones humanas pone a las
personas en el primer plano de la estructura y centra en ellas el xito de la organizacin. El
punto de partida es que las personas tienden a rechazar los procesos que se les imponen y,
en consecuencia, los objetivos del trabajo no se alcanzan como se programan, si no se
cuenta con las reacciones humanas. Por ello, una lnea de autores al analizar las estructuras
las definen en funcin de sus componentes humanos. March y Simon (1961) definen la
estructura como el conjunto de los modelos de comportamiento de la organizacin que son
relativamente estabIes y que cambian solo muy lentamente. Como dicen Katz y Kahn (1969),
estos modelos de comportamiento son programas de accin que permiten la adaptacin de
las partes de la organizacin al entorno.
1.2. El origen de la estructura: misin y visin de la organizacin
Los centros escolares, como otras organizaciones, se mueven en alguna direccin. No
importa que sea de una forma lenta y poco clara, porque siempre hay un punto de referencia,
unos objetivos o un futuro deseado para quienes influyen en ella. Cada escuela tiene su
misin, explcita en las disposiciones legales y en su proyecto educativo e implcita en la
mente de cuantos forman parte de su comunidad. Cada escuela, de la misma forma, tiene
su visin de s misma en el futuro. La misin y la visin de la institucin escolar son el origen
de la forma que adopta la organizacin (su estructura) para lograr sus fines.
El concepto de misin aparece como algo esencial desde el inicio del estudio de las
organizaciones. En la prctica pueden encontrarse descripciones de misiones en muchas
universidades y empresas desde principios del siglo XX. Los idearios de los colegios privados
98
y los proyectos educativos actuales son otra forma de establecer misiones para las instituciones
educativas.
Para entender el concepto de misin es interesante comparar la estructura arquitectnica e
imaginar planos de templos existentes en diferentes religiones y culturas. En los templos
griegos el santuario (donde estaba la imagen de la deidad) era pequeo y estaba dividido en
tres partes, cada una adaptada a los fines propios de los sacerdotes. El acceso estaba
restringido y las ceremonias se realizaban al aire libre, frente a la fachada. En los templos
romanos el santuario era una sola habitacin de grandes dimensiones que permita exhibir los
trofeos de las conquistas militares. Con el cristianismo los templos se reconvierten para permitir
que en sus santuarios permanezca la deidad y puedan congregarse los fieles para rendirle
culto. Se necesita otro edificio ms amplio y los arquitectos idean la baslica basada en el
diseo de los baos romanos, que combinaban perfectamente las necesidades del nuevo
templo.
Cuando todo est en cambio en el mundo actual la organizacin necesita algunos puntos de
referencia para asegurar el camino hacia la misin. Estos puntos son la visin y la cultura. El
organizador debe imaginar cmo funcionar esa estructura en un momento del futuro.
Imaginar una escuela y ver cmo funcionan las personas y los procesos La visin de
cmo deber ser la organizacin supone el punto de confluencia de todos los esfuerzos,
iniciativas y creatividad de los miembros. Sin la visin es inevitable el desorden y el conflicto.
1.3. Las variables de la organizacin
Fijada la misin de la organizacin y definida una visin y los objetivos para un futuro alcanzable,
el diseador comienza a darle forma considerando seis variables (Municio, 1988) estrechamente
relacionadas, que permiten modelar la organizacin: cultura, estrategia, estructura, tecnologa,
personas y entorno.
El diseador tiene una doble dificultad. Tiene que hacer coherentes en el diseo las seis variables
y tiene que adaptarse o transformar la realidad para hacer posible la misin con la organizacin
resultante. Cuando una organizacin se crea es posible definirla y construir todas las variables
en torno a ella, pero si la organizacin existe es muy difcil redisearla porque sus variables
estn arraigadas en todos los componentes y solo una situacin de crisis total permitir su
transformacin. Por otra parte las estructuras escolares, especialmente si son pblicas, estn
fuertemente condicionadas por las normas de la administracin y las presiones de la poltica.
La cultura es el conjunto de valores, creencias y principios que guan a una organizacin. Si la
visin define el tipo de organizacin que se desea tener, la cultura define las conductas que se
esperan de sus miembros (Municio, 1992). La visin y la cultura proporcionan el camino a
seguir, especialmente en situaciones poco definidas, propias de organizaciones verstiles o
situadas en entornos turbulentos (Tearle 1994). Esto hace que la cultura sea determinante
para el resto de las variables y condicione el tipo de estructura posible.
Vista desde el enfoque de este trabajo la estructura se establece para facilitar la estrategia,
algo ya conocido cuando la preocupacin por la cultura institucional no haba comenzado.
Chandler (1962) demostr con un gran nmero de investigaciones que la estructura sigue a
la estrategia y sus anlisis fueron reforzados entre otros por Scott (1973), Dyas y Thanheisen
(1976) o Suzuki (1980). Desafortunadamente no existen investigaciones en educacin pero
una sencilla observacin puede descubrir estas relaciones en los centros. Sin embargo, la
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MDULO
correlacin no puede darse por vlida unidireccionalmente. Algunos anlisis han llegado a la
conclusin de que en ciertos casos la estructura condiciona la estrategia (Mussche,1974),
es decir, que establecida una estructura esta puede determinar las posibilidades de la
estrategia. La mayora de las instituciones pblicas, entre las que se incluyen las escuelas y
universidades, tienen una estructura construida sobre creencias y principios como la libertad
de ctedra, la estabilidad por vida en la funcin, la prioridad y dominio del servicio pblico
sobre el privado, el derecho de antigedad. No importa el valor o la veracidad de estos
principios ni que sean rechazados por la mayora de la sociedad, el hecho es que determinan
un tipo de estructura.
Martinet (1983) y Galbraith y Nathanson (1978) han terciado en estas disputas y han incluido
todo un conjunto de variables que explican las interrelaciones mutuas y que, en definitiva,
apoyan la teora de la mutua interdependencia de la cultura, la estrategia, la estructura, la
tecnologa, las personas y el entorno (los seis componentes organizacionales). La
organizacin utiliza una estructura para lograr su misin, es decir, sin ella no podra desarrollar
su estrategia o, dicho de otro modo, la estructura es una creacin de la estrategia para
poder alcanzar sus metas.
La estrategia representa el camino elegido para alcanzar los objetivos estrechamente
relacionados con la misin) que la organizacin se propone. El concepto de estrategia incluye
la poltica e incluye todas las formas de alcanzar los fines. No existe un acuerdo claro de
cmo unas variables influyen y condicionan a las otras, aunque se han realizado muchas
investigaciones en torno a ellas. Una de las lneas ms claras de estudio es la relacin entre
la estrategia y la estructura. Chandler (1962) encuentra que las elecciones estratgicas que
realizan los directivos, basadas en la poltica fijada previamente, constituyen la variable ms
importante para comprender la estructura de la organizacin.
La tecnologa representa el cmo la organizacin crea tcnicamente sus servicios. Incluye,
por ejemplo la metodologa y los recursos. La tecnologa no puede ser ajena a la cultura y al
entorno porque no cabe una metodologa que no responda a los principios iniciales y a los
clientes que la reciben. Woodward (1970) a travs de sus trabajos ha mostrado cmo la
tecnologa condiciona la estructura de las organizaciones. Una tecnologa artesanal con
tareas repetitivas y sencillas da lugar a estructuras planas con actividades individualizadas y
sin apenas necesidad de supervisin y ayuda. Por el contrario, tecnologas avanzadas, que
exigen un alto nivel de conocimientos, producen estructuras complejas en las que la
coordinacin y el trabajo en equipo resultan imprescindible.
Las personas son una variable compleja. Estn definidas por sus conocimientos y habilidades
que condicionan la posibilidad de usar una u otra tecnologa, por sus propios valores que
pueden entrar en conflicto con la cultura del centro y adems aportan a la organizacin las
variables de su personalidad.
Blau y Scott (1963) dan un papel decisivo a las personas en la formacin de la estructura a
travs de la cultura social que llevan implcitas las relaciones sociales. Etzioni (1964) muestra
cmo la mayora de los estudios describen la racionalidad de las estructuras frente a la
realidad de la vida diaria en la que dominan las necesidades de satisfaccin de las personas
y aparece el conflicto como algo natural. El Instituto Tavistock elabor un sistema
100
sociotcnico que refleja cmo se combinan las necesidades de las tareas y las necesidades
psicolgicas de las personas y producen un efecto combinado sobre la estructura.
Por ltimo, el entorno representa el mundo externo con el que la organizacin interacta; es
esencialmente el cliente que acepta o rechaza los servicios que la organizacin le ofrece.
Cualquier tipo o nivel de educacin no sirve para cualquier poblacin o cualquier barrio de una
ciudad. La organizacin tiene que adaptarse al entorno que le fija de una forma o de otra los
requisitos de su funcin. El entorno no es necesariamente lo ms cercano y algunos centros
educativos responden a demandas que estn diseminadas por toda la ciudad.
Burns y Stalker (1961) han estudiado las relaciones entre diferentes entornos y distintas formas
de estructura. Su trabajo es una aportacin definitiva en la eliminacin de la creencia de que
una estructura es mejor que otra. Demuestran que la mejor ser la que resulte ms adecuada
para una determinada situacin. Lawrence y Lorch (1973) recogen las investigaciones de
toda la dcada y llegan a definir la teora de la contingencia que explica que la forma de la
estructura de una organizacin depende del entorno en que se desarrolla y, en particular, del
grado de certidumbre o incertidumbre que existe.
2. TIPOS DE ESTRUCTURAS
Las estructuras no responden a un nico modelo. Se crean y se adaptan a la cultura, porque
sta acta como determinante de la vida de la organizacin. Para conocer y analizar las
estructuras organizativas es necesario entender la existencia de varios tipos bsicos de cultura
organizacional.
Cada cultura es el conjunto de valores, creencias y principios que guan la actividad de una
organizacin y la diferencian de otras. Representa un sistema de actuacin que tiene un claro
y definido significado para sus miembros, lo cual implica supuestos sobre la naturaleza de las
personas, sobre las relaciones sociales, sobre el trabajo y sobre el sentido y finalidad de la
misma institucin.
Una estructura tiene significado para unas personas y resulta desconcertante para otras porque,
en cada caso, la estructura encaja o no en la programacin mental de cada uno. Los modelos
de comportamiento con subordinados y superiores, con compaeros o con los padres de los
alumnos, han sido creados fuera del mbito del centro y los protagonistas slo desarrollan su
propio estilo cultural. La existencia de organizaciones con estilos diferentes en un mismo
contexto geogrfico permite comprender la seleccin o atraccin que ejercen para distintas
personas y grupos. Por propio proceso natural, las organizaciones tienden a seleccionar
como miembros a los que tienen su propio estilo cultural, aunque tambin el predominio no
controlado de miembros de un estilo reconvierte de forma natural la organizacin. La estructura,
en uno u otro caso facilita el funcionamiento del programa cultural y mental colectivo.
Se puede establecer un nmero ilimitado de culturas porque los valores, creencias y principios
se pueden combinar de formas muy diversas, pero un anlisis de la realidad permite agrupar
las culturas en torno a dos ejes de referencia: uno representa el grado de existencia y aceptacin
de valores institucionales y el otro el grado de intervencin voluntaria de los miembros en la
dinmica general de la institucin. El cruce de estas dos dimensiones crea cuatro modelos o
estilos bsicos de cultura (satisfaciente, poltica, optimizante e integradora), cada uno de ellos
con variables definidas y no intercambiables (Municio, 1993).
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MDULO
La cultura satisfaciente se identifica por la carencia de valores institucionales comunes

aceptados por sus miembros, y por una baja intervencin voluntaria en la dinmica general.
Se caracteriza por una dinmica basada en actividades, reguladas por normas y
procedimientos meticulosos que garantizan el funcionamiento permanente. Su filosofa general
es de supervivencia y de mantenimiento de la estabilidad.
La cultura poltica se caracteriza por la carencia de valores institucionales comunes aceptados
por la mayora de los miembros, y por la alta intervencin voluntaria en la dinmica de la
organizacin. La cultura poltica reproduce en las organizaciones el modelo de la sociedad
y, por tanto, la lucha por el poder, por la distribucin de los recursos y la decisin de cmo
hacer las cosas. Aunque la cultura poltica aparece en todo tipo de organizaciones, es ms
propia de algunas (partidos, sindicatos, asociaciones) y tiene un especial desarrollo como
subcultura en las organizaciones pblicas educativas actuales.
La cultura optimizante se define por la existencia de valores institucionales comunes que
son aceptados por la mayora de los miembros, pero con una limitada intervencin voluntaria
de stos en la dinmica y en el logro de los fines. El equipo directivo es el que gua el proceso
y los miembros se limitan a actuar segn las regulaciones legales y los acuerdos individuales
o colectivos existentes.
La cultura integradora se caracteriza por la existencia de valores institucionales aceptados
por la mayora de sus miembros y la intervencin voluntaria y activa de stos en su logro.
Las cooperativas de trabajo, algunas conocidas empresas japonesas o las sectas religiosas
son buenos ejemplos de esta cultura. No importan los valores que utilice la organizacin
pues lo destacable es la integracin de personas y organizacin para alcanzar los mismos
fines.
Tradicionalmente la organizacin define, a travs del diseo de la estructura, entre otros,
dos factores esenciales para su propia supervivencia: 1) la delimitacin de las
responsabilidades de cada unidad operativa o funcional (lo cual incluye definicin de tareas
y relaciones) y 2) la distribucin de poder para reorientar la actividad hacia los fines. Ambos
factores estrechamente relacionados definen por s solos la estructura, en estrecha conexin
con el modelo de la cultura de la organizacin. Utilizando los cuatro modelos de cultura
descritos es posible diferenciar cuatro modelos de estructuras.
2.1. Las estructuras satisfacientes
La cultura satisfaciente se caracteriza por la coordinacin de actividades. Es una coordinacin
formal y racional que debe ser adaptada en cada situacin dentro de unos mrgenes muy
variables y vista desde la perspectiva de quien tiene que disear las actividades en busca de
una sincronizacin amplia de la organizacin. Las actividades se agrupan y constituyen
unidades de trabajo con lmites definidos de responsabilidad y de accin. Sin embargo, la
descripcin de estas actividades y sus requisitos es con frecuencia poco precisa,
contradictoria o interpretable para el ejecutor, de manera que la responsabilidad final se
diluye, especialmente ante la presin exterior.
La distribucin de poder es muy equilibrada entre los distintos niveles jerrquicos y con
capacidad de decisin muy reducida. El nivel de poder es bajo puesto que estn diseados
102
para ser ejecutores de las decisiones de un rgano de poder superior. Sin embargo, en la
prctica, los individuos y los grupos de estas estructuras amplan su poder adoptando
comportamientos negativos y destructivos (absentismo elevado, bajo rendimiento laboral,
destruccin de documentos, errores de omisin) que restan capacidad al rgano de poder
interno (consejo de administracin, equipo de gobierno o patronato de una fundacin, por
ejemplo) o externo (clientes, proveedores, partido poltico, grupos sociales).
Las estructuras satisfacientes son diseadas para mantener el status quo, defender la
organizacin del exterior o responder con el mnimo esfuerzo y coste a los fines de la
organizacin. Las responsabilidades estn establecidas de tal manera que el ejercicio del
poder es muy reducido y las alternativas de decisin posibles contienen un reducido nivel de
riesgo para la institucin. Al no existir una exigencia de logros, las tensiones y las necesidades
de interrelacin disminuyen. A pesar de su reconocida ineficiencia estas estructuras se
mantienen a lo largo de los tiempos ya que son las ms manejables en situaciones de cambio.
En la realidad funcionan puras en los niveles inferiores de la administracin pblica, en algunos
departamentos de las grandes organizaciones (por ejemplo en los servicios de reclamaciones
de bancos o aseguradoras), en centros educativos, sin autonoma de gestin y, al mismo
tiempo, sin riesgos en el rendimiento, de cuentas.
Estas estructuras, denominadas tambin burocrticas, provocan el nacimiento de estructuras
informales, a veces perjudiciales para la organizacin pero, generalmente, complementarias y
beneficiosas ya que permiten resolver problemas internos de comunicacin al margen de los
rgidos mecanismos administrativos. Sin duda, este componente de poder tiene otros anlisis
de tipo tico, pero desde la perspectiva de la organizacin representa una solucin para la
dinmica interna. No puede perderse de vista que las estructuras satisfacientes no buscan
eficacia y eficiencia sino estabilidad y que la necesidad de intervenir en un mundo en cambio
obliga a calificarlas de inadecuadas, lentas y reaccionarias. Sin embargo, su permanencia es
una demostracin de su utilidad.
Para la estructura satisfaciente la seleccin de los miembros tiene poca importancia. La
aceptacin de valores comunes, la obtencin de resultados, la capacidad de intervencin en el
conjunto social o sus experiencias en otras organizaciones tienen poca relevancia como marcos
de referencia. En consecuencia, las exigencias de entrada son definiciones impersonales y
sin referencia al puesto de trabajo. Los conocimientos se suponen por los estudios previos o
un examen basado en un temario acadmico. Los factores humanos no son tenidos en cuenta.
La seleccin la realiza un grupo de miembros del mismo nivel con algn representante del
nivel superior. Tratan de emitir un juicio imparcial e impersonal, aunque inevitablemente los
nicos puntos de referencia y contraste son las caractersticas de los miembros existentes. El
sistema de control no permite ninguna otra valoracin que garantice el xito de un miembro
seleccionado en su futuro puesto de trabajo. Es, por ello, comprensible que, una vez dentro
del sistema, la persona no se adapte a su papel en la estructura sino que trate de adaptar las
responsabilidades del papel a sus posibilidades personales.
Como es natural la seleccin puede estar sesgada en la medida en que la organizacin o una
mayora de los miembros del tribunal tenga una tendencia hacia otro modelo de cultura. Desde
luego este posible filtro influye cuando la institucin u organismo seleccionador es pequeo y
los aspirantes a miembros puedan estar bajo las rdenes directas o indirectas de los
seleccionadores. En la evolucin de estas culturas se puede apreciar la introduccin de
demanda de experiencias previas, a las que se aplican baremos polticos o la exigencia de una
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MDULO
fase de entrevista de seleccin, en la que se contemplan aspectos de personalidad y valores

cercanos a los selecionadores.
Puesto que la capacidad de decisin para ejecutar slo est en la jerarqua, es habitual la
creacin de rganos para la solucin de problemas, asesoramiento o decisin constituidos
por miembros que ocupan cargos en la estructura. Se le designa como comisin, y acta
dentro de unos procesos y unos lmites fijados por escrito de forma especfica y regulados
por procedimientos administrativos. Aunque pueden tener misiones muy variadas estas
comisiones actan esencialmente como coordinadores de poder, para regular el conflicto
de intereses entre unidades de la estructura.
2.2. Las estructuras polticas
La cultura poltica no aspira a una coordinacin global y ve con recelo cualquier situacin que
pueda provocarla. La coordinacin se entiende como intragrupal y, en todo caso, interrelacin
voluntaria de grupos e individuos. Las estructuras polticas reflejan culturas organizacionales
en las que los niveles jerrquicos son aparentes, descripciones formales del modelo que
subyace en el origen institucional. Las estructuras polticas son dinmicas, difciles de definir
y sensibles a la accin externa. Su anlisis y la intervencin en ellas exige una metodologa
muy cuidadosa con los aspectos humanos y las relaciones sociales.
Las estructuras polticas son el brazo activo de las estrategias polticas que implican la lucha
por el poder interno de la organizacin y el deseo de control del poder sobre el entorno. Se
trata de estructuras al servicio del grupo que tiene el poder de la situacin con intereses
opuestos a los otros grupos e individuos y que mantiene una situacin permanente de dominio
para controlar la mayor cuota posible de poder.
Las instituciones con estructuras polticas cuentan con una delimitacin de responsabilidades
poco precisa que se aproxima al planteamiento de la cultura integradora aunque la diferencia
es esencial ya que aqu falta el compromiso para alcanzar fines institucionales. Adems, las
responsabilidades son slo nominales ya que la organizacin nunca exigir su cumplimiento
ante el temor de provocar un rechazo o un conflicto perjudicial para el propio grupo en el
poder.
Cuando las condiciones permiten que un grupo obtenga el poder los miembros de ese grupo,
cualquiera que sea el nivel en que actan, participan inmediatamente de l y se destacan
entre los dems adquiriendo influencia no slo sobre su nivel sino tambin sobre el superior.
Por el contrario, los perdedores se ven desplazados de sus niveles previos y sometidos a
todo tipo de presiones. La dinmica de estas culturas, construidas en muchos casos sobre
organizaciones pblicas, permite que los perdedores se mantengan en la nueva estructura al
servicio de los vencedores, a la espera de un desequilibrio en el sistema que les permita
recuperar su poder.
Las estructuras polticas con frecuencia se reflejan en la estructura formal, con los puestos
clave en manos del poder legal establecido, que permite actuar tambin a travs de una
estructura paralela (de carcter poltico-amistoso) que controla la dinmica humana e individual
y acta ocultamente condicionando las decisiones y el ejercicio del poder formal.
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Para la cultura poltica la seleccin de los miembros depende de su ajuste con la situacin. La
capacidad de relacin humana, la tendencia a formar parte del grupo y la preocupacin por un
clima positivo son los aspectos ms valorados. Los elementos de juicio utilizados para la
valoracin aparecen explcitamente en las convocatorias de puestos de trabajo (se valoran
slo las actividades en lnea con los valores del grupo en el poder) pero con frecuencia se
incluyen directamente en los criterios no escritos que utilizan los que dirigen la seleccin. La
forma de vestir, de expresarse, de gesticular o el uso de una lenguaje especfico son suficientes
para determinar la aceptacin o el rechazo a formar parte de la estructura.
En este tipo de cultura la estructura est en una constante adaptacin y, por tanto, la definicin
de las responsabilidades vara segn el momento. Ello supone que los criterios de entrada
varan constantemente segn el grado de movilidad y conflicto interno. Puede darse la
circunstancia de que el equilibrio de poderes obligue a la creacin de varias fases de seleccin
y en cada una de ellas acten grupos con criterios diferentes. En organizaciones de cultura
poltica dominante con una base formal de cultura satisfaciente puede existir una comisin
fijada por un sorteo impersonal que da la imagen de imparcialidad poltica hacia el exterior, y
otra de tipo poltico que es la definitiva artfice de la seleccin.
La entrada en una estructura poltica permite a la persona una gran movilidad a travs de los
niveles y las especializaciones. La clave esencial reside en el papel que la persona juega para
la organizacin o para el grupo en el poder y en consecuencia, es posible la asignacin de casi
cualquier responsabilidad o nivel de poder. Evidentemente pueden existir limitaciones legales
en funcin de titulaciones de estudios o de sistema y clasificacin de entrada pero las estructuras
polticas siempre crean rganos staff de asesoramiento tcnico a todos los niveles que permiten
situar en cualquier posicin a las personas de confianza. La confianza define las relaciones
en el modelo poltico.
Cuando la cultura poltica necesita solucionar un problema, buscar informacin o actuar decide
crear un grupo ad hoc, provisional y con limitadas atribuciones. Su composicin est siempre
determinada por los responsables directos que slo aceptarn incluir miembros que puedan
ser considerados amigos personas de confianza con las que se comparte algo ms que
una relacin laboral.
2.3. Las estructuras optimizantes
La cultura optimizante establece la coordinacin organizativa como la pieza esencial de la
estructura puesto que la asignacin de responsabilidades, tareas y relaciones entre tareas,
est directamente dirigida al logro de los objetivos. Cada unidad y cada puesto de trabajo
tienen delimitada cul es su funcin, hasta dnde, cundo y cmo deben actuar, cules son
sus objetivos y cmo deben colaborar en el plan global.
La necesidad de coordinacin organizativa se convierte en un imperativo bsico para que
encajen entre s las responsabilidades de las personas y de los equipos, y sea posible realizar
las tareas a travs de una relacin fluida que logre los objetivos establecidos. A medida que la
organizacin aumenta de tamao, la tecnologa es ms compleja y la actividad ms
especializada (por ejemplo, la creencia de que cada alumno debe tener un tratamiento
individualizado de su aprendizaje),aumenta la necesidad de coordinacin y paralelamente lo
hace el nmero de niveles jerrquicos de la estructura, lo que provoca una mayor diferenciacin
en la distribucin de poder.
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MDULO
Cada nivel jerrquico, aun teniendo responsabilidades equivalentes segn el diseo de la

estructura, puede tener un nivel de poder diferenciado en funcin de la importancia de los
medios que maneja (dinero, personas, comunicacin, etc.). Aunque la estructura permanezca
estable como diseo de responsabilidades, la distribucin de poder ofrece una constante
inestabilidad en funcin del xito del sistema para mantener o aumentar su nivel de poder
global frente al exterior. Puesto que la suma total es permanente, si el valor interno se ve
alterado, por avance o retroceso frente al exterior, la diferencia positiva o negativa se
redistribuye y afecta inevitablemente a los grupos en relacin a su contribucin al efecto
provocado. La estructura optimizante tiene una apariencia rgida para defenderse de las
amenazas del exterior, pero la accin combinada de la demanda externa y la competitividad
interna por optimizar la calidad de los resultados provocan una adaptacin constante.
La diferencia de nivel de poder entre los distintos niveles jerrquicos es muy alta como
consecuencia del diferente nivel de responsabilidad asumido y en la toma de decisiones. En
el nivel inferior las responsabilidades estn definidas y se aproximan al trabajo rutinario y, por
tanto, no existen situaciones de riesgo personal. En el nivel medio las diferencias son
acusadas como consecuencia de la mayor o menor capacidad de influir en sectores concretos
de la actividad a travs de decisiones tcnicas o de decisiones organizativas. El nivel jerrquico
alto tiene un gran componente de poder con responsabilidades generales y poco precisas
en toda la organizacin.
Las culturas optimizadoras provocan de forma habitual estructuras informales como
consecuencia de los desajustes entre las responsabilidades y diseadas y el uso de poder
en los distintos niveles. Estas estructuras informales se convierten con frecuencia en
permanentes y son, en muchos casos, alentadas por la propia estructura formal de manera
que utilizan as un mecanismo de control paralelo y complementario. Sin embargo, la existencia
de esta duplicidad se convierte en perjudicial si permanece inalterable durante mucho tiempo.
La entrada de nuevos miembros tiene dos fases diferenciadas para dos objetivos distintos.
En la primera, la seleccin se efecta en funcin de la adecuacin de la persona a los valores
prioritarios sin que se le pida como exigencia, excepto en el nivel jerrquico superior, una
intervencin activa y completa en la organizacin. En la segunda fase, la seleccin se centra
en la capacidad de la persona para cumplir con las responsabilidades que el puesto de
trabajo le exige. El peso de una y otra fase vara con el grado de evolucin organizativa y
determina el papel de la persona y de la estructura en la estrategia. La entrada de un nuevo
miembro supone un desequilibrio potencial de poder, especialmente cuando la organizacin
tiene problemas de ajuste con el entorno. En estos casos, la estructura se ve afectada y
puede provocar su rediseo.
En general, la estructura optimizadora supone un camino limitado en la movilidad. La persona
toma el papel ms adecuado y slo cabe el ascenso jerrquico cuando por crecimiento de la
organizacin es posible la coordinacin de un equipo de las mismas caractersticas y
funciones. Slo las organizaciones con un crecimiento acelerado, que necesitan modificar o
readaptar su estructura, hacen posible la movilidad aunque, al mismo tiempo, provocan en
los miembros poco dispuestos al cambio, un sentimiento de inseguridad o de quedar
relegados. Para las organizaciones en evolucin hacia el estilo integrador cada persona
tiene un diagnstico individualizado realizado por la unidad de recursos humanos y a travs
106
de l es posible definir su carrera profesional, las condiciones de trabajo ms adecuadas y

todos los condicionantes que pueden impulsar a la persona a integrarse en la nueva estructura
y permanecer como miembro activo una parte importante de su vida.
Si la estructura optimizadora necesita crear una unidad para solucionar problemas o tomar
decisiones crear un equipo. La entrada en l, como en cualquier posicin de la estructura,
estar condicionada por la caracterstica de especialista que presente el candidato. Los
miembros de un equipo entran en l en tanto que se identifican como los que pueden encontrar
la mejor solucin.
2.4. Las estructuras integradoras
Las culturas integradoras se caracterizan por una coordinacin natural de su actividad a travs
de una buena comunicacin interpersonal y un eficiente trabajo en equipo. Las decisiones se
toman en equipo asumiendo individual y colectivamente tanto las responsabilidades generales
como las que emanan dentro de cada unidad de trabajo.
Este punto de partida lleva a una potenciacin del poder global de la organizacin y a una
distribucin de poder equilibrada entre los distintos niveles jerrquicos. El poder de la
organizacin es muy alto como consecuencia de la cohesin de valores y el grado de
intervencin. A medida que se recorre la diagonal que une grficamente las culturas
integradoras con las satisfacientes, el nivel del poder global de las organizaciones decrece y
aumenta el poder externo, por ello las estructuras se hacen ms resistentes a cualquier presin
o amenaza a travs de la formalizacin rgida de sus procedimientos y sus normas para
relacionarse con el exterior. La estructura integradora es fundamentalmente abierta y flexible,
porque no tiene temor a las amenazas externas y considera necesaria la estrecha relacin
con el entorno.
La diferencia de poder entre los distintos niveles jerrquicos es reducida dado que el
compromiso colectivo implica una alta intervencin sobre la base de una delimitacin de
responsabilidades parcialmente ambigua. La responsabilidad compartida no slo ayuda a
intervenir sino que acta directamente para disminuir la distancia social interna que separa
personas y grupos. La reducida diferencia de poder entre los distintos niveles jerrquicos no
implica la desaparicin de stos, que cumplen cometidos esenciales de la estructura, sino
facilidad de trasvase de las aportaciones con un alto nivel de compromiso. La eliminacin
total de niveles jerrquicos en las culturas integradoras desarrolladas pertenece a la utopa,
aunque los nuevos diseos adopten la forma de redes y estn desapareciendo niveles de
mandos intermedios.
Una de las caractersticas de la cultura integradora es su capacidad para fundir de forma
natural las estructuras formales-informales. La integracin natural provoca el flujo normal de
informacin, la desaparicin de cualquier disidencia y su asimilacin en el conjunto.
Para la estructura integradora la entrada de nuevos miembros tiene una importancia excepcional
como instrumento de potenciacin del poder global. El compromiso en los valores y la
intervencin voluntaria se garantiza a travs de un proceso de seleccin con dos fases
diferenciadas. En la primera el filtro selectivo es de tipo general y responde de los valores
generales y de la capacidad general del aspirante para ser un miembro activo. La segunda
fase de seleccin se hace en funcin del ajuste real al equipo de trabajo. Para la cultura
integradora es secundario, dentro de ciertos lmites, el nivel de conocimientos y destrezas
107
MDULO
porque lo bsico es la voluntad de compromiso y sobre ella se puede construir ms fcilmente

el ajuste. La flexibilidad de la estructura permite no asignar un papel definitivo a los nuevos
miembros y potenciar la rotacin y el cambio programado por todas las unidades hasta
lograr el mejor acoplamiento funcional.
Cada unidad de la estructura tiene sus propias normas. Por ejemplo el establecimiento de
un rgano de solucin de problemas, de asesoramiento o de decisin se constituye bajo la
denominacin de equipo de trabajo con dos caractersticas muy definidas. De una parte se
define como un rgano ad hoc sin aspiracin de permanecer ms all de lo que sea necesario
para sus tareas y objetivos. De otra, la constitucin del equipo se realiza buscando miembros
que informados de la situacin perciben e identifican los problemas existentes como
importantes y se sienten comprometidos en su solucin.
3. DIMENSIONES DE LAS ESTRUCTURAS
Las organizaciones existen porque los individuos aislados no pueden ofrecer un producto o
un servicio de una forma tan eficaz, eficiente y rentable como un conjunto de personas
unidas a travs de una estructura con ese objetivo. Desde los modelos artesanales de trabajo
en los que cada uno haca todo el conjunto de operaciones y conclua por s mismo su
trabajo hasta el momento actual, en el que cientos de personas intervienen en un proceso,
se han creado un gran nmero de alternativas de estructuras en la bsqueda de las mejores
soluciones.
El proceso de creacin de una estructura sigue un camino similar. El primer paso estriba en
dividir las tareas de manera que cada persona realice el menor nmero posible y por tanto se
especialice en una de ellas consiguiendo una mayor cantidad y calidad en los resultados. El
aumento de esta divisin de tareas provoca la falta de coordinacin entre las personas y la
necesidad de que un miembro realice esta labor de coordinacin. Aparece de esta forma un
trabajo no productivo directo que no supone una divisin horizontal sino vertical. Su labor
implica capacidad de coordinacin y de decisin en situaciones en las que aparece el conflicto
o pueden presentarse diversas interpretaciones.
La situacin se complica cuando la organizacin aumenta de tamao y necesita establecer
normas de funcionamiento, manuales que regulen los procedimientos o reglamentos de
convivencia. Las diferentes funciones, sin relacin directa entre s y ajenas a los intereses
de cada individuo, complican la estructura. En grandes organizaciones parte de sus miembros
dedican sus esfuerzos a actividades que no tienen que ver con el objetivo de produccin sino
con actividades como mantenimiento, seguridad, comedores, limpieza, oficina. La estructura
se hace ms diversificada y difcil de analizar con los mismos criterios.
Para el estudio de la forma de las organizaciones existen muchas clasificaciones de variables
o dimensiones. La importancia de la determinacin de las variables est en obtener las
relaciones entre ellas y poder concluir el tipo de estructura, analizar las caractersticas de su
funcionamiento y establecer pronsticos de comportamiento. Hay cuatro investigaciones
claves para seleccionar dimensiones y construir modelos de anlisis:
1. Pugh y sus colaboradores (1968) estudiaron 46 organizaciones entre las que existan
departamentos de educacin de universidades e identificaron seis dimensiones:
108
especializacin, estandarizacin de procedimientos, formalizacin, centralizacin,

configuracin (forma del organigrama) y tradicionalismo.
2. Clild (1972) estudi 82 empresas industriales y las defini en funcin de cinco dimensiones:
especializacin, estandarizacin, formalizacin, tramo de control y centralizacin.
3. Champion (1975) hizo un estudio exhaustivo de la literatura sobre el tema y catalog las
variables en funcin de la frecuencia de su uso. En su lista incluy las siguientes ocho
dimensiones: tamao, complejidad o diferenciacin, formalizacin, control, componente
administrativo, burocratizacin, centralizacin y niveles de autoridad.
4. Hall (1978) resume y sistematiza un gran nmero de investigaciones empricas, globaliza el
problema y agrupa los resultados llegando a la conclusin de que existen tres dimensiones
que explican el funcionamiento de las organizaciones y que pueden subdividirse segn las
necesidades para anlisis ms precisos y diferenciados: tamao, complejidad y formalizacin.
El trabajo de Hall es a nuestro juicio, el ms til y completo. Permite adaptaciones a nuevas
visiones de la organizacin y complementa los tipos de estructuras antes descritos.
3.1 La dimensin del tamao
En el estudio de la estructura es aconsejable comenzar por el tamao porque es un punto de
partida fcil de percibir y sus efectos suelen resultar indiscutibles. Qu se entiende por tamao
organizacional? La respuesta, frente a lo que pueda parecer, no es sencilla. Se han utilizado
indicadores numricos como Freeman y Hannan (1975), que usan el nmero de alumnos,
Child (1973) el de empleados a tiempo completo, Woodward (1965) distintas valoraciones
segn la categora y empleo del personal. Khandwala (1977) la cantidad de ventas anuales o,
como hacen algunos analistas, los recursos financieros. Pero tambin existen medidas
cualitativas como la capacidad de la organizacin para actuar con operatividad o las tecnologas
disponibles.
En el campo de la educacin lo ms habitual, ms sencillo y menos comprometido es utilizar
indicadores numricos como la cantidad de alumnos. Sin embargo, este sistema es muy
discutible. Cuando se habla de comunidad educativa hay que definir quines la forman y por
tanto el papel de los padres y los profesores es muy diferente y determinante en unos centros
frente a otros. Sin duda hay que diferenciar los clientes externos que en muchos casos tienen
tambin una funcin importante en el interior y a veces, los voluntarios a tiempo parcial o el
trabajo de los propios alumnos y las propias asociaciones de padres determinan unas
capacidades que diferencian claramente a un centro de otro.
Otro aspecto esencial para determinar el tamao es la dedicacin de los miembros a la
institucin. Una solucin es la conversin en equivalencia a tiempo completo, lo que permite
comparaciones entre distintos centros aparentemente diferentes. Sin embargo, aparecen
dificultades cuando la distribucin horaria presenta grandes diferencias, por ejemplo, si existen
turnos de maana y tarde o cursos especializados de duracin diferente al conjunto de la
enseanza reglada.
Algunas investigaciones prefieren tratar el tema de la naturaleza del tamao en trminos de
escala de operacin, es decir, de las actividades que se realizan.
109
MDULO
En ltimo lugar, el tamao tambin puede medirse en funcin de los recursos financieros
empleados. Esta variable es significativa en relacin con los centros de titularidad, privada
pero no en los pblicos, especialmente si carecen de autonoma para generar recursos y
aplicarlos a la mejora de la educacin. En cualquier caso, las aportaciones de las asociaciones
de padres de alumnos o las ayudas a proyectos que concede la administracin entraran en
este tipo de anlisis (Municio, 1983).
3.2. La dimensin de la complejidad
La complejidad es una de las primeras percepciones que tiene una persona cuando entra en
la institucin escolar. La complejidad refleja la diferenciacin entre los componentes de una
organizacin: especialidades, divisiones, responsabilidades de coordinacin, equipos de
personas, jerarquas, servicios de apoyo, etc. Aunque los centros escolares son generalmente
sencillos, con estructuras simples, se puede tambin en ellos descubrir tres tipos de
diferenciacin que permiten describir la complejidad: horizontal, vertical y espacial.
La diferenciacin horizontal representa la forma en que la actividad de la organizacin se
divide entre sus miembros. Una escuela unitaria en la que una sola profesora ensea a
todos los alumnos de todos los niveles refleja una complejidad horizontal de valor cero. A
medida que los profesores solo lo son de una materia el grado de diferenciacin horizontal
aumenta.
La medida de la complejidad horizontal tiene otras referencias que permiten lograr mayor
precisin en el anlisis. Hage y Aiken (1967) incluyen tres componentes diferenciadores:
numero de especialidades ocupacionales, actividad profesional y preparacin profesional.
Las especialidades estn en funcin de los deberes principales del puesto de trabajo; la
actividad profesional se relaciona con el nmero de asociaciones profesionales, trabajos que
publica, reuniones profesionales a las que asiste, etc.; y la preparacin profesional se considera
en base a los estudios universitarios y la preparacin profesional especfica.
Siguiendo el enfoque de Pugh (1968) se puede hablar en el centro escolar de diferenciacin
de funciones (por ejemplo, enseanza, deportes y actividades extraescolares, secretara y
administracin, servicios y relaciones con la comunidad), diferenciacin de trabajos (por
ejemplo, materias, departamentos, tipos de grupos de alumnos, fases de la enseanza, uso
de materiales), diferenciacin por preparacin (por ejemplo, niveles de estudios en las distintas
materias y especializaciones pedaggicas para hacer frente a los requisitos de la profesin
docente), y diferenciacin por actividad profesional como proyeccin hacia el exterior (cargos
en asociaciones profesionales y cientficas, trabajos cientficos y pedaggicos, etc.).
La complejidad vertical viene representada por el nmero de niveles jerrquicos de la
organizacin en su conjunto. La diferenciacin vertical muestra el nivel de autoridad aunque
las comparaciones no son siempre exactas cuando existen diferentes grupos profesionales
en la misma organizacin. No puede olvidarse que la complejidad vertical es consecuencia
de la complejidad horizontal ya que la divisin de tareas es la que provoca la necesidad de
coordinacin. Esta necesidad se denomina integracin. A mayor diferenciacin horizontal es
necesaria una mayor integracin para lograr que la organizacin pueda cumplir sus fines.
110
La complejidad vertical es muy elemental en el campo educativo dada la poca especializacin

del personal de los centros. Mientras que en las grandes organizaciones pueden aparecer
entre siete y diez niveles jerrquicos, en las escuelas, incluso en las ms complejas, no
aparecen ms de cuatro niveles, generalmente poco diferenciados. A esta falta de diferenciacin
formal hay que aadir que los niveles existentes estn casi siempre cubiertos de forma
provisional por personal no profesional.
En los ltimos aos se ha difundido un modelo creado por Mintzberg (1991) que establece
cinco partes fundamentales en una estructura: el ncleo de operaciones (las que realizan el
trabajo directo y convierten los inputs en outputs), el pice estratgico (las personas con
responsabilidad general que supervisan, se relacionan con el entorno y desarrollan estrategias),
la lnea media (personas que unen el pice con el ncleo actuando de coordinadores directos)
la tecnoestructura (especialistas que potencian el trabajo directo pero no intervienen en l) y el
staff de apoyo (realizan tareas complementarias como mantenimiento, documentacin,
cafetera, administracin, etc.).
Tradicionalmente se puede hablar de estructuras funcionales (reparten las funciones por grupos
y mantienen la coordinacin vertical), matriciales (las funciones de los grupos tienen una doble
coordinacin, horizontal y vertical) y por proyectos (coordinacin en funcin de un objetivo que
el grupo quiere conseguir). Pueden verse estos modelos en Municio (1975 a. 1975 b. 1975 c).
Los cambios culturales hacia el modelo integrador, la implantacin de la informtica de una
forma generalizada, y la fuerte competitividad de nuevos pases han cuestionado las estructuras
tradicionales. Se est introduciendo el concepto de estructura en red compuesta por polos
(nudos de la red) y conexiones (relaciones entre polos). Los polos son las unidades
organizativas que pueden observarse, de distintos tamaos, complejidad y formalizacin. Las
conexiones son las formas de relacionarse los polos. Los niveles jerrquicos disminuyen y las
conexiones son variables segn las circunstancias. La cohesin y los intercambios aumentan
entre todas las partes como consecuencia de la flexibilidad.
Paralelamente la introduccin del concepto de calidad total pone el nfasis en los procesos.
Esto supone que las dimensiones tradicionales se subordinan a la mejora continua de los
procesos de la organizacin y, por tanto, se desechan esquemas anteriores que exigen costes
innecesarios. Al mismo tiempo aparece el concepto de cliente como un elemento clave que
establece los requisitos y condiciona la organizacin.
La complejidad espacial no est, en educacin especialmente relacionada con los otros dos
tipos de complejidad. Este componente se refiere al nmero de lugares fsicamente separados
en el que trabajan los miembros de la organizacin. Solo en agrupaciones escolares de tipo
rural y en algunos centros urbanos con varios edificios aparece esta diferenciacin. Por el
contrario, este tipo de complejidad es habitual en las universidades, tanto por la existencia de
edificios separados para cada facultad como por la aparicin cada vez ms numerosa de
campus de la misma universidad en ciudades distintas, por ejemplo en las universidades de
Castilla La Mancha y el Pas Vasco.
Los tres tipos de complejidad no estn necesariamente relacionados entre s. El anlisis de
cualquier organizacin exige la creacin de una matriz de la complejidad de la estructura.
Cada organizacin est en una de ellas, pero a su vez condicionada por las otras dos
dimensiones (tamao y formalizacin).
111
MDULO
3.3. La dimensin de la formalizacin

De las variables estticas, la formalizacin es la que ms afecta a la persona y la que con
mayor nfasis recibe sus reacciones. No es una casualidad que Weber dedicase sus estudios
a la burocratizacin, sinnimo de formalizacin como el factor clave del anlisis organizativo.
Formalizacin es la dimensin que prescribe cmo, cundo y quin debe realizar las tareas.
Una organizacin muy formalizada (o burocratizada en terminologa de Weber) es aquella en
la que todo est estrictamente regulado y, al contrario, una organizacin no formalizada es
aquella en la que existe una gran flexibilidad en la regulacin de su funcionamiento. No existe
un punto de bondad en el continuo y cualquier juicio de valor est en funcin de la organizacin
y la situacin. Las organizaciones pblicas son el modelo de mxima formalizacin que,
llevada al extremo y, por tanto, cargada de aspectos negativos, ha dado lugar a utilizar el
trmino burocracia y burcrata como sinnimos de ineficacia, lentitud e irracionalidad.
Todos los aspectos de la formalizacin son complejos de analizar porque exigen el
conocimiento del contexto en que se producen. Las personas suelen rechazar la formalizacin
ya que limita sus movimientos y sus necesidades personales, pero las organizaciones
necesitan un mnimo nivel de formalizacin para lograr que la coordinacin entre sus miembros
permita obtener los resultados establecidos.
Sin embargo, los modelos abiertos e integradores van modificando los criterios. Por ejemplo,
los horarios de entrada y salida del trabajo, han sido una de las normas ms rgidamente
mantenida a lo largo del tiempo y, sin embargo, ahora en la mayora de las empresas existe
horario flexible de entrada y salida con un ncleo central comn. Muchos centros privados
organizan la entrada y la salida para que los padres pueden dejar o recoger a sus hijos dentro
de una banda ampla que se ajuste a sus necesidades laborales. En los pases desarrollados
cada vez ms ciertos tipos de trabajos se realizan en el propio hogar (el teletrabajo) y en los
momentos en que resultan ms adecuados, de manera que slo queda la conexin con la
sede central de acuerdo con un plan preestablecido. La informtica est facilitando este
proceso para muchos escritores, artistas, diseadores, etc.
El xito de la formalizacin est en estrecha relacin con el tipo de trabajo, la tecnologa
utilizada y la personalidad de los implicados. En una enseanza tradicional de formacin
profesional con un gran componente rutinario es posible una gran formalizacin porque la
mayora de los pasos estn perfectamente programados. Sin embargo en una educacin
especial con alumnos deficientes psquicos o en un laboratorio de investigacin las situaciones
pueden ser verdaderamente nicas y las respuestas difciles de programar con antelacin.
No pueden existir normas y procedimientos que garanticen el resultado del tratamiento y las
relaciones entre las personas que intervienen. La innovacin y el cambio es una exigencia del
equipo.
Por otra parte, las organizaciones necesitan aprender de la experiencia y crear normas como
depsito de esa experiencia. Las organizaciones maduras como las personas, codifican
cada tarea, describen los detalles y establecen sistemas de aseguramiento de la calidad.
Las organizaciones inmaduras trabajan de forma poco rigurosa, no aprenden de cada
experiencia, cambian de miembros con frecuencia y no pueden lograr un nivel mnimo de
112
formalizacin. La falta de este nivel mnimo les impide el desarrollo hacia estructuras ms
adecuadas y satisfactorias
Pugh y sus colaboradores definen la formalizacin como el grado en que las normas, los
procedimientos, las instrucciones y las comunicaciones estn escritas La formalizacin lleva
a establecer registros, crear documentos de organizacin, manuales de calidad y de
procedimientos, normas de convivencia, etc. Un anlisis completo de la formalizacin llevara
a partir de este primer paso a estudiar las diferencias de formalizacin en las distintas partes
de la organizacin y el grado de cumplimiento de la formalizacin definida en los documentos
escritos. Los distintos tipos de estructura presentan caractersticas diferenciadoras en funcin
del nivel de compromiso que sus miembros tienen con la institucin.
4. LAS ESTRUCTURAS DE LOS CENTROS EDUCATIVOS
Frente a la diversidad de la estructura en otras organizaciones, el mundo educativo presenta
una gran uniformidad. Un elevado porcentaje de centros educativos son pblicos y sus miembros
son funcionarios. A pesar de la tendencia a la autonoma el gobierno central y los gobiernos de
las comunidades autnomas regulan uniformemente las estructuras de los centros. Esto
significa que quedan fijadas las funciones de todos los puestos de trabajo y de gestin (tanto
individuales como colectivos) sin que el centro tenga capacidad de modificarlos.
Por otra parte, los miembros son funcionarios y, en consecuencia, el centro no tiene capacidad
para seleccionarlos, formarlos, asignarles tareas especiales o prescindir de ellos. El ajuste
entre las personas y la estructura es siempre difcil y con frecuencia imposible. La consecuencia
inevitable es la adaptacin de la estructura a las personas, algo contradictorio con el propio
sentido de la estructura. Los centros privados no concertados, cuyo nmero es muy reducido
en el conjunto, tienen libertad de organizacin y cuentan con estructuras ms complejas,
especialmente aquellos que tienen un mayor tamao o una misin y una estrategia bien
definidas.
La estructura bsica de los centros pblicos responde al tipo satisfaciente en la mayora de
sus componentes, como corresponde a instituciones que forman parte de la administracin
pblica. Leyes como las de la funcin pblica o del procedimiento administrativo regulan de
forma general el funcionamiento del centro. Otras disposiciones regulan aspectos concretos
de la estructura.
Un conjunto de disposiciones especficas de educacin (LODE, LOGSE y los decretos que
las desarrollan responden en gran medida al tipo de cultura poltica. La consecuencia es la
mezcla de ambos modelos en el gobierno de los centros y en su estructura. El sistema de
decisin (muy limitado a aspectos operativos) reside en los rganos colegiados (consejo
escolar, claustro, etc.), dejando sin poder real a los rganos unipersonales (director, jefe de
estudios, secretario).
El sistema trata de potenciar la participacin de toda la comunidad en el funcionamiento de los
centros, pero la heterogeneidad de intereses y la carencia de valores comunes, unidas a la
falta de flexibilidad del modelo satisfaciente (burocrtico y administrativo) provoca inevitables
conflictos que afectan al funcionamiento de la estructura. Las estructuras reales se ven
debilitadas en relacin con las legales. Por ejemplo, el grado de formalizacin legal es alto
tanto por las disposiciones comunes a todos los centros como por los reglamentos y acuerdos
internos. Sin embargo, el cumplimiento real de esas normas es muy distante del establecido.
113
MDULO
La participacin real es muy baja, la rotacin de personas en los centros alta, el nivel de
conflictividad elevado y la capacidad del centro para resolver sus problemas limitado. La
consecuencia es una estructura dbil que no produce integracin, ni responde a una estrategia.
Predomina la actividad individual y aislada de los miembros.
4.1. Descripcin de la estructura legal
Las disposiciones legales que regulan desde el Ministerio de Educacin y Cultura o desde
las distintas Consejeras de Educacin de las Comunidades Autnomas el funcionamiento
de los centros educativos describen los rganos colegiados y los unipersonales en base a
su composicin y a sus funciones. Los rganos colegiados, de acuerdo con la filosofa del
sistema, tienen en estos momentos el mximo poder y regulan en gran medida la capacidad
de actuacin real de los cargos unipersonales.
Los rganos colegiados que las leyes establecen para el gobierno de los centros son:
1. Consejo escolar de centro
Es el mximo rgano de decisin en un centro. Su capacidad de actuacin le permite regular
la vida institucional a travs del Proyecto Educativo, la Programacin General Anual, los
presupuestos, las relaciones exteriores, la participacin del profesorado y el nombramiento
del director.
Su composicin le hace ser tambin el mximo rgano de participacin en la gestin y
administracin del centro. El nmero de miembros y su composicin vara segn el tamao
del centro, medido en unidades escolares. Por ejemplo, en un centro de nueve o ms unidades:
Centros de Infantil y Primaria
Centros de Enseanza Secundaria
- Director (que es el presidente)

- Jefe de estudios
- Representante de Ayuntamiento
- Cuatro maestros (por el claustro)
- Cuatro padres o madres
- Secretario (sin voto)
- Director (que es el presidente)

- Siete profesores
- Tres padres o madres
- Cuatro alumnos
- Un representante del PAS
- Secretario o administrador (sin voto)
Los alumnos pueden estar segn lo que establezca el PEC.

2. Claustro de profesores
Es el rgano de participacin de los profesores en la planificacin, coordinacin y decisin
de los aspectos docentes que afectan al conjunto del centro.
Su composicin es la siguiente:
114
Todo tipo de centros

- El director, que es su presidente.
- Todos los profesores.
- Administrador (o secretario) sin voto.
3. Equipo directivo
Es un rgano colectivo que suma las funciones que cada uno de sus miembros tiene como
rgano individual. El sentido de equipo viene esencialmente de que sus miembros son elegidos
por el director y, por tanto, deben estar compenetrados con su proyecto de direccin.
El equipo directivo est compuesto por:
Todos los centros
- Director
- Jefe de estudios
- Secretario (o administrador)
- Jefe del Departamento de Actividades Extraescolares
El periodo de permanencia de los miembros, excepto del administrador, es de tres aos,
aunque condicionado por la permanencia del director en su puesto.
4. Equipos de ciclo
Son los rganos que agrupan a todos los maestros que imparten docencia en el centro. Un
maestro del ciclo, preferentemente con destino definitivo y dedicacin a tiempo completo
designado por el director acta de coordinador.
5. Departamentos didcticos
En los institutos de Enseanza Secundaria la organizacin de los profesores se basa en las
materias que se imparten. Los departamentos didcticos son los rganos que coordinan las
enseanzas propias de las reas, materias o mdulos y por tanto cada departamento
(tradicionalmente denominados seminarios) agrupa a los profesores que las imparten.
Los departamentos cuentan con un jefe de Departamento designado por el director del centro
por un perodo de tres aos. Deber ser catedrtico, si existe.
6. Departamento de Orientacin
En los ltimos aos, paralelamente a la introduccin de la reforma educativa se han ido
implantando en la Enseanza Secundaria Departamentos de Orientacin para facilitar el apoyo
psicopedaggico a los alumnos y profesores.
Dependen como los dems departamentos, del jefe de estudios y estn formados por:
115
MDULO
- Profesores de la especialidad de Psicologa o Pedagoga (que sern preferentemente los

jefes del Departamento).
- Profesores de apoyo al rea de Lenguas y Humanidades.
- Profesores de apoyo al rea cientfica o tecnolgica.
- Profesores de apoyo al rea prctica.
- Profesores de apoyo a la integracin.
7. Comisin de Coordinacin Pedaggica
Es una comisin del claustro de profesores y, por tanto, depende de l para realizar las
propuestas y tomar decisiones.
Est formada por:
Centros de Infantil y Primaria
Centros de Enseanza Secundaria
- Director, que acta de presidente.

- Jefe de estudios.
- Coordinadores de ciclo.
- Orientador.
- Director, que acta de presidente.

- Jefe de estudios.
- Jefes de departamento.
Los rganos unipersonales de gestin y administracin de los centros son actualmente el

director, el jefe de estudios y el secretario. En los centros de Educacin Primaria de tamao
pequeo no existe jefe de estudios. En los centros de Secundaria puede existir un
administrador, que sustituye al secretario, y si tienen gran tamao pueden contar con
vicedirector, vicesecretario y jefe de estudios nocturno.
5. LAS ESTRUCTURAS DEL FUTURO: ARQUITECTURA E INGENIERIA DE LA
ORGANIZACION
A partir de 1990 se ha producido un cambio radical en el enfoque de las estructuras
organizativas. Es un cambio complejo que representa una transformacin en profundidad de
las organizaciones como efecto combinado de varias fuerzas que confluyen en los mismos
objetivos.
En el origen del cambio estn simultneamente, entre otros componentes, la introduccin de
la informtica, modificando todos los procesos de procesamiento de la informacin (con una
fuerte ruptura del sentido de las dimensiones tradicionales de la estructura), la evidencia
generalizada de la falta de competitividad (altos costes, ineficiencia, lentitud, etc) de las
estructuras existentes hasta ahora y el nacimiento de un nuevo paradigma de la calidad,
entendida como calidad total al servicio del cliente. El ritmo en que este cambio se est
produciendo es proporcional, como es lgico, a la necesidad de informacin, de competitividad
y de creencia en el cliente como razn de ser de la organizacin, de manera que la influencia
del cambio es menor en organizaciones todava en etapa artesanal de desarrollo o que viven
del presupuesto pblico.
116
Los procesos de adaptacin a la nueva situacin tienen dos variantes. Una adopta la visin del
arquitecto (por ejemplo Nadler, Gerstein y Shaw, 1994) y otra la del ingeniero (por ejemplo,
Lowenthal, 1995), pudiendo ambas ser complementarias. En las pginas siguientes entramos
en la visin del arquitecto ms cercana al concepto tradicional de estructura. La visin del
ingeniero se centra en los procesos que se dan en la estructura para lograr que sta se
disee de manera que se obtenga un mayor, valor aadido (por ejemplo, un mayor aprendizaje
o una mayor aplicacin de una titulacin a las necesidades sociales) a base de disminuir los
tiempos muertos y los estudios innecesarios, y de potenciar la metodologa ms adecuada y
los aprendizajes ms valiosos a lo largo del proceso. Actualmente est en auge la reingeniera
de procesos, es decir, el estudio de los procesos existentes para redisearlos y lograr un
mayor nivel de eficiencia, lo que a su vez provoca cambios importantes en la estructura, ya
que los procesos son horizontales y deja de tener sentido gran parte de la justificacin de la
estructura vertical.
Veamos qu se entiende por arquitectura. Dice Janson (1991, p. 84) que la arquitectura da
forma al espacio conforme a las necesidades y a las aspiraciones humanas. O, dicho de
otra forma, limita el espacio de tal modo que podamos habitar en l creando un marco en
torno a nuestras vidas (Rasmussen, 1991. p. 10). Aplicando estos conceptos la arquitectura
de la organizacin se entiende como la forma de dar vida al espacio de las organizaciones
conforme a las necesidades y las aspiraciones humanas.
No se trata lgicamente de un espacio tridimensional como el de los arquitectos, sino un
espacio conductista, que crea oportunidades y restricciones para la accin. Igual que los
arquitectos disean utilizando la luz, los organizadores emplean, por ejemplo, la informacin
de formas muy diversas. El diseo del espacio de informacin crea diferencias bsicas ya
que contiene los conocimientos y experiencias de la organizacin y delimita las actividades,
las transacciones, las decisiones y la solucin de problemas. El diseo del espacio de
informacin determina la complejidad de los procesos, potencia o no la jerarqua, como vehculo
de comunicacin, facilita o impide los procesos horizontales de proveedor a cliente. El diseador
crea habitaciones con una o varias salidas, sin ventanas o con un amplio conjunto de vistas.
Las posibilidades de relacin quedan determinadas en el diseo.
El otro factor esencial en la arquitectura de la organizacin es la cultura es decir el espacio de
preferencias prioritarias de cuantos son proveedores, agentes y clientes de esa organizacin.
Los valores, creencias y principios de todos los implicados determinan sus posturas hacia la
excelencia, la innovacin, la calidad, el papel de la persona y de la escuela, la visin del futuro
deseado y de todo aquello que condiciona la marcha en una direccin.
Estos componentes culturales son consecuencia de una trayectoria personal y de una cultura
social. No son fcilmente cambiables ni pueden taparse como una capa de pintura sino que
deben ser considerados en toda su profundidad. El espacio cultural organizativo podr incluir
una parte de esos componentes de forma natural, otros sern adaptables por la accin del
propio diseo y algunos sern imposibles de ajustar en un diseo coherente e integrador. Por
ello la arquitectura organizativa, ms all de lo que significa la estructura, tiene que intervenir
tambin en la organizacin informal y en la seleccin, socializacin y formacin de los
miembros.
El concepto de arquitectura supone, frente al de estructura:
Tener en cuenta la armona de las condiciones externas de la misma forma que un edificio
necesita de un terreno adecuado y del contexto de otros edificios del entorno.
117
MDULO
Pensar en construir organizaciones, no slo en disearlas, termino habitual en la estructura.

En construccin hay un peso decisivo de componentes humanos, que van ms all de lo que
supone un organigrama y un manual de funciones.
Considerar que en la construccin de un edificio hay papeles diferenciados cuya conjuncin
da el resultado ptimo. Promotor, constructor, arquitecto y jefe de obra son papeles muy
diferenciados, cada uno con objetivos propios. El resultado es producto de muchas personas
que plasman y corrigen la visin del creador.
Pensar esencialmente en las personas. La gente tiene que vivir o trabajar en el edificio y en
definitiva se evala el resultado en funcin de la satisfaccin de las personas. La arquitectura
facilita, gua y proporciona espacio para la libertad de las personas, no para modelar su vida
y conseguir que hagan lo que el diseador desea.
Una visin de futuro, puesto que no slo ha de servir a los que la utilicen por primera vez sino
a cuantos, pasado el tiempo, la necesiten.
Estamos en una fase inicial de construccin del futuro. La nueva arquitectura se est creando
a base de componentes como:
Equipos de trabajo. Por departamentos de reas, equipos de ciclo, problemas institucionales,
etc., responsables a todos los efectos y con todas las consecuencias de los procesos
educativos.
Organizacin inteligente. Centrada en lo que sabe y debe hacer, y capacidad de evitar
actividades inadecuadas e intiles. El modelo va unido a la curva de aprendizaje, es decir, la
escuela acumula conocimiento, no repitiendo cada ao los mismos problemas y la misma
incapacidad de solucin.
Colaboracin a medida. No necesariamente todos los miembros de la escuela tienen
dedicacin completa. Hay profesores o especialistas que comparten el trabajo en la escuela
con otras organizaciones productivas de las que traen la realidad social y empresarial. No
todos son iguales en su especializacin ni en su responsabilidad.
Redes. Los centros no pueden vivir aislados. Colaboran estrechamente con otros de su
mismo nivel y con otros a los que envan o de los que reciben alumnos. La red proporciona
modelos, permite intercambiar recursos y facilita el establecimiento de requisitos de la interface
proveedor-cliente.
Autodiseo. Las organizaciones escolares con cultura integradora no pueden responder a
un modelo general creado por burcratas. Para las escuelas rutinarias sta es una buena
solucin, pero el nuevo modelo exige que cada centro se autodisee para solucionar sus
problemas especficos y alcanzar los fines que establece su proyecto educativo.
Lmites difusos. Las instituciones educativas tienen por finalidad la socializacin de los
jvenes. Esto no se logra dentro de los lmites de una formacin reglada sino que exige una
mayor interaccin con el medio y un papel ms activo en vida comunitaria, sin unos lmites
118
tan precisos. El papel del profesor funcionario, actor pasivo del servicio, debe ser trasformado
o al menos complementado con otro que cubra el campo perdido por la escuela.
Equipos directivos preparados. El modelo de una arquitectura organizativa integradora exige
directivos con formacin como lderes pedaggicos (no polticos) con capacidad de solucionar
problemas tcnicos muy variados y dirigir a un personal interno, multidisciplinar y profesional
y, al mismo tiempo, mantener la interaccin con el entorno econmico, social y poltico.
Cuando el diseador crea una estructura piensa inevitablemente en los materiales. Sin duda,
condicionan la caracterstica del edificio aunque su sola existencia no modifique el diseo. Se
requiere la conjuncin en el momento preciso con la idea clave del diseo. No se puede
separar el hormign de las fortalezas o del Coliseo romano, porque ambos aparecen en nuestra
mente como interdependientes (Tomasko, 1993). Los rascacielos o las estaciones ferroviarias
estn unidos a la viga de hierro, y el cristal es el emblema de los edificios modernos desde la
concepcin de la Bauhaus.
Los nuevos materiales posibilitan crear nuevas arquitecturas y dejan obsoletos otros materiales.
Pero esto no quiere decir que un nuevo material desplace a otros antiguos por s solo. Es
necesario que la esttica del momento, incardinada en la misin, lo acepte como parte de un
conjunto. Sobre todo, que existan conocimientos tcnicos para utilizarlo. En el mundo educativo,
por ejemplo, la falta de profesionales hace que las nuevas herramientas de gestin no slo
sean desconocidas, sino rechazadas. Las posibilidades de una nueva arquitectura integradora
estn, por tanto, limitadas a corto plazo.
La aparicin de la tecnologa de la informacin como un nuevo material, ha provocado un
impacto de consecuencias inconmensurables. El papel de la jerarqua como coordinador,
facilitador y controlador de la comunicacin ha sufrido un fuerte golpe. Cualquier puesto de
trabajo se ve enfrentado a una informacin ms completa y a una actuacin ms enlazada
con su equipo y el conjunto. No supone una destruccin del puesto pero s unos cambios de
tareas y de conductas radicales. De la misma manera que la existencia de vigas de hierro en
una estructura no convierte una casa en un rascacielos, los cambios no se producen por
introducir ordenadores en una organizacin. Slo si los ordenadores son empleados para
organizar y trasmitir informacin los cambios que se pueden producir son diferenciadores.
Por ejemplo, para muchas organizaciones el uso de la tecnologa de la informacin supone
cambios tan importantes como:
Comunicacin total. Los miembros tienen acceso a toda la informacin necesaria, sin tiempos
de espera o limitaciones impuestas por decisiones individuales. Las distancias fsicas (edificios
o poblaciones distintas), jerrquica o departamental dejan de ser barreras.
Eficiencia progresiva. La facilidad de la comunicacin provoca la disminucin automtica de
los niveles jerrquicos y la desaparicin de intermediarios que servan de enlaces de informacin.
En la medida en que los vnculos se fortalecen los procesos se van reduciendo y, por tanto, el
coste general y por producto disminuye.
Desarrollo de conocimientos. Muchos programas hacen ms fcil el trabajo, calculan con
ms exactitud, acumulan informacin, exigen menos tiempo en tareas rutinarias y, en
consecuencia, permiten un mayor dominio por las personas y los equipos de su campo de
trabajo.
119
MDULO
Pero, paralelamente, no se puede olvidar la importancia de las tecnologas complementarias

en una nueva arquitectura de las organizaciones. Todos sabemos cul es el ncleo central
de los procesos que producen el aprendizaje pero, independientemente de nuestras
posiciones, estamos de acuerdo en que hay cosas que deben funcionar previamente bien.
Unas oficinas de un rascacielos no funcionan si estn rotos los ascensores, estropeado el
aire acondicionado o la calefaccin, la electricidad se corta con frecuencia, la fotocopiadora
no tiene toner o la telefonista no acude al trabajo.
Cuando analizamos la arquitectura de la organizacin vemos la importancia de los sistemas
de seleccin de personal o de movilidad entre unos y otros puestos de trabajo, de la formacin
adecuada a los objetivos de cada unidad de trabajo y a las estrategias generales; de los
sistemas de evaluacin de la calidad y, al mismo tiempo, de recompensa por los resultados
de los equipos y las personas; y de los sistemas de organizacin que permitan la reingeniera
y, por tanto, la mejora continua de los procesos.
El camino para el cambio de las estructuras ya est iniciado. Los pasos siguientes sern
difciles para muchas organizaciones, pero la evolucin es inevitable.
ACTIVIDADES
Creacin de la estructura de un centro
Vamos a realizar una simulacin de la vida de un centro docente. Se trata de reproducir una
actividad necesaria al disear un centro pero que se repite con caractersticas muy diversas
siempre que se producen cambios esenciales en la plantilla del profesorado.
La simulacin se puede adaptar a las necesidades y el nmero de alumnos del curso. Por
tanto todas las normas que aparecen a continuacin slo sirven de referencia.
Objetivo
Crear la estructura de un centro docente de Educacin Primaria que va a ponerse en marcha
el prximo curso. El centro y sus caractersticas generales pueden definirse previamente por
acuerdo de los equipos participantes, especialmente si se trata de seleccionar cul de las
propuestas es la mejor para los participantes.
Procedimiento
1. Establecer equipos de cinco miembros. Actuarn como equipos directivos de distintos
centros de titularidad privada. Estarn en condiciones de tomar todas las decisiones que
estimen oportunas, dentro de la normativa general.
2. Cada equipo deber describir por escrito las caractersticas de un centro real o imaginario.
Puede incluirse cualquiera que no est en contradiccin con las establecidas inicialmente
para todos los equipos participantes.
3. A partir de esta descripcin disear una estructura con el anlisis de las ventajas de cada
elemento incluido y, si son necesarias, las anotaciones para prevenir las desventajas.
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El tiempo para la descripcin del centro y el diseo de la estructura debe limitarse a 1 hora, se
realice fuera o dentro de clase.
4. Terminados los trabajos se presentarn al conjunto de la clase utilizando los medios que en
cada caso se consideren adecuados (transparencias, documentos, etc.).
La presentacin de cada equipo deber limitarse a un mximo de 15 minutos. Cada equipo
tendr que demostrar su capacidad de sntesis, su claridad de conceptos y su habilidad para
vender su proyecto de estructura. Conviene tener presente que en la simulacin el resto de
compaeros de la clase acta como claustro de profesores que va a aceptar o rechazar la
propuesta.
5. Terminada la exposicin de cada equipo se pueden conceder 5 minutos para contestar a
las preguntas de los otros equipos.
6. Al terminar el punto anterior se pasar a realizar un anlisis general. Si se establece al inicio
del ejercicio se puede concluir con una votacin para seleccionar la propuesta ms atractiva.
Anlisis general
Se trata de analizar y valorar los aspectos ms llamativos de las exposiciones de los equipos.
Por ejemplo:
1. Puntos en los que ha existido mayor coincidencia. A qu se debe? Qu ha influido?
2. Aspectos ms originales de los presentados. Cules son viables o inviables? Se han
planteado estructuras de futuro realistas?
3. En qu medida son coherentes las estructuras presentadas con los fines del centro? En
qu medida se han relacionado con las otras variables (tecnologa, personas, etc.)?
4. Qu tipo de estructuras predominan entre las presentadas? Por qu? Se ha hecho
mencin al tipo de estructura (satisfaciente, poltica, optimizante, integradora) para justificar o
explicar la estrategia del centro?
5. Son coherentes las dimensiones elegidas?
6. Qu diferencias se produciran en el caso de que los centros fuesen pblicos? Si se
tratase de centros de titularidad pblica el equipo sera seleccionado para poner en marcha el
centro pero los profesores seran asignados por la Administracin por orden de antigedad.
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Tareas de la Administracin
Organizacin de escuelas e institutos
de administracin pblica (1972)
Escuela Superior para asuntos pblicos
e internacionales de la Universidad de
Pittsburg
Mxico: Diana. pp. 199-202 / 25-42
MDULO
Tareas de Administracin
Organizacin de escuelas e institutos de administracin pblica. (1972)
Escuela Superior para asuntos pblicos e internacionales de la Universidad de Pittsburg
Mxico: Diana. pp. 199-202 / 25-42
Aun cuando el trmino administracin no es susceptible de una definicin exacta, la tarea
global de la administracin puede dividirse en varias tareas o deberes especficos, que son
ms comunes a la funcin administrativa, sin importar dnde se lleve a cabo. El tiempo y
secuencia en que la administracin (o el administrador) realiza esas tareas no puede
especificarse, ni tampoco es factible determinar su importancia relativa dentro de la tarea
total. Dado que la administracin es dinmica, debe reconocerse que en casi todos los casos,
las tareas que ms adelante enumeramos, se desempean en forma simultnea y que
constituyen un ciclo continuo y variable de actividad.
Relacin con proceso y teora
Esta lista de tareas difiere de los esfuerzos para expresar o teorizar el proceso administrativo.
No es esfuerzo alguno acomodar las tareas en una relacin secuencial o reflejar los pasos en
la adopcin de decisiones. La comprensin de estas tareas interrelacionadas de administracin,
ayudar en el estudio de proceso y teora.
Ms an, nuestra lista no presume de contestar el dnde, cmo y quin en el desempeo de
estas tareas; simplemente especifica qu tareas deben realizarse por la administracin si
una organizacin o empresa ha de funcionar de manera eficaz.
Origen de la lista
Esta lista fue elaborada inicialmente por mi personal en la Oficina de Presupuestos, Oficina
Ejecutiva de Presidente de los Estados Unidos, para su empleo en la direccin de un
adiestramiento del personal administrativo departamental, a nivel avanzado. Se modific y
ampli posteriormente, como resultado de numerosas discusiones.
Ms tarde, utilic la lista en el Organismo de Administracin de Cooperacin Econmica y
Seguridad Mutua. Ha sido analizada y estudiada en numerosos seminarios de decanos,
institutos y cursos en la Escuela para Graduados en Asuntos Pblicos e Internacionales.
Siempre est sujeta a cambio a medida que surjen nuevas perspectivas. Solicitamos las
sugerencias de usted para su mejoramiento.
Donald C. Stone
Esquema de las tareas
Para administrar, el administrador, gerente, director o ejecutivo, tiene que realizar las siguientes
tareas, o hacer que se lleven a cabo, con la eficaz participacin y consejo de personas que
tengan ingerencia legtima o que estn en condiciones de aportar una contribucin tcnica.
125
MDULO
1. Definir los objetivos de la empresa (planeacin de polticas):

a) Determinar los objetivos generales, en trminos de resultados deseados.
b) Establecer prioridades para esos objetivos.
c) Decidir el mtodo general para alcanzarlos; por ejemplo, compulsin a travs de la
comunicacin, participacin, supervisin, educacin o prosecucin.
d) Fijar amplios mrgenes de tiempo, costo y calidad para los objetivos.
2. Disear programas para alcanzar los objetivos determinados (planeacin de programas y
presupuestos):
a) Determinar las actividades necesarias para alcanzar las metas.
b) Establecer prioridades para esas actividades.
c) Traducir esas actividades a problemas especficos, mediante:
1. Previsin del volumen de trabajo por actividad y ubicacin, grupo de clientela, unidad
de organizacin, etctera.
2. Determinacin de los recursos disponibles, por ejemplo: tiempo, fondos,
especialidades, etctera.
3. Identificacin, a travs de anlisis e investigacin, de los factores o situaciones
especiales que condicionarn el programa.
4. Preparacin de un plan detallado de trabajo para el programa.
5. Establecimiento de horarios (fechas parciales y terminales de cumplimiento) tanto
para el programa como un todo y como para sus diversos elementos.
d) Determinar los costos de los programas.
3. Planear y establecer la estructura orgnica para llevar a cabo los programas.
a) Examinar y comparar todos los procesos bsicos de trabajo, implicados en la realizacin
de las actividades programticas del organismo.
b) Desarrollar una estructura para la organizacin lineal, a efecto de integrar estos procesos
y actividades.
c) Determinar las instalaciones para el personal necesarias para el servicio de cada escaln
y preparar un plan de actividades del personal directivo.
4. Planear e instaurar procedimientos y sistemas: Establecer rutinas detalladas, as como
sistemas y procedimientos para disponer de un personal y actividades de servicio esenciales
o funcionales que presten la atencin debida a:
a) Distribucin y secuencia del trabajo.
b) Programacin y control del trabajo.
c) Mtodos de trabajo.
d) Utilizacin de conocimientos.
e) Formas, espacio, equipo, etctera.
5. Procuracin de fondos y administracin de las finanzas:
a) Convertir los programas de trabajo, proyectos y actividades, en necesidades presupuestales.
b) Desarrollar los clculos de personal, equipo, enseres y servicios en fondos por periodos
126
de tiempo, para realizar los programas.

c) Calcular ingresos y asignaciones necesarios.
d) Disponer las asignaciones.
6. Proporcionar el personal necesario
a) Definir los puestos individuales y el nmero de personas que se necesita.
b) Determinar y programar las prioridades de personal.
c) Reclutar y colocar individuos.
d) Adiestrar al personal.
7. Proporcionar la informacin necesaria para la administracin.
a) Determinar qu clase de informacin necesitar cada uno de los niveles administrativos:
1. Para evaluar el rendimiento.
2. Para comparar el adelanto real con el programa.
3. Para ver la situacin de los fondos (por ejemplo: llevar cuentas), del personal,
de las instalaciones, equipo y material.
b) Establecer un sistema de medicin del trabajo, que proporcione los datos deseados.
c) Preparar, cuando se pueda, normas de costos, calidad y produccin, para las actividades
de trabajo individuales.
d) Instaurar un sistema de registros de control e informes para recopilar y resumir esta
informacin, para su empleo por la direccin.
e) Elaborar un sistema de auditora administrativa, como dispositivo de control continuo.
f) Determinar qu informacin se necesita respecto al efecto del programa y disponer su
recopilacin.
g) Cuidar que se recopile toda la informacin necesaria para hacer los planes.
8. Analizar la informacin para la administracin:
a) Operaciones del programa:
1. Analizar la informacin sobre el rendimiento proporcionada por informes y estudios, para
determinar:
a) Cualquier desviacin de las normas.
b) El adelanto en cuanto al cumplimiento de los planes del programa.
c) La realizacin de los programas para dotacin de personal, egresos y procuracin de
fondos.
2. Autorizar investigaciones y estudios especiales para determinar la causa o causas de un
rendimiento deficiente y la accin correctora necesaria.
b) Objetivos del programa:
1. Revisar la informacin sobre el efecto o resultado del programa.
2. Analizar la informacin externa.
3. Evaluar lo adecuado de los objetivos y medios de la luz de esa informacin.
9. Ajustar y mejorar las operaciones y objetivos del programa:
a) Revisar y mejorar la organizacin, los procedimientos y los sistemas.
b) Proporcionar instalaciones ms adecuadas para el personal.
c) Mejorar la calidad del personal y la supervisin.
d) Alterar los objetivos y actividades del programa para que satisfagan las condiciones externas.
127
MDULO
10. Estimular la organizacin:

a) Medir la reaccin del personal de organizacin a las polticas y objetivos.
b) Analizar las fuerzas y condiciones externas que afecten las actitudes.
c) Adoctrinar en polticas de organizacin.
d) Interpretar y comunicar con prontitud cualquier cambio en los objetivos.
e) Fijar incentivos sociales, econmicos y de otra clase.
f) Perfeccionar y ascender al personal de acuerdo con un plan sistemtico.
g) Promover una corriente en dos sentidos, de experiencias y opiniones, estimulando la
comunicacin y el intercambio de informes.
h) Crear una participacin responsable e iniciativa en los trabajadores.
i) Utilizar los datos de rendimiento, para informar a los trabajadores de los adelantos.
11. Proporcionar instalaciones y enseres:
a) Planear el establecimiento, mantenimiento y utilizacin de las instalaciones.
b) Adquirir y conservar los muebles y enseres.
12. Mantener relaciones externas con:
a) La legislatura.
b) Superiores administrativos.
c) Organismos relacionados.
d) Clientela de los organismos.
e) Pblico en general.
13. Previas consultas con el personal y los estudios respectivos, girar rdenes para que se
ejecuten las decisiones polticas, e instaurar un sistema para el control y distribucin de las
disposiciones.
DETERMINACIN DE FUNCIONES Y PROGRAMAS
FINALIDAD. Este captulo trata de la formulacin de un programa total de un centro. Se
subraya la necesidad de determinar los programas de enseanza sobre la base de una
planeacin eficaz de los recursos humanos y se explica la forma de establecer prioridades,
as como los factores a considerar cuando se trate de decidir qu funciones se incluirn en
los programas anuales y a largo plazo.
1. Factores determinantes
En un centro ya existente, las funciones actuales y el alcance del trabajo son los que
determinan principalmente lo que puede emprender en un futuro inmediato. Pero en el caso
de un centro nuevo o reorganizado, el campo dnde elegir es muy amplio.
a) Mandatc. La carta constitutiva, estatuto o cualquier otra prescripcin formal de los objetivos,
funciones y organizacin de un centro, suele estipular de manera general cul ser la labor
del centro. Si las clusulas son demasiado limitadoras o anticuadas, puede ser aconsejable
su revisin.
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b) Dependencia Estructural. La situacin orgnica del centro tiene un efecto decisivo en el

programa, como por ejemplo su ubicacin en un ministerio ms bien que en la oficina del
ejecutivo principal, o su incorporacin a una universidad, ms bien que constituir una unidad
autnoma.
c) Tradiciones Paralizantes. Las tradiciones docentes paralizadoras y un sistema
administrativo inflexible, a menudo importado del extranjero, pueden obstaculizar la contribucin
potencial del centro y la eficacia del programa. La relativa novedad y estabilidad del servicio
pblico, es un factor de importancia. Es necesario realizar un esfuerzo pertinaz e inteligente
para superar todos estos obstculos.
d) Capacidad del Personal Directivo. La iniciativa, inteligencia, capacidad profesional y
aceptacin en los crculos del gobierno del personal directivo de los centros, son de gran
importancia para determinar la influencia de los mismos y su capacidad en cuanto a emprender
nuevos proyectos y actividades.
e) Ubicacin del Centro. Los centros que dependen del gobierno en forma directa, no suelen
estar autorizados para otorgar ttulos. Para ello necesitan constituirse como institucin
caracterstica que les permita hacerlo o afiliarse a una universidad. Si ninguna facultad
universitaria est capacitada para conferir el ttulo de licenciado o maestro en administracin
pblica, o en campos profesionales equivalentes, debe autorizarse a un centro independiente
de una universidad establecida, a desarrollar programas con concesin de ttulos. Pero a
menudo los recursos son insuficientes para fundar un centro educativo de prestigio. Por esto,
la cuestin de cmo organizar un programa de estudios de carcter profesional a la licenciatura
o a la maestra es fundamental. A menos de que las prcticas de adopcin de decisiones y
administrativas tradicionales de las universidades, se modifiquen para alojar un centro, la
inclusin de ste como parte integrante de una universidad, puede resultar desastrosa para
un programa. Por otra parte, tal vez no fuese factible, dentro del marco tradicional, revestir a
un centro de autoridad para otorgar ttulos. Tiene tanta importancia un centro de esa calidad
para el desarrollo de un pas, que encontrar solucin al problema es asunto de importancia
nacional.
f) Alcance Insuficiente. Si por alguna causa el centro realiza slo una parte de las funciones
que le son propias, su alcance es demasiado estrecho. Por ejemplo, si una escuela de
administracin pblica en una universidad slo proporciona estudios encaminados a la
obtencin de un ttulo, su programa se beneficiara, y el gobierno tambin, si se adopta el
sistema de adiestramiento a corto plazo para funcionarios de gobierno, especialmente si no
existe otro centro que satisfaga esta necesidad. De igual forma, las escuelas nacionales de
administracin, organizadas segn el prototipo francs, deben considerar la conveniencia de
proporcionar adiestramiento a funcionarios de media carrera, adems de sus enseanzas
usuales en las frases de reclutamiento y preingreso.
2. Planes anuales y a largo plazo
Existe una necesidad manifiesta de una planificacin estricta a largo plazo, de los objetivos y
programas de los centros, con frecuente revalorizacin y ajuste en programas y proyectos,
para satisfacer las necesidades y deseos cambiantes del gobierno.
a) Planes Formales. Es de recomendarse que los centros elaboren programas formales y
planes financieros de cinco o seis aos de duracin, junto con un programa de labores y
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MDULO
presupuesto anuales. El plan a largo plazo debe revisarse anualmente cuando se extiende
para abarcar un nuevo ao decisivo. La falta de esta clase de planificacin hace que el centro
carezca de una gua de trabajo indispensable y de los instrumentos esenciales para asegurar
la obtencin de fondos y otros apoyos. Desde luego, la planificacin debe conformarse a los
planes y programas de desarrollo del pas.
b) Contenido del Plan. Un plan de cinco aos debe estipular las metas y objetivos del
centro. Estas metas y objetivos deben estar vinculadas a las necesidades del pas de personal
administrativo y profesional que encajen en el marco de enseanza del centro y con sus
exigencias de investigacin, asesora y publicacin. Adems se especificarn para cada
funcin o parte del programa los objetivos de actividad presente y propuestos, polticas,
necesidades de recursos y realizaciones previstas. Muestra la relacin de los programas,
actividades y proyectos del centro, con los planes de desarrollo del pas y con las necesidades
nacionales, regionales y locales de servicio pblico. Figurarn tambin las exigencias de
organizacin, administracin y funcionamiento. Deben especificarse las necesidades fsicas
adicionales de instalacin y equipo. Tal como se apunta en el captulo 11, las proyecciones
de presupuesto y las fuentes propuestas de respaldo econmico, constituyen un aspecto
importante de cualquier programa anual o a largo plazo.
La combinacin de programas y actividades a emprender e incorporada a sus planes, se
decidir despus de acuciosos estudios y valoracin, considerando la importancia de cada
una de las funciones enumeradas en este manual. Las decisiones se sometern a la siguiente
comprobacin: Cul es la contribucin en potencia de cada actividad de servicio, investigacin,
enseanza, etctera, a la calidad del servicio pblico y al progreso del pas? Cul es la
prioridad dentro del programa en cuanto a los recursos de que se dispone? Qu otras
instituciones docentes pueden o podran llevar a cabo la misma tarea con igual eficacia?
3. Necesidades de personal
Es fundamental para la elaboracin de un programa de instruccin y adiestramiento, conocer
a fondo las necesidades gubernamentales de personal, nacionales, regionales o locales,
tanto administrativas como profesionales, que se ajusten a las posibilidades del centro. En
este estudio se incluirn cooperativas, empresas pblicas y otros ramos de servicio, as
como las necesidades complementarias del sector privado, que tambin necesita de personas
con la misma preparacin. La planeacin efectiva de los recursos humanos de la nacin es
esencial para poder planear con eficacia los programas del centro. A menudo se ha fracasado
por falta de informacin suficiente sobre las necesidades de personal y planes de las
dependencias oficiales.
a) Planificacin de los Recursos Humanos. Son muchos los pases que han incluido el
estudio de sus recursos humanos en la planificacin del desarrollo nacional. No obstante, la
mayora de estos estudios han arrojado relativamente poca luz sobre las necesidades del
gobierno en cuanto a personal administrativo; ms bien se han concentrado sobre categoras
tcnicas y profesionales como maestros, ingenieros, contadores, enfermeras, etctera.
b) Planificacin de las Necesidades de Personal. La informacin respecto a recursos
humanos debe complementarse con el anlisis y estudio de las necesidades ms especficas
de personal requerido por el gobierno y las empresas pblicas, con atencin especial a las
130
de carcter administrativo, manejo de programas, funcionamiento y dems necesidades de

personal directivo profesional. Elementos esenciales de dicho anlisis son la disponibilidad
actual de personas calificadas para cada categora en relacin con la necesidad calculada, el
ndice de creacin de individuos recin entrenados que buscan empleo, y la contribucin de la
totalidad de los programas de adiestramiento del personal en servicio.
c) Responsabilidad de la Planificacin del Personal. Los estudios de las necesidades
especficas de personal pueden ser la responsabilidad asignada a un servicio pblico o a una
comisin del mismo, a un departamento oficial o puede ser una funcin pblica, o de un
organismo nacional de planificacin, especialmente si ste tiene la responsabilidad de la
planificacin administrativa relativa a los planes y programas de instrumentacin. Sin embargo,
hay quien cree que una evaluacin superficial es suficiente y que los estudios minuciosos son
una prdida de tiempo y esfuerzo.
d) Papel de los centros en la planificacin de los Recursos Humanos. Todo centro
importante deber brindar su colaboracin en la valoracin de las necesidades de personal
administrativo y profesional, porque mediante esa participacin puede asesorar respecto al
empleo del adiestramiento para perfeccionar a los funcionarios actuales en un programa previo
al servicio para que satisfagan las necesidades futuras. El centro se encuentra en una buena
posicin para ayudar a determinar la clase y nmero de individuos que se necesitarn en el
futuro para el servicio pblico.
4. Campos o categoras de adiestramiento
Contando con la informacin necesaria, el centro, en consulta con las oficinas gubernamentales
de planificacin y personal, puede identificar los campos principales y las clases de personal
y su prioridad para ser cubiertos por los programas de adiestramiento en preservicio y en
servicio. Esto no quiere decir que deban posponerse los programas con y sin otorgamiento de
ttulo, cuando no se cuenta con un estudio de las necesidades de personal a largo plazo.
Incluso un breve examen de las deficiencias de personal, pone de relieve, habitualmente, ms
necesidades de enseanza de las que un centro puede atender. Lo que importa es que la
planificacin a largo plazo del programa del centro y la planificacin de las necesidades
administrativas gubernamentales, son medidas de interaccin eficaz para la utilizacin de los
recursos nacionales.
La siguiente lista, preparada de acuerdo con un estudio de los programas que ofrecen
actualmente los centros, muestra la gama o clasificaciones entre los cuales se pueden escoger
los ms apropiados para un centro determinado, porque conviene hacer notar que un solo
centro no puede encargarse de todo:
a) Administracin General. Se concentra en la preparacin de administradores en general
para los organismos del gobiernos central y para las responsabilidades administrativas
generales de las diversas ramas del gobierno y la empresa.
b) Planificacin y Programacin del Desarrollo. Prepara para puestos a niveles nacional y
regional, tanto centrales como en departamentos, requiriendo una amplia preparacin en
desarrollo social y econmico, y en los procedimientos para formular, instrumentar y coordinar
planes, programas y proyectos de desarrollo.
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MDULO
c) Planificacin, Desarrollo y Administracin Municipales. Enfoca las responsabilidades

administrativas generales en los gobiernos locales, especialmente municipios, y en
organismos de carcter regional y nacional, relacionados con problemas y funciones urbanos.
d) Desarrollo de la Comunidad Rural. Cubre la administracin del desarrollo comunal en
las reas rurales y pequeas entidades, incluyendo el gobierno local y rural, y para los
organismos regionales y nacionales conectados con el desarrollo del medio campesino.
e) Administracin de Cooperativas. Caracterizado por el adiestramiento de personal
directivo para fomentar y supervisar programas cooperativos, inclusive la preparacin de
gerentes de las mismas.
f) Administracin Internacional. Proporciona a los ministerios del exterior, servicios
exteriores, ministerios conectados con problemas internacionales y organismos de carcter
internacional, ncleos de personal preparado en administracin, sistemas de formulacin y
manejo de poltica y programas exteriores, as como en el papel y procedimientos de las
organizaciones internacionales.
g) Administracin de Empresas. Satisface las necesidades administrativas de las empresas
privadas y algunos tipos de recursos de empresas pblicas. En los pases pequeos, sobre
todo, son muchas las ventajas que se obtienen incluyendo la preparacin en administracin
pblica y privada dentro del mismo centro.
h) Servicios Especiales y Auxiliares. Como:
- planificacin, programacin y presupuestos
- finanzas y contabilidad
- impuestos y rentas
- administracin de personal
- procuracin y abastecimiento
- mejoramiento administrativo o servicio de sistemas y organizacin.
i) Sectores. Administradores de funcin, personal ejecutivo, conductores de programa y
especialistas administrativos en:
- obras pblicas
- sanidad pblica y hospitales
- bienestar pblico
- enseanza, incluyendo universidades
- agricultura
- transportes
- correos y comunicaciones
- industria y comercio
- polica
j) Prioridades. La tesis de este libro es que los aspectos administrativos de los servicios y
funciones del gobierno deben cubrirse con programas apropiados para la obtencin del ttulo,
sin ttulo y de investigacin, y a menos que haya otra escuela o instituto que est dando
preferencia a un determinado rengln, como, por ejemplo, desarrollo de la comunidad, obras
pblicas o administracin de empresas, un centro amplio de administracin o de asuntos
132
pblicos est obligada a considerar la convivencia de darle prioridad. Es evidente que un solo
centro no puede abarcar todos esos renglones. Por tanto, es esencial celebrar amplias consultas
con el gobierno y con las partes afectadas, para determinar lo que debe emprenderse primero
y cundo habr que iniciar los programas de menor preferencia. La administracin pblica
viene a ser como la movilizacin y aplicacin de todo conocimiento pertinente, especializaciones
profesionales y tcnicas, amn de otros recursos, para lograr los objetivos del gobierno. Trtese,
pues, de un campo sumamente amplio y de gran capacidad de integracin.
5. Otros factores de seleccin
Adems de las prioridades correspondientes a los diversos renglones, hay que considerar
otros elementos para la integracin de un programa, tales como preingreso frente a posingreso,
ttulo frente a no titulado, o programas de tiempo completo comparados con los del tiempo
parcial.
a) Adiestramiento de preingreso comparado con adiestramiento de posingreso. Sin un
determinado rengln puede ser cubierto mejor, en un momento dado, con adiestramiento de
preingreso o de posingreso, depende de las circunstancias. Por principios de cuentas, ambos
tipos de programas son esenciales. El adiestramiento de preingreso, sin ttulo, constituye una
forma rpida de resolver una fuerte escasez de personal administrativo disponible para el
gobierno, proporcionando individuos que posean un mnimo de conocimientos. Logrando esto,
los programas con ttulo, complementados por un continuo perfeccionamiento del personal,
son los medios normales para suministrar el personal directivo profesional y administrativo
futuro.
1. Ventajas del adiestramiento de preingreso. Esta clase de preparacin puede emplearse
juntamente con el proceso de seleccin, para satisfacer necesidades futuras de personal. Por
ejemplo, el sistema francs de lecole nationale dadministration, hace del reclutamiento para
el servicio pblico un elemento bsico de prestigio. El adiestramiento de preingreso suele
extenderse, normalmente, durante un lapso considerable, sin entorpecer la marcha de las
funciones del gobierno. Pueden introducirse nuevos materiales de estudio, desarrollarse nuevas
especialidades, y realizarse anlisis objetivos de las prcticas gubernamentales. Todo pas
necesita de una constante afluencia a su cuerpo administrativo, de jvenes talentosos que
reciben la mejor instruccin profesional, es decir, mediante adiestramiento de preingreso.
2. El elemento crtico en el adiestramiento de preingreso. Un requisito crtico para que
una persona obtenga un empleo en el gobierno al terminar su programa de adiestramiento de
preingreso, con otorgamiento de ttulo, es que tenga muchas probabilidades de lograrlo. A
menos de que exista una oportunidad razonable de que el gobierno emplee a quienes hayan
demostrado su aptitud para esos nombramientos, el estmulo para aprender ser limitado y se
desacreditar el programa. Las condiciones de admisin y los objetivos del adiestramiento de
preingreso deben, por tanto, estar relacionados. En otras palabras, dicha preparacin necesita
coordinarse con la seleccin para el servicio gubernamental. La deficiencia de los gobiernos
dando preferencia a las personas calificadas con una preparacin profesional en administracin
pblica y a preferir un trabajo a nivel de maestra sobre otro a nivel de licenciatura, es un freno
importante para el desarrollo de las aptitudes administrativas y directivas.
3. Importancia del adiestramiento de posingreso. La utilidad de una preparacin de los
empleados en funciones para aumentar sus conocimientos, desenvolver sus capacidades,
ampliar sus horizontes, cambiar sus actitudes y estimular los valores profesionales, es
133
MDULO
ampliamente reconocida. Todo empleado del gobierno que tiene aptitudes administrativas
latentes, necesita tener un libre acceso a oportunidades de adiestramiento o desarrollo
ejecutivo. Estas oportunidades pueden abarcar desde una orientacin para el trabajo
suministrada por un supervisor competente, hasta la participacin en estudios formales.
Cuanto ms elevado sea el nivel de responsabilidad oficial de una persona, mayor es la
importancia de su participacin peridica en el adiestramiento pertinente. Por consiguiente,
las oportunidades de adiestramiento de posingreso en los principales renglones, deber estar
al alcance de los empleado para desarrollar sus aptitudes de modo que les permita asumir
mayores responsabilidades y mejorar el servicio del gobierno. Como siempre hay limitaciones
en cuanto al tiempo que pueden disponer los empleados, as como respecto a su capacidad
de comprensin y asimilacin y en los materiales didcticos adecuados, tanto el carcter
como el alcance del adiestramiento, debern ajustarse a las circunstancias y necesidades
de cada rengln.
4. Adiestramiento vestibular. Los empleados de nuevo ingreso necesitan orientacin y
preparacin inicial, antes de pasar al servicio de tiempo completo o en sus primeras semanas
de trabajo. Esta clase de preparacin tiene un valor especial ya que proporciona un panorama
general de la organizacin, funcionamiento, prcticas y exigencias del gobierno, con las cuales
todo funcionario debe estar familiarizado, as como una identificacin con el cargo que va a
desempear. La preparacin puede ser sobre la totalidad de la administracin, o individualizada
por ministerio, departamento o empresa; pero, tal vez lo mejor ser darle ambos enfoques.
Tanto los empleados del gobierno regional, como los del local, necesitan de esta clase de
adiestramiento.
5. Quin dirigir el adiestramiento. La preparacin de preservicio o en servicio que se
concentre en sistemas, procedimientos, funciones y especialidades orientadas hacia la tarea,
ser dirigida mejor por el departamento en que estn empleados los alumnos. Una preparacin
que abarque a toda la maquinaria administrativa gubernamental constituye una actividad
apropiada para ser dirigida por un instituto de adiestramiento de personal o de servicio pblico
controlado por el departamento central de personal, del gobierno. Los programas que se
enderecen a adiestrar para altos niveles o nombramientos difciles que involucren interrelacin
de consideraciones polticas, sustantivas, administrativas y ambientales, debern ser dirigidos
por una escuela, instituto, academia profesionales, colegio de personal o un centro semejante
bien preparado. Si el centro est afiliado a una universidad o facultado para otorgar ttulos,
podra ser un rgano apropiado para cursos de preingreso o posingreso de naturaleza
profesional.
6. Complemento del adiestramiento departamental. Los programas de adiestramiento
de un centro son, esencialmente, complementarios de la instruccin a los empleados que
debern suministrar los supervisores, y de los programas de adiestramiento organizados,
instituidos por los departamentos administrativos. El centro no slo proporciona un tipo ms
amplio e intenso de desarrollo, sino que tambin desempea un papel de gran importancia
en ayudar al desarrollo de compendios, sistemas de enseanza y preparacin de material
didctico.
b) El adiestramiento con ttulo comparado con el adiestramiento sin ttulo. A continuacin
enumeramos algunas de las posibilidades y limitaciones de los programas de licenciatura,
maestra y sin otorgamiento de ttulo:
134
1. Universidades. En la mayora de los pases se necesitan uno o ms centros vinculados a

una universidad o que estn facultados para otorgar ttulos, a fin de que proporcionen enseanza
profesional en administracin pblica y materias afines. Los pases con una poblacin de
cinco a diez millones de personas, necesitan cuando menos un centro que ofrezca un amplio
programa con otorgamiento de licenciaturas, contando con tres o cuatro especialidades, tales
como administracin nacional, gobierno local, asuntos internacionales y administracin de
empresas. En los pases mayores y ms prosperos, uno o ms centros pueden abarcar
departamentos o campos adicionales de los enumerados en la seccin 4 anterior, adems de
ofrecer estudios para maestras.
2. Programas de estudios para maestras. Tres son las condiciones aconsejables para que
un centro emprenda la enseanza de posgraduados en el rengln pblico y afines:
- Debe haber un nmero suficiente de candidatos con ttulo de licenciado, entre los cuales
escoger a los que harn los estudios para la maestra.
- El gobierno debe dar cierta preferencia en los empleos y oportunidades especiales a quienes
terminen con xito sus estudios para la maestra u otros de posgraduados.
- El centro deber contar con un cuerpo de profesores con la suficiente proporcin de personas
que ostenten los grados doctorales y de maestra adecuados para suministrar la necesaria
gama y calidad de conocimientos. Siendo escasas las personas con doctorados en los
aspectos cubiertos por los centros, lo primero que hay que tomar en cuenta al escoger los
candidatos a maestros, son los conocimientos y la capacidad, ms bien que los logros
acadmicos.
No son muchos los pases que actualmente pueden cumplir con todos estos requisitos.
Mientras sta sea la situacin, los programas acadmicos de un centro pueden mantenerse,
de preferencia, a nivel de licenciatura o hasta slo de diploma, descansando en los estudios
a nivel de graduado proporcionados por otros pases que cuenten con centros capacitados
para ello.
3. Objetivo a largo plazo. El objetivo final de la preparacin de la mxima capacidad
administrativa, es un sistema de amplia instruccin en artes, humanidades, ciencias sociales
y naturales a nivel de licenciatura, seguido por la inscripcin de los graduados en estas materias,
en un programa de administracin profesional a nivel de posgraduados, sobre la base de
preingreso o de posingreso. Sera aconsejable tambin que a los programas para posgraduados
tuvieran acceso los graduados en leyes, agricultura, ingeniera, medicina y otros campos
especializados, de modo que se pudieran reclutar administradores con preparacin diversa.
La inscripcin de graduados en muchas disciplinas y profesionales acadmicas servir para
enriquecer los programas de posgraduados, especialmente si los alumnos cuentan con la
necesaria experiencia en administracin o se encuentran empleados ya por el gobierno.
4. Programas sin otorgamiento de ttulo. Esta clase de estudios duran desde un periodo
breve hasta un ao o dos, sin importar los buenos que sean los programas de enseanza a
niveles de licenciatura y maestra que ofrezcan las instituciones educativas del pas.
- Los estudios sin otorgamiento de ttulo pueden adaptarse a las necesidades muy
especializadas del gobierno.
- Suelen requerir que los participantes se ausenten de sus labores por periodos de tiempo
relativamente breves, o sin ausentarse de las mismas, lo que simplifica el problema del
reclutamiento.
135
MDULO
- Aun cuando slo pueden cubrirse unos cuantos temas debido a la limitacin del tiempo, el
efecto de un programa de estudios de corta duracin puede ser muy grande, si se emplean
sistemas de enseanza y material didctico ingenioso, por instructores capaces de emplear
un enfoque dilucidador de problemas de polticas, programas y situaciones prcticas.
- Los cursos breves pueden utilizarse para el adiestramiento de preingreso y posingreso, al
proporcionar una buena base en administracin pblica o en una de sus reas especializadas
como son las artes y las ciencias, leyes, ingeniera, agricultura, etctera.
- Los estudios pueden realizarse en ciudades y capitales regionales, as como en el local
mismo del centro.
5. Cursos por correspondencia. Algunos centros han encontrado que la enseanza por
correspondencia satisface una necesidad importante. Se puede complementar con asignacin
de tareas, conferencias y debates especiales, con un examen final. En esta clase de estudios
se acostumbra conceder un certificado.
c) Alumnos de tiempo parcial y de tiempo completo. Los estudios de tiempo completo,
tanto en los programas con ttulo como en los de corta duracin, proporcionan, normalmente,
el mejor mtodo de enseanza, pero tambin puede ser aconsejable que existan posibilidades
de estudiar en tiempo parcial, sobre todo en el adiestramiento de posingreso.
1. Ventajas de los estudios de tiempo completo. El estudiante de tiempo completo puede
prestar atencin constante a sus estudios. Puede consagrar un periodo de tiempo
suficientemente largo a este esfuerzo que le pondr en condiciones de lograr un dominio
adecuado, tanto de conocimientos como de especializacin en administracin. Adems, hay
mayor oportunidad de interaccin entre maestros y alumnos, un mejor aprovechamiento de
los servicios bibliotecarios y de otros recursos necesarios, aparte de que se cuenta con ms
tiempo para dedicarlo al estudio y cumplimentar las tareas encomendadas.
2. Ventajas de los estudios de tiempo parcial. Hay pases en los que los empleados o
funcionarios del gobierno no podran continuar preparndose si no contasen con la oportunidad
de los estudios de tiempo parcial. Como esta clase de alumnos pueden estudiar una o dos
materias solas a la vez, siguen cumpliendo los deberes de su empleo sin tener que desarrollar
un esfuerzo desproporcionado. Ms an, los estudios pueden planearse de modo que
relacionen los conocimientos que se adquieren y los procesos analticos con los problemas
propios del empleo que desempee el alumno.
3. Elaboracin de los programas. Los programas acadmicos y los sin ttulo deben
organizarse para satisfacer las necesidades de los alumnos de tiempo parcial o completo,
en la forma que se cumplan con los propsitos del gobierno y con las finalidades de una
enseanza eficaz.
6. Adopcin del programa de enseanza
a) Eleccin de lo que se va a ensear. Adems de los aspectos de preferencia de materias,
carcter de las actividades y clientela a servir, debern considerarse otros factores ms en
relacin con las decisiones sobre los estudios a incluir en los planes anuales y a largo plazo
del centro.
136
b) Respaldo del gobierno. Las necesidades y deseos de los funcionarios del gobierno y su
buena disposicin para dar pleno respaldo a programas especficos, son aspectos de
importancia decisiva, pero no siempre se combinan fcilmente a satisfaccin debido a la falta
de recursos humanos y de un plan de adiestramiento, la ignorancia de los funcionarios respecto
a lo que los estudios pueden proporcionar, el cambio de funcionarios que es causa de que las
disposiciones aprobadas por unos sean abrogadas por otros, y la resistencia de los
departamentos a prescindir de los empleados. Es indispensable celebrar frecuentes plticas
con los representantes del gobierno, desde jefes de Estado hasta jefes de seccin para que
haya un buen entendimiento y asegurar el respaldo para los programas a corto y largo plazo.
Los centros deben cerciorarse de que participen en sus cursos personas bien calificadas y
que se tomen en cuenta a los graduados en posicin de preservicio, para que ocupen vacantes
disponibles en la administracin.
c) Capacidad. Antes de que un centro acepte el compromiso de un programa, debe asegurarse
de:
- Su capacidad para adoptar, organizar y administrar los programas, incluyendo el tiempo de
preparacin necesario para su planificacin y desarrollo.
- Disponibilidad de maestros bien calificados o los de recursos necesarios para adiestrar a
los maestros que den cumplimiento a los programas.
- Disponibilidad de material didctico apropiado, o del tiempo y los recursos necesarios para
prepararlo.
- Conveniencia de los locales y equipo a utilizar.
- Que sean suficientes los fondos asignados al centro.
d) Desarrollo Programado. En trminos generales es aconsejable empezar con programas
de enseanza que puedan llevarse a cabo con el menor esfuerzo posible, porque si el esfuerzo
inicial tiene xito, ser ms fcil extenderse a programas ms difciles. Un proyecto inicial que
podra ser conveniente, consistira en estudios de tiempo completo con duracin de una o dos
semanas, o un programa de tiempo parcial durante un periodo ms largo. La empresa ms
difcil es un curso de estudios con otorgamiento de ttulo acadmico.
e) Mayor Informacin. En los captulos 3,4 y 5 se exponen los trabajos especficos necesarios
para planear un curso de estudios con ttulo, los mtodos de enseanza, la administracin de
los programas con otorgamiento de ttulo y la direccin del adiestramiento no titulado.
7. Planificacin de un programa de investigacin
La varias clases de planes de investigacin a emprenderse por el centro, abarcan una porcin
importante de los programas anuales y a largo plazo. En algunos centros la investigacin es
la funcin principal; en otros, es solamente complementaria del aspecto docente. La
investigacin puede ser de muchas clases, abarcando desde los esfuerzo de un maestro
para mantenerse al da en los conocimientos de su especialidad, hasta la que realiza un
equipo de expertos en la redaccin de un proyecto de libro de texto o de estudio de un
determinado problema administrativo.
a) Valoracin de las necesidades. Como en el caso de la planificacin de los recursos
humanos, se necesita hacer una valoracin completa y una revaloracin peridica de las
necesidades de investigacin. Esta estimacin requiere de un examen del carcter de la
investigacin y de la clase de planes apropiados para el centro, as como del nivel factible de
esfuerzo.
137
MDULO
b) Clases de Investigacin. El plan de investigacin debe incluir las siguientes categoras,

siempre que convengan a sus finalidades y puedan realizarse con los recursos con que se
cuenta:
1. Los maestros deben desarrollar, cuando menos, un mnimo de actividad que les capacite
para emprender las investigaciones necesarias para mantenerse al da en sus especialidades,
mejorar su capacidad de enseanza y adquirir nuevo material didctico.
2. Las actividades de investigacin y desarrollo esenciales para planear los programas de
los cursos de estudios con ttulo y sin l, incluyendo la preparacin de compendios, bibliografas
y otros instrumentos pedaggicos.
3. Propuestas para elaboracin de textos, folletos y material impreso o copiado para la
enseanza.
4. Preparacin de documentos informativos, directorios, anuarios y material similar para uso
de las oficinas de gobierno, empresas pblicas, entidades de negocios, organizaciones de
enseanza y de otra ndole, y pblico en general.
5. Estudios de carcter no consultivo de los problemas, polticas, estructuras, procesos,
administracin y funciones de los gobiernos nacional, regional y local, as como de
administracin, que impliquen esfuerzos encaminados al desarrollo.
6. Estudios comparativos de ministerios o gobiernos locales, o anlisis del mismo tipo de las
prcticas en diversos pases para contribuir al conocimiento de la administracin pblica y
estimular las innovaciones administrativas.
7. Estudio de teoras de organizacin gubernamental, direccin y administracin ejecutivas,
estrategias de desarrollo social y econmico, formulacin e instrumentacin de planes y
programas de desarrollo, as como de problemas bsicos de administracin.
c) Nivel ptimo. No son muchos los centros que pueden abarcar todas las categoras
mencionadas. La mayora de los centros se encuentran tan escasos de fondos y de personal
que no se hallan en condiciones de cubrir con eficacia las categoras del 1 al 5. Los gobiernos
deben tener presente y reconocer que la investigacin en el campo de la administracin
pblica es necesaria, tanto para el mejoramiento de la aptitud administrativa como para la
modernizacin de la agricultura, el mejoramiento de la salud y el aumento de la produccin
industrial.
d) Ms Informacin. El captulo 6 tratar de cuestiones especficas que surgen en la
planificacin e instrumentacin de los programas de investigacin.
8. Planificacin de los servicios de asesora
Quiz la funcin ms difcil de incorporar a un programa de larga duracin, sea la ayuda al
gobierno en los aspectos de asesora y consultas, porque esta clase de servicios son difciles
de llevar a cabo. Es probable que tengan que dedicarles mucho tiempo los miembros ms
competentes del personal, y el estigma de un mal resultado puede daar el prestigio del
centro. Sin embargo, como se indica en el captulo 7, son muchas las ventajas que se
derivan para el gobierno y el centro de esa clase de servicios, si las condiciones son
favorables, porque como dice el director de un centro, si el consejo proporcionado es realmente
de resultado magnfico, sita al centro en el mapa como ninguna otra cosa lo hara.
a) En qu se distingue de la investigacin. La diferencia entre proyectos de investigacin
138
y de asesora no siempre es clara. Algunas actividades de investigacin se convierten en

asesora o consejo. La asesora implica, de ordinario, la realizacin de amplias investigaciones.
Tal vez la clave de la diferencia radica en el objetivo. Si el propsito del plan es proporcionar
soluciones y recomendaciones sobre problemas especficos a solicitud de funcionarios pblicos,
entonces se trata claramente de una consulta. Si de lo que se trata es de aportar conocimientos
para una utilizacin general o para fines educativos o de erudicin, entonces se debe hablar
de investigacin.
b) Aspectos de poltica. Al formular un programa de asesora anual o a largo plazo, hay que
considerar:
1. Si la ayuda que se va a proporcionar debe constituir una funcin importante organizada del
centro.
2. Hasta qu punto debe estimularse a los miembros del personal para que respondan a las
solicitudes de consejo presentadas por funcionarios pblicos y, por tanto, el tiempo y dedicacin
que habrn de consagrarse por trmino medio a esas solicitudes dentro de los programas de
trabajo establecidos.
3. La cantidad de trabajo de asesora institucional formalmente solicitada que puede preverse,
personal con que se cuenta para cumplimentarlo, y forma de financiarlo.
4. Disposiciones organizativas a tomar en cuenta para garantizar una labor eficaz.
c) Disponer de los recursos correspondientes a otras funciones. A menos que el servicio
de asesora forme parte de las funciones planeadas de un centro, no es aconsejable disponer
de los recursos que pertenecen a otras funciones u obligaciones. Es necesario que los
funcionarios del gobierno se percaten de que el centro no podr proporcionar dicho servicio a
menos que se le destine, aunque sea mnima una partida del presupuesto, con fondos
adicionales para proyectos importantes.
d) Ms informacin. En el captulo 7 se tratan los principales temas, problemas y disposiciones
administrativas implicados en la prctica de los servicios de asesoramiento.
9. Planificacin de un programa de publicaciones
La distribucin de sus publicaciones constituye una funcin de importancia en los centros. Al
igual de otras funciones, el carcter y cantidad de esas publicaciones y los fondos destinados
a ellas, deben ser programados y presupuestados anualmente, y planeados en el plan de
largo alcance del centro.
a) Clases de publicaciones. Las siguientes clases de publicaciones editadas normalmente
por los centros, proporcionan una gua al formular un programa editorial.
1. Programa mnimo. Todo centro que desarrolle actividades de enseanza y adiestramiento,
hallar indispensable emitir un noticiero peridico, material didctico y circulares conteniendo
informacin sobre temas de inters comn para los alumnos y los funcionarios del gobierno.
2. Boletines informativos. El programa del centro puede incluir la publicacin de un boletn
formal o una serie de memorandos como medio conveniente para diseminar informacin
respecto a organizacin, funciones y polticas del gobierno, e importantes adelantos en la
administracin pblica.
3. Anuarios y directorios. Relacionados con los boletines de informacin se encuentran los
anuarios que recopilan y publican datos descriptivos y estadsticos acerca de los servicios
139
MDULO
pblicos, el gobierno, cuestiones econmicas y sociales, y otros temas conexos. Tambin

puede incluirse en l un directorio de funcionarios pblicos, o publicarse por separado.
4. Revista profesional. Algunos centros publican una revista, a veces trimestral. Es tarea
difcil redactar una revista que tenga material profesional e intelectual satisfactorio, y no debe
emprenderse este trabajo sin formular previamente un plan cuidadoso y contar con los fondos
necesarios.
5. Publicacin de investigaciones. De ordinario, los resultados de la investigacin deben
publicarse con objeto de que puedan obtenerse los beneficios mximos de ellos. Por tanto,
todo programa organizado de investigacin debe estipular la publicacin de los resultados,
sea por medio de artculos, monografas, o por cualquier otro medio apropiado.
6. Publicaciones del servicio de asesora. Por lo general, los estudios e informes
resultantes de la ayuda de asesora producen informacin merecedora de su inclusin en el
programa de publicaciones del centro. Los informes formales preparados mediante esos
trabajos, a menudo son dados a la publicidad por el mismo gobierno o con su aprobacin.
7. Manuales. Los manuales sobre prcticas administrativas recomendadas pueden abarcar
una amplia gama de temas relativos a administracin y servicio pblico, por ejemplo:
programacin del trabajo, presupuestos, procedimientos de personal, supervisin, planeacin
y administracin de proyectos, compras y aprovisionamientos, desarrollo y organizacin de
programas, mejoramiento administrativo, procesado automtico de datos y reduccin de
costos.
b) Programa de publicaciones. Respecto a la naturaleza y profusin de las publicaciones
y su distribucin, comprendido todo ingreso probable por concepto de ventas, conviene tener
presente que la preparacin de publicaciones de mucha calidad y bien editadas es difcil, y
que los centros tienen la tendencia a exagerar este aspecto. Por tanto, es oportuno
recomendarles que principien por publicar el material menos formal y monografas ocasionales,
posponiendo esfuerzos de mayor envergadura hasta que sus posibilidades se lo permitan
realmente.
c) Informacin Adicional. En el captulo 8 se delinean las principales tareas y problemas
que implica un programa de publicaciones.
10. Planeacin del servicio de biblioteca e informacin
Una caracterstica importante de los centros, independientemente del grupo de funciones
que le son peculiares, es la de brindar un buen servicio de biblioteca especializado en las
materias propias del mismo.
a) Necesidades Principales. Al planear el programa de biblioteca, es esencial tomar en
cuenta lo siguiente:
1. Utilizacin por parte de los maestros. El uso potencial por los miembros del cuerpo
docente de la biblioteca para estructurar cursos y preparar tareas bibliogrficas para los
alumnos.
2. Utilizacin por parte de los estudiantes. El uso por parte de los alumnos en general, de
los libros, informes, documentos varios y material informativo. Habr que disponer reas de
estudio y para mesas de trabajo o cabinas apropiadas.
3. Necesidades para las investigaciones. La demanda de libros necesarios para los planes
140
de investigacin y de servicio de asesora, afecta a la planeacin del tamao y naturaleza de

la biblioteca.
4. Utilizacin por parte de funcionarios pblicos. Una biblioteca bien organizada que
contenga material til, informes oficiales y documentos nacionales y extranjeros, ser
ampliamente utilizada por funcionarios pblicos, eruditos, profesores, ejecutivos de empresas
visitantes forneos y otras personas.
5. Personal profesional. La clave para una biblioteca eficaz, es que est dirigida por un
bibliotecario de profesin, que sea capaz de manejar un sistema efectivo de adquisiciones,
catalogacin y servicios, as como de aumentar el fondo de libros adecuados para las
necesidades del centro.
6. Instalaciones. La edificacin de la biblioteca y la adquisicin del equipo necesario, sern
planeados de acuerdo con las funciones totales del centro.
b) Programa de la Biblioteca. Los programas anual y a largo plazo deben prever el costo y
contar con la debida asignacin presupuestaria para la compra de materiales, enseres y para
el personal necesario para atenderla.
c) Informacin Adicional. El captulo 9 trata de las tareas correspondientes a la planeacin
de los servicios de biblioteca y de referencia bibliogrfica.
11. Formulacin de un presupuesto del programa
Los planes anual y a largo plazo se expresarn en trminos explcitos y econmicos. Los
plantes generales de las funciones a realizar y la dems informacin pertinente segn se
describe en este captulo debern constituir una base slida para la organizacin del centro y
conseguir el debido respaldo econmico. Los planes se traducirn a presupuestos, a fin de
que el centro pueda conseguir fondos y asegurar el control de funcionamiento.
a) Presupuesto del programa de trabajo. Si el presupuesto incluye datos cuantitativos de
lo realizado, del trabajo propuesto y dems informacin pertinente, las personas que tienen
que decidir sobre las cuestiones de importancia, entre las que figura el programa del centro y
sus necesidades financieras, tendrn en ese documento la informacin esencial para facilitar
las decisiones sobre lo que debe aprobarse, posponerse, corregirse o rechazarse.
b) Necesidades presupuestarias para cada funcin. Los clculos referentes al costo de
financiamiento de cada funcin o servicio inherente, proporcionarn la base para valorar y
justificar el presupuesto anual y el de largo plazo.
c) Aplicacin del programa. Una vez autorizados los fondos, el personal directivo del centro
contar con el programa y una gua de gastos sobre los cuales proceder. Debe tener la
suficiente flexibilidad para que se puedan efectuar ajustes tanto en el programa como en las
causas de los gastos, a medida que surjan nuevas y cruciales tareas; pero esa flexibilidad
debe asegurar tambin que los gastos no excedern los lmites de los recursos totales
disponibles.
d) Planeacin y Control Financieros. En el captulo 11 se proporcionan lineamientos para la
elaboracin y administracin de los programas de presupuesto, de cuentas de mantenimiento,
de fondos y de auditora.
141
MDULO
12. Evaluacin de Programas

Las evaluaciones anuales y a largo plazo de las realizaciones, fracasos y dems resultados
de los programas de un centro son esenciales para el bienestar y el futuro desarrollo de un
centro.
a) La evaluacin como procedimiento normal. Todo curso, proyecto de adiestramiento,
publicacin, tarea de investigacin y asesora debern evaluarse a su trmino o en cualquier
otro punto intermedio que contenga 1) para valorar sus consecuciones, 2) determinar la eficacia
con que fue dirigido, 3) elaborar mejores guas para proyectos, y 4) indicar si la funcin o
programa debe acomodarse a la luz de los resultados del proyecto.
b) Quin Valora. Aun cuando el personal directivo del centro debe llevar a cabo
autoevaluaciones como parte normal de sus obligaciones, tambin deben emplearse otros
procedimientos. Por ejemplo, pueden ser de suma utilidad las valoraciones, sin firma, por los
estudiantes inscritos en los cursos y el empleo de cuestionarios especialmente planeados.
Tambin son importantes los juicios emitidos por funcionarios del gobierno que hayan utilizado
los servicios. Desde luego, el director del centro tiene que hacer evaluaciones constantes,
con o sin ayuda especial.
c) Perspectivas limitadas. El Seminario Interregional de las Naciones Unidas sobre el
adiestramiento de los servidores pblicos, celebrado en la ciudad de Ginebra el 29 de agosto
de 1968, hizo notar la limitacin (no descalificacin) del sistema de evaluaciones por parte de
los alumnos, que pueden ser un poco ms que datos optimistas.
d) Evaluadores Externos. Un asesor o evaluador competente externo, y que pertenezca al
gobierno, a una universidad, o a otra fuente nacional o extranjera, como otro centro u organismo
de ayuda tcnica, puede constituir una contribucin importante. Cuanto ms conozca de
centros en otros pases, ms valioso ser su concurso.
e) Guas para la valoracin. Al sugerir lineamientos o principios, los captulos que siguen
proporcionan puntos bsicos para evaluar las consecuciones y la idoneidad de los programas
o servicios de un centro.
142

escolar
Santos Guerra, Miguel ngel (1994) Entre bastidores,
el lado oculto de la organizacin escolar
MDULO

Santos Guerra, Miguel ngel (1994). Entre bastidores, el lado oscuro de la orgnizacin escolar
Mlaga: Aljilbe. pp. 199-211
No se puede entender la vida de una organizacin sin acercarse a sus estructuras y
mecanismos de poder. Pero el poder no se encuentra concentrado en la cpula de la pirmide
jerrquica sino que es un fenmeno de compleja entraa, hondas y diversificadas races,
mltiples formas de presencia visibles e invisibles (Giddens, 1984) e importantes
consecuencias para los individuos.
El poder en la escuela tiene una peculiar naturaleza ya que su finalidad es, precisamente, la
de liberar a quienes afecta. Parafraseando a Holderlin diremos que la escuela forma a sus
alumnos como los ocanos a los continentes, retirndose. Esa es, en ltimo trmino, la raz
etimolgica de la palabra autoridad. Procede del verbo latino auctor, augere, que significa
ayudar a crecer. La escuela, como receptculo de poder (Tyler, 1991) alberga posibilidades
de accin educativa visibles e invisibles.
Los mecanismos del poder se instalan en la cultura de la organizacin y de ella reciben
sentido y significados a travs de las creencias, los ritos, las costumbres, los smbolos y las
rutinas. Para desentraar esos significados es preciso contemplar rigurosamente la vida de
la organizacin, contextualizar los comportamientos, analizar las representaciones y establecer
las redes del significado.
El lenguaje, las actitudes y las prcticas han de ser interpretadas desde sus significados.
Porque todo habla dentro de la organizacin en un lenguaje que es preciso descifrar desde la
utilizacin de cdigos. Muchos de estos cdigos hay que buscarlos en la misma cultura de la
escuela. Schwartz y Jacobs (1984) hablan del principio de reflexividad. Las mismas
explicaciones, el lenguaje con el que se expresan son parte de esa realidad que se pretende
reconstruir y comprender.
Durante cuatro aos fui director de un Centro Escolar. Esta experiencia me permiti vivir y
reflexionar sobre la naturaleza y las repercusiones del poder en el mbito de la escuela.
Muchas de mis preguntas y reflexiones quedaron plasmadas en una crnica personal de
aquellas vivencias (Santos Guerra, 1982). Preocupaciones, dudas, emociones, ideas, temores,
analizados desde el papel singular de un director pedaggico. Fueron muchas horas de
inquietud porque la manipulacin, la sugestin, la persuasin, el autoritarismo, la imposicin,
la sumisin, la adulacin, el protagonismo, el favoritismo, la incoherencia, la debilidad, la
dejacin, acechan el ejercicio del poder en el marco de una organizacin como la escuela en
la que hay profesionales que viven no slo en ella, sino de ella (Schlemenson, 1990), alumnos/
as que desean recibir rdenes y otros que se rebelan ante ellas, donde hay padres que
participan en la tarea pero que no estn, del mismo modo que el profesorado y el alumnado,
bajo la jurisdiccin del poder.
Se hace necesario incrementar la reflexin desde la prctica, ya que cada escuela tiene sus
peculiares formas de encarnar las directrices externas y de asumir las condiciones del contexto
en que se halla enclavada.
145
MDULO
Paradjicamente, es muy pequea la reflexin escrita sobre el ejercicio del poder, la toma de
decisiones, la naturaleza del conflicto, las redes de relaciones, la existencia de contrapoderes
en el marco escolar. Muchas de las teoras elaboradas sobre el tema echan sus races en
estudios sobre organizaciones no escolares o en elucubraciones de carcter genrico que
difcilmente se aplican a escuelas concretas.
La mayora de los estudios espaoles sobre el poder en la escuela se limitan a realizar una
enumeracin de las funciones que debe realizar el Director o el Consejo Escolar. Y esto tiene
varios inconvenientes. En primer lugar, se identifica legalidad y realidad. Una cosa son las
funciones que deben realizar el Director o Consejo Escolar y otra las que realmente realizan.
Esto tiene varios inconvenientes. En primer lugar, se identifica legalidad y realidad. Una cosa
son las funciones que la ley encomienda al Director y otra las que ste realiza, cmo y por
qu. En segundo lugar, se produce la impresin de que todas las escuelas son iguales, las
grandes y las pequeas, las pblicas y las privadas, las rurales y las urbanas. En tercer
lugar, no parece importar la encarnacin concreta de la finalidad, la tarea y el funcionamiento
de la estructura en cada momento, en cada caso y en cada lugar.
Los principios, los postulados tericos, los aprioris cientficos se instalan en la concepcin y
en la interpretacin de la realidad organizativa de la escuela. Nada ms alejado de la realidad.
Stephen Ball (1989) nos recuerda, bajo el epgrafe ortodoxia y alternativa, que hay formas de
descifrar la vida de la organizacin que nos permiten una comprensin rica y valiosa. La
alternativa de Ball hace referencia al poder y no a la autoridad formal, a la diversidad de
metas y no a su coherencia, a la disputa ideolgica y no a su neutralidad, al conflicto en lugar
de al concenso, al control y no al consentimiento.
Sin olvidar las fuerzas de carcter macropoltico nos adentraremos en la escuela desde su
vertiente micropoltica ya que en ella encontraremos explicacin y sentido a la dinmica interna
de la organizacin de cada escuela.
1. LAS PECULIARIDADES DE LA ESCUELA
Analizar la cultura escolar y el papel que juega el poder dentro de ella, exige contextualizar el
discurso en el marco de una organizacin tan especfica como es la escuela. Y lo es por la
naturaleza de sus fines, por la configuracin de sus estructuras, por el carcter dependiente
de su organizacin que la convierten en una institucin paraltica (Salaman y Thompson,
1984). Para estos autores una organizacin paraltica es aquella que tiene una fuerte
dependencia externa, que no puede moverse por s misma.
La contextualizacin tiene tambin unas exigencias conceptuales y terminolgicas. Hemos
de precisar lo que entendemos por organizacin, por cultura, por poder para que exista un
conocimiento compartido. De lo contrario, la dispersin semntica, en trminos tan cargados
de connotaciones, puede confundirnos. Y nos confundir ms el discurso precisamente
cuando creamos que nos estamos entendiendo.
Hablamos de escuela como si solamente existiera un tipo nico de Instituciones dedicadas a
la enseanza. Una escuela privada tiene una estructura de poder muy diferente a la de un
Centro pblico. La provisionalidad del contrato del profesorado, la contundencia de la direccin
como fuerza impositiva, la necesidad del xito para el mantenimiento de la empresa, el control
146
ideolgico acentuado (digo acentuado porque el control ideolgico puede haber en todos los
centros) en el caso de Centros privados confesionales, hacen diferente el ejercicio del poder
al que es habitual en los Centros pblicos. Las escuelas de gran tamao, con varios miles de
alumnos y un marco organizativo de carcter descomunal hacen el control muy diferente al
que se ejerce en Centros de pequeo tamao en los que todos se conocen y se tratan de
forma intensa y constante. Un Centro en una zona conflictiva o suburbial es muy distinto a otro
situado en el corazn de la ciudad. Una escuela rural, impregnada de su medio, es distinta a
un centro de la periferia de una gran ciudad al que acuden todos los alumnos en lneas de
transporte desde diferentes puntos de la urbe. Existe, pues, un peligro de generalizacin al
hablar de las caractersticas del poder y de la cultura en las escuelas.
Charles Handy (1988) dice atinadamente: Cada organizacin es diferente. Cada escuela es
diferente de otra escuela y las escuelas, como grupos, son diferentes de otro tipo de
organizaciones.
1.1 La peculiar organizacin de la escuela
Muchos estudios sobre la organizacin aplicados a la escuela proceden del mundo industrial.
Este hecho encierra un doble peligro. El primero radica en el hecho de que las teoras generales,
al ser aplicadas a instituciones concretas no permiten explicar su verdadera dinmica interna.
Mientras ms coherencia y rigor tengan desde un punto de vista general, menor aplicabilidad
tendrn para un caso concreto. El segundo consiste en el reduccionismo insititucional que
convierte a todas las organizaciones en un mismo tipo de empresas. Bien es cierto que existen
escuelas que son concebidas como negocios. En ellas la mercanca es precisamente la
educacin.
La escuela es una institucin peculiar. Es una organizacin de reclutamiento forzoso, tanto en
el aspecto legal como en el psicolgico y social. Este hecho condiciona las actitudes y
comportamientos de los usuarios. Los alumnos, cuando se incorporan a la escuela encuentran
determinados sus fines, marcadas sus normas, prefijado su currculum y establecidos sus
horarios. Cuando se trata de equipararla a una organizacin industrial se emplean indicadores
de rendimiento equiparables a los indicadores de calidad. (Elliott, 1992) siguiendo los criterios
del mercado social.
La escuela es una institucin con una fuerte presin social. Los ritos y los mitos se perpetan
bajo la mirada aparentemente descuidada y lejana de la sociedad. Para comprobar que no es
tan descuidada, basta el hecho de que una escuela se salga de los patrones de comportamiento
rutinarios y habituales.
Las escuelas existen en cuanto organizaciones, no porque estn integradas en sentido
estructural sino porque encarnan determinados mitos legitimadores que se expresan en forma
ceremonial y ritualizada (Tyler, 1991).
La escuela es una institucin heternoma, con una fuerte carga de prescripciones externas. Y
es una institucin heternoma desde diversos puntos: jerrquico (el equipo directivo es
considerado, a veces, ms como el brazo alargado de la Administracin que como la
representacin ante sta de la comunidad educativa), teleolgico (los fines estn marcados
por la ley), organizativo (parte de su funcionamiento depende de las prescripciones externas)
y metodolgico (los principios de intervencin estn determinados por las disposiciones
oficiales). Los profesionales que trabajan en ella son considerados como tcnicos que tienen
147
MDULO
que cumplir minuciosas indicaciones que afectan a los contenidos, a la metodologa, a la

evaluacin y a la estructura y funcionamiento interno.
La escuela es una institucin dbilmente articulada (Weick, 1976; 1980; 1982a; 1982b) que
se caracteriza por la relajacin de las conexiones entre los subconjuntos estables que son
sus elementos fundamentales. Estos componentes no son por completo independientes, lo
cual significara que se trata de una anarqua. En un sistema de ajuste dbilmente articulado
los comportamientos son de carcter problemtico. La conducta de B no es previsible dada
la conducta de A. La relacin se expresara de forma ms precisa diciendo: Si A, entonces
B, quizs.
El carcter nomottico de la escuela (Hoyle, 1986) es tan fuerte que la vertiente idiosincrtica
se encuentra frecuentemente atrofiada. Sobre todo cuando la concepcin del currculum de
sus profesionales es marcadamente perennialista.
Los mitos sobre los que se articula la escuela se refieren a la bondad de los patrones culturales,
a la eficacia causal de la enseanza, a la igualdad de oportunidades, a la homogeneizacin
del comportamiento, a la uniformidad de las reglas, a la agrupacin estable, a la rutinizacin
de la actividad, a la transmisin cultural, a la eficacia de la obediencia, al valor de la autoridad.
La particular condicin de los alumnos que, desde algunas perspectivas, podran ser definidos
como los profesionales de la obediencia, confieren al poder de la escuela unos riesgos
peculiares. La edad de los alumnos frente a la de los profesores, su condicin de aprendices
(por qu no se definen los profesores como aprendices tambin?), la plasticidad de su
configuracin psicolgica, la contundencia de la evaluacin que realiza el profesorado, hacen
temible el poder de la escuela.
La escuela, como institucin que se encarna en las concretas experiencias que conforman
cada contexto, est formada por personas de carne y hueso, amalgamada por intereses de
diferente tipo y tejida de relaciones interpersonales que le confieren una peculiar fisonoma.
Las organizaciones son la realidad social que se percibe dentro de la cual las personas
toman las decisiones y llevan a cabo las acciones que les parecen justas y adecuadas. La
clave de esta idea no es una sencilla abstraccin llamada organizacin, sino las diversas
formas en que los individuos perciben lo que pueden, debieran o necesitan hacer en su trato
con los dems dentro de las circunstancias en las que se encuentran (Greenfield, 1975).
La concepcin de la escuela y de su funcionamiento dependen de la perspectiva desde la
que se contempla. No es igual contemplar la escuela desde una perspectiva tcnico racional,
que desde un enfoque interpretativo o de carcter poltico (Gonzlez Gonzlez, 1990). Aunque
las perspectivas no son puras, ofrecen un ngulo de visin particular.
1.2
El peculiar poder de la escuela
En el ao 1938, Bertrand Russell, en su libro Power, A New Social Analysis, afirmaba que el
concepto fundamental de la ciencia social es el poder, de la misma manera que la energa lo
es de la ciencia fsica.
148
El trmino poder es profusa y difusamente polismico. Se hace necesaria una delimitacin

conceptual para entendernos. No identificamos aqu el poder con la autoridad jerrquica de la
escuela. No slo el Director o el Consejo Escolar tienen poder. Un grupo de oposicin tiene
poder. Las normas y los rituales encierran un poder. De ah que podamos hablar del poder de
la escuela y del poder en la escuela.
En el excelente captulo The influence, Power, Authority and Role of the School Principal, Holmes
y Wynne (1989) distinguen los trminos poder, autoridad e influencia. Poder, dicen, es la
capacidad de hacer que otros realicen lo que no quieren hacer. Autoridad deriva de la posicin
que confiere la legitimidad. Aunque tambin existe la autoridad moral e informal. Frecuentemente
autoridad y poder coexisten. Se puede tener autoridad legtima sin poder y poder sin pertenecer
a la jerarqua. Poder y autoridad son dos categoras de la influencia.
Hacemos nuestras palabras de Salaman (!984): El estudio del poder est pagado por una
confusin terminolgica. Aqu utilizaremos el trmino poder como trmino genrico para abarcar
todas las sutilezas de la autoridad, la coercin, la influencia, la fuerza, la dominacin y el
control.
Existen mltiples formas y concepciones del poder, Fernndez, Enguita (1992) habla de cuatro
tipos de poder dentro de ese mosaico de concepciones: burocrtico (se encarna en la
Administracin educativa), patrimonial (poder omnmodo e incondicional que confiere la
propiedad en una sociedad capitalista), profesional (cualificacin que confiere la
profesionalizacin) y comunitario (participacin de los implicados en la escuela).
El poder, en s mismo, no es bueno ni malo. El que lo usa desde el papel de poderoso o de
sbdito, lo convierte en algo beneficiosos o perjudicial. La varita mgica que transforma el
poder en oro es la tica, el mundo del valor o, mejor dicho, de los valores.
La sola palabra poder tiene un crculo glacial a su alrededor, un sonido falso amenazante. La
palabra en s misma es un ejemplo del sutil poder del lenguaje para influir sobre el pensamiento,
de una manera particular. Porque el poder no es bueno ni malo. Como muchas cosas en la
vida, eso depende de para qu se use (Hickson y McCullough, 1984).
K. B. Clark (1974) define el poder como la energa necesaria para crear, sostener o impedir
mudanzas sociales. De esa definicin hace derivar algunas conclusiones provisionales que
ofrece como tentativas exploratorias.
a. El poder es amoral; puede utilizarse, lo mismo que la fuerza fsica, con fines buenos o
malos, pero por s mismo no determina valores.
b. El poder implica posibilidades de eleccin en cuanto a determinar las prioridades e implica
tambin la capacidad para ejecutar e instrumentar tales decisiones y controlar las resistencias
o las tentativas de imponer contradecisiones.
c. El poder se puede manifestar con varios grados de intensidad, en un continuo que va desde
el pseudopoder meramente verbal, pasando por el poder latente y el poder activo y abierto,
hasta llegar al poder coercitivo que obliga a cumplir las rdenes y los deseos de los detentadores
del poder.
d. Es posible considerar que el poder acta segn una ley de economa del poder. Quienes
tienen poder no lo gastan en mayor grado que el necesario para hacer frente al desafo que se
les opone.
149
MDULO
e. Las condiciones de la resistencia activa y pasiva determinan el grado de poder ejercido en

una situacin dada.
f. Las formas, manifestaciones y la intensidad del poder ejercido varan de acuerdo con la
ndole de la amenaza o segn la estabilidad, seguridad y salud psicolgica y fuerza de quienes
ejercen el poder.
g. Las formas no funcionales del poder, el antipoder, la abstencin deliberada de usar el
poder o de tomar decisiones, el ahorro de poder, el desgaste del poder, pueden ser tcnicas
para producir o impedir el cambio.
h. Ciertas formas del poder parecen efectivas, mas en realidad son nicamente ilusorias
variedades de pseudopoder. La palabra sola, no acompaada de la capacidad de traducirla
en actos, lo mismo que la ilusin de poder o la errnea creencia de que existe poder donde
no lo hay, no son sino variedades de pseudopoder.
i. El traspaso de poder o la participacin en l pueden ser tambin ilusorias. Este fenmeno
plantea muchos problemas relacionados con cuestiones de motivacin, con las condiciones
en que existe el poder voluntariamente compartido, y con la cuestin extraordinariamente
difcil del grado en que realmente existe un poder compartido o traspasado que no es en
realidad reflejo de un poder subyacente.
En los ltimos aos los tericos de la organizacin y la direccin se han dado cada vez ms
cuenta de la necesidad de reconocer la importancia del poder para explicar los asuntos de la
organizacin. De todas formas no ha surgido una definicin consistente del poder. Mientras
algunos ven el poder como un recurso, esto es, como algo que uno posee, otros lo ven
como una relacin social caracterizada por algn tipo de dependencia, es decir, como una
influencia sobre algo o alguien. La mayora de los tericos de la organizacin tienden a tomar
su punto de partida de la definicin de poder ofrecida por el experto en ciencias polticas
americano Robert Dahl, que sugiere que el poder implica una habilidad de hacer que otra
persona haga algo que de otra manera no habra hecho (Morgan, 1990).
Talcott Pearson (1960), hace hincapi en el contrato social y la sancin.
Dice:
As pues, el poder es la capacidad generalizada para asegurar para la ejecucin de
obligaciones ligada en unidades, en un sistema de organizacin colectiva en que las
obligaciones son legitimadas con referencias a su importancia para las metas colectivas, y
en la cual, en caso de obstinada oposicin, se presume que se obligar a su cumplimiento
por medio de sanciones situaciones negativas, cualquiera que sea el agente verdadero que
imponga el cumplimiento.
El poder se concreta en mltiples epifanas, de carcter multifactico y de variable intensidad.
El poder supone la capacidad de usar los recursos, por ejemplo la riqueza, el status o el
conocimiento para influir sobre otros (Salaman, 1984).
Faculta para tomar decisiones en el momento, el modo y las condiciones que considere
precisas.
Conlleva a la capacidad para determinar qu est bien o qu est mal hecho. Este poder
sancionador no slo tiene un componente evaluador de carcter legal sino que contiene un
profundo contenido psicolgico. Algo se convierte en bueno o malo por el sencillo hecho de
que el poder lo considere como tal.
150
Permite controlar el comportamiento de otras personas, desde un punto de vista legal y

desde un punto de vista estratgico. El poder tiene recursos, tiempos y medios para ejercer
dicho control.
Faculta para imponer sanciones y para distribuir elogios. Los castigos, como reconvenciones
o escarmientos, estn en manos del poder que dispone de ellos como armas de control de la
organizacin.
Encierra influencia para moldear las actitudes, las creencias, los discursos. Cuando el poder
tiene un componente moral, reconocido por el sbdito, permite influir sobre la conciencia de
las dems personas.
Confiere la capacidad de elegir, de maniobrar y de decidir de forma libre y voluntaria. Como
no existe un poder omnmodo en la escuela, esta capacidad de maniobra se circunscribe a
los lmites legales y sociales de su mbito y competencia.
Hace posible la reduccin al silencio de los sbditos, tanto cuando manifiestan discrepancias
o crticas como cuando proponen soluciones o hacen sugerencias.
Facilita el acceso a informacin de forma privilegiada en cuanto a la naturaleza y cantidad de
los contenidos y de manera previa en cuanto a la rapidez.
Permite, incluso, renunciar aparente o realmente al ejercicio del poder.
El poder es la esencia de la organizacin, desde el anlisis de Weber de su legitimacin de
los trminos carismticos, tradicionalistas o burocrticos, hasta el control de una persona por
otra, que es inherente a la interaccin social cotidiana en el trabajo dicen Hickson y McCullough
(1984).
El poder en la escuela no es slo jerrquico y descendente sino que existe en formas
horizontales, por ejemplo el poder de los Seminarios e incluso ascendente y antijerrquica,
por ejemplo los movimientos de contrapoder entre los alumnos.
En la escuela se desarrollan formas de poder que van ms all de lo que prescribe la
organizacin estructural-vertical. Al lado de la autoridad formal se desarrollan mecanismos
informales y tcitos de influencia. As, cuestiones como qu determina el poder de los distintos
miembros, bajo qu condiciones se utiliza o qu estrategias se ponen en marcha en la
organizacin para ejercer influencia en la misma, trasciende a las disposiciones y regulaciones
estructurales (Gonzlez Gonzlez, 1990).
El poder no est encaminado exclusivamente en la persona que asume la autoridad formal
institucionalizada. Algunos alumnos no movern un dedo instados por el Director, pero sern
capaces de contravenir normas o de cumplirlas bajo una simple sugerencia del compaero
que ejerce el liderazgo.
Stephen Ball (1989) apunta atinadamente: El poder es disputado, no investido. Los datos
pueden estar cargados a favor del Director, pero las circunstancias son grandes igualadoras,
y la micropoltica es un proceso dinmico que depende de las habilidades, los recursos y las
alianzas de los participantes. Tambin, en cierta medida, los profesores no slo son actores
conjuntos de la realizacin social de un estilo; son asimismo un pblico de ella.
El mecanismo por el que circula el poder no son slo las rdenes formalizadas, escritas o
verbales. Un bromista cnico puede ejercer un poder esclavizador entre el profesorado o el
alumnado. El temor a su irona mantiene a raya a las personas y obliga a seguir una lnea
actitudinal y de comportamiento.
151
MDULO
El humor juega un papel importante en la configuracin de las relaciones de poder. Cada

grupo o sociedad tiene una construccin jerrquica bien establecida en la cual el humor tiene
una influencia contradictoria. Por una parte subraya las diferencias de posicin social, por
otra tiende a reducir las distancias (Ziv y Diem, 1989).
El humor se ejercita en pblico de manera descendente, pero en privado tiene sentido inverso.
Los directivos y profesores bromean con y sobre los alumnos, pero stos lo hacen sobre los
profesores en los pasillos, en los patios y en las calles.
El poder tiene tambin formas colegiadas y colectivas. El Consejo Escolar o un grupo de
alumnos indisciplinados o de profesores conservadores ejercen presiones e influencia sobre
otras personas de la comunidad.
1.3 La peculiar cultura de la escuela
Cultura es otro trmino que contiene un complejo entramado de significados. La escuela es
una organizacin que se estructura sobre procesos, normas, valores, significados, rituales,
formas de pensamiento que constituyen su propia cultura. El grupo que integra la comunidad
escolar comparte en su proceso de comunicacin unos valores genuinos e identificables
(Shipman, 1973). Dentro de esa cultura existen subculturas en las aulas, en los Seminarios,
en el equipo directivo. Tambin esos grupos comparten una red de significados que les son
propios. La cultura y las subculturas no son monolticas, ni estticas, ni repetibles. En el
marco de esa cultura el individuo se comunica y aprende segn unos patrones peculiares.
(Levine y White, 1987).
Una revisin de la literatura nos ofrece una gran variedad de definiciones de cultura de la
organizacin: Es el modo que tenemos de hacer las cosas aqu (Deal y Kennedy, 1982), es
una constelacin general de creencias, costumbres, sistemas de valores, normas de conducta
y formas de hacer el trabajo que son nicas de cada grupo (Turnstall, 1983), la secuencia
de conocimientos comunes para organizar la accin y el lenguaje y otros vehculos simblicos
de expresar los conocimientos comunes (Louis, 1980), un marco cognitivo de referencia y
un patrn de conducta transmitido a los miembros del grupo por las generaciones anteriores
al grupo (Beres and Porterwood, 1979), un constructo que describe el cuerpo total de
creencias, conducta, conocimiento, sanciones, valores y fines que constituyen el modo de
vida de un pueblo (Herskovitz, 1948). Ms especficamente, Van Maanen y Barley (1965) ven
la cultura de la organizacin como un producto de cuatro atributos: contexto ecolgico,
interaccin diferencial, conocimiento colectivo y capacidad reproductiva y adaptativa.
Cuando hablamos de cultura nos referimos a unos patrones de comportamiento, a unas
reglas establecidas, a unos rituales elaborados, a unas formas de pensamiento singulares, a
unos valores compartidos que un grupo de individuos mantiene como peculiar forma de
relacionarse y de organizarse. La cultura escolar se halla ubicada en el marco de una cultura
social ms amplia. La cultura del aula o del Seminario se hallan enmarcadas dentro de la
cultura de la escuela. Las fronteras de estas culturas son permeables. Y existe una simbiosis
de doble circulacin y sentido. Una escuela japonesa sera difcilmente comprensible en el
marco de la cultura espaola. Un aula de una escuela espaola, no podra entenderse en el
marco de una escuela japonesa.
152
Otra cosa es cmo vive cada individuo en el marco de esa cultura. Habr alumnos que
permanezcan dentro de ella sin asimilar, sin interiorizar ninguno de sus valores, sin hacer
propias ninguna de sus creencias, sin someterse ms que exteriormente a sus normas. Otros
combatirn, desde una experiencia contracultural, el discurso, los modos, las actitudes o las
prcticas de la comunidad. Algunos las interiorizarn de forma rutinaria y habr algunos que
se convertirn en corifeos de sus creencias, ritos, mitos y valores.
El equipo directivo es uno de los configuradores de los rasgos de la cultura de la escuela.
Las actitudes y visiones del equipo directivo tienden a impactar significativamente el carcter
o ethos que impregnan toda la organizacin (Morgan, 1990).
Ms adelante, en la misma obra, el citado autor, puntualiza:
Un estudio de la relacin entre el estilo de direccin y la cultura corporativa puede proveernos
la clave para discernir por qu la organizacin trabaja de la forma en que lo hace; sin embargo,
es importante sealar que los lderes formales no tienen el monopolio en la creacin de la
cultura de la organizacin; su posicin de poder les presta una ventaja especial en el desarrollo
del sistema de valores y cdigos de comportamiento, ya que tienen el poder de recompensar
o castigar a los que sigan o ignoren sus rdenes.
No obstante, otras personas pueden influir de manera informal y acaso con ms fuerza que la
que emana de la jerarqua. La presin de algunos lderes estudiantiles es muy eficaz para
arrastrar en el comportamiento a compaeros y compaeras, contraviniendo la normativa
oficial, an a costa de recibir reprimendas y sanciones.
La cultura no es algo que se impone en la pirmide de la organizacin, es algo que se construye
y se desarrolla durante el curso de la interaccin social. As lo plantea Stenhouse (1984):
Cultura es un producto de interaccin social. Cada persona ha aprendido cada una de las
culturas a las que tienen acceso con un grupo social y stas fueron tambin creadas en
grupos. Tomando parte en el sistema de comunicacin de un grupo es como se aprende la
cultura del mismo. Una escuela y un aula son, ambos, grupos en ese sentido. Cada uno de
ellos tiene su propia cultura.
Tampoco existe un nico sistema de valores sino un mosaico de diferentes y competitivos
sistemas que pugnan por imponerse. Los alumnos no tienen el mismo que los profesores. El
lenguaje en el que se expresan, las normas que se siguen son frecuentemente distintas y, a
veces, opuestas. Cuando un alumno comete una falta y el profesor requiere que se identifique
el autor, los compaeros del infractor tienden una nube de silencio en torno al mismo. Su
cultura les exige solidaridad. El profesor llama ese gesto falso compaerismo.
Cuando hablamos de cultura nos estamos refiriendo a los modelos de desarrollo reflejados
en un sistema de sociedad compuesto de conocimientos, ideologas, valores, leyes y un ritual
diario. La palabra se utiliza para referirse al grado de refinamiento evidente de tal sistema de
creencias y prcticas (Morgan, 1991).
La cultura escolar exige un nivel compartido de interpretaciones, al menos en el fuero externo,
de los miembros que forman el grupo. A veces el consenso de significado no es ms que una
capa superficial de acuerdo. Todos los miembros de un grupo coinciden en la necesidad del
153
MDULO
respeto mutuo. Otra cosa es que el acuerdo sea real sobre el contenido preciso de lo que
ese trmino significa.
Significado, comprensin y sentido compartidos son diferentes modos de describir la cultura.
Al hablar de la cultura realmente se est hablando de proceso de estructuras reales que nos
permitan ver y comprender ciertos hechos, acciones, objetos, expresiones y situaciones de
modos distintos. Estos modos de comprensin tambin ofrecen la base para formar nuestro
propio comportamiento apreciado y significativo (Morgan, 1990).
Para interpretar la realidad escolar es preciso pasar de la observacin a las descripcin y de
sta a la interpretacin. Los hechos escolares estn cargados de representaciones. El marco
interpretativo nos permite comprender el significado, penetrar en la capa profunda de la realidad
y alejarnos de la simple y a veces engaosa apariencia.
Existe un precioso relato de Charles Hampden-Turner (1981) al respecto. Cuenta que un
hombre que haba encargado a Pablo Picasso un retrato de su esposa, pasado un tiempo
acudi al estudio del pintor. El artista, que haba terminado el cuadro, pregunta al cliente.
-
Qu le parece?
Bien, dijo el marido mostrando una fingida amabilidad, pero no se parece mucho a ella.
Ah!, dijo el artista, y cmo se parecera realmente a ella?
El hombre, dijo sancando una fotografa de la cartera:

Como esto
Picasso se qued mirando la fotografa y finalmente dijo:
Bueno, pero ella es as de pequea?
Es la representacin lo que nos permite llegar al corazn de los significados.
La cultura oficial de la escuela tiene algunas caractersticas que muchos miembros de la
comunidad escolar y de la sociedad en general aceptan terica y/o prcticamente.
La cultura de la escuela es una cultura individualista. Cada profesor acta en su aula, cada
alumno es responsable de su rendimiento en el aprendizaje.
La cultura de la escuela es una cultura del rendimiento. No se valoran tanto los esfuerzos
cuanto los resultados.
La cultura de la escuela es una cultura formalista. Las formas estn superpuestas a los
contenidos. Las muestras de respeto son ms importantes que el respeto mismo. As muchos
profesores exigen que sus alumnos se dirijan a ellos con determinadas formas rituales de
tratamiento.
La cultura de la escuela es una cultura de uniformidad. Los mismos objetivos, las mismas
pruebas, las mismas exigencias, los mismos comportamientos se imponen a todos los
alumnos bajo el pretexto de justicia e igualdad.
La cultura de la escuela es una cultura jerarquizada. El inspector manda al Director, el
Director manda al Profesor, el profesor manda al Delegado de curso, el delegado de curso
manda al Alumno.
La cultura de la escuela es una cultura de rutinas. Cada da se entra a la misma hora, se
154
construyen los horarios de la misma forma, se disfrutan los recreos durante el mismo tiempo
y en el mismo sitio, se acude a la sesin de trabajo con el mismo grupo.
La cultura de la escuela es una cultura dominada por el sndrome del nmero uno, que
encontramos en el contexto de las organizaciones en las variadas oportunidades creadas
para los xitos visibles de aquellos con papeles subordinados, combinando adems con
expresivas muestras de satisfaccin de los que tienen un papel superior (Morgan, 1990).
La cultura de la escuela es una cultura de rituales (Rivas, 1991): los saludos a la entrada, las
posturas en el aula, las salidas al encerado, los itinerarios trazados, el acatamiento y la
realizacin de las sanciones, los espacios clausurados, la distribucin de los despachos,
etc., constituyen una sintaxis que descifrar la red semntica de significados.
La cultura de la organizacin y de organizaciones en su contexto, incluye los conceptos
clave siguientes: expectativas (qu esperan los individuos de aquellos que ocupan cargos o
de los grupos que contiene la organizacin), prescripciones (qu creen los individuos que
debera suceder comparado con lo que esperan que suceda), normas, valores y smbolos
(Watson, 1982).
155
La gestin del cambio: el papel de los

directivos ante la innovacin
Tejeda, Fernndez Jos (1998) Los agentes de la
innovacin en los Centros Educativos
MDULO
La gestin del cambio: el papel de los directivos ante la innovacin

Tejada Fernndez, Jos (1998). Los agentes de la innovacin en los Centros Educativos
1. INTRODUCCIN
Del amplio espectro de variables que intervienen en el desencadenamiento u obstruccin de
los procesos innovadores en el mbito del centro educativo, el rol a desempear por los
directivos se constituye en un elemento de capital importancia, tanto por la responsabilidad
que adquieren ante la propia institucin, ante la Administracin Educativa y ante la misma
sociedad, en la implementacin y fomento de la innovacin, como por el hecho de erigirse en
cabeza visible institucional sobre la que van a converger, en buena parte, las expectativas,
presiones y condicionantes que, desde estas mismas instancias, van a generarse en orden a
modelar su actuacin, para influir en el comportamiento institucional, en uno u otro sentido.
Por tanto, nos encontramos ante un rol especfico que, desde el principio, va a ver condicionada
su actuacin por la amplitud de la red en la que se inscribe y por el inevitable surgimiento de
sucesivos tipos de conflicto en el curso de su desempeo. Ello sita al directivo en una
comprometida situacin desde la que va a resultar difcil, no slo la innovacin como tal, sino
tambin la propia gestin institucional. Su papel, pues, est mediatizado por la propia naturaleza
de la innovacin y su proceso, as como por el propio significado de la gestin del cambio en
la institucin educativa.
En este sentido, es muy diferente gestionar el cambio que procede de fuera del centro (por
exigencia del sistema educativo, por ejemplo) del cambio que se origina en la propia institucin,
motivado por un problema detectado en la prctica educativa por parte de un conjunto de
profesores, que en aras a la mejora de la misma, consideran importante acometer.
Adems, del propio proceso de implementacin y desarrollo de las innovaciones en la prctica
determinan actuaciones diferenciadas por parte de los directivos. Y todo ello, con independencia
de la cultura organizativa, los estilos directivos u otro tipo de variables institucionales que se
tornan en factores decisivos de la propia gestin y por ende en el xito o fracaso de la innovacin.
As pues, estamos ante un fenmeno suficientemente significativo como para constituirse en
objeto de estudio singular y especfico en tanto en cuanto sobre la figura de los directivos van
a concentrarse, primordialmente, el conjunto de influencias, cuya resultante impulsar, de
modo decisivo, el rumbo del devenir institucional por lo que se refiere a la gestin y promocin
del cambio, entre otras cosas.
2. LA GESTIN DEL CAMBIO: EL PAPEL DE LOS DIRECTIVOS
Hemos visto en captulos precedentes que el cambio es un proceso complejo, no exento de
dificultades. Su desarrollo queda mediatizado por la propia naturaleza del mismo, as como
por el contexto en el que se inscribe. Y es este contexto el que posibilita a su xito o fracaso.
Contexto, igualmente, complejo por la cantidad de variables que inciden en l (la propia
organizacin estructural, los agentes de cambio, sus relaciones, el clima institucional, la cultura,
etc.)
159
MDULO
Tambin aludamos a la dimensin tecnolgica de la innovacin, junto con las dems, como
caracterizadora del cambio y como posibilitadora, no slo de su orquestacin-planificacin,
sino tambin de su desarrollo. Es decir, al entender la innovacin como proceso argamos
la necesidad de sistematizar sus fases de manera que la puesta en prctica y el desarrollo
del cambio fuera posible.
Estas mnimas alusiones nos abocan directamente a la gestin del cambio, entendindola
como el proceso de direccin, planificacin, distribucin de recursos, activacin de procesos,
animacin, evaluacin, implicando en ello procedimientos, estrategias, tcnicas e instrumentos
adecuados en relacin con los objetivos planteados.
Nos enfrentamos, pues, a toda una nueva problemtica que a su vez entraa nueva
complejidad, al estar indefectiblemente unida a la gestin institucional. Ello implica fenmenos
de resistencia, poder, toma de decisiones, influencia, relaciones humanas, etc., en el seno
de los centros educativos, que oscilan por su parte entre la permanencia, el conservadurismo,
la adaptacin, el cambio, el desarrollo institucional como fenmenos genuinos tambin de
los mismos.
Queremos decir con todo ello que el propio proceso de cambio exige contar con ciertas
condiciones organizativas para su desarrollo, que asuman ciertos planteamientos y posturas
capaces de cuestionar el funcionamiento organizativo -que siempre queda afectado por
dicho proceso- y el papel de diversos agentes a la hora de tomar decisiones y de actuar en
determinadas direcciones (Coronel, 1996: 150). Esto no siempre es as por lo ya apuntado.
No profundizaremos ms en esta direccin, puesto que con anterioridad hemos abordado
las distintas dimensiones organizativas y hemos caracterizado, digmoslo as, el centro
innovador y las condiciones relativas para ello, fundamentalmente ligadas a autonoma,
colegialidad, participacin, etc.
Tambin somos conscientes de la importancia de la gestin dentro de este contexto por
cuanto la misma constituye un discurso profesional y profesionalizador que permite a quienes
lo pronuncian y a sus titulares reclamar para s en exclusiva determinados tipos de dominio
(direccin de la organizacin y adopcin de decisiones) y un conjunto de procedimientos que
convierten a los dems (subordinados), quiranlo o no, en objetos de ese discurso y en
receptores de los procedimientos (Ball, 1993: 155).
Queremos advertir del riesgo derivado de lo anterior al identificar la gestin del cambio con la
direccin escolar como nica acaparadora del proceso. Partimos de la asuncin del
protagonismo de los directivos en los procesos de cambio, pero no como los nicos gestores
en exclusiva del mismo. Hay que superar este falso reduccionismo, apoyndonos en la
autonoma, la colaboracin y la colegialidad como condiciones bsicas en los procesos de
cambio. Esto hace que se supere rpidamente el liderazgo formal de los directivos
compatibilizndolo con otro de carcter emergente, de manera que otros agentes de cambio
igualmente se conviertan en los mejores facilitadores del tal proceso.
El ideograma de la pgina siguiente vendra a representar los distintos agentes participantes
en un proceso de cambio, as como la red de relaciones entre los mismos. Del mismo,
conviene en este momento sencillamente resaltar tres tipos de facilitadores, en la lnea del
160
anlisis realizado por Miles y Ekholm (1985), con independencia de la organizacin interna
que pudiera producirse entre ellos:
a) Facilitadores internos: en referencia a aquellas agentes de cambio que facilitan el mismo
desde dentro, sea desde un cargo formalmente establecido (director, coordinador de ciclo o
rea, director de departamento, especialista, etc.), surgidos de una manera informal. Su funcin
puede estar asociada al apoyo de los profesores a travs de la formacin o asesoramiento.
b) Facilitadores externos: en referencia a personas expertas provenientes de fuera de la
institucin que ocasionalmente dan apoyo al personal, aunque tambin lo pueden realizar de
forma continua a lo largo de todo el proceso de cambio.
c) Lderes escolares: en referencia a aquellas personas de prestigio, por formacin o experiencia
relevante en innovacin, cuyo papel es muy significativo tanto en la adopcin como en el
desarrollo de innovaciones y que perfectamente pueden configurar el staff del director.
Grfico 1: Agentes de innovacin y sus relaciones (Torre, 1994: 162).
Administracin
Asesor Pedaggico de
Innovacin
Indiferentes
Resistentes
Resto de
profesores
Relaciones
institucionales
Director
Resto de
profesores
Staff
Innovadores
Usuarios
Alumnos, receptores
La realidad, pues, de la gestin del cambio nos obliga a reparar al menos en dos problemticas
implcitas en ello. De un lado, qu podra considerarse como una gestin eficaz, y de otro,
quines son los agentes de cambio, sus caractersticas personales, roles, funciones. Una y
otra van ineludiblemente unidas, de manera que, por nuestra parte, vamos a analizarlas desde
la ptica de la dimensin personal.
La literatura es muy amplia en este campo, aunque no siempre coincidente, si que ha sufrido
igualmente los vaivenes consuetudinarios de todo proceso de conformacin terica. De manera
que, segn los distintos momentos histricos, la caracterizacin del proceso del cambio, de
la propia organizacin educativa, etc., ha afectado al cmo entender el proceso de gestin y al
papel de los diferentes agentes implicados en ello. Eludimos, pues, todo el estudio de revisin
terica sistemtico sobre el particular, aunque no evitaremos marcar los hitos ms significativos
e influyentes, por sus repercusiones en la actualidad a la hora de entender la gestin del
cambio.
161
MDULO
Baste como ilustracin sinttica de este devenir terico la caracterizacin que realiza Gairn
(1995), coincidiendo con l en la necesidad de acudir desde la prctica a enfoques
multiparadigmticos a la hora de conceptualizar la organizacin escolar, y por ende la direccin.
Tabla 1: Paradigmas y modelos de direccin (Gairn, 1995:23)
VISIN ORGANIZACIN
VISIN ORGANIZACIN
Paradigma
cientficoracional
(racionalidad
tcnica)
Entidad real y observable: la realidad en sus

manifestaciones cmo se manifiesta la
organizacin?
Perspectiva unitaria: sistema cooperativo
para conseguir intereses comunes.
Preocupacin: por delimitar metas,
estructuras, roles y tecnologa.
Instrumento: para posibilitar objetivos
prefijados.
Liderarzgo: formal
Autoridad: definida, centrada en los
conocimientos tcnicos
Funciones principales: burocrticas y de
control. Delimitador de la organizacin
(organigrama).
Perfil: tcnico, pragmtico.
Paradigma
interpretativosimblico
(racionalidad
prctica)
Realidad cultural: la realidad en sus

significaciones cmo es la organizacin?
Perspectiva pluralista: coaliciones de
participantes que negocian sus metas.
Preocupacin: por el liderazgo personal,
la cultura escolar y los niveles de
satisfaccin individual.
Instrumento: para el desarrollo personal.
Liderazgo: personal
Autoridad: difusa y cambiante.
Centrada en la aceptacin personal.
Funciones principales: animador de
grupos y personas. Constructor de la
cultura.
Perfil: situacional
Paradigma
socio-poltico
(racionalidad
crtica)
Realidad poltica: la realidad en sus

justificaciones por qu la organizacin
se construye as?
Perspectiva dialtica: lo organizativo como
mecanismo de legitimizacin ideolgica que
matiene la distribuicn desigual de poder,
economa y conocimiento cultural
Preocupacin: por el conflicto, los procesos
de negociacin y el cambio real.
Instrumento: para reducir el conflicto.
Liderazgo ideolgico
Autoridad: limitada. Centrada en la
fuerza poltica.
Funciones principales: organizar la
participacin, distribuir el poder
institucional y resolver conflictos.
Perfil: poltico
2.1 La gestin eficaz

Loucks-Horsley y Herget (1985) en una revisin sobre los estudios de implementacin de
innovaciones, nos presentan un esquema gua sobre el particular, que consta de siete pasos:
1. Formulacin del proyecto.
2. Valoracin y establecimiento de metas.
3. Identificacin de soluciones.
4. Preparacin para la implementacin.
5. Implementacin del proyecto.
6. Revisar el desarrollo y problemas.
7. Mantenimiento e institucionalizacin.
A la par que aparecen distintas tcnicas y orientaciones de cada uno de los pasos, destacan
toda una serie de apreciaciones y sugerencias tiles para los responsables de desarrollar los
proyectos. Fullan (1989) nos las sintetiza de la manera siguiente:
162
1. Actuar es mejor que planificar.

2. El director no es la clave de la innovacin. Aunque su papel es importante, existen otras
muchas personas.
3. Pensar que se pueden crear sentimientos de pertenencia al principio de un proyecto es
ridculo. El sentido de pertenencia y de implicacin se construye y desarrolla a lo largo del
proceso de mejora.
4. La ayuda y el apoyo dado a los profesores despus de la planificacin y formacin inicial
para el proyecto es mucho ms crucial que el mejor de los entrenamientos en
preimplementacin que pudiera lograrse.
5. La coercin no siempre es mala. Una presin firme acompaada de las ayudas necesarias
puede situar un proyecto en el camino del xito.
6. Nuevos programas y prcticas importadas de otras situaciones tambin ofrecen una
alternativa viable, efectiva en costos, para los planes de desarrollo.
Por su parte, el propio Fullan (1985) tambin nos destaca ocho tareas de gestin que han de
realizarse, acompaadas de sugerencias y claves para cada una de ellas:
1. Desarrollar un plan.
2. Clarificar y especificar el papel del personal.
3. Seleccionar innovaciones y escuelas.
4. Clarificar y especificar el papel de los directores y los criterios para procesos a realizar a
nivel de escuelas.
5. Reforzar el desarrollo profesional y asistencia tcnica.
6. Asegurar la recogida y uso de la informacin.
7. Elaborar el plan de continuacin y ampliacin del proyecto.
8. Desarrollar la capacidad de revisin para cambios sucesivos.
En esta misma direccin habra que considerar otras tantas aportaciones sobre la gestin del
cambio (Everad y Morris, 1985; Joyce et Alt. 1983; Corbett, 1984; etc.) profundizando en la
lnea de construir un clima de apoyo, crear un sistema de formacin, establecer una
organizacin adecuada, hacer el cambio familiar, disponer de recursos, etc.
Por otra parte, dentro de este anlisis sobre la gestin, parece inevitable la alusin al movimiento
de las escuelas eficaces, ms all de las propias y crticas y deficiencias que pudieran
encontrarse en las mismas, tanto en su evaluacin, metodologa de investigacin, as como
la misma concepcin de eficacia (Hoy et alt., 1985; Murmone, Newslead y Oslen, 1985;
Frederick y Clauset, 1985; Good y Brophy, 1985; Deal 1985; Rivas, 1986; Borrell, 1990;
Chrispeels, 1990; Bez, 1991; Gmez, 1992; Davis y Thomas, 1992; Lpez, 1994; Heck y
Marcoulides, 1996; etc.). De los primeros listados de factores se pasa a modelos
interrelacionados, estudios causales, etc. (Halling y Heck, 1996). La relacin causa efecto
entre la actuacin de los directivos y los logros de los profesores y alumnos no es tan clara,
pero la mayora de los estudios coinciden en que las escuelas pueden mejorar con la
intervencin de los directores con un papel decisivo (Borrell, 1992).
Eludimos, en este momento, entrar de pleno en estos pormenores, sin que por ello dejen de
ser importantes. De lo que no cabe duda es de su incidencia en el cambio educativo. El
intento de atribucin, clarificacin y bsqueda de factores de calidad de mejora escolar es
loable. Cierto es tambin que han sido muy criticadas porque ignoraron las complejidades del
desarrollo del cambio, aunque recientemente se han mostrado ms sensibles a las dificultades
y posibilidades de tales procesos.
163
MDULO
CRTICAS DE
ENSEANZA
CONTENIDO
SOCIOECONMICO
DEMANDAS DE
DIVERSOS GRUPOS
APOYO Y PARTICIPACIN DE
LOS PADRES
LIDERAZGO Y TOMA
DE DECISIONES
DIRECTOR
Liderazgo enrgico
Comunicar expectativas
Fijar la tendencia e intencin
Impulsar la participacin del staff
Conseguir el consenso
PROFESORES
Liderazgo en curriculum
Toma de decisiones, participacin
Aceptacin, responsabilidad
ALUMNOS/PADRES
Implicacin en asuntos escolares
Cooperacin poltica
INTERVENCIN POLTICA
CULTURA Y CLIMA
ESCOLAR
Finalidad y objetivos
Valores/tradiciones/metfora
nfasis acadmico
Altas expectativas
Normas de conducta
Relaciones de colaboracin en
la planificacin del centro
Reconocimiento-recompensa
del xito
Clima positivo de aprendizaje
Compromisos con desarrollo
del staff
CURRICULUM
Contenido estructurado
Proceso dirigido por el profesor
CONDUCTA DEL
PROFESOR
Planificacin/preparacin
Direccin
Instruccin
Temporalizacin tarea
Altas expectativas
Actividades estructuradas
Minimizar interrupciones
CONDUCTA DEL
ALUMNO
Asumir responsabilidad
para el aprendizaje
Luchar por la excelencia
Participacin
Nivel de rendimiento
xito/dominio
Deberes
RESULTADOS
ALUMNOS
logro
AULA
ESCUELA
PLURALIDAD DE VALORES
LEGISLACIN SOBRE
IGUALDAD DE OPORTUNIDADES
EXPLOSIN TECNOLGICA
ENTORNO ESCOLAR
Grfico 2: Relaciones entre los factores de las escuelas eficaces (Duignan, 1986)
En este sentido, Fullan (1989:17) a partir de las claves de un proyecto exitoso de escuelas
eficaces verificado por Pink y Walace (1984), nos apunta seis aspectos que contribuyen al
xito:
1. El proyecto estuvo fundamentado en un proceso transnacional (en el proceso de cambio
se presta atencin al sujeto como alguien que ha de lograr el sentido del cambio).
2. El proyecto estuvo basado en un acoplamiento fuerte y dbil (reforzaba la comunicacin
entre la administracin educativa y los centros, pero estos contaban con gran autonoma
para decidir qu hacer).
3. El proyecto provea de tiempo para planificar y para el perfeccionamiento profesional.
4. El proyecto enfatiz la reflexin, prestando asistencia a los directores y profesores
disponiendo unos y otros de suficiente informacin que les permita a su vez analizar y
reflexionar sobre su propia situacin.
164
5. Se negociaron siempre las transacciones (readaptaciones) del proyecto en vez de seguir

con un desarrollo lineal de la primera planificacin.
6. Se valor continuamente todos los datos que se iban produciendo y se usaba continuamente
dicha informacin.
El mismo autor nos sintetiza en torno a tres las tareas claves de la gestin del cambio,
integradoras de los factores principales relacionados con el desarrollo efectivo dentro de las
instituciones educativas. Estas seran:
1. Planificacin del perfeccionamiento del profesorado en relacin estrecha con los proyectos
especficos.
2. Desarrollo del papel y funciones del director como un lder de enseanza.
3. Establecimiento de nuevos valores compartidos y normas facilitadoras de la accin colectiva.
Prcticamente coincidente con lo anterior, Quintero y Barrueco (1993), en nuestro contexto,
subrayan la gestin en la lnea de: a) creacin de una cultura y clima escolar, b) gestin
participativa de los centros y c) desarrollo y perfeccionamiento del profesorado. Ponen el
nfasis en la gestin participativa, defendiendo la necesidad de crear estructuras
organizacionales de comunicacin profesional que faciliten y potencien los procesos de
comunicacin no distorsionados, la reflexin crtica y un clima difano orientado a la deliberacin,
discusin, confrontacin de perspectivas y solucin de problemas (201). Hacen hincapi
igualmente en la necesidad de un grado de autonoma en los centros y una descentralizacin
de funciones, junto con un apoyo permanente desde la administracin a los mismos.
Gairn (1997), desde la ptica de la organizacin que aprende, incluyendo toda una serie de
condiciones para el cambio, hace nfasis en el sistema relacional como el ms afectado
dentro de este planteamiento, destacando la necesidad de cambios en las concepciones,
conocimientos y destrezas, junto con actitudes abiertas a la innovacin. La gestin, en este
sentido, conllevara:
Analizar y mejorar los procesos de comunicacin, como requisito imprescindible para llegar
a una toma de decisiones responsable y libre.
Promover procesos colaborativos que permitan implicar a las personas y aprovechar diversas
capacidades individuales.
Posibilitar y favorecer la implicacin de los recursos humanos, generando un compromiso
con los objetivos, la estructura, las tareas y las normas internas.
Potenciar el desarrollo de ideas, propuestas, soluciones y habilidades creativas.
Proporcionar motivacin intrnseca y el reconocimiento de la organizacin a las personas
que estn implicadas en procesos de cambio.
Velar por la congruencia entre las acciones y los principios y valores que orientan el
funcionamiento de la organizacin.
Generalizar el sentimiento de que todas las personas son tenidas en cuenta y consideracin
como miembros tiles a la organizacin (74).
2.2 El papel de los directivos
No es nada nuevo significar la relevancia del papel de los directivos en el proceso de innovacin.
Es ms, hoy en da, en todos los anlisis efectuados en torno a la delimitacin de funciones,
roles y tareas del directivo de centros educativos aparece la innovacin (Antnez, 1991; Gairn
y otros, 1994; Teixiodor, 1996; etc.). Y aunque es posible que el cambio ocurra al margen del
165
MDULO
directivo (Crandall et alt., 1983), la mayora de las investigaciones terminan identificando la

significacin de este agente de innovacin en la promocin, facilitacin y gestin efectiva del
cambio, asumiendo que cuando esto se produce el xito es mucho ms probable (Hoyle,
1974; Showers, 1985; Fullan, 1985,1986,1990,1992; Leithwood y Montgomery, 1986; Bass,
1988; Gairn, 1988, 1990, 1992, 1995; Glatter, 1990; San Fabin y Gago, 1990; Torroba 1990;
Coronel, 1996; Coronel y Lpez Yez, 1992; Borrell, 1992; Tejeda y Montero, 1993; Tejeda,
1996; Quintero y Barrueco, 1993; Torre, 1994; Torre et alt., 1995; etc.).
Adems, las mismas investigaciones demuestran, en buena medida, que no es suficiente
con cambiar a los individuos, sino que se precisa toda una redefinicin de roles, que implica
en el mbito de la institucin escolar que sus miembros se comprometan con la innovacin
y estn dispuestos a realizar todos los cambios necesarios. En esta situacin el papel de los
directivos es fundamental. Dos razones bsicas lo avalaran: a) deben impulsar y potenciar
el cambio institucional, y b) deben cambiar personalmente en su manera de proceder.
Pero no es suficiente con reconocer la importancia de la actuacin de los directivos en los
procesos de cambio, sino que tambin, en aras a la mejora de su actuacin y formacin, es
necesario precisar dicho papel. Papel, que reiteramos, queda mediatizado por la propia
naturaleza de la innovacin y su proceso, as como el propio significado de la gestin del
cambio en la institucin educativa.
Los estudios realizados en este mbito, an siendo parciales, por cuanto tambin han sido
diferentes los procesos de innovacin revisados, pueden permitirnos con carcter general
perfilar dicho papel.
Significativa es la referencia a Leithwood y Montgomery (1986) cuando destacan que su
papel se concentra en torno a:
1. Construccin y mantenimiento de relaciones interpersonales entre los profesores.
Implicar a los profesores.
Hacer cosas con los profesores.
Ser positivo, querido y valiente.
Estar con/ser accesible por el profesorado.
Ser honesto, directo y sincero.
Dejar al profesorado que exprese sus propios objetivos.
2. Proporcionar al profesorado conocimientos y destrezas.
3. Recoger informacin.
4. Utilizar la autoridad formal.
5. Tener trato directo con los alumnos.
6. Asistir y ayudar a los profesores en sus tareas cotidianas.
7. Facilitar las comunicaciones dentro de la escuela.
8. Proporcionar informacin a los profesores.
9. Prestar atencin a las necesidades especiales de los alumnos.
10. Facilitar la comunicacin entre escuela y comunidad.
11. Establecer periodos no docentes para el profesorado.
12. Establecer procedimientos para manejar temas rutinarios.
166
Tambin puede ser ilustrativas en esta direccin las lneas maestras del director que ha de
gestionar proyectos de cambio, que se establecen en el proyecto Internacional de Mejora de
Instituciones Escolares (ISIP), auspiciado por la CERI de la OCDE (1991), que a continuacin
sintetizamos:
1. Conocer y comprender el contexto de actuacin del centro, tanto interno como externo.
Motivado por dos razones: a) la necesidad de cambio en la institucin y b) disponibilidad de
recursos o posibilidades del mismo.
2. Dar a conocer el proyecto a todos los miembros de la comunidad educativa, en la medida
en que todos estn implicados en su desarrollo y se han de comprometer con el mismo,
evitando personalizar en exceso le proyecto o su paternidad. Al final del proyecto necesita ser
apropiado por todos.
3. Dejar claros los compromisos que se asumen en la fase de planificacin del proyecto, de
manera que cada uno sea corresponsable del mismo en la lnea de lo consensuado en esta
fase, sintindose realizados y lderes, a su vez, de su parte.
4. Dejar claros los objetivos que se quieren conseguir para que todos los miembros de la
comunidad educativa puedan tomar parte activa en el mismo y tengan claro donde se va. La
ambigedad impide correr riesgos adems de ser fuente de resistencia al cambio.
5. Procurar dejar claros los beneficios, tanto personales como profesionales, promoviendo
para ello incentivos y eliminando resistencia en el personal.
6. Asegurar y distribuir adecuadamente los recursos necesarios, tanto humanos, materiales y
funcionales (tiempo, espacio, nuevo personal, nuevos medios, economa, etc.)
7. Crear nuevas estructuras, roles y equipos para el desarrollo del proyecto cuando ello sea
necesario.
8. Asegurar que la solucin propuesta guarda relacin con las necesidades o problemas del
centro, a la par que realizar un plan de desarrollo serio para su logro.
9. Ejercer presin hacia el cambio, contando siempre con ayudas para ello o apoyo
complementarios a travs de los incentivos, la formacin, los procedimientos, etc.
10. Dar confianza al resto del equipo, buscar y dar soluciones a los problemas que van surgiendo
durante el desarrollo, no intentando esconder los problemas que se planteen.
11. No pretender ir sobre seguro, sino que se ha de aprender de los errores y aceptar ciertos
riesgos.
12. Mantener la estabilidad tanto profesional como emocional mientras se introduce y se
desarrolla el proyecto.
En este sentido, afirma Blum y Butler (1989:20) se requiere en el dirigente capacidad para
pactar y construir coaliciones, que incluye habilidades tales como percibir motivaciones y
consecuencias, ejercer presiones, proporcionar incentivos, hacer pasillos, manejar conflictos,
negociar. En suma, los lderes escolares precisan de capacidad de intuicin y entendimiento,
reconociendo los valores y creencias de los dems al tiempo que la habilidad para tolerar la
ambigedad.
Por su parte, Hargreaves y Hopkins (1991, en Quintero y Barrueco, 1993: 202), destacan la
importancia del papel del director en los procesos de cambio, verificando que el xito es ms
probable cuando el director:
inspira compromiso en la misin de la escuela y es un hbil comunicador, suministrando a
todos sus miembros informacin sobre acontecimientos y decisiones importantes;
coordina el trabajo de la escuela asignando roles y delegando responsabilidades dentro de
una estructura que ayude a la colaboracin entre el centro y sus miembros:
167
MDULO
se involucra activa y visiblemente en la planificacin e implementacin del cambio, estando,

al mismo tiempo, dispuesto a delegar y valorar la contribucin de sus compaeros;
escucha y responde positivamente a las ideas y quejas de los miembros de la comunidad
sin amenazar ni violentar sus sentimientos;
es capaz de poner en duda lo que est dado por sentado en la escuela, anticipar problemas
y describir oportunidades;
cuida apasionadamente del centro, de sus miembros y de su reputacin, pero teniendo la
capacidad objetiva para valorar fuerzas y debilidades en orden a preservar y construir una
mejor realizacin de la prctica y remediar deficiencias;
enfatiza la calidad del proceso enseanza-aprendizaje y tiene altas expectativas sobre los
profesores y alumnos, dndose cuenta, al mismo tiempo, de qu tipo de ayuda y estmulos
son necesarios para cada uno de ellos;
es entusiasta con la innovacin, pero prudente en controlar la marcha del cambio.
Pero ms all de estos perfilamientos generales sobre el papel de los directivos en los
procesos de cambio, conviene concretar ms especficamente dicho papel. Para ello vamos
a tener en cuenta las distintas fases del proceso innovador y los diferentes roles que se
pueden desempear en cada una de ellas, ofreciendo, igualmente con carcter muy general,
formas de actuacin especficas (cfr. tabla adjunta).
Tabla 2: El papel de los directivos segn las fases de la innovacin (Tejeda, 1996: 170).
FASES
PLANIFICACIN
ADOPCINADAPTACIN
FUNCIONES-ROLES
- Introductor de la innovacin
- Toma de decisin introduccin

- Anlisis de la situacin:
- naturaleza de la innovacin
- estabilidad y calidad del staff
- capacidades de los miembros
- compatibilidad disposicin
organizacional e innovacin
- materiales y recursos
- canales de comunicacin
- criterios de evaluacin
- Planificacin
- Planificacin colaborativa
- Soporte tcnico y medio para alcanzar

infraestrucura
- proveer espacios de tiempo (reuniones,

intercambio, etc.)
- prever recursos locales e infraestructuras
- ejercer una presin positiva sobre la
participacin
- Monitor
- promover paulatinamente el proceso

- estimular y reforzar a todo el personal
- ejercer cierta presin para la implementacin
- Promotor de la moral de los gruos
- proveer satisfaccin a personas en el trabajo

- procurar seguridad psicolgica
- mejorar el sentido de pertenencia al grupo
- proporcionar trato justo a todos los implicados
- hacer que se sientan partcipes de la poltica
de actuacin
- aumentar el sentimiento de importancia ante
el trabajo
- proporcionar cauces para el desarrollo personal
- Evaluador (miembro del equipo de

evaluacin)
- anlisis de situaciones
- fomentar la evaluacin continua (formativa)
- toma de decisiones
- apoyo-soporte al equipo evaluador
- feed-back continuo a todos los miembros del
centro, instituciones de apoyo, administraciones, etc.
IMPLEMENTACIN
EVALUACIN
168
FORMA DE ACTUACIN
Hoyle (1974) nos indica, desde hace algn tiempo, que el director tiene la autoridad necesaria
para introducir innovaciones en el centro educativo, para abordarla como un todo y de esta
forma identificar las necesidades de innovacin, adems de controlar los recursos requeridos
para la misma. Tiene, por otra parte, contactos con los intermediarios de la innovacin. Adems,
el director, no slo es capaz de iniciar la innovacin, sino que puede convertirse en el soporte
necesario para un profesor o grupos de profesores que deseen introducir la innovacin.
En esta direccin se sitan Davis y Thomas (1992: 43-47), cuando destacan que los directores
pueden:
Jugar un papel activo y personal en elevar el nivel de concienciacin de la necesidad de
mejora, elevar las expectativas de rendimiento y conseguir un consenso sobre los cambios a
introducir.
Asumir un papel activo e introducir ellos mismos las mejoras concretas.
Crear sistemas de incentivacin para el personal encaminados a favorecer la orientacin
acadmica y la buena actuacin profesional.
Conseguir los recursos materiales y humanos para una instruccin eficaz y utilizarlos de
forma creativa en relacin con las prioridades establecidas.
Crear un ambiente escolar seguro y ordenado.
Implicarse en la evaluacin y en la discusin de los problemas orientados a la mejora de la
instruccin.
El papel de soporte del director tambin es mencionado por algunos otros autores (Richardson,
1975; Smith y Keith, 1981; Nicholls, 1983), que destacando su importancia, lo consideran
insuficiente para la implementacin exitosa de una innovacin. Aunque el grado y naturaleza
de la innovacin dependen grandemente de l, est limitado por toda una serie de condiciones
que han de darse, tales como la estabilidad y calidad del staff, por las propias capacidades
de los miembros para desarrollar el proceso de innovacin, por la compatibilidad entre la
disposicin organizacional y la propia innovacin, por los materiales y recursos, los canales
de comunicacin y los criterios de evaluacin. Ello implica, pues, la necesaria e imprescindible
disposicin o creacin de un clima organizacional para el cambio (Fennell, 1996; Baughman,
1996).
Todo esto nos indica que los directivos tienen una importante tarea a emprender antes de que
la innovacin sea implementada. Esta tarea se concreta en el anlisis de la situacin para
determinar si las condiciones para el probable xito aludidas se dan o pueden darse, venciendo
los obstculos y resistencia que se encuentren y posibilitando la creacin y el mantenimiento
de dichas condiciones. De ah se derivar la decisin de introducir la innovacin. El director,
adems, tiene la ulterior decisin y responsabilidad de monitorizar la innovacin y proveer el
soporte y recurso que son necesarios para la misma.
Segn lo anterior, el papel y responsabilidades de la direccin van ms all de la mera
introduccin de la innovacin en el centro educativo y se extiende sobre todas las fases de la
vida de aquella, desde la adopcin o planificacin hasta la evaluacin. Bass (1988:27) al
destacar las caractersticas de directores ante la innovacin, seala que stos poseen un
claro sentido de la misin y el control, precisan los lmites necesarios para obtener los recursos
que hacen falta, son persuasivos y estn dispuestos a alcanzar niveles altos, motivan a sus
seguidores, conocen la fuerza personal de cada miembro y estn dispuestos a delegar
responsabilidades.
169
MDULO
En este sentido cabe centrar su labor en torno a tres tareas bsicas, ligadas entre s: a)
soporte tcnico, b) medio para alcanzar infraestructura y c) elemento de promocin de la
moral en los grupos.
Profundizando un poco ms ha de interpretarse el rol de soporte tcnico y monitor de la
innovacin, ya que la misma funcin administrativa de apoyo, implica que el mismo provea
de espacios de tiempo, provea recursos locales e infraestructura, ejerza cierta presin positiva
sobre los implicados en el proceso de cambio, promueva paulatinamente el mismo, estimule
y refuerce a todo el personal y ejerza presin para la adopcin del cambio (Firestone y Corbett,
1986).
En cuanto al elemento de promocin de la moral de los grupos significa que el director debe
proveer de satisfaccin a las personas en el trabajo, procurando seguridad, mejorando su
sentido de pertenencia al grupo, proporcionando un trato justo, aumentando su sentimiento
de importancia ante el trabajo, hacindoles partcipes de la poltica de actuacin, conservando
su dignidad y proporcionando servicios y cauces para su desarrollo personal (Wiles, 1977).
Como evaluador, adems de poder ser un miembro ms del equipo de evaluacin, ha de
fomentar la evaluacin continua con finalidad formativa en aras al desarrollo idneo del proceso
de innovacin, tomar decisiones relativas al propio proceso y su desarrollo, informar a los
implicados, a las audiencias o instituciones de apoyo, administradores, etc.
Por ltimo, coincidiendo con Torre (1994: 156), no queremos olvidar que estas caractersticas
que le diferencian del resto de los profesores son las que justifican la importancia que le
atribuimos y a las que pueden reducirse cualquier tipo de rasgos que puedan atribursele. A
fin de cuentas su status de lder, gestor y mediador tendrn un peso u otro dependiendo tanto
de la persona concreta que detenta la direccin como de las condiciones contextuales del
centro. La eficacia vendr de la conjuncin de conocimientos sobre la gestin, la empata
que tenga para crear interacciones positivas entre los profesores y la habilidad para actuar
en ocasiones, con mano izquierda.
3. ESTILOS DE LIDERAZGO E INNOVACIN
No cabe duda que abordar el papel de los directivos y la caracterizacin de su perfil ante los
procesos de cambio conlleva automticamente a reparar igualmente en los estilos directivos.
Esta tarea, por otra parte, tampoco es fcil por cuanto la literatura sobre este particular es
abundante, existiendo diferentes enfoques sobre la funcin del liderazgo, que justifican, a su
vez, otros tantos modelos de direccin. Si bien, a partir de la caracterizacin realizada hasta
ahora sobre dicho papel podra inferirse un estilo directivo especfico, idneo y eficaz para
gestionar el proceso de cambio, resultara insuficiente este reduccionismo. Se verifica en la
prctica de la investigacin que existe ms de un estilo directivo diferente, que en funcin de
la situacin concreta (capacidad y disponibilidad del profesorado, cultura y clima organizativo,
recursos, normas, autonoma, etc.) y el tipo de proyecto a desarrollar se tornan vlidos, o
segn las propias fases del proceso innovador, tambin tienen cabida ms de un estilo en
aras a que la innovacin sea exitosa.
Coincidimos con Glatter (1990:178), cuando defiende que las personas implicadas en la
direccin o gua de innovaciones requieren aptitudes asociadas con las imgenes (formas
170
de ver la organizacin). La clave en cada situacin es la identificacin de la imagen que mejor

encaja con la misma y cules son implicaciones para la accin.
Con este breve apunte queremos decir que en principio no existe un estilo directivo mejor que
otro, sino que el mejor estilo depende de la exigencia de cada situacin, resultado de ello un
estilo particular o la resultante de la combinacin de varios o todos.
Este posicionamiento inicial nos obliga, pues, a reparar en primer lugar en torno a los diferentes
enfoques que sobre el liderazgo se han venido dando, aunque sea brevemente, para despus
analizar los diferentes modelos o estilos de direccin desde la ptica de los procesos de
cambio.
3.1. Enfoques sobre el liderazgo
Tres seran, en sntesis, los enfoques en los que se puede catalogar la conceptualizacin del
liderazgo, en conexin estrecha con la teora organizativa, afectando a su propia definicin
(Johns y Moser, 1990).
En primer lugar, histricamente cabra referenciar el enfoque de rasgos. La pretensin de la
investigacin en este enfoque fundamentalmente se centra en el descubrimiento de los rasgos
comunes de los lderes. Imbuido por el paradigma tecnolgico, el liderazgo se asienta sobre
bases individualistas, que va desde las caractersticas personales fsicas, intelectivas y sociales
(talla, edad inteligencia, capacidad de supervisin, seguridad en s mismos, firmeza, necesidad
de logro profesional, etc.). Late, pues, en este enfoque de rasgos ms la idea del lder que
nace y no que se hace.
A pesar de los denodados intentos de la investigacin en los aos 30 de correlacionar dichas
caractersticas con la eficacia o xito del liderazgo, esto no ha sido posible con la suficiente
fiabilidad. Reddn (1970:20) pone de manifiesto este fracaso cuando afirma que la debilidad
de este enfoque de rasgos radica en que no hay acuerdo en cules son los mejores rasgos
para todas las situaciones y en que no hay evidencia que un grupo de rasgos prediga la
eficacia; y que, en la actualidad, existen ms de 1,000 rasgos diferentes. Pascual (1987)
tambin, es bien explcito cuando argumenta, en este sentido, sobre la falta de pruebas
cientficas para poder edificar la teora del liderazgo sobre los rasgos, adems no existe el
perfil de personalidad ideal, ni existen rasgos universalmente vlidos para todas las situaciones.
Estas deficiencias hacen que la investigacin cambie de rumbo y se dirija ahora ms al estudio
de lo que los directivos hacen en distintas situaciones y no tanto quienes son (rasgos que
tienen), convirtindose este quehacer en la preocupacin del siguiente enfoque, el conductual.
A partir de los aos 40, todava dentro del paradigma tecnolgico, se hace hincapi sobre la
actuacin de los lderes y su influencia sobre los subordinados verificndose distintos estilos
(formas de actuacin) con diferente incidencia sobre el grupo (motivacin, satisfaccin, logro,
toma de decisiones, poder, participacin, etc.). Cabe referir, por su profusin e incidencia
posterior, las tipologas que empiezan a articularse en este momento. Quizs las ms genuinas
sean las Lippit y White (1943), dentro de la escuela de K. Lewin (autoritario, democrtico y
laissez-faire) y la Blake y Mounton (1978) sobre el liderazgo orientado a las personas y el
liderazgo orientado hacia la tarea.
Ms all de profundizar ahora en estos estilos, cabe decir que los investigadores intentaron
descubrir si algunos de los estilos se relacionaba con un excelente rendimiento del grupo. La
171
MDULO
falta de consistencia en los resultados, de nuevo demuestra la imposibilidad de poder

establecer un estilo mejor que otro, de manera que unos estilos se mostraban superiores a
otros en determinadas situaciones pero no en otras. Con lo cual tambin se evidenci que
los estilos no eran excluyentes entre s. Dependa de la situacin.
Estos descubrimientos dan paso al enfoque situacional o de contingencia; es decir, el liderazgo
adecuado est en estrecha relacin con factores contingentes tales como las relaciones
con los subordinados, el clima o cultura organizativa y otros factores contextuales.
Durante los aos 60 y posteriores, habiendo tambin evolucionado de paradigma y situndose
en el cultural, los investigadores dirigieron su atencin a los elementos situacionales que
hacan que unos estilos de liderazgo fuesen ms eficaces que otros. Hasta ahora, quizs,
sea el enfoque para el estudio del liderazgo que ha demostrado ser ms productivo. Ha
aportado, adems, toda una serie de teoras y modelos de liderazgo, tales como la del caminometa de House (1977), la del liderazgo situacional de Hersey y Blanchard (1979) o la del
lder-participacin de Wroom y Yetton (1973), por citar los tres ms representativos, con
incidencia directa posterior en la conceptualizacin del liderazgo.
Sea como fuere, coincidimos con Coronel (1996: 125), cuando en relacin con Greenfield
(1995), aboga por la necesidad de conocer los imperativos situacionales de la organizacin
escolar (morales, social/interpersonales, pedaggicos, de gestin y polticos) como aspectos
propios de la escuela para el estudio del liderazgo educativo. De este modo, podemos avanzar
desde un enfoque prximo a la psicologa cognitiva que pona nfasis en las cualidades
personales, a una visin que contempla la escuela como un contexto de trabajo determinante
del proceso de liderazgo educativo.
3.2. Estilos directivos e innovacin
Vistos a grandes rasgos los diferentes y originarios estilos directivos dentro de sus respectivos
enfoques, cabe igualmente considerar toda una serie de estilos de direccin, desarrollados
con posterioridad y conectados con la innovacin, en la medida que los mismos nos pueden
dar nueva luz sobre la gestin del cambio.
Las distintas formas de actuacin, no cabe duda, comprometen el estilo directivo, de tal
forma que podramos perfilarlo de acuerdo a distintos criterios. Leithwood y Montgomery
(1986) lo hacen en funcin de cuatro niveles de eficacia teniendo en cuenta las habilidades
del director en cuatro dominios de conducta (toma de decisiones, metas, factores
considerados y estrategias empleadas). La resultante para ellos es una tipologa que va
desde: a) el administrador (typical), eficacia escasa, se centra sobre las regulaciones; b) el
humanitario, eficacia relativa, se centra en el ambiente o relaciones interpersonales; c) el
gestor del currculum (expert), eficacia notable, se centra sobre el programa; y d) el resolutor
sistemtico de problemas, alta eficacia, se centra sobre los alumnos.
Por su parte, Hughes (1976) sugiere dos dimensiones para caracterizar el papel que el director
puede adoptar: la tradicional (o local) y la innovadora (o cosmopolita). La primera se
caracterizara por su entrega a la enseanza y relacin pastoral con los miembros del staff
y alumnos; mientras que la segunda conlleva una apertura a las influencias profesionales
externas, caracterizndose por la iniciativa en comprometer su staff con nuevas ideas y
172
medios, tendencias a recoger propuestas provenientes del mismo, compromiso con las
actividades educativas externas al propio centro y la importancia atribuida para coordinar las
reuniones de personal ligado con la toma de decisiones. Considerando niveles alto y bajo en
cada dimensin se pueden describir cuatro categoras de directivos: a) el abdicador, situado
por debajo en la dimensin tradicional e innovadora (apertura a influencias externas); b) el
tradicionalista, por encima del promedio en la dimensin tradicional y por debajo en la innovadora;
c) el innovador, por encima en la dimensin innovadora, pero por debajo en la tradicional; y el
extend professional, por encima en ambas dimensiones.
Grfico 3: Estilos directivos (a partir de Hughes, 1976)
D.
Tradicional
Segn la naturaleza de la estructura de la autoridad y ligado con la participacin o autonoma

en la toma de decisiones, Neverman (1974) nos ofrece cuatro estilos bien diferentes: a) el
autoritario-burocrtico, donde el director toma las decisiones autocrticamente en una
organizacin jerarquizada; b) el consultivo, en la que el director mantiene el poder de la toma
de decisiones, aunque delega y utiliza procedimientos consultivos; c) el colegiado, donde la
autoridad se mantiene en el staff, actuando el director como un ejecutivo y donde alumnos y
Extend professional
Tradicional
padres pueden ser consultados; y d) el participativo, donde la autoridad se mantiene en el
staff, los alumnos, y acaso, los padres y staff no profesional.
Abdicador
Innovador
Las decisiones del director acerca de la divisin o delegacin de responsabilidad para la toma
de decisiones y la retencin de poder por el mismo para la referida toma de decisiones, requiere
Dimensin Innovadora
+
muy buenos
juicios, y no importa que las
decisiones tomadas generen malas interpretaciones
en los dems. El problema es bien ilustrado por Richardson: Parece que no puede ser fcil el
problema de realizacin de juicios, en situaciones de cambio continuo, respecto de donde
retener y donde delegar el poder para la toma de decisiones. La omisin para delegar la autoridad
es fcilmente identificable como autoritario o dictatorial, pero la habilidad de dejar ms y ms
autoridad a los otros puede ser fcilmente identificable como abdicacin, el directivo debe
preservar un balance precario entre personas confiadas para realizar su trabajo y proveer la
estructura de soporte en la que ellos puedan funcionar (1975: 104). En relacin con la
innovacin, parte de la solucin para extender la delegacin y mostrar responsabilidad puede
bien ligarse con la naturaleza de la estructura de soporte que el directivo provee.
En la misma direccin, integrando el origen de la innovacin (dentro-fuera) y su carcter
(impuesto u opcional) y el tipo de cambio (fundamental, adicional o marginal), McMillen (1973)
nos ilustra la influencia del estilo directivo, evidenciando significativamente las resistencias
que se producen.
173
MDULO
Tabla 3: Reacciones frente al cambio (McMillen, 1973, tomado de Torre, 1994: 149)
INNOVACIONES
PROPIA
de iniciativa interna
Impuestas
INNOVACIONES
ADOPTADAS
cambios externos
Opcionales
Impuestas
Opcionales
F A M F A M F A M F A M
AUTORITARIO
= =
= = -
* ** ** = =
BUROCRTICO
= =
= -
= =
CONSULTIVO
COLEGIADO
PARTICIPATIVO
* ** *
* **
* ** ** * ** ** *
**
- ** ** = *
*
*
** =
*
*
= ** **
-
Smbolos
F= Innovacin fundamental
A= Innovacin adicional
M= Innovacin marginal
**
*
=
-
reaccin muy positiva

reaccin positiva
reaccin muy negativa
reaccin negativa
Gairn (1995:27 y ss.) en su caracterizacin sobre la direccin, integra la tipologa, los estilos
y los perfiles de la direccin, llegando con ello a un modelo conceptual sobre la direccin.
Para este autor existen tres tipologas (autocrtica, colegiada y asamblearia) que tienen
diferente nivel de incidencia en las funciones organizativas, tal y como se representa en la
grfica siguiente:
Grfico 4: Variables organizativas y tipologas de direccin (Gairn, 1995:28)
174
Por otra parte, en relacin con lo que tiene que hacer el director, aglutina en tono a dos ejes
dicha actuacin, de manera que se pueden establecer diferentes perfiles directivos, a) tcnicos,
b) pragmticos, c) polticos y d) situacionales.
Grfico 5: Perfiles de la direccin (Gairn, 1995: 30)
Pero no es suficiente con los perfiles en la clarificacin de la actuacin de los directivos, sino
que tambin hay que incidir en las formas de ejercicio con lo que llegamos a los estilos
directivos. Es decir, en cada uno de los perfiles definidos puede actuarse, desde el punto de
vista del ejercicio del liderazgo de variadas formas (autocrtico, democrtico, laissez-faire,
OBJETIVOS
etc.) resultando
un tcnico democrtico o autocrtico, etc.
INSTITUCIONALES
Requerimientos de
PRAGMTICO
Pragmtico
Poltico
Tcnico
PE
RF
POLTICO
IL
Grfico 6: Modelo conceptual sobreSituacional

direccin
(Gairn, 1995: 31)
la funcin
Lasser Faire
Requerimientos de
Autocrtica
las personas
SITUACIONAL
Democrtica
Colegiada
Por tanto, como destaca el autor la tipologa, el perfil y el estilo de la direccin, lejos de ser
dimensiones independientes se relacionan y se condicionan ntimamente (Gairn, 1995: 31).
Las mltiples posibilidades
de relacin e integracin se reflejan en el modelo que nos propone.
TCNICO
Autoritaria
Asamblearia
FINALIDADES EDUCATIVAS
FUNCIN DE LA INSTITUCIN
ESTILO
175
MDULO
Glatter (1990), por su parte, nos presenta una tipologa de liderazgo a partir de las imgenes
que sobre la organizacin haban identificado Miles y Elkmon (1985) para ISIP. Estas imgenes,
como ya indicamos, son simples lentes a travs de las cuales se pueden analizar e interpretar
la realidad de los centros educativos, de manera que los mismos fenmenos pueden ser
interpretados de manera diferente segn la imagen que se adopte. As por ejemplo, como
refiere House (1981) el fracaso de una innovacin concreta puede atribuirse a una mala
ejecucin (imagen racional), a un conflicto de intereses (imagen poltica) o a un enfrentamiento
de culturas (imagen cultural).
La sntesis de las imgenes a partir del foco de atencin principal y las implicaciones para la
caracterizacin de los directivos (aptitudes y habilidades) se refleja en la tabla 4.
Tabla 4: El director segn las diferentes imgenes (a partir de Glatter, 1990: 177-178)
Foco de atencin
principal
Aptitudes del
director
Habilidades del
director
RACIONALBUROCRTICA
Orden y reglas y
presupone consenso
de intereses y valores.
Aptitudes analticas
y de exposicin.
Habilidades de diagnstico,
valoracin de resultados,
previsin de tendencias,
clarificacin de objetivos,
incorporacin de estrategias
y planes de accin.
PROFESIONALCOLEGIAL
Enfatiza la competencia
y la experiencia
profesionales del
personal y su colaboracin.
Aptitudes sociales y
de facilidades tanto
personales como
logstico.
Habilidades de saber motivar

a los individuos y grupos,
organizacin de apoyo
logstico y formacin, ayuda
al progreso del trabajo con
una orientacin y consejos
personales, desarrollo de un
clima de confianza y
comprensin.
SISTEMA
SOCIAL
El centro educativo como

suma de partes en
interaccin dentro y fuera.
Aptitudes sociales y
de facilidades tanto
personales como
logstico.
Habilidades de saber motivar

a los individuos y grupos,
organizacin de apoyo logstico
y formacin, ayuda al progreso
del trabajo con una orientacin
y consejos personales,
desarrollo de un clima de
confianza y comprensin.
POLTICA
Se centra en intereses en
conflicto entre los individuos
y grupos y que se persiguen
por diferentes medios
polticos.
Aptitudes de regateo,
la influencia y la
construccin de
coaliciones.
Habilidades de percepcin de
las motivaciones polticas
detrs y las consecuencias de
los cambios previstos, ejercicio
de presiones, suministrar
incentivos, convencer a los
grupos de inters, manejo de
conflictos, negociacin de
compromisos.
Culturas separadas y
diferentes y sistemas de
valores que interactan
entre s.
Aptitudes intuitivas
y de juicio.
Habilidades de reconocimiento
de valores y creencias de los
diferentes grupos, tolerancia de
la ambigedad y del desorden,
reconduccin de normas
culturales.
CULTURA
176
Torre (1994), en esta misma direccin de aptitudes y habilidades del director, nos las cataloga
en torno a los tres enfoques de la innovacin (tecnolgico, cultural y poltico). Nos indica que
dentro del primer enfoque lo que se busca en el director es a un tcnico o experto en procesos
de planificacin y control, capaz de dominar las diferentes tcnicas de planificacin,
implementacin y evaluacin; en el segundo se busca el profesional capaz de comprender las
peculiaridades contextuales y personales para cambiarlas; y en el tercero, al poltico negociador,
en el dominio del discurso y las estrategias de persuasin.
Todo ello tiene sus implicaciones para la formacin. Pero, este mismo autor, no se queda
aqu, sino que evidenciando las limitaciones de los enfoques por s solos para la implantacin
y desarrollo de innovaciones, en la medida que en la realidad operan simultneamente los
tres, aboga por un enfoque ms integrador de los mismos. Ello se traduce en la prctica en
considerar al director como un promotor y gestor del cambio, debiendo estar capacitado para
diagnosticar las necesidades, para planificar, implementar y evaluar las innovaciones; para
estimular al cambio y gestionar los recursos con vistas a la consecucin de mejoras definidas
o resolucin de problemas; para encajar las diferencias culturales entre las personas; para
mediar (con habilidad poltica) entre la administracin y el centro, as como entre los subgrupos
del mismo, buscar el consenso o acercar posiciones. Ha de ser lder, gestor y mediador
(Torre, 1994: 159).
La tipologa sobre el liderazgo transaccional y liderazgo transformacional por su incidencia
directa en los procesos de cambio, merece especial inters. Si bien hay que referir a Burns
(1978) como el precedente ms representativo en este nuevo enfoque, no son pocos los
estudios que bajo el mismo se han realizado en mltiples mbitos. En educacin, Bass es el
representante ms significativo (1985, 1988; Bass y Avolio, 1994; Leithwood, 1994, 1996, etc.)
cuyos estudios igualmente han tenido una gran influencia en nuestro contexto (Pascual, 1989;
Pascual et alt. 1993; Villa, 1992).
El lder transaccional, muy entroncado con enfoques tradicionales de la direccin, viene a ser
el representante de la administracin, un intermediario que acta burocrticamente. Se
conceptualiza a partir de identificar o reconocer las exigencias del papel y la tarea para que los
subordinados alcancen los resultados deseados. En este sentido necesita clarificar lo que el
subordinado necesita y desea, dando confianza para que los subordinados pongan el esfuerzo
necesario para alcanzar los niveles de rendimiento esperados. Su actuacin se manifiesta de
dos maneras: de un lado como refuerzo eventual (recompensa contingente), prometiendo
recompensas segn esfuerzo y nivel de rendimiento; y de otro, como castigo eventual (direccin
por excepcin), cuando no se alcanzan los objetivos (Bass, 1985).
En cambio, el liderazgo transformacional, establece metas y objetivos en el intento de hacer a
su seguidor lder. Este proceso de transformar a los seguidores no consiste simplemente en
darles la responsabilidad de llegar a una meta, se trata tambin de un proceso a travs del
cual desarrollan la capacidad de determinar su propia actuacin (Bass, 1988; Bass y Avolio,
1994). Este lder, pues, puede caracterizarse por tener una idea clara de los objetivos (visin),
creacin de motivacin alta para conseguirlos (motivacin de logro) y creacin de dinmica
que redefine la cultura del centro (introduce innovacin). Cuenta para ello con carisma,
consideracin individualidad y estimulacin intelectual. Adems, podemos asociar otra serie
de caractersticas en la lnea de que es ms activo que reactivo, persuasivo, motivador, capaz
de establecer metas y objetivos claros, orientar tanto a la tarea como a las relaciones, capaz
de conseguir y usar recursos y dar un margen de autonoma a sus colaboradores. La
177
MDULO
investigacin ha demostrado, ms all de las implicaciones, que se presenta mayor esfuerzo,

satisfaccin y eficacia en los participantes, incremento de la capacidad de autogobierno,
asuncin de compromiso y responsabilidad y la evidencia de una actuacin como modelo
de gestin en cascada (Villa, 1992).
Desde otra direccin, la del liderazgo pedaggico, Sergiovanni (1984 en Lpez Yez, 1991:
328) identifica cinco fuentes de liderazgo que deben de actuar como lentes para ayudar a
entender la conducta del lder, integrando tanto elementos tradicionales (gerenciales) como
elementos curriculares:
El liderazgo tcnico incluye la planificacin, la gestin del tiempo escolar, la organizacin y
la coordinacin.
El liderazgo humano incorpora las relaciones del lder con los dems miembros y est
fuertemente relacionado con los procesos de participacin en la toma de decisiones.
El liderazgo educativo implica el diagnstico de los problemas y la orientacin y supervisin
de los profesores; a nivel curricular implica tambin el conocimiento bsico de las enseanzas
que imparten los profesores, para estar en condiciones de implicarse en la discusin sobre
el currculum general del centro.
El liderazgo simblico engloba los esfuerzos del director por clarificar lo que es importante
y de valor en la organizacin, as como las metas de sta.
El liderazgo cultural intenta que los miembros se sientan parte integrante de una organizacin
que posee seas de identidad. Exigen del lder el conocimiento de los aspectos problemticos
del centro tanto como de los aspectos que prestan al grupo su identidad especfica.
No podemos eludir, en este breve recorrido sobre los estilos directivos, la necesaria referencia
al modelo de gestin CBAM (Concerns-Based Adoption Model) (Hord, 1987, Hord et alt.
1989). Sin entrar en la pormenorizacin descriptiva y la justificacin de este modelo de
innovacin, rescatamos del mismo una de las dimensiones significativas: el facilitador de
cambio. Si bien el facilitador de cambio, como ya hemos aludido, puede o no coincidir con el
liderazgo formal o ser emergente, nos interesa, aqu y ahora, evidenciar los diferentes estilos
de facilitacin, teniendo presente, como destacan Hall y Hord (1987) que no necesariamente
hay que identificar estilo facilitador con estilo de direccin. Para ellos el estilo de facilitacin
nos es ms que una combinacin de motivaciones y conductas de intervencn (220).
A partir de la sntesis que nos presenta Coronel (1996: 198 y ss.) en torno a tres estilos de
facilitacin (iniciador, gestor y respondiente), podemos caracterizarlos de la forma siguiente
atendiendo exclusivamente a la dimensin de gestin del cambio.
Por ltimo, independientemente del paralelismo entre las tipologas presentadas y sus
implicaciones en la innovacin, cabe una doble reflexin. En situaciones de continuo cambio,
la omisin para delegar autoridad es fcilmente identificable y percibida como actitud
autocrtica, pero la habilidad para dejar ms y ms autoridad a los otros, tambin puede
fcilmente identificarse como abdicacin. Ambas situaciones en principio son negativas para
la innovacin. El director, en la lnea de lo apuntado por Fullan (1990), debe preservar un
balance de autoridad entre personas confiadas para realizar su trabajo y proveer la estructura
de soporte en las que ellas puedan funcionar. Cabra, pues, asentir con Gairn (1988) que el
director ha de tener un papel activo en la innovacin que pasa por la observacin de situaciones
178
problema, elaboracin de planes de actuacin alternativos, su implementacin, la observacin

y anlisis de la situacin y de los procesos que durante la innovacin se mezclan y a la par,
buscar la colaboracin activa frente a la participacin animacin, participacin manipulacin o
participacin sumisin.
En este sentido, es muy ilustrativo lo apuntado por Showers (1985) cuando refiere que los
directores han de trabajar para establecer nuevas normas que recompensen la planificacin
colaborativa, la enseanza abierta a discusin, el feed-back constructivo y la experimentacin,
suministrando simultneamente tiempo para las reuniones de intercambio de planes y facilitando
ayudas a los coordinadores de equipo, todo ello en contextos o climas abiertos, poco
formalizados donde las cortapisas de entrada sean mnimas y las posibilidades adaptativas
amplias.
Tabla 5: Caracterizacin de los diferentes tipos de facilitador
RESPONDIENTE
GESTOR
INICIADOR
Dependencia
de la Admn.
Acepta las expectativas

de la administracin para
el cambio.
Cubre las expectativas de

la administracin para los
cambios requeridos.
Acomoda las expectativas

de la administracin para
el cambio y realiza ajustes
y aadidos que puedan
venir bien a la escuela.
Modo de
implicacin
Controla el proceso de
cambio e intenta resolver
los conflictos cuando
surgen.
Mantiene una implicacin

constante en el proceso de
cambio, a veces centrndose
sobre la gestin, otras sobre
el impacto.
Dirige el proceso de cambio

al objeto de lograr un uso
eficaz de la innovacin en
todo el profesorado.
Diagnstico
Recoge informacin de
otros facilitadores,
generalmente externos al
centro, para el conocimiento
de la innovacin.
Emplea la informacin de
una variedad de fuentes para
conocer ms sobre la
innovacin.
Busca informacin de los

profesores, personal de la
administracin y otros para
obtener una comprensin
de la innovacin y sus
demandas.
Apoyo
Atiende escasamente los

requerimientos que el uso
de la motivacin determina.
Comienza a enterarse del uso

general de la innovacin y de lo
que puede ir haciendo para su
apoyo.
Despliega un conocimiento
suficiente sobre el uso y es
hbil para realizar sugerencias
especficas sobre la enseanza,
suele actuar de mediador
cuando surgen los problemas.
Comunicacin
Comunica expectativas
relativas al cambio en
trminos muy generales.
Informa a los profesor

que espera que usen la
innovacin
Proporciona a los profesores

expectativas concretas y claras
y determina los pasos en el uso
de la innovacin.
Seguimiento
Realiza el seguimiento del

esfuerzo de cambio mediante
conversaciones breves,
espontneas y documentos
con los que se encuentra.

esfuerzo de cambio mediante
conversaciones con profesores
y grupo y observaciones
informales de proceso de
enseanza.

esfuerzo mediante la
observacin de clases, revisin
de los programas y resultados
de los alumnos.
Feed-back
La informacin obtenida
durante el seguimiento
puede o no ser discutida
por el profesor.
La informacin obtenida
durante el seguimiento se
discute con los profesores y
comparadas con las
expectativas previstas.
La informacin recogida del

seguimiento es comunicada
inmediatamente a los
profesores, comparada con
las expectativas previstas y
valorada para los prximos
pasos, incluyendo
modificaciones y mejoras.
179
MDULO
4. PROBLEMTICAS EN LA GESTIN DEL CAMBIO EN LOS CENTRO EDUCATIVOS

Acabamos de plantear el papel de los directivos en los procesos de innovacin, sus funciones,
formas de actuacin y estilos. Pero ms all de la caracterizacin realizada conviene no
obviar algunas de las problemticas, que con ms frecuencia, se encuentran los mismos a
la hora de desarrollar su actividad profesional en este mbito, por cuanto stas son
determinantes de la misma.
Nuestra preocupacin se fundamenta en el hecho de que lejos de la teora y sus implicaciones,
la prctica refleja datos llenos de paradojas en relacin con el avance terico existente en
este campo. Por tanto, hay que profundizar sobre este particular, en la medida en que la
toma de conciencia de las problemticas permite, a la vez, la mejora de la actuacin, y por
ende, la gestin eficaz.
Coronel (1996, recuperando algunas pruebas de Fullan, 1982) nos evidencia que:
los directores siguen trabajando ms como administradores y por tanto se muestran
ineficaces a la hora de gestionar el cambio;
aquellos que se muestran implicados con el cambio lo hacen ms como lderes instructivos,
siendo insuficientes si no se dan otra serie de condiciones;
los directivos no son expertos en todas las reas, y tienen muchas cosas que hacer, acumulan
una gran carga de responsabilidades administrativas en detrimento de la gestin de la
innovacin;
a pesar de los esfuerzos, la realidad manifiesta que existen pocos agentes dinmicos de
cambio.
Por nuestra parte, ya habamos reparado sobre algunas problemticas y sus repercusiones,
a modo de obstculos, que impiden la gestin del cambio en nuestros centros educativos
(Tejada y Montero, 1990):
Modalidad de acceso y condiciones de ocupacin del cargo (eleccin, rotacin,
nombramiento de la Admn., claustro dividido, etc.). Se podan producir, y se producen de
hecho en la prctica, situaciones concretas donde las condiciones no son favorables para
llevar a trmino un proceso innovador. Pinsese, por ejemplo, en un proyecto que necesite
varios aos en su desarrollo en un centro con rotacin de directivos; o el mismo con una
clara oposicin en el claustro, en conflicto permanente y con pocas posibilidades de consenso;
o tambin que lo ha de gestionar una persona nombrada desde la Administracin Educativa.
Los niveles de compromiso, implicacin, corresponsabilidad, etc., no son suficientes para
garantizar el xito de la innovacin y menos an su gestin.
Permanencia excesiva en el cargo directivo. Aunque se necesita cierta continuidad y
estabilidad en la gestin para desarrollar los proyectos de cambio, tambin podemos entender
que la permanencia excesiva puede conllevar estancamiento y empobrecimiento de la vida
escolar, a la par que prdida de motivacin para el desarrollo de proyectos. A no ser que se
delegue la gestin en otras personas competentes e innovadoras. Algunas investigaciones
tambin han demostrado que el cambio de direccin tambin puede ser un buen momento
para implementar nuevos cambios y relanzar la organizacin.
180
Deficiente preparacin inicial de los directivos. Es ms, en muchos casos, inexistentes.

Ello no beneficia en ningn modo el funcionamiento institucional y mucho menos garantiza la
puesta en marcha de procesos de innovacin con perspectivas de xito. En este punto, nos
adherimos a la crtica realizada por Escudero (1989: 343-344), que an reconociendo los
esfuerzos realizados y los recursos empleados, destaca que: a) existe ms una estructura
orgnica para la formacin que modelos estratgicos bien definidos y fundamentados de
formacin, b) la formacin ms dominante tiene un claro sesgo psicologista, centrado en el
individuo aislado, c) la modalidad ms frecuente se agota en cursos y cursillos puntuales, d)
est propicindose un mercado de certificados de perfeccionamiento como va preferente
para la realizacin de currculum profesional, y e) el perfeccionamiento no est institucionalizado
(se perfecciona el que quiere, y a costa de, en ocasiones, sus propios recursos econmicos
y siempre de su tiempo libre).
El directivo aglutina demasiadas funciones y carece de competencias. Ello lleva a una
sobrecarga de actividades (con el Ayuntamiento, sistema social, APA, padres, Administracin,
profesores, personal no docente, etc.). Ante esta situacin resulta difcil asumir iniciativas
innovadoras, adems de incidir todo ello sobre la eficacia en su gestin.
Escasa autonoma en los centros por la presin de la normativa (sobre todo en los
pblicos). El escaso margen de autogobierno en los centros afecta a la gestin en general y
an ms a los procesos de cambio. Queremos decir con ello, que en esta situacin las
posibilidades de maniobra son excesivamente limitadas y, en consecuencia, quedan asimismo
restringidas las oportunidades de innovar mediante procesos sistemticos de actuacin.
Burocratizacin de la funcin directiva. En correspondencia con lo apuntado con
anterioridad, los directivos tienen reducida a niveles insignificantes la esfera de su poder
ejecutivo real, convirtindose en meros gestores burocrticos que realizan la funcin de eslabn
o puente entre la institucin y la Administracin. Su misin est sobresaturada de la transmisin
de instrucciones e informacin entre ambos niveles, evidencindose en la prctica la falta de
tiempo real para ejercer tareas directivas en la lnea de la gestin del cambio. Por tanto, no es
exagerado afirmar que esta burocratizacin, cuyos efectos se ven incrementados en muchos
centros en los que apenas existe un mnimo de apoyo auxiliar, entorpece indudablemente las
posibilidades de dedicar esfuerzos y energas a la implementacin, desarrollo y evaluacin de
innovaciones.
Por ltimo, cabe considerar, en este breve recorrido sobre problemticas en la gestin del
cambio, el anlisis sobre las influencias en la prctica de los directores realizada por Pascual
y otros (1993: 40-43). Desde la ptica de los obstculos a la gestin, apuntan en distintas
direcciones en relacin con:
Propios profesores: falta de conocimiento y habilidad sobre las nuevas prcticas propiciadas
por el proyecto innovador, entrenamiento profesional desigual y ausencia de motivacin para
cambiar, para participar en la formacin necesaria y para planificar.
Rasgos del rol de director: ambigedad (expectativas no claras, conflictos con respecto a
las responsabilidades) y complejidad (nmero de personas a considerar, nmero de tareas).
Caractersticas de los sistemas escolares: estructuras jerrquicas y los problemas que
crean dichas estructuras a la hora de llevar cambios.
181
MDULO
Aspectos de la comunidad: intereses de los padres (tanto por exceso como por defecto),
la presin de determinados grupos de inters de la comunidad y la visin excesivamente
conservadora sobre los programas escolares apropiados.
Sentimientos de estrs: motivados por la cantidad de trabajo, la existencia de relaciones
pobres con el personal, las presiones de las autoridades y el conflicto de rol.
Creencias y valores: en el sentido que cuando los directores creen que todos los estudiantes
pueden aprender suelen ser ms efectivos, ocurriendo lo contrario ante la creencia negativa
sobre el particular. Ello influye, adems, sobre su peculiar toma la decisiones, control, uso de
la informacin y valor de la evaluacin de los programas y profesores.
Experiencia en gestin: haciendo depender la eficacia en la gestin del hecho de ser
novel o experto en procesos de innovacin y su formacin sobre los mismos.
No basta con el enunciado de las problemticas, necesitamos tornar el discurso en positivo
y dar un paso ms para la superacin de las problemticas enunciadas. De salida, somos
conscientes que en semejantes circunstancias, se har tarea difcil la dinamizacin institucional
y la consecucin de unos niveles fructferos de interaccin que desemboquen en el
planteamiento de iniciativas innovadoras, y menos an la implementacin de las mismas.
Pero, vayamos ms all.
Partimos de la idea que la clave en los procesos de innovacin apunta ms por el staff que
por la lnea (como ya apuntamos en el captulo segundo). Esto indica que habr que contar
con un equipo solvente y preparado, tanto en lo profesional como en lo tcnico, con capacidad
organizativa y de coordinacin y dotado del necesario espritu emprendedor que le impulse a
sortear, sin excesivos complejos, los constreidos mrgenes por los que discurre la prctica
educativa habitual, consecuente, en buena medida, con lo dispuesto en la normativa vigente.
Para un buen directivo, estimular la labor de un equipo de tales caractersticas y cooperar
desde la gestin en el desarrollo de sus iniciativas, procurando la consolidacin de experiencia
de xito en el terreno de la innovacin, supondra la posibilidad de resituar su rol desde una
perspectiva distinta de la que se suele manifestar habitualmente en nuestros centros docentes.
De todas formas, suponemos que la reciente preocupacin que se trasluce en temas tales
como el mundo actitudinal en los directivos, su rol como dinamizador de las instituciones
educativas e incluso el inters existente en su preparacin tcnico-profesional, puede ser un
indicio que vislumbre un cierto cambio de orientacin en el tema de la definicin y atribuciones
de la funcin directiva. Bien estara, por consiguiente, un replanteamiento del rol de los directivos
sobre la base de la tecnificacin-profesionalizacin y de la ampliacin de sus competencias,
dotando a la funcin de una mayor maniobrabilidad de actuacin y de una mejora de su
estatus, en consonancia con el nivel de responsabilidad que como profesional asume y de
cuya ejecucin y resultados debe rendir cuentas. Todo ello debera obrarse de modo paralelo
a una redefinicin coherente y equilibrada de los restantes roles a desempear en el mbito
de la institucin escolar, con el fin de que sta, contando con la pertinente dotacin de recursos
necesarios de toda ndole, viera incrementadas las posibilidades de alcanzar unos niveles
de gestin y rendimiento acordes con los objetivos y finalidades que tiene asignados.
182
Esta opcin resultara de trascendencia positiva indudable a la hora de abordar seriamente los
procesos de cambio e innovacin con garantas de xito. De lo contrario, la rentabilidad educativa
de nuestras instituciones y la incorporacin a su talante de conductas innovadoras, se revelan
como efectos bastante imprevisibles.
Con ello estamos apuntando, en la lnea de Lortie (1988:89) que tal opcin debera encaminarse
a una mayor descentralizacin, profesionalizacion de la enseanza, racionalizacin en el
proceso de seleccin y creacin de posiciones de liderazgo para los profesores.
Por tanto, coincidiendo con Coronel (1996), estamos ante una nueva cultura de la gestin del
cambio que tiene que enfrentarse a los dilemas surgidos de la forma de control y formas de
integracin incorporando nociones de colegialidad o profesionalismo, responsabilidad
compartida o compromiso institucional, ya que si bien son creados nuevos papeles y relaciones,
no estamos hablando nicamente de un cambio estructural o administrativo, sino de un cambio
profundo de la cultura organizativa (209).
Cultura, por otra parte, con implicaciones organizativas generales como son la asuncin de la
comunidad que aprende o aprendizaje organizativo (Fullan, 1993; Louis, 1994; Gairn, 1997)
donde la bsqueda de nuevos valores basados en la colaboracin y la colegialidad crean
escenarios diversos para el desarrollo de la innovacin. Pero tambin podemos apuntar
implicaciones especficas sobre el nuevo papel del liderazgo educativo. El nuevo estilo de
liderazgo supone un cambio de nfasis del jefe como una patriarca autocrtico al lder como
una figura consultiva, que trabaja en equipo, comparte responsabilidades y da respuestas
creativas, intuitivas e imaginativas a problemas y necesidades pedaggicas y organizativas.
(Winkley, 1984; Kerry y Murdoch, 1993; Coronel, 1996).
183
Resolucin de problemas y
toma de decisiones
Milano, Antonio (1993) Anlisis de
problemas potenciales
MDULO
Resolucin de problemas y toma de decisiones

Milano, Antonio (1993). Anlisis de problemas potenciales
4,1. INTRODUCCIN
Una vez concluida la etapa o proceso de decisin, habindose elegido la alternativa mejor
equilibrada entre el cumplimiento de objetivos y riesgos involucrados, llega ahora el momento
de la verdad, la etapa de poner en marcha lo decidido.
Esta planificacin o implantacin de nuevas actividades o la continuidad de las actividades ya
en marcha se internan en el futuro con sus amenazas y oportunidades.
Lo que una organizacin haga hoy para analizar esas amenazas y oportunidades y tomar en
consecuencia las acciones que puedan eventualmente prevenir su ocurrencia o utilizarlas en
su provecho, determinarn en buena medida su xito futuro.
El mundo del directivo es un mundo cambiante. Cambios a veces producidos voluntariamente
para tratar de mejorar algo y a veces impuestos por factores externos ajenos a su control,
como podra ser, por ejemplo, modificaciones arancelarias, modificaciones a las normas de
exportacin o importacin, cambios en las conductas de los usuarios, modas, etctera.
La capacidad de situarse mentalmente en ese futuro es fundamental para el xito de las
organizaciones y los individuos.
Hay una vieja frase que dice: Si algo puede salir mal, seguramente saldr mal.
Podemos decir que el anlisis de problemas potenciales es:
UN PROCESO O SECUENCIA LGICA DE PASOS QUE NOS AYUDA A PENSAR QUE
PODRIA SALIR MAL EN UN PLAN O ACTIVIDAD EN MARCHA, Y QUE ACCIONES
PODEMOS TOMAR PARA PREVENIR SUS CAUSAS O PROTEGERNOS DE SUS
CONSECUENCIAS.
Un adecuado proceso de Anlisis de Problemas Potenciales evitar ir saltando de un
incendio a otro, de crisis en crisis y controlar situaciones para las que se cuenta con acciones
evaluadas e implantadas oportunamente.
Es un proceso prctico y flexible que permite anticipar las amenazas que podran presentarse
en el futuro y evitar su ocurrencia, previniendo sus causas o minimizando sus efectos, si
llegara a ocurrir.
Es un proceso verstil, cuya aplicacin es factible en todas las actividades, por ejemplo:
Un viaje al extranjero.
Una reunin o conferencia.
Una produccin normal.
Un plan de ventas.
187
MDULO
Estos son slo algunos ejemplos. Podemos decir que la mecnica del anlisis de problemas
potenciales nos da una nueva actitud mental de mirar hacia el futuro y nos lleva a realizar
todas nuestras actividades en un marco de prudencia lgica.
En la introduccin habamos representado grficamente el Anlisis de Problemas Potenciales
de la siguiente forma:
Anticipar los cambios que pueden producirse nos evitar sufrir sus posibles efectos negativos.
El Anlisis de Problemas Potenciales da respuesta a las preguntas bsicas:
- Qu puede salir mal?
- Qu puedo hacer ahora para que esto no suceda o para minimizar su gravedad si sucede?
Decimos que el Anlisis de Problemas Potenciales sirve para proteger un plan o actividad y
tambin para mostrarnos si alguna decisin ya tomada es excesivamente arriesgada. Esto
sucede, por ejemplo, al analizar alguna alternativa ya elegida y ver que su implantacin plantea
serios problemas potenciales de difcil o costosa prevencin o curacin eventual.
Esto podra suceder, por ejemplo, cuando no se han analizado o se han analizado ligeramente
los riesgos de la alternativa elegida. Cuando el anlisis nos muestra problemas o dificultades
serias para su implantacin, es el caso de ver si todava es posible elegir otra alternativa. Si
no es posible, deberemos tomar las medidas de proteccin que correspondan o correr los
riesgos.
Cuando analizbamos la toma de decisiones vimos que un paso previo a la eleccin de una
alternativa era el anlisis y valoracin de sus riesgos. El riesgo se analizaba y valoraba para
las distintas alternativas, pero no se actuaba porque en esa etapa an no se haba decidido la
alternativa a elegir. Por el contrario, el Anlisis de Problemas Potenciales es un proceso
completo que lleva a definir acciones de prevencin y contingencia.
188
Cundo usar el anlisis de problemas potenciales?

Podemos decir que el anlisis de problemas potenciales es una actitud mental permanente;
es pensar en qu podra salir mal en la actividad o los proyectos en que estamos embarcados.
Como ya dijimos, no es una actitud negativa que inmoviliza y no nos deja tomar decisiones.
Por el contrario, permite que stas puedan implementarse con una mayor probabilidad de
xito. Iniciar un negocio, un viaje, fabricar una pieza o equipo, planificar un lanzamiento de
producto, poner en marcha un proyecto, son todas situaciones en las que se impone mirar
hacia delante, pensar qu podra salir mal, sus posibles causas y pensar en las acciones a
tomar para que las causas no lleguen a darse, y si a pesar de todo, el problema sucede, qu
hacer para que el dao sea el menor posible.
Tambin estas verdades de Perogrullo parecieran ser del conocimiento y uso comn. Pero
si es posible que sea verdad lo primero, no lo es lo segundo. Es decir el anlisis de qu podra
salir mal en una tarea o plan y las acciones para evitarlo o minimizarlo no son moneda corriente
en las empresas.
Quizs en buena medida, estas ideas se encuentran ms desarrolladas en los sectores de
seguridad, prevencin de incendios, etc., pero no tanto en otros sectores de las organizaciones.
Los motivos pueden ser variados; no querer pensar en los aspectos negativos de un plan,
proyecto o actividad que nos interesa hacer o promover. Preferir tirarse a la pileta, sin
verificar primero la altura del agua en la misma, puede provocar buenos golpes.
Si bien en las pginas siguientes nos extenderemos en el proceso total de problemas
potenciales, la forma ms comn de utilizar estos conceptos sin recurrir al papel es preguntando
o preguntndonos, qu podra salir mal y qu puedo hacer para que no pase o disminuir el
dao si pasa?.
En nuestros viajes, para realizar seminarios o programas en distintos pases, ya es habitual
para nosotros no tomar el ltimo avin disponible. Qu pasara si algo sucede que impide el
vuelo o ste se dilata excesivamente y no podemos presentarnos a tiempo ante un pblico ya
citado con fecha y hora fija?
Por ello acostumbramos tomar algn vuelo anterior, aunque ste nos obligue a veces a partir
un da antes, pero aleja la posibilidad de que un problema de vuelo perjudique la iniciacin del
programa.
Todo esto tiene un costo, en este caso, hotelera, tiempo adicional invertido, etc. Pero debemos
evaluar si se justifica este esfuerzo, estas acciones pendientes a prevenir que una causa
como demora en el viaje impida estar a tiempo en el lugar requerido.
Este es un ejemplo simple del uso de las ideas de anlisis de problemas potenciales.
Hay situaciones, por ejemplo, en las que, en un primer momento, se haban analizado la
mayora de los problemas potenciales que podran ocurrir, sus posibles causas e implementado
acciones de prevencin y contingentes. Pero el tiempo, la desidia, la falta de un seguimiento,
control y actualizacin de las medidas hizo que, al producirse un accidente grave, las acciones
que alguna vez se haban implementado no funcionaran o el personal no supiera cmo hacerlas
funcionar o simplemente, haban sido eliminadas o eran discontinuas.
189
MDULO
Situaciones como sta, las hemos visto en empresas, donde un incendio provoc graves
daos slo porque las medidas y los hombres para accionarlas estaban desactualizados o
mal informados.
Hace unos aos, en la India, ocurri un terrible accidente en una empresa internacional con
numerosos muertos y accidentados, por lo que la empresa adems debi pagar grandes
indemnizaciones.
All tambin se encontr que la mayora de las medidas de prevencin que se haban tomado
al iniciar la operacin haban sido desactivadas o eliminadas.
Por ello es un paso fundamental el peridico control de las acciones preventivas y contingentes.
4,2. FORMULACIN DEL PLAN. INSTALACIN TANQUE DE COMBUSTIBLE
El anlisis de Problemas Potenciales acta en apoyo de un proyecto, plan o actividad en
marcha, previendo qu problemas podran hacerlo fracasar y qu medidas habra que tomar
para protegerlo.
Por ello, el primer paso es formular o enunciar el Plan o Actividad que queremos analizar y
proteger.
Por ejemplo:
Construccin de una nueva casa.

Puesta en marcha turbina N 7.
Viaje a un congreso de capacitacin en Madrid.
Mudanza a la nueva casa en la zona Norte.
Plan de ventas anual.
Instalacin de un tanque de combustible.
Cada uno de estos planes o actividades tendr una secuencia cronolgica para su
implantacin, un qu hacer, dnde hacer, cundo hacer, cunto hacer y sus respectivos
controles de cumplimiento.
Vamos a utilizar un plan de Instalacin de tanque de combustible para explicar los distintos
pasos del proceso de Anlisis de Problemas Potenciales. Toda la informacin del ejemplo la
transcribiremos en una hoja de trabajo (ver Cuadro N 19). El primer paso del proceso es
establecer:
a) FORMULACIN DEL PLAN Y SUS PASOS (EN ORDEN CONOLGICO)
Es evidente que podra haber muchos otros pasos y subpasos, pero como ejemplo, es
suficiente.
b) PASOS CRTICOS
Todos los pasos son necesarios para la feliz culminacin del plan, y cada uno de ellos puede
requerir analizar los problemas que puedan presentarse. Pero algunos de los pasos resultan
especialmente crticos para el xito del plan. Son aquellos pasos que, de no cumplirse
190
adecuadamente, podran hacer fracasar el plan o actividad. Pasos en los que es probable
encontrar dificultades. Por ello, atenindonos a un criterio de prioridad, es razonable comenzar
analizando los pasos crticos.
Algunos criterios para evaluar cules pasos son ms crticos podran ser:
Pasos donde:
- La experiencia nos muestra que suele haber dificultades.
- Se encontrar con algo nuevo o complejo.
- Los lmites de tiempo estn muy ajustados, y su incumplimiento podra
afectar POTENCIALES
otros pasos.
ANLISIS DE PROBLEMAS
Convergen
personas, departamentos, sectores.
Instalacin tanque de combustible
FORMULACIN DEL PLAN
- El resultado a obtener es fundamental para los pasos posteriores.
PASOS DEL PLAN
PROBLEMAS
RIESGO
CAUSAS
P
Acciones
Acciones
Verificacin
- El
incumplimiento
fracaso
podra
hacer fracasar todo el plan.
En orden cronolgico
POTENCIALES
P G
POSIBLES
preventivas o contingentes
Limpieza sector
Construccin base
Transporte tanque
En el ejemplo de Instalacin de tanque de combustible, supongamos que, de acuerdo con

los criterios descritos anteriormente consideramos el paso carga de combustible al tanque
como el ms crtico y por consiguiente, el que queremos analizar en primer trmino.
Colocacin base
Instalacin caeras
Equipos de control
Prueba de hermeticidad
Carga de combustible
Puesta en marcha
Reiteramos que, al elegir un paso crtico para analizarlo primero, no estamos diciendo que los
dems pasos no son importantes o no requieren que se analicen en ellos los problemas que
podran afectarlos, simplemente, dada la limitacin de recursos (tiempo y dinero) que siempre
se tiene en mayor o menor medida, es razonable comenzar analizando y actuando en aquellos
pasos que resultan esenciales. Luego se continuar con los dems pasos, no tan crticos,
analizndolos y tomando acciones de prevencin o contingencia en la medida de las
posibilidades de tiempo, dinero, equipos disponibles, personal, etctera.
c) PROBLEMAS POTENCIALES (EN LOS PASOS CRTICOS)
Este es el paso fundamental del anlisis donde, refirindonos al paso crtico preguntamos:
- Cules son los problemas potenciales que se pueden presentar?
- Qu dificultad u obstculo podran trabar la ejecucin, de este paso crtico?
- Cules son las futuras desviaciones que pueden esperarse?
191
MDULO
Los problemas potenciales se expresan como posibles desviaciones futuras.

Ejemplo:
- Que se rompa el motor de la bomba.
- Que falten materiales.
- Posible falta de personal.
Tambin aqu se habla, como en todo problema, de un Objeto y un Defecto, pero a diferencia
del Proceso de Resolucin de Problemas donde la desviacin o falla ya haba ocurrido, y
nuestro propsito era encontrar su nica y verdadera causa (cada problema que ocurre
tiene una nica causa), en el caso de Problemas Potenciales, la desviacin o falla an no se
ha producido por lo que sus causas posibles pueden ser muchas.
En nuestro caso, siguiendo el orden que hemos indicado, tendramos, por ejemplo:
Formulacin del plan: Instalacin del tanque de combustible.
Paso crtico o esencial: Carga de combustible.
Problemas Potenciales (en el paso crtico): Accidentes de operarios; derrame de lquidos;
incendio del combustible; combustible inadecuado.
Para identificar o formular problemas potenciales nos basamos en nuestra experiencia de
situaciones similares, en nuestro conocimiento de la situacin o del mercado, pensamos en
los riesgos considerados en la etapa de evaluacin de alternativas. Aquellos riesgos,
considerados antes de decidir son ahora verdaderos problemas potenciales al tener que
implantar la alternativa.
Pero no todos los problemas potenciales que hemos enunciado tienen la misma probabilidad
de ocurrir.
La experiencia, el conocimiento de causas posibles del problema, nos dir que algunas de
ellas tienen alta probabilidad de ocurrir, otras no tanto y algunas son poco probables.
Podramos entonces clasificar los problemas potenciales en:
- De alta probabilidad de ocurrencia (Alta).
- De mediana probabilidad de ocurrencia (Media).
- De baja probabilidad de ocurrencia (Baja).
Otro factor a tener en cuenta es la gravedad o impacto que podra tener el problema si llegara
a ocurrir, es decir, cmo afectara al plan o actividad que intentamos proteger.
En este caso tambin podramos utilizar una escala:
Alta: De ocurrir este problema, la gravedad o impacto negativo para el xito del paso o del
plan sera muy grande.
Media: De ocurrir el problema, su gravedad o impacto seran medianos.
Baja: De ocurrir el problema, su gravedad sera poca o baja respecto al cumplimiento del
plan.
192
Para valorar tanto la probabilidad de ocurrencia como la gravedad de los problemas potenciales,
nos basamos en nuestra experiencia y conocimiento de la situacin analizada, tal como se
encuentra hoy, con las medidas que estn vigentes. La probabilidad de ocurrencia y su gravedad
se valoran teniendo en cuenta la situacin actual, no como debiera ser o como ser despus
que hayamos tomado medidas para tratar de evitar la ocurrencia de problemas potenciales.
Esta valoracin de Alta, Media y Baja, tanto para la probabilidad de ocurrencia como para su
gravedad, nos permitir priorizar los problemas potenciales y decidir cul atacar primero.
Supongamos que en nuestro ejemplo lo hayamos valorado as:
PROBLEMAS
POTENCIALES
RIESGO
P
G
Accidentes de operarios
(paso crtico)
Derrame de lquidos
Combustible inadecuado
Incendio del combustible
Incendio de combustible
(Prob. Pot. Prioritario)
En este caso diramos que si bien todos los problemas potenciales son preocupantes, el
incendio de combustible es el problema potencial a analizar en primer trmino, pues es el
que tiene la ms alta combinacin de probabilidad y gravedad (Media y Alta, respectivamente).
Cuando terminemos de analizar este problema potencial veremos que el que sigue en
importancia es el de accidente de operarios (B-A) y luego estarn, con igual prioridad, el
derrame de lquido y el combustible inadecuado con M-B y B-M, respectivamente.
Los criterios de probabilidad y de gravedad son criterios de razonabilidad que permiten utilizar
mejor nuestros recursos, siempre escasos.
d) CAUSAS POSIBLES (DE PROBLEMAS POTENCIALES)
Tenemos ahora un listado de problemas potenciales, y siguiendo similar razonamiento al que
utilizamos en el Proceso de Resolucin de Problemas, nos interesara conocer las causas
que podran provocar estos problemas. En este caso las causas posibles, dado que el
problema an no ocurri.
En el caso de Resolucin de Problemas o Desviaciones ya existentes, encontramos que la
causa de un problema tena que ver siempre con cambios ocurridos y era una sola y nica.
Un incendio ya sucedido tiene, cuando la hallamos, una causa nica, por ejemplo: sabotaje,
accidente o cortocircuito, etc. Pero en un incendio a ocurrir puede pensarse en infinidad de
causas posibles.
Es decir, que para cada problema potencial, el abanico de causas que podran llegar a provocarlo
es grande, y la nica forma de prevenir su ocurrencia es evitar que se produzcan las posibles
causas.
193
MDULO
Por ello es importante anticiparlas. Nos basamos en la experiencia, en la informacin

disponible, en lo ocurrido en situaciones anteriores.
Pero, dado que las causas posibles de un problema potencial son varias, es conveniente
definir cules son las ms probables para comenzar atacndolas prioritariamente.
Tambin aqu clasificaremos la probabilidad de ocurrencia de las causas en Alta, Media o
Baja, de acuerdo con nuestra informacin y experiencia.
Siguiendo con el ejemplo anterior tendramos:
Plan:
Instalacin tanque de combustible.
Paso crtico:
Carga de combustible.
Problema Potencial: Incendio de combustible (M-A) prioritario.

Causas Posibles, por ejemplo:
PROBLEMAS
POTENCIALES
RIESGO
P
G
CAUSAS
POSIBLES
Incendio de combustible
(Prob. pot. Prioritario)
Sabotaje
Chispa equipos
elctricos
Corto circuito
Operarios
fumando en
zona de peligro
En este caso vemos que la causa que creemos ms probable es operarios fumando en
zona de peligro.
Tenemos as definidos los Problemas Potenciales ms probables y graves y las causas
ms probables de estos problemas.
Como puede apreciarse, valoramos slo la probabilidad de ocurrencia de las causas. En los
problemas potenciales valoramos adems de su probabilidad de ocurrencia, la gravedad
que tendran, si ocurrieran, para la actividad a proteger.
Hemos anticipado ya cules pueden ser los problemas potenciales que podran amenazar el
xito del plan o actividad, los hemos valorado por su probabilidad y gravedad y en funcin de
ello les hemos dado un orden de prioridad.
Hemos establecido tambin cules son las causas posibles de estos problemas, y su
probabilidad de ocurrencia.
Ha llegado el momento de proponer o tomar decisiones.
194
Acciones preventivas que traten de evitar la ocurrencia de las posibles causas y acciones
contingentes que traten de minimizar la gravedad del problema, si este llegara a ocurrir.
Vamos a analizar en primer trmino las acciones preventivas.
e) ACCIONES PREVENTIVAS
Estas acciones van contra las causas posibles de los problemas potenciales. Tratan de
evitar la ocurrencia de estas causas o al menos de disminuir la probabilidad de que se
produzcan. Dado que la probabilidad de que un problema suceda depende de la probabilidad
de ocurrencia de sus causas, disminuyendo esta probabilidad disminuiremos la probabilidad
de que el problema se d.
Las acciones preventivas que tomemos para evitar la ocurrencia de las causas de los
problemas potenciales tienen un costo. Por ello, al elegir las acciones preventivas a tomar,
hay que pensar en trminos de costos versus beneficios. Elegir aquellas acciones ms
eficientes para evitar o reducir la probabilidad de ocurrencia de las causas a un costo aceptable.
Buscar acciones preventivas que sean factibles, prcticas y econmicamente aceptables. A
veces una accin preventiva puede atacar varias causas posibles, aunque es ms comn
que se tomen acciones preventivas diferentes para atacar distintas causas posibles. Las
acciones preventivas decididas tratan de disminuir la probabilidad de que haya operarios
fumando en la zona de alto riesgo.
La decisin de tomar una accin preventiva es siempre nuestra. Podemos tomarla o correr
el riesgo. La informacin que nos facilita el proceso nos ayudar en esta decisin.
Las acciones preventivas deben permanecer en funcionamiento durante todo el tiempo que
requiere el plan o actividad, pues su funcin es evitar causas que podran ocurrir en cualquier
momento.
f) ACCIONES CONTINGENTES
No siempre es factible tomar acciones preventivas. A veces las posibles causas escapan al
mbito de nuestra competencia. Pero, aunque se hayan tomado todas las medidas preventivas
posibles, puede ocurrir que el problema potencial igualmente suceda. Por ello, deben tomarse
medidas para el caso en que el problema se materialice. Este tipo de accin la denominamos
contingente. Las acciones contingentes deben pensarse y tomarse antes de que los
problemas ocurran, pero actuarn inmediatamente cuando el problema se d, es decir,
actuarn frente a la contingencia.
Son acciones destinadas a minimizar la gravedad de los problemas potenciales si stos
llegaran a producirse.
Si la probabilidad de ocurrencia de un problema potencial disminuye sensiblemente porque
se han tomado medidas preventivas que evitan sus causas, es posible que podamos disminuir
y algunas veces hasta eliminar algunas acciones contingentes.
Sin embargo, en el caso de problemas potenciales de alta gravedad, cuyo impacto pudiera
ser desastroso para nuestro plan, ser prudente considerar acciones contingentes adems
de todas las acciones preventivas tomadas.
195
MDULO
Las acciones contingentes responden a la pregunta:

Qu hacemos si el problema ocurre o se inicia?
Son acciones que se toman Ahora pero que actan Despus.
Por ello se requiere que al planificarlas se prevea tambin cmo se accionarn, quien las
pondr en marcha, ante qu circunstancias. Llamamos a esto prever el disparador de la
accin contingente.
Este disparador o activador debe incorporarse en el plan de acciones contingentes y ser
controlado peridicamente.
Un caso real nos aclarar mejor el punto:
Nos encontrbamos trabajando en una gran empresa qumica, cuando uno de los participantes
del seminario, que se haba ausentado por una llamada urgente, regres y dirigindose a
otro participante le coment: Casi volamos todos!!.
Al preguntarle cul haba sido la situacin, nos inform que en el reactor en funcionamiento
se haba producido un principio de incendio que, de no haber sido sofocado rpidamente,
habra tenido efectos catastrficos.
Al solicitarle ms informacin, narr que el encargado del funcionamiento del reactor haba
introducido por la boca del reactor unos aditivos lquidos utilizando un frasco de vidrio, tal
como era rutinario y parte del proceso. Que al retirarse de la boca del reactor, habiendo
caminado unos pasos, oy que un operario cercano daba la voz de alarma pues haba visto
llamas saliendo del reactor. Varias personas que estaban cerca salieron en todas direcciones,
y el encargado del reactor corri en busca de un extintor de incendio que afortunadamente
pudo localizar y con el que consigui neutralizar el fuego.
A partir de ese momento, se sucedieron reuniones de jefes y gerentes, tratando de explicar
el problema, delimitando culpas y buscando culpables.
En la discusin metodolgica que iniciamos en el seminario surgieron varias preguntas de
este caso:
Cul fue la causa del problema? (Esto dio lugar a un excelente caso para el Proceso de
Resolucin de Problemas, que se analiz por separado.)
Pero tambin se pregunt: - Por qu el encargado tuvo que buscar, y por suerte encontr,
un extintor cercano?
- No haba sido prevista la posibilidad de incendio?
La respuesta fue que se haba previsto y se haban preparado medidas para la contingencia.
Tan era as, que el reactor contaba en su interior con un depsito de gas inerte que hubiera
podido neutralizar el incendio inmediatamente si el encargado hubiera accionado el botn de
apertura del gas.
196
- Y por qu no lo hizo?
La explicacin fue que el encargado se haba hecho cargo de esa funcin recientemente y no
se le haba informado que ante una situacin de este tipo deba accionar dicho botn.
La medida contingente (depsito de gas inerte) para el problema potencial (incendio) exista,
pero el disparador o gatillo (hombre accionando el botn de apertura del gas) no haba actuado.
Es decir, faltaron directivas claras, normas precisas, y responsables de su ejecucin.
Sigamos ahora con el ejemplo que venamos desarrollando. Es posible que a pesar de todas
las medidas preventivas tomadas, el problema potencial, por esa u otra causa, se produzca.
En ese caso las acciones contingentes que hayamos previsto se pondran en marcha al
accionar su disparador (personas, automatismos, etc.), tendiendo a disminuir la gravedad
del problema.
Decimos por ello que las acciones preventivas van contra la causa y las acciones
contingentes van contra el efecto.
Estas medidas contingentes, accionadas oportunamente, tenderan a disminuir la gravedad
del incendio si ste llegara a ocurrir.
g) PUNTOS DE CONTROL PERIDICO (VERIFICACIN)
Hemos visto en diversas oportunidades situaciones como:
- Extintor de incendio descargado al pretender utilizarlo.
- Seguro de accidentes vencido al querer cobrarlo luego de un choque automovilstico.
- Sistemas automticos trabados o desconectados que no entraron en funcionamiento cuando
debieron hacerlo.
- Carteles con informacin preventiva despintados, rotos o eliminados.
Estas son algunas situaciones tpicas que nos muestran la necesidad de establecer a lo largo
del plan o actividad que queremos proteger, hitos o puntos de control peridico que nos aseguren
que las medidas preventivas y las contingentes estn en perfectas condiciones de
funcionamiento.
Estos puntos de control nos permitirn verificar cmo se est desarrollando la actividad, si las
acciones preventivas estn surtiendo efecto y si se necesita recurrir a las acciones contingentes.
Son hitos, momentos, situaciones, a lo largo de la actividad, donde se controlan las medidas
preventivas y contingentes. En cada uno de estos puntos debe establecerse tambin quin,
qu, dnde, cundo y cunto debe controlar.
Ejemplo:
Problema: Incendio de combustible

Accin preventiva
Accin contingente
Punto de control
Cartel PROHBIDO FUMAR
Extintor de incendio
El capataz general verificar

estado del cartel PROHIBIDO
FUMAR y de extintor de
incendio una vez por mes
197
MDULO
Estos son los pasos secuenciales que nos llevan a ser ms eficientes en el anlisis y
prevencin de amenazas, fallas o problemas que pudieran presentarse.
Podramos decir que es una actitud mental para mirar hacia el futuro. No es, como algunos
crticos puedan decir, una actitud temerosa y paralizante, sino por el contrario, un enfoque
prudente que permite y ayuda a la innovacin, la creatividad, la bsqueda de cambios para
mejorar situaciones existentes, dndoles un marco de prudencia que facilitar una
implantacin con xito.
4,3. FORMULARIO DE ANALISIS DE PROBLEMAS POTENCIALES
En el formulario de Anlisis de Problemas Potenciales hemos incluido la informacin del
caso analizado. Este formulario podr servir de base para otros que el lector quiera establecer
en su organizacin (Cuadro N 23).
Cuadro N 23
ANLISIS DE PROBLEMAS POTENCIALES
FORMULACIN DEL PLAN
PASOS DEL PLAN

En orden cronolgico
Instalacin tanque de combustible
PROBLEMAS
POTENCIALES
RIESGO
P G
CAUSAS
POSIBLES
Acciones
preventivas
Acciones
contingentes
Verificacin
Limpieza sector
Construccin base
Transporte tanque
Colocacin base
Instalacin caeras
Equipos de control
Prueba de hermeticidad
Paso crtico
Sabotaje
Equipos
blindados
Provisin
Extintor
Derrame de lquidos
Chispa equipos
elctricos
Protec.
Sobrecargas
Disparador
Combustible inadecuado
Corto circuitos
Blindaje
instlac.
Personal
Entrenado
Operarios
fumando
Guardia
permanente
Brigada
anti-incendios
Accidentes de operarios
Incendio del combustible
198
Ejemplo:
Encargado sector
(1 vez por mes)
TIPOS DE ACCIONES A TOMAR

Vamos, ahora, a resumir grficamente los distintos tipos de acciones que hemos mencionado
a lo largo de este libro.
Hemos visto que las causas de los problemas sern atacadas con acciones preventivas
(Problemas Potenciales) o con acciones correctoras (Problemas).
Por otro lado los efectos de los problemas sern controlados con acciones contingentes
(Problemas Potenciales) o con acciones provisionales o adaptativas (Problemas).
Las denominaciones que reciben las acciones no deben entenderse como conceptos rgidos
y definitivos, ya que, fundamentalmente, depender del propsito final de la accin adoptada.
PROBLEMAS
POTENCIALES
PROBLEMAS
CORRECTIVA
CAUSA
PREVENTIVAS
INTERNA
EFECTOS
CONTINGENTES
ADOPTIVA
4,4. RESUMEN Y REPASO DEL PROCESO DE ANALISIS DE PROBLEMAS

POTENCIALES
Es un proceso sistemtico y una actitud mental para situarnos en el futuro, para pensar qu
podra salir mal en nuestros planes o actividades y qu acciones podramos tomar ahora para
evitarlo y protegernos de sus consecuencias negativas.
El propsito bsico del anlisis de Problemas Potenciales es ayudar a implantar con xito una
actividad o curso de accin.
Por ello, se parte de cul es el plan o actividad a proteger, cules son los pasos para su
implantacin y qu pasos deben analizarse en primer trmino por ser crticos para el xito de
la actividad o plan.
Estas seran las reas crticas o de alto riesgo de un proyecto, operacin evento o plan.
El paso inmediato sera entonces el de identificar los problemas potenciales especficos que
pudieran ocurrir en esas reas crticas, la probabilidad de que sucedan y los efectos negativos
o gravedad que podran tener.
El paso siguiente es el de establecer cules podran ser las posibles causas de estos
problemas potenciales y evaluar, de acuerdo con nuestra informacin y experiencia, la
probabilidad de que estas causas lleguen a darse.
199
MDULO
El siguiente paso es el de prevencin. Escogemos acciones preventivas especialmente

contra las causas de alta probabilidad de ocurrencia.
Las acciones preventivas reducen la probabilidad de que el problema ocurra, al atacar sus
posibles causas, y se establecen antes de que el problema suceda.
El siguiente paso es ante la contingencia:
Si las acciones preventivas fallan o nuevas causas no analizadas provocan que el problema
se materialice, se requiere contar con medidas que disminuyan la seriedad del problema,
que hagan que los efectos del mismo sean menos graves.
Estas acciones se denominan contingentes porque actan despus que el problema
comienza, actan ante la contingencia.
Por ello, porque actan despus que el problema se inicia, las acciones contingentes requieren
un disparador o activador que las ponga en marcha.
El paso final es incluir en nuestro plan o actividad a proteger, las medidas preventivas y,
contingentes seleccionadas y los puntos de control a lo largo del plan, con el fin de asegurarnos
de que estas medidas estarn siempre actualizadas y controladas.
200
ANLISIS DE PROBLEMAS POTENCIALES

PREGUNTAS DEL PROCESO
Cul es el resultado final esperado de este Plan?
Cules son las tareas que lo componen? Cul es su orden cronolgico?
Cules son los pasos esenciales de este Plan?
Qu podra fallar en cada Paso Crtico?
Cul es la probabilidad (P) de ocurrencia de cada Problema Potencial?
Cul seria su gravedad (G) en el Plan si ocurre?
Cules podran ser las causas de esos Problemas Potenciales?
Cul seria la probabilidad (P) de ocurrencia de esas Causas Posibles?
Cmo podran evitarse esas Causas Posibles?
Cmo podran minimizarse los efectos de los Problemas Potenciales?
PREGUNTAS PARA EL REPASO DE LOS CONCEPTOS DE ANLISIS DE PROBLEMAS
POTENCIALES
1) Qu es un paso crtico en un plan o actividad?
Respuesta: Es un paso que, de no cumplirse adecuadamente, podra hacer fracasar el plan
o actividad. Un paso en el que es bastante probable encontrar dificultades, en el que existe
poco tiempo, donde se encontrar algo nuevo o complejo, o cuyo resultado es fundamental
para los pasos posteriores.
2) Qu preguntas pueden hacerse para enunciar problemas potenciales?
Respuesta:
- Qu desviaciones son probables?
- Qu problemas se pueden presentar?
3) Cmo se establece la prioridad para los problemas potenciales?
Respuesta: Evalundolos por su probabilidad de ocurrencia y su gravedad si llegaran a ocurrir.
4) Para qu se buscan las posibles causas de los problemas potenciales?
Respuesta:Para tratar de evitar su ocurrencia, lo que evitara la ocurrencia del problema.
5) Qu decisiones se pueden tomar para proteger el plan o actividad?
Respuesta: Se pueden tomar acciones preventivas y acciones contingentes.
201
MDULO
6) Qu diferencias hay entre acciones preventivas y acciones contingentes?

Respuesta: Las acciones preventivas tratan de evitar o disminuir la probabilidad de ocurrencia
de las causas posibles del problema potencial.
Las acciones contingentes tratan de minimizar la gravedad del problema, si ste llegara a
ocurrir.
7) Por qu las acciones contingentes requieren un disparador?
Respuesta: Porque las acciones contingentes actan cuando el problema potencial sucede
(ante la contingencia) y por ello requieren tener previsto cmo ponerlas en marcha.
8) Qu son los puntos de control de las acciones preventivas y contingentes?
Respuesta: Son hitos, momentos, situaciones, a lo largo del plan o actividad donde se controla
si las acciones preventivas estn funcionando adecuadamente y si las acciones contingentes
estn preparadas para actuar eventualmente.
202
Control Organizacional
Freemeont E., Kast (1993) Administracin
en las organizaciones. Enfoque de sistemas
y Contingencias
Mxico: Mc. Graw Hill. pp. 536 - 538
MDULO
Control organizacional
Freemeont E. Kast (1993). Administracin en las organizaciones. Enfoque de sistemas y
contingencia. Mxico: Mc Graw Hill. pp. 536 - 558
El control es la fase del proceso administrativo que debe mantener la actividad organizacional
dentro de los lmites posibles, de acuerdo con la expectativas. El control organizacional est
irremediablemente relacionado con la planeacin. Los planes son el marco de referencia dentro
del cual funciona el proceso de control. Por otra parte, la retroalimentacin de la fase de control
con frecuencia identifica la necesidad de planes o estrategias nuevos o ajustados. Los elementos
bsicos del proceso de control son los mismos para cualquier situacin organizacional o
individual. Los medios que se utilizan para vigilar o regular las actividades generalmente varan
de acuerdo con las circunstancias especficas. Normalmente, la conducta organizacional e
individual son guiadas por una secuencia continua de ciclos de planeacin-aplicacin-control.
En el anlisis de control organizacional se considerarn los siguientes temas.
Definicin de control
Elementos de control
Proceso de control
Control de circuito cerrado y abierto
Dimensin del tiempo
Control de comportamiento humano
Diseo de sistemas de control
Ejemplos de control
DEFINICIN DE CONTROL
El concepto de control es bastante general y puede ser utilizado en el contexto organizacional
para evaluar el desempeo general frente a un plan estratgico a cinco aos o el desempeo
especfico frente a una cuota de produccin de veinticinco unidades por hora. Se relaciona
tanto con los fines (productos) como con los medios (insumos y procesos de transformacin).
Por tanto, la teora de control se extiende a todos los niveles.
La teora de control, como muchas otras teoras generales, es ms un estado mental que
cualquier amalgama especfica de mtodos matemticos, cientficos o tecnolgicos. El trmino
puede ser definido para incluir cualquier enfoque racional utilizado por (los individuos) para
superar las perversidades de su medio natural o tecnolgico. El objetivo general de una teora
de control es hacer que un sistema cualquier clase de sistema- opere en forma ms deseable:
hacerlo ms confiable, ms conveniente y ms econmico. 1
La palabra control tiene varios significados y, ms especficamente, varias connotaciones que
son importantes en el anlisis de este captulo. Por ejemplo, significa:
1 Verificar
2 Regular
3 Comparar con un estndar
4 Ejercer autoridad sobre (dirigir u ordenar)
5 Limitar o restringir
205
MDULO
Cuando menos tres lneas relativamente distintas de pensamiento quedan claras en esta
definicin: 1) limitar o restringir, 2) dirigir u ordenar, y 3) regular. Todas son importantes para la
teora de la organizacin y la prctica administrativa. Sin embargo, el inters primordial aqu
es la tercera connotacin de control.
La regulacin puede ser realizada solamente despus de verificar condiciones y compararlas
con un estndar. Esto implica ciertos medios para medir y criterios relevantes que puedan
servir como marco de referencia en el proceso de control. La funcin de planeacin
normalmente ofrece los indicadores necesarios, de preferencia explcitos, pero si no, cuando
menos implcitos. Litterer describe el enfoque de medir para controlar como hacer concordar
el comportamiento.
Estamos interesados en el control relacionado con lograr la concordancia del desempeo
con las condiciones requeridas o necesarias para obtener un propsito u objetivo. La esencia
aqu est en la direccin e integracin del esfuerzo, el logro requerido de un fin El control y
la coordinacin estn estrechamente relacionados
El control tiene que ver no solamente con los acontecimientos directamente relacionados
con el logro de fines importantes, sino tambin con mantener a la organizacin en una condicin
2
en la que pueda funcionar adecuadamente para alcanzar estos propsitos fundamentales.
Equilibrio dinmico
La propiedad de autoregulacin o control de un proceso viviente es la homeostasis. Siempre
que el estmulo no sea demasiado grande, cuando un organismo es alterado en su estado
normal, tiende a volver al mismo. El organismo tiene mecanismos internos de control que
mantienen un equilibrio dinmico durante su ciclo vital. Muchos de los procesos de
autorregulacin de un organismo como el ser humano estn programados en un nivel
complicado y operan sin la intervencin consciente del individuo. Por ejemplo, durante un
ejercicio extenuante, la respiracin se acelera y el pulso tambin a fin de llevar ms oxigeno
a travs del flujo sanguneo a los msculos en todo el cuerpo. Otros procesos de
autorregulacin requieren del individuo una conducta abierta de toma de decisiones. En otras
palabras, ste, conscientemente ofrece el cierre en el sistema de retroalimentacin que regula
el comportamiento.
Para las organizaciones la analoga no es precisa, sin embargo, el concepto de homeostasis
es til de todas maneras. Las organizaciones tienen patrones de conducta relativamente
programados procedimientos estndar de operacin- que ofrecen estabilidad con el tiempo
(sistemas de mantenimiento). Por otra parte, hay procesos para tomar decisiones innovadoras
(sistemas adaptables) que cambian la organizacin en respuesta a estmulos externos e
internos. Existe un continuo de procesos de control programables, desde los relativamente
mecanicistas a los que requieren accin consciente y deliberada de quienes toman las
decisiones.
Las organizaciones y los organismos no son estticos; cambian y se ajustan, al tiempo que
exhiben un comportamiento orientado hacia objetivos. El proceso puede ser descrito como
equilibrio dinmico.
206
Ciberntica
La ciberntica es otro concepto importante para la funcin de control. La palabra deriva del
griego kybernetes, o timonel, y por lo tanto se relaciona con la connotacin direccin de. La
ciberntica implica comunicacin y control. 3 Tiene que ver con el flujo de informacin en los
sistemas complejos. Aunque la ciberntica ha sido aplicada primordialmete a problemas
mecanicistas de ingeniera, su modelo de retroalimentacin, control y regulacin tiene
importancia tambin para los sistemas biolgicos y sociales. El ejemplo de un timonel ilustra
el significado ms til e importante de control: mantener un curso hacia un objetivo.
Retroalimentacin
La retroalimentacin es un ingrediente esencial en cualquier proceso de control. Ofrece la
informacin para las decisiones que ajustan el sistema. En la medida en que se aplican los
planes, el sistema es vigilado o seguido a fin de determinar si el desempeo est dentro de lo
previsto y si se est cumpliendo con los objetivos. La retroalimentacin generalmente se
obtiene con referencia tanto a los fines buscados y los medios diseados para alcanzarlos.
En los sistemas relativamente cerrados, la retroalimentacin es recibida por los seres humanos
que la procesan y deciden en torno a acciones apropiadas. Se pueden disear muchos tipos
de sistemas de retroalimentacin para facilitar el control. El administrador podra desear un
flujo continuo de informacin para vigilar el sistema, o asume que ausencia de noticias significa
buenas noticias y por tanto requiere informacin solamente en las situaciones excepcionales.
El tipo y la complejidad de la retroalimentacin requerida depende tambin de la interrelacin
de los subsistemas de la organizacin.
En un contexto organizacional, el control incluye la coordinacin de actividades individuales y
grupales. Se pueden utilizar los conceptos sealados hasta ahora para definir al control
organizacional como la fase del sistema administrativo que vigila la actuacin humana y
ofrece informacin de retroalimentacin que puede ser utilizada para ejecutar tanto los medios
como los fines. Tomando en cuenta ciertos objetivos y planes para alcanzarlos, la funcin de
control implica la medicin de las condiciones reales, compararlas con los estndares e iniciar
la retroalimentacin que puede ser utilizada para coordinar la actividad organizacional, enfocarla
en la direccin correcta, y facilitar el logro de un equilibrio dinmico.
ELEMENTOS DE CONTROL
Cuatro elementos fundamentales son comunes en todos los sistemas de control (Vase Fig.
19.1). Se aplica sin importar el grado de sofisticacin del sistema. Es decir, no son una funcin
de la mecanizacin o la computarizacin. Existe un continuo de refinamiento en el control, de
un simple interruptor elctrico para encendido y apagado (con un ser humano que toma la
decisin) hasta un elaborado sistema de enfriamiento y calefaccin, en el que un programa
de computadora podra responder no solamente a cambios en el medio sino tambin a la
retroalimentacin sobre tasas de cambio. Los sistemas de control electrnicos o mecnicos
ms sofisticados estn diseados para simular al sujeto responsable de la decisin.
En general, el control es mantenido por medio de decisiones tomadas como parte del proceso
que tiene lugar. Como en cualquier proceso de toma de decisiones, el flujo de informacin es
el ingrediente clave. Por ejemplo, conocer los estndares implica informacin sobre el sistema.
Sentir o evaluar implica tambin informacin que se utiliza en la fase de comparacin. El flujo
de informacin es la esencia de la retroalimentacin necesaria para cambiar el sistema si se
207
MDULO
requiere. Los sistemas internos de procesamiento de datos ofrecen informacin para utilizarse
en las operaciones de control. Los informes de excepcin y los resmenes ofrecen tambin
informacin para las decisiones de la administracin. La informacin generada internamente,
aunada con la del medio, ofrece la materia prima para las decisiones innovadoras y de
adaptacin en la fijacin de objetivos y la planeacin de acciones.
3) Comparador
4) Ejecutor
Insumo
Ajustes
programados
1) Caractersticas (s)
Fines/metas/produccin
Medios/procesos/comportamiento
2) Sensor
Producto
Sistema de operacin (transformacin)
Figura 19.1 Elementos bsicos de un sistema de control. 1) Una caracterstica medible y

controlable para que la que se conocen estndares; 2) un medio (instrumento sensor) para
medir la caractersitca; 3) un medio para comparar los resultados reales con los estndares
y evaluar las diferencias; 4) un medio para efectuar cambios en el sistema a fin de ajustarlo
a las necesidades.
Sistemas complejos
Es importante reconocer que los sistemas de control normalmente se enfocan solamente
en una (o slo algunas) caractersticas a la vez. Un sistema de calefaccin de una casa
controlada por termostato, se concentra en la temperatura e ignora la humedad. Las luces
automticas de la calle generalmente estn controladas por el tiempo ms que por el grado
de oscuridad. En los sistemas sociales complejos es imposible controlar el comportamiento
por completo. Cuando es necesario, elegir caractersticas para controlar se convierte en un
proceso de muestreo. Se requiere una gran habilidad administrativa para disear un sistema
que ofrezca a la organizacin un control efectivo y eficiente. El control excesivo podra ser
tanto costoso (el tiempo y el esfuerzo utilizados) como antifuncional. Elegir las caractersticas
apropiadas para vigilarlas es importante debido a que el comportamiento individual y el
desempao organizacional sern dirigidos de acuerdo con ello. Las organizaciones tienden
a recibir lo que evaluaron.
Los sistemas avanzados tienen que ser diseados para vigilar las organizaciones complejas.
El desempeo tiene muchas dimensiones, como es la efectividad (grado de logro de los
objetivos), eficiencia (radios de produccin con respecto al insumo o beneficio con respecto
al costo), y la satisfaccin del participante (moral o alineacin). 4 La clave est en reconocer
qu dimensiones son importantes y controlables. Ocurren diversos cambios aparentes. La
produccin por da podra incrementarse si se aumenta la supervisin y se permite una
menor socializacin en el empleo. Sin embargo, el mejoramiento a corto plazo en la eficiencia
208
probablemente vaya acompaado por una disminucin en la moral que podra reducir la
efectividad y la eficiencia en periodos futuros.
La administracin requiere una astuta seleccin de criterios de desempeo y un balance
apropiado del nfasis entre ellos. Debe considerarse el control de la produccin (resultados)
y el comportamiento (procesos). 5 Los sistemas de control generalmente son complicados
por el hecho de que los resultados clave podran ser difciles de medir objetivamente. Por
tanto, con frecuencia es necesario confiar en las percepciones subjetivas de los participantes
y/o clientes. Es importante tambin reconocer el proceso continuo de cambios en la
organizacin (ser ms o menos efectivo, por ejemplo) y ofrecer medios de retroalimentacin
y ajuste en los esfuerzos por mejorar. 6
En algunos casos, medir la produccin y vigilar el comportamiento podra ser complejo,
costoso e interminable; los sistemas escolares, por ejemplo. Se obtiene un grado de control a
travs del proceso de certificacin al asegurar una competencia razonable para los maestros
y administradores, y asumiendo que la gente competente, tomando a los estudiantes calificados
7
y los recursos adecuados, producir resultados satisfactorios. La certificacin, el otorgamiento
de licencias, y los cdigos de tica ofrecen controles sociales sobre el comportamiento de
varios profesionales en las organizaciones modernas.
EL PROCESO DE CONTROL
Los elementos fundamentales en cualquier sistema de control se convierten en el proceso de
control cuando se les vincula secuencialmente en un ciclo. La figura 19.2 muestra un modelo
general de ciclo de control. Se establecen objetivos, se planean programas, se asignan recursos
y el trabajo es realizado. El desempeo real es comparado con el plan, se genera la
retroalimentacin para ajustar las cargas de trabajo y la asignacin de recursos. Este tipo de
comparacin se relaciona primordialmente con los medios utilizados para alcanzar los objetivos.
Otra comparacin se hace entre los logros reales y la fase de planeacin, as como una
comparacin con los objetivos originales. Finalmente, esta comparacin conduce a una
reafirmacin de los objetivos existentes o ajustes para el futuro. Como se indica en el modelo,
este ciclo puede ocurrir en cualquier nivel. Existe una interfase con el control de ms alto nivel
en el paso donde se determinan los objetivos. Adems, existe una interfase con el control a
ms bajo nivel en la etapa donde el trabajo es realizado por el sistema y posibles subsistemas.
Los planes de accin en un nivel (regin o divisin) afectan a los objetivos y a los pasos de
accin ms especficos en el siguiente nivel ms bajo (comunidad o departamento).
As como los elementos citados previamente se refieren a cualquier sistema de control, el
proceso descrito en la figura 19.2 se aplica a cualquier sistema de control sin importar el
grado de modernizacin en los varios pasos delineados. El medio empleado para sentir,
comparar y efectuar puede ser altamente programado, mecnico y computarizado, o podran
estar implicados seres humanos en cada paso del proceso. La inclusin de humanos que
toman decisiones en el proceso tiende a hacer que los sistemas de control sean relativamente
abiertos.
CONTROL DE CIRCUITO CERRADO Y ABIERTO
El concepto de control de circuito cerrado y abierto depende de la presencia o ausencia de
una retroalimentacin automtica. Los sistemas de circuito cerrado implican un sensor, un
comparador y un realizador que permiten cambios en el sistema sobre la base de los procesos
209
MDULO
de control, que operan simultneamente con el desempeo del sistema mismo. El ejemplo
clsico del termostato es un sistema de circuito cerrado debido a que la retroalimentacin del
medio provoca cambios en los componentes del sistema para mantener a ste en equilibrio.
El circuito cerrado no implica insumos de informacin provenientes de fuera del sistema. Sin
embargo, el sistema de calefaccin de un hogar es cerrado solamente a corto plazo. La
intervencin humana entra en juego para ajustar el termostato peridicamente, de acuerdo
con una impresin subjetiva del medio. Por tanto, el sistema general es abierto, pero se tiene
un control de circuito cerrado una vez que se ajusta el termostato.
Figura 19.2 Ciclo de control. (Marvin E. Mundel, A conceptual Framework for the Management
Sciences, Mc Graw-Hill Book Company, New York, 1967, p. 167)
Muchos sistemas organizacionales son de este tipo. Pueden ser considerados en un continuo
de relativamente cerrado a relativamente abierto. En muchos casos, los sistemas
mecanicistas con circuitos cerrados permiten al sistema actuar automticamente por un
periodo prolongado. Muchos sistemas de control basados en computadora son de este tipo.
Sin embargo, estos sistemas se basan en programas diseados por seres humanos, y los
programas pueden ser alterados si se requiere. Por tanto, a largo plazo, inclusive los sistemas
altamente automatizados estn abiertos a la intervencin humana.
La inclusin de quienes toman decisiones en los sistemas de control como parte del circuito
de retroalimentacin lleva al sistema hacia el extremo abierto del espectro. El individuo est
sujeto a muchas presiones externas y fuentes de informacin que se adentran en el proceso
de toma de decisiones. Sin embargo, es cierto que los que toman decisiones pueden ser
adiestrados para reaccionar de manera un tanto programada. Por tanto, los hbitos o
procedimientos estndar de operacin tienden a cerrar el sistema.
210
LA DIMENSIN DEL TIEMPO

La dimensin del tiempo es importante para la funcin de control de diversas maneras. Las
organizaciones desarrollan ex, ante o precontrol al desarrollar planes fijos integrados de
polticas, procedimientos y reglas o reglamentos. El desarrollo de sistemas de valores
relativamente uniformes entre los miembros de la organizacin ofrece un valioso precontrol.
El inters est en evitar que el sistema se desve mucho de las normas preconcebidas. Se
utiliza un considerable esfuerzo organizacional para mantener al sistema dentro de lmites
designados; evitar situaciones indeseables. La educacin de los ciudadanos con respecto a
las leyes de trfico y las consecuencias de operar fuera de la ley es un intento en el precontrol
sobre el comportamiento de manejo.
Sin embargo, es claro que el precontrol en ocasiones no es suficiente para mantener los
sistemas dentro de lmites deseables. Por ello, debe tambin dedicarse un esfuerzo
considerable al poscontrol; determinar los resultados del comportamiento, evaluarlos y
comprender acciones que deban corregir o ajustar la conducta en situaciones futuras. Por
ejemplo, una luz roja intermitente, una sirena y una multa de 5 000 pesos son una forma de
poscontrol diseada para inducir a un conductor en particular a manejar dentro de los lmites
de velocidad fijados. En ese caso, el esfuerzo de educacin como precontrol y un conjunto de
reglas no fue simplemente efectivo. Por tanto se requiere el poscontrol en forma de accin
punitiva.
Existe un desacuerdo considerable en relacin con el peso relativo que debe asignarse al pre
y al poscontrol. La posicin ms extrema sugiere que si se asigna suficiente esfuerzo al
precontrol, no habr necesidad de poscontrol. Es decir, si los sistemas de valores de grupo
fueran internalizados completamente, todas las acciones de los individuos y organizaciones
caeran dentro de los lmites deseables y el sistema se autorregulara. Sin embargo, hasta
ahora parece que ese es un concepto utpico, y se sigue poniendo mucha atencin en el
poscontrol. Se podran citar muchos ejemplos de poscontrol en las organizaciones: revisar el
monto de las utilidades en relacin con un objetivo establecido, verificar la tasa de rechazos o
desperdicio trimestralmente, o las cuentas de gastos a finales de cada mes. En cada caso, la
diferencia entre los resultados esperados y los reales debe ser determinada y se tomara una
decisin con respecto a la accin correctiva apropiada para mejorar el desempeo en el
futuro.
Si es posible, el control actual o de tiempo real (dirigir ms que el s-no o la posaccin) es ms
8
satisfactorio desde el punto de vista de mantener un equilibrio dinmico en las organizaciones.
Generalmente es mejor ajustar el comportamiento conforme se va dando que esperar los
resultados y luego iniciar acciones correctivas o poscontrol. Es importante identificar puntos
crticos para las operaciones de control. Por ejemplo, el momento para detectar una grieta es
el soporte principal del tren de aterrizaje es cuando la parte es vaciada o forjada, no despus
de que el tren de aterrizaje ha sido armado y colocado en el avin.
El control de tiempo real sugiere que la retroalimentacin inmediata es importante para el
proceso. Esta es la teora que est detrs de las mquinas de enseanza o aprendizaje
programado, en que los estudiantes reciben retroalimentacin inmediata con respecto a la
relacin entre su respuesta y la respuesta correcta. La misma teora ha sido utilizada para
sealar sistemas de incentivos de tal forma que se tenga una retroalimentacin inmediata ya
sea recompensa o castigo- para reforzar la probabilidad de una conducta apropiada por parte
del empleado (apropiada, claro, desde el punto de vista de la organizacin).
211
MDULO
Ajustar desviaciones menores conforme ocurren es generalmente ms fcil que corregir

desviaciones mayores posteriormente. Por tanto, la nocin de control actual o de tiempo real
es importante para mantener los productos o procesos dentro de lmites deseados mientras
el sistema sigue funcionando. En la medida en que se hacen mediciones y se elaboran
comparaciones, un sistema puede ser ejecutado antes de que se desve demasiado de los
estndares presentes. La retroalimentacin inmediata permite que el proceso de control se
mantenga al da de las operaciones corrientes y ayude al sistema a aprender a operar
dentro de lmites deseados.
CONTROL DEL COMPORTAMIENTO HUMANO
Los valores sociales, normas morales y leyes sirven como antecedentes de procesos de
control en las organizaciones. Afectan las propensiones individuales hacia ciertos
comportamientos y subyace en el dilema general del individualismo contra la colaboracin
en grupo y los esfuerzos organizacionales. En general, la sociedad busca desarrollar
individuos maduros que pasen de la dependencia a la independencia, del individualismo a la
cooperacin, del pensamiento subjetivo al objetivo, y del control a cargo de otros, al autocontrol.
Obviamente estas son tendencias contrapuestas que estn presentes en todas las
situaciones. Los sistemas de valores homogneos, la internalizacin de las normas de grupo
y el conocimiento y la aceptacin de leyes deben conducir al autocontrol y a un comportamiento
que est dentro de lmites apropiados para una situacin dada.
Los medios para controlar el comportamiento humano en las organizaciones se encuentran
en un continuo desde explcitos hasta implcitos, de directos a indirectos, y de obvios a sutiles.
La cultura organizacional es una forma sutil e implcita de control, pero es muy poderosa.
Puede tenerse la confianza en que los participantes que internalizan los valores, los
lineamientos y el espritu de una organizacin se van a comportar correcta y enrgicamente.
Desarrollar el control necesario en las organizaciones puede variar de normas implcitas a
intentos directos por influir en el comportamiento por medio de objetivos, polticas y reglas.
Contratar a gente que se adecu es un enfoque; otro enfoque es socializar a los participantes
a un conjunto particular de valores y creencias; y un enfoque ms directo para controlar el
comportamiento es utilizar un proceso formal de evaluacin del desempeo.
Medios de control
La figura 19.3 ilustra el control del comportamiento humano desde tres perspectivas: individual,
del grupo informal, y organizacional. El elemento bsico es el autocontrol que se deriva de
metas y aspiraciones personales que se convierten en estndares de comparacin para el
desempeo que se est dando. El control individual y organizacional se fusiona cuando las
expectativas son explcitas y mutuamente satisfactorias. Se adopta una accin correctiva
cuando una persona percibe que los objetivos de calidad o cantidad no sern alcanzados o
que no se ha cumplido con una fecha lmite. La satisfaccin personal o el desaliento son
sentimientos que se generan internamente.
Los grupos informales ofrecen un medio de control a travs de los compromisos mutuos
referentes a metas y comportamiento. Las normas de grupo son efectivas como lineamientos.
La desviacin llama la atencin a la necesidad de ajuste en la cantidad de esfuerzo individual
o en la forma en que se est aplicando. La aprobacin de los compaeros y la participacin
212
continua, o las burlas y el ostracismo son formas tpicas en las que los grupos informales
controlan el comportamiento.
Para la organizacin como un todo hay estrategias formales y planes que funcionan como
estndares para el control. Los objetivos de ventas y presupuestos se enfocan a resultados;
las polticas, los procedimientos y reglas se enfocan en la forma en que se harn las cosas.
Cualquier variacin de lo que se espera requiere una explicacin, as como un plan para
regresar al camino correcto. El xito es alcanzar los objetivos o cumplir con las normas de
comportamiento y puede ser recompensado de diversas maneras. El reforzamiento positivo
aumenta la posibilidad de que el desempeo y comportamiento se mantengan bajo control en
el futuro.
Figura 19.3 Medios de control en las organizaciones (Gene W. Dalton, Motivation and Control
in Organizations, en Gene W. Dalton y Paul R. Lawrenece (eds.), Motivation and Control in
Organizations, Richard D. Irwin, Inc., Homewood, III., p. 15).
Controles
administrativos
por
Direccin de
los controles que
derivan de
Medicin del
desempeo y el
comportamiento
Seal para
emprender una
accin correctiva
Reforzamientos o
recompensas para
el cumplimiento
Sanciones o
castigos para
el incumplimiento
Organizacin
Planes y
estrategias
organizacionales,
respuestas a las
demandas
competitivas
Presupuesto,
costos estndar,
objetivos de
ventas
Variacin
Recomendacin
de la administracin
incentivos
monetarios
promocionales
Solicitud de
explicacin
Grupo informal
Compromisos
mutuos, ideales
de grupo
Normas de
grupo
Desviacin
Aprobacin de
los compaeros,
membresa,
liderazgo
Bromas,
ostracismo,
hostilidad
Individuo
Metas y
aspiraciones
individuales
Autoexpectativas,
objetivos
intermedios
Falla inminente
percibida,
objetivos no
alcanzados
Satisfaccin por
estar en control
Elacin
Sensacin de
incomodidad
Sentimiento de
fracaso
Despido
Un grado apropiado de conformismo

El desarrollo de sistemas de valores aceptablemente congruentes, cuando menos con respecto
a cuestiones organizacionales pertinentes, es un medio importante de control. Si todos los
que toman decisiones en la organizacin piensan parecido, el sistema administrativo tendr
muchas posibilidades de controlar. El extremo, por supuesto, es alguna forma de lavado de
cerebro en el que los individuos lleguen a pensar de una forma extremadamente estrecha
sobre asuntos pertinentes. El concepto de hombre organizacin, cuando se lleva al extremo,
est a un paso de la idea de lavado de cerebro. Ciertamente, hay casos en los que la
conformidad o el conformismo son llevados demasiado lejos. Se sigue promoviendo aqu y
respetando la iniciativa individual. Por otra parte, las organizaciones requieren un esfuerzo de
grupo; el trmino mismo implica cooperacin y compromiso de los miembros del grupo en la
medida en que alcanzan un propsito comn. En alguna parte a lo largo del continuo hay un
medio feliz, quiz la unidad sin uniformidad.
213
MDULO
Tannenbaum sugiere que se obtiene mucho de pertenecer a una organizacin, pero que con
frecuencia se pagan caros esos beneficios y que en el ncleo de este intercambio particular
est el proceso de control.
Caracterizar a una organizacin en trminos de sus patrones de control es describir un
aspecto esencial y universal de la organizacin que todos los miembros deben enfrentar y al
que deben ajustarse. La organizacin implica control. Una organizacin social tiene una
estructura ordenada de interacciones humanas individuales. Los procesos de control ayudan
a circunscribir las conductas idiosincrticas y a mantenerlas en concordancia con el plan
racional de la organizacin. Las organizaciones requieren una cierta cantidad de conformismo,
as como la integracin de diversas actividades. La funcin del control es lograr la conformidad
ante los requerimientos tanto organizacionales y el logro de los propsitos finales de sta. La
coordinacin y el orden creados a partir de los diversos intereses y comportamientos
potencialmente difusos de los miembros es en gran medida una funcin de control. Es en
este punto donde surgen muchos de los problemas del funcionamiento organizacional y del
ajuste individual. 9
Si los administradores fueran tan diversos en sistemas de valores individuales que no se
pudiera lograr un acuerdo en el propsito organizacional, podra producirse el caos. Sin
embargo, el otro extremo es muy agradable. Si los sistemas de valores son tan consistentes
que no hay absolutamente friccin o conflicto, se podra tener una organizacin completamente
esttica. La funcin de control se refiere a mantener sistemas dentro de lmites permisibles
(mantener un equilibrio dinmico) y sugiere que el cambio es aceptable y deseable.
Socializacin de los participantes
Cualquier individuo que entre a un sistema social, as como cualquier organizacin, es
socializado en cierta medida. El nuevo miembro aprende las normas y el comportamiento
10
necesarios. La cantidad de atencin abierta que se pone a los medios explcitos de
socializacin depende de la dinmica de la organizacin de que se trate. Las organizaciones
en medios relativamente estables y que muestran poco crecimiento podran enfrentar un
largo proceso, paso por paso, en el avance hacia puestos de autoridad y responsabilidad. Al
hacer esto, desarrollan actitudes a lo largo de muchos aos de experiencia, casi por smosis.
Uno de nuestros colegas pas un verano en una gran empresa dentro de una industria ms
bien esttica. A su regreso, dijo: ahora entiendo por qu la industria es tan esttica. Se
requieren cuarenta aos para que cualquiera llegue a un puesto en el que se tomen decisiones
que tengan algn efecto. Para entonces, la persona conoce solamente una forma de hacer
las cosas.
En todas las organizaciones e industrias dinmicas, existe un influjo de personas de fuera, y
el progreso podra ser relativamente rpido a lo largo de la jerarqua. En este caso, debe
ponerse ms atencin abierta al desarrollo de sistemas de valor consistentes en toda la
organizacin.11 Los programas de induccin elaborados podran ser desarrollados para los
nuevos empleados. Podran realizarse tambin programas de capacitacin peridica dentro
de la compaa, para los supervisores, los administradores de nivel medio, los administradores
de nivel medio-alto y los ejecutivos de alto nivel. Estos programas de desarrollo son realizados
adems de la capacitacin para funciones o habilidades especficas dentro de la organizacin.
214
Frecuentemente el inters mayor est en la filosofa de la direccin y en su aplicacin en una

compaa determinada.
El concepto de control indirecto tiene una gran importancia para la aplicacin de una filosofa
administrativa como la descentralizacin de la toma de decisiones; delegar autoridad y
responsabilidad hacia abajo en la jerarqua organizacional. Si todos los administradores tienen
puntos de vista similares en torno de asuntos importantes para la organizacin, los miembros
de la alta direccin pueden delegar la toma de decisiones y sentirse satisfactoriamente
confiados de que los resultados respondern a sus expectativas. Es decir, las decisiones
sern hechas como si ellos mismos las estuvieran tomando. Sin esta confianza, la direccin
probablemente retenga un control centralizado y se reserve el derecho de tomar decisiones o
cuando menos de revisarlas en el nivel ms alto.
Es poco probable que muchos miembros de la organizacin estn completamente
condicionados o desarrollados en el complejo medio actual. Somos parte de una sociedad
pluralista y pertenecemos a muchas organizaciones simultneamente. En general, la gente
se vuelve menos controlable conforme se vuelve ms educada. Esta tendencia por s sola
parecera indicar dificultades en el futuro para desarrollar empleados para sistemas de valores
organizacionales determinados estrechamente.
Por otra parte, es importante que se llegue a un acuerdo general en torno de asuntos importantes
tales como los propsitos y los objetivos de la organizacin y otras reas de inters general.
Cierto grado de vaguedad podra ser necesario para impulsar el compromiso y la participacin.
La funcin de control debe ser lo suficientemente flexible y sofisticada como para responder a
las condiciones cambiantes. Incluye una cantidad considerable de evaluacin subjetiva. Las
decisiones de control requieren sabidura surgida de la inteligencia y la experiencia.
Evaluacin del desempeo
Ya sea que se haga formal o informalmente, la evaluacin del desempeo es un fenmeno
inherente a las organizaciones. La gente tiende a evaluarse una a otra. Debido a su usual
relacin con el sistema de recompensa, la evaluacin del desempeo por los superiores es
de importancia primordial y en ocasiones se formaliza, cuando menos en decisiones como la
contratacin, el despido, la promocin y revisin de mritos para aumentos salariales. La
responsabilidad en la evaluacin del desempao ofrece a los superiores un considerable poder
potencial para controlar la conducta de sus subordinados.
De crucial importancia en los sistemas formales de evaluacin del desempeo es la
identificacin de criterios apropiados. Por ejemplo, el desempeo en el trabajo debe tener
ms peso que la apariencia o los atributos personales. Cuando los resultados pueden ser
medidos con relativa objetividad, la evaluacin y el control son directos. Cuando son necesarios
juicios subjetivos, el proceso se facilita por elevados niveles de confianza entre los superiores
y los subordinados. La evaluacin del desempao puede ser funcional para el individuo y las
organizaciones si los criterios de desempeo son establecidos conjuntamente, el
comportamiento en el trabajo es entendido mutuamente, y la revisin es un proceso continuo
enfocado al crecimiento y el desarrollo.
Es fcil entender de qu manera la evaluacin del desempeo se ha vuelto antifuncional en
muchas organizaciones. Los bajos niveles de confianza, criterios inapropiados, discusiones
de evaluacin llenas de tensin mucho despus del hecho, y atencin a las fallas ms que a
215
MDULO
los logros, se unen para crear un ambiente desagradable, de insatisfaccin del empleado y
menor eficiencia y efectividad de la organizacin.
Se pueden adoptar diversas acciones para hacer que la evaluacin del desempeo sea ms
funcional en el control del comportamiento humano. Estas medidas son designadas para
ampliar el alcance de juzgar y reprimir para que incluya reconocimiento, adiestramiento,
aprendizaje y autocontrol. Un paso clave es desarrollar un proceso administrativo continuo
de planeacin y evaluacin del desempeo. Los planes de accin ofrecen estndares de
control. La evaluacin es una palabra importante que debe entenderse debido a que significa
encontrar valor en; una connotacin un tanto diferente que encontrar fallas, que existe en
muchos sistemas de calificacin. Otro concepto importante es que la mayora de los
beneficios del proceso de calificacin surgen en las discusiones de frente a los jefes y los
subordinados.12 Un enfoque sencillo pero efectivo es estructurar el proceso para que incluya
13
autoevaluacin y se aliente al subordinado a hablar primero. Ayuda a enfocar la atencin
en lo que funciona bien antes de dirigirse a cosas que podran hacerse mejor. Una regla
cardinal que con frecuencia se viola es que el centro de la evaluacin debe estar en el
desempeo productos terminados, informes completos, nuevas ideas, esfuerzo
extraordinario- ms que en la persona. No cumplir con las expectativas requiere de un renovado
esfuerzo o un cambio en las tcticas, pero probablemente no es un reflejo de una falla bsica
de carcter.
Suposiciones contemporneas
La figura 19.4 indica dos puntos de vista alternativos del control: tradicional y de
comportamiento. Una creencia generalizada entre los administradores es que la cantidad de
control est fija. Esto conduce a la suposicin de que si los subordinados tienen ms control
sobre sus acciones, el jefe necesariamente tiene menos control como administrador. Sin
embargo, el nfasis apropiado est en mantener el desempeo dentro de lmites deseados,
y en este sentido la cantidad de control es variable y aumenta directamente con la cantidad
de preocupacin que muestran colectivamente los participantes para alcanzar los objetivos
organizacionales. Por tanto, la delegacin, la participacin, la motivacin y la lealtad podran
contribuir a una cantidad total mayor de control.
Figura 19.4 Dos puntos de vista de control. (Adaptado de J. Timothy McMahon y John M.
Ivancevich, A Study of Control in a Manufacturing Organization: Managers and Nonmanagers,
Administrative Science Quarterly, march 1976, p. 67).
Suposiciones clsicas
(base tradicional)
Suposiciones contemporneas
(base de comportamiento)
El control es:
El control es:
1. una cantidad fija

2. una f de (estructura y autoridad)
3. unilateral
4. vertical
1. una cantidad variable

2. una f de (influencia interpersonal)
3. realizado a travs del entendimiento mutuo
4. horizontal, vertical y diag
216
Un punto de vista tradicional prevalente es que el control es una funcin de la estructura

formal y la relacin de autoridad /derecho a mandar). Un punto de vista alternativo es que el
control es una funcin de la influencia interpersonal. Esto sugiere que el control real ocurre
mediante un sistema de interaccin-influencia que fluye en todas las direcciones y depende
del entendimiento mutuo y la aceptacin de resultados deseados.
La evidencia de la bsqueda sustancial sugiere que la cantidad de control y el desempeo
estn relacionados. El control excesivo puede conducir a sentimientos de inseguridad e
insatisfaccin, y a una baja en la productividad. Por otra parte, la ausencia de control puede
14
inducir a la anarqua y a un sentimiento de inseguridad e incertidumbre, ansiedad y frustracin.
La gente responde positivamente a objetivos claramente definidos y a la retroalimentacin
referente a su situacin. Adems, cuando hay un acuerdo o concordancia entre los miembros
de la organizacin con respecto a la naturaleza de los controles y los procesos de influencia,
se refuerza el desempeo.15
Aun cuando el sistema de control pudiera estar bien diseado, los controles sobre la conducta
podran ser rechazados, y debe anticiparse la resistencia. Lawler concluye que la resistencia
a los sistemas de control es ms probable en una o ms de las siguientes circunstancias:
1. El sistema de control evala el desempeo en un rea nueva.
2. El sistema de control reemplaza un sistema que la gente tiene un gran inters en mantener.
3. Los estndares se fijan sin participacin.
4. Los resultados del sistema de control no son retroalimentados a aquellos individuos cuya
actuacin es elevada.
5. Los resultados del sistema de control son proporcionados en niveles ms altos en la
organizacin y son utilizados por el sistema de recompensa.
6. La gente que se siente afectada por el sistema se siente relativamente satisfecha con las
cosas como son y se ve a s misma comprometida con la organizacin.
16
7. Quienes resultan afectados por el sistema tienen autoritarismo y poca autoestima.
DISEO DE SISTEMAS DE CONTROL
Aunque los elementos bsicos del sistema de control son los mismos, los medios especficos
para lograr el control en las organizaciones deben variar de acuerdo con la situacin. Deben
considerar factores en el medio (tales como las agencias reguladoras), as como los
subsistemas internos, tales como metas, tecnologa, estructura y comportamiento humano.
Para los sistemas estables-mecanicistas, el proceso de control puede ser relativamente fijo,
programado y jerrquico, con nfasis en los medios interpersonales (como las reglas y los
procedimientos) y el control externo de los participantes. Para los sistemas adaptablesorgnicos, los procesos de control deben ser flexibles, dinmicos y recprocos, con especial
atencin a los contactos interpersonales (tales como las sugerencias y la persuasin) y el
control del participante.
La mayora de las organizaciones requieren diversos sistemas de control para vigilar el
desempeo calidad y cantidad de la produccin, progresos en proyectos de investigacin,
gastos frente a presupuestos, comportamiento tico y cosas por el estilo- ms que un sistema
unitario, total. Sin embargo, es importante que los sistemas estn tan integrados como sea
posible, ms que fragmentados o en partes. El control de la estrategia global puede depender
de valuaciones relativamente subjetivas del desempeo organizacional; el control de las
operaciones puede depender de criterios relativamente objetivos y ajustes automticos basados
217
MDULO
en una comparacin de los resultados esperados y reales. Sin embargo, ambas fases del
control organizacional deben ser integradas por medio de esfuerzos coordinados que
relacionen las tcticas con la estrategia.
Debido a que las organizaciones reciben lo que evalan, es crucial identificar los resultados
que sean esenciales para el xito organizacional. Hay una gran tentacin para enfocarse en
criterios que son fcilmente evaluables y cuantificables, pero triviales en determinar el xito.
Al disear los sistemas de control, esta tentacin debe ser superada y la atencin tiene que
enfocarse hacia objetivos de alta prioridad, sin importar el grado de dificultad en medir y
evaluar el desempeo. Una vez que se hace esto, los esfuerzos deben apuntar a hacer que
esos criterios sean tan medibles como sea posible.
Anlisis del costo-beneficio
El control puede nunca terminarse; las variaciones con respecto a las expectativas son
inevitables. Es obvio que los recursos organizacionales sean consumidos en la funcin del
control. Por lo tanto, debe dedicarse atencin al anlisis de costo-beneficio en los sistemas
de control. La figura 19.5 muestra la relacin de perfeccin en el control y el costo de alcanzarla.
La diferencia entre el costo del control y la mejora en el desempeo del sistema es el
beneficio econmico neto. Un sistema puede ser excesivamente controlado al grado de que
el costo del subsistema de control aumente ms rpido que las mejoras en el desempeo.
De hecho, esos costos tericamente pueden ser mayores que el valor total sealado para la
operacin misma. Como se muestra en la figura 19.5, existe un margen en el que el beneficio
neto es ptimo.
Figura 19.5 Economa del control. (Marvin E. Mundel, A Conceptual Framework for the
Management Sciences, McGraw-Hill Book Company, New York, 1967, p. 174).
El anlisis puede extenderse ms all de las condiciones financieras o econmicas. El control

operativo a corto plazo podra ser alcanzado a costos psicolgicos ocultos. Mientras que un
sistema podra dar la impresin de estar bajo control, las presiones podran aumentar hasta
el punto de una explosin que tiene graves consecuencias. O subrayar las actitudes y
dinmicas de grupo podra tener un efecto ms sutil en la forma de las tcticas especficas
de alentamiento o letargo generales de la organizacin. Aun cuando el sistema d la impresin
218
de estar bajo control, el desempeo no es lo que debera ser si el sistema de control hubiera
sido diseado para canalizar la capacidad humana latente e integrar el bienestar individual y
de la organizacin.
EJEMPLOS DE CONTROL
Si se consideran con detalles varios ejemplos, se puede incrementar el entendimiento del
concepto de control e ilustrar una variedad de procesos especficos que son apropiados en
diferentes contextos organizacionales. En algunos casos, el foco de control son las
caractersticas generales, y la evaluacin depende en gran medida de una evaluacin subjetiva.
En otros casos, pueden evaluarse criterios especficos con mediciones objetivas. En los
ejemplos descritos es difcil separar la planeacin y el control; por tanto, los procedimientos
delineados incluyen elementos de ambos.
En el nivel ms general, el control del sistema social total normalmente se ha enfocado en
condiciones y tendencias econmicas. En los ltimos aos se ha empezado a utilizar una
perspectiva mucho ms amplia calidad de vida- que incluye muchos indicadores de bienestar
social. 17 Se trata obviamente de una gran empresa, pero es necesaria para evaluar los
progresos hacia las metas sociales identificadas. Al evaluar los resultados de las intervenciones
sociales, se puede obtener informacin relevante para estrategias, programas y polticas futuras.
Control presupuestal
Un presupuesto generalmente es descrito como un plan creado en trminos financieros. Es
decir, la actividad organizacional se traslada a resultados esperados con los pesos como el
comn denominador. La mayora de los autores destaca los aspectos positivos o de planeacin
del control presupuestal ms que la fase estrictamente de control. Sin embargo, la connotacin
de restriccin y limitacin est generalizada en la industria y las organizaciones
gubernamentales.
Los procedimientos de control presupuestal pueden ser aplicados a una amplia variedad de
situaciones. En la presupuestacin financiera se incluyen varios elementos bsicos.
1. Expresar en dinero los resultados de planes anticipados en un periodo futuro. Estas
cifras en dinero normalmente son elaboradas de la misma manera que las cuentas en el
sistema de contabilidad de una compaa. El presupuesto muestra la forma en que las cuentas
deben verse si los planes son realizados.
2. Coordinar estos clculos dentro de un programa bien balanceado. Las cifras de ventas,
produccin, publicidad y otras divisiones deben concordar para asegurarse de que son
congruentes; debe asegurarse la viabilidad financiera de todos los planes y examinarse los
resultados combinados en trminos de objetivos generales. Probablemente sean necesarios
algunos ajustes para obtener un programa balanceado.
3. Comparar los resultados reales con los clculos del programa que surge del paso 2.
Cualquier diferencia importante apunta a la necesidad de emprender acciones correctivas. En
18
suma, el presupuesto se convierte en un estndar para evaluar los resultados de la operacin.
El control presupuestal, como se describi arriba, casi resulta paralelo al proceso de
administracin. Incluye planeacin, coordinacin y control.
219
MDULO
En muchas organizaciones esto ocurre de hecho. El presupuesto se convierte en la principal

herramienta para administrar las actividades organizacionales. Para las empresas, los
objetivos se expresan generalmente en trminos de ventas en dinero. Los pronsticos de
ventas se desarrollan a la luz de insumos de informacin tanto externa como interna y los
resultados ofrecen una base para toda la actividad organizacional. Un presupuesto de
publicidad es elaborado para adecuarse a las proyecciones de ventas. El presupuesto de
sueldos y salarios es diseado en funcin del nmero de personas que se requieren para
alcanzar los objetivos sealados. En toda la organizacin, la actividad futura se planea en
trminos de dinero.
El proceso de presupuestacin fuerza a la administracin a considerar los planes futuros
explcitamente y a asignarles valores monetarios. Generalmente se logra un compromiso
con la organizacin y participacin al solicitar a sus miembros de todos los niveles que
desarrollen subpartes del presupuesto. Los planes autogenerados para los presupuestos
con frecuencia son ms fciles de controlar que los impuestos por otros.
Una vez que se integran las diversas partes del presupuesto en plan financiero, ste se
convierte en un estndar frente al que el desempeo puede ser medido durante el periodo
consiguiente. En la mayora de los casos, los presupuestos son lo suficientemente flexibles
como para que se les hagan ajuste, si se requiere, de acuerdo con la forma en que se
desarrollan las circunstancias. No es necesariamente un instrumento de limitacin rgida.
El control presupuestal en muchas organizaciones implica asignaciones monetarias para las
que una cantidad total de dinero es dividido y sealado para ciertas funciones en un periodo
definido. En este sentido, el presupuesto es un instrumento limitante debido a que las
actividades dependen de los fondos disponibles y deben ser limitadas si se acaban dichos
fondos. Por tanto, el proceso de control normalmente requiere que se determinen los gastos
en un periodo con respecto a una tasa planeada.
En las organizaciones grandes y complejas, el proceso de asignacin es difcil. Hacer
concordar las necesidades con los recursos es una funcin importante y el proceso debe ser
lo suficientemente flexible para ajustarse a los cambios en el medio. En la mayora de los
casos, sin embargo, los cambios son ms bien lentos, lo que resulta en una continuacin de
gastos en actividades relativamente obsoletas y en la falta de apoyo para nuevas y crecientes
reas de necesidad.
El presupuesto base cero es un enfoque a los problemas de programas obsoletos y/o
respuesta lenta en la reubicacin de recursos.19 Las Leyes de Sunset tambin se enfocan a
20
estas cuestiones. Los conceptos clave son la justificacin de la necesidad y resultados
demostrados a partir de gastos pasados. Ms que continuar los programas extrapolando el
presupuesto del ao anterior, se asume una base cero y los fondos son asignados con base
en los mritos de cada programa en competencia con otros en ese momento particular.
El sistema de planeacin-programacin-presupuestacin (PPBS, por sus siglas en ingls)
desarrollado en el gobierno federal norteamericano y utilizado por muchas agencias locales y
estatales, es adems una extensin del proceso presupuestal tradicional. Este enfoque
requiere que los programas y las misiones que deben cumplirse sean claramente identificados;
220
luego se desarrollan los procesos de planeacin y presupuestacin con base en los programas.
El criterio general y el nfasis de este sistema est en la evaluacin de los resultados o
productos de los diversos programas, ms que solamente en el proceso presupuestal para
determinar y controlar los insumos financieros.
Control de calidad
En el sentido ms amplio, la calidad se refiere a las caractersticas fsicas o no fsicas que
constituyen la naturaleza bsica de algo. El tamao, la forma y el color son cualidades directas.
La fortaleza, la vida esperada y la integridad son ms difciles de definir, medir y controlar. Los
programas explcitos de control de calidad han sido ms evidentes en las empresas
manufactureras donde la funcin de inspeccin es realizada en diversas etapas del proceso.
El muestreo podra ser utilizado para evaluar la calidad cuando la produccin es relativamente
uniforme. El muestreo es necesario en casos en los que el control de calidad destruye al
producto: proyectiles y cerillos, por ejemplo.
Los elementos bsicos del control son utilizados para asegurar la calidad. El primer paso es
decidir qu caractersticas sern vigiladas. En el caso de un televisor, la principal preocupacin
es si funciona cuando se oprime el botn de encendido. La segunda preocupacin sera el
color y la calidad del sonido. El control de calidad es ms obvio cuando las partes o productos
terminados son rechazados y tienen que ser desechados o reelaborados. La informacin
referente a las tasas de rechazo puede ser utilizada para hacer cambios en un proceso de
produccin. En los mejores sistemas se esperan unos cuantos rechazos; ms rechazos de
los esperados, especialmente si la tendencia es ascendente, es un indicio de que el proceso
est quedando fuera de control. Podran requerirse ajustes al equipo, o el problema podra
estar en los participantes. En cualquier caso, se requiere de acciones correctivas para poner
nuevamente en lnea la operacin.
La calidad del producto es relativamente uniforme cuando las caractersticas claves son
observables y medibles. El tostador de pan funciona o no. La costura en el vestido es uniforme
y est terminada, y el programa de procesamiento de palabras funciona como se esperaba.
Para los servicios, el asunto de control de calidad es ms complejo. En algunos casos los
resultados de la entrega del servicio son evidentes como por ejemplo, en el peinado-, pero la
calidad es un juicio de valor. De qu manera juzgamos la calidad de los servicios bancarios,
legales o de enfermera? Cmo controlan los administradores la calidad de los servicios de
apoyo dentro de su organizacin, personal, contabilidad y mantenimiento, por ejemplo? De
hecho, de qu manera se evala la calidad de la funcin de control de calidad? Estas preguntas
son difciles de responder y destacan la importancia de ampliar el concepto de control de
calidad ms all de los productos y cubrir los servicios. El concepto ms amplio sugiere
tambin la necesidad de algo ms que inspeccin.
Durante muchos aos, Estados Unidos era reconocido por su tecnologa avanzada y por la
gran calidad de sus productos y servicios. Sus aviones, automviles, computadoras, equipo
electrnico y muchos otros productos eran reconocidos como lderes en calidad. Muchos
servicios como la atencin a la salud, la educacin y el transporte eran insuperables. Sin
embargo, en las ltimas dcadas, esta reputacin de gran calidad se ha opacado un poco. No
es tanto que la calidad de los productos y servicios estadounidenses hayan descendido; hay
evidencias firmes de que en la mayora de los casos ha seguido mejorando. Ciertamente la
calidad de los televisores, aviones, automviles y la mayora de los otros productos es
sustancialmente superior que hace veinte aos. Ms bien, esta percepcin de un gran problema
221
MDULO
en la calidad se debe a la creciente competencia extranjera. Los productos externos han

quitado una participacin en el mercado a los productores nacionales debido a su preocupacin
por la calidad. En particular, los japoneses se propusieron vender internacionalmente a los
mismos o menores precios, productos de calidad comparable o superior que la de los
competidores.
Existen evidencias de que la industria estadounidense est cada vez ms consiente de la
calidad y est montando un gran contrataque para cerrar la brecha de calidad real y percibida.
La industria de los televisores ya ha realizado avances importantes en la confiabilidad del
producto. Las compaas automovilsticas han dedicado recursos sustanciales hacia el
mejoramiento de la calidad. Por ejemplo, En Ford, la calidad es lo primero, es un tema
difundido ampliamente. Muchas otras industrias y compaas estn desarrollando programas
de aseguramiento de calidad.
La mejora en esta ltima no puede ser vista en partes; requiere un enfoque de sistemas total.
Administrar la calidad hace necesaria la atencin a las implicaciones relacionadas con la
misma de toda decisin en toda etapa del conjunto de desarrollo del producto; desde diseo
hasta ventas. Y requiere una identificacin cuidadosa de los indicadores ms eficientes para
mejorar la calidad de cada lnea de producto. Adaptar esta perspectiva distinta en torno a lo
que significa administrar bien la calidad por supuesto que no es fcil, pero puede hacerse.21
El nuevo concepto de administracin de la calidad representa un cambio con respecto a su
punto de vista de un problema de produccin orientado a la inspeccin, y hacia la prevencin
de defectos y a una estrategia en cada compaa para reforzar la calidad. Las organizaciones
estn tratando de crear nuevas culturas que hagan hincapi en hacerlo bien y a la primera
vez y la integracin de todas las actividades funcionales hacia este objetivo. Bajo este concepto,
es absolutamente esencial tener el apoyo de la administracin de alto nivel y ofrecer
recompensas para el desempeo de calidad. Todos tienen una responsabilidad en la calidad
y algo en juego en sus esfuerzos por mantenerla.
Contabilizacin de los activos humanos
La complejidad de evaluar la estructura o el proceso de complejos subsistemas multiunidades
en la sociedad es evidente. La labor se torna ms manejable si se trata de una sola unidad;
una empresa o agencia gubernamental, por ejemplo. Sin embargo, los enfoques tradicionales
estn todava ms generalizados: se utilizan variables econmico-tcnicas para indicar la
situacin actual y el desempeo del sistema con el tiempo. Las condiciones financieras son
vigiladas mediante presupuestos, balances, estados de prdidas y ganancias y grficas
descriptivas.
Algunas organizaciones realizan intentos peridicos para evaluar los haberes humanos al
supervisar la moral de los empleados o estimar la buena voluntad del cliente. Los progresos
son evidentes en este ltimo caso debido a que muchas empresas anteriormente designaban
a la buena voluntad como un haber y le asignaban un valor monetario cuando evaluaban el
valor financiero de la empresa. Sin embargo, en las organizaciones no comerciales no hay
una manera formal de tomar en cuenta la buena (o mala) voluntad del cliente. Normalmente,
222
se tiene una sensacin con respecto a lo bien que una organizacin un sistema de escuelas
pblicas, un hospital general, por ejemplo- sirve a su clientela.
Aunque las empresas comerciales y otras organizaciones intentan medir la moral de los
empleados, esto no se refleja en las declaraciones formales de contabilidad como un haber o
bien. No obstante, ciertamente que afecta el desempeo corriente, as como la viabilidad a
largo plazo. Una organizacin con un mal clima podra tener dificultades para atraer talento
nuevo. Por tanto, podra ir declinando gradualmente como una organizacin viable, a pesar de
mejoras tecnolgicas importantes. Es aparente que algunas organizaciones se desempean
mejor que otras con al parecer los mismos recursos. Es decir, tienen tecnologa similar y
aproximadamente el mismo nmero de personas. Sin embargo, la calidad de los recursos
humanos podra variar sustancialmente y, por tanto, resultar en ms produccin por unidad de
insumo. Adems, la capacidad humana latente podra ser aproximadamente igual, pero la
inclinacin a desempearse podra ser significativamente mayor en una organizacin que en
otra y, en consecuencia el resultado sera un mejor desempeo. Likert sugiere diversas
condiciones que distinguen a los haberes humanos en una organizacin:
1. Nivel de inteligencia y aptitudes
2. Nivel de capacitacin
3. Nivel de metas de desempeo y motivacin para alcanzar el xito organizacional
4. Calidad del liderazgo
5. Capacidad para utilizar diferencias con fines de innovacin y mejoramiento, ms que permitir
que las diferencias se conviertan en conflictos interpersonales agrios e irreconocibles
6. Calidad de la comunicacin hacia arriba, hacia abajo y lateralmente
7. Calidad en la toma de decisiones
8. Capacidad para lograr un grupo de trabajo cooperativo comparado con una lucha competitiva
por el xito personal a costa de la organizacin
9. Calidad de los procesos de control de la organizacin y los niveles de responsabilidad
sentida que existen
10. Capacidad para lograr una coordinacin efectiva
11. Capacidad para utilizar la experiencia y las mediciones para guiar las decisiones, mejorar
las operaciones e introducir innovaciones. 22
Cada una de estas podra variar en una escala de deficiente a excelente. Una organizacin
que tuvo una calificacin de excelente en todos lo nmeros tendra un clima sustancialmente
diferente a aquella que se calific mal en todas las categoras. Este tipo de evaluacin es difcil
23
pero necesaria para obtener una evaluacin integrada en la organizacin.
El rol de los haberes humanos al evaluar una organizacin se ilustra por la importancia que los
analistas de valores conceden a la administracin de una compaa. Pasan muchas horas
evaluando datos de la industria y el potencial econmico. Analizan a compaas aisladas dentro
de una industria, as como su historia y su potencial futuro en trminos de ventas, utilidades,
mrgenes de ingresos por el precio y otros factores similares tcnico-econmicos. Sin embargo,
el elemento ms importante es la mayora de los casos es el potencial administrativo.
Referencias
1. Richard Bellman, Control Theory, Scientific American, September 1964, p. 186.
2. Joseph A. Litterer, The Analysis of Organizations, 2d ed., John Wiley & Sons, Inc., New York,
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5. William G. Ouchi and Mary Ann Maguire, Organizational Control: Two Functions,
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U.S. Government Printing Office, Washington, D.C. 1980.
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Management, 3d, ed., Copyright 1972, pp. 602-603. Reprinted by permission of PrenticeHall, Inc., Englewood Cliffs, N.J.
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20. Las leyes crean organismos para periodos determinados, ms que a perpetuidad. Al
final de ese periodo, desaparecen a menos que sean ratificados.
21. Reimpreso con permiso de Harvard Business Review. The Incline of Quality, por Frank
S. Leonard y W. Earl Sasser, September-October 1982, p. 173. Copyright 1982 by the
President and Fellows of the Harvard College; derechos reservados.
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23. Eric G. Flamholtz, Human Resource Accounting, Dickenson Publishing Co., Encino
California, 1974; Philip A. Mirvis and Barry A. Macy, Human Resources Accounting: A
Measurement Perspective, Academy of Management Review, April 1976, pp. 74-83.
224
Por qu y para qu de la
supervisin y la evaluacin
Goldfeder, Guitela (1997) Planificacin
y administracin. Un efoque integrador
Mxico: Trillas. pp. 177-209
MDULO
Por qu y para qu de la supervisin y la evaluacin

Goldfeder, Guitela (1997). Planificacin y administracin. Mxico: Trillas. pp. 177-209
En este captulo analizaremos la naturaleza de la evaluacin y la supervisin, es decir, lo que
es la evaluacin y sus funciones ms relevantes. Tambin se explicar el proceso de la
evaluacin. En concordancia con las partes anteriores, desde el inicio de este proceso el
papel de los enfoques tericos est presente, esto es, debe existir coherencia terica entre
cada etapa: diagnstico, implementacin y supervisin-evaluacin.
Nuestra intencin es que el lector pueda situar los mtodos de evaluacin dentro de un enfoque
terico, y est consciente de las categoras en las que se fundamentan la supervisin y la
evaluacin que se emplea en distintos tipos de organizacin.
Por otro lado, se analizarn algunos enfoques educativos, ya que la educacin est ntimamente
relacionada con el tipo de hombre que se formar y con la manera como ste se integrar en
el proceso productivo de una sociedad determinada. La planeacin de los recursos humanos
y su evaluacin tendrn forzosamente que tomar en cuenta dentro de qu sistema educativo
se han formado dichos recursos, qu es lo que se les ha inculcado y de qu forma se les
prepara para integrarse a las distintas instituciones en las que trabajarn.
8.1 Naturaleza de la Supervisin y Evaluacin
La evaluacin adquiere significados distintos, segn su enfoque. Para algunos autores, como
Greenders, y Schuman, lo ms importante de la evaluacin es determinar en qu medida se
lograron los objetivos fijados en la planeacin.
Para otros, como Greenders y Griesman, la evaluacin es un procedimiento, y para otros
ms, como Carreo y Glass, es una accin o una actividad metdica.
Casi todos los autores se basan en la planificacin para evaluar los hechos, los resultados o
la medida en la que se alcanzaron los objetivos. Carreo, Glass y Cronbach le dan gran
importancia a la informacin como elemento fundamental para evaluar programas y planes.
Por su parte, Carreo asigna a la evaluacin el papel de emisora de juicios y la define de la
siguiente manera:
Por evaluacin entendemos, en trminos generales, la accin de juzgar, de inferir juicios a
partir de cierta informacin desprendida directa o indirectamente de la realidad evaluada, o
bien, atribuir o negar cantidades o cualidades al objeto evaluado, o finalmente, establecer
reales valoraciones en relacin con lo enjuiciado.1
Una manera de considerar la evaluacin en la administracin pone nfasis en la toma de
decisiones, considerndola como una etapa a la que se llega despus de haber realizado
juicios de una forma racional. El procedimiento para realizar este tipo de evaluacin dentro de
esta clase de enfoque consiste en adquirir informacin a travs de instrumentos formales,
como criterios, medidas y estadsticas, y sobre esa base establecer juicios que conduzcan a
la toma de decisiones.
227
MDULO
La toma de decisiones es el acto mediante el cual se elige entre distintas variables. Por
medio del juicio se valora la opcin seleccionada. El criterio es la regla mediante el cual se
asignan valores a las alternativas. Puede entenderse tambin como la especificacin de los
estndares en uso para juzgar lo que se mide. La aplicacin y utilizacin de las medidas
obtenidas se interpreta por medio de la estadstica.
Otro autor que define la evaluacin es Idalberto Chiavenato, para quien toda la evaluacin es
un proceso para juzgar el valor, la excelencia, las cualidades o el estatus de algn objeto o
persona. 2
Desde el punto de vista del supervisor, la palabra controlar equivale a comprobar actividades,
evaluar los adelantos y apreciar los resultados. El supervisor ejerce control sobre la operacin
cuando se ha asegurado que la misma avanza de acuerdo con el plan, y que al ser terminada
la obra, cumplir con los requisitos de la misin.
Cuando se disea una planeacin determinada y sta se lleva a cabo por medio de acciones
relacionadas con metas y objetivos, entonces es necesario realizar una evaluacin con
distintos fines, entre los que pueden destacarse:
Verificar si se alcanzaron los objetivos institucionales y en qu medida.
Mantener a la organizacin en condiciones en las que pueda funcionar adecuadamente para
alcanzar sus propsitos fundamentales.
Mantener la actividad institucional dentro de lmites permisibles, segn las expectativas.
Hacer que un sistema funcione en la forma ms deseable, es decir, hacerlo ms confiable,
ms conveniente y ms econmico.
Comparar lo planeado contra lo realizado.
Comparar las condiciones reales con los estndares establecidos.
Juzgar cmo se estn efectuando los procesos.
Detectar las fallas y los errores para rectificarlos y evitar la reincidencia.
Determinar acciones correctivas.
Para realizar cualquier tipo de evaluacin es necesario colectar, organizar, analizar y reportar
los datos obtenidos, con el fin de juzgar el valor de una institucin, un programa, un producto,
un procedimiento, un objetivo o la utilidad potencial de alguna opcin diseada para el logro
de un objetivo determinado. Por medio de la informacin se obtiene una retroalimentacin
que contribuye a que se tomen las decisiones adecuadas que se ajusten al sistema.
La informacin que se recabe tiene gran importancia en la calidad de la evaluacin. Para
medirla existen cuatro criterios:
1. Validez: Es el tipo de informacin la indicada para tomar las decisiones?
2. Confiabilidad: Se puede generalizar la informacin?
3. Rapidez: Est la informacin disponible en el momento en que la toma de decisiones la
necesita?
4. Amplitud: Llega la informacin a todos aquellos que deben tomar decisiones?
El proceso de evaluacin es el siguiente:
228
Planear programas, asignar recursos.

Realizar el trabajo.
Comparar el desempeo real con el plan (esta comparacin se relaciona con los medios
para alcanzar los objetivos).
Comparar los logros reales con los previstos por la planeacin y con los objetivos originales.
Reafirmar los objetivos existentes o ajustarlos para el futuro.
Como podemos apreciar, la evaluacin es una actividad indispensable en cualquier tipo de
organizacin, ya que por medio de ella se valoran todos los aspectos que la integran y los
procesos que en ella se realizan. Esto nos permite tomar decisiones y actuar de la manera
ms conveniente y eficaz posible. La evaluacin nos indica el camino por seguir. Si la ignoramos
estaramos actuando a ciegas, sin un rumbo preciso y sin posibilidades de mejorar ni los
productos ni los procesos.
La evaluacin ha seguido un desarrollo que primero consideraba nicamente los productos
para despus valorar los procedimientos y, finalmente, los procesos que ocurren dentro de
una organizacin. Nuestro punto de vista se centra en esta ltima forma de concebir la
administracin.
Por su parte, la supervisin tiene como objetivo verificar que los procedimientos se lleven a
cabo segn lo indicado, y que los productos se fabriquen en la cantidad y con la calidad
establecidas por los estndares de produccin. En este sentido, el supervisor demandar
del trabajador que produzca bienes en la cantidad necesaria y con una calidad ptima. El
supervisor exigir de los trabajadores y empleados que realicen su trabajo con una mayor
eficiencia, es decir, que incrementen constantemente sus logros. Para esto realizar
peridicamente una evaluacin del desempeo, con el fin de detectar en qu reas est
fallando el empleado. Con base en esta deteccin, se est en posibilidad de decidir sobre el
tipo de capacitacin adecuada para cada nivel de la organizacin, y las medidas correctivas
por desarrollar.
El funcionamiento de las organizaciones est influido por alguna de las teoras
organizacionales. Las empresas que toman como base el enfoque clsico aplican una
supervisin rgida, en la que el trabajador debe repetir de manera mecnica las actividades
que se le asignan y no puede realizar algo nuevo o diferente. Otra tarea del supervisor dentro
de este enfoque es imponer una disciplina estricta y rgida. La supervisin forma parte de un
control elemental organizacional.
Cuando la empresa est enmarcada en la teora de las Relaciones Humanas, entonces el
supervisor no puede simplemente imponer sus ideas, sino que debe tener en cuenta las
actitudes, la percepcin, la motivacin, la comunicacin y las relaciones interpersonales que
se dan entre los miembros de la organizacin, y no podr imponer tan fcilmente sus
decisiones.
En el enfoque de los Recursos Humanos la supervisin no podr ser unilateral, sino compartida
con los integrantes de la empresa, quienes podrn aportar ideas sobre el mejor funcionamiento
de sta. Las opiniones de los individuos se toman en cuenta porque resultan de utilidad para
las empresas. Sus integrantes se sienten parte de ellas e identifican los objetivos personales
con los institucionales, ya que los miembros de la empresa pueden participar en el
establecimiento de objetivos y de procedimientos para alcanzarlos.
229
MDULO
En la actualidad los supervisores estn preocupados por proporcionar empleos interesantes

y estimulantes que busquen el desarrollo de las capacidades humanas, donde se respeten
las ideas y sentimientos de cada uno de los trabajadores y empleados; es decir, estn
preocupados por crear un ambiente de trabajo apropiado.
Mtodos de supervisin y evaluacin en sus fases de planeacin, ejecucin y control
En este captulo presentaremos dos mtodos para realizar la evaluacin: el de Alkin y el de
Stufflebeam. Es de notar que ambos mtodos son idealistas, y retoman las categoras de los
enfoques tericos de la evaluacin y la supervisin.
Estos dos factores no se encuentran aislados; se les determina por factores econmicos,
polticos y sociales. Otro aspecto importante que analizaremos es la supervisin y la evaluacin
en sus fases de planeacin, ejecucin y control.
9.1 Determinantes polticas y econmicas de la supervisin y evaluacin
Toda planeacin y evaluacin que se realiza se encuentra en un contexto social, poltico y
econmico. Es necesario en este proceso efectuar una evaluacin del contexto, en la cual se
describa el rea en la que deben efectuarse los cambios, con todos los elementos que la
circundan y determinan, que son los factores demogrficos, socioeconmicos, histricos y
culturales. Este tipo de evaluacin debe desarrollarse al inicio del proyecto.
La planeacin a nivel estatal o nacional se considera reproductora del sistema y de las
estructuras existentes, ya que en general, son las instancias gubernamentales las que
contratan los servicios de los planificadores con el fin de seguir mantenindose en el poder,
ejerciendo el control por medio de la planeacin. En general, sta ha reflejado la hegemona
de gobiernos interesados en mantener el statu quo, es decir, que no se produzcan cambios
profundos ni estructurales, sino slo los estrictamente necesarios para mantener las cosas
tal como estn.
La planeacin puede reforzar estructuras y procesos ya existentes, que favorecen el
mantenimiento de las mismas, amenazadas en sus ambientes externos, por lo que
definitivamente el xito de la planeacin se mide en relacin con su contribucin al
mantenimiento de estructuras vigentes. Existe en Amrica Latina una gran cantidad de planes
congelados que en su mayora no se implementarn debido a distintos motivos; el ms
importante de ellos es el poltico.
Los resultados de los esfuerzos por un cambio estructural se dan en su funcin del poder y
de las actividades que en l se basan:
El xito de la planeacin depende de la capacidad de un grupo u organizacin, de imponer
3
sus ideas sobre otros grupos y organizaciones.
No siempre la calidad de las ideas del plan influye en la puesta en prctica de ste; son ms
bien los factores polticos y econmicos los que determinan su realizacin.
230
Podemos entonces decir que la planeacin es un proceso poltico en el que se manipula

informacin y se emplean tcnicas con una alta carga de legitimidad cientfica, con el fin de
imponer nuevas formas de control y gobierno.
La planeacin est en el centro de las diferentes luchas por el poder, y los planificadores que
estn dispuestos a servir a la clase dominante representada por el gobierno por un determinado
pas tendrn posibilidades de implementar la planeacin que proponen. Por medio de la
planificacin se afirma en el poder a los nuevos grupos de dominacin que se estn formando
y que conviven con otros ms tradicionales.
El auge de la planificacin en Amrica Latina es resultado de la competencia de nuevos grupo
tecncratas con los grupos dominantes tradicionales. Si por un lado la planeacin ha creado
grandes expectativas de cambio, por el otro ha mantenido por algn tiempo ms la estructura
del sistema poltico y econmico. Al proponer cambios superficiales o sin importancia, la
planeacin sirve al propsito de prevenir cambios ms profundos. En los pases
subdesarrollados puede reforzar un capitalismo dependiente.
La planeacin puede tambin presentarse como herramienta poltica para conseguir poder
burocrtico dentro del Estado.
Otro problema relevante que se plantea a la planificacin y planeacin, y a la evaluacin de
stas, es el de los recursos financieros con los que debern contar. En este sentido, raras
veces la oficina de planeacin tiene el control del presupuesto o de la asignacin de los recursos,
que constituyen la prueba ms evidente de su fuerza e importancia. Cuando los que realizan
la planeacin dependen de otras instancias para obtener fondos, sta es muy difcil de
implementar.
En muchas ocasiones los planes o la evaluacin de stos son puestos en marcha debido al
apoyo de personajes poderosos del gobierno y de instancias gubernamentales. A veces la
amistad con un alto funcionario puede incrementar las posibilidades de implementacin de los
planes y de su evaluacin. En ocasiones cuentan ms las relaciones personales con
funcionarios gubernamentales que las ideas que contiene el plan, lo cual ha contribuido al
descrdito del ejercicio de la planeacin.
Los planes tienen, entre otros objetivos, lograr la eficiencia que constituye la contribucin de
los resultados de un programa y/o proyecto a la productividad nacional. Sin embargo, muchas
veces su realizacin se debe a negociaciones en las que se mueven intereses polticos de los
diversos grupos en el poder.
En cuanto a la evaluacin de la planeacin, sta es tambin promovida en los altos niveles
gubernamentales. Muchas veces no se le considera, ya que constituye un peligro debido a
que existe la posibilidad de que arroje resultados negativos que pongan en evidencia a
funcionarios importantes, grupos en el poder y hasta al gobierno mismo.
Por otra parte, las personas encargadas de proporcionar la informacin temen ser controladas
por medio de la evaluacin.
Hemos visto que la planeacin es, sobre todo, un quehacer poltico que se tiene que adaptar al
contexto y vencer un gran nmero de dificultades para obtener el xito, y su evaluacin
representa el detectar factores negativos y errores humanos que no siempre son fciles de
231
MDULO
aceptar. Sin embargo, a pesar de las dificultades, es necesario realizarla con el fin de mejorar
cada vez ms la planeacin.
Preguntas de reflexin
1. Cmo intervienen los factores polticos y econmicos en la evaluacin de la planeacin?
2. Describa algn caso de planeacin en que hayan influido factores polticos y econmicos
y explique de qu manera ocurri dicha influencia.
9.1.1 Determinacin de necesidades
Las decisiones de planeacin se centran en las necesidades de mejoras, desde un x punto
de vista. Pueden redefinirse los objetivos de los programas y proyectos con base en la fase
de planeacin de la evaluacin, que fija las metas principales a las que se sugiere llegar y los
objetivos especficos que se desea alcanzar. La seleccin de las metas y objetivos se realiza
por medio de la determinacin de necesidades, que se efecta con los pasos siguientes:
1. Determinacin de los factores del contexto que influyen la metodologa, la amplitud y la
focalizacin de la determinacin de necesidades. Si quiere realizar la planeacin de la
evaluacin es necesario que haga un diseo de sta que contenga las siguientes acciones:
a) Determinacin de los procedimientos para establecer las metas y/o los objetivos.
b) Establecer las metas y/o los objetivos potenciales.
c) Determinar la importancia relativa de los objetivos.
d) Seleccionar las metas de ms importancia.
e) Determinar los mtodos para medir el desempeo en relacin con las metas.
f) Elegir los estndares de desempeo en las metas previstas.
g) Describir el desempeo en metas seleccionadas.
h) Determinar las discrepancias entre el desempeo deseado y el actual nivel de desempeo.
i) Especificar los procedimientos para determinar prioridades relativas con el fin de eliminar
las discrepancias observadas.
j) Ponderar las prioridades relativas para eliminar las discrepancias.
k) Elaborar un reporte al que toma las decisiones.
2. Planeacin de la evaluacin. Para efectuarla se seguirn los siguientes pasos:
a) Definir el modelo de evaluacin que se utilizar.
b) Determinar el propsito que tendr la evaluacin.
c) Seleccionar los aspectos en los que se pondr nfasis para llevar a cabo la evaluacin.
d) Elegir lo que se va a evaluar.
e) Precisar el papel que tendr el evaluador en el proceso.
f) Decidir sobre el personal, los recursos materiales y los requerimientos de tiempo para la
implementacin de actividades.
g) Seleccionar las actividades que se realizarn.
h) Identificar los niveles de toma de decisin: local, estatal, nacional.
i) Definir los criterios para cada situacin de decisin, especificando variables a medir y los
estndares por usar para juzgar las opciones.
232
j) Establecer las polticas con las que va a funcionar la evaluacin.

k) Decidir sobre el tipo de evaluacin que se har.
l) Proponer los constructos que servirn de base para la realizacin de la evaluacin.
m) Seleccionar los criterios que se utilizarn para juzgar los estudios evaluativos, como: validez
interna, confiabilidad, objetividad, relevancia, importancia, amplitud y credibilidad.
Validez interna, es la coherencia terico - metodolgica que desde el interior debe observarse
en el trabajo.
Confiabilidad, es la relacin que existe entre los elementos que se van a evaluar, la forma de
evaluar y el evaluado.
Objetividad, es la manera en que la persona relaciona e interpreta la realidad.
Relevancia, es la relacin intrnseca entre la importancia del proceso y el contexto en el que
se encuentra.
La amplitud, contempla el proceso dentro de una visin totalizadora, es decir, evitando el
reduccionismo.
Credibilidad, es la relacin entre la validez y la confiabilidad, as como la realizacin oportuna
del proceso evaluativo.
n) Decidir sobre las contribuciones que podr proporcionar; por ejemplo, proveer informacin
a los administradores y a las personas que toman las decisiones dentro de una organizacin.
) Prever las limitaciones que tendr el modelo que se va a utilizar.
Una vez terminado el diseo, proceder a realizar la fase de:
3. Ejecucin, que consta de las siguientes partes:
a) Recoleccin de la informacin, en la que se realizarn estas acciones:
- Determinar los requerimientos de informacin.
- Especificar la fuente de la informacin que ha de recogerse.
- Detallar los instrumentos y mtodos para recolectar la informacin necesaria.
- Seleccionar los procedimientos de muestreo que se han de utilizar.
- Sealar las condiciones y el cronograma para recolectar la informacin.
b) Organizar la informacin, que comprende las siguientes acciones.
- Diseo de un formato para la informacin que ha de recogerse.
- Designacin de los medios de codificar, organizar, almacenar y recuperar la informacin.
c) Analizar la informacin, en la que se llevarn a cabo dos pasos:
- Seleccionar los procedimientos analticos que se emplearn.
- Designar los medios para realizar el anlisis.
d) Reportar la informacin que contiene los siguientes pasos:
- Definir a quin deben entregarse los reportes de la evaluacin.
- Seleccionar los medios para proporcionar la informacin a las personas interesadas.
- Decidir qu formato se utilizar para elaborar los reportes de evaluacin.
- Disear un horario y/o calendario para sesiones de evaluacin.
233
MDULO
e) Implementar la evaluacin, que contiene los pasos que a continuacin se enlistan:

- Identificar los usos apropiados de la informacin bsica.
- Entender los principios de la administracin de pruebas.
- Comprender cmo se procesan los datos.
- Organizar detalladamente el equipo que realizar la evaluacin y los recursos necesarios
para efectuarla.
- Especificar los medios que se utilizarn para alcanzar las polticas requeridas para la
evaluacin.
4. Control de la evaluacin, la ltima fase, en la que s:
a) Evaluar el potencial de la evaluacin y su diseo para conseguir la informacin, segn los
criterios de validez, confiabilidad, rapidez, credibilidad y amplitud.
b) Elaborar un cronograma para los momentos de reciclaje y modificacin del diseo de
evaluacin.
c) Har un presupuesto de financiamiento del programa total de evaluacin.
Una vez realizada la etapa de control se habr efectuado el proceso completo de la evaluacin
en sus fases de planeacin, ejecucin y control.
Preguntas de Reflexin
1. Por qu es importante la planeacin en la fase de evaluacin de un plan, programa o
proyecto?
2. Por qu se debe realizar un control de la evaluacin?
3. Son necesarios todos los pasos descritos en el texto anterior? Si la respuesta es
afirmativa, diga por qu, y si es negativa diga qu pasos eliminara y por qu.
9.2 Modelos Clsicos de Evaluacin
9.2.1 Modelo de Marvin C. Alkin
Alkin define la evaluacin como el proceso de incidir en las reas de decisin por medio de la
recoleccin, seleccin y anlisis de la informacin adecuada. Su propsito es suministrar
informacin til a los que toman decisiones, y seleccionar entre las opciones que se presentan.
Pone nfasis en los informes de evaluacin empleados para la toma de decisiones.
El evaluador es el especialista que suministra la informacin a aquellos que toman las
decisiones (informacin de la evaluacin).
El ordenamiento y especificidad de los objetivos estn determinados en la evaluacin de los
sistemas. El planteamiento del programa proporciona o produce maneras de alcanzar los
objetivos. El mejoramiento del programa suministra datos sobre el punto hasta donde estn
logrndose aqullos. El testimonio del programa determina si los objetivos se alcanzaron.
Marvin C. Alkin, quien trabaja en la Universidad de California, en Los Angeles (UCLA), Estados
Unidos, citado por Luis Gonzlez M., define la evaluacin de la siguiente manera:
234
es proceso de acertar en las reas de decisin que interesan, la seleccin de la informacin

adecuada y finalmente recoger y analizar la informacin en vista a un reporte sumario de
datos tiles a aquellos que toman las decisiones sobre la seleccin de alternativas. 4
En este modelo la evaluacin se realiza en cuatro reas:
a) Evaluacin del sistema. Proporciona informacin sobre el estado del sistema (contexto).
b) Planeacin del programa. Aporta informacin que ayuda en la seleccin de programas
especficos, que tengan la posibilidad de ser efectivos para alcanzar ciertas necesidades
especficas. Debe realizarse antes de la implementacin del programa (insumo).
c) Implementacin del programa. Suministra informacin relacionada con la amplitud en que
el programa escogido se implement en la forma como se pretenda, y si est llegando al
auditorio para el que fue creado (proceso).
d) Mejoramiento del programa. Proporciona informacin mientras se desarrolla la
implementacin del programa, en cuanto al funcionamiento y operacionalizacin de sus
objetivos, encaminados a su logro, y a detectar si los resultados anticipados se han producido.
Esta evaluacin se usa para modificar programas (proceso).
Los tipos de evaluacin que utiliza este modelo llevan el mismo nombre. Una vez realizada la
evaluacin, se efecta la certificacin del programa.
Los constructores propuestos son: evaluacin de sistemas contra evaluacin de programas
de instruccin.
El criterio fundamental para juzgar la evaluacin es: la informacin suministrada al que toma
las decisiones debera ser efectiva, no confusa ni equivocada. Los procedimientos de evaluacin
adecuados deberan emplearse para diferentes decisiones.
La implicacin del diseo evaluativo es: el dominio de la evaluacin est determinado por el
que toma las decisiones.
Las contribuciones que ha aportado este modelo son:
- Presta una funcin de servicio a los administradores y a los que toman decisiones.
- Permite que la evaluacin pueda realizarse en cualquier etapa del programa.
- Es total.
Limitaciones:
El papel de los valores en la evaluacin no es claro.
La descripcin del proceso de las tomas de decisiones es incompleta.
Puede ser costoso y complejo.
No todas las actividades son claramente evaluativas.
El modelo de Alkin es esttico, ya que los sistemas externos no son alterados de inmediato
por los resultados del sistema, y los que toman decisiones no tienen control sobre el sistema
externo. Adems, no se preocupa por la consideracin de los cambios comunitarios que deben
realizarse y que alteraran la naturaleza y caractersticas de los insumos.
235
MDULO
Figura 9.1. Modelo evaluativo de Marvin C. Alkin
Determinacin
de
necesidades
Contexto
Planeacin del
programa
Insumo
Evaluacin
del progreso
Proceso
Evaluacin de la
implementacin
Evaluacin
de los resultados
Producto
9.2.2 Modelo CIPP de Stufflebeam

Se llama CIPP porque los aspectos ms importantes por analizar son: el contexto, el insumo,
el proceso y el producto.
La evaluacin consiste en definir, obtener y utilizar la informacin, para tomar decisiones. Su
propsito es proporcionar informacin relevante a aquella que toman decisiones.
Los objetivos se determinan en la fase terminal de la evaluacin del contexto. En la etapa de
los insumos se generan formas de alcanzar los objetivos, y la fase del producto determina si
los objetivos se han alcanzado.
Los constructos propuestos por esta teora son:
- El contexto para las decisiones de planeacin.
- El insumo para las decisiones de programacin.
- El proceso para las decisiones de implementacin.
- El producto para las decisiones de reciclaje.
Utiliza la modalidad de sistemas para los estudios evaluativos; la evaluacin debe ser dirigida
por los administradores.
236
9.2.2.1 El proceso de evaluacin

El primer paso a desarrollar es la planeacin, que tiene como objetivo mejorar lo que se logra
por medio de los diferentes dominios, ya sea cognoscitivo, afectivo, etc. Dentro de la planeacin
se encuentra la evaluacin del contexto, que es sistemtica y monitorea al sistema para
mantener la informacin sobre ste, la cual debe ser adecuada, especialmente cuando se
trata de diagnosticar problemas que bloquean la satisfaccin de las necesidades o la utilizacin
de las posibilidades.
Para analizar el contexto se toman como base las funciones de la contingencia, que son:
buscar las oportunidades y presiones externas al sistema que ayuden a promoverlo desde el
interior.
La metodologa para el anlisis del contexto es la siguiente:
1. Exploracin con lmites definidos.
2. Visitas de estudio a otros sistemas.
3. Explorar las investigaciones y literatura disponibles.
4. Asistencia de asesora externa.
5. Determinacin de los valores, las actitudes y las prioridades de la comunidad.
6. Explorar y aprobar el futuro.
- Las necesidades y los valores de la sociedad.
- Los avances tecnolgicos.
- Las tendencias polticas.
- El desarrollo econmico.
- Las estadsticas de poblacin.
Preguntas que se deben hacer al realizar el estudio:
1. Existen necesidades de aumento de mano de obra para satisfacer los papeles
tecnolgicos?
2. Puede el actual sistema satisfacer estas necesidades?
Despus, se comparan los desempeos actuales del sistema con los planeados; a esto se
le llama concurrencia, y consiste en la determinacin de la organizacin, de los objetivos,
metas, polticas, la normatividad del gobierno, y posiblemente las polticas seguidas por una
agencia regional de acreditacin.
El modelo se aplica en forma de guas de operacin, o de programacin, esquemas
organizacionales de administradores, el calendario de actividades, el presupuesto, etc. Se
basa en la descripcin y anlisis del modelo utilizado en la empresa.
Operacionalmente, las organizaciones deben mantener una evaluacin del contexto que
proporcione datos congruentes y contingentes. Es muy importante investigar si las metas de
un sistema estn bien y qu tanto lo estn (evaluacin de congruencia).
Los sistemas deben cambiar en la medida en que las necesidades de la sociedad y de las
personas cambian (evaluacin de contingencia).
237
MDULO
El segundo paso por realizar es el anlisis de programas, entendiendo stos como las
decisiones de programacin que especifican el procedimiento, el personal, los recursos, el
presupuesto y el tiempo para la implementacin de actividades planeadas. De los programas
pueden surgir proyectos y viceversa, y cada uno de ellos tiene sus correspondientes diseos
de procedimientos para el logro de los objetivos.
Figura 9.2 Modelo evaluativo CIPP de Stufflebeam

Fuente: Luis Gonzlez Martnez, Apuntes sobre un curso de evaluacin educativa, Universidad
de Monterrey, p. 77.
238
Dentro de la programacin, y como segundo aspecto a analizar en este modelo, est la

evaluacin del insumo, que debe efectuarse inmediatamente despus de la evaluacin del
contexto, ya que sta proporciona informacin acerca de las fortalezas y debilidades de las
estrategias alternativas que se utilizan en el logro de los objetivos.
La evaluacin del insumo es una evaluacin de recursos que implica el enlistar posibilidades
relevantes del los programas y de las estrategias que deben utilizarse. En esta fase se analizan
los componentes que pueden ser manipulados en un programa de accin. Adems, se elabora
un inventario de servicios y de recursos que estn disponibles para su utilizacin.
El propsito de la evaluacin del insumo es abastecer de informacin para determinar cmo
utilizar los recursos a fin de alcanzar las metas, por medio de un anlisis de costo-beneficio,
que se hace identificando y determinando:
- Las capacidades relevantes de una agencia responsable.
- Las estrategias para alcanzar las metas del programa.
- Los diseos para implementar una estrategia determinada.
El tercer paso por seguir consiste en la implementacin, que se ocupa de la direccin de las
actividades programadas. Las decisiones de implementacin ayudan a la ejecucin de los
diseos elegidos.
Como parte de la implementacin se encuentra la evaluacin del proceso, la cual,
esencialmente, analiza las acciones que se estn implementando y determina si los objetivos
se estn logrando con xito. Proporciona informacin sobre los puntos dbiles y fuertes de
una estrategia determinada. Si sta no est logrando los resultados deseados, se tratar de
reforzarla. La evaluacin del proceso debe efectuarse constantemente durante el tiempo de
implementacin del proyecto o programa.
Segn Stufflebeam,
.esta evaluacin es necesaria para proporcionar retroalimentacin peridica a las personas
responsables de implementar planes y procedimientos una vez que un determinado curso de
accin ha sido aprobado y la implementacin ha comenzado. 5
La evaluacin del proceso tiene tres objetivos especficos:
- Detectar y predecir defectos en el sistema de procedimientos o de su implementacin.
- Proporcionar informacin a decisiones programadas.
- Tener registrado los procedimientos tal como se estn realizando.
Para que se logren resultados positivos por medio de la evaluacin del proceso debe existir un
especialista de tiempo completo, utilizar instrumentos formales e informales para describir el
proceso, efectuar reuniones peridicas entre el especialista y los encargados, y poner
constantemente al da el diseo de la evaluacin del proceso.
Los instrumentos que se utilizan para este tipo de evaluacin son: anlisis de interaccin,
hojas de reactivos abiertos, entrevistas, diario de actividades del personal, minutas sobre las
reuniones del personal, proyectos PERT (Program Evaluation and Review Technique, tambin
conocido como flujograma) puestos al da y buzn de sugerencias.
239
MDULO
La evaluacin del proceso se elabora correctamente en la medida en que las evaluaciones

del contexto y del insumo se hayan realizado de manera adecuada.
La cuarta fase es el reciclaje, que supone la terminacin, continuacin, modificacin o cambio
de las actividades. Las actividades de reciclaje deciden si se termina, contina o modifica un
determinado proyecto.
La evaluacin del producto es el elemento central en el reciclaje. Determina hasta qu grado
se han alcanzado los objetivos de un programa. Estos resultados pueden ser clasificados
como:
1. Cambios intencionales:
- En los individuos: informacin, habilidades, actitudes.
- En los social: relaciones e instituciones, con respecto al incremento de la inversin en
educacin, en el entrenamiento de maestros, etc.
2. Cambios no intencionados:
- Por ejemplo, las actividades que se generaron y que no fueron previstas en la concepcin
original del programa.
La evaluacin del producto se utiliza para mejorar los resultados, despus de que se ha
completado el ciclo del programa. Se debe ejercer no slo cuando el proceso de produccin
ha terminado, sino cuantas veces sea necesario durante el tiempo que dura el proyecto.
Los pasos por seguir para realizar este tipo de evaluacin son:
a) Aclarar las definiciones operacionales de los objetivos.
b) Medir los criterios asociados con los objetivos de la actividad.
c) Comparar las medidas con estndares absolutos o relativos, predeterminados.
d) Interpretar racionalmente los resultados usando la informacin recolectada del contexto.
Los criterios para juzgar este modelo son: validez interna, confiabilidad, objetividad, relevancia,
importancia, amplitud, credibilidad, ahorro de tiempo y eficiencia.
Este modelo es gestltico y permite la evaluacin a cualquier nivel del programa.
A pesar de sus ventajas, tiene las siguientes limitaciones:
- Evita preocupaciones referentes a valores.
- El proceso de toma de decisiones es poco claro.
- La metodologa est poco definida.
- Es un modelo que puede resultar complejo y costoso.
240
Preguntas de Reflexin
1. Cmo define Alkin la evaluacin?
2. Cules son los tipos de evaluacin que utiliza este modelo?
3. Cules son los criterios para juzgar este tipo de evaluacin?
4. Qu contribuciones ha aportado este modelo?
5. Cules son sus limitaciones?
6. Por qu se dice que el modelo de Alkin es esttico?
7. Explique cada uno de los elementos por analizar en el modelo de Stufflebeam
8. Dentro de qu enfoque se encuentra el modelo de evaluacin CIPP?
9. Explique cmo se realiza el proceso de evaluacin del modelo CIPP.
10. Qu objetivos tiene la evaluacin del proceso?
11. Por qu se dice que este modelo es gestltico?
12. Cules son sus limitaciones?
Hacia la construccin de un modelo administrativo de evaluacin y supervisin
En este ltimo captulo analizaremos los diferentes factores de estudio en los procesos de
supervisin y evaluacin, como son la descripcin y anlisis de cargos, la observacin de la
cotidianidad y la organizacin por proyectos.
Lea con atencin y analice este captulo, pues a partir de los elementos aportados usted
deber construir un modelo.
Tambin veremos el tema de administrar con una finalidad, en el que se plantea que se deben
establecer objetivos institucionales y promover la participacin colectiva y el trabajo en comn
para que una organizacin tenga xito y sus integrantes se desarrollen.
Finalmente, realizaremos un anlisis de las tendencias ms importantes de la planificacin,
que presentan una panormica de los problemas abordados por ella desde su inicio, en
Amrica Latina.
10.1 Administrar con una finalidad
En cualquier tipo de institucin, el trabajo que se realiza tiene que es planeado en su interior.
Los directivos, en todos los niveles, deben trabajar en el diseo y la implementacin de un
plan institucional.
Muchas veces, la organizacin y sus administradores nicamente obedecen instrucciones
de dependencias que estn en un nivel superior y no tienen en cuenta lo que la organizacin,
en su conjunto, debe realizar. En este caso la tarea de los administradores se vuelve
simplemente mecnica, ya que se siguen lneas impuestas desde fuera que quiz no se
adapten a los objetivos de la organizacin ni a los intereses de sus miembros. No se realiza
una reflexin sobre las metas que la organizacin quiere alcanzar. Tampoco se toma en
cuenta a las personas que la integran, no interesan ni sus ideas ni el tipo de trabajo que
realizan, ni si ste contribuye al desarrollo de la organizacin o no. En esta situacin, tanto los
administradores como los empleados se enajenan, pues se encuentran desvinculados de la
verdadera finalidad de la organizacin, de sus objetivos y metas.
241
MDULO
La solucin a lo planteado con anterioridad es elaborar conjuntamente entre los administradores

de diferentes niveles un plan institucional en el que todos lo integrantes de la empresa
contribuyan a la determinacin de estrategias, objetivos, acciones por desarrollar y maneras
de evaluar lo que se implement por medio de la planificacin. Dentro de este esquema, todo
el trabajo y los esfuerzos de los que integran una organizacin deben converger en el desarrollo
de los planes que se disearon colectivamente. Al intervenir en el diseo de los planes, todos
los participantes se sentirn motivados a implementarlos y se involucrarn en el logro de los
objetivos planteados. Adems, el trabajo es valorado por los administradores, lo cual es fuente
de satisfaccin para los empleados, quienes se sienten dispuestos a continuar trabajando
para que la organizacin logre lo que se ha planeado.
En este tipo de administracin existe una participacin colectiva y se realiza un trabajo comn.
Debido a que los esfuerzos individuales son considerados y valorados, los sujetos se sienten
parte integrante y activa de la organizacin, sin la cual sta no podra continuar existiendo y
adoptan sus objetivos como propios; se ponen la camiseta de la institucin.
Los directivos que aplican este tipo de administracin deben hacer nfasis en la participacin
de todos los miembros de la organizacin y disear conjuntamente planes para que se
realicen acciones que promuevan el inters del colectivo en lograr las metas y objetivos
fijados por la organizacin.
Al adoptar este tipo de administracin y adaptar los trmites administrativos impuestos desde
el exterior a los requerimientos y necesidades del personal, los individuos se involucran
diariamente en las tareas que tienen que realizar para que la organizacin tenga xito en su
labor y los individuos se desarrollen tanto personal como profesionalmente.
10. 2 Factores de estudio en los procesos de supervisin y evaluacin
10.2.1 Descripcin y anlisis de cargos
Dos factores de estudio importantes en la supervisin y la evaluacin son la descripcin y el
anlisis de cargos. Para realizar una descripcin de cargos el supervisor tiene que decidir
sobre los requerimientos que se van a exigir en un puesto determinado, y las tareas que el
ocupante de ste debe desarrollar; sin embargo, es el analista de cargos quien hace la
descripcin y el anlisis de puestos.
Debido a que en las organizaciones existe una divisin del trabajo y una especializacin
funcional, es necesario elaborar descripciones de cargo, que dan informacin a los
participantes sobre las actividades por realizar y cmo hacerlas. Con base en las descripciones
de puestos, los supervisores podrn evaluar a los empleados.
La descripcin de cargos es un documento en el que se especifican los deberes y las
condiciones relacionadas con el puesto; analizndolo nos podemos dar cuenta de qu manera
el aspirante a un determinado trabajo hace, cmo lo hace y por qu lo hace.
Por tanto, la descripcin de cargos nos aporta la informacin sobre los mtodos que se
deben utilizar en la ejecucin de las atribuciones o tareas y los objetivos del cargo.
242
Para comprender lo que es la descripcin y el anlisis de puestos es necesario definir algunos

conceptos bsicos, entre los que se encuentran:
Tareas. Son actividades individualizadas y ejecutadas por el ocupante del cargo. Generalmente
se refiere a cargos simples y repetitivos, como los cargos de personal pagado por horas u
operarios. 6
El significado de atribucin es el mismo que el de tarea, pero aplicado a cargos que comprenden
actividades ms diferenciadas; las de funcionarios por contrato/mes. La funcin es el conjunto
de tareas o atribuciones que se ejercen de manera sistemtica por el ocupante de un cargo.
Cargo. Es la posicin jerrquica de un conjunto de tareas o atribuciones dentro de la
organizacin formal, generalmente definida en el organigrama. Cada cargo constituye una
designacin de trabajo, con un conjunto especfico de deberes, responsabilidades y
condiciones, generalmente diferente de otras designaciones. 7
Los deberes y responsabilidades de un cargo que un empleado debe desempear proporcionan
los medios para alcanzar los objetivos de la organizacin.
Mediante el anlisis de cargos se obtienen, analizan y registran informaciones relacionadas
con los cargos. Para realizar el anlisis se utilizan los factores de especificaciones, que son
las partes o elementos componentes del cargo que se obtienen al dividirlo y estudiarlo.
El anlisis de cargos es un proceso de investigacin de las actividades, del trabajo y de las
demandas que se imponen a los trabajadores. Estudia y determina los requisitos calificativos,
las responsabilidades que le ataen y las condiciones exigidas por el cargo, para su correcto
desempeo. Los puestos sern evaluados posteriormente a travs del anlisis, con el fin de
determinar la remuneracin y la clasificacin ms adecuadas.
El anlisis de cargos est dividido en cuatro reas de requisitos, que son:
- Requisitos mentales.
- Requisitos fsicos.
- Responsabilidades.
- Condiciones de trabajo.
Cada una de estas reas se divide en varios factores particulares, llamados especificaciones
del cargo, y son una descripcin detallada de los requisitos mentales y fsicos necesarios que
debe poseer el ocupante para desempear adecuadamente el cargo, adems de las
responsabilidades y condiciones de trabajo.
Analicemos a continuacin en qu consiste cada uno de los factores de especificaciones.
Requisitos mentales. Dentro de esta categora se incluyen los requisitos mentales inherentes
y los adquiridos. Los primeros constituyen las aptitudes que el cargo exige del ocupante,
como son: memoria, inteligencia, raciocinio numrico y verbal, habilidad para trabajar con
personas, imaginacin, liderazgo, iniciativa, etc. Los requisitos mentales adquiridos son las
calificaciones que el cargo exige del ocupante; por ejemplo: preparacin acadmica,
conocimientos generales, experiencia profesional, etc.
243
MDULO
Los requisitos mentales contienen los siguientes subfactores:

a) Instruccin esencial.
b) Experiencia anterior esencial.
c) Adaptabilidad al cargo.
d) Iniciativa necesaria.
e) Aptitudes necesarias.
Responsabilidad. Este factor considera la responsabilidad que el ocupante del cargo tiene
en relacin con la supervisin directa o indirecta del trabajo de sus subordinados, y la
responsabilidad por:
a) material, herramientas o equipo.
b) dinero, ttulos o documentos.
c) relaciones internas o externas.
d) informaciones confidenciales.
Condiciones de trabajo. Considera las condiciones del ambiente y alrededores donde se
ejecuta el trabajo. Ellas pueden convertirlo en algo desagradable, adverso o sujeto a riesgos,
lo que exige del ocupante una adaptacin con el fin de mantener su productividad y realizacin
de sus funciones.
Este factor abarca los siguientes subfactores:
a)
b)
Ambiente de trabajo.
Riesgos.
Factores de especificaciones
A.
1.
2.
3.
4.
5.
Requisitos mentales
Instruccin esencial.
Experiencia anterior esencial.
Adaptabilidad al cargo.
Iniciativa necesaria.
Aptitudes necesarias.
B.
1.
2.
3.
4.
Requisitos fsicos
Esfuerzo fsico necesario.
Concentracin visual.
Destreza y habilidad.
Complexin fsica necesaria.
C.
1.
2.
3.
4.
5.
Responsabilidad
Supervisin del personal.
Material, herramientas o equipos.
Dinero, ttulos y documentos.
Contactos internos y externos.
Informaciones confidenciales.
244
D.
1.
2.
Condiciones de trabajo
Ambiente de trabajo.
Riesgos.
10.2.1.1 Mtodos de descripcin y anlisis de cargos

La obtencin de la informacin sobre los cargos se realiza en dos etapas:
1. Recoleccin y registro de la naturaleza del cargo.
2. Seleccin de datos recogidos y descubrimiento de aspectos importantes relacionados con
los objetivos del anlisis de cargos.
Es muy importante que se obtenga la cooperacin y la confianza de los ocupantes de los
cargos por analizar.
Los mtodos que ms se utilizan en la descripcin y anlisis de cargos son los siguientes:
10.2.1.2 Mtodo de observacin directa
Es el mtodo ms antiguo y uno de los ms utilizados por su eficiencia. Es el ms aplicable a
trabajos manuales y repetitivos, ya que stos permiten una observacin visual directa, que se
ejecuta en pleno ejercicio de las funciones de los participantes en la institucin.
Para ampliar los datos producidos por la observacin, y con el objeto de que el anlisis sea
ms completo y fiel, este mtodo debe ser complementado con entrevista y discusin con el
ocupante del puesto o con su supervisor.
Tiene las siguientes ventajas: los datos obtenidos son veraces y se organizan sistemticamente
de forma normalizada y homognea, y existe una adecuada correspondencia entre los datos
obtenidos y la frmula bsica del anlisis de cargos (lo que hace, cmo lo hace, por qu lo
hace).
10.2.1.3 Mtodo de cuestionario
Este mtodo consiste en solicitar a los ejecutantes del puesto que se analiza y a sus jefes o
supervisores que llenen un cuestionario de anlisis de cargo, en el que expresarn por escrito
todas las indicaciones posibles sobre el cargo, su contenido y sus caractersticas.
El cuestionario debe disearse especialmente para un tipo de cargo determinado, lo que permite
la obtencin de respuestas correctas e informacin til. Es necesario que se aplique
anticipadamente por lo menos a un ocupante y su superior, para ver si las preguntas son las
adecuadas, eliminar las que no son necesarias y captar las distorsiones y dudas sobre las
preguntas.
El cuestionario presenta las siguientes ventajas: puede ser resuelto conjuntamente por los
ocupantes del cargo, por los jefes directos y por una comisin de anlisis, lo que permite a los
analistas de puestos tener una visin amplia del contenido del cargo de sus caractersticas.
Sus desventajas: cuando se utiliza a nivel de operarios, el alcance del mtodo es limitado, ya
que stos generalmente tienen dificultad para redactar. Adems, es difcil y problemtico obtener
245
MDULO
repuestas normalizadas o estandarizadas y, al igual que la observacin, el mtodo no puede

ser utilizado como nico, pues slo representa el punto de partida del anlisis, y es necesario
reforzarlo con otro mtodo a fin de obtener resultados confiables.
10.2.1.4 Mtodos de entrevista
La entrevista es quiz el enfoque ms flexible y productivo que el analista de cargos desarrolla
con el ocupante del puesto. Por medio de este mtodo es posible recabar informaciones
sobre todos los aspectos del cargo, sobre la naturaleza y secuencia de las tareas que lo
integran, y sobre los porqus y cundos. La validez de los detalles obtenidos puede ser
verificada por el supervisor o por ocupantes de otros cargos similares. La interaccin que se
da en la entrevista es cara a cara entre el analista y el empleado, lo que permite una relacin
adecuada para la eliminacin de dudas y confusiones. Se basa totalmente en el contacto
directo y en los mecanismos de colaboracin y participacin.
Referencias
1. Fernando Carreo H., Enfoques y principios tericos de la evaluacin, Trillas, Mxico,
1977, p. 19.
2. Idalberto Chiavenato, Administracin de recursos humanos, McGraw-Hill, Mxico, 1990, p.
300.
3. Noel McGinn y Donald P. Warwick, La planeacin educativa: ciencia o poltica?, en
Antologa de planeacin educativa, UNAM, Mxico, 1988, p. 209.
4. Luis Gonzlez Martnez. Apuntes sobre un curso de evaluacin educativa, Universidad de
Monterrey, p. 90.
5. Op. cit., p. 84.
6. Idalberto Chiavenato, Administracin de recursos humanos, McGraw-Hill, Mxico, 1990, p.
276.
7. Idem.
8. Op. cit., p. 282.
246

Teixid Planas, Mart (1997) Supervisin del
sistema educativo
Barcelona: Ariel. pp. 61-75
MDULO

Teixid Planas, Mart (1997). Supervisin del sistema educativo. Barcelona: Ariel. pp. 61-75
La primera expresin utilizada fue supervisin escolar. Lo hemos visto en Lemus (1969), es
la utilizada por Fernndez Huerta ya en 1974. La supervisin se centraba en origen en las
escuelas o instituciones escolares de Educacin Secundaria (institutos o colegios). La
institucin escolar constituye la clula del sistema educativo, es la ms pequea organizacin
que tiene vida propia y desarrolla educacin. Vamos a comenzar por la supervisin de la
institucin escolar.
La red de escuelas se ha ido completando con diversos servicios educativos en todos los
pases desarrollados: centros de profesores o centros de recursos pedaggicos, servicios
de orientacin escolar y vocacional... todos destinados a apoyar la accin de los maestros/
profesores y a completar los servicios de la escuela a nivel de distrito urbano o de comarca.
Por ello se ha pasado a usar la expresin supervisin educativa que es la que aparece en las
publicaciones ms recientes y en la denominacin de la disciplina acadmica. Nos parece
preferible la expresin supervisin de la educacin 1 para evitar el sentido atributivo de
educativa ya que no es lo propio. Es supervisin del hecho, del proceso, de la realidad, del
sistema de la educacin, aunque a veces ser inevitable utilizar la expresin sistema educativo
o supervisin educativa y no tiene por qu inducir a confusin.
mbitos de supervisin de la institucin escolar
Presentamos de forma esquematizada los mbitos de supervisin del centro escolar. El
centro escolar no es un centro de produccin de educacin cerrado donde todo se resuelva
entre profesores y alumnos. La educacin es un asunto social que escapa al estricto recinto
escolar. La expresin institucin escolar incluye su relacin con la sociedad a travs de la
participacin social expresamente declarada en nuestro ordenamiento del sistema educativo.
Ello no obsta que en determinados aspectos deba exigirse un funcionamiento con ejecutividad
empresarial en los mbitos de gestin y direccin. Finalmente hay que tener presente la
dimensin de renovacin-investigacin de la empresa educativa para que pueda responder
simultneamente a las necesidades cambiantes de la sociedad y a la permanente aspiracin,
al desarrollo autnomo y solidario de todos los alumnos.
Caracterizacin de la supervisin escolar
Vamos a considerar la accin supervisora en el interior del centro escolar y en su actividad
habitual centrada en el proceso de enseanza-aprendizaje de los alumnos enmarcada en un
proceso educativo abierto que tiene por fin el desarrollo de capacidades personales, la
adquisicin de conocimientos y destrezas, la interiorizacin de hbitos y la promocin de
actitudes y valores que tienen un amplio consenso social.
Este tipo de supervisin es una actividad continua, permanente, jalonada por algunas
actuaciones puntuales de gestin y algunas visitas de supervisin centradas en la observacinevaluativa de algunas clases, alguna rea curricular o alguno de los apoyos especializados
(p. ej., pedagoga teraputica, aula y profesor de informtica...) o algunos de los mbitos
concretos, pero no comporta la evaluacin integral.
249
MDULO
Cuadro 4.1. mbitos de supervisin del centrol escolar

mbitos
Accin supervisora
Currculo escolar y rendimiento

de los alumnos
- Cumplimiento del nivel prescriptivo.
- Desarrollo de todas las dimensiones
educables: fsica, afectiva intelectual.
- Criterios de interdisciplinariedad,
diversidad, teorizacin, aplicacin,
personalizacin.
- Contrastacin de: 1) inters,
2) rendimiento, y 3) nivel de aprendizajes.
Control - regulacin.
Orientacin.
Observacin participante.
Competencia
Debe conocerse el currculo prescrito,
diversas opciones de desarrollo en
correspondencia a diversos contextos
socioculturales.
Conocimientos de estilos cognitivos y
de aprendizaje.
Instrumentos de contraste.
Estudio de informes de
evaluacin o/y comprobacin.
Comprobacin
Didctica y organizacin escolar

- Diversidad de mtodos y medios.
- Organizacin funcional y esttica de
espacios.
- Organizacin optimizadora y estimuladora
de tiempos horarios.
- Realizacin didctica y preparacin.
- Orientacin pedaggica comn del equipo.
Anlisis externo.
Observacin, comprobacin.
Amplio conocimiento de la didctica y

organizacin escolar. Conocimiento de
proyectos y experiencias histricos:
Kerchensteiner, Kilpatrick, Dalton,
Winetka, Jena, Decroly, Dewey, LagevinWallon, Freinet... junto a los recientes.
Gestin administrativa y econmica

- Transparencia de gestin y control social.
- Registros, archivos y documentacin.
- Facilidad de relevo ante la ausencia del
responsable directo.
- Previsn econmica, distribucin y
justificacin.
Control-regulacin.
Control-regulacin.
Comprobacin.
Formacin en direccin de
empresas.
Anlisis, comprobacin.
Direccin y dinamizacin de recursos

humanos
- Modelo legal de participacin social en
la institucin escolar.
- Comunicacin interna y sistemas de
informacin.
- Dinamizacin y liderazgo del grupo.
- Asignacin clara de funciones y tareas.
- Potenciacin de aptitudes e intereses
de los individuos para desarrollo profesional.
- Organizacin y autonoma de equipos
operativos y productivos.
Control-regulacin.
Formacin en direccin y
gestin de recursos humanos.
Observacin, comprobacin.
Captacin, observacin.
Anlisis.
Capatacin, observacin.
Captacin, anlisis de
productos.
Renovacin pedaggica e innovaciones

educativas
- Intervencin pedaggica adecuada a las
necesidades de todos y cada uno de los
alumnos.
- Adopcin de alguna innovacin educativa
para mejorar la calidad educativa alcanzada.
- Condiciones de I + D por iniciativa de los
profesionales y dotacin de medios.
Comprobacin, dinamizacin.
Anlisis, observacin, estudio.
Conocimiento de la investigacin
educativa y de innovaciones educativas
contrastadas y replicables.
Conocimiento de experiencias
pedaggicas en fase de ensayo
controlado.
Perfeccionamiento del profesorado en

ejercicio
- Actividades de formacin del profesorado
recibidas en los cuatro cursos ateriores.
- Necesidades de formacin.
- Participacin en seminarios e intercambios
de experiencias.
- Profesores formadores de otros colegas.
Comprobacin.
Deteccin.
Comprobacin deteccin.
Conocimiento de sistemas de
formacin del profesorado y de
perfiles de formadores que
respondan a las necesidades.
Comprobacin deteccin.
Socio-politologa de la educacin
- Participacin social de padres/madres y
ciudadanos en la institucin escolar.
- Socializacin primaria y educacin
escolar. Escuela y entorno sociocultural.
- Respuesta de la institucin escolar a
las aspiraciones de la comunidad a la
que sirve y a la posible diversidad
cultural
- Ajuste de la educacin escolar a las
necesidades que plantea la sociedad de
comunicacin de masas y de consumo.
250
Comprobacin.
Observacin.
Deteccin, orientacin.
Dinamizacin.
Experto en educacin y analista

sociocultural. Formacin en
campos de conocimiento muy
diversos.
Cuadro 4.2.
Referentes
Sistema educativo
El centro escolar es una clula integrante del sistema escolar/educativo y se debe al mismo y
a las prescripciones legales bsicas. Por doble motivo si la legalidad est legitimada por un
sistema poltico democrtico. La supervisin educativa vela por el cumplimiento de la normativa
estando atenta. Practica acciones de control-regulacin sobre determinados aspectos y
comprueba el cumplimiento general de las disposiciones. Criterio normativo: cumple o no
cumple.
Institucin escolar
Se ha reconocido la autonoma de los centros escolares, mejor as. Aunque no se hubiera
reconocido, el centro escolar tiene vida propia y debe tomar decisiones constantemente; el
sistema legal no puede prever y dar normas para todas las decisiones a tomar. La institucin
escolar marca sus propios objetivos y habr que ver en qu medida se han cumplido. Criterio
de eficacia = realizaciones/objetivos. La supervisin educativa es una forma de intervencin
no ejecutiva de la propia Administracin: informa, orienta, asesora teniendo en cuenta las
caractersticas, necesidades y aspiraciones de cada centro. La accin supervisora consistir
en orientacin didctica, organizativa y curricular atendiendo a las necesidades concretas de
los alumnos.
Expectativas de los usuarios
La participacin de los padres/madres como beneficiarios y de los alumnos como usuarios
del servicio educativo han sido claramente reconocidas y deben ser consideradas en la
intervencin supervisora. Se deben conocer las expectativas, recoger las demandas, informar
de los derechos y deberes y actuar de mediadores en situaciones de disparidad. Criterio de
funcionalidad = realizaciones/expectativas. Las expectativas tambin se relacionan con la
eficiencia. Criterio de optimizacin = eficiencia/expectativas.
Recursos disponibles
Guste o no, hay que contar con los recursos asignados independientemente de que se pueda
porfiar el incremento y mejora de los mismos. El incremento de los recursos suele depender
de la autoridad poltica que tiene que actuar con dosis de pragmatismo. La supervisin (a
diferencia de la evaluacin) parte de estos condicionantes y los tiene como referente de su
intervencin. Criterio de eficiencia = realizaciones/inversiones.
Intervencin mixta
Orientacin pedaggica
La base de la supervisin educativa es un buen conocimiento de la enseanza-aprendizaje,
de sistemas pedaggicos y mtodos didcticos, de la organizacin escolar, de la relacin
educativa, de la orientacin psicopedaggica. La accin supervisora en los asuntos pedaggicos
debe tener siempre carcter de orientacin, no procede prescripcin alguna. La direccin
escolar y los maestros/profesores deben actuar con seguridad propia, con fundamento y no
pueden someterse sumisamente a las indicaciones de los supervisores; no hay obediencia
debida en este campo pues los profesionales deben dar cuenta de su accin con responsabilidad
indeclinable.
251
MDULO
Control y gestin administradora

Los asuntos de administracin del centro escolar estn bastante prescritos. Hay que cumplir
la normativa. La supervisin comporta control-regulacin y si procede da indicaciones
precisas de lo que debe corregirse. Algunas acciones de supervisin tienen carcter de
gestin: recogida de datos, confirmacin de necesidades, previsin de equipamiento...
Accin mltiple
Visita de observacin directa
La tcnica bsica de supervisin es la visita presencial a los escenarios de la enseanzaaprendizaje y en el momento en que estn activos profesores y alumnos. La supervisin
comporta no quedarse en los despachos y salas de profesores. Para poder tratar de cualquier
asunto directamente relacionado con la enseanza se debe haber estado en las aulas, se
debe haber observado su equipamiento, su organizacin, su ambientacin, el clima de relacin
de hbitos y de trabajo de los alumnos, el talante y estilo de relacin educativa de los maestros/
profesores. Si no se dispone de estas imgenes directas se pueden hacer muchas cosas
interesantes en un centro escolar, pero no se estar haciendo supervisin de la educacin.
Reuniones y sesiones de trabajo
Durante las visitas a los centros se tienen sesiones de trabajo con los equipos directivos.
Se analizan distintos aspectos, se puede emitir una valoracin de los documentos del centro
que han sido estudiados por el supervisor pero lo ms importante es dar respuesta a las
preguntas y orientar en todos aquellos asuntos que los directivos no saben bien cmo resolver.
Es el momento en que el supervisor se pone a disposicin total, el momento en que no dirige
l la accin y acepta el reto de lo imprevisible. El supervisor de la educacin se mide en la
capacidad de responder a lo imprevisto. (Estas situaciones se dan tambin en el despacho
del supervisor que atiende regularmente las consultas de directivos, maestros y padres.)
Algunas veces ser necesario participar en una reunin de todo el equipo pedaggico o en
una reunin de equipo de ciclo o de departamento didctico. El supervisor puede ver la
conveniencia de ello o, mejor an, puede ser a peticin de los maestros/profesores.
Intervenciones con finalidad de mejora
A partir de la observacin presencial, del estudio de documentos (planes anuales, proyectos
curriculares, organizacin de talleres...) o de la comunicacin de problemas o desajustes, el
supervisor puede acometer intervenciones concretas. Siempre deben comenzar por la
observacin, no slo ver sino mirar, no slo or sino escuchar. Debe procederse al
asesoramiento si los desajustes son menores, a la orientacin clara si hay errores
importantes. Si se observan incumplimientos de prescripciones de la Administracin se
ejerce el control, se propone la correccin y se fija un plazo para ejercer un nuevo control.
Perspectivas complementarias
Evaluacin interna de la direccin
La supervisin comporta siempre una evaluacin ms o menos elaborada y precisa por
parte del supervisor; depende ms de la formacin y experta del mismo si no se practica
una evaluacin sistemtica. El supervisor debe tener en consideracin la evaluacin que del
propio centro hace la direccin que puede o no coincidir con la evaluacin que haya hecho el
252
conjunto del equipo profesional pedaggico. La intervencin supervisora tiene mayor incidencia
si los directivos han tomado ya una posicin evaluadora de su propia empresa educativa.
El supervisor debe impulsar la evaluacin interna si sta no se realiza. La evaluacin de
profesores es competencia de la direccin. Los profesores pueden haber practicado una
evaluacin de los aprendizajes escolares aplicando pruebas homologadas. Hay tambin
instrumentos para evaluacin interna formativa 2 del equipo profesional.
La evaluacin interna del centro comprende: evaluacin de profesores y de la eficiencia
docente; valoracin de procedimientos didcticos y organizativos; anlisis de procesos y
productos de aprendizaje; anlisis de la relacin educativa; anlisis de la accin y relacin
institucional.
Evaluacin externa - social
La consecucin de los fines proyectados por la institucin escolar. El grado en que la institucin
escolar satisface las expectativas de los padres como beneficiarios de la educacin. La
valoracin que de forma mayoritaria hagan sobre el proceso educativo de sus hijos. La
aceptacin de las formas de participacin y gestin que se les ofrecen. Son todos ellos
aspectos de la evaluacin social que consideramos externa por no ser la que ofrece el propio
equipo profesional.
La supervisin debe tener en consideracin el informe de evaluacin social a travs del consejo
escolar o de los padres/madres asociados autnomamente. Asimismo, no deben ignorarse
informaciones y valoraciones diversas y dispersas que pueden llegar al rgano de supervisin.
En cualquier caso hay que contextualizarlas y depurarlas de motivaciones personales que
puedan distorsionarlas.
Evaluacin externa - tcnica
La evaluacin externa de carcter tcnico no es la que puede realizar el supervisor en su
accin habitual. Es la que haya realizado un evaluador de forma sistemtica recogiendo
informacin, procesndola y emitiendo un informe elaborado. En algunos casos se ha
realizado con las visitas sistemticas de inspeccin: un equipo de tres o ms inspectores/
supervisores visita un centro de forma sistemtica analizando todos los mbitos y emitiendo
un informe total sobre el centro. El supervisor habitual puede ser uno de los evaluadores
pero no la consideraramos evaluacin totalmente externa si no participaran evaluadores
totalmente externos. Una evaluacin externa de carcter tcnico supone objetividad sobre
una empresa humana cargada de subjetividades que forman parte de la misma. La mxima
aproximacin a la objetividad es la inter-subjetividad de diversos observadores profesionales.
Si se desea una evaluacin sistemtica, holstica, el observador habitual debe actuar dentro
de un equipo que ampla la perspectiva incluyendo observaciones retrospectivas y
contextualizantes que slo el supervisor habitual conoce.
La evaluacin integral del centro o la visita sistemtica de inspeccin la abordamos en el
captulo 7 que trata especficamente de la Inspeccin de Educacin como rgano de control
y evaluacin. As, damos prioridad a una supervisin del centro o institucin escolar de
carcter global e interdisciplinario tanto para centros de Educacin Primaria como para centros
de Educacin Secundaria. Ante el dilema de supervisores generales y supervisores
especialistas optamos por los primeros para la supervisin como actividad habitual. Cuando
se trate de hacer una evaluacin o asesoramiento especfico en una materia determinada el
rgano de supervisin debe actuar en equipo multidisciplinar o bien contar con la colaboracin
253
MDULO
de profesores especialistas lo que comportar al mismo tiempo un reconocimiento pblico

de especializacin y experta para ellos.
Supervisin de servicios educativos
Los servicios educativos son rganos de apoyo permanente a la tarea docente de los
maestros, de los profesores y de los centros docentes. 3 Contribuimos a la definicin y
subrayamos el concepto de rganos anlogamente al significado que tiene en biologa. Los
servicios educativos son rganos especializados de apoyo a la accin de los rganos bsicos,
los centros escolares, que forman el aparato escolar. ste es el que ms especficamente
configura el subsistema educativo que recibe los efectos modificantes del aparato
masmeditico y del aparato industrio-cultural. Todo ello resulta de considerar la sociedad
como sistema.
Los servicios educativos dan atencin directa y singularizada a cada uno de los centros
escolares. Corresponden a un sector geogrfico (distrito urbano o comarca rural). Tienen
su direccin interna pero su actividad se proyecta sobre otros rganos al mismo nivel por lo
que el rgano de supervisin asume tambin funciones de coordinacin para garantizar el
encaje entre las necesidades de los centros y la oferta de acciones y apoyos del servicio.
Las preguntas clave para la supervisin de los servicios educativos son: En qu es til este
servicio educativo a los centros escolares? Qu precisan los centros escolares que les
puede ofrecer este servicio educativo? La supervisin debe favorecer el mayor ajuste posible
entre necesidades y oferta en funcin de los medios disponibles. Los objetivos del servicio
no son propios, son objetivos que traducen las necesidades de los centros, de ah que estn
al mismo nivel y sea un rgano que abarca servicios educativos y centros escolares el que
aprueba el plan de trabajo del servicio.
Hay diversos tipos de servicios y no puede hacerse una generalizacin ya que cada uno
tiene su especificidad. Los servicios educativos responden a antecedentes profesionales y
son distintos en cada sistema escolar y cada autonoma de gestin los concibe de forma
distinta aunque como corrientes educativas vemos unas coincidencias bsicas.
Cuadro 4.3. Referentes para supervisin de servicios educativos
Sistema escolar
Los servicios escolares forman parte de la estructura del sistema escolar y estn regulados
legalmente por la Administracin educativa. El primer referente es la normativa que regula
sus funciones, su organizacin y su articulacin dentro del sistema escolar. Criterio normativo:
cumple o no cumple.
Centros escolares
Los objetivos del propio servicio no son un referente a diferencia de los centros escolares. El
servicio se establece en funcin de los centros escolares a los que apoya y para los que
acta. El grado de satisfaccin de los centros escolares (de los maestros/profesores) es
254
uno de los referentes para la supervisin. Es el criterio de funcionalidad = realizaciones/

expectativas. Interesa tambin el criterio de optimizacin = eficiencia/expectativas.
Recursos disponibles
Es necesario dimensionar el potencial de los recursos personales y materiales para poder
evaluar la eficiencia del servicio. Criterio de eficiencia = realizaciones/inversiones. Los recursos
formales suelen originarse en el mismo servicio y forman parte de su tarea. Los recursos
formales son un producto del trabajo de los profesionales con los medios materiales disponibles.
rgano de supervisin
El rgano de supervisin es un referente en la medida que tiene funcin de coordinacin
respecto a las necesidades de los centros escolares de donde se extraen los objetivos. Puede
dar instrucciones directivas y participa en la determinacin de objetivos. Esto explica que el
servicio por s mismo y sus propios objetivos no sean un referente. Criterio de eficacia =
realizaciones/objetivos.
Cuadro 4.4. Tipologa de servicios educativos
Centros de recursos
Ofrecen recursos didcticos y propuestas pedaggicas a los centros escolares. Unos son
materiales editados con carcter general. Otros son propuestas propias del entorno elaboradas
por seminarios de profesores que se ponen a disposicin de todos. Se dispone de equipos y
mquinas que se prestan a los centros as como publicaciones, cuadernos, guas de trabajo
que pueden copiarse. Pueden tambin colaborar en la organizacin de actividades de formacin
del profesorado o promover el intercambio de experiencias pedaggicas entre los centros
escolares.
Centros de Profesores
Su finalidad fundamental es acercar la formacin permanente a los profesores y ofrecer un
lugar de intercambio de experiencias pedaggicas. Disponen de una dotacin bsica de medios
y mquinas y de una biblioteca de documentacin. Por lo mismo se completan generalmente
actuando de centros de recursos para profesores.
Apoyo psico-pedaggico
Apoyan a los profesores que tienen alumnos con necesidades educativas especiales. Atienden
el diagnstico y seguimiento aunque no la intervencin directa y regular con alumnos. Colaboran
en la adaptacin del currculo a las posibilidades de los alumnos. Participan en las reuniones
en que se trata de alumnos con problemas conductuales y pueden orientar a los padres dando
pautas de actuacin.
Apoyo teraputico
Son intervenciones teraputicas de apoyo a los alumnos para que puedan desarrollar mejor
su proceso de aprendizaje. Precisan de estos apoyos teraputicos especializados los alumnos
con disminuciones sensoriales: visuales, auditivas, motrices y los alumnos con importantes
255
MDULO
trastornos de lenguaje. Son profesionales especializados en educacin de invidentes,

logopedas y fisioterapeutas. Suelen estar organizados en equipos para poner en comn
experiencias y recursos especializados ya que no forman parte de un centro escolar nico.
Suelen cubrir su horario desplazndose a diversos centros.
Orientacin vocacional y profesional
Son servicios especficos de orientacin sobre estudios a seguir o profesin a elegir. Fueron
los primeros servicios de apoyo desarrollados en Espaa (SOEV) siguiendo el potente modelo
de Francia, la ONISEP. Hoy estn en una situacin indefinida ya que en algunos casos
fueron absorbidos por los equipos de apoyo psicopedaggico. Pero una buena orientacin
vocacional y profesional adems de profesionales precisa de un servicio de publicaciones:
monografas y revista peridica de informacin sobre profesiones. Esto es lo que caracteriza
el modelo francs que dispone de centros de distrito en grandes ciudades y de centros
departamentales. En realidad es un servicio que a partir de la sociedad del paro se ha
desarrollado como Centros de Informacin Profesional dentro del Ministerio de Trabajo. A
saber si es mejor alternativa.
Campos de aprendizaje
ste es el nombre que se da a un servicio muy singular de Catalunya que contribuimos a
disear. Es una propuesta de out school education. Son campos de trabajo sobre un medio
determinado con objetivos de aprendizaje. Permiten conocer y experienciar de forma directa
medios naturales y de cultura-produccin distintos al habitual. Su elaborada propuesta
pedaggica sirve de modelo para formacin de los profesores en ejercicio que acompaan a
los grupos de alumnos en visita de jornada o estancia semanal. Son una alternativa a los
viajes de estudios y salidas al campo que se realizan de forma superficial segn modelo de
consumo turstico.
No se puede ofrecer una pauta nica para la supervisin de un servicio educativo. A partir de
los referentes dados con criterio general hay que elaborar un diseo especfico. La inspectora
Vidorreta (1993), destacada impulsora de centros de recursos, da cuenta de un <<Estudio
evaluativo de los centros de recursos>> realizado entre 1988-1989 y queda patente que en
un solo servicio: centro de recursos, existen al menos siete tipos segn el entorno al que
responden o segn la finalidad especfica para la cual han sido concebidos. Una investigacin
de tipo cuantitativo y cualitativo, tan laboriosa como la reseada, pone de manifiesto que
cada centro de recursos debe valorarse en funcin de la causa a la que sirve y posiblemente
haya que aadir en funcin de las expectativas de los usuarios, los profesores de su sector
geogrfico.
Supervisin de programas educativos especficos
La Administracin educativa es una estructura estable para garantizar el funcionamiento del
sistema escolar. Las necesidades educativas de la sociedad evolucionan con la misma
sociedad que hoy vive un intenso proceso de cambio en las formas de vida y usos culturales.
El desarrollo de la ciencia, los inventos y sistemas tecnolgicos, el acceso generalizado al
consumo, el incremento de tiempo de ocio y las posibilidades de viajar a otros pases generan
256
nuevas necesidades de educacin. La capacidad de reaccin del sistema escolar es lenta y

la misma Administracin educativa acta condicionada por una estructura que prev unas
funciones, as como un presupuesto econmico que prev unos gastos. Esta descripcin
corresponde a las administraciones de sistemas polticos centralizados como es el caso de
Espaa, y Francia que es el modelo por excelencia.
Adoptando formas de gestin de otras administraciones ms funcionales y flexibles, se ha
introducido la planificacin de actuaciones segn programas que tienen unos objetivos y un
tiempo de realizacin al trmino del cual concluyen. As, el presupuesto de financiacin y los
efectivos personales quedan disponibles para disear un nuevo programa aunque puede
verse cmo en la prctica suelen prorrogarse los mismos programas. Falta analizar si
efectivamente siguen siendo imprescindibles o emerge la natural tendencia a perpetuarse
por la ley biolgica de que la funcin crea el rgano.
Los programas tienen una organizacin central, en el ncleo de la Administracin educativa
que los dirige, pueden tener perifricos en distintas unidades territoriales. Deben actuar
coordinadamente con todas las unidades de la misma Administracin educativa. El objetivo
fundamental es servir a los centros o extender innovaciones educativas. El rgano de
supervisin tiene en ello una importante tarea.
Pasamos a describir brevemente un despliegue de programas concreto, el de la Administracin
educativa de Catalunya, dentro del sistema educativo de Espaa. En las otras autonomas
se siguen diseos semejantes, casi paralelos.
Programa de Informtica Educativa. Despus de tres aos de tanteo, se aprob este
programa para impulsar el uso de ordenadores y de programas informticos en los centros
escolares. La informtica se introduce para mejorar el proceso de aprendizaje favoreciendo
el desarrollo de la capacidad de resolver problemas con los nuevos sistemas de tratamiento
de la informacin. Se introduce el ordenador como recurso didctico del profesor, como
instrumento de aprendizaje del alumno, como herramienta de gestin del centro.
El programa tiene su CPU o unidad de iniciativas y direccin. Hay que decidir qu equipos y
qu prestaciones, hay que adaptar programas o crearlos, hay que extender iniciativas y
propuestas didcticas bien elaboradas. Se invita a los centros a desarrollar experiencias y se
promueve su edicin y distribucin para intercambio. Se establece un marco de cooperacin
con los servicios industriales. En Catalunya es necesario adems poder ofrecer programas
en lengua catalana, que los procesadores de texto incorporen diccionario de cataln adems
de castellano e ingls.
Se procede al equipamiento progresivo de los centros comenzando de manera preferente
por los centros de educacin secundaria. Sucede que cuando estn equipados, son necesarios
equipos con nuevas y superiores prestaciones. Algunos centros de educacin primaria estn
todava pendientes de recibir equipamiento. Paralelamente se desarrolla la formacin
especfica: cursos de informtica con una amplia y variada oferta que han tenido una total
aceptacin en los diez aos de funcionamiento.
Los desarrollos ms recientes son favorecer la intercomunicacin telemtica entre centros,
elaborar y distribuir bases de datos e informacin y finalmente ofrecer el acceso a la mxima
informacin a travs de la red abierta Internet.
257
MDULO
Sigue siendo un programa temporal que se ha prorrogado por tres veces y para responder a
las necesidades no resueltas y a las nuevas que se plantean ser necesario prorrogar durante
unos aos ms hasta que la informtica, la ofimtica y la telemtica sean instrumentos y
sistemas de trabajo y aprendizaje habitual en los centros escolares.
Programa de Medios Audiovisuales. Adopt este nombre genrico pero difunde
bsicamente el vdeo como recurso didctico, produce documentos videogrficos que puedan
cubrir necesidades de los centros, suministra equipos de visionario, reproduccin, edicin y
realizacin y promueve el desarrollo de experiencias educativas. Desarrolla cursos de
formacin, homologa vdeos didcticos y establece relaciones con los sectores industriales.
Inici unas acciones previas en 1982, se cre como programa en 1986 y sigue siendo
necesario para impulsar la normalizacin del uso de la imagen en la enseanza y del
aprendizaje del lenguaje verboicnico que la escuela todava no ensea de forma sistemtica.
Siendo la televisin y el vdeo un medio de masas, la institucin escolar no ha llegado a
incorporarlo al ser considerado un entretenimiento de tiempo libre. La orientacin del Programa
de Medios Audiovisuales se ha centrado en producciones especficamente educativas para
el entorno escolar en lugar de promover que la escuela incorpore la comunicacin de masas
que ya consumen los alumnos y los ciudadanos en general.
Programa/Centro de Recursos de Lenguas Extranjeras. La necesidad de aprendizaje de
otras lenguas, la incorporacin de un segundo idioma extranjero en la enseanza y la
conveniencia de promover intercambios y viajes dentro de la Unin Europea justifican la
existencia de este programa. Algunos centros quedan vinculados de forma muy particular y
desarrollan programas especficos. Junto al ingls adoptado de forma generalizada como
lengua internacional, se ensea el francs o el alemn.
Programa para Educacin de la Salud en la Escuela. Elabora materiales especficos,
difunde un currculo de referencia que incide en los currculos de las distintas reas de
conocimiento y organiza cursos de formacin especficos. Responde a la preocupacin por
hacer que la enseanza escolar informe especficamente de la necesidad de conservar la
salud y desarrolle hbitos que la favorezcan.
Algunos cuasi-programas. Antes de llegar a la aprobacin de un programa hay estudios y
tanteos previos que ya ponen de relieve una necesidad no atendida. Si no llegan a programas
puede ser tan slo por falta de asignacin de presupuesto econmico.
Se han desarrollado proyectos de enseanza de la ciencia y del mtodo cientfico-experimental
para alumnos de Educacin Secundaria, Educacin Primaria y tambin Educacin Infantil.
Se ha proyectado un centro de recursos especficos para la enseanza de la tecnologa en la
ESO y se han desarrollado crditos y propuestas didcticas que sirvieran de modelo para
esta nueva rea de carcter interdisciplinar. Algunos materiales han desarrollado la interaccin
entre tecnologa y sociedad.
Hay diseos y proyectos de tratamiento de la igualdad hombre-mujer para evitar una educacin
sexista; proyectos de tratamiento de la diversidad cultural para evitar el desarrollo de actitudes
racistas y xenfobas; currculo de referencia para integrar la educacin para el consumo en
los desarrollos curriculares de las distintas reas... El conjunto obedece a un programa genrico
258
de innovaciones educativas necesarias para la sociedad en que vivimos. En realidad

responden a necesidades que ya son actuales y la educacin debera ser capaz de anticiparse.
Falta una pedagoga prospectiva que permita impulsar desarrollos de educacin que capaciten
a los alumnos de hoy para las necesidades que tendrn maana, dentro de diez o veinte
aos.
La supervisin tiene una singular tarea respecto a los programas educativos y a las innovaciones
educativas en general. La supervisin-evaluacin de los programas se ejerce desde la propia
organizacin y direccin. La supervisin tiene mucho que decir en el antes y en el despus.
(Vase cuadro 4.5.)
Cuadro 4.5 Acciones de supervisin de programas e innovaciones educativas
Previas
Participacin en gnesis
y diseo de innovaciones
y programas educativos.
Procesual
Impulso a la difusin y
aplicacin correctra de
las innovaciones
educativas y programas.
Posterior
Participacin en la evaluacin
de innovaciones y programas
en funcin de la efectiva mejora
de la enseanza.
Deteccin de necesidades
y quiz de iniciativas.
El rgano de supervisin llega a todos los centros, observa

disfunsiones generalizadas y necesidades no resueltas. En
los mismos centros se pueden haber desarrollado iniciativas
de solucin susceptibles de ser generalizadas. La actuacin
colegiada o en equipo de supervisores profesionales es una
garanta de objetividad.
Iniciativa con propuesta de

proyecto.
Ante problemas o situaciones nuevas a resolver, quien se

plantea el problema suele ser el ms idneo para dar una
iniciativa de solucin. El supervisor, en dilogo con profesores
y directores puede sintetizar los elementos que pueden dar
lugar a un nuevo proyecto que pueda generalizarse.
Evaluacin previa de la
innovacin.
Antes de promover una innovacin o programa es necesaria

una evaluacin previa. La innovacin no es un valor en s, un
signo de distitincin en la mentalidad posmoderna; a veces
responde a moda pasajera o a inters de personas pero no
responde a una necesidad. La supervisin puede ofrecer un
buen informe de evaluacin previa al tener conocimiento
directo de la realidad educativa. Deben calcularse los previsibles
beneficios educativos, si hay riesgos y cules sern los costos.
Tambin es necesario detectar si buenas innovaciones es difcil
que subsistan al no darse las condiciones para su generalizacin.
Extensin de innovaciones
a los centros.
La supervisin se ejerce sobre todos los centros por lo que

constituye el mejor medio de extensin. Es una extensin que se
puede propagar de forma personalizada a cada uno de los centros
poniendo de relieve lo que puede mejorar para satisfaccin de
todos.
Observacin de la correcta
aplicacin.
La innovacin educativa o programa tiene unos objetivos y se ha

previsto que se sigan unos determinados procesos. La innovacin
educativa a veces se adopta de nombre pero los aplicadores la
deforman por sus propias concepciones y hbitos de enseanza.
El supervisor con la observacin presencial participante y en
sesiones de trabajo ad hoc puede hacer mucho para que la
innovacin no se desvirte y no pierda propiedades.
Apoyo que da seguridad a

los profesores.
Mejora de la educacin.
La innovacin o programa debe contribuir a una mejor actuacin

de los profesionales docentes. O debe facilitarles la tarea o se la
puede complicar para alcanzar mejores objetivos. La supervisin
debe desaconsejar toda innovacin que genere mayor inseguridad
que beneficios. A veces se puede resolver con un tiempo de
preparacin y mentalizacin donde el supervisor tiene un papel
singular.
La innovacin o programa persigue una mejora de la educacin
de forma generalizada. sta debe comprobarse con la supervisin
habitual del funcionamiento de la enseanza-aprendizaje: mejora
de los diseos y procedimientos didcticos de los profesores y
mejora de los procesos y resultados de aprendizaje de los alumnos.
Supervisin para informes sumativos o supervisin para mejorar la institucin escolar

Una consideracin final para distinguir el tipo de supervisin a desarrollar segn la finalidad
que la mueve. Es particularmente importante cuando la supervisin de la educacin constituye
un rgano de la Administracin educativa.
259
MDULO
Toda Administracin educativa precisa de informacin del funcionamiento del sistema para
tomar nuevas decisiones pero la Administracin en una sociedad democrtica tiene mayor y
ms urgente necesidad de informacin. Los ministros, consejeros o altos cargos
pertenecientes al poder ejecutivo deben comparecer ante comisiones o plenos del poder
legislativo y dar cuenta del funcionamiento del sistema y de los servicios respondiendo a las
preguntas que se les formulan a menudo envenenadas por inters del partido que est en la
oposicin. Nos deca una apreciada diputada, profesional de la educacin con la que habamos
trabajado muchos aos, que su tarea ya no era valorar la educacin en s sino demostrar que
el Gobierno lo haca mal y que el partido opositor lo hubiera hecho mejor. Aunque hubiera
aciertos, una diputada de la oposicin no poda reconocerlos. Los altos cargos del ejecutivo
necesitan datos e informacin actualizada y no pueden verse sorprendidos por los alternativos
cargos de la oposicin que no desaprovechan ninguna informacin. Son efectos secundarios
de la democracia poltica actual que el profesional de la supervisin debe comprender como
situacin de hecho.
A menudo es la Administracin educativa la que promueve la elaboracin de determinados
informes sobre el sistema escolar, sobre el conjunto de los centros para los que la inspeccin
como rgano de supervisin debe recabar datos, observar el funcionamiento y completar
informes de carcter bastante cerrado. El objetivo es elaborar un informe general de la
situacin, informe de carcter sumativo, donde no tiene inters la situacin singular de un
centro y donde se desprecian muchos elementos cualitativos. Los inspectores que son
profesionales de la supervisin suelen sentirse incmodos pero es un deber facilitar el acopio
de informacin a los rganos superiores de la Administracin educativa.
Ante situaciones como las descritas que pueden repetirse y, por frecuentes, pueden
desprofesionalizar la supervisin, no cabe otra alternativa que redoblar la iniciativa profesional
y colegiada del equipo de inspectores supervisores. Sabiendo que los rganos superiores
precisan de informacin de primera mano, la inspeccin puede anticiparse elaborando informes
que puedan interesar conservando aspectos cualitativos de alcance medio y que describan
el estado general de la enseanza con matices. As, todo el cmulo de datos y porcentajes
que se incluyan estarn explicados, contextualizados y relativizados. Todava ser de mayor
inters el informe si a una parte descriptiva aade una parte prospectiva claramente
diferenciada que incluya con fundamento previsiones y alternativas a elegir. Sera una loable
contribucin a que el rgano poltico tome las decisiones sobre bases racionales y guiado
por criterios expertos de amplio alcance.
Dar cuenta a la superioridad es una evidente finalidad y deber de la supervisin que la distingue
de la evaluacin tcnica. En cambio, como ya dijimos, supervisin y evaluacin coinciden en
el objetivo de mejorar la institucin escolar. La evaluacin acta de forma sistemtica con
orientacin cientfica, la investigacin evaluativa, cuya finalidad es conocer para mejorar. La
supervisin lo atiende todo, es una actuacin profesional aunque debe fundarse en el
conocimiento cientfico. El objetivo de mejorar va por delante, a la par que el de controlar
respecto a la regulacin normativa y el conocer tiene un carcter subordinado. Se articulan
conocimientos de base cientfica con estrategias de direccin de recursos humanos.
La supervisin orientada a la mejora de una institucin escolar tiene carcter idiogrfico, no
puede generalizarse y conduce a monografas o estudio de casos. La etnografa educativa
260
(Goetz y LeCompte, 1984), el ver la escuela por dentro (Woods, 1986), constituye una de las
metodologas complejas que ms puede aportar a los profesionales de la supervisin para
captar de forma holstica el centro educativo con su mundo de relaciones y transacciones
interno y externo.
Los supervisores de la educacin son habituales y expertos observadores. Miran y ven lo que
se ve y lo que no se muestra; escuchan y oyen lo que no se dice; detectan las elipsis, infieren,
interpretan y categorizan. Si mejoran su actuacin con mtodos y tcnicas de investigacin
cientfica estn en condiciones inmejorables. Como observadores, estn en mejores
condiciones que los investigadores noveles que todava han de aprender el lenguaje de los
nativos, las formas de comunicacin y simbolizacin habituales en el poblado, en el escenario
escolar.
Ya podemos ver que son dos orientaciones de la supervisin a primera vista contrarias: informes
sumativos para la superioridad y accin para la mejora de la institucin escolar. No son
contrarias sino contradictorias; tienen orientaciones distintas y, analizadas en un plano superior,
comprobaremos en el captulo 6 que son complementarias. sta es una de las caractersticas
ms singulares de la supervisin de la educacin que la distingue de cualquier otra,
particularmente de las ms prximas: evaluacin, administracin y planificacin.
Referencias
1. Preferimos supervisin de la educacin igual: poltica de la educacin, biologa de la
educacin, atropologa de la educacin....
2. Uno de los que nos parece ms ajustado a nuestra realidad es el QUAFE-80 de Darder, P.
y Lpez, J. A. (1985) que comprende Proyecto educativo y estructura y funcionamiento del
centro.
3. Decreto 155/1994, de 28 de junio por el que se regulan los servicios educativos del
Departamento de Enseanza de la Generalitat de Catalunya (DOGC, n, 1918, de 8-7-1994).
261

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GESTIN DE CENTROS EDUCATIVOS

GESTIN DE CENTROS EDUCATIVOS

Instituciones educativas, concepciones

Direccin y Modelos de organizacin

Ponencia 10 Gobierno de los centros

Cultura y poder en la organizacin

GESTIN DE CENTROS EDUCATIVOS

Resolucin de problemas y toma de

Por qu y para qu de la supervisin

Supervisin de centros escolares

Instituciones educativas, concepciones

GESTIN DE CENTROS EDUCATIVOS

Instituciones educativas, concepciones y caractersticas

GESTIN DE CENTROS EDUCATIVOS

GESTIN DE CENTROS EDUCATIVOS

ORGANIZACIN DEL SISTEMA

1.3. Como institucin especializada

1. Gran preocupacin por el malestar existente

1. Eliminar los obstculos que pueda

2. La enseanza como elemento necesario

2. Contribuir con la reforma de los programas a

3. Necesidad de revisar y clarificar el tronco

3. Vigilar las transiciones fundamentales: entre

4. Internacionalizacin es una realidad en un

4. Abordar con desicin las relaciones que hay

5. La toma de decisiones es un proceso

5. Delimitar bien los mbitos de los conocimientos

6. Conseguir una educacin de alta calidad

6. Conciliar la evaluacin para la formacin y la

GESTIN DE CENTROS EDUCATIVOS

El sentido de organizar instituciones

GESTIN DE CENTROS EDUCATIVOS

de funcionamiento y las normas de ejecucin), aunque atiende a los procesos informales

funcionalidad entre los objetivos institucionales, las estructuras de organizacin y

GESTIN DE CENTROS EDUCATIVOS

c) La interrelacin mencionada ha de analizarse desde la dimensin espacio-temporal: todo

Elementos para el anlisis de las organizaciones (Gairn. 1995:16)

2.3. Las peculiaridades de los centros educativos como organizaciones

GESTIN DE CENTROS EDUCATIVOS

Ambigedad de tecnologas: La actividad educativa no puede caracterizarse de manera

GESTIN DE CENTROS EDUCATIVOS

El campo de la Organizacin Escolar es amplio, complejo y diversificado dados los mltiples

Bates (1987, 1992)

Meyer y Rowan (1978)

Direccin y modelos de organizacin

GESTIN DE CENTROS EDUCATIVOS

Instituciones educativas, concepciones y caractersticas

GESTIN DE CENTROS EDUCATIVOS

head-master, administrateur, proviseur, principal, adjoint, director, president du conseill d

Liderazgo transformacional, es aquel que intenta satisfacer las necesidades de sus

GESTIN DE CENTROS EDUCATIVOS

HOMOGENEIDAD DEL GRUPO. Afinidad respecto al sexo, edad, cultura; estabilidad de la

GESTIN DE CENTROS EDUCATIVOS

Respecto a las estructuras: La organizacin tiene sentido en cuanto se orienta a la

de administrativos. Acta y se relaciona mediante una estructura formal de reuniones y comits

GESTIN DE CENTROS EDUCATIVOS

GESTIN DE CENTROS EDUCATIVOS

GESTIN DE CENTROS EDUCATIVOS

2.3.3. Perfiles de direccin que se desprenden de la LODE

GESTIN DE CENTROS EDUCATIVOS

de carcter horizontal y el modelo de enseanza-aprendizaje conductista que se implementaba

GESTIN DE CENTROS EDUCATIVOS

c) Superacin de los programas de formacin que las administraciones educativas organicen