Captulo VI

ACCION POPULAR
l. CONCEPTO Y OBJETO
La accin popular es la garanta constitucional que procede interponer contra las
normas de menor jerarqua, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen,
que contravegan la Constitucin o las leyes por la forma o por el fondo (Gonst.,
arto 200 inc. 5; Ley N 24968, arto 1), con la finalidad de hacer efectivo el control
de la constitucionalidad y legalidad, por lo que en tal caso, la norma impugnada
quedar sin efecto para el futuro (irretroactivamente) y con alcances generales
(Ley N 24968, arts. 1, 2 Y 22).
II. LEGISLACiN BSICA
. Constitucin de 1993, arts. 200 inc. 5), antepenlt. prr.
. Ley N 24968 (22/12/88) Ley Procesal de la Accin Popular, art. 1 y ss.
. D.L. N 25433 (17/04/92) Ley que deroga el arto 7 de la Ley Procesal de la
Accin Popular, arto 2.
. Ley N 26435 (10/01/95) Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, arto 39 prr.
2.
. Ley N 27972 (27/05/2003) Ley Orgnica de Municipalidades, arto 52, inc.2.
. D.S. N 017-93..JU5 (2/06/93) Texto nico Ordenado de la Ley Orgnica del
Poder Judicial, arts. 14 lt. prr., 35 inc. 5), 42 inc. a), 27fJ, inc. 1, aptdo. "d" y
28fJ, inc. 1, aptdo. "c" disps. finales y trans.
. Ley N 26636 (24/06/96) Ley Procesal del Trabajo, arto 4 inc. 1.a) (por
disposicin expresa, el referido arto 4 sustituye el texto del arto 42 del D.S. N
017-93-JUS).
. Ley N 27242 (24/12/99) Ley que modifica el arto 4 de la Ley Procesal del
Trabajo (por la sustitucin de texto efectuada en aplicacin del arto 4,
indirectamente tambin se modifica el arto 42 del O.S. N 017-93-JUS).
. Ley N 26520 (8/08/95) Ley Orgnica de la Oefensora del Pueblo, arto 9 inc. 2).
. Ley N 25397 (9/02/92) Ley de control parlamentario sobre los actos normativos
del Presidente de la Repblica, arto 12.
III. CASOS ESPECFICOS DE PROCEDENCIA
Como ha quedado expuesto, la accin popular procede contra las normas de
menor jerarqua que contravienen la Constitucin o las leyes, expedidas por
cualquier autoridad del Poder Ejecutivo, gobiernos regionales y locales, y dems

personas de Derecho Pblico. Dichas normas que eventualmente pueden resultar

inconstitucionales, son las siguientes (Const., arto 200 inc. 5, y Ley N 24968, arto
1):
- Los reglamentos.
- Las normas administrativas.
- Las resoluciones de carcter general.
- Los decretos de carcter general.
De otro lado, tambin procede la accin popular contra las normas formalmente
aprobadas que no han sido an publicadas oficialmente, siempre que del
conocimiento extraoficial de las mismas se prevea que lesionan o amenazan con
lesionar el orden constitucional y/o legal o contravenir el principio de jerarqua
normativa. La subsanacin del contenido de la norma, efectuada antes de su
publicacin, deja sin efecto la demanda (Ley N 24968, arto 5).
Cabe sealar que las normas en cuestin se consideran inconstitucionales y/o
ilegales, total o parcialmente, por razones de fondo cuando contravienen la
Constitucin y/o las leyes, y tambin por razones de forma cuando no han sido
expedidas o publicadas de acuerdo a lo prescrito por la Constitucin y/o las leyes,
segn el caso (Ley N 24968, arto 9).
IV. CASOS DE IMPROCEDENCIA
La accin popular no procede en los siguientes casos:
- Cuando es interpuesta despus de transcurridos cinco aos contados a partir de
la fecha de publicacin de la norma impugnada, cuando se trata de normas
violatorias de la Constitucin; es decir, cuando la accin ha prescrito (Ley N
24968, arto 6 inc. 1).
- Cuando es interpuesta despus de transcurridos tres aos contados a partir de la
fecha de publicacin de la norma impugnada, cuando se trata de normas
violatorias de leyes; es decir, cuando la accin ha prescrito (Ley N 24968, arto 6
inc. 2).
- Cuando se interpone accin popular contra una norma respecto de la cual ya
hubo una accin semejante, basada en la misma infraccin, y que ha sido objeto
de sentencia denegatoria (Ley N 24968, arto 26 prr. 1).
V. TITULARES DE LA ACCiN
La accin popular puede ser interpuesta por las siguientes personas (Ley N
24968, arto 4):
- Los ciudadanos peruanos en ejercicio pleno de sus derechos.
- Los ciudadanos extranjeros residentes en el Per.
- Las personas jurdicas constituidas o establecidas en el Per, a travs de sus
representantes legales.

- El Ministerio Pblico.
Por ltimo, cabe sealar que el defensor del pueblo est facultado, en el ejercicio
de sus funciones, para interponer la accin popular en tutela de los derechos
constitucionales y fundamentales de cualquier persona (Ley N 26520, arto 9 inc.
2).
VI. COMPETENCIA
La competencia para conocer la accin popular corresponde exclusivamente al
Poder Judicial, de la siguiente manera (Ley N 24968, arto 10):
- Cuando la norma impugnada es de carcter regional o local, es competente la
Sala de turno que corresponde, por razn de la materia, de .la Corte Superior del
Distrito Judicial al que pertenece el rgano emisor.
- En los dems casos es competente la Sala de la Corte Superior de Lima que
corresponda. As, por ejemplo, son competentes para conocer la accin popular en
materia laboral las Salas Laborales (Ley N 26636, arto 4 inc. 1.a, modificado por
la Ley N 27242).
VII. TRMITE DE LA ACCiN
La accin popular se tramita conforme a las disposiciones pertinentes de la Ley
Procesal de la Accin Popular (Ley N24968, atts. 11 a 21).
El trmite es el siguiente:
a) Interposicin de la demanda:
La demanda de accin popular debe reunir los siguientes requisitos (Ley N
24968, att. 11):
- La designacin de la Sala ante la cual se interpone.
- El nombre y el nmero de documento de identidad del demandante y su
domicilio. Si se trata de persona jurdica se deber indicar los datos registrales de
la misma y adjuntar el poder de su representante legal.
- La denominacin precisa y el domicilio del rgano emisor de la norma materia de
la demanda.
- La expresin de la norma objeto de la demanda. Si ha sido publicada se indica
da, mes y ao de la publicacin y se acompaa copia simple de la misma. Si an
no ha sido publicada se expresa la forma en que el demandante ha tomado
conocimiento de ella.
- La indicacin de la norma o normas constitucionales y/o legales que se suponen
contravenidas por la que es objeto de la demanda.
- La exposicin de motivos en que se sustenta la accin.
A la demanda se deben acompaar copias suficientes de la misma y de los
documentos que se adjuntan, as como los recaudos que exige la ley.
b) Admisibilidad y traslado de la demanda:

Una vez interpuesta la demanda, la Sala correspondiente se pronuncia sobre la

admisibilidad de la misma, dentro de un plazo mximo de cinco das. En caso se
resuelva la inadmisibilidad de la demanda, procede el recurso de apelacin, el
mismo que se interpondr dentro de los tres das posteriores a la respectiva
notificacin (Ley N 24968, att. 12).
Si la demanda es admitida a trmite no se suspende la vigencia de la norma
impugnada (Ley N 24968, att. 8), debiendo la Sala correspondiente correr
traslado a los siguientes rganos (Ley N 24968, atts. 13 y 14):
- Al rgano emisor de la norma objeto de accin popular. Si dicha norma ha sido
expedida con participacin de ms de un rgano emisor, se notifica al de mayor
jerarqua. Si se trata de rganos de igual nivel jerrquico, la notificacin se dirige al
primero que suscribe el texto normativo. En el caso de normas dictadas por el
Poder Ejecutivo, el emplazamiento se har por intermedio del Ministro que la
refrenda; si fuesen varios, por el que haya firmado en primer trmino. Si el rgano
emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al rgano que asumi sus
funciones.
- Al Fiscal respectivo, a quien se remite, bajo cargo, copia de la demanda y de los
recaudas que la acompaan.
El auto admisorio se publica por una sola vez en el diario oficial El Peruano si la
accin se promueve en Lima, o en el medio oficial de publicidad que corresponda
si aquella se promueve en otro distrito judicial.
Asimismo, la Sala puede, de oficio, ordenar en el auto admisorio, que el rgano
emisor remita, junto con la contestacin, el expediente conteniendo los informes y
documentos que dieron origen a la norma cuestionada, dentro de un plazo no
mayor de diez das improrrogables, contados a partir de la fecha de notificacin de
dicho auto con el que se corre traslado de la demanda, bajo responsabilidad. La
Sala dispondr las correspondientes medidas de reserva pertinentes para los
documentos que as lo requieran (Ley N 24968, arto 15).
c) Contestacin y dictamen fiscal:
El plazo para contestar la demanda es de diez das, contados a partir de la fecha
de notificacin de la misma al rgano emisor. Vencido el trmino, con contestacin
o sin ella, la Sala cursar oficio al fiscal que interviene en el proceso, para que
dentro de un plazo no mayor de diez das a partir de su fecha de recepcin, emita
el dictamen pertinente, sin desplazamiento del expediente y bajo responsabilidad
(Ley N 24968, arto 16).
d) Vista de la causa y sentencia:
Absuelto el traslado o en rebelda y luego de la evacuacin del dictamen fiscal, la
Sala sealar da y hora para la vista de la causa dentro de los cinco das
posteriores a la recepcin del dictamen. En la vista de la causa, las partes o sus
abogados pueden formular informes orales o alegatos escritos; en este ltimo
caso se leer el documento en la audiencia (Ley N 24968, arto 17).

Luego de ello, la Sala emite sentencia dentro de los diez das posteriores a la
fecha de la vista. Contra la sentencia de la Sala procede el recurso de apelacin
que se interpondr dentro del tercer da, ante la Sala de la Corte Suprema que
conoce de los asuntos contencioso-administrativos. Si no se interpone recurso de
apelacin contra la sentencia que ampara la demanda, los autos se elevan en
consulta obligatoria a la Corte Suprema, la misma que la absolver dentro de los
cinco das posteriores a la recepcin del expediente (Ley N 24968, arto 18).
e) Segunda instancia:
Recibidos los autos por la Sala de la Corte Suprema, esta los pondr a disposicin
de las partes por el plazo de cinco das simultneos; vencido este, se remitirn al
fiscal correspondiente para que emita dictamen en un plazo no mayor de diez
das, bajo responsabilidad. Emitido el dictamen, la Sala sealar da y hora para la
vista de la causa dentro de los cinco das posteriores a la recepcin del mismo. En
dicho acto, las partes o sus abogados pueden formular informes orales (Ley N
24968, arto 19).
La Sala de la Corte Suprema dictar sentencia dentro de los diez das posteriores
a la vista de la causa, no procediendo contra aquella recurso impugnatorio alguno.
Esta sentencia ser publicada ntegramente al da siguiente de su expedicin en el
mismo medio de comunicacin en el que se public el auto admisorio. Dicha
publicacin sustituye a la notificacin de las partes (Ley N 24968, arto 20).
VIII. EFECTOS DE LA SENTENCIA
- Eficacia e inaplicacin.- La sentencia que ampara la accin popular determina la
inaplicacin total o parcial, segn corresponda y con efectos generales, de la
norma impugnada, a partir de la fecha en que qued consentida o ejecutoriada. La
sentencia tiene valor desde el da siguiente de su publicacin (Ley N 24968, arto
22).
- Cosa juzgada e irretroactividad.- Las sentencias recadas en los procesos de
accin popular tienen valor de cosa juzgada; no tienen efecto retroactivo y no
permitirn revivir procesos fenecidos (Ley N 24968, arto 25).
- Extensin.- La sentencia que declara la inconstitucionalidad o ilegalidad de los
preceptos impugnados, declarar igualmente la de aquellos otros a los que debe
extenderse por conexin o consecuencia (Ley N 24968, arto 23).
- Nuevas acciones.- La sentencia denegatoria de la accin popular impide la
interposicin de una nueva accin fundada en la misma infraccin (Ley N 24968,
arto 26 prr. 1).
- Nuevas normas.- Las sentencias recadas en los procesos de accin popular
constituyen normas prohibitivas para que cualquier rgano del Estado, bajo
responsabilidad, emita nueva norma con contenido parcial o totalmente idntico a
la derogada por mandato judicial, en tanto no sea derogada o modificada la norma
constitucional o legal infriNida (Ley N 24968, arto 26 prr. 2).
- Inconstitucionalidad e ilegalidad por infracciones no invocadas. La declaracin de
inconstitucionalidad o ilegalidad que efecte la Sala competente para conocer la
accin popular, puede fundarse en la infraccin de cualquier norma constitucional

o legal, aunque esta no haya sido invocada expresamente en la demanda o

durante el proceso. (Ley N 24968, arto 24).

Modelo 1
Demanda de Accin Popular
Exp.: Sec.:
Escrito N 1
Cuaderno principal
Sumilla: Accin popular
SEOR PRESIDENTE DE LA SALA CIVIL DE LA CORTE SUPERIOR DE LIMA
AAA AAA, identificado con D.N. l. ........, con direccin domiciliaria en
Av. .............................. y BBB BBB, identificado con D.N.I. ........, con direccin
domiciliaria en Av. .............................., ambos con domicilio procesal en la
casilla ..... del Opto. de Notificaciones del Colegio de Abogados de Lima; a Ud.
atentamente decimos:
Que, recurrimos a su despacho a fin de interponer la presente accin popular
contra la Resolucin Jefatural N ..... expedida por el Jefe de la Oficina Regional
de
los
Registros
Pblicos
de
..........,
a
quien
se
notificar
en ............................................., a fin de que se deje sin efecto el referido
dispositivo legal por ser flagrantemente inconstitucional, atendiendo a los
siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I. FUNDAMENTOS DE HECHO:
1. Con fecha ............ el Jefe de la Oficina Regional de los Registros Pblicos
de .........., expidi la Resolucin Jefatural N ........., por la cual impone el pago de
la suma de S/. ........ por concepto de copias certificadas de ttulos archivados.
2. Como puede apreciarse, la disposicin impugnada contiene una imposicin de
carcter tributario que constituye una flagrante transgresin al arto 74 de la
Constitucin Poltica que establece que los tributos se crean, modifican o derogan
exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegacin de facultades,
salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo.
3. Como quiera que la imposicin tributaria antes referida ha sido creada por
medio de un dispositivo de menor jerarqua, que no es niNuno de los
contemplados por el arto 74 de la Constitucin, nos vemos obligados a interponer
la presente accin popular.

II. FUNDAMENTOS DE DERECHO:

1. La accin popular.- Conforme lo dispone el arto 200 inc. 5) de la Constitucin
Poltica, la accin popular procede contra las normas de menor jerarqua, como
reglamentos y resoluciones de carcter general que contravienen la Constitucin o
las leyes. Como quiera que en este caso se trata de una resolucin jefatural que
viola la Constitucin, es perfectamente viable la accin a que se refiere el artculo
constitucional citado, el mismo que invocamos como sustento de la presente
demanda.
2. Normas legales para crear tributos.- Conforme lo dispone el arto 74 de la
Constitucin Poltica, los tributos se crean, modifican o derogan exclusivamente
por ley o decreto legislativo en caso de delegacin de facultades, salvo los
aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo; por lo que en
el presente caso, habindose creado un tributo por medio de una norma no
contemplada en el artculo constitucional citado, este ha sido transgredido
fIagrantemente.
POR TANTO:
A Ud., Sr. Presidente, solicito admitir la presente accin, tramitarla de acuerdo a su
naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando se deje sin efecto la
norma impugnada.
Lima, ....... de ...................... de ......
FIRMA DEL ABOGADO
FIRMA

Modelo 2
Demanda de Accin Popular

Exp.: Sec.:
Escrito N 1
Cuaderno principal
Sumilla: Accin popular
SEOR PRESIDENTE DE LA SALA LABORAL DE LA CORTE SUPERIOR DE
LIMA
AAA AAA, identificado con D.N.I. ........, con direccin domiciliaria
en Av. .............................., con domicilio procesal en la casilla .....
del Opto. de Notificaciones del Colegio de Abogados de Lima; a Ud. atentamente
digo:
Que, recurro a su despacho a fin de interponer la presente accin popular contra
la Resolucin Ministerial N ..... expedida por el Ministro de ..............,
don ................, a quien se notificar en ............................................., para que se
deje sin efecto el referido dispositivo legal por ser fIagrantemente inconstitucional
e ilegal, atendiendo a los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I. FUNDAMENTOS DE HECHO:
1. Con fecha ............ el Ministro de ............., expidi la Resolucin Ministerial
N........., estableciendo que la jornada laboral obligatoria para los trabajadores del
sector pblico es de doce horas diarias, y de setenta y dos horas semanales.
2. Como puede apreciarse, la norma impugnada contiene una disposicin que
constituye una flagrante transgresin al arto 25 de la Constitucin Poltica que
establece que la jornada de trabajo en general es de ocho horas diarias o cuarenta
y ocho horas semanales, como mximo; adems, contraviene lo sealado en la
Ley N .............., la misma que complementa lo sealado en la Carta Magna..
3. Como quiera que esta regulacin de la jornada de trabajo se efecta por medio
de una resolucin ministerial que contradice tanto a la Constitucin como a la Ley
N ..........., siendo un dispositivo de menor jerarqua, me encuentro en la
obligacin de interponer la presente accin popular.

II. FUNDAMENTOS DE DERECHO:

1. La accin popular.- Conforme lo dispone el arto 200 inc. 5) de la Constitucin
Poltica, la accin popular procede contra las normas de menor jerarqua, como
reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carcter general que
contravienen la Constitucin o las leyes. Como quiera que en este caso se trata de
una resolucin ministerial que viola la Constitucin y la Ley N .............., es
perfectamente viable la accin a que se refiere el artculo constitucional citado, el
mismo que invocamos como sustento de la presente demanda.
2. Regulacin de la Jornada de Trabajo.- Conforme lo dispone el arto 25 de la
Constitucin Poltica, la jornada de trabajo es de ocho horas diarias o cuarenta y
ocho horas semanales como mximo, dicha disposicin se complementa con lo
establecido por la Ley N ................; por lo que en el presente caso al regularse la
jornada de trabajo mediante una norma de menor jerarqua estableciendo
condiciones diferentes a las previstas por la Constitucin y la Ley, se est
transgrediendo fIagrantemente el citado artculo constitucional y la Ley que lo
complementa.
POR TANTO:
A Ud., Sr. Presidente, solicito admitir la presente accin, tramitarla de acuerdo a su
naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando se deje sin efecto la
norma impugnada.
Lima, ....... de ...................... de ......
FIRMA DEL ABOGADO
FIRMA