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Poverty and Social Policy: the implementation

of complementary programs for the Bolsa Famlia Program

Cludia Roberta Bocca Santos 1

Rosana Magalhes 2

Instituto de Nutrio,
Universidade do Estado do
Rio de Janeiro (UERJ). Rua
So Francisco Xavier 524/
12, Maracan. 20559-900
Rio de Janeiro RJ.
claubocca@gmail.com
2
Departamento de Cincias
Sociais, Escola Nacional de
Sade Pblica (ENSP),
Fundao Oswaldo Cruz
(Fiocruz).

Abstract The Bolsa Famlia Program involves

the transfer of income and the implementation of
complementary programs to foster human capital
development and empower the beneficiaries. To
analyze the implementation of complementary
programs in Manguinhos, Rio de Janeiro, a review of documents and secondary data was conducted, focus groups of beneficiaries studied and
semi-structured interviews were staged with governmental, nongovernmental stakeholders and
beneficiaries. The design, coverage and evaluation
of the complementary programs have been weak,
and beneficiaries were even unaware of vocational training courses. The program administrators
acknowledged the failings and the fact that the
courses offered by Prximo Passo are not adapted
to local demand, even though they were conceived
as a vocational training strategy aimed at creating construction jobs in the Growth Acceleration
Program and the tourist industry in the city. Considering that the social inclusion perspective is
linked to access to public policies, the supply and
follow-up of these activities by government agencies and civil society organizations are essential
for the effectiveness of the fight against poverty
and hunger, aimed at contributing to the so-called
exit routes from the Bolsa Famlia Program.
Key words Poverty, Public policy, Social policy,
Conditional cash transfer programs, Intersectorality

Resumo O Programa Bolsa Famlia articula a

transferncia de renda implementao de programas complementares, a fim de promover o desenvolvimento de capital humano e a autonomizao dos beneficirios. Para analisar a implementao dos programas complementares em
Manguinhos, Rio de Janeiro, realizamos consultas documentais; grupos focais com beneficirios;
entrevistas semiestruturadas com atores governamentais, no-governamentais e beneficirios,
alm da coleta de dados secundrios. O desenho, a
cobertura e a avaliao dos programas complementares mostraram-se frgeis. Os beneficirios
desconheciam cursos de qualificao profissional.
Os gestores reconheceram a debilidade das aes e
destacaram que os cursos do Prximo Passo no se
adquam demanda local, ainda que pensados
como estratgia de capacitao voltada s obras
do Programa de Acelerao do Crescimento e
vocao turstica da cidade do Rio de Janeiro.
Considerando que a perspectiva de incluso social est atrelada ao acesso s polticas pblicas, a
oferta e o acompanhamento destas aes pelas esferas governamentais e organizaes civis constituem um eixo crucial para o combate pobreza e
fome, contribuindo para as chamadas portas
de sada do Programa Bolsa Famlia.
Palavras-chave Pobreza, Poltica pblica, Poltica social, Programa de Transferncia Condicionada de Renda, Intersetorialidade

ARTIGO ARTICLE

Pobreza e Poltica Social: a implementao

de programas complementares do Programa Bolsa Famlia

Santos CRB, Magalhes R

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Introduo
Institudo em 2003 pela Medida Provisria no 1321,
o Programa Bolsa Famlia (PBF) a principal
estratgia brasileira de combate pobreza. Visa
a articulao da transferncia direta de renda ao
cumprimento de condicionalidades pelas famlias beneficirias e oferta de programas complementares, como gerao de emprego e de renda,
cursos profissionalizantes, apoio s iniciativas de
economia solidria, entre outros. voltado ao
pblico inscrito no Cadastramento nico para
Programas Sociais do Governo Federal (CADNICO), desde que caracterizado em situao de
extrema pobreza ou de pobreza, segundo os nveis de renda familiar per capita2.
O PBF constantemente alvo de debates no
meio acadmico, que remetem principalmente ao
valor do benefcio, focalizao do Programa,
ao acompanhamento das condicionalidades e
dicotomia direito social e exigncia de contrapartidas3-6. Desde a criao do PBF, vrios dispositivos legais explicitam a necessidade do adensamento de polticas pblicas voltadas s famlias beneficirias, dispondo tambm sobre a alocao de recursos e sobre as atribuies dos entes federados enquanto articuladores com rgos
e com instituies, governamentais ou no-governamentais, para o fomento implementao
de programas complementares1,7-18. No entanto,
investigaes em torno da implementao e do
alcance dos mesmos ainda so escassas.
Compreendendo a pobreza como um fenmeno complexo e multifatorial, torna-se essencial a articulao da transferncia do benefcio
monetrio a outras polticas, emergenciais e estruturantes, a fim de evitar a reatualizao de
prticas assistencialistas. A perspectiva de incluso social incorporada ao PBF busca ultrapassar a distribuio de benefcios monetrios, avanando em direo a estratgias voltadas emancipao das famlias pobres. Diante deste contexto, o objetivo deste artigo foi compreender o
processo de implementao dos programas complementares em um contexto de vulnerabilidade
social como Manguinhos.
Abordagem metodolgica
Esta pesquisa, realizada entre 2008 e 2010, foi
aprovada pelo Comit de tica em Pesquisa da Escola Nacional de Sade Srgio Arouca (ENSP).
Comps um projeto desenvolvido pela ENSP e pelo
Centro Colaborador de Alimentao e Nutrio
da Regio Sudeste, ambos da Fundao Oswaldo

Cruz (Fiocruz), intitulado Estudo da Implementao do Programa Bolsa Famlia no Estado do Rio de
Janeiro A experincia de Manguinhos.
A pesquisa estudou a implementao do PBF
a nvel local, com o recorte analtico dos programas complementares. Weiss19 prope que a avaliao de programas sociais seja feita baseada na
teoria do programa que subjaz a interveno e
no em um modelo de avaliao previamente
normatizado. Outros autores corroboram sua
viso, como Chen20, Shaw e Crompton21 e Pawson22. Partindo desta contribuio, a teoria do
PBF nos leva a crer que a perspectiva de autonomizao das famlias beneficirias se dar por
meio do acesso destas aos servios sociais bsicos e aos programas complementares, o que
corroborado pela comunidade cientfica.
Foi adotado o estudo de caso, tal qual proposto por Denis e Champagne23, Contandriopoulos et al.24 e Yin25. A potncia explicativa do estudo
de caso se apia na profundidade da anlise e no
no nmero de unidades analticas, no visando a
generalizao dos resultados23,25. A opo foi pelo
estudo de caso nico incorporado25, utilizando
dados secundrios, consultas documentais, grupos focais com beneficirios, alm de entrevistas
semiestruturadas com beneficirios, atores governamentais e no-governamentais.
As consultas documentais se basearam em
Leis, Portarias, Medidas Provisrias, Decretos,
Instrues Normativas e Operacionais, alm de
documentos oficiais do PBF. A reviso de literatura usou livros, revistas acadmicas, jornais,
homepages e udios de eventos cientficos disponveis em bibliotecas virtuais. Para a anlise do
contexto local, foram utilizados estudos realizados na regio de Manguinhos; notcias sobre a
regio; o Censo Demogrfico do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica de 200026; a homepage do Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos27; o Guia de Equipamentos e Iniciativas Sociais de Manguinhos de 200128; o Censo
Domiciliar do Complexo de Manguinhos29 e o
banco de dados do projeto Aes Intersetoriais
em Promoo da Sade, da ENSP/Fiocruz30.
A identificao dos atores envolvidos na implementao do PBF se deu por visitas homepage da Secretaria Municipal de Assistncia Social
do Rio de Janeiro (SMAS-RJ) e do contato com
informantes-chave. Foram realizadas sete entrevistas com atores governamentais da SMAS-RJ
no prprio local de atuao dos mesmos, sendo
selecionados aqueles cuja funo fosse a gesto
e/ou a implementao do PBF, tanto no nvel local quanto no central, em especial dos progra-

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Resultados e discusso
Manguinhos abriga comunidades com desigual
grau de acesso aos equipamentos pblicos e s
iniciativas sociais, marcadas ainda por expressivos contrastes socioeconmicos. H uma pulverizao de organizaes e de lideranas comunitrias na regio envolvidas na discusso das demandas locais. Trata-se de um contexto palco de vultosos investimentos das trs esferas de governo,
traduzidos no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que traz grandes expectativas em
torno da reconfigurao deste espao28,27,33,34. A
anlise do contexto local revela que Manguinhos
constitui-se num rico cenrio para anlise da im-

plementao de um programa como o PBF, que

prev articulao com a sociedade civil organizada
para a oferta de programas complementares.
Segundo o Censo Domiciliar de Manguinhos29, estima-se que existam 31.432 habitantes
na regio. No entanto, essa estimativa deve ser
analisada com cautela, visto que o Censo Domiciliar no foi plenamente realizado. De acordo
com os gestores entrevistados, difcil precisar o
nmero de famlias cadastradas e beneficirias
do PBF em Manguinhos. Primeiramente, tal fato
decorre da diviso do territrio, que ficou sob
responsabilidade de duas Coordenadorias de
Assistncia Social. Alm disso, dados incompletos de endereos residenciais das famlias e erros
de digitao corroboram ao problema. O Censo
Domiciliar de Manguinhos indica que 10,1% das
residncias visitadas recebem o benefcio29.
Articulao do Programa Bolsa Famlia
com as demais polticas pblicas
desenvolvidas no municpio
do Rio de Janeiro
A fim de atender ao objetivo oficial de promover o desenvolvimento de capital humano e
estimular a autonomizao das famlias beneficirias, diversos autores afirmam que o PBF deveria funcionar como porta de entrada das famlias beneficirias para outros programas sociais3,4,35-40. A intersetorialidade no PBF identificada em funo do prprio desenho do Programa, que estabelece a exigncia do cumprimento
de condicionalidades nas reas de educao, sade e assistncia social, envolvendo na gesto do
PBF suas respectivas Secretarias.
Os gestores entrevistados informaram que a
relao entre essas Secretarias se d de maneira
muito mais prxima, especialmente em funo
do grupo intergestor, considerado uma estratgia para efetivar a intersetorialidade no PBF. No
entanto, Coelho41 revelou que tais reunies no
ocorriam com regularidade desde 2007, embora
previstas em norma legal42, que tambm estabelece a composio do grupo intergestor, que deveria incluir outros setores alm daqueles diretamente envolvidos no acompanhamento das condicionalidades. O CADNICO foi apontado pelos gestores como um instrumento de focalizao das famlias pobres do municpio nos programas sociais e, nesse sentido, de convergncia
de polticas pblicas s famlias em vulnerabilidade social na cidade.
No entanto, gestores do nvel local revelaram
que a articulao com a sade e a educao

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mas complementares, alm do acompanhamento das famlias beneficirias. Quanto aos atores
no-governamentais, foram selecionados aqueles que tivessem relao com a implementao
dos programas complementares no contexto local e pudessem influenciar o acesso das famlias a
programas sociais como, por exemplo, representantes de organizaes sociais e atores-chave do
movimento social de Manguinhos, sendo realizadas quatro entrevistas. Foram tambm adotadas as contribuies do Guia de Equipamentos e
Iniciativas Sociais de Manguinhos de 200128 e do
banco de dados do projeto Aes Intersetoriais
em Promoo da Sade30.
O caminho utilizado para a identificao das
famlias beneficirias do PBF residentes em Manguinhos se deu mediante o contato com informantes-chave. Oito entrevistas foram realizadas,
mas apenas cinco foram incorporadas neste trabalho, em funo da recusa na assinatura do Termo de Consentimento Livre e Esclarecido. Foram realizados trs grupos focais com beneficirios segundo as orientaes disponveis em Neto
et al.31 e Minayo32 que buscaram garantir a
maior pluralidade possvel de locais de residncia e de arranjos familiares, incluindo famlias
monoparentais, extensas ou aquelas formadas
por casal e filhos.
A anlise do material ocorreu segundo as categorias analticas: articulao do PBF com as
demais polticas pblicas desenvolvidas no municpio do Rio de Janeiro; processo de implementao dos programas complementares no municpio do Rio de Janeiro; articulao da gesto
municipal com a sociedade civil organizada com
vistas implementao dos programas complementares; e acesso das famlias beneficirias aos
programas complementares ofertados.

Santos CRB, Magalhes R

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ainda frgil, muitas vezes dependendo exclusivamente da iniciativa individual de algum profissional. Para aquelas polticas e programas no alocados nas Secretarias Municipais responsveis
pelo acompanhamento das condicionalidades, os
entrevistados revelaram que tal articulao se d
de maneira incipiente, ou no ocorre:
[...] Eu acho que nem a nvel central existe
isso. [...] Eu no vejo isso na ponta acontecer, o que
existe uma relao de boa vizinhana. [...] Se
existisse efetivamente uma articulao, o que a
gente chama de intersetorialidade entre a sade,
educao, assistncia e habitao na rea, voc
projetava conjuntamente. No acontece isso. Cada
um no seu quadrado, sem conversar. s vezes voc
conheceu o assistente social do posto por acaso numa
reunio, a eu fao uma articulao, mas isso no
institucional (Gestor 3).
Tais percepes corroboram o que vem sendo descrito pela literatura: apesar do objetivo
oficial, o PBF ainda falha em dar efetivas respostas intra e intersetoriais problemtica da pobreza e da excluso social, ou seja, a articulao
entre a transferncia de renda e a participao de
beneficirios em outros programas estruturantes ainda insatisfatria, limitando as perspectivas de emancipao sustentada das famlias beneficirias37,39,43.
Processo de implementao dos programas
complementares no municpio
do Rio de Janeiro
A maioria dos programas complementares
ofertados so federais e gerenciados por Ministrios setoriais2. H pouco envolvimento das esferas estadual e municipal na oferta destes programas, embora na Portaria no 24615 estejam previstos compromissos dos gestores do Programa
nos trs nveis de governo. Entre eles, esto o de
promover a articulao e a integrao do PBF
com programas complementares executados no
mbito federal e o estabelecimento de parcerias
com rgos e instituies governamentais e nogovernamentais, nas trs esferas, para a oferta
de programas complementares2,15. Lindert et al.44
afirmam que os programas complementares exigem colaborao intersetorial e intergovernamental para sua efetiva implementao.
Os gestores reconheceram que a implementao de programas complementares ainda dbil em Manguinhos. Um dos citados foi o Prximo Passo, que busca promover qualificao e
insero profissional, com oferta de cursos na
rea da construo civil e de turismo. A definio

dos cursos que seriam ofertados pelo Prximo

Passo foi resultado de uma anlise das potencialidades dos municpios. No caso do Rio de Janeiro, foram consideradas, pelo Governo Federal, a
ampliao do campo de trabalho em funo das
obras do PAC e da vocao turstica da cidade.
Pesquisas desenvolvidas pelo Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas43, por Silva
et al.39 e por Magalhes et al.37 revelam que este
no um problema exclusivo do municpio do
Rio de Janeiro. Ainda pouco expressiva a integrao do PBF com outras polticas pblicas, em
funo da baixa implementao dos programas
complementares e do pouco conhecimento das
famlias acerca das aes existentes. A maioria
dos titulares do benefcio assegura que o PBF
no contribuiu para o acesso a cursos de educao formal ou de alfabetizao. Alm disso, as
polticas de insero produtiva so as menos ofertadas no pas: apenas 13% passaram a frequentar curso de educao formal e somente 16% comearam a participar de programas de gerao
de renda43. Nesta perspectiva, Silva et al.39 afirmam que a rede de servios pblicos de todos os
municpios do Maranho insuficiente para atender s necessidades das famlias. Os encaminhamentos s aes complementares apenas ocorrem em casos de demandas individuais especficas, e no sistematicamente. Magalhes et al.37
tambm apontam a inexistncia de programas
complementares nos municpios de Duque de
Caxias e So Francisco de Itabapoana, ambos
localizados no estado do Rio de Janeiro. Sabe-se
que a implementao dos programas complementares no territrio nacional depender das
mltiplas diversidades regionais e distintas capacidades financeiras e gerenciais dos municpios, conforme apontado por Silva et al.39. Beneficirios residentes em municpios menores e mais
pobres, que no dispem de recursos financeiros e de capacidade tcnica para implementao
de programas complementares, tendem a ser
penalizados nesse sentido.
A literatura acadmica destaca que no h, a
nvel federal, uma induo financeira especfica
para a implementao dos programas complementares, a exemplo do que ocorre para o acompanhamento das condicionalidades e para qualificao do CADNICO3,4,39,40. Na realidade, embora os recursos advindos do ndice de Gesto
Descentralizada (IGD) possam ser utilizados para
tal fim, no h penalidade prevista aos entes federados que no os implementarem, tal qual
ocorre com as condicionalidades. A Resoluo
Municipal no 47/200614 estabelece que metade dos

1219

implementao dos programas complementares,

em especial do Prximo Passo, foi top-down e
no reconheceu as demandas do contexto local.
Um dos atores no-governamentais, envolvido no movimento social local, alertou para a
forma como o PBF prope a insero das famlias beneficirias, questionando a precariedade
da incluso no mercado de trabalho e o alcance
das aes de qualificao profissional:
a incluso no mercado de forma subalterna
[...]. Esses cursos aqui acontecem balde [...].
algo interessante constituir equipes de trabalho que
possam prestar servios. Agora, no pra todo
mundo que vai fazer o curso [...]. Camareira e
arrumadeira, todo mundo faz isso (Ator no-governamental 1).
Nesse sentido, Castel49 traz importante contribuio, distinguindo as polticas de integrao
daquelas de insero. As primeiras buscariam o
equilbrio, a homogeinizao da sociedade, com
o intuito de promover a todos o acesso aos servios pblicos. J as polticas de insero so aquelas que atuam reparando os efeitos do disfuncionamento social, sem alterar suas causas: obedecem lgica da discriminao positiva: definem com preciso a clientela e as zonas singulares do espao social e desenvolvem estratgias
especficas para elas49.
Nesse sentido, ao propor cursos de qualificao profissional aos beneficirios como estratgia para promover incluso social, a teoria do
Programa nos revela que o desenho do PBF compreende que faltam s famlias conhecimentos
para que estas possam se inserir no mercado de
trabalho e se emancipar do Programa. No entanto, h que se considerar que a oferta de servios sociais bsicos e de programas complementares, embora essenciais para a autonomizao
das famlias, no podem ser as nicas estratgias
utilizadas para concretizao deste objetivo. Para
Silva et al.50, os programas sociais historicamente desenvolvidos no Brasil baseiam-se em polticas compensatrias e desarticuladas das de desenvolvimento econmico. Lindert et al.44 afirmam que as estratgias para emancipao dependem no apenas de incentivos para melhorar
a empregabilidade dos beneficirios, ou seja, aumentar sua qualificao profissional, tambm
necessrio uma economia forte, que produza
empregos e oportunidades geradoras de renda.
No caso do Brasil, os autores ressaltam que, em
algumas situaes, as famlias se beneficiariam
de uma mistura de abordagens devido s mltiplas necessidades e vulnerabilidades.

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recursos advindos do IGD devem ser utilizados

para a implementao dos programas complementares no municpio do Rio de Janeiro, entretanto, os gestores entrevistados apontaram:
A gente utiliza esse IGD para investir na atuao desses tcnicos com as famlias. A gente est
fazendo uma mega compra de computador agora,
porque nossos computadores esto obsoletos [...].
Estamos comprando mesas, mveis, cadeiras para
os Centros de Referncia da Assistncia Social...
(Gestor 6).
A aplicao do recurso do IGD na cidade reafirma o que foi apontado pela pesquisa realizada
pela Secretaria Nacional de Renda e Cidadania45,
que revela que tais recursos foram utilizados, prioritariamente, como investimento em infraestrutura da gesto do PBF e do CADNICO, com a
aquisio de computadores (67,8% dos municpios) e de material de consumo (62,8%).
A despeito do diagnstico prvio das vocaes
locais, os gestores destacaram que muitos programas complementares oferecidos pelo Governo Federal no se adquam realidade de Manguinhos, em funo do perfil socioeconmico das
famlias e das vulnerabilidades que apresentam.
[...] O que est acontecendo construo civil,
eletricista, azulejista [referindo-se aos cursos do
Prximo Passo]. Na comunidade, as pessoas j esto expert em fazer isso, pelo histrico do processo
de autoconstruo, de trabalhar em obra. [...] No
tem muita adeso, [...] no tem interesse nisso.
[...] Ento a no adeso est pelo deslocamento do
que ofertado pela demanda real, h uma incongruncia a (Gestor 3).
Os atores no-governamentais tambm
questionaram a adequao da oferta dos programas complementares ao pblico ao qual se
destinam e indicaram a necessidade de considerar o que emerge como demanda da populao
local. Para Silva et al.39, desconsiderar as especificidades regionais e municipais um obstculo
ao PBF. No caso da Renda Mnima de Insero
francesa, segundo Astier46, a insero no mercado de trabalho se d com base na anlise das
potencialidades e das fragilidades individuais dos
beneficirios, como forma de personalizar a estratgia adotada para a emancipao da famlia
e valorizar habilidades prvias. Os programas
Chile Solidrio e Tekopor tambm estabelecem,
baseados na anlise individualizada de cada famlia pelos guias familiares, as contrapartidas a
serem exigidas e o caminho a ser percorrido
rumo emancipao dos beneficirios47,48. No
caso do PBF, essa premissa se perde, visto que a

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Articulao da gesto municipal

com a sociedade civil organizada
com vistas implementao
dos programas complementares
A escolha de quais instituies seriam as executoras do Prximo Passo no municpio do Rio
de Janeiro se deu por edital pblico do Ministrio do Trabalho e Emprego. Foram identificadas
pelos gestores duas que ganharam a licitao.
Embora no localizadas em Manguinhos, ambas atendem beneficirios desta e de outras localidades no municpio. Cabe ressaltar que, apesar
da implementao do PBF no Rio de Janeiro ter
se iniciado em 2004, o convnio para a oferta do
Prximo Passo somente se deu em janeiro de 2009
e comeou efetivamente a ser implementado apenas em maio de 2009.
Durante a realizao da pesquisa, foi identificada uma terceira organizao, que tambm oferece cursos de construo civil do Prximo Passo
para o municpio do Rio de Janeiro, Duque de
Caxias, Mesquita e Mag. No entanto, nenhum
gestor citou a entidade durante as entrevistas. Os
atores no-governamentais envolvidos no movimento social local desconheciam a natureza, a
abrangncia e o perfil da oferta dos programas
complementares, embora os gestores tenham
afirmado que h articulao com a sociedade civil organizada para a implementao dos cursos.
Na realidade, a viso acerca da articulao com a
sociedade civil organizada no caso de Manguinhos se limita ao convite feito s lideranas comunitrias e s iniciativas sociais para a divulgao dos programas que sero implementados,
para a indicao de possveis participantes dos
cursos ou na contratao de mo de obra local e,
no caso das instituies aprovadas no edital pblico, para a oferta dos programas. No h um
planejamento conjunto das atividades que sero
oferecidas, o que pode provocar a incongruncia
entre o programa que est sendo oferecido e a
necessidade que o contexto local apresenta.
O mapeamento de equipamentos pblicos e
iniciativas sociais e as entrevistas com famlias
beneficirias e com lideranas comunitrias no
identificaram projetos e programas sociais voltados prioritariamente aos beneficirios do PBF,
a no ser nos equipamentos pblicos de excelncia da poltica de Assistncia Social. Lideranas
comunitrias e beneficirias do PBF tambm no
identificaram nenhuma atividade oferecida por
Associaes de Moradores ou organizaes sociais em Manguinhos que priorizem as famlias
beneficirias do PBF.

Foi unnime entre os gestores locais e do nvel central a sensao de que os beneficirios do
PBF temem perder o benefcio ao participar do
Prximo Passo. No entanto, por mais que se afirme que o vnculo formal de trabalho no se traduz, necessariamente, em desligamento do PBF,
o medo por parte das famlias real e tem embasamento. O critrio de elegibilidade das famlias
para o Programa a renda familiar per capita
autorreferida. Conforme destacam Silva et al.39,
a renda autodeclarada como nico critrio para
definir quais sero as famlias beneficirias acaba restringindo o PBF quelas famlias cujos
membros esto inseridos no mercado informal
de trabalho, j que estes podem omitir a renda
auferida, ao contrrio dos trabalhadores do setor formal. Neste sentido, embora o mercado
informal represente uma desproteo social ao
trabalhador, pode ser mais interessante para algumas famlias manterem-se no trabalho informal e serem beneficirias do PBF, que contarem
apenas com os recursos advindos de sua remunerao do trabalho. Os precarizados vnculos
trabalhistas atuais tambm podem dificultar a
efetiva insero dos beneficirios no mercado de
trabalho. Para Lindert et al.44, quanto maior a
relao direta entre aumento de salrio e reduo
correspondente das transferncias diretas de renda, maior o incentivo para que os beneficirios
reduzam seus esforos de trabalho, a fim de evitar perder os benefcios, j que os recebem por
estarem abaixo da linha de pobreza considerada
pelo Programa. Ou seja, na viso dos autores, os
beneficirios do PBF podem renunciar oportunidades de ganhos com a reduo de seu esforo
de trabalho para evitar a perda de benefcios, que
so geralmente mais estveis do que o salrio.
Considerando a perspectiva de Becker51 de
que a implementao de programas e polticas
pblicas deve considerar e incorporar as especificidades do contexto local, h que se considerar,
na perspectiva de conferir efetividade a este eixo
do PBF, as potencialidades de Manguinhos e suas
contribuies para a implementao dos programas complementares. Atkinson et al.52 alertam
para o estmulo da capacidade das comunidades
para lidarem com seus problemas, com proposio de construo, com a prpria comunidade, de solues locais para problemas locais. Envolver moradores e lideranas comunitrias locais no processo de planejamento, desenvolvimento e avaliao destas aes pode contribuir
para o desenvolvimento comunitrio local e para
o desenvolvimento de capital humano.

1221

Os relatos das beneficirias entrevistadas

apontaram para a pluralidade na oferta de projetos na regio, empreendidos pela sociedade civil organizada. Muitos deles so pouco sustentveis e executam aes pontuais, sem grande impacto no cenrio local e sem conseguir favorecer
a incluso no mercado de trabalho.
Eu acho que no deveria ter o Bolsa Famlia.
[...] Eu acho que o ideal seria ele oferecer emprego
para as pessoas trabalharem [...]. Eu acho que ele
deveria estar oferecendo cursos, qualificando a pessoa e estar oferecendo emprego para ela estar trabalhando. [...] Aqui em Manguinhos tem bastante
curso, nada a ver com Bolsa Famlia. Mas acabou
o curso, acabou [...]. Voc se vira, vai procurar
emprego [...] (Beneficiria 1).
Os grupos focais e as entrevistas realizadas
com os titulares do benefcio corroboram ao j
descrito na literatura43: as famlias desconheciam, por exemplo, a oferta de cursos de qualificao prioritariamente voltados aos beneficirios e
afirmaram que as oportunidades que surgem no
so vinculadas ao PBF, alm da baixa oferta de
vagas. O mesmo ocorre em relao a aes de
alfabetizao, de capacitao profissional, de gerao de emprego e de renda e de desenvolvimento comunitrio e territorial. Quando questionadas sobre o que poderia melhorar no PBF,
indicaram que deveriam ser oferecidos cursos
para todas as idades, em especial informtica para
os adolescentes, com uma clara preocupao em
relao insero dos jovens no trfico de drogas. Outra demanda importante apontada pelas
beneficirias foi a necessidade de vagas em creches pblicas.
No foi possvel conseguir atravs das entrevistas e do contato com a gesto do Programa o
nmero de beneficirios que esto participando
do Prximo Passo, pois no havia clareza entre
os gestores e os responsveis pelas instituies
que o ofertam sobre o nmero de alunos que
residiam em Manguinhos.
A invisibilidade dos programas complementares para as famlias em Manguinhos dificulta
sua insero e, consequentemente, a emancipao sustentada, afetando as portas de sada do
Programa. Silva et al.39 identificaram, em relao
s aes voltadas autonomizao das famlias
beneficirias, que a oferta de programas complementares limitada nos municpios do Maranho
e Piau e a busca por programas se d por iniciativa individual que parte das famlias. Mesmo

naqueles locais em que h a oferta, esses autores

destacam que a autonomizao ainda no garantida, visto que a insero no mercado de trabalho limitada. Com base na viso de Draibe53,
o processo de autonomizao das famlias beneficirias s deixar de ser utopia com o investimento contnuo nas pessoas. Codes54 defende que
o combate pobreza remete ao desenvolvimento
de capacidades de uma pessoa, por meio de aes
individuais e coletivas, que possam proporcionar
condies de superao dos ciclos de pobreza.
Outra questo importante a ser ressaltada
que no h um acompanhamento das famlias
beneficirias aps o desligamento do PBF. Villa55
defende a premissa de que as condies de sada
de Programas de Transferncia de Renda focalizados no devem ser unicamente o perfil socioeconmico dos beneficirios, deve considerar a
probabilidade destes em manterem seu nvel de
consumo sem o benefcio monetrio. O autor
destaca que grande parte dos Programas no
apresenta regras claras sobre as portas de sada
dos beneficirios, sendo que, em alguns, as condies de sada so iguais aos critrios de elegibilidade. Na viso dele, geralmente os beneficirios
so desligados dos programas quando deixam
de apresentar as condies que os permitiram
ser selecionados para o recebimento do benefcio, sem se considerar a possibilidade de deteriorao das condies de vida aps seu desligamento do programa.

Concluso
A anlise do processo de implementao dos programas complementares a partir da experincia
local de Manguinhos nos permitiu identificar alguns desafios postos ao PBF. A falta de informaes a respeito das famlias beneficirias e, mais
especificamente, daquelas que participam dos
programas complementares ofertados torna difcil focalizar as famlias mais vulnerveis e realizar seu acompanhamento longitudinal. A articulao da transferncia direta de renda s demais
polticas pblicas limita-se queles setores responsveis pelo acompanhamento das condicionalidades. Os gestores reconheceram que h baixa oferta de programas complementares e que
os j existentes foram implementados de maneira top down, sem considerar as demandas que
emanam do contexto local, a despeito do diagnstico prvio das potencialidades do municpio. A participao da sociedade civil organizada
na implementao dos programas complemen-

Cincia & Sade Coletiva, 17(5):1215-1224, 2012

Acesso das famlias beneficirias

aos programas complementares ofertados

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tares no pressupe o planejamento conjunto

das aes a serem ofertadas. Lideranas comunitrias e atores no-governamentais desconhecem
a oferta dos programas complementares, o que,
aliado ao desconhecimento das famlias beneficirias, pode limitar o alcance destas aes. Nesse sentido, em Manguinhos, o desenho, a cobertura e a avaliao destas iniciativas mostram-se
frgeis. Ao desconsiderar o contexto local e no

Colaboradores
CRB Santos participou na coleta e anlise dos
dados e na redao do manuscrito. R Magalhes
trabalhou na concepo e no delineamento da
pesquisa, na anlise e na interpretao dos dados e na reviso crtica da redao final.

Agradecimentos
Agradecimento especial equipe de pesquisa do
projeto Efetividade das Aes Intersetoriais em
promoo da sade: a experincia de Manguinhos, RJ, coordenado pela Dra. Regina Cele de
Andrade Bodstein, pela acolhida e pelas valiosas
discusses.

reconhecer as demandas e especificidades das famlias beneficirias, dificilmente os programas

complementares conseguiro alcanar seus objetivos de emancipao sustentada e de autonomizao das famlias beneficirias. Portanto, permanece sendo um desafio ao PBF buscar maior
aproximao com a realidade local, evitando
aes verticalizadas e favorecendo o dilogo com
aes da sociedade civil organizada.

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controle social do Programa Bolsa Famlia (PBF) e
para o desenvolvimento de suas atividades. Dirio
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2005. Divulga instrues sobre os procedimentos
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dos municpios ao Programa Bolsa Famlia e ao
Cadastro nico de Programas Sociais, orienta os
gestores e tcnicos sobre a designao do gestor
municipal do Bolsa Famlia e a formalizao da
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Artigo apresentado em 13/04/2011

Aprovado em 19/04/2011
Verso final apresentada em 02/05/2011