O TERMO QUALIDADE NAS POLTICAS PBLICAS

E OS SIGNIFICADOS PARA A EDUCAO

Maria das Graas Martins da Silva1
Nayara Lucas Dias de Menezes Conrado2
Jackeline Nascimento Noronha da Luz3
Resumo: O presente texto pretende discutir o termo qualidade, tomando por base o
exame de documentos definidores de polticas pblicas no Brasil, com foco no campo
educacional, segundo as dcadas de 1980, 1990 e 2000. Conclui-se que a qualidade
associa-se a termos como padro mnimo e melhoria, o que pode indicar um
distanciamento do trato relacionado s causas dos crnicos problemas da educao. J a
noo de ndices, figurando como eixo da avaliao, projeta o quantitativo, limitando
qualidade a nmeros, o que remete ao sentido mercantil do comeo do sculo XIX.

Introduo
O presente texto tem por objetivo discutir o termo qualidade no campo
educacional, tomando por base o exame de documentos definidores de polticas
pblicas, segundo as dcadas de 1980, 1990 e 2000, no Brasil4. Inicialmente, abordamos
o contexto histrico do comeo do sculo XX, em que o termo se difunde, ligando-se ao
setor mercantil; aps, discutimos a sua insero na rea da educao, no Brasil,
delimitando as dcadas antes citadas; finalmente, mostramos como o mesmo aparece em
documentos que regulam a educao (com nfase no nvel superior), conforme a sua
recorrncia e/ou as palavras a ele associadas. A fim de evitar a reduo ou simplificao
da realidade estudada, consideramos importante tomar os documentos no seu conjunto e
evidenciar os aspectos poltico-sociais que os condicionaram tarefas que realizamos
restritivamente nesse texto, tendo em vista os seus limites.
Tornou-se lugar-comum o uso do termo qualidade em discursos ou documentos
oficiais que tratam das polticas educacionais. No por acaso, Enguita (1996, p. 95)
expressa que a palavra em moda no mundo da educao qualidade, localizada desde
[...] as declaraes dos organismos internacionais at conversas de bar, passando pelas
1

Doutora em Educao. Professora do curso de Pedagogia e do PPGE/UFMT. Coordenadora do Grupo

de Estudos e Pesquisas em Polticas Educacionais e Trabalho Docente (GEPDES/UFMT).
2
Discente do curso de Pedagogia/UFMT e bolsista do CNPq.
3
Discente do curso de Pedagogia/UFMT e bolsista do CNPq.
4
O artigo apresenta resultados parciais do projeto de pesquisa intitulado: Avaliao do ENADE e os
indicadores de qualidade dos cursos de licenciatura no estado de Mato Grosso, desenvolvido pelo Grupo
de Pesquisa em Polticas Educacionais e Trabalho Docente (GEPDES/UFMT).

manifestaes das autoridades educacionais [...], todos, enfim, coincidindo em aceitla como objetivo prioritrio da educao ou do ensino. Conforme Sguissardi (2006, p.
2), esse um daqueles termos polissmicos que mimetizam significados e cores do
contexto que os produz, o que acaba camuflando o seu real sentido; por isso, parecenos oportuno problematizar o sentido expresso/oculto que encerra, sem deixar de
considerar o tecido social de onde brota.
Nesse percurso, volvemos ao contexto em que o termo, inicialmente,
disseminou-se. Os estudos mostram que qualidade difundiu-se impregnado pelas idias
de critrio mercantil e de metas de produo, despontando no correr da dcada de 1920,
nos Estados Unidos, sob o contexto de industrializao do capitalismo do final do
sculo XIX. Para Gentili (1996), isso se deu no compasso do desenvolvimento das
formas de organizao da produo e do trabalho, relacionando-se obra do engenheiro
norte-americano Frederick W. Taylor, Princpios de Administrao Cientfica, da
primeira dcada do sculo XX, que propunha analisar cientificamente os processos de
inspeo e controle nas tarefas dos trabalhadores. A operao para aumentar a
quantidade sem prejuzo da qualidade buscava relacionar nmero de trabalhadores,
tempo e movimento do trabalho, resultado produtivo e custos de produo5. Com isso,
uma trilogia articulada se constitua: qualidade-produtividade-rentabilidade, o que
pressupunha que o trabalhador era, naturalmente, propenso ao cio e lentido,
impedindo ou limitando a elevao da produtividade.
No por acaso, Gentili (1996, p. 130) aponta que: A noo tayloriana de
inspeo prenuncia o contedo do que depois seria denominado em uma
terminologia mais moderna controle de qualidade [...], isto : A qualidade como
nova estratgia competitiva. Tambm nesse sentido, Holzmann e Cattani (2006, p.
282) consideram que: Os princpios tayloristas, associados com os do fordismo, foram
to intensivamente generalizados, que vieram a configurar o paradigma do regime de
acumulao do perodo compreendido entre o final da Primeira Guerra Mundial e
meados dos anos 1970. Assim, observa-se que o termo qualidade despontou no final do
sculo XIX, tendo percorrido o sculo seguinte, disseminando as idias que,
originalmente, estiveram associadas ao seu uso.
5

O sistema de controle e interveno realizado por Taylor levou-o analisar que [...] trinta e cinco
moas puderam fazer o trabalho que antes era realizado por cento e vinte, ao mesmo tempo em que a
exatido das operaes a esta velocidade foi dois teros superiores ao que era antes. (apud GENTILI,
1996, p. 130). Nesse processo, Taylor expressava que [...] necessrio em quase todos os casos tomar
medidas estritas para resguardar-se contra a queda da qualidade antes de efetuar qualquer movimento
para obter aumento na quantidade (ibid, p. 129).

A qualidade projetada no mundo da educao: Brasil - 1980, 1990 e 2000

Nos anos de 1980, sob o manto poltico da redemocratizao, potencializa-se o
discurso da qualidade, identificado com a idia de ampliao do acesso aos servios ou
bens educacionais. Para Vieira e Farias (2007, p. 145): A grande expectativa poltica
dos tempos de transio construir uma democracia capaz de incorporar todos os
brasileiros no acesso aos direitos sociais bsicos o que se materializa no sonho da
Constituio Cidad de 1988.
No entanto, em face da realidade, como o acesso escola no garantia a
realizao das promessas, em fins da dcada de 1980, passou-se a culpar a queda de
nvel da educao pelos persistentes problemas, o que contribuiu para revisar o
conceito de qualidade. Desenvolve-se, ento, uma nova retrica de qualidade,
convertida do discurso de acesso aos bens ou servios para o de bom servio, isto ,
aquilo que se destaca ou o que se distingue de outros. Nessa ltima conotao, segundo
Gentili (1996), passava-se a enfatizar a diferena, o singular. As condies objetivas
determinaram a mudana: a dcada de 1990 inaugurava uma sociabilidade caracterizada
por modificaes no setor produtivo6, incorporao da cincia e da tecnologia ao
processo produtivo como instrumento fundamental para alavancar o aumento da
produo industrial e, ainda, por novas formas de gesto, visando adequaes
estrutura produtiva em ascenso. Sob esse prisma, a questo da qualidade, com foco no
mercantil, reacende com fora. Constitua-se, pois, um panorama social que esvaziava
as promessas contidas na Constituio de 1988, tendo em vista o enxugamento das
polticas sociais e a reviso do papel do Estado. Tal realidade, segundo Oliveira e
Arajo (2005), criou um fosso entre as conquistas estabelecidas e as medidas relativas
aos gastos pblicos, bem como acirrou as tenses entre as expectativas de melhoria dos
sistemas de ensino e a disponibilidade de recursos oramentrios para a consecuo
desse fim. Por efeito, a seu ver, favoreceu uma noo de qualidade ancorada nas idias
de eficincia e de produtividade7, com uma ntida matriz empresarial, em contraposio

Harvey (1989) designa o novo ordenamento social de acumulao flexvel, cuja marca por um confronto
direto com a rigidez do fordismo. Apoiado na flexibilidade dos processos de trabalho, dos mercados de
trabalho, dos produtos e do padro de consumo, tambm se caracterizou pelo surgimento de novos setores
de produo, novas maneiras de fornecimento de servios financeiros e intensificao das taxas de
inovao comercial, tecnolgica e organizacional. Esses traos econmicos associavam-se hegemonia
do neoliberalismo, reconhecido por suas proposies poltico-ideolgicas ligadas desregulamentao,
privatizao e crtica ao Estado provedor.
7
Podemos mencionar, em tal contexto, o Programa de Qualidade Total, definido como uma revoluo
na administrao com vistas a provocar [...] uma mudana na cultura organizacional das empresas com
vistas reduo dos custos por meio da eliminao de defeitos e desperdcios e do re-trabalho.

 idia de democratizao da educao e do conhecimento como estratgia de

construo e consolidao de uma esfera pblica democrtica.
Tem-se, pois, que a noo de qualidade como acesso aos servios e bens foi
sendo substituda pela de servio adequado (eficiente), o que se constituiria no principal
foco das polticas educacionais. Ao incorporar esse vis mercantil, a perspectiva de
qualidade foi, mais enfaticamente, relacionada de mensurao e aos parmetros de
eficincia, produtividade, competncia, desempenho ou capacidade, competitividade e
resultados finais. Enfim, qualidade associou-se, visceralmente, quantificao,
convertendo-se em indicador, em ndice. Esse o sentido de qualidade que ganhou
fora na configurao social neoliberal, na qual emergiu o chamado Estado Avaliador.
No contexto de reduo dos gastos pblicos, a necessidade de fazer mais e melhor com
menos conduziu medio da qualidade de determinado produto e/ou servio, forjando
uma suposta distino entre o joio e o trigo.
A recorrncia do termo qualidade nos dispositivos legais
A Constituio de 1988 manifestou a vontade popular de exercer a democracia,
de superao do mando militar, o que nela traduziu-se, por exemplo, na incluso de
participaes polticas inditas (plebicito, referendo, voto facultativo aos 16 anos). Na
sua redao, encontramos: um modelo de Estado intervencionista na rea social
(elaborador e implementador de polticas pblicas); jornada de trabalho limitada a 44
horas; instituio do seguro-desemprego; ampliao da licena-maternidade para 120
dias e concesso da licena-paternidade, etc. Na educao, temos que ser [...]
reconhecida como direito fundante da cidadania e definida como direito pblico
subjetivo [...], alm da gesto democrtica como elemento principal da administrao
educacional (CURY; HORTA; FVERO, 1996, p. 24).
Em relao ao uso do termo qualidade8, nas sesses referentes educao da
Constituio de 1988 (art. 205 ao art. 217), localizamos: Art. 206. O ensino ser
ministrado com base nos seguintes princpios: VII - garantia de padro de qualidade;
Art. 209. O ensino livre iniciativa privada, atendidas as seguintes condies: II autorizao e avaliao de qualidade pelo poder pblico; Art. 211. A Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios organizaro em regime de colaborao seus sistemas

(GUIMARES, 2006, p. 226). Esse Programa foi largamente difundido no Brasil da dcada de 1990,
tanto no setor privado quanto no pblico, permitindo que a expresso qualidade se propagasse,
associando-se idia do mercantil (custos, gastos, competitividade, lucro, etc.).
8
As citaes literais dos documentos, a seguir arroladas, recebero, pelas autoras, grifo sob a palavra
qualidade a fim de destacar o seu uso.

de ensino. & 1 A Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos Territrios,

financiar as instituies de ensino pblicas federais e exercer, em matria
educacional, funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao de
oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante
assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios; Art.
214. A lei estabelecer o plano nacional de educao, de durao plurianual, visando
articulao e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis e integrao das
aes do poder pblico que conduzam : III - melhoria da qualidade do ensino.
Como se nota, qualidade consta em quatro artigos do documento, aparecendo
como um dos princpios gerais da educao no pas. Contudo, paradoxal que garantia
de padro de qualidade (art. 206) ponha-se em interface com padro mnimo de
qualidade (art. 211) e melhoria da qualidade (art. 214). Se, de um lado, a palavra
garantia denota responsabilidade e cauo, por outro lado, padro mnimo sugere uma
minimizao da importncia ou empenho e melhoria uma opo pelo movimento
gradual (no pela superao, no ao que avance s razes do problema). Nesse sentido,
interpretamos como contraditrio o uso do termo qualidade na Constituio.
A seguir, destacamos o uso da expresso qualidade na Lei de Diretrizes e Bases
da Educao - LBD (Lei 9.394 de 20 de dezembro de 1996). Importante ponderar,
inicialmente, que a referida Lei foi elaborada num momento histrico em que as
polticas educacionais eram fortemente influenciadas pelas propostas neoliberais,
impulsionando a abertura do ensino superior ao setor privado em detrimento do setor
pblico. O seu trmite foi marcado no Congresso Nacional por disputas entre as
entidades organizadas da sociedade civil (que defendiam o setor pblico) e os interesses
da burocracia estatal (com forte aliana ao setor privado); por isso, pode-se dizer que a
LDB, como produto final, no teve uma fisionomia nica. Em termos gerais,
destacamos que, nela, a avaliao apresenta-se como o eixo nodal, definindo, como
competncia da Unio, a seguinte abrangncia: a) avaliao do rendimento do ensino
fundamental (art. 87, par. 3); b) a avaliao do rendimento do ensino mdio e superior
(art. 9); c) avaliao institucional, remetendo autorizao, reconhecimento,
credenciamento dos Cursos e das Instituies de Ensino Superior - IES - (art. 9), de
acordo com a elaborao e a execuo do seu projeto pedaggico (art. 12); d) avaliao
do desempenho dos docentes como base para a progresso funcional (art. 67). O
captulo da educao superior, por sua vez, o mais extenso de todos (do artigo 43 ao
art. 57), definindo-se, entre outros aspectos, a diferenciao da estrutura (e objetivos)

das Instituies de Ensino Superior. pertinente ressaltar que a LDB se omitiu quanto
ao princpio da indissociabilidade das atividades universitrias de ensino, pesquisa e
extenso, restringindo-se a definir a universidade como instituio de formao de
quadros profissionais de nvel superior, de pesquisa, de extenso e de domnio e cultivo
do saber humano (art. 52).
Em relao palavra qualidade no corpo da LDB, podemos detectar que se
manifesta em dez artigos. Tendo em vista a necessidade de conciso do presente texto,
deixamos de explicitar, na ntegra, os referidos artigos, optando por evidenciar a palavra
que vem associada ao termo qualidade. Nesse caso, fica assim registrado: Art. 3. IX:
garantia de padro de qualidade; Art. 4. IX: padres mnimos de qualidade de
ensino; Art. 7. II: avaliao de qualidade pelo Poder Pblico; Art. 9. VI: a
melhoria da qualidade do ensino; Art. 47 4: nos mesmos padres de qualidade;
Art. 70. IV: aprimoramento da qualidade; Art. 71. I: aprimoramento de sua
qualidade; Art. 74: assegurar ensino de qualidade9; Art. 75: garantir o padro
mnimo de qualidade de ensino; Art. 75 2: relativo ao padro mnimo de
qualidade. Observamos, pois, qualidade usada, novamente, para dar brio ao termo
padro mnimo, chamando-nos ateno que o texto no indica o seu significado. J
melhoria da qualidade e aprimoramento da qualidade aparecem de forma
generalizada, tambm passando a idia de movimento gradual, progressivo (sem
sinalizar ruptura, interrupo de algo, de uma situao).
O Plano Nacional de Educao - PNE (Lei 10.172, de 9 de janeiro de 2001),
por sua vez, foi previsto nas disposies legais da Constituio (art. 214) e nas
disposies transitrias da LDB (art. 87, 1). Assim como a Lei de Diretrizes e Bases,
o PNE foi marcado pela discusso de duas propostas: da sociedade brasileira, elaborada
[...] coletivamente por educadores, profissionais da educao, estudantes, pais de alunos, etc.,
nos I e II Congressos Nacionais de Educao (Coneds), que reivindicavam o [...]

fortalecimento da escola pblica estatal e a plena democratizao da gesto educacional,

como eixo do esforo para se universalizar a educao bsica (VALENTE e ROMANO,
2002, p. 98), e do MEC, que [...] expressava a poltica do capital financeiro

internacional e a ideologia das classes dominantes, devidamente refletidos nas diretrizes

9

O art. 74 da LDB merece ser mostrado na ntegra porque anuncia a qualidade relacionada a padro
mnimo de oportunidade e clculo do custo mnimo por aluno: A Unio, em colaborao com os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, estabelecer padro mnimo de oportunidades educacionais
para o ensino fundamental, baseado no clculo do custo mnimo por aluno, capaz de assegurar ensino de
qualidade.

e metas do governo (ibid, p. 99). O PNE, para ser aprovado, recebeu nove vetos
presidenciais, atingindo aspectos relacionados ao financiamento da educao.
O termo qualidade no PNE repetido setenta e cinco vezes, o que parece ser
representativo. Segundo o levantamento realizado, educao (ou ensino) de qualidade
a expresso mais utilizada; mas, para efeito do presente texto, consideramos o adjetivo
que acompanha o termo qualidade, isso porque remete a certo atributo, no qual
buscamos o significado. Nesse sentido, o mais recorrente melhoria da qualidade,
que, ao se referir educao/ensino, citado catorze vezes. Observamos, ainda, que
padro (ou parmetro) de qualidade se faz presente nove vezes, sendo, em trs,
associada a mnimo.
Ao tratar da qualidade em documentos que regulam o campo da educao no
h como deixar de abordar o tema da avaliao, inclusive porque esses termos
aparecem relacionados, tanto na Constituio (art. 209) como na LDB (art. 9 e art. 7).
Na dcada de 1990, o sistema de avaliao na educao superior foi expresso
pela Lei n. 9.131, em 1995, que criou a avaliao peridica de cursos e de IES (como se
observa, antes da aprovao da atual LDB); no entanto, nos ocupamos do modelo de
avaliao que foi criado na dcada de 2000: o Sistema Nacional de Avaliao da
Educao Superior - SINAES (Lei n 10.861, de 14 de abril de 2004)10, que surge
como uma proposta que se contrape ao modelo de avaliao at ento vigente,
conhecido como provo. Importa registrar que o documento que concebeu o novo
sistema de avaliao procurava [...] acentuar o carter formativo da avaliao e
resignificar a concepo de qualidade para o ensino, a pesquisa e a extenso
desenvolvida pelas IES. (ARAJO, 2009, p. 20).
Na regulamentao do SINAES, localizamos o termo qualidade na definio dos
objetivos do sistema de avaliao: Art. 1: O SINAES tem por finalidades a melhoria
da qualidade da educao superior [...]. Com isso, registra-se o destaque que a
expresso assume, pondo-se como emblema do modelo da avaliao ento apresentado,
o que fica ainda mais evidente ao se examinar o documento Orientaes Gerais para o
Roteiro da Auto-avaliao das Instituies11. Na definio dos princpios fundamentais
10

O SINAES compe-se por trs pilares: a) auto-avaliao e avaliao externa, com resultados a serem
apresentados a cada trs anos; b) avaliao dos cursos de graduao, aplicada in loco, por comisso de
avaliao; c) Avaliao Integrada do Desenvolvimento Educacional e da Inovao da rea (ENADE),
que ter uma prova aplicada aos alunos, por amostragem, no meio e no final do curso.
11

Trata-se de um documento que contm orientaes e sugestes para o roteiro de avaliao interna
(auto-avaliao), que integra o processo de avaliao institucional, de acordo com o SINAES.

do SINAES, registra-se: [...] responsabilidade social com a qualidade da educao

superior; e [...] globalidade, isto , compreenso de que a instituio deve ser avaliada
a partir de um conjunto significativo de indicadores de qualidade, vistos em sua relao
orgnica e no de forma isolada.
Passados cerca de cinco anos da vigncia da Lei, h de considerar a anlise de
um dos principais elaboradores dos documentos que subsidiaram o SINAES: Jos Dias
Sobrinho. O autor critica a relao instituda entre qualidade e acreditao, que se
funda na doutrina e prtica neoliberal.
A qualidade , ento, conformidade a padres previamente estabelecidos por especialistas e
pelos membros de rgos que definem os critrios e padres atravs dos quais so controlados os
setores acadmicos e efetuadas as medidas. [...] em geral se limitam a controlar, medir, certificar
e regular, em detrimento dos processos participativos e formativos de reflexo e debates da
comunidade acadmica [...]. (DIAS SOBRINHO, 2008, p. 819).

Paradoxalmente, aquilo que era combatido na avaliao anterior ao SINAES (e

que justificou a sua criao), tem se convertido em seu fundamento: o ranking, a
visibilidade publicitria, os ndices, a classificao os quais acabam impregnando (e
traduzindo) o sentido de qualidade. A avaliao j no um sistema (idia de
integrao, articulao, participao), reduzindo-se a ndices: O ENADE e o estudante
passam a ser as principais fontes de informao para a formulao dos ndices de
qualidade. Os proprietrios e destinatrios principais so os rgos do governo. Os
principais conceitos so eficincia, competitividade, performatividade (DIAS
SOBRINHO, 2008, p. 821). Essa lgica, explica o autor, toma corpo pela combinao
de trs indicadores: o desempenho do estudante (ENADE), o ndice de Diferena de
Desempenho (IDD) e o ndice de insumos, de forma que a qualidade passa a ser medida
objetivamente, expressando o produto estatstico dessas informaes.
Concluso
Conclusivamente, o que expressam os documentos consultados acerca do termo
qualidade, referindo-se educao? Ao que vimos, dois termos destacam-se: padro
mnimo e melhoria. Parece um sinal importante o registro documental de que o padro
educacional seja adjetivado como mnimo, denotando aquilo que seja o menor em
escalas ou parmetros considerados. Nessa perspectiva, o art. 74 da LDB merece ser
mostrado na ntegra porque anuncia a qualidade relacionada a padro mnimo de
oportunidade e a clculo do custo mnimo por aluno: A Unio, em colaborao com
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, estabelecer padro mnimo de

oportunidades educacionais para o ensino fundamental, baseado no clculo do custo

mnimo por aluno, capaz de assegurar ensino de qualidade.
J a palavra melhoria, como antes refletido, traz a noo do que se processa
gradualmente, dando margem, como mensagem subjacente, a que conceba (e enfrente) o
fenmeno educacional sem ousadia ou ruptura; com isso, distancia-se de um sentido que
poderia remeter ao tratamento das causas dos problemas existentes e reconhecidos como
crnicos na histria da educao do pas.
Por sua vez, na dcada de 2000, a noo de ndices, figurada como eixo da
avaliao em educao, projeta a fora do quantitativo, traduzindo (e limitando)
qualidade por nmeros, ao que podemos aludir como um retorno ao sentido manifesto
no comeo do sculo XIX, conforme pontuado no comeo do texto. Nessa linha de
anlise, de acordo com Mszros (2007), cria-se a iluso (fetiche) de que, uma vez que
as quantidades exigidas sejam asseguradas, pode no haver problemas significativos. A
seu ver, no contraponto ao quanto, a qualidade inseparvel da especificidade,
referenciando-se ao o que, por que e como.
Disso resulta que, para examinar o significado de qualidade nas polticas
educacionais, h de considerar os indicadores/metas (o que), os objetivos (por que) e os
meios/recursos (como). Levar a termo esses elementos, de forma articulada, constitui o
desafio. Nessa linha, o objetivo que nos inspira remete ao acesso e apropriao do
conhecimento, para o que so necessrias bases materiais (condies objetivas) que lhe
dem sustentao - o que presume o efetivo financiamento pblico da educao pblica;
contudo, sem referncia ao padro mnimo, mas na superao, na transformao, no
trato das causas profundas. Parafraseando Freitas (2003, p. 88): As contradies hoje
existentes devem ser vistas dentro de uma perspectiva de superao, e no de resoluo
imediata.
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