Corte Constitucional

Comunicado de Prensa No. 45 de 6 de septiembre de 2010

< Disponible el 15 de septiembre de 2010>

Medidas preventivas de proteccin ambiental y tipos de sanciones por
infracciones ambientales resultan acordes con la Constitucin Poltica

IV. EXPEDIENTE D-8019 703/10

SENTENCIA C-

M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

1.

Normas acusadas

LEY 1333 DE 2009

(julio 21)
Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras
disposiciones
ARTCULO 32. CARCTER DE LAS MEDIDAS PREVENTIVAS. Las medidas preventivas
son de ejecucin inmediata, tienen carcter preventivo y transitorio, surten efectos
inmediatos, contra ellas no procede recurso alguno y se aplicarn sin perjuicio de las
sanciones a que hubiere lugar.
ARTCULO 36. TIPOS DE MEDIDAS PREVENTIVAS. El Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autnomas Regionales, las de
Desarrollo Sostenible y las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos, los
establecimientos pblicos que trata la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa
Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, impondrn al infractor de las
normas ambientales, mediante acto administrativo motivado y de acuerdo con la gravedad
de la infraccin alguna o algunas de las siguientes medidas preventivas:
Amonestacin escrita.
Decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos utilizados para
cometer la infraccin.
Aprehensin preventiva de especmenes, productos y subproductos de fauna y flora
silvestres.
Suspensin de obra o actividad cuando pueda derivarse dao o peligro para el medio
ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o

actividad se haya iniciado sin permiso, concesin, autorizacin o licencia ambiental o

ejecutado incumpliendo los trminos de los mismos.
PARGRAFO. Los costos en que incurra la autoridad ambiental por la imposicin de las
medidas preventivas como almacenamiento, transporte, vigilancia, parqueadero,
destruccin, demolicin, entre otros, sern a cargo del infractor.
ARTCULO 38. DECOMISO Y APREHENSIN PREVENTIVOS. Consiste en la
aprehensin material y temporal de los especmenes de fauna, flora, recursos
hidrobiolgicos y dems especies silvestres exticos y el de productos, elementos, medios,
equipos, vehculos, materias primas o implementos utilizados para cometer la infraccin
ambiental o producido como resultado de la misma.
Cuando los elementos aprehendidos representen peligro para la salud humana, vegetal o
animal, la autoridad ambiental proceder de inmediato a su inutilizacin, destruccin o
incineracin a costa del infractor. Los productos perecederos que no puedan ser objeto de
almacenamiento y conservacin podrn ser entregados para su uso a entidades pblicas,
de beneficencia o rehabilitacin, previo concepto favorable de la entidad sanitaria
competente en el sitio en donde se hallen los bienes objeto del decomiso. En caso
contrario, se proceder a su destruccin o incineracin, previo registro del hecho en el acta
correspondiente.
PARGRAFO. Se entiende por especie extica la especie o subespecie taxonmica, raza o
variedad cuya rea natural de dispersin geogrfica no se extiende al territorio nacional ni
a aguas jurisdiccionales y si se encuentra en el pas, es como resultado voluntario o
involuntario de la actividad humana.
ARTCULO 39. SUSPENSIN DE OBRA, PROYECTO O ACTIVIDAD. Consiste en la orden
de cesar, por un tiempo determinado que fijar la autoridad ambiental, la ejecucin de un
proyecto, obra o actividad cuando de su realizacin pueda derivarse dao o peligro a los
recursos naturales, al medio ambiente, al paisaje o la salud humana o cuando se haya
iniciado sin contar con la licencia ambiental, permiso, concesin o autorizacin o cuando
se incumplan los trminos, condiciones y obligaciones establecidas en las mismas.
ARTCULO 40. SANCIONES. Las sanciones sealadas en este artculo se impondrn como
principales o accesorias al responsable de la infraccin ambiental. El Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autnomas Regionales, las
de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a los
que se refiere el artculo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos pblicos que trata el
artculo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de
Parques Nacionales Naturales, impondrn al infractor de las normas ambientales, de
acuerdo con la gravedad de la infraccin mediante resolucin motivada, alguna o algunas
de las siguientes sanciones:
1. Multas diarias hasta por cinco mil (5.000) salarios mnimos mensuales legales vigentes.
2. Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificacin o servicio.
3. Revocatoria o caducidad de licencia ambiental, autorizacin, concesin, permiso o
registro.

4. Demolicin de obra a costa del infractor.

5. Decomiso definitivo de especmenes, especies silvestres exticas, productos y
subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infraccin.
6. Restitucin de especmenes de especies de fauna y flora silvestres.
7. Trabajo comunitario segn condiciones establecidas por la autoridad ambiental.
PARGRAFO 1o. La imposicin de las sanciones aqu sealadas no exime al infractor de
ejecutar las obras o acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente, ni de
restaurar el medio ambiente, los recursos naturales o el paisaje afectados. Estas sanciones
se aplicarn sin perjuicio de las acciones civiles, penales y disciplinarias a que hubiere
lugar.
PARGRAFO 2o. El Gobierno Nacional definir mediante reglamento los criterios para la
imposicin de las sanciones de que trata el presente artculo, definiendo atenuantes y
agravantes. Se tendr en cuenta la magnitud del dao ambiental y las condiciones
socioeconmicas del infractor.
ARTCULO 43. MULTA. Consiste en el pago de una suma de dinero que la autoridad
ambiental impone a quien con su accin u omisin infringe las normas ambientales.
ARTCULO 44. CIERRE TEMPORAL O DEFINITIVO DEL ESTABLECIMIENTO,
EDIFICACIN O SERVICIO. Consiste en poner fin a las actividades o tareas que en ellos se
desarrollan, por la existencia de hechos o conductas contrarias a las disposiciones
ambientales. Es temporal si se impone por un determinado perodo de tiempo y es
definitivo cuando as se indique o no se fije un lmite en el tiempo.
El cierre podr imponerse para todo el establecimiento, edificacin o servicio o solo para
una parte o proceso que se desarrolle en l. Una vez en firme el acto administrativo a travs
del cual se impone una sancin de cierre temporal o definitivo, no podr adelantarse
actividad alguna en la edificacin, establecimiento o servicio. Si el cierre recae sobre una
parte del establecimiento, edificacin o servicio, no podr adelantarse la actividad
especfica en la zona, rea o seccin cerrada. En uno u otro caso el sancionado podr
desarrollar lo necesario para el necesario mantenimiento del inmueble.
La autoridad ambiental competente deber tomar las medidas pertinentes para la
ejecucin de la sancin y se har efectiva mediante la imposicin de sellos, bandas u otros
medios apropiados para asegurar el cumplimiento de la sancin.
ARTCULO 45. REVOCATORIA O CADUCIDAD DE LA LICENCIA, PERMISO,
CONCESIN, AUTORIZACIN O REGISTRO. Consiste en dejar sin efectos los actos
administrativos a travs de los cuales se otorg la licencia ambiental, permiso,
autorizacin, concesin o registro.
ARTCULO 46. DEMOLICIN DE OBRA. Consiste en la destruccin a costa del infractor
de una obra bajo parmetros tcnicos establecidos por la autoridad competente en los
casos a que hubiere lugar. La sancin de demolicin de obra implica que el infractor deber

realizarla directamente y en caso contrario, ser efectuada por la autoridad ambiental,

quien repetir contra el infractor por los gastos en que incurra mediante proceso ejecutivo.
ARTCULO 47. DECOMISO DEFINITIVO DE PRODUCTOS, ELEMENTOS, MEDIOS O
IMPLEMENTOS UTILIZADOS PARA COMETER LA INFRACCIN. Consiste en la
aprehensin material y definitiva de los productos, elementos, medios e implementos
utilizados para infringir las normas ambientales.
Una vez decretado el decomiso definitivo, la autoridad ambiental podr disponer de los
bienes para el uso de la entidad o entregarlos a entidades pblicas para facilitar el
cumplimiento de sus funciones, a travs de Convenios Interinstitucionales que permitan
verificar la utilizacin correcta.
ARTCULO 48. RESTITUCIN DE ESPECMENES DE ESPECIES SILVESTRES. Consiste
en la aprehensin material y el cobro del costo de todo el proceso necesario para la
adecuada restitucin de los individuos, especmenes y/o muestras de especies silvestres o
productos del medio ambiente que pertenecen al Estado que se hayan aprovechado,
movilizado, transformado y/o comercializado sin la autorizacin ambiental respectiva o
con violacin de las disposiciones ambientales que regulan la materia.
PARGRAFO. Los costos en que se incurra con ocasin de la restitucin de especies
silvestres y su manejo posterior, sern a cargo del infractor y harn parte de la restitucin
cuando ella sea impuesta como sancin del proceso. En todos los casos en que se haga
efectiva la medida especial de restitucin, las autoridades ambientales competentes
debern imponer las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar.
ARTCULO 49. TRABAJO COMUNITARIO EN MATERIA AMBIENTAL. Con el objeto de
incidir en el inters del infractor por la preservacin del medio ambiente, los recursos
naturales y el paisaje, la autoridad ambiental podr imponer la sancin de trabajo
comunitario en materias ambientales a travs de su vinculacin temporal en alguno de los
programas, proyectos y/o actividades que la autoridad ambiental tenga en curso
directamente o en convenio con otras autoridades. Esta medida solo podr reemplazar las
multas solo cuando los recursos econmicos del infractor lo requieran, pero podr ser una
medida complementaria en todos los casos.
PARGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentar las actividades y procedimientos que
conlleva la sancin de trabajo comunitario en materia ambiental y la medida preventiva de
asistencia a cursos obligatorios de educacin ambiental como parte de la amonestacin.
2.

Decisin

Primero.- Por los cargos analizados en esta sentencia, declarar EXEQUIBLES las
expresiones son de ejecucin inmediata y surten efectos inmediatos, contra ellas no
procede recurso alguno y se aplicarn sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar,
contenidas en el artculo 32 de la Ley 1333 de 2009.

Segundo.- Por los cargos analizados en esta sentencia, declarar EXEQUIBLE la expresin
de acuerdo con la gravedad de la infraccin, contenida en los artculos 36 y 40 de la Ley
1333 de 2009.
Tercero.- Por los cargos analizados en esta sentencia, declarar EXEQUIBLES las
expresiones Decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos
utilizados para cometer la infraccin; Aprehensin preventiva de especmenes,
productos y subproductos de fauna y flora silvestres; y Suspensin de obra o actividad
cuando pueda derivarse dao o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el
paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin
permiso, concesin, autorizacin o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los
trminos de los mismos, contenidas en el artculo 36 de la Ley 1333 de 2009.
Cuarto.- Por los cargos analizados en esta sentencia, declarar EXEQUIBLES los artculos
38, 39, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 de la Ley 1333 de 2009.
3.

Fundamentos de la decisin

La Corte precis que la inmediatez de las medidas preventivas establecidas en la Ley 1333
de 2009 corresponde a la naturaleza propia de la proteccin ambiental, toda vez que el
deterioro del ambiente debe ser neutralizado desde sus propios orgenes y sin retardar la
actuacin hasta el momento mismo en que los efectos negativos se produzcan. Dichas
acciones se dirigen a precaver riesgos o efectos no deseables, en situaciones dominadas por
la incertidumbre acerca del peligro que para las personas o el medio ambiente pueden
representar. Esa falta de certeza cientfica sobre el riesgo, se enfrenta por el derecho con la
aplicacin del principio de precaucin y el establecimiento de presunciones que le
permiten a la administracin actuar y decidir sin desconocer el debido proceso y aplicar
restricciones transitorias, pero que en todo caso, deben estar justificadas en valoraciones o
informes cientficos que advierten sobre el riesgo de posible degradacin al medio
ambiente.
Para la Corte, an cuando las repercusiones de esas medidas preventivas sean gravosas y
generen evidentes restricciones, no tienen el alcance de una sancin que se imponga al
infractor. Slo una aproximacin literal y aislada a las respectivas disposiciones de la Ley
1333 de 2009 que aluden al infractor o a la infraccin ambiental a propsito de las medidas
preventivas, podra dar lugar a pensar que su imposicin debe estar precedida de la
demostracin de la infraccin y del establecimiento de la responsabilidad. Esta
interpretacin no es de recibo, pues de lo que se trata es de reaccionar ante un riesgo
fundado de afectacin del medio ambiente sobre el cual se haya alertado y en todo caso,
con medidas que son transitorias (art. 32) y que pueden ser levantadas de oficio o a
peticin de parte (art. 35) cuando se compruebe que han desaparecido las causas que les
dieron origen. Contrario a lo que sostiene el actor, no es la gravedad de la intervencin
administrativa o de sus consecuencias lo que define la ndole preventiva o el carcter
sancionatorio reconocido a determinada medida, sino la finalidad perseguida que en el
primer caso, es responder eficazmente al riesgo grave y en el segundo, consiste en
reaccionar ante la infraccin ambiental comprobada. De igual modo, la ndole preventiva
de las medidas supone justamente, que las autoridades ambientales acten de manera
inmediata frente a ciertos hechos o conductas que afecten o pongan en riesgo o peligro el
medio ambiente o la salud humana, dando as cumplimiento a los deberes constitucionales
de proteger la diversidad e integridad de las riquezas naturales de la Nacin y garantizar el

derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, mediante la prevencin y

control del deterioro ambiental.
En relacin con la improcedencia de recurso contra las medidas preventivas establecida en
el artculo 32 de la Ley 1333 de 2009, la Corte consider que esta previsin cabe dentro
del margen de configuracin del legislador y resulta razonable y proporcionada a la
finalidad que se persigue con tales medidas. Adems, ha de tenerse en cuenta que la
Constitucin no impone el principio de doble instancia para todas las decisiones de las
autoridades y que en el caso concreto, puede ser controvertida ante la jurisdiccin
contencioso administrativa. Tampoco, hay lugar a una vulneracin de la prohibicin del
non bis in dem, por la circunstancia que el artculo 32 seale que tales medidas se
aplicaran sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar, ya que las medidas
preventivas no se equiparan a sanciones, habida cuenta que se adoptan ante el riesgo o
peligro de dao grave y la sancin ya corresponde a la consecuencia jurdica de la violacin
o dao comprobado. No es inexorable que la aplicacin de una medida preventiva
conduzca siempre a la imposicin de una sancin, ni sta depende necesariamente de
aquella. An en la hiptesis de que se aplique una y otra, no cabe afirmar que se hayan
aplicado dos sanciones, sino que ha habido dos clases de consecuencias, cada una de las
cuales obedece a la configuracin de un supuesto propio y distinto.
En este orden, las expresiones normativas acusadas del artculo 32 de la Ley 1333 de 2009
resultan ajustadas a la Constitucin, por cuanto no desconocen el debido proceso y en
particular, el derecho de defensa, como tampoco los principios de doble instancia y non bis
in dem, consagrados en el artculo 29 superior.
De otra parte, la gravedad de la infraccin como criterio para aplicar una medida
preventiva o una sancin por infraccin ambiental, segn lo dispuesto en los artculos 36 y
40 de la Ley 1333 de 2009, no resulta violatoria del principio de proporcionalidad en la
aplicacin de cada una de ellas frente al libre desarrollo de la personalidad, el cual se
reconoce por el artculo 16 de la Constitucin, pero con las limitaciones impuestas por los
dems y por el orden jurdico, lo cual, de entrada, no excluye al medio ambiente o a su
proteccin, como eventual causa de limitacin. A juicio de la Corte, a la luz de la
Constitucin no es posible predicar que en todas las ocasiones la libertad negativa
prevalece o se impone sobre el medio ambiente y a tal grado que ante las exigencias de la
libertad el medio ambiente siempre tenga que ceder. Por el contrario, como ya lo ha
sealado esta Corporacin (Sentencia C-293/02) una discusin jurdica en materia
ambiental sobre cuales derechos prevalecen, la resuelve la propia Constitucin, al
reconocer la prevalencia del inters general (art. 1 C.P.), al limitar varios derechos en
funcin de la proteccin debida al medio ambiente, los recursos naturales o la ecologa, al
asignarle al Estado funciones de prevencin y control del deterioro ambiental y al radicar
en cabeza de los particulares el deber de proteger los recursos culturales y naturales del
pas y velar por la conservacin de un ambiente sano, conforme lo establece el artculo 958 de la Carta Poltica.
En todo caso, las consecuencias gravosas y restrictivas de las medidas preventivas que en la
prctica conducen a la suspensin del rgimen jurdico aplicable en condiciones normales,
hacen indispensable que la valoracin fundada que antecede a su adopcin se le agreguen
algunos lmites que en trminos generales, al menos procuren dotar a la medida adoptada
de dimensiones adecuadas que eviten la exageracin, el desbordamiento o la arbitrariedad.
Tales lmites consisten en la transitoriedad de la medida (art. 32) y el principio de
proporcionalidad, cuya aplicacin no puede ser ajena a la clase y al nivel de riesgo

advertido, como quiera que las medidas deben responder a cada tipo de riesgo, pues como
lo ha sealado la doctrina, debe existir una razonable proporcin entre la magnitud e
inminencia del riesgo que se advierte y la intensidad de las medidas que se adoptan.
Ahora bien, el balance entre el derecho al medio ambiente y el derecho general de libertad
no puede ser resuelto de modo general y de conformidad con una regla que establezca en
abstracto la primaca inexorable del derecho al libre desarrollo de la personalidad y de la
libertad general que en l se funda, sino que el desplazamiento de un principio por otro
slo se puede producir y apreciar en una situacin concreta. De igual manera, el principio
de proporcionalidad tambin es aplicable cuando se trata de la imposicin de sanciones
ambientales, para los supuestos ms graves y lesivos del medio ambiente o de reiteraciones
en el incumplimiento de la normativa protectora, que impliquen una grave amenaza para
el inters pblico ambiental.
Por ltimo, el demandante estima que los principios del derecho penal se aplican al
derecho administrativo sancionador, de donde surge que las sanciones deben ser taxativas,
inequvocamente definidas y, por lo tanto, ajenas a una previsin genrica que el Estado
pueda utilizar frente a cualquier tipo de infraccin. Al respecto, la Corte record que no en
todos los casos es viable exigir un rigor tan estricto, pues ya ni siquiera en el mbito mismo
del derecho penal los principios que otrora se pretendan absolutos tienen ese carcter y si
bien son aplicables al derecho administrativo sancionador, lo son con matices derivados de
las caractersticas propias de ste. Tratndose del medio ambiente, se pone de relieve su
singularidad que proviene de la ingente cantidad de relaciones y objetos merecedores de
proteccin e igualmente del carcter variable de las situaciones particularmente expuestas
a los cambios tecnolgicos que suelen introducir ms riesgos o cambiar velozmente
situaciones ya definidas al amparo de criterios superados, lo que hace casi imposible para
el legislador prever todas y cada una de las conductas a travs de las cuales las personas
naturales o jurdicas pueden violar las normas ambientales. De esta forma, aunque
igualmente rijan los principios de legalidad y tipicidad, no es dable asimilar el radio de
accin de estos en el campo penal y en el campo administrativo, porque la aplicacin
irrestricta de stos puede desconocer la finalidad misma de la infraccin administrativa
(Sentencia C-564/00). En este sentido, las normas sancionatorias ambientales establecen
lo que se conoce como tipificacin indirecta, que presupone la existencia de un precepto
que establece un mandato, una prohibicin y otro que establece que el incumplimiento de
stas ser objeto de sancin. Por consiguiente, la infraccin la constituye el
incumplimiento de las normas contenidas en una reglamentacin especfica. As lo
establece el artculo 5 de la Ley 1333 de 2009, al definir como infraccin ambiental la
comisin de un dao al medio ambiente que rena las caractersticas all mencionadas y
que tambin lo es toda accin u omisin que constituye violacin de las normas
contenidas en el Cdigo de Recurso Naturales Renovables, en la Ley 99 de 1993, en la Ley
165 de 1994 y en las dems disposiciones ambientales vigentes. Por lo expuesto, los cargos
formulados contra las expresiones impugnadas del artculo 36 y del texto de los artculos
38 y 39, as como los artculos 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49 de la Ley 1333 de 2009, no
estaban llamados a prosperar y en consecuencia, las citadas normas fueron declaradas
exequibles, frente a los mismos.
4.

Salvamento de voto parcial

El magistrado MAURICIO GONZLEZ CUERVO salv el voto en relacin con la

declaracin de exequibilidad de la expresin acusada del artculo 32 de la Ley 1333 de
2009, que establece la improcedencia de recursos contra las medidas preventivas. En su
concepto la posibilidad de interponer recursos administrativos para controvertir el acto

mediante el cual se impone la medida preventiva garantizara el derecho de defensa del

afectado y los restantes derechos que pudieran verse comprometidos, a la vez que le
permitira a la administracin examinar su decisin frente a las reclamaciones planteadas.
Resulta desproporcionado que la incertidumbre inherente a los eventuales daos
ambientales slo le permita a la administracin adoptar una decisin sin permitirle al
destinatario de la misma reaccionar y aportar elementos de juicio sobre una situacin que
suele tener consecuencias gravosas y restrictivas. A su juicio, la misma incertidumbre
sobre el riesgo de dao ambiental justificara que los recursos administrativos, procedieran
en el efecto devolutivo.