25 aos de planificacin estratgica de ciudades

Jos Miguel FERNNDEZ GELL

RESUMEN: Desde que en 1981 se elabor el primer Plan Estratgico en la ciudad de San Francisco, Estados
Unidos, han transcurrido veinticinco aos a lo largo de los cuales la planificacin estratgica de ciudades ha
crecido y madurado como un instrumento ms al servicio de los gobiernos locales y de la ciudadana en
general. Los avatares que ha experimentado este proceso de planificacin durante el ltimo cuarto de siglo han
sido muy variados, reflejando en ocasiones una aceptacin entusiasta y en otras una crtica acerada.
Independientemente del tipo de reaccin que suscite, la planificacin estratgica de ciudades sigue mostrando
vitalidad y, por lo tanto, vigencia ante algunas de las carencias e ineficacias que muestran la planificacin y
gestin urbanas contemporneas. En suma, este proceso ha pasado a engrosar el acervo urbanstico global y se
configura como un eficaz nexo de unin entre la planificacin econmica, social y espacial.
DESCRIPTORES: Planificacin estratgica. Planificacin urbana. Planificacin metropolitana. Planificacin
territorial.

1. RAZN Y OPORTUNIDAD DE LA PLANIFICACIN ESTRATGICA

La rpida difusin de la planificacin estratgica de ciudades durante los aos 80 y 90 del
siglo pasado no fue fruto de la casualidad o de una moda pasajera entre los planificadores y
polticos, sino ms bien respondi a la satisfaccin de una serie de necesidades emergentes en las
comunidades urbanas. Por un lado, el establecimiento de un nuevo orden econmico de naturaleza
globalizadora haba desmontado las barreras comerciales y estaba dejando expuestas a muchas
ciudades y territorios a una fiera competencia internacional.
Por otro lado, la planificacin urbana tradicional estaba atravesando una profunda crisis, que
reflejaba claramente sus limitaciones para afrontar los nuevos retos y para satisfacer unas crecientes
demandas sociales dirigidas a mejorar la agilidad, participacin y transparencia de los procesos de
planificacin. Finalmente, los agentes locales demandaban un proceso de planificacin que integrara
las visiones econmica, social y espacial de la ciudad con el fin de superar la fragmentacin y
descoordinacin que provocaban los planes sectoriales tradicionales. En otras palabras, el contexto
socioeconmico y poltico-administrativo de las ciudades estaba maduro para aceptar nuevos
enfoques que renovaran los instrumentos urbansticos tradicionales y reforzaran los procesos de
planificacin. Bajo estas condiciones generales, durante los aos ochenta se estim oportuno
trasladar un conjunto de conceptos, mtodos y herramientas de la planificacin estratgica
empresarial al mbito de las ciudades.
Esta traslacin conceptual e instrumental no constituy un proceso fcil y automtico. Por un
lado, haba diferencias importantes en los procesos operativos y de toma de decisiones entre el
sector privado y los organismos pblicos en el mbito urbano, que en ocasiones dificultaban y en
otras impedan la adaptacin de estos instrumentos. Por otro lado, en las Administraciones Locales
exista un elevado nivel de desconocimiento sobre qu era y para qu serva la planificacin
estratgica, lo cual, en ciertos contextos, conduca a situaciones de pleno rechazo sin haber realizado
un esfuerzo previo de reflexin. Por todo ello, hubo que buscar formas sencillas y didcticas para
transmitir la aplicabilidad de este nuevo concepto.
Una aproximacin un tanto simplista, pero bastante efectiva, de explicar la traslacin de los
conceptos y las herramientas de la planificacin estratgica empresarial al mbito urbano estableca
un paralelismo entre el sistema empresa y el sistema ciudad. De esta forma, se presentaba la ciudad
como una entidad que tena propietarios (ciudadanos, empresas, e instituciones); que contaba con
una alta direccin (la Corporacin Municipal); que suministraba productos, prestaba servicios y
facilitaba puestos de trabajo; que tena clientes a los que satisfaca sus demandas (ciudadanos,
empresarios, inversores y visitantes); y que mantena relaciones de competencia con otras ciudades.
A pesar de su excesiva simplicidad y discutible focalizacin en los aspectos econmicos, este
esquema ayudaba a entender la posible utilidad de la planificacin estratgica de ciudades. A partir
de unos inicios un tanto desorientados y dominados por los smiles empresariales, la planificacin
estratgica de ciudades fue ganando en consistencia e identidad propia, lo que le permiti fijar con
claridad sus fines, alcance y contenidos.
Gracias a la experiencia acumulada, hoy en da podemos definir este proceso en los trminos
siguientes (FERNNDEZ GELL, 2006): La planificacin estratgica de ciudades es un proceso
1

sistemtico, creativo y participativo que sienta las bases de una actuacin integrada a largo plazo,
que define el modelo futuro de desarrollo, que formula estrategias y cursos de accin para alcanzar
dicho modelo, que establece un sistema continuo de toma de decisiones y que involucra a los
agentes locales a lo largo de todo el proceso.

La planificacin estratgica de ciudades emplea una metodologa de tipo secuencial, en la

cual se producen numerosos bucles para revisar y retroalimentar las conclusiones y estrategias que se
van obteniendo a lo largo del proceso. El enfoque metodolgico habitualmente utilizado en la
prctica profesional (ver FIG. 1) no debera contemplarse como algo dogmtico y monoltico; por el
contrario, este proceso debe adaptarse con absoluta flexibilidad a las condiciones y necesidades
locales as como a la disponibilidad de informacin.

Finalmente, conviene resaltar que un Plan Estratgico descansa en un esfuerzo continuo de

gestin, coordinacin, participacin y comunicacin sin el cual el proceso de movilizacin social no
tendr lugar. La planificacin estratgica presenta una serie de rasgos caractersticos que la
diferencian claramente respecto a los procesos tradicionales de planificacin espacial.
En la FIG. 2 se plantean estos rasgos segn las cuatro etapas bsicas de todo proceso
planificador: conceptualizacin, anlisis, proposicin e implantacin. De forma resumida, podemos
decir que un Plan Estratgico presta ms atencin al proceso que al producto, persigue la integracin
de las visiones sectoriales, fomenta la coordinacin interadministrativa y la cooperacin pblicoprivada, enfatiza la prospectiva, realiza propuestas indicativas sin poder vinculante, est muy
orientado a la accin y promueve la participacin de los agentes locales desde el primer momento del
proceso. A pesar de las diferencias entre los planes tradicionales y los estratgicos, no debe buscarse
un enfrentamiento entre ambos procesos.
La planificacin estratgica debe contemplarse tan slo como un punto de partida que
articula y orienta los procesos de planificacin econmica, social y fsica espacial, que a su vez
desembocan en una serie de proyectos sectoriales u horizontales. Consecuentemente, un Plan
Estratgico no debe entenderse como un sustituto del planeamiento urbano tradicional, sino ms
bien como un complemento que lo refuerza y lo dota de mayor legitimidad. La utilizacin conjunta de
ambos tipos de planificacin ayuda a integrar actividades, asegurando que les gua un propsito y
una direccin comn. A lo largo de su cuarto de siglo de existencia, la andadura de la planificacin
estratgica de ciudades no ha estado exenta de vicisitudes, en algunos casos propios del ciclo vital
de un nuevo proceso y en otros casos desarrollos parejos al del planeamiento urbano tradicional. En
2

este artculo se efecta un recorrido histrico, alumbrando aquellos hechos ms significativos de este
peculiar proceso de planificacin (ver FIG. 3).

2. LA EXPERIENCIA NORTEAMERICANA DE LOS AOS 80

A principios de los aos 80 surgi en Estados Unidos la primera generacin de planes
estratgicos, propiciados por un especial contexto poltico y socioeconmico (KEMP, 1992). La fuerte
recesin de los aos 70 haba afectado seriamente a la base econmica de muchas ciudades
norteamericanas, creando importantes problemas de desempleo y agravando las situaciones de
3

exclusin social. Esta recesin coincidi con la reduccin de los programas de ayudas federales y
estatales (grants), y con la primaca de las polticas de autosuficiencia fiscal, que perseguan el
incremento de los ingresos municipales sin subir los impuestos. Este escenario desfavorable desat
una fuerte competencia entre los gobiernos locales para captar las limitadas fuentes de ingresos que
pudieran nutrir las exhaustas arcas municipales. Enfrentadas a tomar decisiones muy comprometidas
para salir de una crisis de difcil resolucin, muchas ciudades optaron por abordar un proceso de
planificacin integral, que fuera ejecutivo, que tuviera carcter de continuidad en el tiempo
independientemente de la coyuntura poltica, que facilitara la involucracin de los ciudadanos y los
agentes locales, y que legitimara socialmente la formulacin de polticas. Esta postura de rebelda
ante el sino adverso es caracterstica de la Sociedad Civil norteamericana. Ante la crisis de una
comunidad son los individuos los que tienen que reaccionar y luchar sin esperar mucha ayuda por
parte del Gobierno.
La ciudad pionera en aplicar la planificacin estratgica fue San Francisco en 1981. Tras la
Segunda Guerra Mundial, la ciudad haba prosperado de forma continuada, proporcionando un alto
nivel de servicios y abundantes oportunidades de empleo a sus ciudadanos. Sin embargo, en la
dcada de los aos setenta el panorama cambi sustancialmente al experimentar problemas la
economa local y al crecer el dficit pblico, todo lo cual pona en serio peligro el mantenimiento de
unos servicios pblicos de alta calidad. As pues, sin sufrir las graves dificultades de otras ciudades
industriales del Medio Oeste, a principios de los aos ochenta San Francisco dudaba de su capacidad
para generar nuevas iniciativas empresariales que mantuvieran su proverbial prosperidad.
Bajo estas circunstancias, en la primavera de 1981 se reuni un grupo de empresarios
pertenecientes a la Cmara de Comercio para discutir el futuro de la ciudad como lugar para vivir y
trabajar. Para abordar con ciertas garantas de xito los serios retos a los que se enfrentaba la ciudad,
el grupo propuso el empleo de tcnicas de planificacin estratgica, suficientemente probadas en el
mbito empresarial. Sus esfuerzos dieron como resultado la puesta en marcha del primer Plan
Estratgico aplicado a una gran ciudad, fruto de una intensa cooperacin entre la comunidad
empresarial y las autoridades locales (ver FIG. 4).

El Plan de San Francisco se centr en cuatro temas crticos Vivienda, Transporte, Finanzas
Municipales, y Oportunidades Econmicas, los cuales fueron analizados por cuatro grupos de
trabajo compuestos por representantes empresariales, de la Administracin Local y de la comunidad.
El Plan se complet en diciembre de 1982, dando lugar a ms de 200 estrategias, de las cuales 19
fueron consideradas prioritarias para ser implantadas inmediatamente. En palabras de sus
responsables (MORTEN, 1985), una de las grandes virtudes de este Plan fue que fij prioridades y
moviliz los escasos recursos pblicos y privados en la direccin deseada. Sin ser la panacea absoluta
para los problemas de la ciudad, el Plan concienci a los dirigentes polticos y empresariales sobre la
necesidad de tomar acciones que ayudaran a revitalizar la ciudad. La semilla estaba plantada. Al Plan
Estratgico de San Francisco pronto le siguieron durante la dcada de los 80 otros muchos en
ciudades como Nueva York, Chicago, Detroit, Miami, Philadelphia, Memphis, Pasadena, San Antonio,
Dallas, Fort Worth, Cleveland y Oklahoma City. Entre estos cabe destacar los de Chicago, Detroit y
Cleveland, los cuales, aparte de compartir profundos problemas industriales y de ndole social,
tuvieron como punto comn el ser iniciados por asociaciones y fundaciones privadas sin nimo de
lucro. Concretamente en Chicago, la misma organizacin que encarg a Daniel H. Burnham el plan de
la ciudad en 1909 The Commercial Club of Chicago tom la iniciativa de realizar el plan estratgico
en 1984, manteniendo as su claro compromiso con el futuro de la ciudad (REAMS, 1985)
Esta primera generacin de planes estratgicos elaborados en Estados Unidos se caracteriz
por la fuerte involucracin de la iniciativa privada en los esfuerzos de recuperacin econmica a nivel
local, por el establecimiento de un enfoque abajo-arriba de planificacin, por focalizar los esfuerzos
institucionales y privados en la lnea estratgica marcada para el desarrollo de la ciudad, por la
organizacin de una eficaz operativa de trabajo y por la bsqueda de complementariedad entre
planeamiento urbano tradicional y planificacin estratgica.
En suma, el enfoque de planificacin estratgica se adaptaba con facilidad al modelo
norteamericano de gestin de los asuntos pblicos, segn el cual pueden resolverse grandes
problemas mediante pasos pequeos, si se implica a un conjunto lo suficientemente grande y diverso
de agentes locales. A finales de los aos 80, disminuy el inters pblico hacia este tipo de procesos
debido a la mejora que experimentaron las urbes norteamericanas. Lejos de desaparecer, estos
planes pasaron a formar parte del acervo cultural urbanstico del pas, siendo hoy en da prctica
habitual en muchas ciudades.
3. PRIMERA GENERACIN DE PLANES ESPAOLES Y EUROPEOS (1987-1992)
A finales de los aos ochenta este nuevo enfoque de planificacin lleg a Europa,
implantndose con particular intensidad en Espaa. Aunque las experiencias norteamericanas se
haban conocido a travs de publicaciones especializadas (JOURNAL OF THE AMERICAN PLANNING
ASSOCIATION, 1987), fueron las grandes consultoras multinacionales (ARTHUR ANDERSEN, 1984) las
que difundieron extensamente este concepto con fines comerciales. La primera ciudad europea en
recoger el testigo fue Barcelona.
El contexto europeo de finales de los ochenta estaba marcado por diversos rasgos y
acontecimientos. Las ciudades europeas estaban saliendo de la intensa crisis de los aos 70 con
profundas cicatrices: disminucin de la poblacin, desindustrializacin, reorganizacin espacial de los
procesos productivos manufactureros y transformacin del hbitat. La internacionalizacin de la vida
poltica y econmica as como la aceleracin de los procesos de integracin europea estimulaban a
regiones y ciudades a jugar sus bazas en el exterior, libres de la tutela estatal. Se extenda la tesis de
que los acontecimientos locales estaban regidos y determinados principalmente por las estrategias
del capital global instrumentado por las empresas transnacionales, de una forma desconocida hasta
la fecha. El proceso de globalizacin converta a los grandes proyectos urbanos en posible piedra
angular de las decisiones internacionales. Se lean con avidez las obras de John Friedmann, David
Harvey, Saskia Sassen y Manuel Castells. Se configuraban amenazas polticas, imaginarias o reales,
sobre el futuro de la ciudad si no se emprenda una desenfrenada carrera de crecimiento urbano. Se
creaban las primeras redes de ciudades con el objetivo de promover acciones comunes, mantener
relaciones conjuntas con las instituciones europeas y facilitar la cooperacin multilateral entre ellas.
Dentro del continente europeo, Espaa fue el pas en donde ms fuertemente cal y se
desarroll la planificacin estratgica urbana y territorial. Este fenmeno puede explicarse debido a
5

que la entrada de Espaa en la Unin Europea en 1986 produjo una euforia econmica al mismo
tiempo que una seria concienciacin sobre los retos que deparaban a las economas locales y
regionales para alcanzar un posicionamiento competitivo en un sistema econmico abierto. Durante
estos aos, Espaa se convirti en un destino muy atractivo para la inversin extranjera y la
implantacin de empresas multinacionales debido a sus bajos costes laborales. Las nuevas
oportunidades econmicas junto con la celebracin de los Juegos Olmpicos y la Exposicin Universal
en 1992 precipitaron un gran volumen de inversiones en infraestructuras de transporte y
telecomunicaciones. Asimismo, durante estos aos las ciudades buscaron un nuevo rol dentro del
joven estado autonmico. Todo ello cre un caldo de cultivo propicio para la aceptacin y posterior
difusin de los principios de la planificacin estratgica.
Barcelona fue la primera ciudad espaola en aplicar de forma decidida la planificacin
estratgica. En 1986, Barcelona fue nominada como sede de los Juegos Olmpicos de 1992, momento
en el que atravesaba una fuerte crisis econmica de carcter estructural, careca de modernas
infraestructuras de transporte y telecomunicaciones, y presentaba un dbil posicionamiento en el
nuevo orden econmico europeo y global. As pues, la ciudad deba afrontar un complicado
compromiso internacional y al mismo tiempo deseaba aprovechar esa oportunidad para relanzar su
economa, superar muchos de sus dficit estructurales y reconvertirse en un atractivo foco europeo de
actividad empresarial y cultural.
Bajo el firme liderazgo del entonces Alcalde, Pascual Maragall, la capital catalana opt en
1987 por la planificacin estratgica como va para concertar y aunar esfuerzos pblicos y privados
para lograr los objetivos anteriormente citados. La responsabilidad de elaborar e impulsar el Plan se
deleg en la recin creada Associaci Pla Estratgic de Barcelona, que agrupaba a ms de 200
instituciones pblicas y privadas de la capital catalana (ver FIG. 5).

Tras dos aos de trabajos, en 1990 Barcelona present pblicamente su primer Plan
Estratgico, cuya visin persegua Consolidar Barcelona como una metrpolis europea
emprendedora que lidere su macrorregin (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1990). Este primer Plan
fue secundado por otros dos en 1994 y 1998 con el propsito de revisar la estrategia general de
acuerdo con los cambios experimentados por el entorno y la propia ciudad.
Tras varios aos de planificacin estratgica, podemos afirmar que Barcelona ha
experimentado una transformacin fsica muy positiva que combina tradicin y modernidad, sus
6

infraestructuras de transporte y telecomunicaciones han mejorado notablemente, la ciudad ha vivido

un relanzamiento cultural de gran proyeccin internacional y los barceloneses se sienten orgullosos
de su ciudad.
Ahora bien, no sera justo atribuirle al Plan Estratgico todas las mejoras experimentadas por
la ciudad ya que no es fcil evaluar su papel en dicha transformacin. No obstante, s parece claro
que una de las aportaciones ms valiosas del Plan ha sido facilitar el dilogo y el debate. El hecho de
que 200 instituciones ciudadanas analicen conjuntamente la compleja realidad urbana y se pongan
de acuerdo a la hora de priorizar actuaciones concretas ha supuesto una valiosa aportacin para la
ciudad. Al poco tiempo de iniciar Barcelona su Plan, arrancaron otros dos procesos emblemticos de
la planificacin estratgica espaola: Madrid y Bilbao.
El Plan de Madrid inici su andadura en 1988 y tras una interrupcin debida al cambio de
partido poltico en el gobierno municipal reanud su elaboracin en 1990, siendo completado en
1993. El Plan fue impulsado por el Ayuntamiento de Madrid, la Confederacin Empresarial
Independiente de Madrid (CEIM), la Cmara de Comercio e Industria de Madrid y la Fundacin
Amigos de Madrid, siendo los trabajos tcnicos realizados por la empresa pblica PROMADRID. A lo
largo de las cuatro fases del Plan, se movilizaron a ms de 300 representantes de Administraciones
Pblicas, Organizaciones No Gubernamentales y empresas madrileas.
A pesar de su buena factura tcnica e intenso proceso participativo, el Plan Estratgico de la
capital espaola no consigui involucrar efectivamente a las principales instituciones polticas,
empresariales y sociales de la ciudad. Las razones de este fracaso pueden encontrarse en la enorme
complejidad de la metrpoli que dificultaba la formulacin de una visin estratgica clara y potente
(ver FIG. 6), la aparente buena marcha de su economa que dilua los temas crticos y el
distanciamiento de las instituciones hacia este tipo de procesos. Todo ello desdibuj la proyeccin
externa del Plan y lo conden a un rpido ostracismo frente a la atencin estelar que concitaba la
revisin del Plan General de Ordenacin Urbana de la ciudad, iniciada a principios de los aos
noventa.

Por el contrario, el Plan del Bilbao Metropolitano siempre se ha valorado como una historia
de xito. A finales de los aos 80, la metrpoli bilbana se enfrentaba a un futuro amenazante. Haba
sufrido un fuerte impacto de la crisis econmica de los aos 70 debido a la concentracin industrial
7

en sectores maduros o en declive. Las riadas de 1983 haban causado serios destrozos en el casco
antiguo. El puerto haba perdido competitividad frente a Rotterdam y Hamburgo. La ciudad padeca
una deficiente accesibilidad externa por ferrocarril y transporte areo, una elevada contaminacin
atmosfrica y fluvial, y un fuerte deterioro del tejido urbano debido al abandono de antiguas
instalaciones industriales a lo largo de la Ra. Finalmente, la reciente instauracin del gobierno
autonmico haba agravado la proverbial descoordinacin entre las diversas Administraciones
Pblicas que actuaban en la metrpoli. En definitiva, estbamos ante una ciudad vieja que
deseaba transformarse y rejuvenecerse en los aspectos econmicos, fsicos y culturales.
Ante estas sombras perspectivas de futuro, en 1989 el Gobierno Vasco, la Diputacin
Provincial de Bizkaia y los municipios de la Ra decidieron elaborar el Plan Estratgico para la
Revitalizacin del Bilbao Metropolitano. Con tal fin se cre la Asociacin Bilbao Metrpoli 30,
compuesta por 130 agentes pblicos y privados, con el mandato de liderar los trabajos del Plan y
guiar su posterior ejecucin. En 1992 se complet el Plan Estratgico, el cual recoga propuestas
especficas y ampliamente consensuadas sobre ocho temas crticos para el futuro desarrollo de la
metrpoli (ver FIG. 7).

Al da de hoy, la efectividad del caso de Bilbao puede evaluarse en diferentes frentes. Se han
producido transformaciones fsicas muy importantes en la ciudad, como denotan los edificios
emblemticos del Museo Guggenheim y el Centro de Conferencias de Euskalduna. Se ha saneado la
Ra y se han recuperado sus mrgenes. Se han mejorado apreciablemente las infraestructuras de
transporte, como lo demuestran la nueva terminal del aeropuerto, la red de metro y el superpuerto.
Se ha logrado una gran proyeccin internacional de la ciudad, consolidndose como un reconocido
destino turstico en el segmento cultural-urbano. Se ha reforzado el dilogo entre los agentes locales
y se ha creado un estado de opinin acerca de los problemas de la ciudad, aumentndose as el
capital social. En suma, la posicin relativa de Bilbao en el concierto urbano europeo ha mejorado
visiblemente.
A finales de 1991, otras ciudades espaolas como Cdiz, Jerez, Sevilla y Vigo se haban
unido al selecto club de planificadores estratgicos. En el resto de los pases europeos las
experiencias de planificacin estratgica aplicadas a ciudades fueron escasas y estuvieron
circunscritas prcticamente a Portugal, Francia, Italia y Holanda, destacando en estos pases los
procesos de Rotterdam, Lille, Lyon y Lisboa.
Frente a los planes norteamericanos, los primeros planes espaoles presentaban
caractersticas diferenciadas. El liderazgo de los planes era ejercido por la Administracin Local con el
fin de movilizar posteriormente al mayor nmero de agentes locales, constituyndose en ocasiones
asociaciones sin nimo de lucro para fomentar su involucracin. Los primeros planes tenan un
carcter marcadamente desarrollista, enfatizaban la competitividad econmica y mostraban una clara
8

obsesin por satisfacer los requisitos que planteaban las empresas multinacionales para asentarse en
un territorio. En otras palabras, estos planes transmitan una clara preocupacin por el nuevo rol
econmico y social de las ciudades espaolas tras la integracin en la Unin Europea.
Se pusieron de moda los estudios sobre el sistema urbano europeo y los rankings de
ciudades (BRUNET, 1989). En esta etapa, los temas crticos ms recurrentes fueron la formacin y
capacitacin de los recursos humanos, la construccin de infraestructuras productivas as como la
mejora de los sistemas de transporte y telecomunicaciones. De los propios planes emanaba la
necesidad de acometer el marketing urbano. Se perciba una creciente sensibilidad hacia los derechos
de los ciudadanos frente a la administracin municipal.
Estos primeros procesos despertaron un cierto recelo entre los urbanistas, lo cual se tradujo
en una dbil conexin entre los planes de ordenacin urbana y los planes estratgicos. Tras la
excitacin inicial, algunos planes perdieron credibilidad y se estancaron ante la falta de inters de los
polticos o bien ante el exceso de marketing poltico. Llegados a este punto, algunos pensaron que la
planificacin estratgica haba alcanzado su techo al tratarse de una moda pasajera; mientras que
otros lo contemplaban como un proceso que aportaba valor, pero que requera profundos ajustes
para entrar en sintona con el fenmeno urbano.
4. LA EXPORTACIN DEL CONCEPTO A AMRICA LATINA EN LOS AOS 90
La experiencia acumulada en Espaa en materia de planificacin estratgica de ciudades
estimul la exportacin del concepto a los pases ms afines desde el punto de vista cultural,
concretamente a Amrica Latina. Con el fin de articular la colaboracin tcnica y la transferencia de
conocimiento hacia estos pases se constituy en diciembre de 1993 el Centro Iberoamericano de
Desarrollo Estratgico Urbano (CIDEU), en el que participaron tanto organismos locales espaoles
como iberoamericanos.
El contexto de Amrica Latina en los aos 90 result particularmente receptivo a la
planificacin estratgica por diversas razones. En primer lugar, se produjo la abolicin de los
regmenes militares y la instauracin de sistemas democrticos. Al mismo tiempo, se iniciaron
incipientes procesos de integracin regional (MERCOSUR, ALCA y Pacto Andino). Desde organismos
multilaterales, como el Banco Interamericano de Desarrollo, se impulsaron los procesos de
fortalecimiento institucional y de descentralizacin administrativa a nivel regional y local. El
predominio de la doctrina neoliberal provoc intensos procesos de privatizacin y desregulacin de
las economas nacionales, que a su vez estimularon la atraccin de inversiones extranjeras en los
sectores manufactureros. Se produjo el hundimiento de sectores productivos tradicionales por la
competencia exterior, por la commoditizacin de muchas materias primas y por el blindaje de los
mercados avanzados hacia los productos agrcolas.
El plan pionero en Amrica Latina fue el de Ro de Janeiro, elaborado con el fin de afrontar
los serios problemas econmicos y de exclusin social que experimentaba la ciudad y al mismo
tiempo aprovechar las oportunidades que ofreca la creciente internacionalizacin de la economa
brasilea. El Plan se puso en marcha gracias a un acuerdo firmado en noviembre de 1993 entre el
Ayuntamiento de Ro, la Asociacin Comercial de Ro y la Federacin de Industrias del Estado de Ro
de Janeiro. La decisin de acometer un proceso de planificacin innovador, fundamentado en una
intensa participacin institucional y comunitaria, no tena antecedentes en la sociedad brasilea (ver
FIG. 8).
En la elaboracin del Plan intervinieron 760 personas pertenecientes a diversas
organizaciones pblicas y privadas, las cuales formularon 159 proyectos. El proceso concluy en
septiembre de 1995 con su aprobacin por parte del Consistorio Municipal.
La innovadora experiencia carioca propici que otras ciudades brasileas y de la regin
iniciaran procesos de planificacin estratgica durante la segunda mitad de los aos noventa. As, al
Plan de Ro de Janeiro le siguieron otras grandes metrpolis como Santiago de Chile, Cartagena de
Indias, Montevideo, La Habana y Bogot. Tambin, algunas ciudades de rango intermedio abordaron
planes estratgicos, como fue el caso de Londrina, Fortaleza y Juiz de Fora en Brasil; Rosario,
Crdoba y Rafaela en Argentina; Tijuana y Mrida en Mxico; Medelln y Bucaramanga en Colombia;
San Pedro Sula en Honduras; y Santiago de los Caballeros en Repblica Dominicana (SNCHEZ,
2003).
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La planificacin estratgica latinoamericana durante los aos 90 estuvo muy influenciada por
la experiencia espaola y, en particular, por el caso de Barcelona, que fue hbilmente vendido por su
Alcalde Pascual Maragall. Se trataba de ciudades con modelos espaciales muy diferentes al europeo,
que abordaron los planes bajo el liderazgo municipal y con el apoyo de asociaciones empresariales.
Las grandes ciudades latinoamericanas emplearon la planificacin estratgica con el nimo de
reforzar su posicin en la red de ciudades globales, aunque su capacidad productiva y de innovacin
no estaba a la altura de las verdaderas metrpolis globales. Los planes estratgicos tambin
reflejaron la intensa preocupacin de estas ciudades por los temas sociales y las infraestructuras
bsicas, as como por la oportunidad de crear capital social. En general, se observ una falta de
continuidad de los planes debido a la debilidad del tejido social y a las carencias en materia de
gobernabilidad que dificultaron su implantacin. Tampoco faltaron voces crticas que pusieron en
duda la validez de estos procesos debido a un cierto oportunismo poltico en su realizacin y a que
contemplaban a la ciudad como un mero instrumento del proceso de globalizacin.
5. LA SEGUNDA GENERACIN DE PLANES ESPAOLES (1993-2000)
La dcada de los aos 90 puso en marcha cambios significativos en las ciudades espaolas
debido a la globalizacin de la economa, pero tambin a causa de la revolucin tecnolgica, la
transicin demogrfica y los nuevos estilos de vida que incidieron en el uso del tiempo y del espacio
as como en los hbitos de consumo. Todo ello produjo cambios en la movilidad de las personas, los
bienes y la informacin con intensa trascendencia en los patrones de consumo de suelo y utilizacin
del territorio.
Concretamente, para Espaa, el ao 1992 supuso la celebracin de la EXPO de Sevilla y de
los Juegos Olmpicos de Barcelona as como el comienzo de una profunda recesin econmica. Este
cambio en el escenario econmico hizo que los dirigentes municipales y regionales pasaran a
concentrarse en los efectos derivados de la crisis, plantendose una reflexin estratgica ms
focalizada en los problemas internos de sus urbes y territorios, en las condiciones de competitividad
de las economas locales y en las oportunidades de desarrollo que ofrecan los recursos endgenos
de sus territorios. Bajo estas premisas, se elabor una segunda generacin de planes estratgicos
entre los que sobresalieron los de Alicante-Elche- Santa Pola, Murcia, Crdoba, Valencia, Mlaga,
Cuenca, Melilla, Tarragona, Zaragoza y las dos revisiones del Plan de Barcelona.
Esta segunda generacin de planes presentaba diferencias apreciables respecto a los
anteriores: mayor madurez metodolgica y mayor sofisticacin de los instrumentos de anlisis; mejor
coordinacin entre las Administraciones Pblicas; preferencia por los modelos de desarrollo
10

endgeno frente a la atraccin de inversiones exteriores; mayor atencin hacia la innovacin

tecnolgica y las nuevas tecnologas como motores de desarrollo; nfasis en los grandes
equipamientos logsticos; inclusin de los conceptos de sostenibilidad y de identidad local;
proliferacin de los anlisis cluster segn los dictados del profesor norteamericano PORTER (1990);
y preocupacin por la efectividad del proceso de implantacin de Planes.
Cabe destacar que los planes de este perodo enfocaron el tema del desarrollo econmico
desde una ptica ms localista sin perder de vista los fenmenos globales y prestando una mayor
atencin a los fenmenos sociales y medioambientales. De forma decidida, se plante el desarrollo
econmico ms en trminos de aprovechamiento y puesta en valor de los recursos endgenos que en
la atraccin masiva de inversiones exteriores. En otras palabras, se empezaron a buscar mtodos y
caminos que permitieran sostener de forma progresiva el crecimiento econmico, posibilitando al
mismo tiempo la integracin de los trabajadores y profesionales en el nuevo orden econmico.
Durante estos aos arreciaron las crticas contra la globalizacin, dando lugar a foros alternativos
como el de Porto Alegre.
Asimismo, hay que referir la obsesin reinante sobre el impacto de las tecnologas de
informacin y comunicacin e Internet en los sistemas urbanos. Hubo una cierta mitificacin de los
posibles efectos del teletrabajo y la telecompra en la reconfiguracin de los comportamientos de los
residentes urbanos, que no lleg a materializarse en el contexto espaol. Evidentemente, esta visin
se volatiliz con el estallido de la burbuja tecnolgica en marzo del ao 2000 y el subsiguiente
crash burstil.
Finalmente, aument la preocupacin hacia el proceso de implantacin de los Planes
Estratgicos y la eleccin de herramientas que facilitaran su ejecucin. Se perciba que se haba
avanzado poco en esta materia, por lo cual se suscitaban ciertas cuestiones. Cmo mantener vivos
los Planes y conseguir que se obtengan resultados visibles a corto-medio plazo? Cmo superar la
fragmentacin sectorial en la toma de decisiones? Cmo desarrollar un proceso participativo eficaz
durante la fase de implantacin?
6. LA LTIMA GENERACIN DE PLANES EUROPEOS
En los ltimos aos se ha observado un renacimiento de la planificacin estratgica entre las
ciudades europeas, marcado por dos hechos significativos: su reconocimiento explcito e implcito en
numerosos documentos de la Comisin Europea y su aplicacin al mbito metropolitano y de las
regiones urbanas.

a) Reconocimiento por la Comisin Europea. El mximo rgano ejecutivo de la Unin Europea ha ido

incorporando progresivamente en sus programas el lenguaje ortodoxo de la planificacin estratgica

al hablar de estrategias, agentes, concertacin, visin integral, temas crticos, amenazas y
oportunidades. Concretamente, la Estrategia Territorial Europea (ETE), publicada en 1999, supone un
intento de ordenacin territorial que trasciende las fronteras nacionales al plantear una serie de
opciones estratgicas que guen la formulacin de polticas territoriales y espaciales en todos los
territorios de la Unin Europea. La ETE identifica cmo se estn produciendo cambios muy
importantes en el territorio europeo, en las estructuras urbanas, en la relacin entre lo urbano y lo
rural, en el transporte, en las comunicaciones y en el conocimiento. Para hacer frente a los cambios
del entorno, la ETE plantea una visin integrada del territorio que descansa en tres pilares cohesin
econmica y social, desarrollo sostenible y competitividad equilibrada en el territorio y a partir de
ah propone una serie de opciones estratgicas para guiar la formulacin de polticas territoriales (ver
FIG. 9). Aunque la ETE no puede considerarse como un plan estratgico tradicional, si incorpora
conceptos y enfoques propios de la planificacin estratgica, destacando su preocupacin por ofrecer
un enfoque integral de la ordenacin territorial. En suma, podemos afirmar que el enfoque
estratgico va calando progresivamente en los departamentos tcnicos de la Comisin Europea y
comienza a perfilarse como un posible requisito para la concesin de ciertas ayudas a ciudades y
territorios.

b) Aplicacin en el mbito metropolitano. A partir de la segunda mitad de los aos noventa, la

planificacin estratgica comienza a aplicarse a mbitos altamente complejos y dinmicos como son
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las reas metropolitanas y las regiones urbanas. En estos mbitos, se experimenta con la
planificacin estratgica como una posible salida a las situaciones de estancamiento que sufren los
procesos tradicionales de planeamiento ante la resistencia de los agentes locales a ver recortadas sus
competencias urbansticas por rganos superiores. En otras palabras, la planificacin estratgica
aparece como un instrumento innovador que puede abordar los complejos problemas de
gobernabilidad que experimentan numerosas reas metropolitanas y regiones urbanas. Hay cuatro
casos que merece la pena comentar brevemente: Madrid, Barcelona, Miln y Londres. En 1996,
comenz la elaboracin del Plan Regional de Estrategia Territorial de la Comunidad de Madrid (PRET)
con el nimo de promover el desarrollo equilibrado de la regin y de coordinar las polticas
sectoriales promovidas desde las diferentes Administraciones Pblicas que incidan en la regin
madrilea. El PRET se presentaba como un Plan consensuado e indicativo, adaptable a una realidad
cambiante, que trabajaba con un horizonte deslizante y una geometra variable. Este enfoque rompa
con la visin de algunos planes regionales tradicionales que descansaban en un perfil normativo y
vinculante. Sin llegar a ser un plan estratgico en strictu sensu, el PRET s se nutra de las fuentes
conceptuales y procesuales de la planificacin estratgica de ciudades. Aunque el Documento de
Bases del PRET fue aprobado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en junio de
1996 y sus estudios sectoriales y territoriales fueron completados en mayo de 1999, el Plan no lleg
a conseguir la aprobacin de la Asamblea de Madrid por diversas razones polticas y tcnicas. Una
vez ms, la regin madrilea se quedaba sin una estrategia territorial que de forma integral dirigiera
su crecimiento fsico- espacial y concertara las actuaciones de sus Administraciones y agentes
privados.

De nuevo iba a ser Barcelona la ciudad espaola que liderara la implantacin de la

planificacin estratgica en el mbito metropolitano. En febrero de 2002 se cre una Asociacin,
compuesta por cerca de 300 organismos pblicos y privados, con el objetivo de elaborar el Primer
Plan Estratgico Metropolitano de Barcelona, que fue aprobado el 10 de marzo de 2003. Se trataba
de un proyecto ambicioso en el que por primera vez los 36 municipios del rea metropolitana de
Barcelona y las principales entidades econmicas, sindicales y sociales de este mbito trabajaban de
manera conjunta para lograr un futuro compartido. Se formul una visin a 5/7 aos para posicionar
a la metrpoli catalana entre las regiones europeas ms avanzadas mediante la mejora de la
productividad, la gestin eficiente del territorio y el progreso de las personas en un marco de
sostenibilidad econmica, social y ambiental. Al da de hoy, el Plan sigue su andadura con el
progresivo desarrollo e implantacin de sus proyectos estratgicos. Siguiendo la estela de Barcelona,
el nuevo gobierno de la Provincia de Miln, electo en junio de 2004, decidi poner en marcha un
Plan Estratgico para la Regin Urbana de Miln (BALDUCCI, 2005). Los trabajos preparatorios del
proceso de planificacin se han llevado a cabo a lo largo de 2005 (ver FIG. 10).
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El propsito es desplegar un instrumento capaz de gestionar las relaciones entre el Gobierno

Provincial y los municipios, especialmente con el de Miln. Con ello se desea reforzar la capacidad del
Gobierno Provincial ms para cooperar que para imponer decisiones, evitando as las tendencias
fragmentadoras de la sociedad y del territorio que se estn observando en la regin milanesa. En
suma, el Plan pretende producir una visin capaz de orientar las polticas de desarrollo de la
Provincia y sus municipios, proporcionando una oportunidad para relacionar proyectos ya en marcha
promovidos por diversos agentes y para concertar nuevos proyectos iniciados por el Gobierno
Provincial.
Finalmente, hay que mencionar la reciente experiencia de la capital britnica, cuya Spatial
Development Strategy for Greater London (GREATER LONDON AUTHORITY, 2004) equivale a un plan
regional para Londres con un enfoque claramente estratgico. Este Plan tiene un horizonte temporal
hasta el ao 2020, en el que se abordan aquellos temas que son de importancia estratgica para la
ciudad y su rea de influencia prxima, y en el que se establecen unas directrices bsicas para el
desarrollo espacial de la metrpoli. Entre otras cuestiones, este Plan apuesta por la coordinacin
horizontal entre las autoridades locales, el pluralismo y la diversificacin, la negociacin y
concertacin entre agentes, la priorizacin frente a la programacin de acciones y la planificacin
continua basada en una fuerte estructura administrativa. En definitiva, se trata de un Plan muy
innovador por el alcance y contenido de sus determinaciones.
Como en ocasiones anteriores, la ltima generacin de planes estratgicos realizados recoge
el espritu del perodo en que se han llevado a cabo. Ante todo, hay que resaltar la preocupacin por
insertar la planificacin estratgica en la ordenacin territorial con el fin de encontrar mbitos
geogrficos ms amplios para enmarcar y desarrollar mejor las estrategias urbanas. Asimismo, se
incorporan con intensidad los conceptos de gobernabilidad y capital social, que implcitamente
siempre estuvieron presentes en la planificacin estratgica, pero que ahora adquieren un
protagonismo especial. Se observa una superacin relativa del concepto de competitividad al prestar
los planes ms atencin al concepto de ciudades operando en redes, impulsado en gran parte por la
Comisin Europea. Emerge la ciudad del conocimiento como mbito de innovacin y de cooperacin
entre actores locales, que estimula el desarrollo econmico e incrementa la calidad de vida. Se
mantiene el esfuerzo para depurar metodolgica e instrumentalmente los procesos de planificacin
estratgica y para implantar sistemas de indicadores que faciliten el seguimiento y la evaluacin de
los planes.
Finalmente, la comunidad urbanstica ya no discute la validez de la planificacin estratgica,
sino que en general la acepta como un complemento de valor aadido en los procesos de
planificacin espacial.

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7. VITALIDAD Y LIMITACIONES DE LA PLANIFICACIN ESTRATGICA

Este repaso sobre su evolucin histrica muestra que la planificacin estratgica de ciudades
ha experimentado sus propias crisis, de las cuales ha resurgido hasta la fecha gracias a sus dotes de
adaptacin. Actualmente, puede afirmarse que sigue gozando de buena salud, tal y como lo
atestiguan las cifras siguientes:
En Espaa hay contabilizados cerca de 100 planes estratgicos urbanos y territoriales en diversas
fases de ejecucin.
En Europa se han detectado al menos unas 30 ciudades en las cuales se ha utilizado con mayor o
menor intensidad la planificacin estratgica.
En Amrica Latina hay cerca de 70 ciudades que han llevado a cabo procesos de planificacin
estratgica.
En Estados Unidos, la planificacin estratgica es una prctica muy habitual para muchas
ciudades, ya sean grandes o medianas.
En trminos generales, puede afirmarse que durante estos veinticinco aos los planes
estratgicos han actuado razonablemente bien como instrumentos de reflexin estratgica, como
procesos de concertacin pblico-privado y coordinacin interadministrativa, y como marcos para la
formulacin de estrategias en el mbito local y territorial. Sin anular los otros sistemas de
planificacin que intervienen en el territorio, los Planes Estratgicos han permitido crear un estado de
opinin, motivar a las instituciones e introducir reflexiones.
Las encuestas realizadas en Espaa (EBROPLIS, 2002) manifiestan que la planificacin
estratgica ha demostrado su importancia como herramienta de trabajo para propiciar un desarrollo
equilibrado de las ciudades. En cuanto a Europa (MARTN, 2003), la cultura de la planificacin
estratgica se valora ya como un mecanismo eficaz para definir y articular las necesidades y los
intereses de la sociedad y de sus agentes econmicos, sociales e institucionales respecto a los nuevos
escenarios de futuro. En suma, todo parece indicar que la planificacin estratgica ha ido ganando en
madurez, equilibrio y aceptacin.
Ahora bien, no sera justo obviar las crticas que han acompaado a muchos de estos
procesos durante el pasado cuarto de siglo. Algunos autores (MOURA, 2003) ven en ella una especie
de Caballo de Troya del neoliberalismo y del proceso de globalizacin, que niega la ciudad como
espacio de construccin poltica y social, reducindola a una mera mercanca para atraer inversiones.
Otros autores (FRIEDMANN et al., 2004) opinan que los Planes Estratgicos presentan
efectos limitados en relacin al esfuerzo de movilizacin que conlleva su elaboracin. Sin llegar a
posiciones ideolgicamente un tanto sesgadas sobre los efectos perniciosos de la planificacin
estratgica o a opiniones poco informadas sobre el impacto positivo de planes emblemticos, s que
resulta pertinente comentar las principales amenazas y debilidades que gravitan sobre este tipo de
procesos.
En primer lugar, la posible manipulacin poltica del Plan es un peligro latente que puede
convertirlo en una herramienta electoral ms que en un instrumento de planificacin, vacindole de
contenido, de perspectiva global y de posibilidades reales de aplicacin. Una forma de evitar esta
manipulacin es alejar al poltico del proceso durante las fases de trabajo tcnico e incorporarlo
activamente durante la etapa de implantacin para concitar los correspondientes apoyos pblicos y
privados.
En segundo lugar, la excesiva flexibilidad y adaptabilidad de la planificacin estratgica
respecto a las fuerzas del entorno conlleva un cierto riesgo. Si esta flexibilidad se manifiesta
nicamente como adaptacin a las fuerzas del mercado, entonces ste puede acabar imponindose a
los procesos y proyectos del Plan Estratgico. En ese caso, todo el proceso puede simplificarse,
equiparando la ciudad a una empresa que debe producir, gestionar y competir con otras ciudadesempresa, olvidando los aspectos de equidad, sostenibilidad y gobernabilidad.
En tercer lugar, la debilidad financiera de los planes estratgicos puede traducirse en una
excesiva dependencia de las entidades colaboradoras del Plan, las cuales pueden dirigir en la sombra
las estrategias del Plan. La solucin pasa por aumentar la transparencia de los procesos de
participacin y comunicacin para evitar dependencias perniciosas y el desarrollo de agendas
ocultas.
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En cuarto lugar, la participacin focalizada exclusivamente en los principales agentes

socioeconmicos de una comunidad puede provocar un efecto desmovilizador de las fuerzas
populares y del ejercicio de la ciudadana. Si no existen verdaderos canales democrticos de
participacin, entonces el plan estratgico corre el riesgo de convertirse en un producto de adhesin
social a los intereses de unos pocos agentes locales.
En ltimo lugar, las limitaciones intrnsecas de la planificacin estratgica de ciudades
imponen un riesgo operativo innegable. Un Plan Estratgico tiene un carcter ms cualitativo que
cuantitativo, lo que dificulta en ocasiones la fijacin de los cursos de accin. Asimismo, un elevado
nivel de abstraccin de sus determinaciones puede dificultar su comunicacin a amplias capas de la
ciudadana, mientras que una excesiva ambigedad de sus propuestas puede posponer
indefinidamente su implantacin.
De esta breve evaluacin crtica de la planificacin estratgica se desprende que no hay
investigaciones recientes que valoren la efectividad de estos planes. En mi opinin, no se trata tanto
de evaluar la capacidad de los planes estratgicos para lograr los objetivos tangibles en materia de
desarrollo urbano, como de valorar el cumplimiento de los fines de carcter intangible que persiguen
estos procesos. En otras palabras, sera muy interesante determinar la capacidad real de la
planificacin estratgica para crear capital social, para integrar los diversos procesos de planificacin
sectoriales, para concertar las actuaciones de las Administraciones Pblicas y para estimular la
cooperacin pblico - privada.
En suma, es fundamental para los tcnicos y polticos conocer las ventajas y los riesgos que
conlleva este proceso de planificacin. En particular, los gobiernos locales debieran analizar
crticamente los fundamentos, las condiciones de realizacin y los intereses que conducen un Plan
Estratgico antes de acometerlo. Ahora bien, una vez valorados los riesgos, estos no debieran
atemorizarnos, ya que el balance final de un Plan Estratgico puede ser muy positivo para potenciar
el capital social, la planificacin intersectorial y la cultura colaborativa en la ciudad contempornea.

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