Novos critrios de rateio do Fundo de

Participao dos Estados e do Distrito

Federal Inconstitucionalidade persistente?
Matheus Carneiro Assuno
Doutorando e Mestre em Direto Econmico e Financeiro pela Universidade de So Paulo
(USP). Especialista em Direito Tributrio pela USP. Especialista em Administrao Pblica
pela Fundao Getulio Vargas (FGV). Especialista em Direito Tributrio pelo Instituto Brasileiro
de Estudos Tributrios (IBET). Procurador da Fazenda Nacional.

Resumo: Este estudo busca analisar a constitucionalidade dos novos critrios de rateio do Fundo de
Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE), institudos pela Lei Complementar n 143/2013,
luz do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da Ao Direta de
Inconstitucionalidade n 875 e da previso do art. 161, II, da Constituio Federal de 1988.
Palavras-chave: Federalismo fiscal. Fundo de Equalizao. Equilbrio Socioeconmico. Inconstitucionalidade.
Sumrio: 1 Introduo 2 A inconstitucionalidade dos coeficientes previstos na LC n 62/89 3
Consequncias da omisso legislativa 4 Novos critrios de rateio previstos da LC n 143/2013 Mais
do mesmo? 5 Concluses Referncias

1 Introduo
J dizia Giuseppe Tomasi di Lampedusa, no romance Il Gattopardo: se queremos
que tudo permanea como est, preciso que tudo mude.1 Trata-se da velha ideia
de fazer mudanas que nada mudam em substncia, mas ajudam a conservar o
status quo com ares de novidade. Seriam as recentes alteraes promovidas nos
critrios de rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE)
pela Lei Complementar n 143/2013 exemplos desse raciocnio?
Nada obstante o reconhecimento da inconstitucionalidade dos critrios de
partilha previstos da Lei Complementar n 62/1989, que no atendiam ao disposto
no art. 161, II, da Constituio da Repblica,2 ou seja, no se colocavam como meios
para promover o equilbrio socioeconmico entre os Estados,3 a nova legislao

A frase bastante difundida na Itlia: se vogliamo che tutto rimanga come , bisogna che tutto cambi.
Art. 161. Cabe lei complementar: [...] II - estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159,
especialmente sobre os critrios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I, objetivando promover o equilbrio
scio-econmico entre Estados e entre Municpios;.
3
Cf. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n 875. Tribunal Pleno. Relator Ministro
1
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previu a manuteno, por determinado perodo, dos mesmos coeficientes declarados

inconstitucionais, e estipulou uma metodologia de rateio que, na prtica, assegura a
continuidade de distores j apontadas pelo Supremo Tribunal Federal. Representam
esses critrios meros simulacros de mudana, para que tudo pudesse continuar como
estava, em uma situao de inconstitucionalidade persistente? o que procuraremos
analisar nas linhas seguintes.

2 A inconstitucionalidade dos coeficientes previstos na LC

n 62/89
Em 2010, aps duas dcadas de vigncia da Lei Complementar n 62/1989,
que fixara os parmetros para o rateio do FPE, o Supremo Tribunal Federal realizou
o julgamento conjunto das Aes Diretas de Inconstitucionalidade ns 875, 1.987,
2.727 e 3.243, declarando a inconstitucionalidade, sem a pronncia de nulidade, do
art. 2, incisos I e II, 1, 2 e 3, e do Anexo nico da referida Lei Complementar,4
assegurando a sua aplicao at 31 de dezembro de 2012.
De acordo com o entendimento do STF, a previso de percentuais fixos para
as participaes dos Estados e do Distrito Federal no fundo previsto no art. 159,
I, a, da Constituio, no se apresentava como instrumento apto para promover
o equilbrio socioeconmico entre os entes subnacionais. Travados nos mesmos
patamares por vrios anos, sem abrir espao para revises peridicas, os percentuais
de rateio definidos no Anexo nico da LC n 62/1989 jamais poderiam efetivamente
assimilar as transformaes da realidade socioeconmica dos entes destinatrios
das transferncias. Nessa perspectiva, o Ministro Gilmar Mendes salientou que o
prprio fim almejado pelo Constituinte, com a criao dos fundos de participao,
foi o de dotar o federalismo cooperativo brasileiro de mais um instrumento apto
a promover o desenvolvimento equilibrado e harmnico do pas, concluindo que
os nicos critrios de rateio aptos ao atendimento da exigncia constitucional so
aqueles que assimilem e retratem a realidade socioeconmica dos destinatrios
das transferncias.5

Gilmar Mendes. Julgado em: 24.02.2010. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 20 maio 2014.
Os incisos I e II do art. 2 da Lei Complementar n 62/89 estabeleciam a destinao de 85% (oitenta e cinco por
cento) dos recursos do FPE para as unidades da Federao integrantes das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste,
e 15% (quinze por cento) para as unidades das regies Sul e Sudeste. O 3, do aludido art. 2, por sua vez, previa a
aplicao, no clculo dos valores a serem entregues aos Estados e ao Distrito Federal, dos coeficientes relacionados
no Anexo nico: Acre, 3,4210; Amap, 3,4120; Amazonas, 2,7904; Par, 6,1120; Rondnia, 2,8156; Roraima, 2,4807;
Tocantins, 4,3400; Alagoas, 4,1601; Bahia, 9,3962; Cear, 7,3369; Maranho, 7,2182; Paraba, 4,7889; Pernambuco,
6,9002; Piau, 4,3214; Rio Grande do Norte, 4,1779; Sergipe, 4,1553; Distrito Federal, 0,6902; Gois, 2,8431; Mato
Grosso, 2,3079; Mato Grosso do Sul, 1,3320; Esprito Santo, 1,5000; Minas Gerais, 4,4545; Rio de Janeiro, 1,5277; So
Paulo, 1,0000; Paran, 2,8832; Rio Grande do Sul, 2,3548; Santa Catarina, 1,2798.
5
Voto do Ministro Relator Gilmar Mendes, na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 875. Disponvel em: <http://
www.stf.jus.br>. Acesso em: 20 maio 2014.
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Na viso do STF, a busca do equilbrio socioeconmico entre os entes federados

pressupe a utilizao de critrios que incorporem a dinmica das transformaes da
realidade federativa, em contnua mudana.
Como um antigo retrato, porm, o rateio do FPE repetia uma frmula esttica de
diviso, alheia ao objetivo constitucional de atenuao das desigualdades regionais.
Evidentemente, era necessrio que novos critrios, compatveis com o texto constitucional,
fossem definidos. Ao mesmo tempo, os critrios ento vigentes no poderiam ser
repentinamente retirados do ordenamento jurdico, pois isso geraria consequncias ainda
mais graves: a supresso dos repasses aos Estados e ao Distrito Federal.
A sada encontrada pelo STF foi a fixao de um prazo razovel para a aplicabilidade
dos coeficientes declarados inconstitucionais (31.12.2012), possibilitando que o
Congresso Nacional pudesse deliberar sobre o tema, aps a realizao de debates
sobre projetos definidores de novos critrios de rateio. O referido prazo, porm, expirou
sem que houvesse votao de qualquer projeto de lei sobre o assunto, instaurando
uma crise institucional entre os Poderes.

3 Consequncias da omisso legislativa

Diante do risco de supresso dos repasses da Unio, por ausncia de suporte
normativo, foi proposta pelos Governadores dos Estados da Bahia, do Maranho,
de Minas Gerais e de Pernambuco uma Ao Direta de Inconstitucionalidade por
Omisso (ADO 23),6 com pedido de liminar para assegurar a continuidade das
transferncias intergovernamentais do FPE. No mrito, pugnou-se pela declarao de
inconstitucionalidade por omisso legislativa do Congresso Nacional quanto ao dever
de legislar previsto no art. 161, inciso II, da Constituio.
Com amparo no art. 12-F, caput, da Lei n 9.868/1999,7 o Ministro Ricardo
Lewandowski, no exerccio da Presidncia, solicitou informaes ao Presidente do
Congresso Nacional. Em resposta, o Presidente do Senado alegou a inexistncia de
omisso do Congresso Nacional, considerando que tramitavam em ambas as Casas
Legislativas diversos Projetos de Lei Complementar destinados a disciplinar a forma
de distribuio dos recursos do FPE.8
Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 20 maio 2014.
Art. 12-F. Em caso de excepcional urgncia e relevncia da matria, o Tribunal, por deciso da maioria absoluta de
seus membros, observado o disposto no art. 22, poder conceder medida cautelar, aps a audincia dos rgos ou
autoridades responsveis pela omisso inconstitucional, que devero pronunciar-se no prazo de 5 (cinco) dias.
8
poca, tramitavam no Senado os seguintes projetos de lei complementar sobre o rateio do FPE: PLS n 192/2011,
de 27.04.2011, de autoria da Senadora Vanessa Grazziotin; PLS n 289/2011, de 25.05.2011, de autoria dos Senadores
Randolfe Rodrigues, Romero Juc, Valdir Raupp e Jorge Viana; PLS n 744/2011, de 16.12.2011, de autoria do
Senador Marcelo Crivella; PLS n 761/2011, de 21.12.2011, de autoria do Senador Ricardo Ferrao; PLS n 35/2012,
de 01.03.2012, de autoria do Senador Aloysio Nunes Ferreira; PLS n59/2012, de 20.03.2012, de autoria do Senador
Francisco Dornelles; PLS n 89/2012, de 10.04.2012, de autoria do Senador Joo Vicente Claudino; PLS n 100/2012,
de 17.04.2012, de autoria do Senador Francisco Dornelles; PLS n 114/2012, de 23.04.2012, de autoria do Senador
Cristovam Buarque; e PLS n 220/2012, de 27.06.2012, de autoria do Senador Lindbergh Farias.
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Ao apreciar o pedido de liminar, o Ministro Ricardo Lewandowski determinou

a continuidade dos repasses dos valores do FPE em conformidade com os critrios
da LC n 62/1989, durante o prazo de 150 dias, dando mais tempo para o
Legislativo deliberar sobre o assunto. Tal deciso monocrtica acabou reintroduzindo
no ordenamento jurdico, por perodo determinado de tempo, coeficientes de
rateio reconhecidamente inconstitucionais, para evitar uma situao igualmente
inconstitucional e com efeitos ainda mais lesivos aos Estados e ao Distrito Federal,
resultante da omisso legislativa.
Aps muita polmica e impasses no Congresso Nacional, foram finalmente
estabelecidos novos critrios de rateio do FPE, com a publicao da Lei Complementar
n 143, de 17 de julho de 2013. Por consequncia, o Ministro Relator Dias Toffoli
julgou extinta a Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso n 23, reconhecendo
que, ao editar a Lei Complementar n 143/2013, o Congresso Nacional atendeu ao
dever de legislar imposto pelo art. 161, inciso II, da Constituio Federal.9 Mas,
afinal, o que tal Lei Complementar efetivamente trouxe de novo? correto afirmar que
o dever de legislar decorrente da previso do art. 161, II, do Texto Constitucional, foi
adequadamente observado?

4 Novos critrios de rateio previstos da LC n 143/2013

Mais do mesmo?
No fcil realizar modificaes legislativas em critrios definidores de
transferncias intergovernamentais. Alm de dificuldades tcnicas no tocante
definio de parmetros eficientes e compatveis com o sistema constitucional,
entraves polticos costumam restringir o leque de opes disponveis. Com efeito,
nem sempre a soluo mais adequada a adotada. Resistncias institucionais e
atores polticos influenciam diretamente na definio das regras do jogo.
Por outro lado, tendo em vista que alteraes de critrios de repartio de
receitas redundam num jogo de soma zero (os ganhos de uns so acompanhados por
perdas de outros), mostra-se indispensvel a previso de normas de transio, que
garantam uma fase de adaptao dos entes federados, evitando diminuies bruscas
nos repasses, a fim de que no seja comprometida a previsibilidade oramentria.
So normas de transio, afinal, que asseguram a segurana jurdica em eventual
guinada de trajetria.
Entretanto, o sistema de repartio das receitas tributrias vem se mostrando
pouco suscetvel a guinadas. Reformas legislativas tendem a ser perifricas e pontuais,
diante dos elevados custos polticos de transformaes no status quo financeiro dos
entes federados. H uma forte dependncia de trajetria (path dependence), difcil de

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADO n 23. Rel. Min. Dias Toffoli. Julgado em: 11.04.2014. Publicado em: 28.04.2014.

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ser rompida. Essa limitao de abrangncia das reformas faz com que os vcios do
sistema remanesam.10
O sistema de repartio de receitas tributrias tem permanecido na mesma
trajetria h vrias dcadas, faltando-lhe uma abordagem global, bem desenhada
e equalizadora de transferncias intergovernamentais.11 O prprio sentido original
da criao dos fundos de participao parece ter se perdido na memria poltica
e institucional do pas.12 Mas a necessidade de efetivas melhorias no equilbrio
socioeconmico entre os entes federados remanesce.
Diante desse quadro, dvidas e expectativas alimentaram reflexes sobre a
amplitude das possveis mudanas nas regras de repartio do FPE. Quem ganharia e
quem perderia, em cada um dos diversos cenrios possveis? Seria possvel conciliar
interesses divergentes, em prol do equilbrio federativo?
A edio da Lei Complementar n 143, de 17 de julho de 2013, alterando a
LC n 62/1989, foi a resposta legislativa dada sociedade. Todavia, pertinente
questionar: os critrios de rateio vertidos na novel legislao atendem aos
objetivos constitucionais de reduo das desigualdades e promoo do equilbrio
socioeconmico entre os entes federados?
Da leitura da LC n 143/2013, observa-se que foram mantidos os mesmos
critrios de rateio declarados inconstitucionais pelo STF at 31 de dezembro de 2015
(fixados no Anexo nico da LC n 62/89). Com uma roupagem legislativa aparentando
novidade, no final das contas assegurou-se a preservao dos interesses financeiros
dos Estados e do Distrito Federal, incompatveis com redues nos valores das
transferncias do FPE, mormente no curto prazo. Garantiu-se, ainda, uma base
mnima para os repasses, corrigida em funo de alteraes econmicas e sociais,
evitando maiores embates polticos entre ganhadores e perdedores.
Assim, nos termos do art. 2 da LC n, 62/1989, com redao dada pela LC n
143/2013, a partir de 1 de janeiro de 2016, cada ente dever receber valor igual
ao que foi distribudo no correspondente perodo do exerccio anterior, corrigido pela
variao acumulada do ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) ou
outro que vier a substitu-lo, e pelo percentual de 75% (setenta e cinco por cento)
da variao real do Produto Interno Bruto (PIB) do ano anterior quele considerado
para base de clculo. Aquilo que eventualmente superar esses montantes dever ser
distribudo mediante a combinao de dois fatores, representativos da populao e
da renda domiciliar per capita da entidade beneficiria.

CARVALHO, Andr Castro. Path dependence e reforma do sistema tributrio e de federalismo fiscal brasileiro. Revista
Tributria e de Finanas Pblicas, So Paulo, v. 92, maio/jun. 2010.
11
TER-MINASSIAN, Teresa. Reforma do Fundo de Participao dos Estados (FPE). Banco Interamericano de
Desenvolvimento, 2012. Disponvel em: <http://www.iadb.org>. Acesso em: 20 maio 2013.
12
PRADO, Sergio. FPE: equalizao estadual no Brasil - alternativas e simulaes para a reforma. So Paulo: FGV
Projetos/IDP, p. 14. Disponvel em: <http://fgvprojetos.fgv.br/publicacoes/publicacoes-ep>. Acesso em: 09 maio 2014.
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A redao da referida Lei Complementar no foi clara a respeito de onde sair

o dinheiro para assegurar tais acrscimos dependentes da variao do PIB. Afinal,
embora o FPE seja composto pela transferncia de 21,5% do produto da arrecadao
do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), variaes
positivas do PIB no necessariamente ocasionam aumentos nos repasses efetuados
pela Unio, atrelados ao volume da arrecadao tributria. A concesso de incentivos
fiscais, como a reduo de alquotas do IPI para determinados produtos, por exemplo,
pode modificar substancialmente os valores das transferncias do FPE. Sobre esse
ponto, alis, o Congresso aprovou a previso de que eventuais desoneraes
concedidas pelo Governo Federal incidiriam apenas na cota de arrecadao destinada
Unio, no sendo consideradas para efeito de repasse do FPE (art. 5). O dispositivo,
porm, foi vetado pela Presidncia da Repblica, sob a justificativa de que violaria os
artigos 157, 158 e 159 da Constituio, alm de contrariar o interesse pblico, uma
vez que limitaria o escopo de poltica econmica caracterstico das desoneraes,
especialmente no que tange ao carter extrafiscal do IPI.13
Nota-se que ratio decidendi do STF no julgamento da ADI n 875 acabou
sendo completamente ignorada no processo legislativo da LC n 143/2013. Os
atuais critrios de rateio, reproduzindo a mesma trajetria do modelo declarado
inconstitucional pelo STF, evidenciam baixa aptido para promover efetivas redues
das desigualdades regionais e equalizaes econmico-financeiras na realidade
dos Estados. A conjugao de fatores representativos da populao e do inverso
da renda domiciliar per capita da entidade beneficiria (a partir de 2016), aplicada
somente parte que superar o patamar definido com base nos coeficientes estticos
da LC n 62, em suma, traz mais do mesmo,14 consagrando um quadro de
inconstitucionalidade persistente.

5 Concluses
A celeuma a respeito da definio de novos critrios para o rateio do FPE
deixou a impresso de que, na pressa para encontrar uma sada poltica para evitar
a supresso de repasses aos Estados e ao Distrito Federal, faltaram debates que
permitissem avaliar as mltiplas possibilidades de utilizao de novos critrios,

Nos termos da Mensagem n 290, de 17 de julho de 2013: O dispositivo viola os artigos 157, 158 e 159 da
Constituio Federal, que destinam o produto da arrecadao dos impostos da Unio sobre renda e proventos
de qualquer natureza e sobre produtos industrializados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios. Assim,
a desconsiderao de eventuais desoneraes do clculo deste produto inconstitucional. Alm disso, a proposta
contraria o interesse pblico, uma vez que limita o escopo de poltica econmica caracterstico das desoneraes,
especialmente no que tange ao carter extrafiscal do imposto sobre produtos industrializados. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Msg/VEP-290.htm>. Acesso em: 21 maio 2014.
14
SCAFF, Fernando Facury. Questes financeiras pautaram principais debates do ano. Revista Consultor Jurdico, 31 de
dezembro de 2013. Disponvel a partir de: <http://www.conjur.com.br>. Acesso em: 21 maio 2014.
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mais justos, eficientes e coerentes com os objetivos fundamentais da nossa

Repblica Federativa.15
O produto legislativo refletido na LC n 143/2013 nada trouxe de inovao no
que diz respeito ao objetivo constitucional de promover o equilbrio socioeconmico
entre os entes federados. O caminho escolhido pelo Congresso abre agora espao
para crticas sobre o que poderia ter sido e no foi, para que tudo pudesse ficar como
estava: um futuro repetindo o passado, em um museu de grandes novidades.16
Caber ao Supremo Tribunal Federal analisar, uma vez mais, a consonncia do
novo modelo de repartio do FPE com a previso do art. 161, II, da Constituio,
no julgamento da ADI n 5069, proposta pelo Estado de Alagoas. Levando-se em
considerao a jurisprudncia do prprio STF, a Lei Complementar n 143/2013
dever ser reconhecida como o veculo introdutor de normas persistentemente
inconstitucionais.

Abstract: This study seeks to analyze equalization fund of the states and the federal district (FPE), provided
by the Supplementary Law n. 143/2013, considering the understanding reached by the Supreme Court in
the judgment of the Direct Action of Unconstitutionality n. 875 and the provisions of the article 161, II, of
the Brazilian Federal Constitution of 1988.
Key words: Fiscal federalism. Equalization fund. Socioeconomic equilibrium. Unconstitutionality.

Referncias
ASSUNO, Matheus Carneiro. Repercusses da omisso legislativa na definio dos critrios de
rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal. Revista Tributria e de Finanas
Pblicas, v. 111, jul. 2013.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n 875, Tribunal Pleno.
Relator Ministro Gilmar Mendes. Julgado em: 24.02.2010. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>.
Acesso em: 09 maio 2014.
BRASIL. Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso n 23. Disponvel em: <http://www.stf.
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CARVALHO, Andr Castro. Path dependence e reforma do sistema tributrio e de federalismo fiscal
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CONTI, Jos Maurcio. Reformular o FPE para adequar o federalismo fiscal. Revista Consultor
Jurdico, 23 de outubro de 2012. Disponvel em: <http://www.conjur.com.br>. Acesso em:
21 maio 2014.

CONTI, Jos Maurcio. Reformular o FPE para adequar o federalismo fiscal. Revista Consultor Jurdico, 23 de outubro de
2012. Disponvel em: <http://www.conjur.com.br>. Acesso em: 21 maio 2014.
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CAZUZA, O tempo no para.
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PRADO, Sergio. FPE: equalizao estadual no Brasil alternativas e simulaes para a reforma. So
Paulo: FGV Projetos/IDP, p. 14. Disponvel em: <http://fgvprojetos.fgv.br/publicacoes/publicacoesep>. Acesso em: 09 maio 2014.
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de Desenvolvimento, 2012. Disponvel em: <http://www.iadb.org>. Acesso em: 20 maio 2014.

Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao

Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT):
ASSUNO, Matheus Carneiro. Novos critrios de rateio do Fundo de Participao
dos Estados e do Distrito Federal Inconstitucionalidade persistente?. Revista
Frum de Direito Financeiro e Econmico RFDFE, Belo Horizonte, ano 3, n. 5,
p. 109-116, mar./ago. 2014.

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