TAXONOMIA DOS RGOS E ENTIDADES

DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL

E DE OUTRAS ENTIDADES E
INSTRUMENTOS DE IMPLEMENTAO DE
POLTICAS PBLICAS

Luiz Arnaldo Pereira da Cunha Junior

Painel 33/118

Taxonomia da Administrao Pblica Federal e o Anteprojeto de Lei de

Organizao Administrativa

TAXONOMIA DOS RGOS E ENTIDADES DA ADMINISTRAO

PBLICA FEDERAL E DE OUTRAS ENTIDADES E INSTRUMENTOS
DE IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS
Luiz Arnaldo Pereira da Cunha Junior

RESUMO

O Artigo apresenta os resultados alcanados, de forma resumida, de estudo

realizado para o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto sobre a
Taxonomia dos rgos e Entidades da Administrao Pblica Federal e de outras
Entidades e Instrumentos de Implementao de Polticas Pblicas, compreendendo
identificao de tipologias, estudos de caso e entrevistas com dirigentes. O estudo
tinha como objetivo contribuir para o debate do Anteprojeto de Lei que visa
estabelecer normas gerais sobre a administrao pblica direta e indireta, entidades
paraestatais e de colaborao, proposta pela Comisso de Juristas, bem como
contribuir para a ampliao do conhecimento, reflexes e debates para o
aperfeioamento do setor pblico brasileiro e, consequentemente, dos seus
resultados para a sociedade brasileira.

1 INTRODUO
Este texto fruto de reflexes e do estudo contratado pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto MP e pelo Banco Mundial BM com apoio da
Secretaria do Tesouro Nacional e do Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento, que foi concludo e entregue ao Ministrio do Planejamento
Oramento e Gesto em dezembro de 2010, cujos relatrios totalizaram 550 pginas.
O estudo foi solicitado pelo MP ao BM ao mesmo tempo da constituio
da Comisso de Juristas pelo Ministrio do Planejamento para elaborar anteprojeto
de Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal.
Este estudo tinha por objetivo ... contribuir para a proposta de
simplificao do desenho do Estado, garantindo desta maneira maior clareza,
transparncia, eficincia e eficcia dos modelos organizacionais, e, tambm, o
intuito de contribuir com a comisso de juristas com elementos da realidade atual do
setor pblico federal.
O referido estudo compreendeu duas etapas, a primeira de identificao e
tipificao

de

modelos,

compreendendo

anlise,

legislao,

doutrina

jurisprudncia. A segunda etapa contemplou estudos de caso de 30 organizaes

representantes dos principais modelos, contendo marco legal, organizao, pessoal,
oramento e, quando cabvel, outros atributos ou caractersticas especiais e
entrevistas com os dirigentes destas organizaes, bem como dos rgos centrais
de coordenao, normatizao e controle do Governo Federal. Ao todo, foram
realizadas 44 entrevistas, totalizando mais de 100 horas.
Tabela 1 Quantitativo de Organizaes Estudadas e Entrevistadas
TIPO DE ORGANIZAO

QUANTIDADE
Estudada

Entrevistada

Direito Pblico Adm. Direta, Autrquica. e

Fundao Pblica

11

11

Direito Privados Empresas Pblicas,

Binacionais e Sociedades de Economia
Mista

Paraestatais

Entidades de Colaborao

rgos Centrais

12

Observe-se que em relao aos rgos centrais foram realizadas apenas

entrevistas.
Este estudo se concentrou nos modelos de organizaes e de
instrumentos de implementao de Polticas Pblicas. Algumas delimitaes foram
fixadas a priori pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que em
captulo especfico, sero apresentadas.
Acredita-se que apesar da longa pesquisa, nem todos os modelos tenham
sido encontrados. Possivelmente existam outros modelos, principalmente, na
categoria Outras Entidades de Colaborao.
Algumas das tipologias no constavam do relatrio entregue e foram
atualizadas para este trabalho, seja por terem sido identificadas ou criadas aps a
concluso do estudo.
Nesta introduo, cabe uma pequena contextualizao. Os mundos
pblicos e privados no Brasil, usualmente, so divididos e diferenciados conforme a
figura 1:
Figura 1 Pblico versus Privado

Entretanto este universo pblico contempla diversos modelos ou regimes

que no podem ser simplificados em apenas uma dimenso, conforme se
demonstra:

Figura 2 Modelos Distintos do Setor Pblico

Tenta-se neste pequeno texto resumir o contedo do estudo, inclusive

suas sugestes e concluses.

2 OBJETIVO

Apresentar os resultados alcanados, de forma resumida, de estudo

realizado para o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto sobre Taxonomia
dos rgos e Entidades da Administrao Pblica Federal e de outras Entidades e
Instrumentos de Implementao de Polticas Pblicas com vistas contribuir para o
debate do Anteprojeto de Lei que visa estabelecer normas gerais sobre a
administrao pblica direta e indireta, as entidades paraestatais e as de colaborao,
proposto pela Comisso de Juristas, bem como, contribuir para a ampliao do
conhecimento, reflexes e debates para o aperfeioamento do setor pblico brasileiro
e, consequentemente, dos seus resultados para a sociedade brasileira.

3 METODOLOGIA

O estudo adotou as seguintes metodologias para cada etapa:

Etapa 1 - Para a identificao e tipificao dos modelos foram realizadas
pesquisas sobre o rol de organizaes e instrumentos existentes, legislao dos
principais tipos, em livros de doutrinadores do Direito Administrativo, e, por fim, pela
internet, da jurisprudncia, principalmente, do Supremo Tribunal Federal e do
Tribunal de Contas da Unio.

Etapa 2 - Para os estudos de caso, foram coletados materiais nas

entrevistas, bem como realizadas pesquisas nos sites de cada organizao ou dos
Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto e da Fazenda. Para as
entrevistas foram definidas dentro do rol de cada tipologia as que seriam possveis
at o limite de 30, sendo que todas foram realizadas in loco pelo mesmo
entrevistador, com o auxlio de roteiro semi estruturado. Posteriormente, tabulou-se
as informaes por grupo e por questes, sendo em seguida feita anlise
sistemtica de cada conjunto e grupo.
Por fim, foi analisada a Proposta do Anteprojeto de Lei da nova
organizao administrativa brasileira e feitas as sugestes e concluses gerais do
estudo.

4 MODELOS

Os modelos jurdico-administrativos brasileiros vigentes, contemplados no

estudo, foram divididos em 05 (cinco) grandes grupos de modelos,: a) Administrao
Direta, Autrquica e Fundacional; b) Empresas estatais e Assemelhadas; c)
Entidades Paraestatais; d) Entidades de Colaborao; e e) Sociedade de Propsito
Especfico.
A) Administrao Direta, Autrquica e Fundacional, suas subdivises,
somando-se a estas as Entidades de Ensino Superior e Tcnico e de Pesquisa
Cientfica e Tecnolgica e os Consrcios Pblicos, em face do regime jurdico
predominante aplicvel:
Administrao Direta, Autrquica e Fundacional
Administrao Direta
Ministrio e rgo Equiparado
rgo Autnomo
Organizao Militar Prestadora de Servio da Marinha OMPS
rgo Autnomo diferenciado - Servio Florestal Brasileiro
Autarquia
Autarquia Comum
Agncia Executiva INMETRO

Autarquia Especial
Agncias Reguladoras
Autarquias Regionais
Autarquias Territoriais
Fundao Pblica
de Direito Pblico (Autrquica)
de Direito Privado (Estatal - Instituda por Lei)
Entidades de Ensino Superior e Tcnico e de Pesquisa Cientfica e
Tecnolgica
Consrcio Pblico
de Direito Pblico
de Direito Pblico Especial - APO1
de Direito Privado
B) Sob a insgnia de Empresas estatais e Assemelhadas, buscou-se a
anlise das Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista e Entidades
Binacionais, nos termos:
Empresas Estatais e Assemelhadas
Empresa Pblica
Dependente
Empresas Pblicas Sociais Hospital das Clnicas de Porto Alegre
HCPA e Empresa Brasileira de Servios Hospitalares S.A. EBSERH2
No Dependente
CORREIOS e INFRAERO (Bem Pblico e Imunidade Tributria)
Brasil 20163
Entidades Bi-Nacionais
Sociedade de Economia Mista
De Capital Fechado
De Capital Aberto
PETROBRAS e ELETROBRAS (sistemtica de compras especfica)4

Autoridade Pblica Olmpica cujo protocolo foi ratificado pela Lei n 12.396, de 21 de maro de
2011, converso da MP n 503, de 22 de setembro de 2010, que por sua vez tinha sido celebrado
com base na MP n 489, de 12 de maio de 2010.
2
Criao autorizada pela MP n Medida Provisria n 520, de 31 de dezembro de 2010.
3
Empresa cuja criao havia sido autorizada pela MP n 488, de 12.5.2010, que perdeu eficcia, que
dispunha de caractersticas especiais.

C) De forma taxonmica e seguindo uma abordagem doutrinria bastante

atual, separarou-se em categorias distintas as Entidades Paraestatais e Entidades
de Colaborao, comportando as primeiras o que se segue:
Entidades Paraestatais
Corporaes Profissionais
Autarquias Profissionais
Ordem dos Advogados do Brasil- OAB (Entidade suis generis)
Servios Sociais Autnomos
Servios Sociais Autnomos Clssicos (Art. 240 CR/88)
SEBRAE,

APEX,

ABDI

(modelos

derivados

com

contribuio

parafiscal)
Rede Sarah APS (sem contribuio parafiscal)
D) Aos entes de colaborao tocou o maior nmero de figuras atualmente
existentes, todas com nuances e caractersticas prprias, que os qualificam.
Vejamos:
Entidades de Colaborao
Fundao de Apoio
Organizao Social - OS
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIP
Organizao Civil de Recursos Hdricos - OCRH
Outras Entidades de Colaborao
Operador Nacional do Sistema Eltrico ONS
Fundao CPqD Centro de Pesquisa e Desenvolvimento de
Telecomunicaes
Fundao Habitacional do Exrcito - FHE
Associao de Poupana e Emprstimo - POUPEx
Centro de Pesquisas de Energia Eltrica CEPEL
Fundao Atech
Organizao Nacional de Acreditao ONA
Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT
Escritrio Central de Arrecadao e Distribuio ECAD
4

Modelos que so antecipaes Estatuto das Empresas Estatais introduzido na CR/88 pela
Emenda Constitucional n 19, de 1998, que prev dentre outros ajustes regime diferenciado de
licitao e contratos.

Associao de Amigos de Museus

Cruz Vermelha Brasileira
Entidade Filantrpica de Sade (de reconhecida excelncia)
E) Por derradeiro:
Sociedade de Propsito Especfico
Em decorrncia da delimitao, citada na introduo, o estudo no
compreendeu diversos modelos e instrumentos, pois:
1- Deveria focar no Poder Executivo Federal, logo, foram afastadas as
demais esferas (Estados, Distrito Federal e Municpios) e os demais Poderes
(Legislativo e Judicirio, assim como, instituies democrticas constitucionais
independentes v.g. Tribunal de Contas e Ministrio Pblico5);
2- Deveria se concentrar em modelos do prprio aparelho do Estado
e nos instrumentos de implementao de Polticas Pblicas, que se
materializassem em organizaes. Portanto, foram afastados os seguintes
modelos:
Ttulo de Utilidade Pblica;
Certificado de Entidade Beneficente ou filantrpica (comuns);
Convnios;
Contratos de repasses;
Imunidades ou isenes tributrias;
Concesses, Parcerias pblico-privadas PPPs e Permisses;
Terceirizaes;
Auxlios, subvenes, emprstimos subsidiados e outros instrumentos
econmicos;
Cartrios;
Autoridades Certificadoras - AC e Autoridades de Registro - AR do ICPBrasil6, alm de
Fundos Pblicos (p.ex. o Fundo Soberano);
Fundos de Penso das Empresas Estatais.
5

Apesar de alguns autores classificarem o Ministrio Pblico como rgo independente do Poder
Executivo.
6
Entidades que promovem registro, mas no so obrigatoriamente de Direito Pblico - MP n. 2.2002, de 24 de agosto de 2001, que Instituiu a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil,
transforma o Instituto Nacional de Tecnologia da Informao em autarquia, e d outras providncias.

Note-se a citao de uma reduzida gama de instituies em espcie.

Muitas tipologias foram previstas na prpria Constituio da Repblica de 1988,
outras foram criadas por Lei e outras em decorrncia de decises do Supremo
Tribunal Federal STF.
Para muitos dos modelos, atualmente, no mbito federal, somente h
previso legal, no existindo nenhuma entidade concreta, p.ex. Consrcio Pblico,
de direito privado; Fundao Pblica de Direito Privado; e Sociedade de Economia
Mista de Capital Fechado7.
Em relao aos Consrcios Pblicos e Fundao Pblica de Direito
Privado8, sua existncia j foi comprovada em mbito estadual.
Outra modalidade que no foi encontrada a da Autarquia Territorial, que
atualmente no existe em face da transformao dos ltimos Territrios em Estados
pela Constituio da Repblica de 1988.
Existem exemplos de tipologias caracterizadas a partir de deciso do
STF, p. ex.: Empresas Pblicas Independentes com bens considerados pblicos e
que gozam de imunidade tributria v.g. CORREIOS e INFRAERO, assim como a
OAB, considerada entidade sui generis.
Outros modelos so decorrentes de Leis especficas, como p.ex. as
OMPS; as Agncias Executivas, das quais temos o INMETRO como nico exemplo;
as Agncias Reguladoras; a PETROBRAS e a ELETROBRAS, com seus respectivos
sistemas de licitao e contrato diferenciados (considerado uma antecipao da
regulamentao do 1 do art. 173, da CR/88); SEBRAE, APEX, ABDI e SARAH;
alm de algumas entidades de Colaborao.
Dentre as Entidades de Colaborao, grupo mais detalhado, temos
entidades que foram criadas ou autorizadas a serem criadas por Lei, p. ex., ONS,
Fundao CPqD e Cruz Vermelha Brasileira; Entidades Incubadas pelo Estado,
p.ex., Fundao Atech e ONA; e outras constitudas de variadas formas, mas que de
fato exercem Poder de Polcia, p.ex., ABNT e ECAD.
Outro caso especfico foi o das Entidades Filantrpicas de Sade (de
reconhecida excelncia), p.ex., Hospitais Albert Einstein e Srio-Libans, que em
vez de prestarem assistncia ao SUS, prestam consultorias ou servios ao Ministrio
da Sade, por meio de pactuao anual especfica, em valor equivalente iseno
tributria percebida.
7

H informaes contraditrias em relao existncia de Sociedade de Economia de Capital

Fechado no mbito da Unio, entretanto no conseguimos obter ou encontrar nenhum exemplo.
8
Modelo reintroduzido pela Emenda Constitucional n 19, de 1998.

10

Ainda

dentro

das

Entidades

de

Colaborao,

encontramos

as

Associaes de Amigos de Museus, que aparentemente atuam como Fundaes

de Apoio dos museus federais, porm sem nenhum marco regulatrio.
No estudo cada um dos modelos foi dissecado, entretanto no seria
possvel reproduzir a todos, selecionou-se alguns modelos para destaque:
A) rgos e Entidades de Direito Pblico
A conceituao da Administrao Pblica inicia-se pela Constituio da
Repblica, de 1988, da qual se extrai:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte: (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 19, de 1998)
...

Para iniciar a anlise das legislaes aplicveis cita-se a Lei n 10.406, de

10 de janeiro de 2002, que instituiu o novo Cdigo Civil brasileiro. O ttulo II trata das
pessoas jurdicas, tanto pblicas quanto privadas, das quais destacamos os artigos
relacionados s de direito pblico:
Art. 40. As pessoas jurdicas so de direito pblico, interno ou externo, e de
direito privado.
Art. 41. So pessoas jurdicas de direito pblico interno:
I - a Unio;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territrios;
III - os Municpios;
9
IV - as autarquias, inclusive as associaes pblicas;
V - as demais entidades de carter pblico criadas por lei.
Pargrafo nico. Salvo disposio em contrrio, as pessoas jurdicas de
direito pblico, a que se tenha dado estrutura de direito privado, regem-se,
no que couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Cdigo.

A fazenda pblica goza de prerrogativas especiais, compreendendo a

Administrao Direta e as entidades que as detm de forma idnticas, quais sejam
as Autrquicas, as Associaes Pblicas Consrcios Pblicos de Direito Pblico e as Fundaes Pblicas, das quais destacamos:

Redao dada pela Lei n 11.107, de 2005.

11

a) Prescrio qinqenal de suas dvidas, Os dbitos de qualquer

natureza prescrevem no prazo de cinco anos, conforme tambm
prescrevem os da Fazenda Pblica, no seguindo aos prazos comuns
do Cdigo Civil, maiores, propiciando segurana jurdica e melhor
planejamento;
b) Imunidade tributria, Relativa a impostos sobre patrimnio, renda ou
servios, prevista no artigo 150, inciso VI, da CR/88, deixando de
recolher IPVA, IR, IPTU, COFINS, Imposto de Importao, FGTS, PIS,
Salrio Educao, SESC, reduzindo ainda os encargos tributrios e
previdencirios etc., revertendo a reteno do IRRF ao Municpio nos
termos do artigo 158, inciso I, tambm da CR;
c) Prerrogativas Processuais idnticas fazenda Pblica: prazo em
qudruplo para responder e em dobro para recorrer, alm de duplo
grau de jurisdio;
d) Presuno

de

legitimidade,

imperatividade,

exigibilidade

autoexecutoriedade;
e) Patrimmio

formado

exclusivamente

por

bem

pblico,

que

caracteriza-se pela imprescritibilidade, alienabilidade condicionada,

no-onerabilidade e impenhorabilidade.
Quanto ao pessoal, o regramento vigente o Regime Jurdico nico,
embora a matria encontre-se em discusso, em virtude da deciso do Pleno do
Supremo Tribunal Federal em medida cautelar ... para suspender a redao
atribuda ao caput do Art. 39 pela Emenda Constitucional 19..., na ADI n. 2.135-DF,
em 02.08.07.10
A ADI ainda se encontra paralisada, aguardando o julgamento do mrito da
ao. O dispositivo previa a flexibilizao do regime de contratao de pessoal. A
deciso do STF no foi quanto ao mrito, mas sim quanto ao processo de aprovao.
10

Deciso: O Tribunal, por maioria, vencidos os Senhores Ministros Nelson Jobim, Ricardo
Lewandowski e Joaquim Barbosa, deferiu parcialmente a medida cautelar para suspender a eficcia
do artigo 39, caput, da Constituio da Repblica, com a redao da Emenda Constitucional n 19, de
04 de junho de 1998, tudo nos termos do voto do relator originrio, Ministro Nri da Silveira,
esclarecido, nesta assentada, que a deciso - como prprio das medidas cautelares - ter efeitos ex
nunc, subsistindo a legislao editada nos termos da emenda declarada suspensa. Votou a
Presidente, Ministra Ellen Gracie, que lavrar o acrdo. No participaram da votao a Senhora
Ministra Crmen Lcia e o Senhor Ministro Gilmar Mendes por sucederem, respectivamente, aos
Senhores Ministros Nelson Jobim e Nri da Silveira. Plenrio, 02.08.2007.

12

Dentro da administrao direta, cabe destaque a um modelo, que

aparentemente foi esquecido ou pouco lembrado: os rgos autnomos.
Estes so unidades participantes da administrao direta, que possuem
autonomia tcnica, financeira e administrativa. Apesar disso, no possuem
personalidade jurdica prpria, sendo representados pela Unio. Os rgos
Autnomos foram previstos j no Decreto Lei n. 200/67.
Ressalte-se que o texto vigente do Decreto-Lei n 200/67, correlacionou
os rgos autnomos com Servios, Institutos e Estabelecimentos incumbidos da
execuo de atividades de pesquisa ou ensino ou de carter industrial,
comercial ou agrcola,
Entretanto, apesar de no se enquadrem nos objetos previstos no
Decreto-Lei n 200/67, pois suas atividades no estavam elencadas, encontramos
diversos rgos que dispem das referidas caractersticas, que para efeito do estudo
foram denominadas Neo rgos Autnomos, aos quais o instrumento legal de
criao assegurou autonomias e flexibilidades extraordinrias (p. ex.: autonomia
administrativa, oramentria, financeira e/ou tcnica, etc.), em face da singularidade
e relevncia das atribuies que lhe so afetas, que no poderiam ser exercidas de
forma descentralizada (ex.: autarquia), porm no necessitam ou so incompatveis
de possuir personalidade jurdica prpria, faltando a estes representatividade e
independncia poltica.
Exemplos de Neo rgos Autnomos: Receita Federal do Brasil, Polcia
Federal, Comandos Militares, Representaes Diplomticas, dentre outros.
Dentre as autarquias, um grupo que merece destaque so os das
autarquias especiais, que normalmente acarretam muita confuso sobre o seu
entendimento.
As Autarquias Especiais so autarquias que, pela natureza dos servios
que prestam, so dotadas, em seu ato constitutivo, de poderes especiais e em geral
mais abrangentes do que aqueles conferidos s autarquias comuns.
B) Entidades de Ensino Superior e Tcnico e de Pesquisa Cientfica e
Tecnolgica
Este grupo seria composto inicialmente pelas universidades e pelas
instituies de pesquisa cientfica e tecnolgica que dispusessem de autonomia
didtico-cientfica, administrativa e de gesto financeira e patrimonial, e deveriam
obedecer ao princpio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso.

13

Estas autonomias, alm das didtico-cientficas, no foram devidamente

legisladas em mbito federal.
A autonomia acima mencionada encontra-se assentada no artigo 207 da
CR/88 que assegura a autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto
financeira e patrimonial das Universidades.
O 2 do referido artigo, includo pela Emenda Constitucional n 11, de
1996, dispe sobre a aplicao das autonomias das universidades s instituies de
pesquisa cientfica e tecnolgica.
Posteriormente, a Lei n 11.892, de 29 de dezembro de 2008 promoveu a
reestruturao da rede federal de educao profissional, cientfica e tecnolgica,
equiparando os institutos federais s universidades federais, para alguns efeitos.
Talvez, dentre os diversos grupos, este seja um dos que mais encontrou
dificuldades operacionais pelo seu enquadramento atual direito pblico tanto que
se utiliza fortemente as Fundaes de Apoio para alcanar uma maior flexibilidade.
C) Empresa Pblica Social e Servio Social Autnomo
Apesar de estarem em categorias distintas, estes modelos esto em
expanso, em boa medida, pela ausncia de um modelo mais flexvel para a
implementao de polticas pblicas, que no implique no exerccio do poder de
polcia, lacuna esta destinada Fundao Estatal, ou seja, Fundaes de direito
privado institudas por lei.
A Empresa Pblica Social uma empresa pblica cujo objeto,
normalmente, a execuo de um poltica pblica na rea social, e que no tem, de
forma prtica, o lucro como fim. Esto sendo constitudas, principalmente, pela
profunda necessidade de ampliar a flexibilidade na gesto de pessoas, inclusive
mudando o regime do pessoal para a CLT.
O Servio Social Autnomo um modelo impar. Concebido inicialmente
para formao e assistncia social a grupos sindicais especficos, foi sendo derivado
para as mais diferentes atividades, no apenas na esfera federal, mas tambm nas
esferas estaduais e municipais.
Este conjunto de modelos que foram criados, tendo cada um uma
justificativa e contexto histrico, acabou acarretando sobreposies, como
demonstra-se abaixo:

14

Quadro 1 Sobreposio de Modelos

TIPOLOGIA

MODELOS COM SOBREPOSIO

Fundao Pblica

Autarquias ou Fundaes Estatal (Ainda

cabe a existncia do mesmo?)

Fundao Estatal

Com vrias empresas pblicas

prestadoras de servios, Fundaes
Pblicas, Servios Sociais Autnomos,
Fundaes de Apoio, OS, OSCIP, OCRH,
ONS e Fundao CPqD.

Entidades de Colaborao

Fundao de Apoio, OS, OSCIP e OCRH

(precisa-se de tantas modelagens de
colaborao?)

Entidades de Ensino Superior e Tcnico

e de Pesquisa e Desenvolvimento
Tecnolgico,

Autarquias, Fundaes e Fundaes de

Apoio

4.1 Modelos derivados

Diante do quadro restritivo, apurado nas pesquisas e consolidados nas
entrevistas, infere-se que Governos buscaram alternativas para ampliar seu
desempenho gerencial, que estava vinculado a uma maior flexibilidade na gesto de
meios, p.ex. gesto de pessoas, oramentria e financeira e de aquisies e
contrataes.
Estes modelos derivados podem ser observados abaixo:
Quadro 2 Modelos Derivados
Direito Pblico

Direito Privado Estatais

Direito Privado Inciativa

Privada

1988 CONSTITUO DA REPBLICA

1996 - BACEN
1997/... - Agncias
Reguladoras
1997 - Agncias
Executivas
2006 - Servio Florestal
Brasileiro
2007 - Autarquias
territoriais
2010 - Autoridade Pblica
Olmpica APO

11

1997 - PETROBRAS
2009 - ELETROBRAS
2010 - BRASIL 2016
2010 - EBSERH

1990 - SEBRAE
1991 - Rede Sarah - APS
1994 - Fundao de Apoio
1997 - Fundao CPqD
1997 - Fundao Atech
11
1997/98 - SSA - PR
1998 - OS
1998 - ONS
1999 - OSCIP
2003 - APEX
2004 - ABDI

Vrios Estados e Municpios, na esteira da Unio, constituram Servios Sociais Autnomos, cujo
precursor foi Estado do Paran.

15

2004 - OCRH (1997) *

12
2007 Fundao Estatal
2009 - Entidades Filantrpicas
(de sade de reconhecida
excelncia)
???? - Associao de Amigos de
Museus
xxxx - Convnios
xxxx - Empresas Pblicas
Sociais
xxxx - PPP

A rea social, em especial, a de entidades e instrumentos para

implementao destas polticas pblicas, foi a que registrou o maior conjunto de
derivaes. Fica fcil compreend-los quando observamos os movimentos que
ocorreram com as Fundaes de direito privado, institudas por lei em 1967, at os
dias de hoje:
Decreto-Lei 200/67, em seus artigos 4 e 5
Decreto-Lei n 900/69, o 2 do artigo 4 do Decreto-Lei n 200/67 foi
revogado.
Decreto-Lei n 2.299/86 regras financ. e PCC de 1970.
Lei n 7.596/87
CR / 88
Planejamento e oramento pblico, PPA, LDO, LOA
Concurso pblico e estabilidade dos servidores
Plano de cargos e salrios e criao de vagas e cargos efetivos e
comissionados mediante Lei
Lei n 8.112/90 - RJU
Lei n 8.666/93 - Licitaes e contratos
Emenda Constitucional 19/98, artigo 37, inciso XIX, parte final
Lei Complementar de n 92/2007 (em tramitao)
Como resultante, em tese, tem-se maior transparncia e controle dos
rgos e entidades; entretanto, nas atividades e organizaes que precisam de
maior agilidade e flexibilidade e que no atuam com Poder de Polcia, dada as
caractersticas de atuao (ensino, pesquisa, assistncia mdica-ambulatorialhospitalar, cultura, etc.) houve engessamento operacional.
12

Os Estados da Bahia, Sergipe e Rio de Janeiro se antecipara discusso federal e aprovaram leis
quadros e/ou leis que autorizao a criao de Fundaes Estatais.

16

Todas as alteraes promoveram uma revoluo na Administrao

Pblica, no necessariamente uma Evoluo, at mesmo uma Involuo em alguns
casos, destacando-se em relao capacidade dos rgos e entidades de
executarem polticas pblicas.
Tantas foram as intervenes neste modelo que este ganhou a alcunha
de Fundao Autrquica.
Em 1999, houve uma Deciso do Supremo Tribunal Federal que
equiparou as Fundaes Pblicas s Autarquias (RE n. 101.126-RJ, Relator Min.
Moreira Alves (RTJ113/314). Tal entendimento daria s Fundaes natureza distinta
daquela primordialmente desejada pelo legislador.
Posteriormente, o STF passou a admitir que, embora haja fundaes de
direito pblico, institudas pela Unio, e portanto integrantes da Administrao
Pblica Federal, certo que a Administrao, inclusive da Unio, pode ser
constituda por fundaes de natureza jurdica diversa, sejam elas fundaes de
direito privado ou fundaes pblicas, como as institudas pelo Distrito Federal,
conforme restou assentado em deciso do Pleno do STF, na ADI n 2.794-DF,
relatada pelo Min. Seplveda Pertence. (DJU de 30.03.2007).

5 FUNES PBLICAS

Para o presente estudo, tentou-se promover uma classificao de todas

as atividades realizadas pela Unio Poder Executivo no que denominamos
Funes Pblicas.
A seguinte Classificao das Funes Pblicas proposta:
Atividades Exclusivas de Estado e da Unio:

Relaes Exteriores;
Defesa e Segurana Nacional;
Inteligncia.
Atividades Exclusivas de Estado Administrao Direta:

Formulao de Polticas Pblicas;

Superviso de Polticas Pblicas.
Atividades Exclusivas de Estado Poder de Polcia Administrativo e
Judicirio Poder de Estado:

17

Registro;
Normatizao (Regulam. Admin.);
Arrecadao;
Licenciamento, Autorizao, Concesso e Permisso;
Fiscalizao;
Regulao;
Polcia.
Outras Atividades Estatais:

Fomento;
Execuo (inclusive Prestao de Servio Pblico);
Exclusiva do Estado (p.ex.: Previdncia Social, ...);
No Exclusivas do Estado (p.ex.: Ensino Superior, Assistncia Mdica
Hospitalar, etc.);

Explorao Direta de Atividade Econmica (nos casos previstos na

CR/88, imperativos da segurana nacional ou relevante interesse
coletivo);
Empresas que no Exploram Atividade Econmica.
Atividades-Meio do Estado:

Atividades Sistmicas de Planejamento, Gesto, Finanas, Controle e

Jurdicas.
Muitas

outras

classificaes

poderiam

ter

sido

adotadas,

mas

entendemos esta como a mais adequada para este estudo, p.ex. classificao
Estado versus Governo ou pela regime de pessoal, militar, civil estatutrio ou civil
CLT.
Essa

proposta

de

interpretao

das

Funes

Pblicas

decorre,

principalmente, dos artigos 20 a 24 da Constituio da Repblica de 1988, os quais

definem o papel da Unio na federao brasileira, embora os dispositivos
programticos e/ou temticos da Constituio detalhem estes dispositivos para cada
uma das matrias.

18

6 MODELOS VERSUS FUNES

O passo seguinte do estudo foi comparar os modelos tericos com as
diversas funes pblicas que apresenta-se aqui, de forma, resumida, afim de incitar
reflexo.
Quadro 3 Modelos Organizacionais versus Funes Pblicas

Execuo Atividades Exclusiva

do Estado

Execuo Atividades No
Exclusivas do Estado

Ministrio
Equiparado

rgo

rgo Autnomo

X
X

Organizaes
Militares
Prestadoras de Servio da
Marinha - OMPS
Autarquia
Autarquia Comum

Agncia
Executiva
INMETRO

Autarquia Especial

Agncias Reguladoras

Autarquia Territorial

Fundao Pblica
de
Direito
(Autrquica)

Entidades de Ensino
Superior e Tcnico e de
Pesquisa Cientfica e
Tecnolgica

Empresas que no Exploram

Atividade Econmica

Fomento

de
Direito
Privado
(Estatal - Instituda por
Lei)

Formulao e Superviso de
Polticas Pblicas

Inteligncia

Defesa e Segurana Nacional

Relaes Exteriores
Pblico

Administrao Direta

Explorao Direta de Atividade

Econmica

FUNES PBLICAS
Poder de Polcia Administrativo e
Judicirio

MODELOS
ORGANIZACIONAIS

19

Consrcio Pblico
X

de Direito Pblico

de Direito Privado

Empresa Pblica
Dependente

No Dependente

CORREIOS e INFRAERO
(Bem Pblico e Imunidade
Tributria)
Entidades Bi-Nacionais

de Capital Fechado

de Capital Aberto

Sociedade de Economia
Mista

PETROBRAS
e
ELETROBRAS
(sistemtica de compras
especfica)

Na sequncia coube um detalhamento especfico para o Poder de Polcia

Administrativo e Judicirio:
Quadro 4 Modelos versus Poder de Polcia

Fiscalizao
X

Poder de Polcia
(strictu sensu)

Licenciamento, Autorizao
de Funcionamento,
Permisso, Concesso
X

Regulao

Arrecadao de Taxas
X

Normatizao
(Regulamentao
Administrativa)
Arrecadao de Tributos

MODELOS

Registro

FUNES PBLICAS
PODER DE POLCIA

Administrao Direta
Ministrio e rgo Equiparado

rgo Autnomo

Autarquia Comum

Agncia Executiva INMETRO

Autarquia

20

Autarquia Especial

Agncias Reguladoras

Autarquia Territorial

7 CONTROLES

Um dos captulos do relatrio que no se poderia deixar de mencionar

neste texto foi um subproduto que se destacou no curso da pesquisa
CONTROLES. Diversas formas e instrumentos de controle e superviso foram
detectadas, o que, associado com o rgido regramento pblico pode explicar
parcialmente a dificuldade de alcance de resultados pelo setor pblico, em especial
nas reas que notadamente requerem mais agilidade, as sociais.
Os controles pblicos identificados no estudo na esfera federal foram:
Quadro 5 - Modalidades de Controles
MODALIDADES DE CONTROLE

RGO(S) OU UNIDADE(S)
RESPONSVEL(IS)

Parlamentar (Poltico)

Congresso Nacional

Externo

Congresso Nacional13; e
Tribunal de Contas da Unio TCU14

Externo da Legalidade

Ministrio Pblico da Unio MPU15; e

Ordem dos Advogados do Brasil OAB

Interno

Controladoria-Geral da Unio CGU16

Interno da Legalidade

Advocacia-Geral da Unio AGU17

13

Fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades

da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das
subvenes e renncia de receitas ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle
externo - CR/88, Art. 70
14
O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de
Contas da Unio - CR/88, Art. 71
15
Defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais
indisponveis CR/88, Art. 127
16
Fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades
da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das
subvenes e renncia de receitas, ser exercida ..., e pelo sistema de controle interno de cada
Poder - CR/88, Art. 70, parte final
17
Atividades de consultoria e assessoramento jurdico CR/88, Art. 131

21

Sistmico

Ministrio da Fazenda - MF:

Secretaria do Tesouro Nacional;
Ministrio
do
Planejamento,
Oramento e Gesto - MP:
Secretaria de Gesto - SEGES;
Secretaria de Oramento Federal - SOF;
Secretaria
de
Planejamento
e
Investimentos Estratgicos - SPI;
Secretaria do Patrimnio da Unio - SPU;
Secretaria de Recursos Humanos - SRH;
Secretaria de Logstica e Tecnologia da
Informao - SLTI; e
Departamento
de
Coordenao
e
Governana das Empresas Estatais DEST.

Superviso Presidencial ou Ministerial

Presidente da Repblica;
Casa Civil (como auxiliar do Presidente
da Repblica); e
Ministro de Estado.

Conselhos
de
(Acompanhamento)

P.ex.:
Conselho Nacional de Sade;
Conselho Nacional de Educao;
Conselho Nacional de Assistncia Social;
e
Etc.

Polticas

Pblicas

Social

Mdia / Imprensa;
Ouvidorias;
Ao Popular (Interposta por Cidado)

tico

Comisso de tica Pblica

De Resultados (em alguns casos)

rgos, Autarquias e Fundaes Pblicas

Empresas Estatais

18

Contrato de Gesto
18

Controle ou Auditoria Interna; e

Consultoria Jurdica, Procuradoria e
Assessoria Jurdica19
Conselho de Administrao;
Conselho Fiscal;
rea de Controle ou Auditoria Interna; e
rea de Assessoria Jurdica

Em carter geral, h algumas Autarquias ou Fundaes que dispe ainda de Conselho Deliberativo
ou Curador;
19
Substitudos, na maioria das Autarquias e Fundaes pela Procuradoria-Geral Federal Lei n
10.480, de julho de 2000.

22

Nestes no esto inclusos os rgos ou entidades que promovem a

normatizao, regulao ou fiscalizao de atividades no exclusivas de estado, ou
seja, nas quais o estado atua e, ao mesmo tempo, facultado a participao de
agentes privados (Conselho de Controle das Atividades Financeiras - COAF, Banco
Central do Brasil - BACEN, Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria - ANVISA, e etc.)
Este conjunto de rgos e instrumentos de controle impe uma carga
desproporcional de vigilncia sobretudo sobre os Gestores dos diversos rgos e
entidades da Administrao Pblica, bem como das entidades paraestatais e de
colaborao.
Figura 3 Presso dos Controles sobre os Gestores

Este cenrio tem proporcionado uma elevada carga de trabalho e perda

de energia para as organizaes, com inmeras sobreposies, constatadas em
quase todas as entrevistas, acarretando reduo de capacidade de entrega de bens
e servios sociedade.
Acrescente-se a este cenrio que a maioria dos rgos de controle
encontram-se entre os que melhor remuneram na Administrao Pblica,
diferentemente dos rgos por eles controlados.
A maior parcela de crticas focou em sobreposio de controles,
fiscalizaes e pedidos de respostas, bem como, exorbitao de suas competncias,
em vrios casos, tentando entrar, ou entrando, no mrito da poltica pblica, ou,
como nos casos de entidades de colaborao, publicizando-as.
No se est, neste texto, fazendo-se apologia ao descontrole, mas sim
uma racionalizao destes.

23

8 SUGESTES PARA APERFEIOAMENTO DA PROPOSTA DE NOVA LEI

ORGNICA DA ADMINISTRAO PBLICA
Por orientao do contratante do estudo, o mesmo deveria ser o mais
possvel independente do relatrio da Comisso dos Juristas, mas ao final do
documento 2, foi feita um conjunto de sugestes para aperfeioamento da proposta.
A compreenso da proposta foi aprofundada com a leitura do livro Nova
Organizao Administrativa Brasileira, alm de conversas com membro da
comisso.
Quanto

modelagem

da

Comisso foram feitas propostas de

aperfeioamento das quais apresentaremos algumas neste captulo.

Quadro 6 Comparativo das Propostas dos Juristas e do Estudo:
TIPIFICAO

RGOS

MODELOS COMISSO
DE JURSTAS

PROPOSTA DE MODELOS
REVISADOD

Administrao
Direta Administrao
(Ministrios e rgos
(Ministrios e
equiparados)
equiparados)

Direta
rgos

rgos Autnomos
Especiais
ENTIDADES
ESTATAIS DE
DIREITO PBLICO

Autarquias

Autarquias

Autarquias
Especiais Autarquias
(Inclusive Associao
(Inclusive
Pblica)
Pblica)
Empresa Pblica

Especiais
Associao

Empresa Pblica
Empresas Pblicas
Especiais

Sociedade
Economia Mista
Capital Aberto
ENTIDADES
ESTATAIS DE
DIREITO PRIVADO

de Sociedade de Economia
de
Mista de Capital Aberto
Entidades Binacionais

Fundaes Estatais

Fundaes Estatais
Entidades
Universitrias e de
Pesquisa Cientfica,
Tecnolgica
e
Inovao

Consrcios
Pblicos Consrcios Pblicos com
com personalidade de
personalidade de Direito
Direito Privado
Privado

24

Corporaes
Profissionais;

Corporaes
Profissionais;

ENTIDADES
PARAESTATAIS

OAB
Servios
Autnomos

ENTIDADES DE
COLABORAO

Sociais Servios
Autnomos

Entidades sem
lucrativos
econmicos
qualificaes
especficas

Sociais

fins Organizao
ou
Sociedade
Civil
com
Interesse Pblico

da
de

Com as seguintes consideraes:

1) As diferenas entre as autarquias, autarquias especiais e rgos
autnomos especiais deveriam ser apenas na autonomia/independncia, e no
nas flexibilidades gerencial, oramentria e financeiras.
Contudo, as flexibilidades gerencial, oramentria e financeiras seriam
concedidas pelo contrato de autonomia e resultados para as autarquias e natas
para os rgos autnomos especiais e autarquias especiais.
Neste ponto cabe explicitar uma distino entre os conceitos de Autonomia e Flexibilidade,
que apesar do disposto na Constituio, no so idnticos.
Autonomia remete independncia, p.ex., inexistncia de recurso hierrquico. Flexibilidade
remete s prerrogativas de ampliao da liberdade do gestor na aplicao dos meios,
gerenciais, oramentrias e financeiras, p.ex., aplicao das prprias receitas.
Com esta conceituao, a autonomia seria para alguns rgos ou entidades enquanto a
flexibilidade poderia ser para todos os modelos, de acordo com a necessidade.

2) As atividades sensveis, crticas e estratgicas relacionadas

segurana do estado permaneceriam no mbito das autarquias especiais, tais
como, CNEN e AEB.
3) Todas as Sociedades de Economia Mista deveriam ser convertidas
a Sociedades de Capital Aberto, restando s de Capital Fechado serem convertidas
em Empresas Pblicas.
4) As Fundaes Estatais deveriam dispor de regime prprio de compras,
assim como as Empresas Estatais, e tambm de oramento de investimento
aprovado por Lei (no caso das financiadas majoritariamente pelo Poder Pblico).

25

5) As Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIPs

poderiam ter requisitos estatutrios distintos dependendo da poltica pblica que
implemente, bem como caractersticas distintas nos Contratos de Colaborao,
inclusive em relao s formas de fomento, sendo, contudo, vedada qualquer
forma de regulamentao de meios pelo poder pblico, tais como regulamentos
da ANA para as OCRH e da ANEEL para o ONS.
6) O contrato de autonomia por questes culturais deveria se
denominar contrato de autonomias e resultados ou Contrato de flexibilidades
e resultados j que deve estar vinculado ao binmio flexibilidade (gerencial,
oramentria e financeira) e resultado (fixao de metas de desempenho).
7) Como o anteprojeto de lei nacional e no apenas federal, as
excees federais deveriam ser ajustadas e/ou replicadas para estados e
municpios, p. ex., Polcias Civis e Militares.
A proposio de novas tipologias esto amparadas em justificativas
jurdicas ou administrativas.
Quadro 7 - Justificativa para os Novos Modelos
MODELOS INCLUDOS

JUSTIFICATIVAS e/ou OBSERVAES

Orgos Autnomos Especiais

rgos que atuam em Atividades Inerentes ao Estado.

Unidades que devem ter autonomia operacional e
caractersticas especiais, entretanto no devem dispor de
personalidade jurdica prpria ou mais representatividade
poltica do que a atividade j concede.

Empresas Pblicas Especiais; e

OAB
Entidades Binacionais
Entidades Universitrias e de
Pesquisa Cintfica, Tecnolgia e
Inovao
OSCIP

J reconhecidos pelo STF como diferenciados.

Entidades de Direito Internacional, j reconhecidas pela

20
ex-CGR * e pela atual AGU, bem como pelo TCU.
Aplicao do Art. 207 da CR/88, entidades que requerem
alm de flexibilidade, autonomia.
Definir um nico modelo para entidades de colaborao.
Suprimindo os demais. Admitindo variaes.

Com a proposio resultante no estudo poderiam ser agrupados os

modelos existentes conforme o quadro abaixo:
20

Ex-Consultoria-Geral da Repblica

26

Quadro 8 - Agrupamento de Modelos

MODELOS PROPOSTOS
Administrao Direta

MODELOS ATUAIS
Ministrios, rgos integrantes da Presidncia
da Repblica ou equiparados a Ministrios

o rgos Autnomos Especiais

Receita Federal do Brasil; Polcia Federal;

Representaes Diplomticas (Embaixadas e
Consulados); Agncia Brasileira de Inteligncia;
e Comandos da Marinha, do Exrcito e da
Aeronutica

ENTIDADES ESTATAIS DE DIREITO PBLICO

Autarquias

Autarquias Especiais (Inclusive Associao

Pblica)

rgos Autnomos (Que exercem atividades

exclusivas de Estado e no estejam
includos no rol de especiais)

Autarquias
(Que
exercem
exclusivas de Estado)

Autarquias
reguladoras;

Autarquias Regionais;

Autarquias (que atuem em atividades,

sensveis,
crticas
ou
Estratgicas,
relacionadas Segurana do Estado)

Consrcios Pblicos (Associaes Pblicas)

Especiais,

atividades

inclusive

as

ENTIDADES ESTATAIS DE DIREITO PRIVADO

Empresa Pblica

Empresa Pblica (No Dependente);

Sociedade de Economia Mista (de Capital

Fechado)

Empresas
Pblicas
Especiais
(No
dependentes - com bem pblico e
imunidade tributria que atuem em
explorao
de
atividade
econmica
reservada ao Estado)

Entidades Binacionais

Entidades Binacionais

Sociedade de Economia Mista

Sociedades de Economia Mista) de Capital

Aberto)

Fundaes Estatais

rgos Autnomos (Que no exercem

atividades exclusivas de Estado);
Empresa Pblica (Dependente);
Empresa Pblica Sociais;
Autarquias (Que no exercem atividades
Exclusivas de Estado);
Fundaes Pblicas;
Servios Sociais Autnomos (Derivados)
Organizaes Sociais;
Operador Nacional do Sistema Eltrico;

o Empresas Pblicas Especiais

27

o Entidades
Universitrias
e
de Autarquias;
Pesquisa Cientfica, Tecnolgica e Autarquias Especiais;
Inovao
Fundaes Pblicas (ou Autrquicas)
Organizaes Sociais de ES ou C&T;
Fundao CPqD;
CEPEL;
Consrcios Pblicos com personalidade Consrcios Pblicos com personalidade
de Direito Privado
de Direito Privado
ENTIDADES PARAESTATAIS
Corporaes Profissionais;
Corporaes Profissionais
o OAB
o OAB
Servios Sociais Autnomos;
Servios Sociais Autnomos (Puros CR/88, Art. 240)
ENTIDADES DE COLABORAO
Organizao da Sociedade Civil de Organizao da Sociedade Civil de
Interesse Pblico
Interesse Pblico;
Organizaes Sociais;
Organizaes Civis de Recursos
Hdricos;
Fundaes de Apoio.
Outras Entidades de Colaborao
Associao de Amigos (Inclusive os de
Museus)
Fundao Atech

Um grupo que requer maior reflexo e que no est devidamente

contemplado na Proposta de Anteprojeto o dos rgos Autnomos Especiais, de
carter civil, militar e misto, que requer tratamento diferenciado.
Quadro 9 rgos Autnomos Especiais
RGOS AUTNOMOS ESPECIAIS CIVIS

Receita Federal do Brasil

Polcia Federal

Representaes
Consulados)

Diplomticas

(Embaixadas

RGO AUTNOMO ESPECIAL MISTO

Agncia Brasileira de Inteligncia

RGOS AUTNOMOS ESPECIAIS MILITARES

Comando da Marinha

Comando do Exrcito

Comando da Aeronutica (Ou Fora Area)

28

Alm dos modelos apresentados, caberia citar tambm os principais

instrumentos de alinhamento, pactuao de resultados e conforme o caso fomento
ou concesso de flexibilidades, que constam da referida Proposta de Anteprojeto
de Lei.
Quadro 10 Instrumentos de Pactuao de Resultados
CONTRATOS DE

OBJETO

AUTONOMIA (OU
FLEXIBILIDADE) E
RESULTADOS

Pactuao de rol de flexibilidades vis a vis

resultados a serem alcanados

COLABORAO

Pactuao de fomentos vis a vis resultados a

serem alcanados

Por fim, como sugesto para reflexo, poder-se-ia incorporar proposta

de nova organizao administrativa brasileira o Estatuto das Empresas Estatais estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas
subsidirias - previsto no 1 do Art. 173, da CR/88.

9 OUTRAS REFLEXES

Pelas entrevistas realizadas no estudo ficou lmpida a necessidade de

reviso de Leis, Regras e Prticas relativas gesto de meios pessoal, licitao e
contratos, oramentria e financeira, tecnologia da informao, organizao e
planejamento e avaliao, que no se apresentam mais adequadas para o atual
estgio da Administrao Pblica, algumas com mais destaque que outras, tais como:
Quadro 11 - Marcos Legais que necessitam serem revistos
MARCO LEGAL

OBJETO

ALCANCE

Decreto-Lei n
200/67

organizao da Administrao e diretrizes

para a Reforma Administrativa

Federal (Atual)
Nacional (Proposta)

Lei n 8.666/93

normas (gerais) para licitaes e contratos

da Administrao Pblica

Nacional

Lei n 8.112/90

regime jurdico dos servidores pblicos civis

Federal

Lei n 4.320/64

normas gerais de direito financeiro para

elaborao e contrle dos oramentos e
balanos

Nacional

29

Diversas

PPA, LDO e LOA

Federais

racionalizar as normas, recomendaes,

orientaes e determinaes dos rgos de
controle interno e externo

Federal

Alm da reviso dos dispositivos e prticas acima, faz-se urgente a

regulamentao de dispositivos da Constituio da Repblica, para definio das
reas de atuao das fundaes institudas pelo poder pblico, o estatuto jurdico
das empresas pblicas e a ampliao da autonomia gerencial, financeira e
oramentria mediante a celebrao de contratos com a previso de metas e
resultados a serem alcanados.
Cabe meno especial grande convergncia percebida nas entrevistas
em torno da adoo de instrumentos de contratualizao de resultados e economia
com despesas correntes, como instrumentos que permitam o aumento do
desempenho.
Alm das alteraes acima, como pode ser observado nas entrevistas
urge a adoo dos seguintes marco legais para aplicar preceitos constitucionais:
DISPOSITIVOS DA CR/88 A SEREM REGULAMENTADOS

Inciso XIX do art. 37, parte final, para definir as reas de atuao de fundaes
institudas pelo poder pblico;

1 do art. 173, para estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da

sociedade de economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade
econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de
servios, dispondo sobre:
I. sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela
sociedade;
II. ...
III. licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes,
observados os princpios da administrao pblica;
IV. ...

8 do Art. 37 conjugado com o 7 do Art. 39, para:

estabelecer contrato que tenha por objeto a fixao de metas de

desempenho de rgos e entidades e que amplie a autonomia
gerencial, oramentria e financeira; e
disciplinar a aplicao de recursos oramentrios provenientes da
economia com despesas correntes para aplicao no desenvolvimento
de programas de qualidade e produtividade, , inclusive adicional ou prmio
de produtividade.

30

AVALIAR NECESSIDADE

Caput do Art. 39:

estabelecer que o regime jurdico se aplicasse exclusivamente

administrao direta e autrquica ou s carreiras ou cargos que atuem
somente em atividades exclusivas de estado.

Neste processo de reviso de marcos legais e normativos, necessrio

ter maior cuidado com as atividades militares, de inteligncia de Estado, de
segurana pblica e de unidades sediadas no exterior, que tem atividades
completamente distintas do resto da administrao, bem como outras necessidades
operacionais.

10 CONCLUSO

Diante dos estudos e das entrevistas realizados, inferiu-se algumas

hipteses:
Os Constituintes de 88, aparentemente, se preocuparam mais com as
organizaes que atuam com Poder de Polcia e na Explorao de
Atividade Econmica. Na questo social o foco foi para as polticas
pblicas e no no modo/forma de execut-las.
Dados os modelos emergentes da CR/88 para a implementao de
polticas pblicas, em especial para as sociais, o novo arcabouo legal
criou tantas restries de autonomias e flexibilidades gerenciais que
acarretou o fortalecimento e a ampliao dos modelos derivados,
empresas estatais prestadoras de servio que no visam lucro,
servios sociais autnomos ou diversificao e expanso de entidade
de colaborao.
Os modelos emergentes da CR/88 so insuficientes ou inadequados
para a implementao de polticas pblicas, em especial as sociais,
p.ex., Assistncia Sade, Ensino, Pesquisa, Desenvolvimento
Tecnolgico, Cultura, Meio Ambiente, etc.
Ampliou-se a percepo de que ainda no h consenso poltico,
ideolgico, acadmico, econmico-fiscal e social sobre qual(is) o(s)
modelo(s) mais adequados para o Brasil, nem mesmo, dentro do Poder
Executivo Federal.

31

Os modelos bsicos previstos na Constituio Repblica de 1988 foram

sendo derivados e expandidos, paulatinamente, para adequarem-se s novas
necessidades, ou a necessidades pr-existentes cujas condies de funcionamento
foram alteradas pela CR/88 ou sua Leis regulamentadoras, especialmente,
relacionados ao fim do modelo Fundacional pr-CR/88.
O modelo fundacional, ou seja, de fundao instituda por lei de direito
privado, deixou uma lacuna profunda na arquitetura do Estado brasileiro, nas
atividades que no importem em atividades exclusivas de Estado, nem explorao
de atividade econmica, em especial, nas reas sociais.
Os modelos derivados, em especial os Empresariais, as Entidades
Paraestatais e as Entidades de Colaborao, no devem ser interpretados como
uma mera burla Constituio, mas sim como uma expresso da necessidade, da
realidade, do dia a dia, uma busca de alternativas, uma experimentao para se
conseguir atender s demandas da sociedade.
Os modelos atuais, aparentemente, esto mais adequados s atividades
Exclusivas do Estado, com excees, p. ex., ABIN e organizaes militares, e s
atividades Empresariais, com exceo, p. ex., no modelo de licitaes e
contrataes.
Cabe ressaltar que a simples coibio dos modelos derivados ou da
adoo de novos modelos por si s no solucionar o problema principal, que a
prestao de servios e a produo de bens em maior quantidade e de qualidade
para a populao brasileira.
A dimenso de maior destaque neste texto foi a do Controle, captulo 5,
na qual todas as entrevistas, mesmo nas dos rgos centrais, ficou claro que a rea
de controle est asfixiando a administrao, com alguns rgos capitaneando a
percepo negativa, como o Tribunal de Contas da Unio TCU e, de forma um
pouco menos acentuada, a Controladoria-Geral da Unio CGU.
Apesar das resistncias e do calor dos debates pela imprensa, urgente
a reviso do modelo vigente de controles internos e externos, tanto de organizao,
quanto de instrumentalizao.
No se poderia deixar de mencionar, nesta concluso, a preocupao
com as atividades exclusivas de Estado estratgicas e sensveis que merecem um
arcabouo e tratamentos diferenciados, bem como, o aprofundamento do
conhecimento da suas realidade e necessidades.

32

Acredita-se que a proposta da Comisso de Juristas, com as sugestes

contidas no Estudo, aperfeioe significativamente a capacidade do estado brasileiro
prestar servios e produzir bens com maior qualidade, na quantidades demanda a
menores custos.
Note-se que a maior parte da execuo de polticas pblicas recai sobre
os Estados, Distrito Federal e Municpios, que na questo dos modelos tem se que
se subordinar CR/88 bem como s competncias legislativas da Unio.
Estas, em linhas gerais, foram as concluses do Estudo com o qual
espera-se ter, de fato, contribudo para o conhecimento, a reflexo e o debate de
modelos para a administrao pblica brasileira, bem como, para anlise da
Proposta Anteprojeto de Lei da Comisso de Juristas.

33

11 REFERNCIAS

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Dirio Oficial [da]

Unio, Braslia, DF, 05 de outubro de 1988.
BRASIL. Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dirio Oficial [da] Unio,
Braslia, DF, 17 jul. 1967.
BRASIL. Decreto-Lei n 900, de 29 de setembro de 1969. Dirio Oficial [da] Unio,
Braslia, DF, 29 set. 1969.
BRASIL. Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Dirio Oficial [da] Unio, Braslia,
DF, 11 jan. 2002.
BRASIL. Lei n 10.480, de 02 de julho de 2002. Dirio Oficial [da] Unio, Braslia,
DF, 03 jul. 2002.
BRASIL. Lei n 11.892, de 29 de dezembro de 2008. Dirio Oficial [da] Unio,
Braslia, DF, 30 dez. 2008.
BRASIL. Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Dirio Oficial [da] Unio, Braslia,
DF, 23 mar. 1964.
BRASIL. Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dirio Oficial [da] Unio, Braslia,
DF, 18 mar. 1998.
BRASIL. Medida Provisria n 2.200-2, de 24 de agosto de 2001. Dirio Oficial [da]
Unio, Braslia, DF, 27 ago. 2001.
BRASIL. Medida Provisria n 488, de 12 de maio de 2010. Dirio Oficial [da] Unio,
Braslia, DF, 13 mai. 2010.
BRASIL. Medida Provisria n 520, de 31 de dezembro de 2010. Dirio Oficial [da]
Unio, Braslia, DF, 31 dez. 2010.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 1.717DF. Braslia, DF, DJU de 28 de maro de 2003.

34

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 2.135DF. Braslia, DF, DJU de 07 de maro de 2008.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos Manual de Direito Administrativo 19 ed.
rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Editora Lumen Jris, 2008.
MODESTO, Paulo (Coord.) et al. Nova Organizao Administrativa Brasileira. 2. Ed.
Ver. E ampl. Belo Horizonte: Frum, 2010. 444p.
PEREIRA DA CUNHA JUNIOR, Luiz Arnaldo. Taxonomia dos rgos e entidades da
Administrao Pblica Federal, de outras entidades e instrumentos de
implementao de polticas pblicas Documento I. Belo Horizonte: 2010. 233
folhas. Trabalho entregue e apresentado ao Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto em Braslia, dezembro de 2010.
PEREIRA DA CUNHA JUNIOR, Luiz Arnaldo. Taxonomia dos rgos e entidades da
Administrao Pblica Federal, de outras entidades e instrumentos de
implementao de polticas pblicas - Estudos de Casos e Consolidao de
Entrevistas Documento II. Belo Horizonte: 2010. 317 folhas. Trabalho entregue e
apresentado ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto em Braslia,
dezembro de 2010.

___________________________________________________________________
AUTORIA
Luiz Arnaldo Pereira da Cunha Junior Scio-Administrador e Consultor da Lyncis Consultoria.
Endereo eletrnico: luizarnaldo@lyncis.com.br / luizarnaldojr@globo.com