UNIVERSIDADE DE BRASLIA

FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAO, CONTABILIDADE

E CINCIA DA INFORMAO E DOCUMENTAO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO

EULER ALBERGARIA DE MLO

GOVERNANA ORAMENTRIA: UMA ANLISE

SOBRE A ATUAO DA SECRETARIA DE
ORAMENTO FEDERAL

Braslia
2011

EULER ALBERGARIA DE MLO

GOVERNANA ORAMENTRIA: UMA ANLISE SOBRE A

ATUAO DA SECRETARIA DE ORAMENTO FEDERAL

Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de PsGraduao (PPGA) da Faculdade de Economia,

Administrao, Contabilidade e Cincia da Informao e
Documentao (FACE) da Universidade de Braslia (UnB)
para obteno do ttulo de Mestre em Administrao.

rea de concentrao: Administrao Pblica e

Polticas Pblicas

Orientador: Prof. Dr. PAULO CARLOS DU PIN CALMON

Braslia
2011

Nome: MLO, Euler Albergaria de

Ttulo: Governana oramentria: uma anlise sobre a atuao da Secretaria de
Oramento Federal

Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de

Ps-Graduao (PPGA) da Faculdade de Economia,
Administrao, Contabilidade e Cincia da Informao e
Documentao (FACE) da Universidade de Braslia
(UnB) para obteno do ttulo de Mestre em
Administrao

Aprovada em 01/11/2011

BANCA EXAMINADORA

___________________________________________
Prof. Dr. Paulo Carlos Du Pin Calmon Orientador
Universidade de Braslia UnB, PPGA

__________________________________________________
Prof. Dr. Luiz Fernando Macedo Bessa Examinador interno
Universidade de Braslia UnB, PPGA

_____________________________________________________
Prof. Dr. Wellington Loureno de Almeida Examinador interno
Universidade de Braslia UnB, FUP

Dedico este trabalho, com muito amor, a

Antonio Ferreira de Melo, Guiomar
Albergaria de Melo, e Jandira Durvalina
Copque (Pai, Me, e Madrinha).

AGRADECIMENTOS

Agradeo a Deus por ter conseguido alcanar, mais uma vez, o objetivo de escrever uma
dissertao. No esquecerei, entretanto, que se o fiz foi porque tive o auxlio de muitos. Em primeiro lugar,
da minha amada esposa e companheira, Bianca G. Cardozo de Amorim Melo.
Melo Acredito que alm de mim
mesmo, s ela sabe de fato tudo o que me custou finalizar este trabalho neste ano de tantas provaes que
estou vivendo. O que dizer das minhas amadas gmeas Luiza e Thais Amorim de Melo,
Melo que do alto dos
seus seis anos de vida, no compreendiam tantas ausncias do papai. Um dia elas descobriro que as singelas
cobranas que me faziam eram de grande estmulo para que eu fosse at o fim!
importante registrar os agradecimentos s organizaes que possibilitaram a
realizao deste Mestrado Profissional. A Escola Superior de Administrao Fazendria (ESAF) e a
Universidade de Braslia (UnB), a includos todo seu corpo docente e de funcionrios. A Secretaria de
Oramento Federal (SOF), motivao essencial para o desenvolvimento de minha pesquisa, e seus
funcionrios, em especial aqueles do Departamento de Programas Sociais (DESOC), pelo apoio inconteste.
Registro, ainda, os agradecimentos aos colegas de curso, pelas enriquecedoras discusses
e pelos trabalhos, e aos amigos que direta ou indiretamente contriburam com minhas reflexes. Meu muito
obrigado tambm aos cinco entrevistados que, com suas experincias e vasto conhecimento do processo
oramentrio, foram decisivos nos resultados encontrados.
No entanto, no poderia deixar de agradecer de forma especial a duas pessoas cruciais
para o acontecimento do curso, bem como para o desenvolvimento do meu trabalho. A Secretria de
Oramento Federal, Clia Corra,
Corra pela iniciativa de desenvolver sua equipe e entender o quanto isto
estratgico para SOF. Por fim, o Professor Paulo Carlos Du Pin Calmon,
Calmon responsvel por aquilo que h de
melhor neste trabalho. Depois de tudo o que eu ouvi, tive que ser corajoso para pedir que ele me orientasse.
Hoje me sinto engrossando as filas daqueles que nutrem pelo Professor Calmon profunda admirao e
respeito.
Se alcano este momento de pleitear o grau de Mestre pela UnB, fruto de muito trabalho,
mas tambm de muita ajuda. Meus sinceros agradecimentos a todos.

Eu vejo um novo comeo de era

De gente fina, elegante e sincera
Com habilidade pra dizer mais sim do
que no.
(Lulu Santos Tempos Modernos)

RESUMO

MLO, Euler Albergaria de. Governana oramentria: uma anlise sobre a atuao da
Secretaria de Oramento Federal. 2011. 121 f. Dissertao (Mestrado Profissional em
Administrao) Programa de Ps-Graduao em Administrao (PPGA), Universidade de
Braslia (UnB), Braslia, 2011.

Esta dissertao trata da atuao da Secretaria de Oramento Federal (SOF) dentro do

processo oramentrio federal do Brasil. Esta abordagem feita, especialmente, em relao
elaborao do Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias e Oramentria Anual. O estudo
objetiva, especificamente, descrever o processo oramentrio federal e a atuao da SOF,
alm de analisar a capacidade de governana da rede oramentria, para melhor entender
como esta pode contribuir com o processo de deciso alocativa federal no Brasil. Utilizou-se
uma abordagem qualitativa, desenvolvida por meio de descrio e interpretao dos dados.
Tais dados foram coletados por intermdio de pesquisa bibliogrfica, de pesquisa documental,
e, principalmente, de entrevistas individuais. A descrio da atuao da SOF no processo
oramentrio foi feita com base, principalmente, nas normas que regem este processo. Foram
descritos os trs macroprocessos que caracterizam a atuao da SOF, a programao e gesto
oramentria, a avaliao macrofiscal, e a gesto corporativa, com seus respectivos processos
e atividades. Foram expostas as trs fases do processo oramentrio. A primeira, de
planejamento e programao oramentria; a segunda, a legislativa; e a terceira, de
implementao. Apresentou-se atores que direta ou indiretamente influenciam a rede
oramentria, assim como algumas das conexes existentes entre eles. Alm disso,
identificou-se importantes determinaes legais que moldam esta rede. Para alcanar o
objetivo geral da pesquisa e entender a contribuio da SOF para a capacidade de governana
oramentria, foi necessria a construo de um instrumento que possibilitasse aferir essa
capacidade. Para tanto, foram utilizadas as teorias de rede de polticas pblicas, de
governana, institucional, e do processo decisrio. Assim, as dimenses da capacidade de
governana foram subdivididas em descritores. Da anlise destas dimenses e seus
respectivos descritores, foi possvel verificar que o estabelecimento de normas e
procedimentos, que definem claramente as arenas decisrias e a diviso de competncias e
atribuies dos atores, essencial para a capacidade da governana oramentria federal do
pas. De forma similar, a credibilidade e confiana mtua entre os atores so fatores muito
importantes, bem como a relao e a comunicao destes com a sociedade. Inferiu-se que a
atuao a SOF, mesmo com a centralidade e a quantidade de conexes que dispe, aproveita
de forma limitada e reativa o poder que dispe na rede oramentria, para conduzir o processo
a ganhos substanciais.

Palavras-chave: Governana oramentria. Oramento. Polticas pblicas. Finanas pblicas.

ABSTRACT

MLO, Euler Albergaria de. Budgetary Governance: an analysis of the performance of the
Federal Budget Office. 2011. 121 f. Dissertation (Professional Master in Business
Administration) - Graduate Program in Management (PPGA), University of Brasilia (UNB),
Braslia, 2011.

This thesis analyzes the performance of the Federal Budget Office (SOF) within the federal
budget process in Brazil. This analysis is done, especially in relation to the drafting of the
Federal Budget Guidelines Act and Annual Budget Act. The study aims to describe
specifically the federal budget process and the performance of SOF. Also, analyzes the
governance capacity of the network budget to better understand how it can contribute to the
federal allocative decision process in Brazil. We used a qualitative approach, developed
through data description and interpretation. These data were collected through literature,
documentary research, and especially individual interviews. The description of the role of
SOF in the budget process was based mainly on the rules governing this process. We
described the three macro processes that characterize SOFs performance, programming and
budget management, macrofiscal evaluation, and corporate management, with their processes
and activities. Three phases of the budget process were exposed. The first, planning and
budget programming; the second, legislative; and the third, implementation. Actors who
directly or indirectly influence the net budget were presented, as well as some of the
connections between them. In addition, we identified important legal determinations that
shape this network. To achieve the overall objective of the research and understand the
contribution of SOF to the governance budgetary capacity, it was necessary to construct an
instrument that would assess this capacity. For this purpose, we used the network theories of
public policy, governance, institutional and decision making. Thus, the dimensions of
governance capacity were subdivided into descriptors. From the analysis of these dimensions
and their descriptors, we found that the establishment of standards and procedures that clearly
define the decision-making arenas and division of responsibilities and tasks of the actors is
essential to the federal budgetary governance of the country. Similarly, the credibility and
trust among the actors are important factors, as well as their relationship and communication
with the society. We inferred that SOFs performance, despite the centrality and the number
of connections it has, takes on a limited and reactive power they have in the budget network
to conduct the process to substantial gains.

Keywords: Budgetary governance. Budget. Public policy. Public finances.

LISTA DE ILUSTRAES

Figura 1

Fases e Etapas do processo oramentrio ampliado ......................

13

Figura 2

Diagrama da rede oramentria federal .........................................

15

Figura 3

Dimenses da capacidade de governana .....................................

96

LISTA DE QUADROS
Quadro 1

Dimenses de Governana das Redes de Polticas Pblicas.........

27

Quadro 2

Relao de entrevistados ...............................................................

41

Quadro 3

Roteiro de entrevista ......................................................................

43

Quadro 4

Macroprocessos da SOF.................................................................

48

Quadro 5

SOF no processo oramentrio......................................................

49

Quadro 6

Etapas e produtos do processo de elaborao do PLOA................

54

LISTA DE TABELAS

Tabela 1

Consolidado das respostas por descritor / dimenso Capital

Social .............................................................................................

60

Tabela 2

Consolidado das respostas por descritor / dimenso

Institucionalizao .........................................................................

67

Tabela 3

Consolidado das respostas por descritor / dimenso

Sustentabilidade ............................................................................

74

Tabela 4

Consolidado das respostas por descritor / dimenso Estrutura e

Instrumentos de Coordenao .......................................................

78

Tabela 5

Consolidado das respostas por descritor / dimenso

Comunicao .................................................................................

90

Tabela 6

Consolidado das respostas por descritor / dimenso Informao e

Anlise ..........................................................................................

93

Tabela 7

Consolidado das respostas por dimenso da capacidade de

governana ....................................................................................

99

LISTA DE SIGLAS
AGU
APO
CEF
CGU
CMO
CN
COFIEX
DPOF
IBGE
INSS
IPEA
LDO
LOA
LRF
MF
MPOG
MPS
MTO
NFGC
PLDO
PLOA
PLPPA
PPA
SERPRO
SFC
SIAFI
SIAPE
SICONV
SIDOR
SIGPLAN
SIOP
SIORG
SOF
SPE
SPI
SPOA
SRFB
STN
SUS
TCLE
TCU

Advocacia-Geral da Unio
Analista de Planejamento e Oramento
Caixa Econmica Federal
Controladoria-Geral da Unio
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao
Congresso Nacional
Comisso de Financiamentos Externos
Decreto de Programao Oramentria e Financeira
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
Instituto Nacional do Seguro Social
Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas
Lei de Diretrizes Oramentrias
Lei Oramentria Anual
Lei de Responsabilidade Fiscal
Ministrio da Fazenda
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Ministrio da Previdncia Social
Manual Tcnico de Oramento
Necessidade de Financiamento do Governo Central
Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias
Projeto de Lei Oramentria Anual
Projeto de Lei do Plano Plurianual
Plano Plurianual
Servio Federal de Processamento de Dados
Secretaria Federal de Controle Interno da Unio
Sistema Integrado de Administrao Financeira
Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos
Sistema de Convnios
Sistema Integrado de Dados Oramentrios
Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento
Sistema Integrado de Planejamento e Oramento
Sistemas de Informaes Organizacionais
Secretaria de Oramento Federal
Secretaria de Poltica Econmica
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos
Sub-Secretaria de Planejamento, Oramento e Administrao
Secretaria da Receita Federal do Brasil
Secretaria do Tesouro Nacional
Sistema nico de Sade
Termo de Consentimento Livre e Esclarecido
Tribunal de Contas da Unio

SUMRIO
1 INTRODUO

12

1.1 PROBLEMA

19

1.2 OBJETIVOS

19

1.2.1 Objetivo Geral

19

1.2.2 Objetivos Especficos

19

2 - REFERENCIAL TERICO

20

2.1 TEORIA DE REDES

20

2.1.1 A intermediao de interesses

21

2.1.2 As relaes interorganizacionais

22

2.2 A GOVERNANA E AS REDES DE POLTICAS PBLICAS

23

2.3 TEORIA INSTITUCIONAL

27

2.3.1 Viso geral

28

2.3.2 Instituies oramentrias

30

2.4 PROCESSO DECISRIO

33

2.4.1 A lgica da consequncia

34

2.4.2 A lgica da adequao

35

2.4.3 Adequao versus Consequncia

37

2.4.4 Mltiplos atores

37

2.4.5 Ambiguidade

38

3 - METODOLOGIA

40

3.1 COLETA DE DADOS

40

3.2 ANLISE DOS DADOS

43

4 - A SOF NO PROCESSO ORAMENTRIO FEDERAL

46

4.1 ATRIBUIES DA SOF NO PROCESSO ORAMENTRIO

46

4.2 FASES DO PROCESSO E ATUAO DA SOF

49

4.2.1 Elaborao do PLPPA, PLDO e PLOA

50

4.2.2 Exame e Votao dos PLs

56

4.2.3 Execuo Oramentria

56

4.2.4 Monitoramento, Controle e Avaliao da execuo

oramentria

57

5 - ANLISE DA CAPACIDADE DE GOVERNANA

ORAMENTRIA

59

5.1 CAPITAL SOCIAL

59

5.1.1

Preferncias comuns e valores compartilhados

60

5.1.2 Parcerias entre atores envolvidos no processo

oramentrio

61

5.1.3 Relacionamento dos atores envolvidos no processo

oramentrio e a Sociedade Civil

63

5.1.4 Clima de credibilidade e confiana mtua entre atores

envolvidos no processo oramentrio

65

5.2 INSTITUCIONALIZAO

67

5.2.1 Estrutura organizacional

67

5.2.2 Arenas decisrias

71

5.3 SUSTENTABILIDADE

74

5.3.1 Capacidade de adaptao contnua na forma de atuar

75

5.3.2 Financiamento de iniciativas

76

5.4 ESTRUTURA E INSTRUMENTOS DE COORDENAO

78

5.4.1 Coordenao Interfuncional

78

5.4.2 Monitoramento do ambiente do processo oramentrio

81

5.4.3 Planejamento estratgico

82

5.4.4 Planejamento operacional

86

5.4.5 Planejamento da gesto de pessoas

87

5.4.6 Estilo de coordenao e liderana

89

5.5 COMUNICAO

90

5.5.1 Comunicao entre os atores do processo oramentrio

90

5.5.2 Comunicao com a sociedade

91

5.6 INFORMAO E ANLISE

92

5.6.1 Capacidade Analtica

93

5.6.2 Gesto da informao

94
75

5.7 VISO GERAL

95

6 - CONSIDERAES FINAIS

100

7 - REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

104

8 - ADENDOS

108

ADENDO I - ANLISE DA CAPACIDADE DE GOVERNANA

ORAMENTRIA: CAPITAL SOCIAL

109

ADENDO II - ANLISE DA CAPACIDADE DE GOVERNANA

ORAMENTRIA: INSTITUCIONALIZAO

112

ADENDO III - ANLISE DA CAPACIDADE DE GOVERNANA

ORAMENTRIA: SUSTENTABILIDADE

113

ADENDO IV - ANLISE DA CAPACIDADE DE GOVERNANA

ORAMENTRIA: ESTRUTURA E INSTRUMENTOS DE COORDENAO

114

ADENDO V - ANLISE DA CAPACIDADE DE GOVERNANA

ORAMENTRIA: COMUNICAO

118

ADENDO VI - ANLISE DA CAPACIDADE DE GOVERNANA

ORAMENTRIA: INFORMAO E ANLISE

119

ADENDO VII TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO

(TCLE)

121

12

1 - INTRODUO

O tema desta pesquisa de mestrado a governana oramentria. Ela se insere

no mbito da rea de concentrao da administrao pblica e polticas pblicas, com o
objetivo de analisar a atuao da Secretaria de Oramento Federal (SOF) dentro do processo
oramentrio federal do Brasil.
Intenta-se descrever este processo, bem como a atuao da SOF, no sentido de
melhor compreender como ocorrem as decises alocativas e, principalmente, analisar a
capacidade de governana oramentria. A SOF ser considerada ao longo deste trabalho
como o rgo central de oramento federal do pas, por razes que sero apresentadas no
captulo que descreve este processo.
A governana, segundo Calmon e Costa (2008), pode ser entendida como o
direcionamento e a coordenao de atores polticos, normalmente coletivos, a partir de
sistemas de normas institucionalizados. Logo, para tratar a governana oramentria ser
preciso analisar a capacidade de coordenao da SOF, bem como descrever o conjunto de
normas que condiciona sua atuao.
A exigncia de capacidade cada vez maior de coordenao das aes do Estado
premente diante da complexidade da sociedade contempornea. Coordenao aqui
entendida, com base em Peters (1998), como sendo um estgio no qual as polticas e
programas do governo so marcados com o mnimo de redundncias, incoerncias e lacunas.
Como a coordenao referida se d a partir de sistemas de normas institucionalizados, a
pesquisa ser constantemente perpassada pelas determinaes contidas nas normas
oramentrias.
Para tanto, ser adotado o conceito de von Hagen (2007), no qual as
instituies oramentrias so definidas como o conjunto de regras e princpios, formais e
informais, que governa o processo oramentrio. Alm disso, este conjunto de regras divide o
processo em diferentes fases, determinando quem faz o que e quando em cada fase, alm de
regular o fluxo de informaes entre os vrios atores. Assim, as instituies moldam os
resultados do processo de tomada de deciso oramentria que governam.
O processo oramentrio, por sua vez, tem como um dos seus objetivos
produzirem decises alocativas, e pode ser caracterizado como uma rede complexa. Neste
sentido, ser necessrio buscar compreender as relaes existentes entre o rgo central e os
demais atores do processo oramentrio, e tambm como as decises alocativas ocorrem.

13

Na viso de Key Jr. (1940), o desafio mais importante do oramento a

alocao de recursos pblicos entre diferentes propsitos, para atingir o maior retorno. Este
desafio surge da viso de que o formulador do oramento nunca tem receita suficiente para
atender aos requisitos de gastos de todas as agncias, e tem de decidir (sujeito, claro, a
subsequente ao do Legislativo) como meios escassos devem ser alocados para usos
alternativos.
Sendo assim, entender o processo oramentrio significa, conforme Lee,
Johnson, e Joyce (2008), compreender que os relacionamentos entre os agentes que nele
atuam se constituem em um sistema social complexo, composto de organizaes, indivduos e
seus valores, bem como das normas e regras que governam suas relaes.
Este sistema, ento, pode ser caracterizado como uma rede de relaes
econmicas, sociais e polticas, na qual o seu produto, que so as decises alocativas,
influenciado por diversos atores, e flui pela rede de interconexes.
Com base na lente oferecida por Calmon e Costa (2008), esta pesquisa enxerga
as redes tanto como mecanismos de intermediao de interesses quanto como um complexo
sistema de relaes interorganizacionais que condicionam os resultados das polticas pblicas.
O processo oramentrio atual no Brasil, considerado de uma forma ampliada
e contnua, compreende as trs fases e quatro etapas seguintes, assim classificadas para
propiciar uma melhor compreenso do mesmo:

Planejamento e
Programao
Oramentria
1

Fases

Etapas

Elaborao do PLPPA,
PLDO e PLOA

Legislativa

Implementao

Exame e Votao
dos PLs

Execuo
Oramentria

Monitoramento, Controle e
Avaliao da execuo
oramentria

Figura 1 Fases e Etapas do processo oramentrio ampliado. Elaborao prpria.

A primeira fase de planejamento e programao oramentria envolve a

relacionada ao planejamento e elaborao dos Projetos de Lei que, segundo a Constituio
(1988), so de iniciativa do Poder Executivo, e objetivam estabelecer o Plano Plurianual
(PPA), as Diretrizes Oramentrias (LDO), e os Oramentos Anuais (LOA).
A segunda fase, legislativa, se relaciona etapa, inerente ao Poder Legislativo,
que envolve o exame dos Projetos de Lei enviados pelo Executivo, PLPPA, PLDO e PLOA,

14

suas possveis correes, a realizao de emendas parlamentares, alm da aprovao e envio

ao Presidente da Repblica, a quem caber sano ou veto.
A terceira fase, de implementao, engloba duas etapas: a terceira etapa que a
execuo do oramento no exerccio financeiro subjacente, e que se traduz na realizao de
processos licitatrios, no empenho, na liquidao e no pagamento das despesas, e seus
consequentes registros contbeis.
Alm disso, nesta etapa podem ser realizados ajustes no PPA, bem como os
crditos adicionais LOA. Estes ltimos ocorrem em virtude de autorizaes de despesas no
computadas ou insuficientemente dotadas na LOA, segundo a Lei n. 4.320 (1964).
A quarta etapa se relaciona ao monitoramento, controle e avaliao da
execuo oramentria, realizados tanto por rgos de controle interno e externo, como pelos
rgos centrais dos sistemas de planejamento e oramento, de contabilidade e de
administrao financeira, ou ainda pelos prprios rgos gestores das polticas pblicas, alm
dos institutos de pesquisas e estudos, centros acadmicos, e organizaes da sociedade civil.
Ressalta-se que as fases e etapas apresentadas no so necessariamente
estanques, pois, como j observado antes, as interrelaes e as decises no mbito do referido
processo fluem por uma espcie de rede oramentria.
Na execuo do oramento de um exerccio, por exemplo, as informaes dos
registros contbeis de supervit financeiro apurado em balano patrimonial do ano anterior
subsidiam a abertura de crditos adicionais. Estes, por sua vez, podero causar impactos na
elaborao do PLOA e da LOA do exerccio seguinte.
Dessa forma, se percebe a existncia de interaes entre organizaes que
desenvolvem as atividades contbeis e financeiras com aquelas que coordenam o
planejamento e o oramento, o que tambm se verifica com outras atividades que se inserem
no processo oramentrio ampliado. Algumas destas interaes so identificadas no trabalho,
no sentido de se descrever a rede oramentria.
Esta pesquisa, ao focar a atuao da SOF, est voltada, principalmente, para as
interaes existentes no mbito das organizaes que atuam na primeira etapa do processo,
planejamento e elaborao do PLPPA, PLDO e PLOA, e que fazem parte do sistema de
planejamento e oramento.
Como j referido anteriormente, para alcanar o objetivo da pesquisa foi
necessrio descrever o processo oramentrio federal do Brasil e o papel legal da SOF,
relacionando-os, alm de expor a atuao prtica da SOF neste processo.

15

Sendo assim, foi imprescindvel coletar dados dentro da organizao, e por

meio de entrevistas, que possibilitassem entender como as referidas competncias, sejam
legais ou as atribudas pelo MTO, se materializam no dia-a-dia do rgo. As interaes da
SOF com os demais rgos que atuam no processo oramentrio tambm foram apreendidas,
em alguma medida.
Estas interaes permitem a identificao de um conjunto de atores que
interagem direta ou indiretamente com a SOF dentro da rede oramentria.

SEAIN
ASSEC

SPI

SLTI

DEST

SEGES

SPU

CONJ U
R

IBGE

SETORI
AIS

ACADE
MI A

ENTES
EXTER
NOS

BACEN

SOF

SFC

SOCIED
ADE
CIVIL

ENTES
FEDER
ADOS

PGFN

JUDICI
RIO

SPE

MPU

STN

IPEA

TCU
CN

PR

Figura 2 Diagrama da rede oramentria federal. Elaborao prpria.

Cada crculo na figura acima representa uma organizao ou um conjunto de

organizaes ou pessoas. As linhas significam os relacionamentos entre estes atores e a SOF.
Como a Secretaria exerce a coordenao do processo oramentrio, sua posio na rede
central. A representao, entretanto, no nos permite verificar como ocorrem os
relacionamentos entre as organizaes, e destas com a SOF. Tampouco possibilita aferir o
padro da conexo ou interdependncia entre os atores.

16

Este padro de interdependncia, segundo Fleury e Ouverney (2007), decorre

do grau de institucionalizao da rede, em que os atores desenvolvem aes coletivamente
planejadas e deliberadamente orientadas para a nfase nos objetivos comuns.
Nesta pesquisa, as decises alocativas sero consideradas como objetivos
comuns. Decises que buscam fornecer os meios oramentrios adequados para que as
polticas pblicas alcancem os resultados almejados pelo governo e pela sociedade.
No estabelecimento dos cenrios fiscais, por exemplo, SOF necessita colher
informaes de rgos como a Secretaria de Poltica Econmica (SPE), a Secretaria do
Tesouro Nacional (STN) e a Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRFB), assim como do
Ministrio da Previdncia Social (MPS) e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE).
Estas informaes serviro de base para as definies contidas no anexo de
metas fiscais do PLDO1, bem como para os referenciais monetrios do PLOA, alm de
estabelecerem os parmetros macroeconmicos para construo das projees de receitas e
despesas utilizadas na elaborao dos referidos cenrios fiscais.
Outro exemplo de interrelaes nos macroprocessos finalsticos da SOF a
que ocorre na elaborao do PLOA. Esta etapa envolve desde a negociao dos referenciais
monetrios e das programaes propostas com os rgos setoriais, passando pela elaborao
da mensagem presidencial que acompanha o citado Projeto de Lei, feita em conjunto com o
Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA), e pela observao das recomendaes
da Secretaria Federal de Controle Interno da Unio (SFC) e do Tribunal de Contas da Unio
(TCU), at o envio da pea oramentria ao Congresso Nacional (CN), que ocorre por
intermdio do Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO).
Diante disso, este trabalho buscou compreender como ocorre o processo de
comunicao entre a SOF e os rgos integrantes da rede oramentria, e tambm se a relao
entre os mesmos est apoiada em credibilidade mtua. Ademais, foi verificado se as arenas de
deciso esto bem definidas, se h transparncia nas aes dos diversos atores, e se existem
muitas redundncias, incoerncias e/ou lacunas no processo.
Portanto, percebe-se que o tema complexo e possibilita uma ampla gama de
questes a serem investigadas. A rede oramentria pode ser caracterizada como uma rede de
polticas pblicas? Como a atuao SOF tem influenciado o processo de deciso alocativa
federal no Brasil? Outros atores deste processo desenvolvem atividades conflitantes com as da

De acordo com a LRF (2000), Art. 4o, 1o

17

SOF? Existem aes inerentes ao processo oramentrio que no so realizadas nem pela SOF
nem por outros atores? O que possvel inferir da relao entre normas e prticas dentro deste
processo? A governana atual do processo oramentrio capaz de conduzi-lo s decises
alocativas desejadas? Como o conflito entre a estrutura do processo oramentrio e a atuao
dos agentes nele inseridos interfere na dinmica deste processo?
A opo desta pesquisa foi analisar como a atuao da SOF pode influenciar o
processo de deciso alocativa federal no Brasil. Atuao esta que permita a deteco de
problemas, a proposio de alternativas para solucion-los, e o acompanhamento da
implementao de tais alternativas. Influncia, de acordo com March (2009), no sentido de
contribuir para que a deciso alocativa seja cada vez mais inteligente, conduzindo a resultados
capazes de contribuir com o bem estar dos indivduos.
A presente pesquisa se justifica pelo ineditismo do tema. Segundo Calmon e
Costa (2008) a discusso sobre governana no Brasil ainda incipiente. Logo, possvel
inferir que governana oramentria seja tambm um tema ainda incomum na produo
cientfica nacional.
Alm disso, ainda em uma perspectiva terica, essencial a qualquer trabalho
acadmico que o pesquisador tenha acesso s fontes de dados para a pesquisa. Neste sentido,
o fato do pesquisador fazer parte do corpo funcional da organizao a ser pesquisada, e,
portanto, estar inserido no processo oramentrio, facilita sobremaneira este acesso, como
tambm o contato com as pessoas nele inseridas.
Sob o ponto de vista prtico, a pesquisa se justifica por possibilitar uma maior
insero do tema governana oramentria na agenda governamental, especialmente dentro do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, e da prpria Secretaria de Oramento
Federal. Em alguma medida existem discusses dentro do governo federal sobre o tema
governana oramentria. Em meados de 2008, por exemplo, foi realizada uma conferncia e
algumas oficinas de discusso sobre o processo federal de planejamento e oramento, que
contou com a participao do professor Allen Schick2.
Uma das questes mais contundentes levantadas pelo professor Schick, nos
encontros referidos, foi quais seriam as consequncias da extino da SOF, dado que outros
rgos tambm desempenhavam, ou desejavam desempenhar, papis similares aos seus.
Questes como estas precisam ser mais estudadas, enquanto muitas outras ainda sequer foram
feitas.
2

Professor da Maryland School of Public Policy, da University of Maryland, com diversas publicaes,
inclusive para a OCDE, sobre oramento pblico.

18

Ainda sob o ponto de vista prtico, estudos sobre o oramento pblico so

muito importantes em funo da relevncia deste instrumento no desempenho dos entes
estatais. Ao propiciar um melhor entendimento do processo oramentrio e do papel exercido
por seus atores, em especial o rgo central, a pesquisa poder contribuir para indicao de
caminhos que conduzam as polticas pblicas a se tornarem cada vez mais efetivas.
A pesquisa poder ainda contribuir com o desenvolvimento de outros trabalhos
que visem analisar as dinmicas institucionais e organizacionais que envolvem o oramento
pblico. Em particular aqueles que tenham o objetivo de estudar a atuao de rgos centrais
de oramento nos demais entes federados do Brasil, bem como compar-las aos de outros
paises.
A dissertao est estruturada em cinco captulos, alm desta introduo. O
captulo 2 trata da reviso da literatura utilizada: as teorias de governana, de redes de
polticas pblicas, institucional, e do processo decisrio.
No captulo 3 concentram-se as informaes relativas metodologia. So
expostos os procedimentos metodolgicos adotados dispondo sobre, entre outros pontos, o
desenho da pesquisa, a construo da planilha de anlise da capacidade de governana
oramentria, alm das entrevistas, que se constituem a principal base de dados do estudo.
Foram includos, tambm, comentrios sobre a representatividade dos atores
entrevistados e algumas limitaes enfrentadas no desenvolvimento da pesquisa.
Os captulos 4 e 5 trazem os resultados da pesquisa. O primeiro, apresenta a
descrio da atuao da SOF dentro do processo oramentrio, relacionando-a com as etapas
deste ltimo, com nfase na fase de planejamento e programao oramentria.
Em seguida, o captulo 5 expe as anlises feitas com base nos dados coletados
das entrevistas e, quando pertinente, confrontando-os com as instituies oramentrias.
Buscou-se relatar o discurso nativo3 sobre os critrios de avaliao da capacidade de
governana oramentria, destacando convergncias, divergncias e correlaes entre as
vises dos entrevistados.
No captulo 6 so apresentadas as consideraes finais, comentando-se os
principais passos da pesquisa e respectivos resultados, alm de serem expostas sugestes de
possveis caminhos relevantes para estudos futuros sobre o tema.

Aqui entendido como aquilo que as pessoas diretamente envolvidas com o processo oramentrio federal, e
que foram entrevistadas, dizem sobre cada critrio de sua capacidade de governana.

19

1.1 PROBLEMA

Como a atuao do rgo central de oramento pode contribuir para uma

melhor governana da rede oramentria, favorecendo a deciso alocativa federal no Brasil?

1.2 OBJETIVOS

1.2.1 Objetivo Geral

O propsito deste estudo ser analisar a atuao da SOF no processo
oramentrio federal no Brasil, especialmente na fase de planejamento e elaborao do
PLPPA, PLDO e PLOA, durante o perodo de 2007 a 2010.

1.2.2 Objetivos Especficos

1.

Descrever a atuao da SOF no processo oramentrio federal do

Brasil;

2.

Descrever

processo

oramentrio

federal

atual

no

Brasil,

identificando elementos que o caracterizem como uma rede;

3.

Analisar a capacidade de governana da rede oramentria federal do

Brasil;

4.

Contribuir para um melhor entendimento do processo de deciso

alocativa federal no Brasil.

20

2 - REFERENCIAL TERICO

O presente estudo pretende utilizar como referncias bsicas a teoria de redes e

a teoria de governana, buscando aplic-las em conjunto ao caso especfico do processo
oramentrio federal do pas, com o objetivo de analisar a atuao da SOF dentro deste
processo.
Desta maneira, os instrumentos tericos de caracterizao de redes de polticas
pblicas e de anlise da capacidade de governana so de grande utilidade para explicar a
dinmica subjacente rede oramentria, bem como a atuao da SOF que a coordena ou
deve coordenar.
Alm destas duas teorias, importante utilizar, de forma complementar, a lente
da teoria institucional para compreender a influncia das instituies oramentrias no
funcionamento desta rede.
Da mesma forma, ser necessrio compreender como ocorrem os processos de
deciso alocativa. A teoria do processo decisrio fornece base para entender a qualidade das
decises ou sua possvel melhoria.
Em seguida, ser apresentada uma breve viso do estado da arte destas
perspectivas tericas, que serviro de fundamentao ao presente estudo.

2.1 TEORIA DE REDES

De acordo com Christakis e Fowler (2010), os seres humanos vivem no s em

grupos, mas tambm em rede. Existem dois aspectos fundamentais das redes sociais: a
conexo, ou seja, quem est conectado com quem; e o contgio, que se relaciona quilo que
flui ao longo destas coneces. Nossas conexes afetam cada aspecto de nossas vidas.
Ainda segundo estes autores, como os indivduos tm a capacidade de
imaginar o que os seus semelhantes esto pensando e sentindo, inclusive ao seu prprio
respeito, sua incorporao em redes sociais exige atitudes de cooperao com os outros, de
julgamento das intenes alheias, bem como de influncia, que na maioria das vezes
recproca.
O fato que a sociedade contempornea tem se tornado cada vez mais
complexa, exigindo uma percepo mais acurada dos limites de atuao do Estado e do
mercado. Por conseguinte, surge a exigncia de que o Estado se utilize de mecanismos de

21

gesto compatveis com as necessidades de interao com o mercado, bem como com suas
prprias estruturas descentralizadas.
Contribuindo com os estudos sobre redes sociais, a literatura internacional
sobre redes de polticas pblicas nos conduz a uma ampla gama de utilizao de conceitos
sobre o tema. De forma ampla, redes poderiam ser definidas, segundo Jackson e Stainsby
(2000), como um conjunto de relaes que abrange uma faixa indefinida de tempo e espao.
Fleury e Ouverney (2007) observam duas tendncias de formao conceitual
de redes, a generalizante e a especfica. A primeira define as caractersticas bsicas das redes
sem se aprofundar nas dimenses internas de composio das estruturas de coordenao e
regulao da dinmica relacional. Enquanto que, a segunda perspectiva aborda separadamente
os componentes estruturais da coordenao das redes.
No que se refere tendncia generalizante, de acordo com estes autores, os
elementos essenciais para caracterizar a estrutura das redes so: a existncia de aes
estratgicas planejadas, misso comum, compromisso com metas acordadas coletivamente, e
intercmbio constante e duradouro de recursos.
No tocante perspectiva especfica, ainda segundo Fleury e Ouverney (2007),
a literatura internacional identifica quatro abordagens. Dentre estas, seguindo a opo de
Calmon e Costa (2008), resolveu-se adotar as escolas de intermediao de interesses e de
relaes interorganizacionais.

2.1.1 A intermediao de interesses

A primeira abordagem, denominada de intermediao de interesses,

considerada uma das mais difundidas, constata que as caractersticas das relaes e da
estrutura de interao dos grupos de interesse podem influenciar as aes estatais. Para
identificar tais caractersticas h uma diversidade de tipologias. Conforme Fleury e Ouverney
(2007) a mais usada durante a dcada de 1990 foi desenvolvida por Marsh e Rhodes4.
Estes ltimos autores estabelecem um continuum entre tipos ideais de redes de
polticas pblicas: comunidade poltica (policy community) e rede pontual (issue network).
Para distinguir os dois tipos tomam-se por base os critrios de composio (nmero de
participantes e tipo de interesses), integrao (freqncia, continuidade e consenso), recursos
(distribuio na rede e nas organizaes participantes), e poder.

Marsh, D. e Rhodes, R.A. W. Policy networks in British government. Oxford: Clarendon, 1992.

22

Em outra viso, ainda segundo Fleury e Ouverney (2007), Brzel5 apresenta

uma srie de elementos que compem esta tipologia: nvel de institucionalizao das
interaes, permeabilidade, regras de conduta, relaes de poder, tipos de estratgias usadas
pelos atores, autonomia, capacidade de mobilizao, integrao, distribuio de recursos,
dentre outros.
Tratando ainda da abordagem de intermediao de interesses, outro estudo
destacado por Calmon e Costa (2008) o de Knocke et al.6, cujas anlises propem a
existncia de um conjunto de atores coletivos que realizam decises de polticas pblicas, de
forma rotineira e institucionalizada. Este conjunto de atores suscetvel s presses de grupos
de interesse. Neste contexto, as redes de polticas pblicas moldariam todo o processo de
institucionalizao do sistema.

2.1.2 As relaes interorganizacionais

Na tendncia conceitual de redes, a outra corrente da perspectiva especfica a

das relaes interorganizacionais. De acordo com Calmon e Costa (2008), esta abordagem
que complementar e no substituta corrente de intermediao de interesses, define as redes
de polticas pblicas como sendo uma estrutura colaborativa que rene representantes de
diferentes setores do governo e da sociedade para a resoluo de problemas comuns.
Assim, nesta concepo se destaca a configurao funcional da rede. As
organizaes que a compem interagem entre si e com o ambiente afetando seus
desempenhos. Logo, um dos aspectos fundamentais das redes, nesta abordagem, a
construo de estruturas articuladas que tenham como objetivo ordenar as bases de recursos
da rede, e fornecer a racionalidade sistmica mesma (FLEURY e OUVERNEY, 2007).
Uma

outra

anlise

das

redes

dentro

da

perspectiva

de

relaes

interorganizacionais busca estudar as redes e seus atores dentro da gesto pblica. Neste caso,
o intuito entender se as redes existem e como elas funcionam, quais as habilidades e tcnicas
de gesto que so usadas, e quais os impactos da rede no processo decisrio, nos produtos e

Brzel, T. A. Organizing Babylon on the different conceptions of policy networks. Public Administration, v.
76, n. 2, p. 253-273, 1998.
6
Knocke, David, Franz Urban Pappi, Jeffrey Broadbent, e Yutaka Tsujinaka. Comparing Policy Networks:
Labor Politics in the U.S., Germany and Japan. Cambridge: Cambridge University Press, 1996.

23

resultados, e nos valores democrticos de governana. Tal anlise, segundo Berry et al.
(2004), foi desenvolvida por Provan e Milward7, e Agranoff e Mcguire8.
Alguns anos mais tarde, Agranoff9 props, segundo Calmon e Costa (2008),
uma tipologia de anlise com base nas diversas funes exercidas: a) redes voltadas
exclusivamente para troca de informaes; b) redes voltadas para o desenvolvimento, com
objetivo de elevar a capacidade de cada agncia dentro suas jurisdies especficas; c) redes
voltadas para a expanso, com o intuito de elevar o alcance das redes e a proposio de novos
programas; e d) redes centradas na ao, com intuito de realizar ajustes nas atividades
interorganizacionais, assim como desenvolver novos cursos de ao.
Diante do exposto, nota-se que, de acordo com Calmon e Costa (2008), as
redes de polticas pblicas constituem uma forma especfica de transformao de interesses
em polticas efetivas, logo em uma forma especfica de governana.
Assim, pode-se inferir que, para os objetivos deste estudo, essencial utilizar o
ferramental terico sobre redes, no sentido de se caracterizar a rede oramentria pblica
federal no Brasil, possibilitando o exame de como esta rede influencia o processo
oramentrio, e como as aes de gesto dos atores nela inseridos impactam a rede e sua
efetividade.

2.2 A GOVERNANA E AS REDES DE POLTICAS PBLICAS

Nesta pesquisa pretende-se tratar os conceitos de redes de polticas pblicas

associando-os aos estudos sobre governana, pois notria no processo oramentrio federal
a multiplicidade de atores e sua interdependncia. Portanto, a cooperao entre estes atores
pode favorecer a efetividade do processo, por meio de melhores condies de enfrentamento
de presses externas, bem como da reduo das incertezas subjacentes.
As mudanas que tm caracterizado a administrao pblica contempornea
exacerbam os problemas inerentes coordenao das polticas governamentais. Segundo
Peters (1998), a multiplicidade que caracteriza as atividades atuais dos governos contribui
para interdependncia dos programas pblicos, o que fortalecido pelas estruturas
7

Provan, Keith G., and H. Brinton Milward. A Preliminary Theory of Interorganizational Network
Effectiveness: A Comparative Study of Four Community Mental Health Systems. Administrative Science
Quarterly 40(1): 133, 1995.
8
Agranoff, Robert, and Michael McGuire. Collaborative Public Management: New Strategies for Local
Governments. Washington, DC: Georgetown University Press, 2003.
9
Agranoff, Robert. Managing Within Networks: Adding Value to Public Organizations . Cambridge: Cambridge
University Press, 2007.

24

governamentais departamentalizadas, onde cada ministrio ou agncia deseja maior

autonomia.
As questes fiscais, oriundas de crises internas ou internacionais, e o
estabelecimento de polticas econmicas para administr-las, podem se apresentar como
barreiras boa coordenao da atuao estatal, assim como o foco no aumento da participao
social e no comprometimento dos servidores pblicos com as polticas produzidas.
Tanto a descentralizao a entes subnacionais, como a existncia de programas
transversais voltados a grupos especficos, que requerem servios de vrios rgos pblicos,
colaboram para complicar o processo de coordenao das aes pblicas.
Segundo

Peters

(1998),

coordenao

de

polticas

programas

governamentais pode ser considerada como o produto da hierarquia, do mercado, das

networks, ou de instituies polticas. Estes modelos propiciam um conjunto variado de
insights para o processo de coordenao, ainda que estes partam de um pressuposto comum de
que os interesses dos atores envolvidos so diferentes, seja por causa de diferentes
preferncias polticas, seja pela defesa coorporativa do espao da burocracia.
Tradicionalmente, ainda segundo este autor, o modelo de hierarquia o mais
tpico para coordenao da atuao do governo. Caracteriza-se principalmente pela direo
centralizada, que determina de cima para baixo a forma de integrao entre os atores. Embora
til em algumas situaes, a hierarquia tem eficcia reduzida para produzir uma melhor
coordenao da atuao governamental quando se trata de polticas complexas e estruturas
organizacionais mais abertas. Para resolver esta limitao do modelo hierrquico a alternativa
mais comum o mercado.
De acordo com Peters (1998), o mercado pode favorecer uma melhor
coordenao por meio da mo invisvel que ajusta os interesses prprios de cada indivduo
ou organizao. No entanto, o mercado exige a disposio dos participantes em efetuar troca
de recursos, bens, dinheiro, informaes, dentre outros. Porm, no mbito das polticas
pblicas, esta disposio no frequente. Mesmo sendo possvel adot-lo em algumas
circunstncias, o mercado se mostra menos efetivo diante da cultura excessivamente legalista
de algumas administraes pblicas e de seus respectivos servidores.
No caso das instituies polticas, no obstante no resolvam diretamente o
problema da coordenao das polticas pblicas, sua lgica relevante a este processo
(PETERS, 1998).
Conforme March e Olsen (2006), as instituies so conjuntos relativamente
antigos de regras e prticas organizadas, envolvidas de significado e recursos, que no mudam

25

facilmente em consequncia das preferncias ou das expectativas individuais, ou das

alteraes do ambiente externo. Sendo assim, a coordenao ocorrer mais provavelmente
sem o uso da autoridade e com menor desconstruo das rotinas organizacionais (PETERS,
1998).
A network outro mecanismo de produzir coordenao poltica, no qual ocorre
um conjunto de relacionamentos entre indivduos, grupos ou organizaes (ANSELL, 2006).
Embora se constitua em um conceito crescentemente referido por autores acadmicos, este
mecanismo tambm pode trazer problemas coordenao das polticas pblicas. Com as
redes de polticas pblicas podem emergir uma espcie de Tragedy of Commons
interorganizacional.
Para a compreenso deste problema, o exemplo das finanas pblicas til.
Em regimes democrticos, as polticas pblicas so financiadas com recursos oriundos de
tributos que incidem sobre toda ou grande parte da sociedade. No entanto, de forma geral, os
benefcios destas polticas so auferidos por grupos especficos desta populao.
O resultado deste fato que, como grupos menores se beneficiam mais que a
maior parte da sociedade, h uma tendncia dos primeiros de demandarem maiores gastos
para estas polticas, alm do que seria considerado timo para o todo da populao. Neste
sentido, comportamentos racionais individuais, nesta tragdia tambm chamada de dilema do
Common Pool, podem levar a resultados coletivos ineficientes.
Em outra perspectiva, as networks podem trazer problemas para a coordenao
das polticas pblicas, pois a maior parte dos seus integrantes pode manter um entendimento
prprio em relao rede, como os motivos de sua existncia, seus participantes, e o papel de
cada um destes. Dessa forma, o pressuposto fundamental de que as redes existem para
resolver problemas pode ficar prejudicado, em funo de vises possivelmente diferentes por
parte dos seus integrantes. Assim sugere o paradoxo de Nadel10, segundo Berry et al (2004).
De acordo com Peters (1998) existe uma variedade de dimenses nas networks
que podem influenciar o seu grau de ao em conjunto, e sua probabilidade de produzir
efetiva coordenao da ao governamental, ainda que na ausncia de presses e
envolvimentos polticos diretos.
Em primeiro lugar, quanto mais integrada for a rede maior a possibilidade de
trat-la como uma nica organizao, o que facilitaria o processo de coordenao. Por outro

10

Nadel, Siegfried F. The Theory of Social Structure. London: Cohen and West, 1957.

26

lado, na esfera pblica existem muitas redes com pouca integrao, formadas por
organizaes autnomas e fechadas, o que complica o processo de coordenao.
No entanto, ainda que os membros de uma rede sejam autnomos ela pode ou
no produzir boa coordenao, em funo da real interdependncia entre seus membros.
Ademais, ainda que pouco integradas algumas redes podem ser formalizadas, o
que necessariamente no indica melhores condies de gesto da mesma. Uma ltima
dimenso se refere aos instrumentos utilizados para promover a coordenao dentro da rede,
tais como o planejamento, os regulamentos formais e os contratos.
Contudo preciso ter em mente que mesmo a coordenao nem sempre produz
resultados positivos para as polticas pblicas. A existncia de redundncias, incoerncias e
lacunas podem ocasionar falhas de coordenao.
De acordo com Peters (1998), no caso da redundncia, onde duas ou mais
organizaes desempenham as mesmas tarefas, a busca de uma melhor coordenao das aes
governamentais podem resultar em maiores custos para clientes com poder de vetar ou
atrapalhar esta inteno.
De outro lado, quando polticas destinadas a uma mesma clientela tm metas e
exigncias diferentes por parte de diferentes organizaes, ocorre a incoerncia. Esta pode
conduzir a uma espcie de coordenao negativa, na qual cada organizao respeita os
compromissos das outras, mas no faz nada para integrar suas aes.
Por fim, no obstante seja cada dia mais difcil identificar lacunas, dado a
crescente diversidade da atuao estatal, possvel que determinada rea de ao poltica seja
preterida por qualquer organizao em funo da possibilidade de falha em seus resultados, o
que complica a boa coordenao das polticas.
Outro problema relacionado busca pela melhor coordenao da ao estatal
seu impacto na questo da accountability. Como a accountability depende, ao menos, da
capacidade dos polticos ou dos eleitores em responsabilizar organizaes e/ou indivduos por
falhas na concepo ou implementao de polticas, uma maior integrao dos atores fruto de
uma coordenao mais adequada, pode dificultar a determinao dos responsveis dado que
todos os integrantes da rede so, em alguma medida, responsveis pela poltica (PETERS,
2005).
Diante do exposto, infere-se que a adoo das prticas de coordenao da
atuao estatal conduz a uma relativa perda da capacidade do governo em controlar
diretamente as polticas pblicas, substituindo-a pela capacidade de influenci-las (PETERS E
PIERRE, 1998). Neste sentido, existe uma dependncia mtua entre os diversos atores estatais

27

ou no que fazem parte das redes. Segundo os autores referidos, esta dependncia tambm
caracteriza as relaes entre governos centrais e subnacionais, bem como entre rgos centrais
e setoriais com quais ocorrem interaes.
Com base nesta tica ser possvel uma melhor compreenso das
possibilidades e limitaes do exerccio da governana da rede oramentria federal no Brasil.
Cabe ento estabelecer os alicerces para as anlises que permitiro tal compreenso. Tomando
como referncia o trabalho de Calmon e Costa (2008) pode-se analisar a capacidade de
governana da rede oramentria por intermdio de seis dimenses, conforme o quadro a
seguir:

DIMENSO

DESCRIO
(i) estabelecimento de um clima de credibilidade e confiana mtua
entre os atores;
(ii) ampla participao nos processos decisrios; e
(iii) transparncia, fiscalizao e responsabilizao das aes.

1. Capital social

2. Institucionalizao

Estabelecimento de normas e procedimentos, que definam claramente

as arenas decisrias e a diviso de competncias e atribuies dos
atores.

3. Sustentabilidade

Capacidade de contnua adaptao a transformaes e a busca contnua

de aperfeioamentos em sua forma de atuar.

4. Estrutura e Instrumentos de
Coordenao

Estrutura de coordenao capaz de articular a atuao dos diferentes

atores, com legitimidade entre estes, e com instrumentos adequados.

5. Comunicao

Qualidade das interaes entre os atores em duas dimenses:

(i) comunicao interna - entre os atores governamentais; e
(ii) externa - entre o governo e a sociedade.

Estrutura especializada para gerao e anlise das informaes, com

qualidade e confiabilidade, e disseminadas em tempo hbil entre os
atores.
Quadro 1 Dimenses de Governana das Redes de Polticas Pblicas.
6. Informao e anlise

Fonte: adaptado de Calmon e Costa (2008).

2.3 TEORIA INSTITUCIONAL

Aps as consideraes a respeito das duas principais lentes tericas, por meio
das quais esta pesquisa pretende se desenvolver, percebe-se que a governana de qualquer
rede no exercida na ausncia institucional. Ao contrrio, como defende Calmon e Costa
(2008), os problemas de coordenao, comunicao e cooperao so conduzidos por um
conjunto de normas e regras formais e informais que guiam e orientam a relao entre atores.

28

Logo, o estudo dos principais referenciais tericos desta pesquisa ser

constantemente perpassado pelas reflexes e postulados dos estudiosos da teoria institucional,
j que a governana tambm pode ser tratada sobre o prisma institucional. Portanto, cabe
abordar brevemente algumas contribuies desta teoria, com o foco voltado para as
instituies oramentrias.

2.3.1 Viso geral

A teoria institucional apresenta grande diversidade de enfoques e argumentos

que intentam definir e explicar o processo de institucionalizao em ambientes
organizacionais e sua influncia sobre a conformidade ao ambiente. No sentido de demonstrar
algumas das vrias faces da teoria institucional, Scott (1987) apresentou quatro vises do
processo de institucionalizao.
De acordo com o autor, em uma primeira vertente atribuda a Selznik (1957)11 ,
este processo de institucionalizao responsvel pela internalizao de valor, pois considera
a estrutura organizacional como adaptativa em relao s caractersticas e compromissos de
seus participantes e s influncias e restries do ambiente externo.
Assim, tem-se uma viso holstica da organizao que destaca a importncia da
contextualizao histrica de sua evoluo, o que, por sua vez, contribui para a promoo da
estabilidade institucional.
Em uma segunda vertente, tambm citada por Scott (1987), o pensamento de
Berger e Luckman12 define a institucionalizao como um processo de criao da realidade,
onde existe a produo humana contnua, e as aes dos indivduos tm significados
semelhantes para todos.
Esta abordagem envolve trs fases ou momentos: externalizao, que so as
aes dos indivduos e dos grupos; objetivao, relativa interpretao destas aes em razo
de uma realidade externa separada da individualidade; e internalizao, na qual h a
reproduo desta realidade para dentro dos grupos.

11

Selzinck, Philip. Leadership in administration. New York: Harper e Row, 1957. (apud Scott, 1987).
Berger, Peter L., and Thomas Luckman. The Social Construction of Reality. New York: Doubleday, 1967.
(apud Scott, 1987).
12

29

Uma terceira viso da institucionalizao se caracteriza como sendo um

processo enraizado nos aspectos taken for granted13 da vida cotidiana, e que os sistemas de
crenas compartilhadas e/ou a existncia de mitos racionais elaborados explicam a existncia
e a complexidade da estrutura organizacional.
A proposta desta viso que, ao ambiente formado em sua totalidade por
fluxos e intercmbios tcnicos, h que se acrescentar um sistema de crenas e de normas
institucionalizadas que juntos representam uma fonte independente de formas organizacionais
racionais.
Uma quarta vertente do processo de institucionalizao aponta para as
instituies como sendo um conjunto de unidades sociais distintas, com sistemas
diferenciados e especializados, tais como conhecimentos, normas, lgicas institucionais e
atividades padronizadas, que tendem a persistir, em contedo e formas variadas, ao longo do
tempo nas sociedades.
Desta maneira, as instituies apresentam alto grau de estabilidade e
funcionam como mecanismo principal de continuidade social. Alm disto, as estruturas
sociais tm uma lgica qual correspondem determinadas exigncias. Por exemplo, onde no
sistema capitalista predomina a lgica da acumulao e mercantilizao da atividade humana,
no Estado exigida a racionalizao e a regulao desta mesma atividade. Por sua vez, na
estrutura familiar, a motivao das aes dos indivduos a lealdade e o bem-estar dos seus
membros.
Consoante Rosetto e Rosetto (2005), a perspectiva institucional concebe o
desenho organizacional no como um processo racional, mas sim como processo derivado das
presses externas e internas que, ao longo do tempo, levam s organizaes a se parecerem
umas com as outras.
Neste sentido, organizaes adotam escolhas estratgicas ou intenes de
controle de acordo com a ordem institucional na qual est inserida. Assim, esta perspectiva
uma estrutura determinstica que explica as aes organizacionais dando grande nfase s
normas do ambiente do qual fazem parte, alm da importncia de sua formao histrica.

13

Expresso que indica que algo aceito como verdade, sem contestao.

30

2.3.2 Instituies oramentrias

Os regimes de representao democrtica, naturalmente, acarretam problemas

para o campo da gesto das finanas pblicas, onde se insere o processo oramentrio. Dentre
estes, von Hagen (2007) destaca duas questes que resultam da delegao de poder que os
eleitores repassam aos polticos eleitos.
Por um lado, ocorre o chamado problema da Agncia, consequncia da
existncia de efeitos adversos oriundos da relao entre representantes e representados. Por
outro lado, se verifica o j referido Common Pool Problem, que se relaciona ao impacto
sofrido pelos contribuintes em geral em funo das demandas de gastos que beneficiam a
grupos especficos.
No tocante ao problema da Agncia, Miller (2005) apresenta suposies que
possibilitam uma melhor compreenso da ineficincia considerada inerente forma
burocrtica e hierrquica de exerccio da poltica.
A personalidade, os esforos e as atitudes do Agente impactam o resultado
desejado pelo Principal, assim como as assimetrias de informao e de preferncia. Outra
suposio se refere prerrogativa do Principal em tomar a iniciativa na relao com o Agente,
alm de buscar identificar o melhor resultado possvel a ser obtido da ao do Agente, por
meio da utilizao de backward induction. H ainda a hiptese de que o Principal dispe do
poder de ultimato ante o Agente.
Estas suposies, ainda de acordo com Miller (2005), resultam no denominado
moral hazard. Neste sentido, o Principal oferece ao Agente incentivos baseados em resultados,
no intuito de mitigar possveis redues dos seus prprios benefcios, que so impactados
pelas aes do Agente.
Dessa forma, o Principal transfere parte do risco destas redues ao Agente.
Ademais, no se trata apenas da perda de benefcios para o Principal, como tambm do risco
de menor eficincia nas transaes, acarretando custos maiores ou desnecessrios.
O Common Pool Problem, segundo von Hagen (2007), conduz a nveis
excessivos de gastos pblicos, em funo de que os grupos que auferem os benefcios de
polticas pblicas especficas tendem a buscar cada vez mais a manuteno e ampliao destes
benefcios, conforme j nos referimos no item sobre governana e as redes de polticas
pblicas.

31

Segundo Flsher (2007), em funo dos problemas referidos que a limitao

do nvel global de gastos se torna uma tarefa crtica, sem a qual o conjunto das demandas por
recursos pblicos produziria dficits oramentrios ou carga tributria insustentveis.
Considerando que as instituies, conforme March e Olsen (2006), so as
prticas e regras que prescrevem o comportamento adequado para determinados atores em
situaes especficas, entende-se que um caminho para mitigar as conseqncias negativas do
relacionamento Agente-Principal, assim como os efeitos nocivos do Common Pool Problem,
seria intervir no desenho das instituies oramentrias.
No obstante o suporte terico institucional ainda contenha ampla gama de
definies sobre o termo instituies, estamos admitindo que elas moldam o resultado do
processo decisrio a que se relacionam (von HAGEN, 2007).
Segundo este autor, as instituies oramentrias podem ser classificadas em
trs tipos: a) aquelas que moldam o ambiente do processo oramentrio; b) as regras
orientadas para resultado; e c) as regras processuais.
No primeiro tipo, so consideradas instituies oramentrias a abrangncia e a
transparncia do processo oramentrio, alm do equilbrio entre as funes legal e de gesto
do oramento. A abrangncia do processo oramentrio implica a necessidade de que todas as
demandas que competem por recursos pblicos sejam parte do processo, caso contrrio ele
no ser capaz de evitar as conseqncias indesejveis dos problemas da Agncia e do
Common Pool.
Portanto, importante combater o uso de recursos fora do oramento, bem
como decises externas ao processo oramentrio que acarretem gastos pblicos. Ademais,
preciso que o arcabouo normativo deixe claro quais so leis que instituem despesas,
diretamente relacionadas ao oramento e s questes fiscais e financeiras, e quais as leis no
financeiras, que devem ser recepcionadas pelas primeiras para que resultem em dispndios, se
este for o caso. Evitar a ocorrncia de obrigaes contingentes tambm se constitui em uma
forma de favorecer a abrangncia do processo oramentrio.
Segundo von Hagen (2007), para James Alt e David Dreyer-Lassen14, so
quatro as dimenses da transparncia do processo oramentrio. Tais dimenses permitem aos
eleitores e ao mercado a adequada avaliao da situao fiscal do governo, bem como dos
custos e benefcios de suas atividades.

14

Alt, James E., and David Dreyer-Lassen. 2006.Fiscal Transparency, Political Parties, and Debt in OECD
Countries. European Economic Review 50 (6): 140339.

32

A primeira dimenso a quantidade de documentos, relatrios ou informaes

divulgadas. A segunda a possibilidade de verificao por entidades externas ao ente estatal
dos dados e premissas do oramento. A terceira dimenso se refere ao uso de linguagem clara
e acessvel, alm da adoo de conceitos contbeis internacionalmente aceitos. A quarta
dimenso se relaciona necessidade de que todas as informaes divulgadas na forma
descrita sejam acompanhadas de explicaes e justificativas sobre as premissas nas quais a
pea oramentria se baseou.
Tambm considerado como instituio que molda o processo oramentrio o
adequado equilbrio entre as funes legais e de gesto do oramento. Como uma lei, o
oramento permite o controle da conformidade dos gastos governamentais com suas
determinaes. No entanto, um exagero na busca do controle legal do oramento pode
prejudicar a flexibilidade em sua execuo, necessrio em situaes novas que ocorram ao
longo do exerccio.
Por este motivo, de acordo com von Hagen (2007), o oramento deve tambm
ser considerado como um plano que expressa as intenes do governo a respeito de como
alcanar os objetivos polticos em funo do cenrio econmico esperado.
O segundo tipo de instituies oramentrias so as regras orientadas para
resultado. Estas estabelecem parmetros numricos para o oramento, tais como a exigncia
de equilbrio entre receitas e despesas. So regras que tm a caracterstica de serem bastante
especficas, detalhando exatamente o que o governo pode fazer.
Tal atributo explicita, de acordo com von Hagen (2007), o tradeoff existente na
adoo de regras deste tipo: credibilidade versus efetividade. Pois, quanto mais especficas e
rigorosas so as regras maior a tendncia dos governos buscarem meios de ignor-las.
De outro lado, se forem muito flexveis correm o risco de no se prestarem ao
fim para o qual foram criadas, de controlar o desempenho do agente pblico de forma efetiva.
Por fim, o terceiro tipo de instituies oramentrias so as regras processuais,
sejam aquelas focadas nos tomadores de deciso, definindo a autoridade que cada um tem no
processo oramentrio, sejam as voltadas ao contedo deste processo.
Os trs tipos de instituies oramentrias referidas podem evitar ou mitigar os
problemas de Agncia na medida em que fortalecem duas formas de controle dos polticos em
regimes democrticos: accountability e a competio.
medida que o processo oramentrio se torna mais abrangente e transparente
as possibilidades dos eleitores cobrarem os polticos eleitos em relao ao seu desempenho
passado tornam-se maiores.

33

Da mesma maneira, a utilizao do oramento como instrumento de gesto

propicia aos eleitores comparar o desempenho dos governantes em relao s suas intenes
expressas na pea oramentria.
Como conseqncia do desenho destas instituies, alm da maior
possibilidade do eleitor cobrar e comparar atuaes dos seus representantes, polticos de
oposio passam a dispor de um conjunto de informaes que reduzem a disparidade no
conhecimento da situao fiscal e gerencial do governo em relao queles com mandato em
curso, o que favorece a competio poltica.
No que tange ao Common Pool Problem, as instituies oramentrias, se
adequadamente institudas, podem possibilitar uma viso mais ampla por parte dos polticos
em relao aos reais custos e benefcios de suas decises dentro do processo oramentrio.
Assim, os polticos podem obter um quadro real do impacto na carga tributria
geral de suas decises a respeito de polticas pblicas que beneficiam a grupos especficos, o
que propicia uma reduo do risco de incorrer em decises equivocadas.
A esta altura percebe-se o quanto relevante alterar, manter ou adequar o
design das instituies oramentrias no sentido de mitigar os problemas das finanas
pblicas causados pela relao entre eleitos e eleitores, bem como pelo conflito na busca de
fontes de financiamento para polticas destinadas a clientelas especficas.

2.4 PROCESSO DECISRIO

Como j visto anteriormente, se o produto do processo oramentrio so as

decises alocativas, ento ao se analisar tal processo imperativo compreender como as
decises de fato acontecem.
Este breve relato se baseia, exclusivamente, na obra de March (2009)15. Isto
porque o escopo do trabalho desenvolvido pelo autor voltado especificamente para como as
decises acontecem. Alm disso, pelo fato de que o autor faz uso de um arcabouo terico
amplo e interdisciplinar, que permite uma viso geral, rica e clara, dos processos decisrios.
Inicialmente, March (2009) desenvolve duas concepes bsicas sobre como
as decises ocorrem no indivduo: as lgicas da consequencia e da adequao. Aps estas
concepes, o autor trata o processo decisrio na tica de mltiplos atores com preferncias

15

A obra aqui referenciada a traduo do trabalho: A Primer on Decision Making: how decisions happen. New
York; The Free Press, 1994.

34

ou identidades consistentes e inconsistentes. Em seguida, aborda a influncia da ambiguidade

nas preferncias, identidades, experincias e significados associados deciso.

2.4.1 A lgica da consequncia

Ao descrever a lgica das consequncias March (2009) a relaciona s teorias

da escolha racional. Isto porque tais teorias partem da premissa de que as decises so
tomadas considerando que suas consequncias esperadas sirvam s preferncias de quem
decidiu.
Portanto, um procedimento racional persegue a lgica das consequncias e
deve responder as seguintes questes:

1) Quais so as alternativas possveis?

2) Quais as expectativas ou as conseqncias futuras que se espera encontrar
de cada alternativa?
3) Como se avaliam as conseqncias associadas a cada uma das
alternativas, sob o ponto de vista das preferncias? e
4) Como escolher a alternativa, em termos de valores e das suas
conseqncias qual a regra de deciso?

As teorias racionais de escolha pressupem que os indivduos compartilham

um conjunto comum de preferncias bsicas, que so conhecidas, precisas, consistentes e
estveis. Alm disso, presumem que todas as alternativas esto disponveis e so conhecidas
com certeza.
Diante disso, natural que exista dificuldade em aceitar as bases tericas da
racionalidade pura como descrio da forma como as decises ocorrem. Logo, esforos
tericos se prestaram a modificar tais teorias, contudo sem alterar sua estrutura bsica.
Assim, foi incorporado s teorias de escolha racional o elemento da incerteza,
que acarreta risco para os tomadores de deciso. Riscos que envolvem sua aceitao,
estimativas, e propenses. Dessa forma, as consequncias das decises, embora passassem a
ser consideradas no precisas, teriam suas probabilidades de ocorrncia conhecidas.
Por outro lado, alguns estudos sobre o processo decisrio consideram que os
responsveis pelas decises no consideram todas as alternativas, tampouco todas as

35

consequncias. Ao invs de calcular a melhor deciso possvel, buscam por uma opo que
seja boa o suficiente (maximizao).
Assim, introduzida a ideia da racionalidade limitada, em contraposio
racionalidade pura. A concepo central que os indivduos procuram ser racionais, no
obstante estejam restritos pela capacidade cognitiva limitada e por informaes incompletas.
Neste sentido, March (2009) apresenta como limitaes de informao mais
bvias os problemas de: a) ateno ou da busca, que se referem ao tempo e capacidade de
ateno alocada em uma deciso; b) memria, que considera os limites das capacidades de
armazenar informaes, bem como das falhas de memria; c) compreenso, ou seja,
dificuldades em organizar, resumir e utilizar informaes; e d) comunicao, que reconhece a
limitao na capacidade de compartilhar informaes complexas e especializadas.
Na perspectiva da racionalidade limitada, estudos comportamentais tm
indicado a preferncia dos tomadores de deciso por alternativas que exceda algum critrio ou
meta determinada, ao invs da maximizao acima referida. Assim, caso a alternativa
escolhida satisfaa um dado critrio, torna-se suficiente para que a deciso seja considerada
eficiente (satisficincia).

2.4.2 A lgica da adequao

A lgica da adequao pode ser contrastada das consequncias, segundo

March (2009), pois as decises dentro desta lgica so conformadas s situaes por meio de
regras organizadas em identidades. Ao contrrio da anterior, nesta lgica no h a
preocupao em buscar a maximizao, tampouco a satisficincia.
Nesta perspectiva o processo de tomada de deciso visto como resultado da
adoo e seguimento de regras, como sinnimo de instituies. Esta lgica examina como so
feitas as regras e como elas moldam o comportamento das pessoas. O que relevante nesta
abordagem que as pessoas tomam decises baseadas em determinadas identidades que elas
incorporam.
Neste sentido, os indivduos parecem fazer, de foram implcita ou explcita, as
trs questes seguintes, que se relacionam com o reconhecimento, a identidade e as regras:

1) Que tipo de situao essa?

2) Que tipo de pessoa eu sou? Em que tipo de organizao estou? e

36

3) O que uma pessoa como eu ou uma organizao como a minha faz em

uma situao como essa?

As regras tm papel fundamental na lgica da adequao, pois so o subsdio

para a tomada de deciso nessa abordagem. A deciso est relacionada com conformidade das
regras que devem ser seguidas. A presena das regras se conecta com as organizaes
formais, ressaltando que as pessoas exercem seus papis nessas organizaes seguindo um
conjunto de regras.
Entretanto, as regras tambm podem ser violadas. Seja por ignorncia, fruto de
desvios por falta de ateno, falha de habilidade, falta de recursos ou de competncia; seja por
inconsistncia, que se traduz no conflito entre as demandas e alternativas de identidade; ou
por incompatibilidade, quando, por exemplo, a tica profissional entra em conflito com os
interesses de uma organizao.
Assim, h uma relao intrnseca entre regras e identidades. As organizaes
selecionam os indivduos de acordo com identidades e regras pr-existentes. Portanto,
procuram nas pessoas certo conjunto de identidades individuais para exercerem os papis
dentro delas. Dessa forma, estabelecem o controle sobre seus membros, evitando possveis
violaes s regras.
Ocorre que o exame de como as regras so evocadas, interpretadas e usadas
no abarca a evoluo da adequao. Afirma March (2009) que os indivduos seguem regras,
mas as regras mudam.
Os principais elementos que influenciam as mudanas das regras no contexto
da lgica da adequao so as situaes vivenciadas por outros tomadores de deciso e a
experincia histrica.
As identidades e as regras so construes sociais desenvolvidas em contextos
com diversos indivduos e experincias histricas. Sendo assim, os elementos que influenciam
as mudanas das regras so importantes para entender no apenas como se deu o
desenvolvimento de determinada regra, mas tambm, para inferir como estes contextos iro
moldar as regras no futuro.
Portanto, o processo de mudana pode ser visto tanto como uma tentativa de
antecipar o futuro quanto como resultado da reflexo sobre o passado.
Logo, observa-se que identidades e regras mudam como parte do processo de
adaptao das instituies a seus ambientes e tais mudanas abrangem tanto as estruturas
internas como as coalizes, as demandas e as oportunidades do mundo externo.

37

2.4.3 Adequao versus Consequncia

Segundo March (2009), observaes empricas sobre os processos decisrios

fornecem exemplos de comportamentos que so difceis de compreender sem o uso de ambas
as perspectivas. Para o autor, as duas abordagens, cada uma do seu prisma, so lgicas da
razo. A distino entre estas lgicas se verifica pelas exigncias que fazem sobre as
capacidades de indivduos e instituies.
Dessa forma, a lgica das consequncias exige a capacidade de antecipar o
futuro e formar preferncias teis. Enquanto que, a lgica da adequao exige a capacidade de
aprendizagem com o passado e a formao de identidades teis.

2.4.4 Mltiplos atores

As lgicas da adequao e da consequncia foram concentradas em um nico

indivduo. No entanto, tambm seriam teis para entender como as decises ocorrem com
mltiplos atores, desde que tais atores detivessem preferncias ou identidades consistentes.
Nestas situaes o conflito no se constitui em problema.
Contudo, comum que as decises sejam tomadas em contextos onde as
preferncias ou identidades de grupos ou organizaes so inconsistentes. Ou seja, nem todo o
ator quer a mesma coisa ou considera a mesma ao adequada. Ou ainda, todos os atores tm
preferncias e identidades diferentes.
Estas inconsistncias interpessoais tm, segundo March (2009), quatro
implicaes importantes:
1) A ao estratgica. Assim, os atores podem ocultar ou sublinhar informaes
sobre alternativas, consequncias, identidades ou regras;
2) Crenas so importantes. Portanto, necessrio que os comportamentos visem
influenci-las, especialmente quando se trata de reputaes;
3) Confiana e lealdade, as quais os indivduos atribuem um papel importante diante
das inconsistncias, pois com a existncia da ao estratgica e das crenas, torna-se
difcil construir acordos fortes e vinculantes; e
4) A ateno importante. Referida nos modelos de racionalidade limitada e de
regras, se torna potencializada neste cenrio de mltiplos atores.

Sendo assim, o problema decisrio neste contexto se volta converso de

parcerias inconsistentes em equipes compostas de atores mltiplos e consistentes, por
intermdio do alinhamento de preferncias e identidades. Procura-se assim, reduzir ou at
remover as inconsistncias.

38

Porm, claro que a realidade prtica se apresenta de forma diferente. Muitas

vezes os processos de deciso acontecem com diversos atores pouco inclinados eliminao
do conflito de preferncias ou identidades. Se isto verdade, o processo decisrio passa a ter
como base disputas de poder e formao de coalizes.
As decises resultantes dos processos dentro desta realidade so s vezes
bastante confusas, do ponto de vista de um nico indivduo ou de um grupo consistente.
Parecem reunir indivduos indiferentes aos desejos um dos outros, ou parecem refletir a
segunda opo de todos, e nunca a primeira opo de algum. Envolvem assim, complicadas
combinaes de confiana e desconfiana e substanciais incertezas, resolvidas parcialmente
pelo processo de deciso.

2.4.5 Ambiguidade

Para March (2009), a realidade que os indivduos experimentam parece ser

sistematicamente menos ordeira, mais ambgua e mais simblica que aquela retratada pelas
teorias de deciso. Neste sentido, o autor se refere ambiguidade na tomada de deciso
destacando o conceito de ordem.
As idias sobre ordem no processo decisrio se relacionam a trs concepes:
a) realidade, que traduz a viso de que existe um mundo objetivo; b) causalidade, que
estabelece relaes de causalidade entre realidade e histria; e c) intencionalidade, ou a noo
de que as decises so instrumentos a servio de um propsito, e do ser.
Diante disso, a ambiguidade pode ser traduzida como a falta de clareza
envolvida com estes trs conceitos bsicos sobre ordem. Ou seja, a falta de clareza ou
consistncia na realidade, causalidade ou intencionalidade. Situaes ambguas so aquelas
em que no h possibilidade de uma codificao precisa dentro de categorias mutuamente
exaustivas e exclusivas.
O conceito de ambiguidade, embora esteja relacionado, se distingue da idia de
incerteza. Pois, esta ltima se refere a uma impreciso das estimativas futuras em razo de
aes tomadas no presente. Por sua vez, na situao ambgua o indivduo tem pouca confiana
que determinada coisa seja verdica, ou que as informaes disponveis possam resolver a
falta de clareza.
A ambiguidade est no centro do processo decisrio, dado que existe uma
relao original de ambiguidade entre mundo e os atores. No contexto organizacional a

39

ambiguidade revela o carter contraditrio e dificilmente concilivel de seus objetivos. Existe

ento uma dificuldade clara em definir as metas e resultados da organizao.
Diante de todo o exposto, o autor encerra sua obra afirmando que quando os
indivduos, grupos, organizaes ou sociedade decidem, eles buscam uma deciso inteligente.
Seja pelos procedimentos utilizados na tomada de deciso, ou pelos resultados que tais
decises geram. A questo trazida que na tentativa de compreender a inteligncia do
processo de deciso surgem algumas complicaes bsicas.
Dessa forma, como as modernas teorias da deciso falham em resolver as
indeterminaes da inteligncia decisria e as complicaes para alcan-la, sua busca se
torna frustrante. Mesmo reconhecendo que estes problemas so de difcil soluo, o autor
assevera que o ser humano tem capacidade de compreend-los e influenci-los. Ademais, a
ideia de deciso d significado ao propsito, ao ser, e s complexidades da vida social.

40

3 METODOLOGIA
Esta pesquisa de natureza aplicada e de delineamento observacional, no
sentido de possibilitar o estudo do processo oramentrio federal do Brasil, no perodo de
2007 a 2010, com destaque para a atuao do rgo central de oramento do Poder Executivo,
e suas interaes com outros atores deste processo.
Portanto, este estudo se constituiu em uma abordagem qualitativa desenvolvida
por meio de descrio e interpretao de dados coletados. A opo por esta abordagem fruto
da complexidade e da carncia de estudos especficos sobre o tema.
A pesquisa utilizou o mtodo indutivo, com base na possibilidade de
generalizao dos resultados observados. Ademais, adotou-se como procedimento principal o
estudo de caso da atuao do rgo central de oramento federal no Brasil, aqui considerada a
Secretaria de Oramento Federal.
No obstante este tipo de procedimento tenha tendncia a restringir a validade
externa dos resultados, as concluses resultantes da anlise e interpretao dos dados
coletados permitiro, em algum grau, a generalizao para processos oramentrios que
ocorrem nos demais entes federados.
Isto porque, para descrio e anlise do processo oramentrio federal
necessrio compreender que ele est inserido em um contexto mais amplo, seja normativo ou
de prticas, que influencia e influenciado pelos demais entes.

3.1 COLETA DE DADOS

Considerando o objetivo geral, esta pesquisa ter a SOF como o locus
principal. A Secretaria de Oramento Federal um rgo especfico e singular do Sistema de
Planejamento e Oramento Federal, subordinada diretamente ao Ministro de Estado do
Planejamento, Oramento e Gesto.
Os procedimentos utilizados pelo pesquisador para a coleta de dados foram a
pesquisa bibliogrfica, que auxiliou nas reflexes sobre a produo tcnico-cientfica
relacionada governana de redes, a pesquisa documental, que permitiu a descrio do
processo oramentrio federal do Brasil, e, principalmente, as entrevistas individuais, abertas
e semi-estruturadas.

41

No caso das evidncias documentais, os dados foram coletados de documentos

pblicos, tais como relatrios oficiais, normas editadas, pginas na internet, dentre outros
registros internos da SOF, e do processo oramentrio como um todo.
A opo por entrevistas decorreu, alm da tipologia do estudo, da possibilidade
de criar oportunidades naturais para discusses mais detalhadas sobre um tema ainda indito.
Ao se concentrar em um participante de cada vez possvel descobrir muito mais detalhes,
alm de reduzir a probabilidade de respostas socialmente desejveis (HAIR Jr.,2010).
A amostra utilizada foi no-probabilstica intencional, composta de 5
profissionais integrantes do sistema de planejamento e oramento federal, conforme o quadro
seguinte.

PARTICIPANTES

Afonso Oliveira de Almeida

Arionaldo Bonfim Rosendo

Clia Corra

Hlio Martins Tollini

Paulo Srgio Oliveira Passos

OCUPAO
Especialista em polticas pblicas e
gesto governamental, e Secretrio da
Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratgicos (SPI), no
perodo de 2007 a 2010.

Ex-Diretor Executivo do Fundo

Nacional de Sade, e atual Subsecretrio
de Planejamento e Oramento do
Ministrio da Sade.

Secretria da Secretaria de Oramento

Federal (SOF), desde 2007.

Economista, Ex-Secretrio da Secretaria

de Oramento Federal (SOF), em 2002,
e atual Consultor de Oramento da
Cmara Federal.

Analista de Planejamento e Oramento

aposentado, Ex-Secretrio Executivo do
Ministrio dos Transportes, e atual
Ministro de Estado dos Transportes.

Quadro 2 Relao de entrevistados. Elaborao prpria.

DATA

LOCAL

01/07/2011 Bar da Brahma, Cls

e
201 Bl C s/n lj 33, em
15/07/2011 Braslia DF

9/6/2011

28/5/2011

3/6/2011

Sub-Secretaria de
Planejamento e
Oramento do
Ministrio da Sade,
Esplanada dos
Ministrios, Bloco
G, Braslia DF
Residncia da
entrevistada, na Asa
Sul, em Braslia DF
Consultoria de
Oramento e
Fiscalizao
Financeira, Anexo II,
Pavimento Superior,
Ala B, Cmara dos
Deputados, Braslia
DF

Secretaria Executiva
do Ministrio dos
06/06/2011 Transportes,
e
Esplanada dos
09/06/2011 Ministrios, Bloco
"R", Braslia DF

42

Antes da realizao das entrevistas foram feitos contatos com potenciais

entrevistados. Foram procurados, preferencialmente, profissionais que tenham ocupado, ou
ainda ocupavam, posies hierrquicas de poder decisrio, pois tm significativa influncia
no papel desempenhado pelos rgos, e poderiam contribuir com informaes, vises e
opinies que subsidiassem melhor a pesquisa.
Como nem todos os potenciais participantes estavam disponveis, utilizou-se
uma espcie de sistema de rede, no qual estes indicaram outros possveis entrevistados. Este
sistema tambm foi utilizado aps a primeira entrevista realizada, quando o participante foi
instado a referenciar outras pessoas que pudessem fornecer informaes relevantes ao estudo.
Dessa forma, foi possvel entrevistar um grupo de indivduos com notria importncia dentro
do processo oramentrio federal, e em condies privilegiadas.
No contato inicial com os participantes, antes das entrevistas, foi informado o
ttulo da pesquisa e seu objetivo geral. Alm disso, foi feito um breve relato sobre como a
entrevista deveria ocorrer, e que a mesma seria registrada em anotaes e gravao de udio.
Por fim, foi exposta a importncia de que as entrevistas acontecessem em local adequado, que
favorecesse a realizao de conversas privadas, com o mnimo de distraes externas.
A nica entrevista que poderia ser prejudicada por distraes ambientais, foi
aquela realizada em um bar de Braslia. No entanto, registra-se que a mesma ocorreu, nos seus
dois dias, no meio da tarde, horrio em que um estabelecimento comercial desta natureza
ainda est bem vazio.
Ademais, os participantes foram informados previamente da necessidade de
autorizao formal para a realizao e utilizao das entrevistas dentro da pesquisa, conforme
Termo de Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE), que foi devidamente assinado por
todos. A gravao de udio das entrevistas foi disponibilizada a todos os participantes, e
compartilhada com o professor orientador da dissertao.
As entrevistas foram divididas em trs partes. Na primeira parte, foi solicitado
aos respondentes que se apresentassem e fizessem um breve resumo dos seus currculos
profissionais, com destaque para as atividades realizadas no mbito do processo oramentrio
federal, durante o perodo de recorte da pesquisa.
Na segunda parte, foi apresentado um conjunto de perguntas diretamente
relacionadas aos trs objetivos especficos da pesquisa, de acordo com o quadro apresentado a
seguir. Os participantes foram provocados a emitir opinies e apresentar vises gerais sobre
estas questes.

43

A terceira parte se focou no objetivo especfico de analisar a capacidade de

governana da rede oramentria federal do Brasil. Para tanto, foi necessria a construo do
instrumento que apresenta as dimenses desta anlise, dividida por descritores. A cada um dos
descritores foram atribudas explicaes associadas a quatro nveis de capacidade de
governana oramentria, conforme se verifica nos adendos 1 a 6 deste trabalho.
As explicaes referidas foram construdas com base nas lentes tericas
utilizadas neste trabalho. Dessa forma, fundamentado nas definies sobre cada uma
dimenses empregadas na anlise da capacidade de governana oramentria, procurou-se
entender e sistematizar em descritores os mecanismos e processos que explicam como e
porque tais dimenses influenciam a citada capacidade de governana.
Ento, foi solicitado aos entrevistados que, segundo suas vises, enquadrassem
cada descritor em um nvel de capacidade de governana oramentria. Em seguida os
participantes apresentavam as justificativas para os enquadramentos adotados. Em alguns
casos foram admitidos enquadramentos em dois nveis, em funo de haver mais de uma
explicao adequada da realidade do processo oramentrio em ambos, na percepo dos
participantes.
OBJETIVO DA PESQUISA
Descrever o processo oramentrio federal atual no
Brasil, identificando elementos que o caracterizem
como uma rede.
Descrever a atuao da SOF no processo oramentrio
federal do Brasil.

QUESTES ORIENTADORAS

Contribuir para um melhor entendimento do processo

de deciso alocativa federal no Brasil.

Como ocorre o processo oramentrio federal do

Brasil?
Quais os principais atores deste processo?
Como se d a relao entre estes atores?
Na sua viso como se d a atuao da SOF no
processo oramentrio federal do Brasil?
Quais os pontos fortes e fracos desta atuao?
Como ocorrem as decises de alocao e de corte
oramentrio?
De que maneira as decises alocativas esto
associadas a metas e prioridades governamentais
e setoriais?
Quem so os responsveis pela elaborao e
acompanhamento das metas e prioridades?

Quadro 3 Roteiro de entrevista. Elaborao prpria.

3.2 ANLISE DOS DADOS

Seguindo as definies de Hair Jr. (2010), a anlise do material qualitativo
coletado foi feita realizando a reduo dos dados, por meio do desenvolvimento de categorias
que os representem. No caso especfico desta pesquisa as categorias foram as prprias
dimenses e os descritores, criados para a anlise da capacidade de governana oramentria.

44

No processo de reduo dos dados, depois de reiteradas audies de todas as

entrevistas, optou-se pela utilizao de um software de apoio para pesquisas com anlise
qualitativa, o QSR NVIVO 9. Este software ajuda a organizar e analisar documentos em
Word, PDFs, vdeos, fotos e arquivos de udio. Foi desenvolvido para auxiliar pesquisadores
e outras pessoas que trabalham com material no-estruturado a compilar, comparar e decifrar
informao de forma rpida e segura.
O citado software foi indicado por vrios pesquisadores por ser de utilizao
bastante amigvel, o que se verificou na prtica desta pesquisa. Seu potencial para organizar
os textos em cdigos se ajustava muito bem na ideia da pesquisa, motivo pelo qual se resolveu
adot-lo.
A rotina se iniciou com a importao do udio de cada entrevista para o
software. Em seguida, procederam-se as classificaes de cada trecho das entrevistas nos
cdigos pr-estabelecidos, denominados nodes no NVIVO. Tais cdigos foram justamente as
dimenses e seus respectivos descritores.
Uma importante vantagem do uso do NVIVO, alm da organizao dos
resultados do processo de codificao, a possibilidade de replicao da pesquisa. Com o
acesso ao software e ao arquivo de trabalho da pesquisa possvel obter todas as entrevistas e
verificar os trechos que receberam cada codificao.
Depois do processo de associao dos trechos com os nodes do NVIVO, foram
extrados do software relatrios por cdigos. Nesta pesquisa, relatrios por descritor de cada
dimenso. Os relatrios, portanto, contm trechos que explicam os enquadramentos feitos
pelos entrevistados, segundo a percepo do pesquisador.
De posse destes relatrios foi possvel relatar, por descritor e de forma geral, a
percepo dos entrevistados a respeito do nvel da capacidade de governana do processo
oramentrio federal do pas. Como tambm, estabelecer correlaes, perceber incoerncias e
congruncias, e inferir resultados capazes de fornecer respostas s questes da pesquisa.
No intuito de assegurar a validade interna da pesquisa foram utilizadas
algumas estratgias, conforme Gibbs (2009), no sentido de eliminar erros bvios e gerar um
conjunto mais rico de explicao dos dados, e no para garantir que o trabalho seja um reflexo
exato da realidade.
Com base no pensamento de Creswell (2007), procurou-se utilizar de uma
descrio rica e densa na apresentao dos resultados das entrevistas. Alm disso, ainda
seguindo as ideias do mesmo autor, foram discutidas as informaes discrepantes e contrrias,
sempre que identificadas.

45

Ressalta-se que o pesquisador atua a aproximadamente dez anos no campo do

processo oramentrio, dos quais mais de seis dedicado esfera federal. Assim, o mesmo se
dedicou a transmitir maior credibilidade ao relato, em funo do entendimento que tem do
fenmeno a ser pesquisado.
Entretanto, buscou-se desenvolver uma narrativa honesta, apresentando os
possveis vieses trazidos para o estudo, tanto por parte do pesquisador, como tambm dos
participantes. Ademais, de acordo com Gibbs (2009), apresentaram-se evidncias na forma de
citaes, com intuito de melhor contextualizar o ambiente oramentrio e os atores nele
inseridos.
Por fim, a questo tica relacionada ao estudo mereceu considerao. Os
participantes foram identificados apenas neste captulo de metodologia. Entende-se que esta
identificao essencial para qualificar os profissionais entrevistados. Entretanto, no sentido
de evitar qualquer dano, optou-se por manter o anonimato dos mesmos na apresentao dos
resultados.

46

4 - A SOF NO PROCESSO ORAMENTRIO FEDERAL

Como j referido na introduo desta pesquisa, o processo oramentrio

envolve um conjunto de tarefas que so complexas e exigem a participao de diversos atores,
como o MPOG (Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto), SOF, SPI (Planejamento e
Investimentos Estratgicos), rgos setoriais e suas unidades oramentrias, inclusive de
outros Poderes, alm do prprio Congresso Nacional.
Neste sentido, a descrio apresentada nas sees a seguir ser feita de forma
mais geral, no intuito de possibilitar a percepo das caractersticas da rede oramentria.
Alguns dos principais atores que interagem nas fases e etapas do processo
oramentrio so citados. A percepo da conexo entre os mesmos, por meio dos canais de
comunicao e das trocas de informaes, conhecimentos e recursos, ocorre em alguma
medida, porm ela ficar ainda mais clara quando se analisar as dimenses da capacidade de
governana.
Sero apresentadas tambm algumas das instituies formais que delimitam a
rede oramentria pelas. Assim, tambm ser possvel identificar a atuao da SOF em cada
fase e etapa do processo oramentrio, com maior foco na fase onde so elaboradas as
principais normas deste processo, as diretrizes oramentrias e o oramento da Unio.

4.1 ATRIBUIES DA SOF NO PROCESSO ORAMENTRIO

As atividades do processo oramentrio pressupem a constante tomada de

decises nos seus vrios nveis e, em conjunto com as atividades relativas ao planejamento,
constituem o sistema de planejamento e oramento federal, disciplinado com base na Lei n.
10.180 (2001).
Segundo as definies desta norma, integram o sistema de planejamento e
oramento federal o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, como rgo central, os
rgos setoriais, que so as unidades de planejamento e oramento dos Ministrios, da
Advocacia-Geral da Unio (AGU), da Vice-Presidncia e da Casa Civil da Presidncia da
Repblica, e os rgos especficos, que so aqueles vinculados ou subordinados ao rgo
central do sistema, cuja misso est voltada para as atividades de planejamento e oramento.
A despeito destas definies, a SOF ser considerada ao longo deste trabalho
como o rgo central de oramento federal do pas, pois dentro do processo oramentrio, e

47

como parte do MPOG, a mesma que efetivamente coordena o processo oramentrio federal
no Brasil, notadamente em relao s atividades de elaborao e alterao do PLDO e PLOA.
Este fato se constata tanto no arcabouo normativo como na realidade
funcional do governo, ainda que em algumas fases do processo outros rgos possam
desempenhar funes redundantes com aquelas atribudas a SOF, ou que seriam adequadas
para serem realizadas por um rgo central de oramento.
Por outro lado, com base na Lei n. 10.683 (2003)16, o Decreto n. 7.063 (2010)
aprovou a estrutura regimental do MPOG. Este ato define a SOF como rgo especfico
singular, e lhe atribui as seguintes competncias:
I - coordenar, consolidar e supervisionar a elaborao da lei de diretrizes
oramentrias e da proposta oramentria da Unio, compreendendo os oramentos
fiscal e da seguridade social;
II - estabelecer as normas necessrias elaborao e implementao dos
oramentos federais sob sua responsabilidade;
III - proceder, sem prejuzo da competncia atribuda a outros rgos, ao
acompanhamento da execuo oramentria;
IV - realizar estudos e pesquisas concernentes ao desenvolvimento e ao
aperfeioamento do processo oramentrio federal;
V - orientar, coordenar e supervisionar tecnicamente os rgos setoriais de
oramento;
VI - exercer a superviso da Carreira de Analista de Planejamento e Oramento, em
articulao com a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos,
observadas as diretrizes emanadas do Comit de Gesto das Carreiras do Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto;
VII - estabelecer as classificaes oramentrias da receita e da despesa; e
VIII - acompanhar e avaliar o comportamento da despesa pblica e de suas fontes de
financiamento, bem como desenvolver e participar de estudos econmico-fiscais,
voltados ao aperfeioamento do processo de alocao de recursos.

A atuao da SOF tambm pode ser verificada por meio do Manual Tcnico de
Oramento (2011). Consta neste Manual que, na dimenso tcnica, a misso legal da SOF
pressupe:
- Coordenao efetiva do processo oramentrio, fundamentado em mecanismos de
articulao interna e externa;
- Integrao do acompanhamento da execuo oramentria sistemtica de
elaborao;
- Informaes estruturadas e instrumentos que possibilitem anlises retrospectivas da
execuo oramentria e anlises prospectivas dessa execuo no exerccio em curso
para subsidiar as decises relativas abertura de crditos adicionais e fixao de
referenciais monetrios para o exerccio seguinte; e
- Um corpo tcnico e decisrio imbudo da preocupao contnua e perseverante em
responder s questes bsicas do por que e para que a alocao do recurso
pblico.

16

Dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios.

48

De forma geral, a atuao da SOF pode ser apreendida com o exame dos
relatrios de mapeamento dos processos, produtos do Contrato de Prestao de Servios
n. 07/47-3895 (2007), que a dividem em trs macroprocessos e seus respectivos processos,
conforme quadro a seguir:
MACROPROCESSO
1. Programao e Gesto
Oramentria

2. Avaliao Macrofiscal

PROCESSO

Quadro 4 Macroprocessos da SOF.
3. Gesto Corporativa

Elaborar e Concluir o PLDO, a LDO, o PLOA e a LOA

Ajustar o oramento vigente
Elaborar manifestaes COFIEX
Elaborar e Acompanhar cenrios fiscais
Acompanhar assuntos fiscais, como despesas obrigatrias e receitas
oramentrias
Promover a integrao federativa
Promover a modernizao institucional
Gerenciar e Promover assuntos inovadores
Gerir a SOF (finanas, pessoas, logstica, TI, etc.)

Fonte: Contrato de Prestao de Servios n. 07/47-3895 (2007).

No primeiro macroprocesso, programao e gesto oramentria, encontram-se

processos finalsticos da SOF, especialmente os que dizem respeito elaborao do PLDO e
do PLOA, a concluso do processo da LOA, bem como os ajustes ao oramento vigente.
Tambm compe este primeiro macroprocesso a elaborao de manifestaes,
por ofcios, notas tcnicas e pareceres, de cunho oramentrio, dentre as quais se sobressaem
as que se referem Comisso de Financiamentos Externos (COFIEX)17.
O segundo macroprocesso se refere avaliao macrofiscal, que engloba a
elaborao e o acompanhamento dos cenrios fiscais. Neste macroprocesso tambm feito o
monitoramento e avaliao do comportamento de receitas oramentrias, despesas
obrigatrias, e outros assuntos fiscais.
O terceiro macroprocesso envolve as questes de gesto interna. Aqui esto
includos o gerenciamento da programao oramentria da prpria SOF, o recrutamento, a
seleo, administrao e desenvolvimento de pessoas. Alm disso, se destaca a superviso da
carreira de Analista de Planejamento e Oramento18, em articulao com a Secretaria de
Planejamento e Investimentos Estratgicos19.
Por fim, neste macroprocesso so desenvolvidas as atividades de gesto de
recursos logsticos, tecnolgicos, e de comunicao e informao, alm dos processos de
17

A COFIEX tem por finalidade identificar, examinar e avaliar pleitos de apoio externo de natureza financeira
(reembolsvel ou no reembolsvel), e suas solicitaes de alterao, com vistas preparao de projetos ou
programas de entidades pblicas, consoante o estabelecido no Decreto no 3.502 (2000).
18
Carreira criada pelo Decreto-Lei no 2.347 (1987), e reestruturada pela Medida Provisria no 2.048-26 (2000).
19
A SPI tambm rgo especfico singular do MPOG, segundo o Decreto no 7.063 (2010).

49

inovao e modernizao oramentria e institucional, bem como a promoo da integrao

federativa.

4.2 FASES DO PROCESSO E ATUAO DA SOF

Conforme j apresentado na introduo desta pesquisa, o processo

oramentrio considerado de uma forma ampliada e contnua, compreende trs fases e quatro
etapas, que no so necessariamente estanques, em funo das interrelaes que fluem pela
rede oramentria.
O quadro seguinte relaciona, de forma resumida, atividades realizadas pela
SOF com alguns dos principais atores que interagem em cada uma destas fases e etapas do
processo oramentrio:
(continua)

FASE

ETAPA

1. Planejamento e
Programao
Oramentria

Elaborao do
PLPPA

Elaborao do
PLDO

Colaborar com a elaborao

que coordenada pela SPI

Analisar LDO vigente e propor

adequaes, com base,
tambm, nas sugestes de
outros rgos;
Solicitar informaes sobre
parmetros a outros rgos
(p.ex. metas fiscais);
Elaborar verso final, aps
deliberao superior;
Fazer alteraes pertinentes
junto ao Congresso.

Elaborao do
PLOA

ATORES
ENVOLVIDOS

ATUAO SOF

Coordenar todo o processo de

elaborao;
Analisar autgrafo da LOA,
para sano presidencial.

SPI
rgos Setoriais
IPEA
Demais atores que
interagem
diretamente com a
SPI

ASSEC /MP
rgos Setoriais
MF
Casa Civil/PR
Consultorias de
Oramento/CN
CMO/CN
CONJUR/MP

DEST
IPEA
ASSEC/MP
rgos Setoriais
UO
Casa Civil/PR
Consultorias de
Oramento/CN
CMO/CN

50

(concluso)
FASE

ETAPA

Exame e
Votao dos PLs

ATORES
ENVOLVIDOS

ATUAO SOF

Participar de audincia na
CMO/CN;

Fazer alteraes pertinentes junto
ao CN;
2. Legislativa

Fornecer explicaes tcnicas
aos consultores de oramento do
CN;

Concluir o processo da LOA,
subsidiando a sano
presidencial.

Execuo

Elaborar minuta do Decreto de
Oramentria;
programao oramentria e

Monitoramento,
financeira;

Elaborar Portaria
Controle e
Avaliao da
regulamentando as solicitaes
3. Implementao
execuo
de crditos adicionais e outras
oramentria
alteraes oramentrias;

Analisar as solicitaes de
crditos adicionais e outras
alteraes oramentrias;

Elaborar os atos legais relativos
s solicitaes de alterao do
oramento, aps deliberao
superior;

Acompanhar e analisar a
execuo do oramento por setor;

Acompanhar e analisar o
comportamento das despesas
obrigatrias e das receitas
pblicas;

Elaborar minuta do relatrio de
avaliao do cenrio fiscal.
Quadro 5 SOF no processo oramentrio. Elaborao prpria.

MP
Casa Civil/PR
Consultorias de
Oramento/CN
CMO/CN
Demais atores que
interagem
diretamente como
CN

DEST
MP
SPI
Casa Civil/PR
MF
rgos Setoriais
UO
Consultorias de
Oramento/CN

4.2.1 Elaborao do PLPPA, PLDO e PLOA

No que se refere elaborao do PLPPA, na primeira fase do processo, vale

ressaltar que o j citado Decreto n. 7.063 (2010), define como uma das competncias da SPI
estabelecer diretrizes e normas, coordenar, orientar e supervisionar a elaborao,
implementao, monitoramento e avaliao do plano plurianual.
Considerando que esta funo deve ser exercida em articulao com os rgos
setoriais integrantes do Sistema de Planejamento e de Oramento Federal, e que as diretrizes
oramentrias e o oramento da Unio devem estar harmonizados com o plano plurianual, a
participao da SOF de colaborao com este trabalho.

51

Ressalta-se que, neste ano de 2011 foi elaborado o PLPPA para viger nos anos
de 2012 a 2015. A metodologia de construo deste projeto foi significativamente alterada
pela SPI. No entanto, houve contribuio importante da SOF durante este processo.20
No tocante elaborao do PLDO j envolve uma atuao mais direta da SOF.
Para melhor entender a atuao da SOF nesta etapa faz-se necessrio compreender um pouco
mais as atribuies legais da LDO dentro do sistema oramentrio nacional.
A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que tem por finalidade estabelecer
uma conexo entre o planejamento de mdio prazo, disposto no PPA, e o de curto prazo,
definido na Lei Oramentria, tem as seguintes funes, segundo a Constituio Federal
(1988), art. 165, pargrafo 2:

A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da

administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio
financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor
sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das
agncias financeiras oficiais de fomento.

De acordo com o disposto acima, observa-se que so basicamente quatro as

funes constitucionais da LDO. A primeira se relaciona com a elaborao da proposta
oramentria, no tocante ao estabelecimento de metas e prioridades
Estas metas e prioridades valem para: toda administrao pblica federal,
incluindo as despesas de capital para o ano seguinte ao de sua aprovao; para a seguridade
social, que dever ter sua proposta de oramento elaborada de forma integrada pelos rgos
responsveis pela sade, assistncia e previdncia social21; para os rgos do Poder
Judicirio22 e do Ministrio Pblico23, que devero elaborar suas propostas de oramento de
forma conjunta com os demais Poderes, dentro dos limites estabelecidos pela LDO.
Ademais, ainda em relao elaborao da proposta oramentria, dever a
LDO orientar sua elaborao, organizando a tramitao e limitando a apresentao de
emendas LOA pelo Poder Legislativo, que devero ser compatveis com o PPA e com a
prpria LDO24. As emendas parlamentares LDO tambm tm que ser compatveis com o
PPA25.

20

Esta informao consta da resposta de um dos entrevistados, e ser tratada no captulo de anlise da
governana oramentria.
21
Constituio (1988), art. 195, 2.
22
Constituio (1988), artigo 99, 1.
23
Constituio (1988), art. 127, 3.
24
Constituio (1988), art. 166, 3, inciso I.
25
Constituio (1988), art. 166, 4.

52

A segunda funo constitucional da LDO acima referida relaciona-se matria

tributria. Os governos Federal, Estaduais e Municipais devero, atravs da mesma,
apresentar sociedade a inteno de modificar a legislao tributria de sua competncia,
atendendo ao princpio tributrio da anualidade.
A terceira funo constitucional da LDO trata da poltica de aplicao das
agncias financeiras oficiais de fomento. Esta expresso utilizada, de forma geral, para se
referir s instituies bancrias estatais que financiam o desenvolvimento de determinados
setores da economia, segundo os objetivos da poltica econmica.
H uma quarta funo da LDO, amparada na disposio no 1, do art. 169, da
Constituio (1988), que trata da autorizao especfica que deve estar contida na LDO,
ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista, para:

A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de

cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a
admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da
administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo
poder pblico [...]

Sem embargo, a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF 2000) que a

LDO assume seu real papel de instrumento de planejamento e norteador da elaborao dos
oramentos. Conforme o artigo 4. desta norma:
A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2 do art. 165 da
Constituio e:
I - dispor tambm sobre:
a) equilbrio entre receitas e despesas;
b) critrios e forma de limitao de empenho, a ser efetivada nas hipteses previstas
na alnea b do inciso II deste artigo, no art. 9 e no inciso II do 1 do art. 31;
c) (VETADO);
d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas
financiados com recursos dos oramentos;
f) demais condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades
pblicas e privadas [...]

Alm das funes descritas, a LRF (2000) determina que acompanhe o projeto
da LDO os anexos de metas e riscos fiscais, conforme dispe o 1 do mesmo artigo:
Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais, em
que sero estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a
receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para
o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes.

53

Diante do exposto, observa-se que a SOF se dedica, basicamente, a quatro

atividades dentro desta etapa de elaborao da LDO, no obstante esta Lei tenha o amplo
conjunto de atribuies constitucionais e legais referidos.
A primeira atividade analisar o texto da LDO vigente, no sentido de
identificar possveis falhas e pontos a melhorar para o PLDO subsequente. Isto no
realizado com a percepo exclusiva da SOF. Os demais rgos integrantes do sistema de
planejamento e oramento tambm so chamados a enviar sugestes de alterao e melhorias
para o texto da norma em vigor.
A segunda atividade buscar junto aos demais atores do processo
oramentrio as informaes necessrias para elaborao do PLDO. Neste caso se tratam das
informaes que constaro do anexo de metas e riscos fiscais, conforme definido na LRF
(2000),

citada

anteriormente.

So

exemplos

destas

informaes

os

parmetros

macroeconmicos produzidos pela assessoria econmica do MPOG e por secretarias

especializadas do Ministrio da Fazenda.
A terceira atividade consolidar as sugestes e as informaes j devidamente
submetidas deliberao das instncias superiores, e elaborar a minuta da verso final do
PLDO a ser encaminhado ao Congresso Nacional.
Na quarta atividade, a SOF faz gesto junto ao Congresso Nacional para
eventuais correes no PLDO encaminhado pela Presidncia da Repblica, consoante
determinao constitucional26. Alm disso, a SOF analisa o autgrafo da LDO com vistas a
subsidiar sua sano ou seus possveis vetos.
Em relao ao processo de elaborao do PLOA, observa-se que a SOF
responsvel por toda a coordenao do processo, alm de analisar o autgrafo da Lei votada
no Congresso para subsidiar a sano ou veto da Presidncia da Repblica. O quadro seguinte
demonstra as etapas de elaborao do PLOA e os respectivos produtos gerados pela SOF,
segundo o MTO (2012):

26

A Constituio (1988), art. 166, 5, determina que o Presidente da Repblica poder enviar mensagem ao
Congresso Nacional para propor modificao no PLDO enquanto no iniciada a votao, na Comisso mista, da
parte cuja alterao proposta.

54

ETAPAS

1. Planejamento do Processo de
Elaborao

2. Definio de Macrodiretrizes

PRODUTOS

Definio da estratgia do processo de elaborao

Etapas, produtos e agentes responsveis no processo
Papel dos agentes
Metodologia de projeo de receitas e despesas
Fluxo do processo
Instrues para detalhamento da proposta setorial
Diretrizes para a elaborao da LOA: LDO Parmetros
Macroeconmicos
Metas fiscais
Riscos fiscais
Objetivos das polticas monetria, creditcia e cambial
Demonstrativo da estimativa da margem de expanso das despesas
obrigatrias de carter continuado
Estrutura programtica do oramento

3. Reviso da Estrutura
Programtica

4. Avaliao da NFGC para a

Proposta Oramentria

Estimativa das receitas e das despesas que compem a NFGC, para

a proposta oramentria

5. Estudo, Definio e Divulgao

de Limites para a Proposta Setorial

Referencial monetrio para apresentao da proposta oramentria

dos rgos Setoriais

6. Captao da Proposta Setorial

Proposta oramentria dos rgos setoriais, detalhada no SIOP

7. Anlise e Ajuste da Proposta

Setorial
8. Fechamento, Compatibilizao e
Consolidao da Proposta
Oramentria

Proposta oramentria analisada, ajustada e definida

Proposta oramentria aprovada pelo MP e pela Presidncia da

Repblica, fonteada, consolidada e compatibilizada em consonncia
com a CF, o PPA, a LDO e a LRF

9. Elaborao e Formalizao da


Mensagem Presidencial e do Projeto
de Lei Oramentria
10. Elaborao e Formalizao das
Informaes Complementares ao
PLOA

Mensagem presidencial, texto e anexos do PLOA, elaborados e

entregues ao Congresso Nacional

Informaes complementares ao PLOA, elaboradas e entregues ao

Congresso Nacional

Quadro 6 - Etapas e produtos do processo de elaborao do PLOA.

Fonte: MTO (2002)

O trabalho da SOF na elaborao do PLOA inicia-se com o planejamento do

prprio processo de elaborao. Observa-se na tabela anterior que h duas linhas de produtos.
A primeira linha trata das questes essencialmente de gesto, que inclui a estratgia e o fluxo
do processo, suas etapas, produtos e agentes responsveis.
A segunda linha j abarca assuntos mais finalsticos. No caso da metodologia
de projeo de receitas, a SOF analisa a srie histrica de arrecadao de receitas, identifica e

55

seleciona o melhor modelo de representao de receitas, afim de proceder execuo dos

clculos de projeo.
Nestes clculos so tratadas de forma separada as receitas prprias, fruto do
esforo de arrecadao de cada rgo, as vinculadas, cuja aplicao deve atender a finalidades
especficas, as administradas pela SRFB/MF, como os impostos em geral, as de contribuies
sociais, e as oriundas de operaes de crdito.
Quanto projeo de despesas, necessrio elaborar as projees de gastos
com pessoal e benefcios ao servidor, verificar o fluxo de caixa da previdncia, bem como a
realizao mensal referente Lei Orgnica da Assistncia Social, ao abono-salarial e ao
seguro-desemprego. Consolidando estas informaes com a checagem de demais parmetros
macroeconmicos, pode-se atualizar a planilha NFGC (Necessidade de Financiamento do
Governo Central).
Outro assunto finalstico abarcado pela segunda linha de produtos so as
instrues para o detalhamento da proposta setorial. Este detalhamento organiza a forma
como sero capturadas as propostas oramentrias dos rgos setoriais, em funo dos
referenciais monetrios previamente distribudos.
Exemplos destes detalhamentos, que recebero limites mximos para
composio da proposta setorial, as despesas: discricionrias, obrigatrias sem controle de
fluxo, inclusive precatrios e sentenas, Financeiras, benefcios aos servidores, pessoal e
encargos sociais, e dvida contratual e mobiliria.
Os produtos relacionados com a etapa de definio de macrodiretrizes, se
inserem no macroprocesso avaliao macrofiscal citado na primeira seo deste captulo. Na
terceira etapa a atuao da SOF se reveste de um carter mais qualitativo. Revisar a estrutura
programtica do oramento, exige o conhecimento das polticas pblicas que recebero os
crditos oramentrios.
A quarta etapa, de avaliao da NFGC para a Proposta Oramentria, resulta
da metodologia definida na etapa inicial. A elaborao dos referenciais monetrios para
apresentao da proposta oramentria dos rgos setoriais, fornece aos tomadores de deciso
uma ideia a respeito do que se pode realizar em cada rea. Alm disso, balizador para
definio dos limites a serem distribudos para estes rgos.
Aps a proposta oramentria dos rgos setoriais ser detalhada, a SOF
procede sua captao. A partir da a proposta analisada, caso preciso, ajustada, e feita a
distribuio das fontes de recursos em cada programao. Em seguida as propostas setoriais

56

so consolidadas e compatibilizadas com as normas vigentes, Constituio Federal, PPA,

LDO e LRF.
As etapas finais so da elaborao da mensagem presidencial, que encaminha o
PLOA ao Congresso Nacional, e da formalizao de todo Projeto de Lei Oramentria e suas
informaes complementares27.

4.2.2 Exame e Votao dos PLs

Esta etapa se insere na fase legislativa do processo, e no constitui objetivo

desta pesquisa descrev-la. Entretanto, a SOF no fica alheia aos acontecimentos durante a
tramitao dos projetos de lei no Congresso Nacional, especialmente do PLDO e PLOA.
Neste sentido, conforme j referido nas sees acima, a SOF conclui o
processo da LDO e da LOA, analisando os respectivos autgrafos aprovados, com o objetivo
de subsidiar a sano e os possveis vetos presidenciais.
No trmite destas duas normas a SOF, quando pertinente, solicita Comisso
Mista de Oramento que proceda as alteraes necessrias, em funo de possveis erros
materiais de ordem tcnica ou legal28. Ademais, ao longo desta fase legislativa a SOF
participa de audincia na CMO/CN, alm de fornecer explicaes tcnicas aos consultores de
oramento do CN, sempre que solicitada.

4.2.3 Execuo Oramentria

No mbito do processo oramentrio, esta etapa, que pertence fase de

implementao, envolve todos os rgos pblicos que dispem de dotao oramentria para
executar. A SOF desempenha duas atividades fundamentais nesta etapa. A primeira elaborar

27

So exemplos das informaes exigidas pela LDO: detalhamento dos custos unitrios mdios utilizados na
elaborao dos oramentos; gastos, por unidade da Federao; e despesa com pessoal e encargos sociais, por
Poder, dente outras.
28
A Lei no 12.465, de 12 DE agosto de 2011, LDO 2012, prev em seu art. 52, 1, que as classificaes
oramentrias das dotaes nela previstas podem ser alteradas de acordo com as necessidades de execuo,
mantido o valor total do subttulo e observadas as demais condies de que trata o artigo, desde que constatado
erro material de ordem tcnica ou legal. Fonte: <
https://www.portalsof.planejamento.gov.br/sof/orc_2012/orc_2012/ldo2012/Lei_12465_de_120811_ldo.pdf>.
Acesso em: 27 set. 2011.

57

a minuta do Decreto de Programao Oramentria e Financeira (DPOF), conhecido como

contingenciamento oramentrio29.
A elaborao deste Decreto exige a verificao de compatibilidade entre o
cenrio fiscal e a Lei Oramentria Anual sancionada, dado que podem ocorrer mudanas no
ambiente macroeconmico durante a fase legislativa.
A SOF deve consolidar as informaes do resultado primrio do oramento
fiscal e seguridade social, e das empresas estatais federais, com aquelas relativas
arrecadao e previso de arrecadao das receitas federais.
Assim, podero ser produzidos os anexos que compem o DPOF, onde
constam as despesas financeiras, as despesas obrigatrias sujeitas a programao financeira, e
as despesas que constituem obrigaes constitucionais ou legais da Unio.
A segunda atividade a SOF desempenha na etapa da execuo oramentria a
importante tarefa de regulamentar e operacionalizar as alteraes da lei oramentria. Aps a
sano da LOA, a SOF edita Portaria que estabelece procedimentos e prazos para solicitao
de alteraes oramentrias30.
Ao longo do exerccio financeiro a SOF recebe e analisa as solicitaes de
crditos adicionais e outras alteraes oramentrias, elaboradas pelos rgos setoriais. No
caso de haver mrito, adequao legal, disponibilidade oramentria e espao fiscal para
atender a solicitao, a SOF elabora as minutas dos atos legais para efetuar tais alteraes, e
as envia deliberao superior.

4.2.4 Monitoramento, Controle e Avaliao da execuo oramentria

Ainda na fase de implementao ocorre a etapa de monitoramento, controle e

avaliao da execuo oramentria. Participam desta etapa, alm dos prprios rgos
executores das programaes oramentrias, diversos atores interessados em verificar o
impacto das polticas pblicas na realidade social. Institutos de pesquisas e estudos, centros
acadmicos e organizaes da sociedade civil so alguns exemplos deste atores.

29

O contingenciamento uma restrio de gastos previstos na LOA, imposta por Decreto presidencial s rgos
pblicos que so executores das programaes oramentrias.
30
Em 2011, a Portaria SOF n. 07, de 1 de maro de 2011. Fonte:
<https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legislacao/portarias/Portaria_SOF_07_de_010311.pdf>. Acesso
em: 27 set. 2011

58

Nesta etapa se destaca principalmente a atuao dos rgos de controle interno

e externo, a CGU e o TCU, respectivamente. No caso da SOF, sua atuao est voltada para o
acompanhamento e anlise da execuo do oramento de cada setor, bem como do
comportamento das despesas obrigatrias e das receitas pblicas.
Alm disso, a SOF acompanha o cenrio fiscal ao longo do ano, pois isto
necessrio para se elaborar a minuta do relatrio de avaliao deste cenrio. Este relatrio
publicado bimestralmente, em cumprimento ao disposto no art. 9o da LRF (2000), e das
respectivas LDO anuais.
Para elaborar este relatrio, a SOF precisa consolidar as informaes
concernentes projeo de receita da previdncia social e fluxo de caixa do INSS, as
estimativas de despesas dos diversos rgos, alm dos parmetros macroeconmicos,
construindo e atualizando a Necessidade de Financiamento do Governo Central.
Diante deste complexo processo que envolve um grande conjunto de atores s
vezes com relao hierrquica, outras vezes no, a dificuldade de coordenao das aes e
interaes notria. Dessa forma, com base no referencial terico e na descrio apresentada
possvel analisar o nvel da capacidade de governana da rede oramentria.

59

5 - ANLISE DA CAPACIDADE DE GOVERNANA ORAMENTRIA

Conforme j exposto, a anlise da capacidade de governana oramentria se

baseou nas dimenses apresentadas por Calmon e Costa (2008), que foram divididas em
descritores. A seguir so analisados os respectivos descritores de cada dimenso, destacando
convergncias, divergncias e correlaes entre os mesmos, com base nas vises e no
enquadramento do nvel de capacidade de governana feito pelos entrevistados.

5.1 CAPITAL SOCIAL

Na viso dos entrevistados o nvel da capacidade de governana oramentria

em relao ao capital social considerado de moderado para alto, conforme a tabela de
repostas que ser discutida a seguir, por descritor.
Nota-se que os descritores com o maior nmero de respostas entre moderado e
alto foram preferncias comuns e valores compartilhados e Clima de credibilidade e confiana
mtua entre atores envolvidos no processo oramentrio.

NVEL DA CAPACIDADE DE GOVERNANA

ORAMENTRIA
DESCRITORES

Clara necessidade de
aumento

Bsico

Moderado

Alto

Capital Social

Preferncias comuns e valores

compartilhados

Parcerias entre atores envolvidos no

processo oramentrio

Relacionamento dos atores envolvidos no

processo oramentrio e a Sociedade
Civil

Clima de credibilidade e confiana mtua

entre atores envolvidos no processo
oramentrio

Tabela 1 Consolidado das respostas por descritor / dimenso Capital Social. Elaborao prpria.

60

5.1.1 Preferncias comuns e valores compartilhados

Em relao s preferncias comuns e valores compartilhados, composto por

variveis como as crenas, os valores, as tradies, a histria, os modelos de comportamento,
os smbolos, e as suas influncias no desempenho do sistema oramentrio, a maioria dos
entrevistados entende que estas variveis so compartilhadas por grande parte dos atores do
processo oramentrio.
De acordo com um dos entrevistados a prpria natureza da atividade
desenvolvida por aqueles que atuam no campo oramentrio, normalmente, impe certo grau
de especializao e estabilidade dos profissionais. Este fato enseja a possibilidade de
formao de uma cultura comum. Assim, se identifica a presena de um sentimento tico, e da
valorizao do mrito para que as pessoas galguem posies. H tambm grande grau de
profissionalismo, o que significa impor sacrifcios pessoais em favor do compromisso e da
responsabilidade organizacional.
Por outro lado, as fragilidades apontadas pelos entrevistados quanto a este
descritor indicam, dentro do Poder Executivo, a alta rotatividade de pessoal que atua no
processo oramentrio dentro dos rgos setoriais, alm da ainda recente aceitao de valores
relacionados responsabilidade fiscal, tais como o uso de metas de supervit primrio.
Houve tambm a opinio de que, a despeito da cultura e valores
compartilhados por atores das organizaes envolvidas no processo oramentrio, um seleto
grupo de profissionais ocupantes de cargos importantes no sistema valorizaria mais suas
convices pessoais, o que traria prejuzo formao do capital social da rede oramentria.
Diante destas informaes, podemos inferir que h, de fato, um conjunto
comum de crenas e valores compartilhados pela grande maioria dos atores envolvidos no
processo oramentrio. Este compartilhamento, aparentemente, decorre das caractersticas e
peculiaridades da prpria atividade oramentria.
Dessa forma, as respostas obtidas apontam para uma correlao entre o capital
social da rede oramentria e seu processo institucionalizado, no qual a complexidade da
estrutura organizacional, conforme Scott (1987), se explica justamente por este
compartilhamento.
Assim, verifica-se que os smbolos, as referncias e a histria que envolve o
oramento pblico impactam, em alguma medida, a consecuo dos objetivos subjacentes.
Este impacto pode ser positivo, em funo das caractersticas inerentes ao processo
oramentrio, como seus ritos e sua temporalidade.

61

Entretanto, este impacto tambm pode ser negativo, se uma elite de

profissionais de comando manipular as decises inerentes ao processo de acordo com seus
interesses e convices pessoais, graas ao acesso a informaes privilegiadas e ao poder que
dispem.

5.1.2 Parcerias entre atores envolvidos no processo oramentrio

As respostas sobre este descritor indicam que os relacionamentos entre os

atores so tratados de diversas formas no mbito das fases do processo oramentrio.
Conforme j visto na seo de descrio do processo, existe um variado conjunto de
organizaes que interagem durante estas fases.
Para um dos entrevistados o processo oramentrio no Brasil tem tido um
crescimento muito grande no que diz respeito aproximao do rgo central de oramento
com os Ministrios, bem como ao entendimento das demandas oriundas de cada Ministrio.
Este afirmao se refere, especialmente, a etapa de elaborao do PLOA.
Segundo outro entrevistado, a SOF capta as informaes de vrios rgos, tais
como Banco Central, SRF/MF, CGU, TCU, CEF, SPE/MF, que fornecem parmetros para as
estimativas de receita, as despesas obrigatrias, e para a meta de resultado primrio, e que,
portanto, auxiliam a SOF na elaborao do PLDO.
Em relao execuo do oramento, uma das respostas informa que existe,
tambm, uma aproximao com os rgos de controle interno e externo, respectivamente,
CGU e TCU, no sentido de verificar se a aplicao dos recursos est dentro do que se espera.
No que tange parceira entre os Poderes Executivo e Legislativo, dois pontos
onde h espao para melhorias foram citados, em algumas respostas. Primeiro, a atuao da
SOF, enquanto rgo central, junto Comisso Mista de Oramento do Congresso Nacional.
Segundo, as questes referentes s emendas parlamentares vis--vis o contingenciamento do
oramento.
Segundo um participante, o contato direto entre SOF e CMO era praticamente
inexistente no perodo de 2007 a 2010, recorte desta pesquisa. A relao se dava de forma
sutil e especfica apenas entre a SOF e as Consultorias de Oramento da Cmara e do Senado.
Entretanto, isto tem se alterado ao longo do novo governo iniciado em 2011.
Foi possvel perceber um aparente desconforto de alguns entrevistados em
relao a uma possvel reaproximao significativa entre SOF e Congresso. Houve, inclusive,

62

referncia a outros momentos da histria do Brasil onde esta proximidade acarretou graves
problemas de corrupo31.
Na viso de um participante, a forma com que se conduz a tramitao do
Projeto de Lei Oramentria Anual na Cmara outro ponto que fragiliza a pea
oramentria. O PLOA recebe vrias emendas parlamentares, o que obrigaria o Executivo a
realizar o contingenciamento da Lei Oramentria.
O que se pode deduzir com base nas respostas que h de fato um conjunto de
parceiras entre os atores do processo oramentrio. Contudo, sua ocorrncia se constitui
principalmente numa imposio prtica, considerando as caractersticas e o grau de
detalhamento do oramento federal.
Dessa forma, a interao entre rgo central e rgos setoriais de oramento
ocorre, principalmente, por fora da necessidade de operacionalizar o processo. Ademais, foi
observado que tais parceiras, em muitos casos, dependiam mais do perfil dos dirigentes, em
especial os da SOF. Logo, presume-se que em algumas situaes estas parceiras podem
resultar em benefcios inconstantes e unilaterais.
Quanto questo do contingenciamento, o discurso nativo dos participantes
apresenta uma clara diviso. De um lado os que acreditam que excessiva a realizao de
emendas ao PLOA. Nesta viso, tal fato ocorre em funo, principalmente, da possibilidade
do Congresso reestimar as receitas previstas pelo Executivo. De outro lado, a viso de que
prerrogativa do Legislativo elaborar a Lei Oramentria, ainda que esta tenha como base o
PLOA encaminhado pelo Executivo32.
Parece bvia a inteno, muitas vezes efetivada pelo Poder Executivo, de
subestimar receitas no PLOA, para ao longo do exerccio financeiro utilizar os excessos de
arrecadao, diferena entre o valor estimado na LOA e o efetivamente arrecadado, na
abertura de crditos adicionais. Ademais, este fato limita o espao fiscal para emendas no
Congresso. Estas emendas algumas vezes so do interesse das prprias polticas pblicas
geridas pelos governos, como no caso de parte das emendas de bancada33.

31

Aqui se trata de acontecimento noticiado amplamente no incio dos anos 90 pela imprensa do pas, que
envolveu um ex-secretrio da SOF e um grupo de parlamentares conhecidos como Anes do Oramento, em
uma referncia baixa estatura dos mesmos, como tambm ao fato de integrarem a Comisso Mista de
Oramento do Congresso Nacional.
32
Cabe registrar que o Art. 166, 3, inciso III a), da Constituio (1988), assim como o Art. 12, 1, da LRF
(2000), dispem sobre a possibilidade de reestimativa da receita do PLOA por parte do Congresso, desde que
seja fruto de erros ou omisses de ordem tcnica.
33
Segundo Resoluo n. 1, de 2006, do Congresso Nacional, no caso do PLOA, as emendas podem ser de
Comisso (Comisses Permanentes do Senado Federal e da Cmara dos Deputados), de Bancada Estadual, e
Individuais. Fonte:

63

Por outro lado, o Congresso costuma sobreestimar receitas, pois isto aumenta
o espao fiscal para suas emendas, que muitas das vezes atendem interesses exclusivamente
das bases eleitorais dos congressistas. Assim, a reao do Executivo contingenciar a LOA,
bloqueando principalmente a execuo das emendas parlamentares.
No obstante existam outras razes para este embate, especialmente no tocante
formao e manuteno da coalizo poltica de apoio ao governo, o que importa para este
trabalho a consequente tenso nas relaes entre os Poderes, muitas vezes minando as
possibilidades de parceira e prejudicando a boa governana do processo oramentrio.

5.1.3 Relacionamento dos atores envolvidos no processo oramentrio e a

Sociedade Civil
A disperso do nmero das respostas neste descritor indica a pouca
convergncia das ideias dos participantes. As percepes dos entrevistados podem ser
divididas em trs tpicos: instituies, transparncia e responsabilidade.
Segundo um dos entrevistados, em algumas polticas pblicas a existncia de
dispositivos legais possibilita a participao da sociedade civil na elaborao, aprovao e
acompanhamento da execuo oramentria, o que tambm se verifica em relao ao PPA.
Na rea da sade, por exemplo, a participao social princpio constitucional
do Sistema nico de Sade (SUS), regulamentado em Lei34. Alm disso, a LRF (2000), Art.
48, nico, determina que:
A transparncia ser assegurada tambm mediante:
I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os
processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e
oramentos; [...]

Assim, as instituies oramentrias, tanto gerais como especficas de algumas

polticas pblicas, favorecem as relaes com a sociedade. No entanto, apesar da LRF se
referir participao popular em captulo que trata da transparncia, para um dos
participantes se construiu no Brasil um modelo oramentrio que no transparente, o que
prejudicaria o relacionamento com atores externos.
http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-mistas/cmo/normas.html. Acesso em: 27
set. 2011.
34
Vide Art. 198, inciso III, da Constituio (1988), assim como as determinaes da Lei n. 8.142, de 28 de
Dezembro de 1990, que dispe, dentre outras, sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema nico
de Sade.

64

Isto porque, conforme o mesmo entrevistado, o modelo dispe de

aproximadamente 24 mil funcionais programticas, cada uma composta de dez ou doze
colunas. Logo, tal estrutura no pode ser chamada de transparente, nem ser socializada com
ningum.
Ainda que as instituies favoream o relacionamento dos atores envolvidos
no processo oramentrio com a sociedade, e que o formato da pea oramentria seja um
inibidor ou inviabilizador deste, houve opinio de que a responsabilidade desta relao
deveria ser repartida entre atores e sociedade.
Neste sentido, segundo um dos entrevistados, os atores, com base nas normas,
deveriam ser mais proativos e fomentar a participao social, sejam eles pertencentes ao
Executivo ou ao Legislativo. Porm, deveria existir maior nmero de entidades da sociedade
civil interessadas em acompanhar o processo oramentrio, a exemplo do que acontece em
pases mais desenvolvidos como na Europa e nos Estados Unidos da Amrica35. As que
existem so em pequena quantidade e tm muito pouca visibilidade na mdia nacional.
A estes trs tpicos adiciona-se uma reflexo feita por um dos participantes,
para quem o profissional de oramento no deve ser aquele que far a relao direta com a
sociedade. Os rgos de governo nas suas diversas instncias tm meios de consultar a
sociedade e captar os desejos e necessidades da mesma, at para poderem estruturar as
polticas sob sua responsabilidade.
O profissional da rea de oramento, ainda na viso deste entrevistado, deve
estar inteirado das informaes, que so expressas nos documentos tcnicos, em conferncias
e seminrios. Dessa forma, ele poder exercer seu papel de analista e de elemento estratgico
nas decises alocativas de governo, com uma conscincia muito bem formada em relao s
mesmas.
As opinies registradas demonstraram que este um campo ainda em
construo. As instituies existem, os documentos, relatrios e demais informaes
oramentrias so produzidos e divulgados, inclusive em meio eletrnico. Existem iniciativas
importantes, no caso da SOF, no sentido de melhorar o relacionamento com a sociedade
civil36.

35

Foram citadas como exemplo as entidades conhecidas como watchdogs dos EUA, que teriam acesso s
informaes oramentrias com antecedncia para providenciar anlises e opinies, que seriam amplamente
divulgadas na imprensa norte americana.
36
Como exemplos foram citados, por um participante, as seguintes iniciativas: Escola Virtual SOF; Sofinha,
cartilha infantil em quadrinhos de educao fiscal; Oramento Federal ao Alcance de Todos, que um
documento sobre o PLOA em linguagem didtica, voltado a quem no conhece oramento pblico; Momento do

65

Entretanto, se entendermos que este relacionamento depende da transparncia

das informaes e do prprio processo oramentrio, e que transparente algo que se
compreende prontamente dispensando demonstrao, restar claro a distncia da linguagem
oramentria para aquela falada pela populao geral. Logo, a relao entre aqueles que falam
esta linguagem com a sociedade ainda se apresenta bastante deficitria.

5.1.4 Clima de credibilidade e confiana mtua entre atores envolvidos no

processo oramentrio

Neste descritor a maioria das respostas indicou um nvel moderado de

capacidade de governana oramentria. Alguns afirmaram que h espao para colaborao,
como, por exemplo, no recente processo de mudana da metodologia de elaborao do PPA37,
entre SOF e SPI.
Este espao existiria justamente pelo fato de haver confiana entre os atores.
Esta confiana resultaria da identidade que existe entre o corpo de profissionais que atuam no
processo oramentrio. Identidade esta, conforme um dos participantes, reforada pelo fato de
que os indivduos que esto sentados dos dois lados da mesa so, quase sempre, da mesma
carreira de planejamento e oramento.
Porm, ainda segundo os entrevistados, h alguma desconfiana neste palco de
atores da tecnocracia e das autoridades polticas. E acrescentaram, ainda, que dentro da
prpria burocracia, no caso entre a SOF e setoriais, existem as dificuldades naturais em
funo de que cada um dos agentes est defendendo posies antagnicas.
Salientou-se, tambm, que no h tanta credibilidade entre os tcnicos da rea
oramentria do Executivo e do Legislativo. No caso do relacionamento entre atores dentro
do Legislativo, embora exista uma confiana bastante razovel dos polticos para com os
tcnicos, entre os tcnicos das duas consultorias de oramento (Cmara e Senado) existe um
ambiente de cooperao restrito, segundo um dos participantes.
O que se verifica das respostas uma confirmao da viso de Lee, Johnson, e
Joyce (2008), exposta na introduo desta pesquisa, para quem os relacionamentos entre os

Oramento, veiculado na Rdio MP; Minuto do Oramento, veiculado no Programa de Rdio A Voz do Brasil; e
o Prmio SOF de Monografias.
37
Segundo a Constituio (1988), ADCT, Art. 35, 2, I, o projeto de lei do plano plurianual, para vigncia at
o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subsequente, ser encaminhado at quatro
meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da
sesso legislativa. Assim, at 31 de agosto de 2011 o Poder Executivo teve que encaminhar ao Congresso o
projeto de Lei do PPA 2012-15, o que ocorreu com significativas mudanas metodolgicas.

66

agentes, no caso desta pesquisa aqueles que atuam no processo oramentrio, se constituem
em um sistema social complexo, composto de organizaes, indivduos e seus valores, bem
como das normas e regras que governam suas relaes, o que se caracteriza como uma rede de
interconexes.
O clima de credibilidade e confiana, portanto, pode ser determinado pelos
interesses dos atores dentro desta rede. Quando estes interesses so congruentes, seja em
funo de pensamento consensual e objetivos comuns, seja pela identidade de profissionais e
carreiras, o clima se torna mais favorvel.
Inversamente, quando h conflito de interesses este mesmo clima abalado.
Exemplo claro disso, e j referido quando se tratou do descritor relativo s parcerias entre
atores

envolvidos

no

processo

oramentrio,

dicotomia

emendas

versus

contingenciamentos.
Segundo um dos entrevistados, no tem o menor cabimento se falar em
oramento mandatrio38 com o Congresso mexendo nas receitas, e fazendo com o grau de
liberdade que tem. No entanto, continua, esta perspectiva sempre levantada como sendo o
remdio para evitar que decises tomadas pelo Congresso em relao ao oramento, a partir
da sano presidencial, passem a ser letra morta em funo dos contingenciamentos.
Sendo assim, quanto mais comuns forem os interesses daqueles que atuam no
processo oramentrio maiores as possibilidades da existncia de um clima de confiana e
credibilidade entre os mesmos. Isto nos lembra Peters e Pierre (1998), citados no captulo do
referencial terico.
Com base nestes autores, pode-se inferir que, ao adotar prticas de
coordenao em seu campo de atuao, a SOF tender a uma relativa reduo da capacidade
de controlar diretamente o processo oramentrio. Contudo, esta poder ser substituda pela
capacidade de influenci-lo. Isto ocorre em funo da complexidade das relaes dentro da
rede oramentria e da dependncia mtua entre os atores que nela esto inseridos, o que se
reflete no clima de credibilidade e confiana existente na rede oramentria.

38

Trata-se aqui do desejo recorrente de alguns parlamentares de tornar obrigatria a execuo da programao
constante da lei oramentria anual. Vide Propostas de Emenda Constitucional n.s 565/2006 e 281/2008. Fonte:
respectivamente, http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=332451, e
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=404845. Acesso em: 27 set. 2011.

67

5.2 INSTITUCIONALIZAO

No tocante dimenso da institucionalizao da rede oramentria, os

resultados das entrevistas, que foram bastante densos, indicam um nvel de capacidade de
governana moderado. A tabela com a quantidade de respostas apresentada a seguir nos
mostra, tambm, que nenhum dos participantes enquadrou qualquer dos descritores desta
dimenso no nvel de clara necessidade de aumento da capacidade de governana.

NVEL DA CAPACIDADE DE GOVERNANA

ORAMENTRIA
DESCRITORES

Clara necessidade de
aumento

Bsico

Moderado

Alto

Institucionalizao

Estrutura organizacional

Arenas decisrias

Tabela 2 - Consolidado das respostas por descritor / dimenso Institucionalizao. Elaborao prpria.

5.2.1 Estrutura organizacional

Quanto estrutura organizacional as respostas se dividiram basicamente na
viso a respeito de como a estrutura do processo oramentrio e o que poderia ser revisto e,
possivelmente, melhorado.
Entre os participantes, foi praticamente unnime a ideia de que a estrutura
organizacional est claramente definida. O papel das organizaes dentro do processo
oramentrio e suas respectivas responsabilidades bsicas, alm de claramente definidas so
legalmente determinados. Este fato foi salientado tanto em relao ao Executivo, com a
coordenao da SOF, como no Legislativo, com a CMO.
Neste sentido, foi dado destaque pelos entrevistados a algumas das principais
normas que tratam do processo oramentrio, como a prpria Constituio (1988) e a Lei n.
4.320 (1964), salientada como uma Lei que sobreviveu por dcadas, e ainda hoje tem a fora
de um instrumento que regula e dispe sobre as questes relacionadas a oramento e finanas
pblicas.

68

Alm destes dois diplomas, ressaltou-se a organizao e o disciplinamento dos

sistemas de planejamento e de oramento federal, que em conjunto com os de administrao
financeira, de contabilidade e de controle interno do Poder Executivo, constituem a matria da
Lei n. 10.180 (2001), especialmente no que se refere criao das carreiras subjacentes aos
sistemas citados.
Nada obstante, observou-se nas respostas dos entrevistados divergncias
quanto forma de organizar o oramento e a diviso de papis relativos estrutura atual do
sistema de planejamento e oramento federal do Brasil. Uma destas respostas indicou a viso
de que a estrutura organizacional do processo oramentrio deveria ser pensada de forma
dinmica e no cristalizada no tempo.
Assim, as posies apresentadas podem ser expressas em trs categorias:
responsabilidades gerais dos instrumentos de planejamento e oramento, especialmente no
tocante ao PPA e a LOA; papel dos rgos centrais e setoriais, no Executivo e no Legislativo;
e lacuna normativa.
Alguns participantes destacaram equvocos em relao utilizao do PPA e
da LOA. Um entrevistado afirmou que o oramento deveria trabalhar com trs dimenses:
territorial, social, e risco temporal, no sentido de ser oportuno. J em relao ao PPA, outro
entrevistado registrou que Constituio (1988) esboou uma dimenso de contedo e forma
que ainda pendente de aprimoramento para sua compreenso.
Na viso deste ltimo entrevistado, seria muito mais fcil ver em perspectiva a
programao de gastos de um determinado setor ou rea, tanto para as despesas de natureza
continuada como os investimentos, se ns trabalhssemos com um oramento anual e um
plurianual, respectivamente, a LOA e o PPA.
Na viso de outro participante, o processo oramentrio federal no Brasil
duo. Pois, por conta da liberalidade na interpretao da Constituio, o processo oramentrio
no Legislativo, que deveria ser uma avaliao e realocao do que foi feito no Executivo,
muitas vezes acaba sendo quase que uma segunda elaborao do oramento.
Em se tratando do papel dos rgos centrais e setoriais, uma das respostas mais
contundentes foi de que o rgo central no Executivo deveria ser o amlgama para dar
racionalidade nos conflitos entre rgos setoriais, e destes com suas unidades oramentrias.
Porm, na prtica manda-se o limite oramentrio e cada um que distribua o seu. Assim,
afirmou o entrevistado, [...] ns criamos um lixo oramentrio [...], constitudo de
iniciativas pulverizadssimas.

69

Para outro entrevistado, ainda no que tange ao rgo central, no h cabimento

para dois atores de comando do processo oramentrio. Portanto, este processo deveria ser
capitaneado por uma nica secretaria, a SOF, que teria uma ampliao de suas
responsabilidades na proporo necessria.
Esta opinio tambm serve para o Poder Legislativo. Segundo um participante,
em funo de existirem duas consultorias de oramento, Cmara e Senado, a responsabilidade
de coordenar o processo oramentrio naquele Poder, s vezes fica um pouco diluda, o que
gera alguma duplicidade. Assim, o ideal seria que houvesse apenas uma consultoria que
atuasse junto Comisso Mista, com comando nico e estrutura bem definida.
Quanto aos rgos setoriais, algumas respostas apontaram para o fato de que o
desenho atual da SPOA no adequado. H fragilidade no quantitativo de pessoal da carreira
de APO dentro dos setoriais, o que os transforma em simples repassadores das demandas das
Unidades Oramentrias. Logo, a estrutura destes deveria ser customizada para a realidade
das responsabilidades oramentrias de cada Ministrio.
Por fim, um entrevistado afirmou que o nico seno em relao estrutura
organizacional do processo oramentrio a no existncia, ainda, da Lei Complementar de
Finanas Pblicas, definida pela Constituio (1988)39.
Em funo da anlise das respostas apresentadas, o que se pode inferir que as
justificativas subjacentes a tais respostas apontam divergncias importantes em relao ao
quanto a estrutura organizacional reflete a realidade do processo oramentrio. Ainda que, a
maior parte destas respostas tenha enquadrado o nvel de capacidade da governana
oramentria como de moderado para alto no descritor relativo estrutura organizacional.
Sendo assim, do ponto de vista do aumento da capacidade de governana
oramentria, pouco adianta se as instituies formais definem claramente os papis e
responsabilidades dentro do processo oramentrio, se esta definio no se traduz na prtica
do funcionamento deste processo.
Neste sentido, ainda que o PPA e a LOA sejam instrumentos cujos objetivos
estejam claramente determinados em normas legais, sua utilizao prtica ao longo do
processo oramentrio, aparentemente, tem criado obstculos melhor governana deste
processo.
39

O artigo 165, 9, da Constituio (1988) previu que Lei Complementar dever dispor sobre o exerccio
financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes
oramentrias e da lei oramentria anual, alm de estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da
administrao direta e indireta bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos. Esta norma
dever substituir a Lei 4.320 (1964).

70

De fato, no caso do PPA, nem a definio constitucional ainda

suficientemente clara em relao a seus objetivos e mtodos de elaborao. Isto suscita
questes sobre o quo abrangente deve ser o plano, no sentido de conter todas as informaes
dispostas nos oramentos. E mais, se o plano deve de fato ser institudo por Lei, e o quanto se
pode alter-lo ao longo de sua vigncia.
Quanto LOA, da mesma forma, o grau de detalhamento cria srios obstculos
aos rgos executores, alm de prejudicar sobremaneira a viso dos rgos centrais em
relao qualidade da alocao.
Um exemplo disso pode ser verificado no tocante alocao territorial do
gasto na pea oramentria. Para tanto, uma anlise preliminar aponta para uma destinao de
recursos historicamente maior quelas unidades da federao que so mais ricas, o que
favorece o agravamento das desigualdades regionais do pas.
Quando se trata do papel dos rgos centrais e setoriais, tambm se verifica
que as instituies existentes no so capazes de delimitar adequadamente as atribuies
prticas destes atores. Nota-se das respostas dos entrevistados a presena de redundncias em
relao aos papis dos rgos centrais.
No Executivo, a dicotomia recorrente entre planejamento e oramento se
reproduz, nos instrumentos PPA e LOA, assim como nas atribuies da SPI e da SOF. Se
aceitarmos a viso de Key Jr. (1940), referida na introduo desta pesquisa, a respeito do
desafio mais importante do oramento, torna-se difcil imaginar PPA e LOA como
instrumentos distintos, ou que tratem de atividades distintas.
Parece inconcebvel admitir um PPA que desconsidere as limitaes fiscais,
contingncias do ambiente macroeconmico, e relaes poltico-partidrias na sua elaborao.
Da mesma forma, no se concebe uma LOA mope, incapaz de enxergar a plurianualidade
das despesas, tampouco desconectada de uma viso de mdio e longo prazo em relao ao
pas que se deseja ser.
Ainda mais, de acordo com von Hagen (2007), conforme j citado no captulo
terico desta pesquisa, o oramento deve tambm ser considerado como um plano que
expressa as intenes do governo a respeito de como alcanar os objetivos polticos em
funo do cenrio econmico esperado.
Se isto verdade, os dois rgos centrais, SPI e SOF, exercem tarefas bastante
interligadas, se no redundantes. Sem dvida este fato cria um conjunto de obstculos boa
governana do processo oramentrio dentro do Executivo. Somado a isto, h tambm

71

redundncia de atribuies na fase legislativa deste processo, em funo da existncia de duas

consultorias de oramento, que atendem simultaneamente CMO.
Destarte, considerando que existe a lacuna normativa, em relao Lei
Complementar referida no artigo 165, 9, da Constituio (1988), o Brasil ainda dispe de
oportunidade para adequar a estrutura organizacional do processo oramentrio favorecendo
sua melhor governana.
Assim, duas questes suscitam reflexo: qual a possibilidade e as
consequncias de existir uma organizao nica para coordenar o processo oramentrio em
todas as suas fases, e em ambos os poderes? Como conceber uma organizao capaz de
promover a cooperao e mitigar os conflitos inerentes aos atores que se envolvem neste
processo, e que favorea a busca por melhores decises alocativas?

5.2.2 Arenas decisrias

A maior parte das respostas dos entrevistados indicou um nvel moderado da
capacidade de governana oramentria neste descritor. Segundo o instrumento construdo
nesta pesquisa para anlise da referida capacidade, as arenas decisrias dizem respeito
forma como as decises inerentes ao processo oramentrio so tomadas, bem como a
participao dos atores, e existncia de fundamentos nestas decises.
Quanto forma, pode-se avaliar a clareza e a adequao das decises.
Algumas respostas indicaram que o trabalho da SOF fica fragilizado em funo de decises
fechadas e que chegam mesma apenas para serem implementadas, ainda que a SOF produza
algum parecer de carter formal para corrobor-las. Isto indicaria falta de transparncia sobre
como e por quais atores estas decises foram tomadas.
No caso do Legislativo, de acordo com um entrevistado, pode-se dizer que h
um grau maior de transparncia em relao tomada de decises. Isto em funo de ser uma
Casa poltica, aberta, onde toda tramitao ocorre de forma acessvel ao pblico em geral, e as
discusses se do no plenrio da CMO.
Foram registradas opinies que questionaram a adequao das decises
inerentes ao processo oramentrio, especialmente aquelas relativas funo alocativa. Para
um participante, o papel do oramento deveria ser o de garantir a eficincia do gasto
pblico40, favorecendo uma estratgia de consolidao daquilo que j se iniciou.
40

Segundo este mesmo entrevistado, eficincia a melhor alocao do recurso. Isto significaria que na hora da
alocao oramentria no se pode recepcionar novas agendas ou novas carteiras de obras, sem antes concluir

72

Ainda de acordo com o mesmo entrevistado, no adianta cortar a conta de luz,

reduzir a conta de gua, de gasolina, de aluguel de carro, porque o oramento federal cem
vezes superior ao que se gasta com o funcionamento da mquina. Toda a agenda chamada de
eficincia do gasto, se refere a uma rubrica que responsvel por 1% do total do oramento. E
sentenciou: [...] para mim uma irresponsabilidade com o pas [...].
Ainda no que tange adequao das decises alocativas, um participante
afirmou que estava na hora de ser revista a questo do contingenciamento, para que os rgos
setoriais pudessem ter menos preocupao com as classificaes do oramento, e mais na
finalidade maior a que ele se destina, que transformar a realidade ou fazer chegar
populao aquilo que ela necessita.
Outro entrevistado salientou que h situaes onde o processo oramentrio
comprimido no tempo, logo muitas decises relevantes so tomadas de forma apressada. Para
o mesmo, o oramento tem um ritual prprio, com tempos necessrios para o conhecimento e
reflexo sobre as informaes, e para a construo das decises em todas as instncias. Assim,
faltaria uma adequada normatizao do que so os procedimentos decisrios, quais as suas
instncias, e quem em cada momento deve fazer o que.
Na viso de outro participante, ainda sobre a adequao das decises
alocativas, no Executivo tais decises ocorrem em duas fases: a primeira a do contexto
macroeconmico, com a definio de quanto se pode alocar de gasto, o que para o mesmo
um avano em relao a pocas anteriores. A segunda fase acabaria se dando muito na
margem, em funo das despesas obrigatrias e das vinculaes de receita.
Ressaltou, o mesmo participante, que estudos apontam a determinao
aproximada de 90% dos gastos, aps somarmos estas duas coisas41. J no Legislativo,
continuou, a deciso segue uma lgica completamente diferente. Esta lgica seria a de
interesse do parlamentar, que decide em funo das suas bases eleitorais.
No que tange participao dos atores no processo de deciso alocativa,
respostas indicaram que existem decises muito importantes que so centralizadas na cpula

aquelas que j esto em curso. Como exemplo, foi citada a funcional denominada Concluso das Obras do
Armazm de Gros de Uberlndia, 2 maior armazm de gros da Amrica Latina, que estava havia 15 anos no
oramento.
41
Segundo o mesmo entrevistado, embora estes estudos faam sentido, h um detalhe que s vezes escapa:
dentro das receitas vinculadas muitas vezes h uma margem de discricionariedade muito grande. Logo, no
podemos compartilhar com a ideia que existe toda esta rigidez citada. Pode-se acrescentar a esta afirmao a
vinculao de gastos mnimos com sade, determinados pela Emenda Constitucional n. 29, de 13 de setembro
de 2000. A questo aqui , dado um montante mnimo a ser alocado em aes de sade, quanto vai para cada
ao de sade especfica.

73

da prpria SOF, sem a participao de muita gente, at para que seja evitada a perda da
eficincia deste processo de deciso.
Entretanto, na viso de outro entrevistado, atualmente a SOF se comunica
diretamente com os Secretrios Executivos e em muitas situaes com o prprio Ministro. Ou
seja, a Secretaria ampliou os contatos, o que facilitou os procedimentos decisrios.
Anteriormente, a SOF s discutia com os Coordenadores de Oramento ou, no mximo, os
Subsecretrios de Planejamento e Oramento.
No Poder Legislativo, para outro participante, existem relatrios de vrios
tipos, todos ficam sabendo quem apresentou emenda e para qu. Logo, a participao dos
atores bem mais ampla. Apesar disso, ressaltou, muitas vezes as decises mais importantes
so tomadas por um grupo menor de Parlamentares e Consultores.
Por fim, na questo da existncia de estudos e anlises criteriosos e de amplo
conhecimento entre os atores que fundamentem as decises alocativas, houve quem afirmasse
que tais decises so, normalmente, respaldadas por estudos e anlises tcnicas, mas quem as
produz no tem condies de acompanhar o fluxo da deciso.
Para outro entrevistado, no entanto, seja na metodologia de elaborao como
na execuo do oramento no mbito do Poder Executivo, o processo de deciso oramentria
ainda se ressente da falta de instrumentos e critrios de avaliao que permitam a certificao
do bom andamento de uma ao ou programa de governo.
Dessa forma, segundo o mesmo, seria possvel se identificar eventuais
frustraes em relao ao que se esperava. E, at mesmo, excluir determinados tipos de
iniciativas que se revelem ineficazes no cumprimento do seu objetivo, seja por problemas de
gesto ou de concepo.
Aps o estudo das respostas relacionadas ao descritor arenas decisrias,
percebe-se a complexidade que envolve o processo oramentrio, traduzido em suas decises
alocativas. Assim, a forma clara e adequada com que decises so tomadas, a participao
ampla de atores nestas decises, e a existncia de estudos e anlises que fundamentem as
mesmas, so dependentes do ambiente institucional que envolve este processo.
Sendo assim, conforme March e Olsen (2006) citados no referencial terico
desta pesquisa, o desenho das instituies oramentrias que pode mitigar as consequncias
negativas do relacionamento Agente-Principal, assim como os efeitos nocivos do Common
Pool Problem. Ambos os problemas podem ser identificados nas respostas acima relatadas,
principalmente naquelas relativas forma como so tomadas as decises e participao
ampla de atores.

74

Quanto fundamentao tcnica das decises, ou sua insuficincia, pode-se

inferir que o processo oramentrio se baseia mais na lgica da adequao do que na da
consequncia, conforme conceito de March (2009). A prpria programao constante do PPA
e LOA carecem de explicaes lgicas, apresentando muitas vezes redundncias, lacunas e
incoerncias na representao oramentria da organizao da ao estatal.

5.3 SUSTENTABILIDADE

Esta dimenso, segundo Calmon e Costa (2008), trata da capacidade de uma

determinada rede de realizar aes contnuas e de longa durao. Neste sentido, os descritores
intentam verificar se h capacidade de adaptao dos atores envolvidos no processo
oramentrio, e financiamento necessrio para fazer frente s necessidades relativas criao
desta capacidade.
Na tabela seguinte se observa que esta dimenso foi enquadrada
principalmente no nvel bsico da capacidade de governana oramentria. Entretanto, cabe
ressaltar que se percebeu alguma dificuldade de entendimento dos entrevistados em relao ao
significado dos descritores.

NVEL DA CAPACIDADE DE GOVERNANA

ORAMENTRIA
DESCRITORES

Sustentabilidade
Capacidade de adaptao contnua na
forma de atuar, em funo de
transformaes no ambiente que envolve o
processo oramentrio

Financiamento de iniciativas voltadas para

criao de capacidade de adaptao
contnua na forma de atuar

Clara necessidade de
aumento

Bsico

Moderado

Alto

Tabela 3 - Consolidado das respostas por descritor / dimenso Sustentabilidade. Elaborao prpria.

75

5.3.1 Capacidade de adaptao contnua na forma de atuar

Neste descritor as respostas foram diludas. Cada um dos quatro nveis da
capacidade de governana oramentria recebeu uma resposta, e um dos entrevistados
enquadrou o descritor entre o nvel bsico e o moderado.
O participante que classificou a capacidade de adaptao contnua na forma de
atuar, em funo de transformaes no ambiente que envolve o processo oramentrio, no
nvel de clara necessidade de aumento, interpretou o descritor sob a tica da capacidade de
transformar recursos pblicos em melhorias para a populao.
Para o mesmo, a legislao muito rgida, especialmente para quem trabalha
com atores de outras esferas de governo, bem como a falta de capacitao dos atores para se
adaptarem e entenderem mudanas ambientais, resulta na impossibilidade de converter
iniciativas interessantes em benefcios para a sociedade.
Por outro lado, o entrevistado que classificou este descritor no nvel alto
justificou com o exemplo de uma mudana atual do processo oramentrio, fruto da edio do
Decreto n.o 7.44642.
Este Decreto, afirmou o mesmo, exigiu dos atores do processo oramentrio
uma rpida mudana em processos de trabalho, tanto nos rgos setoriais, para a elaborao
de solicitaes de remanejamento e ampliao dos limites nele autorizados, como para a SOF,
a quem cabe a anlise inicial destas solicitaes.
Os participantes que opinaram pelo enquadramento bsico e/ou moderado
entenderam que a capacidade de adaptao s transformaes ambientais, ainda que seja um
ponto a ser trabalhado, no se constitui em uma grande necessidade.
Isto porque, segundo estes, parte do processo oramentrio ocorre basicamente
da mesma forma h muitos anos, como tambm porque o profissional de oramento seria um
conservador por excelncia.
Houve, ainda, quem justificasse a capacidade de adaptao ao uso frequente de
crditos extraordinrios43, por meio das Medidas Provisrias. Em funo das dificuldades
fiscais, tais crditos passaram a se constituir em uma adaptao dos atores inseridos no
processo oramentrio na busca por recursos. Pois, os crditos extraordinrios so livres dos
contingenciamentos e dos procedimentos oramentrios ordinrios.
42

O Decreto no 7.446, de 1 de maro de 2011, estabelece no mbito do Poder Executivo limites e

procedimentos para empenho de despesas com dirias, passagens e locomoo.
43
A Lei 4.320 (1964) em seu Art. 41, classifica os crditos adicionais em suplementares, especiais, e
extraordinrios, que so os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoo intestina
ou calamidade pblica.

76

Para outro participante, no mbito do Congresso Nacional, a capacidade de

resposta s mudanas ambientais se d de forma defasada, sendo preciso que haja acmulo de
tempo para surgir uma iniciativa que revise o processo.
Talvez o entendimento dos entrevistados a respeito da importncia da
sustentabilidade da rede oramentria para sua melhor governana tenha ficado prejudicado,
em funo das definies contidas no instrumento utilizado pela pesquisa.
De acordo com Calmon e Costa (2008), como as redes esto sujeitas a
processos dinmicos, essencial que os atores nela inseridos tenham a capacidade contnua de
se adaptar e se aperfeioar s novas realidades.
Neste sentido, apenas o entrevistado que considerou este descritor com o nvel
de clara necessidade de aumento da capacidade de governana apresentou uma justificativa
considerada adequada. De fato, ainda so notrias as dificuldades em se tornar o oramento
um meio para transformaes significativas da realidade social.
A mudana advinda com o citado Decreto n. 7.446, bem como o uso dos
crditos extraordinrios, no parece caracterizar capacidade de adaptao a mudanas
ambientais. O primeiro caso se constitui apenas na busca de maior controle de despesas
administrativas. As novas rotinas operacionais criadas em funo do Decreto, na verdade j
so de uso constante dos atores, em relao a exigncias de outras normas.
Quanto aos crditos extraordinrios, sempre houve utilizao dos mesmos no
sentido de se conseguir recursos sem passar pelos funis tradicionais, como incluso no PPA
e na LOA, e limite de empenho e pagamento. Tambm no parece demonstrar capacidade
adaptativa dos atores.
Sendo assim, ainda que com a anlise um pouco prejudicada, infere-se que a
capacidade de adaptao da rede oramentria ainda insuficiente, seja pelo pouco
monitoramento dos hiatos em relao s novas conformaes ambientais, ou mesmo porque
tais novas conformaes sejam raras, ou ainda porque se trata de um conjunto de atores
consideravelmente conservadores em sua forma de atuar.

5.3.2 Financiamento de iniciativas

No descritor financiamento de iniciativas voltadas para criao de capacidade
de adaptao contnua na forma de atuar as respostas se concentraram mais no nvel bsico da
capacidade de governana oramentria.

77

Os participantes que consideraram este enquadramento, entenderam que j

ultrapassamos a fase em que os recursos para financiar a criao da capacidade de adaptao
eram insuficientes. A existncia de fonte especfica para o financiamento de iniciativas para
este fim no lhes pareceu importante, nem foi considerada problema. A questo mais
interessante seria a estruturao de processos sistemticos de atualizao.
O entrevistado que enquadrou este descritor como moderado, considerou que
os recursos para a capacidade de adaptao envolveriam tanto os financeiros como os
humanos ou de infraestrutura. Assim, como existe um corpo tcnico altamente qualificado
tanto no Executivo como no Legislativo, ambos os Poderes estariam preparados para
responder s possveis transformaes no ambiente que envolve o processo oramentrio.
J o participante que considerou alto o nvel da capacidade de governana
oramentria para o financiamento de iniciativas voltadas para criao de capacidade de
adaptao contnua na forma de atuar, afirmou que existem organizaes que patrocinam
estudos e trabalhos para se identificar problemas e propor solues para o aperfeioamento do
processo oramentrio.
Da mesma forma salientada no item anterior, talvez fosse necessrio descrever
de maneira mais detalhada para os participantes o significado deste descritor. A questo do
financiamento de iniciativas voltadas para criao de capacidade de adaptao contnua na
forma de atuar remete, segundo Calmon e Costa (2008), s possveis interrupes de aes
preconizadas por uma rede, em funo, dentre outras, da interrupo do fluxo de recursos
financeiros.
Aparentemente a rede oramentria no dispe de um fluxo de recursos
suficiente para atender adequadamente s necessidades relativas criao de capacidade
dentro do processo. Um exemplo disto a limitada quantidade de pessoal especializado nos
rgos setoriais, j referida em outras dimenses, que certamente est relacionada aos
controles do gasto de pessoal da Unio.
Outro exemplo inexistncia de um sistema de informaes oramentrias
capaz de unificar o conjunto de dados necessrios ao processo de deciso alocativa, o que
acarretou a significativa proliferao de sistemas setorizados e com baixa interoperabilidade.
A despeito de existirem outras razes, a questo dos custos de implantao de um sistema
nico deste porte se constitui em um importante entrave.

78

5.4 ESTRUTURA E INSTRUMENTOS DE COORDENAO

A questo essencial nesta dimenso se a estrutura de coordenao capaz de

articular a atuao dos diferentes atores, com legitimidade entre estes, e com os instrumentos
adequados. Isto envolve a coordenao interfuncional, o monitoramento do ambiente, os
planejamentos estratgico, operacional e de gesto de pessoas, assim como o estilo de
liderana.
A tabela seguinte apresenta o resultado dos enquadramentos feito pelos
participantes. Nota-se que o enquadramento com maior nmero de resposta e distribuio
mais regular entre os descritores foi o moderado. A seguir sero analisadas as respostas, por
descritor.
NVEL DA CAPACIDADE DE GOVERNANA
ORAMENTRIA
DESCRITORES

Clara necessidade de
aumento

Bsico

Moderado

Alto

11

18

Coordenao Interfuncional entre atores

envolvidos no processo oramentrio

Monitoramento do ambiente do processo

oramentrio

Estrutura e Instrumentos de Coordenao

Planejamento estratgico
Planejamento operacional
Planejamento da gesto de pessoas
Estilo de coordenao e liderana

Tabela 4 - Consolidado das respostas por descritor / dimenso Estrutura e Instrumentos de Coordenao.
Elaborao prpria.

5.4.1 Coordenao Interfuncional

Este descritor est situado entre os nveis bsico e moderado na viso dos
participantes. Isto em funo da percepo de que, embora os atores do processo oramentrio
trabalhem de forma bem articulada, h problemas de coordenao entre os mesmos.

79

Segundo um dos entrevistados, a coordenao afetada, s vezes, por fatores

exgenos ao sistema de oramento. O oramento pela sua natureza, continua a resposta, uma
expresso de escolhas, e por isso mesmo desperta uma grande cobia e interesse por todos, em
todos os Ministrios e setores.
Esta viso coerente com a de outro entrevistado, para quem sempre existiro
atritos na busca por um maior volume de recursos, e que nem sempre sero passveis de
atendimento por parte do rgo central. Para um terceiro participante, os interesses dos rgos
setoriais vis--vis aos da SOF so antagnicos, e, ainda assevera que [...] a SOF tem a difcil
misso de dizer no aos pleitos dos rgos setoriais [...].44
A questo da hierarquia e do poder poltico foi ressaltada por um dos
entrevistados como um fator que interfere na coordenao do processo oramentrio.
Coordenao esta que, para outro entrevistado, enfrenta problemas no mbito do Legislativo
em funo da existncia de duas consultorias de oramento.
Conforme j dito no captulo do referencial terico, a cooperao entre os
atores pode favorecer a efetividade das aes, possibilitando melhores condies de
enfrentamento de presses exgenas e reduo das incertezas inerentes ao processo
oramentrio.
Se assim for, de fato a adequada coordenao interfuncional ser impactada de
maneira significativa pela natureza do processo oramentrio. O quadro retratado nestas
respostas permite inferir que a busca por recursos, a hierarquia, o poder poltico so fatores
externos e, necessariamente, nocivos ao processo oramentrio. Alm disso, que o rgo
central teria como misso principal evitar ou mitigar a ocorrncia destes fatores.
O objetivo da pesquisa no discutir ideologias quanto ao do Estado na
economia. Porm, parece claro que algumas das posies apresentadas neste descritor
remetem a uma viso de economias organizadas apenas por mercados. Nestas economias, a
participao do Estado deve ser marginal, j que as decises isoladas de cada agente
resultariam em eficincia para todo o sistema.
Diante disso, Fiani (2011) ao tratar do enfoque moderno das instituies
fornece elementos para reflexo e analogia ao descritor agora em anlise:

O problema da coordenao nas atividades econmicas central para a compreenso

do funcionamento do sistema econmico e, portanto, para a promoo do
desenvolvimento. Sem cooperao no possvel atingir este objetivo, pois o
44

A discordncia em relao a esta afirmativa motivou o autor da pesquisa a incluir a epgrafe do incio da
dissertao.

80

progresso exige uma srie de mudanas e investimentos que alteram

significativamente as atividades econmicas, a renda e a riqueza. Com isso, vrios
agentes tm de tomar decises, que, por sua vez, tm de ser consistentes entre si.

Se, por exemplo, os atores do processo oramentrio que trabalham com a rea
da sade no aceitarem dedicar recursos da rea aos hospitais de ensino, ligados rea da
educao sob a tica oramentria, a formao acadmica dos profissionais de sade poder
ficar prejudicada. Assim, como o processo oramentrio se constitui em uma rede, as aes
dos atores nela inseridos so interdependentes.
A natureza do processo oramentrio envolve a busca cada vez maior por
recursos, que so escassos. Sendo assim, um comportamento racional daqueles que atuam
com o setor sade, rejeitando a sada de recursos para outra rea, pode acarretar um resultado
ineficiente para toda sociedade. Seria reduzida a quantidade, ou a qualidade, dos profissionais
de sade formada no pas.
Este seria uma espcie de problema de Common Pool do processo
oramentrio, citado no captulo do referencial terico. Uma das questes essenciais do
trabalho de Elionor Ostrom45, se existiriam princpios que favorecessem o sucesso na gesto
deste problema.
Em seus estudos e experimentos empricos, a pesquisadora citada props
pontos chave para o alcance do xito na gesto deste problema, por meio da cooperao.
Dentre os quais, dois so de extrema utilidade para a atuao de um rgo central de
oramento: se as regras definem os direitos de forma clara, e se os mecanismos de resoluo
de conflitos esto postos46.
A responsabilidade de quem coordena o processo oramentrio, caso da SOF
nesta pesquisa, imensa no sentido de promover a cooperao e mitigar os conflitos entre os
atores, favorecendo a consistncia de suas decises. No se percebe qualquer antagonismo
entre o papel da SOF e dos setoriais de oramento, muito pelo contrrio.
Ao administrar os conflitos inerentes busca de recursos, muitas das vezes
negando tais recursos aos rgos solicitantes, a SOF deveria ter a inteno de alcanar a
deciso alocativa mais adequada s polticas pblicas federais, e, portanto, contribuir ao bem
estar de toda sociedade.
Parte do trabalho da SOF envolve o convencimento daqueles rgos de que
determinados gastos devem ser adiados, ou podem se realizar com valores inferiores, ou,
45

Prmio Nobel de economia em 2009.

Fonte: <http://www.nobelprize.org/nobel_prizes/economics/laureates/2009/ecoadv09.pdf>. Acesso em: 26 abr.
2010.

46

81

ainda, que sequer deveriam ser feitos. Mesmo que esta no seja uma tarefa simples, no se
pode consider-la antagnica em relao s atribuies dos setoriais, salvo se o pressuposto
for de que os atores destes ltimos trabalham, exclusivamente, em funo de interesses
particulares.
Ressalta-se, segundo Godbout (1999)47, ainda que as relaes em uma rede
social no sejam desinteressadas, a racionalidade que est por trs destas relaes a sua
manuteno, a esperana da reciprocidade.

5.4.2 Monitoramento do ambiente do processo oramentrio

Neste descritor a classificao mais destacada foi do nvel moderado da
capacidade de governana oramentria.
Houve uma nica opinio de que haveria uma clara necessidade de aumento
deste nvel. Para o entrevistado que se posicionou desta maneira, a justificativa a existncia
de incompreenses dos problemas enfrentados pelos atores, especialmente entre os
tecnocratas e os polticos.
Os demais participantes entenderam que existe um monitoramento limitado do
ambiente que envolve o processo oramentrio. Neste sentido, um entrevistado afirmou que
preciso alcanar um patamar superior com a relao a se identificar o custo de cada ao
oramentria, por meio de centros de custo. Outro participante com este mesmo
entendimento, exemplificou o fato com o pouco monitoramento da satisfao dos tcnicos e
analistas da carreira.
De forma similar, houve resposta que apontou haver capacidade de interveno
para aperfeioar o processo oramentrio, ainda que esta capacidade no seja ampla. O
exemplo citado foi que a SOF nem sempre poderia intervir ao perceber que mudanas
oriundas da fase Legislativa do processo pudessem criar problemas de execuo para o
oramento.
As justificativas aos enquadramentos deste descritor conduzem percepo de
que o monitoramento do ambiente no dispe de atividades ou rotinas particulares, ainda que
seja realizado em alguns pontos especficos do processo oramentrio.
Em alguma medida, se observa que a rigidez estrutural apontada na dimenso
de institucionalizao e o possvel excesso de conservadorismo dos atores, referido na
47

Apud Calmon e Costa (2008).

82

dimenso da sustentabilidade, criam obstculos a um maior monitoramento do ambiente que

envolve o processo oramentrio.

5.4.3 Planejamento estratgico

Em

relao

ao

planejamento

estratgico

os

enquadramentos

foram

principalmente entre os nveis bsico e moderado de capacidade de governana oramentria.

Observou-se que as respostas trataram o descritor em duas ticas distintas, embora
complementares.
A primeira tica se relaciona ao planejamento estratgico interno dos rgos
que constituem a rede oramentria. Na viso de alguns entrevistados o planejamento
estratgico precisa ganhar outras fronteiras, pois, embora tenha sido desenvolvido no mbito
do rgo central, no existe para o processo oramentrio como um todo.
Ademais, outro vis de estratgia interna tratado nas respostas se refere aos
temas com os quais os profissionais de oramento lidam. Por um lado, eles devem ter a viso
estratgica intrnseca do prprio rgo central e setorial de oramento, bem como de todo o
processo. Por outro, eles tm que compreender muito bem a viso estratgica das reas de
poltica pblica, em relao s quais eles atuam como responsveis por examinar proposies
de oramento.
A segunda tica das respostas diz respeito representao da estratgia de
ao estatal contida nos instrumentos inerentes ao processo oramentrio, PPA e LOA. De
forma geral, um dos entrevistados citou que o Brasil ainda est pouco desenvolvido nas
questes de planejamento de mdio e longo prazo. Para o mesmo, isto seria fruto do recente
processo inflacionrio, que teria tirado a capacidade de planejar do pas.
Alm disso, o mesmo entrevistado afirmou que um planejamento estratgico
que pense o oramento a mdio e longo prazo possibilita uma melhor alocao de recursos
para problemas que ainda no foram resolvidos, mas que poderiam ser solucionados no
futuro.
Outro participante lembrou que existe um Plano Plurianual, aprovado por Lei,
que exerce, ou deveria exercer, um papel estratgico no processo oramentrio. Uma das
razes para a possvel perda do papel estratgico do PPA, segundo o mesmo, se refere sua
excessiva abrangncia, no conseguindo, assim, definir prioridades. Por este motivo, conclui

83

o mesmo participante, o PPA quase completamente negligenciado e no desperta o interesse

de quase ningum, no Congresso Nacional.
Ainda no que tange aos objetivos estratgicos do PPA, outro entrevistado
recordou que, em torno do ano 2000 o pas teve a oportunidade de promover uma reforma nos
oramentos do governo federal e tambm no PPA48. Por meio desta reforma, se buscou criar
um mecanismo de convergncia e de articulao, um elo, entre plano e oramento, que seriam
os programas.
Segundo o mesmo entrevistado, os programas foram desenhados a partir dos
macro-problemas, que ensejam a possibilidade de construo, delineamento de formas de
respostas e equacionamento quilo que se apresentava. E finalizou afirmando: [...] Este foi
um passo importante para dar ao PPA uma feio de oramento plurianual [...].
Para este entrevistado, o governo deveria ter um plano estratgico de mdio e
longo prazo, que definisse quais as aes polticas e econmicas a serem implementadas para
que o pas seguisse a trajetria desejada. Portanto, esta no seria uma funo do PPA, que
junto com a LOA deveria ser absolutamente aderente s definies apontadas.
Neste ponto fica evidente a discordncia entre alguns participantes a respeito
do papel estratgico do PPA. Um participante contrrio a esta viso entende que, como o
Brasil passou um perodo muito grande sem espao fiscal para gastar, o pas teria ficado
refm da viso de curto prazo, das necessidades imediatas e do varejo, o que acabara por
enfraquecer a funo planejamento.
Diante deste quadro, continuou o mesmo entrevistado, o governo federal
ficava com medo de ter iniciativa de alocar gastos, de investimento por exemplo, e no ter
pernas para tocar. Assim, as novas iniciativas eram apresentadas apenas pelo Congresso
Nacional, por meio das emendas parlamentares. Dessa forma, o Executivo teria transferido
para o Legislativo a instrumentalizao da ideia de planejamento.
Ainda segundo respostas deste ltimo respondente, passou a ser imprescindvel
trazer de volta ao Poder Executivo a ideia de formulao de um plano estratgico que fosse
aderente funo planejamento, e no funo oramento do Estado. Este fato teria

48

O PPA 2000-2003, que recebeu o nome de Avana Brasil, trouxe mudanas de grande impacto no sistema de
planejamento e oramento federais. Foi adotado um novo conceito de programa, segundo o qual as aes e os
recursos do Governo so organizados de acordo com os objetivos a serem atingidos. Coerente com o Plano de
Estabilizao Fiscal, a quantificao dos programas e suas aes foi baseada na previso de recursos fiscais para
o perodo. Fonte: http://www.abrasil.gov.br/anexos/anexos2/index.htm. Acesso em: 27 set. 2011.

84

culminado com a adoo da nova metodologia de elaborao do PPA que ter vigncia no
perodo de 2012 a 201549.
A diferena das vises torna-se ainda mais evidente quando este ltimo
participante discute alguns problemas na adoo do novo modelo de plano. O ponto crucial,
segundo o mesmo, que a programao partia dos problemas. Quando se parte de um
problema, h uma tendncia a eliminar dimenses importantes para o desenvolvimento do
pas.
Ento, continuou com a resposta, como no se conseguia representar, no
modelo problematizado, as necessidades de um pas com nossa dimenso territorial e
populacional, resolveu-se substituir o problema por poltica pblica. A partir da definio do
que uma poltica pblica, so identificados seus desafios, e no seus problemas.
Ainda no que tange segunda tica referida anteriormente, que diz respeito
representao da estratgia de ao estatal contida nos instrumentos inerentes ao processo
oramentrio, as respostas tambm fizeram referncia ao processo de elaborao e execuo
do oramento.
Um dos participantes afirmou que no possvel considerar que o processo
oramentrio seja fundamentado em uma perspectiva estratgica. Os procedimentos de
distribuio dos limites na fase de elaborao no mbito do Executivo, foram citados como
contra exemplo de estratgia. Independente da alocao intrasetorial, o que importaria se os
limites setoriais distribudos so respeitados50.
O mesmo entrevistado complementou que o papel do oramento no pode ser
de contingenciar, nem de se constituir em amostragem dos detalhes da poltica pblica. Dessa
forma, conclui que o oramento precisaria deixar de ser uma pea processual para ser mais
aderente a um novo dinamismo do pas.
Na viso de outro entrevistado, o ideal seria que o oramento fosse executado
na sua ntegra. Um dos motivos para que isso ainda no tenha ocorrido que o oramento no
elaborado dentro daquilo que factvel. Outra razo seriam as decises de criar despesas

49

O PPA um mecanismo que o Constituinte criou em substituio ao antigo Oramento Plurianual de

Investimentos na tentativa de instituir um instrumento que tenha natureza de Plano. Nesses termos, o PPA deve
preservar as diferenas essenciais relativas ao Oramento, particularmente o perodo de tempo considerado, o
enfoque insumo-produto, os nveis de agregao e as relaes com unidades organizacionais. Fonte:
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2012/mp_003_modelo_planeja_gov.pdf.
Acesso em: 27 set. 2011.
50
Vale ressaltar que os limites citados, contidos nos Anexos do Decreto que dispe sobre a programao
oramentria e Financeira e estabelece o cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo, so
distribudos por rgos oramentrios. A responsabilidade da redistribuio destes limites internamente de
cada rgo.

85

sem a correspondente fonte financiamento, e sem a previso do que elas vo custar nos anos
subsequentes.
Percebe-se que este descritor gerou um conjunto de reflexes ricas e
complexas. Ao se pensar em estratgia natural que se deixem de lado as questes mais
instrumentais em prol das mais substantivas.
Um primeiro ponto a ser analisado nestas respostas a relao entre o
planejamento estratgico dos rgos que atuam no processo oramentrio, em especial a SOF,
e a viso estratgica do processo oramentrio.
Se a misso da SOF no entendimento do seu corpo diretivo51, estiver voltada,
exclusivamente, para as questes fiscais de curto prazo, ser bastante improvvel que o
processo

oramentrio

como

um

todo

valorize significativamente estratgias

de

desenvolvimento de longo prazo, por exemplo.

Neste sentido, identifica-se uma correlao deste descritor com aquele relativo
s preferncias comuns e valores compartilhados, na dimenso do capital social. Tambm,
nota-se a importncia do estilo de liderana para um adequado planejamento estratgico.
Assim, caso os atores inseridos na rede oramentria, em especial aqueles que
ocupam posio central e de liderana, tenham vises estratgicas distintas em relao ao
papel dos instrumentos produzidos no processo oramentrio, certamente ocorrero muitos
conflitos durante a elaborao dos mesmos.
As decises relativas ao processo oramentrio no podero estar
fundamentadas em uma viso estratgica concreta, posto que tal viso no comum. O
exemplo do PPA e da LOA so esclarecedores das divergncias existentes.
Para alguns, o PPA seria uma modernizao do oramento plurianual de
investimentos, cujo objetivo era ser a expresso financeira dos programas setoriais regionais,
consideradas, exclusivamente, as despesas de capital52.
Outros acreditam que quando a Constituio (1988) incluiu na Lei do PPA as
despesas de capital e outras delas decorrentes, inclusive no que se referia aos programas de
durao continuada, o plano se tornou excessivamente abrangente, perdendo o desejvel
carter estratgico.

51

Atualmente a misso da SOF Racionalizar o processo de alocao de recursos, zelando pelo equilbrio das
contas pblicas, com foco em resultados para a Sociedade. Fonte:
https://www.portalsof.planejamento.gov.br/sof/conheca_sof/missao_e_visao. Acesso em: 27 set. 2011.
52
Segundo Art. 5 da Lei Complementar n. 3, de 7 de dezembro de 1967, j revogada. Fonte:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp03impressao.htm. Acesso em: 27 set. 2011.

86

No entanto, no parece que a utilizao de programas como elo entre plano e

oramento, como meio para resoluo de problemas ou para enfrentar desafios, seja o
determinante para que o plano, o oramento, ou o processo oramentrio como um todo se
fundamente em uma perspectiva estratgica.
No que tange especificamente fase de elaborao da LOA, o pensamento de
Schick (2009) oferece algumas reflexes interessantes. Para este autor, todo sistema
oramentrio bem desenvolvido deve atender a trs objetivos bsicos e complementares:
manter a disciplina fiscal agregada, alocar recursos de acordo com as prioridades
governamentais, e promover a prestao eficiente dos servios pblicos.
Sendo assim, o problema da perspectiva estratgica do processo oramentrio
est relacionado com a capacidade dos governos em suportar os elevados custos de transao
decorrentes da disposio em atender aos objetivos citados53. Estes objetivos, segundo Schick
(2009), requerem diferentes tipos de informaes, orientaes de trabalho e habilidades.
Isto sugere que a importncia da adoo de iniciativas que favoream a
capacidade de coordenao crucial para se alcanar resultados mais efetivos do processo
oramentrio. Alm disso, que estas iniciativas so mais teis do que a adoo de novos
procedimentos operacionais de distribuio de limites, ou a reduo dos detalhamentos da
pea oramentria, ou ainda, um maior percentual de execuo do oramento.

5.4.4 Planejamento operacional

Neste descritor a maior parte das respostas o classificou como moderado, em
relao ao nvel da capacidade de governana oramentria.
De forma geral, o entendimento dos participantes foi que os atores envolvidos
no processo oramentrio possuem habilidade para desenvolver um plano operacional e
observam procedimentos operacionais internos.
No entanto, reconheceu-se que h necessidade de envidar esforos no sentido
de aprimorar o plano e os procedimentos operacionais. Para um dos entrevistados, um ponto a
ser melhor planejado diz respeito ao prazo de atendimento dos pleitos de crditos adicionais
feito pelos rgos setoriais, considerado muito demorado.
Outra questo que gera problemas especficos para alguns rgos, segundo o
mesmo entrevistado, se refere suspenso temporria dos limites oramentrios, que ocorre
53

Custos de transao aqui entendidos como aqueles decorrentes da organizao e funcionamento das atividades
inerentes ao processo oramentrio, necessrias ao atendimento dos trs objetivos referidos.

87

nas vsperas do final de ano. Aps anlise das necessidades gerais de execuo dos rgos
setoriais, feita a redistribuio dos limites. Mesmo assim, a suspenso atrapalharia o
fechamento financeiro no final do ano.
Alm disso, tambm houve referncia a fatores como o contingenciamento e o
excesso de detalhes das classificaes oramentrias, que acabariam dificultando ao
oramento atingir sua maior finalidade de fazer com que os recursos se destinem quilo para o
qual se planejou.
No obstante, algumas respostas apontaram que os nveis da capacidade de
governana oramentria seriam de clara necessidade de aumento e bsico. Isto em funo da
baixa cultura de planejamento estratgico, que, por conseguinte, implicaria um planejamento
operacional deficitrio.
Um entrevistado afirmou que as mudanas nas rotinas sobre o processo
oramentrio so meras reaes s demandas e emergncias do dia a dia, no existindo uma
perspectiva de mdio ou longo prazo. E ainda, que os atores no possuem experincia no
planejamento operacional relativo formulao, implementao e avaliao do processo
oramentrio.
Na medida em que existam divergncias importantes de viso estratgica entre
os atores do processo oramentrio, natural que a operao deste processo reflita tais
diferenas. No entanto, deve-se considerar que a estrutura organizacional deste processo est
claramente definida, conforme discutido na dimenso de institucionalizao.
Sendo assim, grande parte dos procedimentos operacionais relativos ao
processo oramentrio j se encontram estabelecidos, alm de serem de amplo conhecimento
dos atores. O que, tambm, no suficiente para eliminar as divergncias quanto sua
conexo com a viso estratgica do processo.

5.4.5 Planejamento da gesto de pessoas

A maior parte dos participantes entendeu que este descritor est enquadrado
entre os nveis moderado e alto de capacidade de governana oramentria. Para estes
participantes, h esforos de gesto de pessoas no sentido de recrutar e selecionar
adequadamente, bem como de capacitar e desenvolver competncias.
Entretanto, ficou evidente que a gesto de pessoas no mbito do processo
oramentrio no Poder Executivo est dividida em duas realidades bem distintas. De um lado

88

os profissionais da carreira de planejamento e oramento, e outras do ciclo de gesto54. De

outro, os profissionais das mais diversas carreiras que atuam no processo oramentrio.
Na viso de um entrevistado, em relao carreira de APO, os atores tm
muita habilidade e conhecimento, e tm adquirido ao longo dos anos muita experincia,
especialmente em funo do trabalho que passaram a desempenhar na rea de execuo
oramentria.
Contudo, para o mesmo entrevistado, quando se trata dos atores que no so da
carreira de APO, verifica-se grande dificuldade em se obter o resultado esperado, em funo
da falta de conhecimento e experincia adequados rea oramentria. E continua, na rea
oramentria de qualquer Ministrio preciso ter pessoas com conhecimentos diversos como
estatstica e administrao, para se somar com os profissionais de planejamento e oramento.
Esta opinio se completa com a de outro participante, para quem h grande
rotatividade e falta de quantitativo adequado de profissionais de planejamento e oramento
nos rgos setoriais. Este fato, para o mesmo, comprometeria a governana do processo e
impactaria o prprio rgo central. Assim, conclui: [...] no h uma poltica de gesto de
pessoas voltada para o processo oramentrio como um todo[...].
Outras opinies deram conta de que preciso haver estmulo ao sentimento
coletivo dos profissionais como sendo pertencentes a uma rea muito importante para o
Estado. Ademais, no Executivo poderia haver um gerenciamento mais proativo da carreira de
planejamento e oramento, e no Legislativo a organizao em forma de consultorias facilita
muito, pois todos so consultores com nivelamento salarial e remunerao bastante
satisfatria.
O que se pode inferir das respostas que o planejamento da gesto de pessoas
do processo oramentrio federal do pas, ainda que tenha espao para avanos, existe e faz
parte da rotina e das decises relativas ao mesmo.
No entanto, notria a necessidade de se equacionar a questo da atuao de
profissionais de carreiras distintas do ciclo de gesto dentro do processo, assim como do
quantitativo e rotatividade de pessoal nos rgos setoriais.

54

O Ciclo de Gesto aqui tratado como o conjunto de profissionais das carreiras de Finanas e Controle,
Planejamento e Oramento, Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, Tcnico de
Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada e Analista de Comrcio Exterior.

89

5.4.6 Estilo de coordenao e liderana

Neste descritor percebeu-se uma clara ciso entre algumas respostas que o
enquadraram no nvel de clara necessidade de aumento e outras no nvel moderado da
capacidade de governana oramentria.
Uma das respostas que indicaram clara necessidade de aumento da capacidade
de governana, foi que podem ser identificadas lideranas no processo oramentrio, contudo
isto ocorre mais por conta de atuao pessoal do que de um processo contnuo e estruturado
de formao.
Neste sentido, continua o mesmo entrevistado, estamos procurando investir
cada vez mais no conhecimento e deixando de lado, de certa forma, de investir na formao
de lideranas capazes de coordenar pessoas. Para outro entrevistado, no caso do Legislativo os
atributos de lderes no so exigidos, porm deveria se caminhar para uma estrutura onde as
habilidades de liderana fossem consideradas necessrias.
Um dos participantes considerou o enquadramento no mais baixo nvel de
capacidade de governana em funo do perfil que atribuiu s atuais lideranas. Segundo o
mesmo, estas lideranas so antigas e tm que ser renovadas. E continua, elas colocam uma
"[...] laje [...]" sobre os talentos novos, e no permitem que a administrao pblica construa
um novo caminho ideolgico.
Aqueles participantes que enquadraram o atual descritor no nvel moderado,
destacaram que o ambiente oramentrio possui profissionais que so reconhecidos pela
competncia. No entanto, seria preciso trabalhar desde o recrutamento no sentido de utilizar
ferramentas que auxiliem a identificar aqueles profissionais com maior propenso para o
exerccio da liderana.
Ainda sobre este conjunto de respostas, foi dito que a SOF tem se auto
avaliado constantemente na busca do aprimoramento do processo, buscando novas
abordagens e aperfeioamento pessoal e organizacional, mas que isso seria algo isolado do
processo como um todo.
Este descritor traz certa dificuldade de avaliao em funo de que a rede
oramentria se constitui de um amplo conjunto de atores e, portanto, de vrias lideranas.
Dessa forma, possvel identificar estilos de coordenao e liderana diversos, e enquadr-los
em mais de um nvel de capacidade de governana oramentria.
No entanto, ressalta-se que a rigidez estrutural apontada na dimenso de
institucionalizao e o possvel excesso de conservadorismo dos atores referido na dimenso

90

da sustentabilidade, alm de criar obstculos a um maior monitoramento do ambiente que

envolve o processo oramentrio, conforme dito anteriormente, tambm podem estabelecer
um padro na forma de liderar.

5.5 COMUNICAO

Esta dimenso tenta capturar a forma como a comunicao da rede

oramentria se estabelece, seja entre os atores, ou entre estes e a sociedade. O quadro
seguinte mostra diviso nas respostas, entretanto com predomnio do enquadramento no nvel
bsico da capacidade de governana oramentria.

NVEL DA CAPACIDADE DE GOVERNANA

ORAMENTRIA
DESCRITORES

Clara necessidade de
aumento

Bsico

Moderado

Alto

Comunicao

Comunicao entre os atores do processo

oramentrio (interna)

Comunicao entre os atores do processo

oramentrio e a sociedade (externa)

Tabela 5 - Consolidado das respostas por descritor / dimenso Comunicao. Elaborao prpria.

5.5.1 Comunicao entre os atores do processo oramentrio

Neste descritor o enquadramento do nvel de capacidade de governana
oramentria ficou entre bsico e moderado, com apenas uma resposta considerando-o no
nvel alto. Esta ltima assim o classificou por entender que o debate formal entre os atores
dentro do ciclo do oramento previsto, e funciona bem.
Aqueles que classificaram o descritor entre os nveis bsico e moderado
entendem que existe troca de informaes relacionadas s tarefas do dia-a-dia, inerentes ao
oramento, desde a comunicao verbal e eletrnica, at os ofcios.

91

No entanto, apesar dos vrios instrumentos existentes, entendem que

estaramos longe de alcanar um patamar desejvel. Pois, nem todos os atores do processo
oramentrio sabem a que se destina o trabalho que est fazendo. H uma deficincia de
comunicao muito grande, principalmente para dentro dos rgos setoriais. Ademais,
afirmam que as iniciativas so mais informais.
Quanto relao entre os Poderes as opinies indicaram que, embora existam
sistemas de trocas de informao, predeterminados pela prpria legislao oramentria, a
parte informal destas trocas e as consultas mtuas muito frgil e espordica.
Em funo das respostas, observa-se em alguma medida a relao deste
descritor com os relatos e anlises efetuadas no descritor referente s parcerias entre atores
envolvidos no processo oramentrio, na dimenso do capital social.
Percebeu-se que as parcerias entre os atores no mbito do Executivo ocorriam,
principalmente, por fora da necessidade de operacionalizar o processo. O perfil dos
dirigentes, em especial da SOF, tambm foi identificado como determinante destas parcerias.
Quanto s interaes entre Executivo e Legislativo, foram destacados como
fatores prejudiciais s parcerias as tenses causadas pela realizao de emendas parlamentares
ao PLOA, e o contingenciamento da LOA aprovada no Congresso.
Sendo assim, no surpreende a percepo dos entrevistados a respeito da
comunicao interna entre os atores do processo. Portanto, pode-se inferir que a comunicao
existente denota uma qualidade de interaes dependente de indivduos, porquanto pouco
institucionalizada, e essencialmente voltada s questes tcnico-operacionais.

5.5.2 Comunicao com a sociedade

De maneira similar ao ocorrido no descritor anterior, a comunicao entre os
atores do processo oramentrio e a sociedade tem clara correlao com o descritor que tratou
do relacionamento dos atores envolvidos no processo oramentrio e a sociedade civil, no
mbito da dimenso capital social.
Nota-se que as respostas enquadraram a comunicao com a sociedade entre o
nvel de clara necessidade de aumento da capacidade de governana oramentria e o nvel
bsico. Houve apenas uma resposta que o considerou no nvel moderado.
Na viso dos entrevistados h uma clara necessidade de aumento da
capacidade de comunicao com a sociedade, em funo da dificuldade de traduzir o que

92

ocorre no processo oramentrio em uma linguagem acessvel para a populao, at para que
a prpria populao possa contribuir com o processo.
Para os participantes, a linguagem das informaes oramentrias ainda
muito tcnica, logo no acessvel a qualquer cidado. Ademais, houve quem afirmasse que as
decises oramentrias no so determinadas pelas necessidades ou demandas da sociedade.
Para um dos entrevistados, h um hiato em relao comunicao com a
sociedade, pois o oramento uma pea "[...] massuda [...]" utilizada por profissionais
especficos e por Parlamentares, mas distante da sociedade como um todo.
Ainda para este mesmo entrevistado, se impossvel fazer com que o
oramento tenha a traduo de amigabilidade para com a sociedade, seria o caso de se pensar
em um anexo que acompanhasse o documento tcnico formal do oramento, com uma
traduo do mesmo numa linguagem mais compreensvel, acessvel, interessante, e que atraia
mais pessoas. E afirmou: [...] esta no uma tarefa muito simples [...]55.
Para outro participante, seria necessrio tambm que se suprisse a carncia de
organizaes da sociedade civil interessadas em assuntos oramentrios. Alm disso, que as
informaes oramentrias fossem transmitidas de forma muito clara para a sociedade.
Como o descritor de relacionamento dos atores com a sociedade foi
enquadrado em clara necessidade de aumento da capacidade de governana oramentria,
tambm era de esperar que a comunicao com a mesma sociedade fosse mal avaliada.
Assim, verifica-se que, de fato, o Brasil ainda tem muito que avanar nas interaes entre os
atores do processo oramentrio e a populao.

5.6 INFORMAO E ANLISE

Esta dimenso se refere qualidade e confiabilidade das informaes

disseminadas. Assim, a anlise e tempestiva difuso destas informaes so fatores essenciais
governana da rede oramentria, na medida em que favorecem o processo de deciso
alocativa.
Neste sentido, nota-se uma correlao entre os descritores desta dimenso e
aquele referente s arenas decisrias, na dimenso de institucionalizao da rede

55

Vale lembrar que j foi citado por um dos entrevistados a existncia da publicao Oramento Federal ao
Alcance de Todos, que est em sua segunda edio. Fonte:< https://www.portalsof.planejamento.gov.br/>.
Acesso em: 27 set. 2011.

93

oramentria. As respostas tambm se concentraram entre os nveis bsico e moderado da

capacidade de governana oramentria, como se v na tabela abaixo.

NVEL DA CAPACIDADE DE GOVERNANA ORAMENTRIA

DESCRITORES

Clara necessidade de aumento

Bsico

Moderado

Alto

Informao e Anlise

Capacidade Analtica

Gesto da informao
0
3
4
0
Tabela 6 - Consolidado das respostas por descritor / dimenso Informao e Anlise. Elaborao prpria.

5.6.1 Capacidade Analtica

Conforme se observa na tabela anterior, este descritor teve seu enquadramento
dividido ente os nveis bsico e moderado da capacidade de governana oramentria. Houve
uma resposta classificando-o como de clara necessidade de aumento desta capacidade.
O participante que assim o classificou entende que a capacidade analtica
fomentada de maneira restrita, abrangendo apenas alguns poucos atores do processo
oramentrio. Acrescentou, tambm, que o incentivo ao desenvolvimento da capacidade
analtica limitado a um conjunto restrito de iniciativas. Assim, se verificaria restrio de
pessoas e de objeto.
Ainda para este participante, as organizaes que atuam no processo
oramentrio seriam reativas na proposio de estudos e anlises, realizando-os apenas
quando demandadas. Logo, a viso do oramento como um todo seria para poucas pessoas.
Por fim, afirmou que normalmente as pessoas conhecem apenas a programao com a qual
trabalham, e ficam refns da mesma.
Os demais entrevistados, que percebem a capacidade analtica como bsica ou
moderada, acreditam que existe capacidade tcnica analtica bastante desenvolvida em todos
os rgos envolvidos no processo oramentrio, seja no Executivo como no Legislativo. No
entanto, esta capacidade ainda no estaria disseminada por todo o sistema.
Um destes participantes relacionou a dificuldade em disseminar informao
atravs dos canais de comunicao existentes ao prejuzo da capacidade analtica. Haveria

94

ainda, para este participante, uma gama de informaes muito grande, mas uma pequena
quantidade de pessoas com capacidade de analis-las.
Para outro entrevistado, aparentemente se perdeu a condio de disponibilizar
ao profissional de oramento os elementos necessrios para avaliar de maneira crtica e
cuidadosa o que se passa em relao ao setor sob sua rea de superviso.
Assim, continua o mesmo entrevistado, a capacidade de elaborar os
oramentos anuais com base em procedimentos metodolgicos de anlise e avaliao de
despesas, seja do ponto de vista do seu histrico ou de sua qualidade, deixou de ser
aprimorada.
Diante do exposto, pode-se inferir que a capacidade analtica tem fragilidades
relacionadas diretamente com a comunicao entre os atores processo oramentrio, e,
portanto, com o relacionamento entre estes.
Ademais, a diviso entre profissionais das carreiras do ciclo de gesto e outras
que atuam no processo oramentrio, apontada no descritor relativo ao planejamento da
gesto de pessoas, no mbito da dimenso de estrutura e instrumentos de coordenao,
tambm impe limites disseminao da referida capacidade.
Na medida em que se percebem tenses no relacionamento e a consequente
dificuldade de comunicao entre os atores, natural a capacidade analtica destes seja
prejudicada. Isto porque o incentivo ao desenvolvimento desta capacidade parece ser restrita a
uma pequena quantidade de profissionais, alm de ser menos voltada s questes estratgicas
que as operacionais.

5.6.2 Gesto da informao

Todos os participantes apontaram que a capacidade de governana
oramentria neste descritor estaria classificada entre o nvel de bsico ou o moderado. Parece
haver consenso que existe esforo razovel para garantir interoperabilidade e integrao de
sistemas e base de dados, tanto no Legislativo como no Executivo.
No entanto, segundo a maioria dos entrevistados, ainda temos que avanar
bastante na gesto da informao. H dificuldades em se articular informaes, no sentido de
possibilitar anlises integradas e conectadas entre vrias reas. Foi lembrado que at hoje

95

ainda no se dispe de um sistema nico de gesto oramentria e financeira56. Foi relatado

que, inclusive na SOF, a gesto da informao se restringia a uns poucos profissionais.
Sendo assim, torna-se claro que a gesto da informao ainda no parte
fundamental na viso estratgica dos atores envolvidos no processo oramentrio. O que no
surpreende a quem analisa de forma mais acurada este processo, especialmente, aps se
examinar as questes relativas ao relacionamento e a comunicao entre os atores, bem como
aquelas que tratam do estilo de liderana e do planejamento da gesto de pessoas.

5.7 VISO GERAL

Na seo que descreveu o processo oramentrio federal do Brasil foram

apresentados vrios atores que direta ou indiretamente o influenciam. Foi possvel, ainda,
apreender algumas das conexes existentes entre os mesmos, alm de se identificar
importantes determinaes legais que moldam a rede oramentria.
No entanto, conforme j abordado anteriormente neste trabalho, o objetivo de
analisar a capacidade de governana oramentria o de verificar quais os elementos que
esto favorecendo ou impedindo a melhor coordenao da rede na qual se insere o processo
oramentrio.
A melhor coordenao deste processo significa propiciar decises alocativas
mais inteligentes, no sentido de resultarem em maior efetividade das polticas
governamentais, reduzindo a ocorrncia de redundncias, incoerncias e lacunas.
Conforme Calmon e Costa (2008), as redundncias so indesejveis num
cenrio de equilbrio fiscal em que estamos vivendo atualmente. Por sua vez, as incoerncias
decorrem dos valores e das racionalidades de cada ator. Para os autores, conciliar as vises
discordantes um dos maiores desafios coordenao das redes.
Ainda segundo os mesmos autores, no se pode olvidar da conexo existente
entre as redes e as normas que moldam seu funcionamento. Esta uma dimenso esquecida
das lacunas, dada a diversidade e alcance das aes governamentais. A distribuio de poder
na rede, fruto da posio central de determinados atores e, por conseguinte, de sua maior
quantidade de conexes, influencia a configurao e conduz a agenda da rede.

56

Apenas a ttulo de exemplo, existem diversos sistemas que tratam temas relacionados diretamente ou
indiretamente ao processo oramentrio: SIAFI, SIOP (at recentemente havia SIDOR e SIGPLAN), SIAPE,
SIORG, SICONV, dentre outros.

96

Estes aspectos balizaram as anlises das dimenses da capacidade de

governana oramentria apresentadas. Assim, foi possvel elaborar um esquema destas
dimenses com base nos resultados das referidas anlises. O sentido das conexes entre as
dimenses indica aquelas que influenciam as demais.

Figura 3 Dimenses da capacidade de governana.

Fonte: adaptada de Calmon e Costa (2008)

A Institucionalizao percebida como dimenso essencial para a capacidade

da governana oramentria federal do pas. Esta dimenso influencia diretamente o Capital
Social, a Estrutura e Instrumentos de Coordenao, e a Comunicao.
As anlises apontam para um processo oramentrio com atribuies
claramente definidas, no entanto bastante discutveis. O PPA visto tanto como uma espcie
de oramento plurianual, como plano estratgico de governo. Na prtica, sua utilizao

97

aparenta ser mais fruto de imposio constitucional, que da necessidade de se organizar

estrategicamente a atuao governamental no mdio prazo.
A LOA, por sua vez, se tornou um emaranhado de classificaes que no
permite o entendimento da maioria das pessoas que a acessam. Alm disso, dificulta a
execuo do oramento nos rgos setoriais e torna intransparente as decises alocativas,
ainda que tenha contribudo para as polticas de equilbrio fiscal adotadas nos ltimos anos.
A atuao dos rgos centrais e setoriais de planejamento e oramento, assim
como da CMO e das Consultorias de Oramento do Congresso, tambm tem sido fonte de
redundncias e incoerncias. As competncias para lidar com o processo oramentrio esto
fragmentadas, tanto no Executivo como no Legislativo, o que se reflete nos instrumentos
elaborados, PPA, LDO e LOA.
As lacunas normativas, a despeito da existncia de vrias normas que tratam de
oramento, tambm se verificam. No s aquelas que so fruto de algum vcuo normativo,
como no caso da Lei de finanas que deveria substituir a Lei n. 4.320 (1964), mas tambm
lacunas referentes a regras sobre os direitos e deveres de cada ator durante o processo, bem
como sobre como os conflitos sero arbitrados e as decises sero tomadas.
As decises no mbito do processo oramentrio muitas das vezes so pouco
claras e inadequadas, sob a tica do resultado que produzem para a sociedade. A participao
dos atores restrita, e as decises so fundamentadas em poucos estudos tcnicos, feitos por
um limitado grupo de profissionais.
Em relao dimenso da Institucionalizao, possvel inferir que a atuao
da SOF aproveita de forma limitada e reativa o poder que dispe na rede oramentria, em
funo de sua centralidade e quantidade de conexes, para conduzir o processo a ganhos
substanciais.
A dimenso do Capital Social em conjunto com a de Estrutura e Instrumentos
de Coordenao, embora estejam um grau abaixo da Institucionalizao, permeiam todas as
outras dimenses, e explicam muito das possibilidades de governana deste processo.
Os valores dos atores que interagem no processo oramentrio so comuns, na
maioria das vezes, at pelas caractersticas de seus ritos e de sua temporalidade. Ademais,
estes atores interagem com muita frequncia, ainda que por fora das necessidades
operacionais e do perfil das lideranas, que so muitas e com estilos variados.
As tenses que ocorrem nestas relaes so habituais a qualquer rede de
polticas pblicas, com seus objetivos comuns e seus interesses conflitantes. Ainda mais

98

quando se entende que o oramento reproduz a chamada tragdia dos comuns, j tratada no
captulo terico.
O clima de confiana e credibilidade de difcil mensurao. Porm, infere-se
que ele se estabelece nos momentos em que h concordncia, o que impe uma adequada
capacidade de coordenao interfuncional. Alm disso, este clima ajuda a determinar a
qualidade da comunicao entre os atores do processo. E tambm reflete na gesto da
informao, que ainda no , completamente, vista como estratgica.
A atuao da SOF diante das tenses que resultam das interaes referidas,
vista como antagnica aos interesses dos demais atores, especialmente, quando se trata dos
rgos setoriais e do Congresso, que so demandantes de recursos. Compreendida desta
maneira, a coordenao da SOF fica prejudicada, inclusive porque este papel diretamente
impactado por fatores como a hierarquia e o poder poltico.
O planejamento estratgico e operacional do processo oramentrio est
estabelecido internamente em alguns rgos, e para algumas polticas pblicas. No entanto, o
processo como um todo ainda no dispe de uma viso estratgica, o que tem rebatimento no
plano operacional e nas decises relativas ao mesmo, inclusive as alocativas.
Este fato se verifica, tambm, no planejamento da gesto de pessoas. Por um
lado, existem categorias profissionais bem valorizadas, tanto no Executivo como no
Legislativo. A seleo criteriosa, a remunerao adequada e h investimento constante em
formao e capacitao. Porm, por outro lado, existe um conjunto de profissionais que atuam
no processo oramentrio e pertencem a carreiras precarizadas.
Resultado importante revelado pela pesquisa o que se refere relao e
comunicao dos atores do processo com a sociedade civil. O oramento federal no Brasil
ainda visto, por alguns de seus principais atores, como um instrumento pouco palatvel ao
cidado comum.
Sendo assim, compreende-se porque a relao entre os atores do processo
oramentrio e a sociedade se d na medida das determinaes legais. Entretanto, como
discutido acima, a conexo entre redes e normas decorre do exerccio do poder de atores
centrais. Neste sentido, a responsabilidade da SOF grande na traduo da linguagem tcnica
do oramento para o falar corrente do cidado.
Ainda sobre a relao oramento e sociedade, percebe-se a falta de maior
interesse desta ltima nas questes relativas ao oramento. Certamente parte deste
desinteresse oriundo da aspereza do tema e da pouca proatividade dos atores do processo
oramentrio.

99

No entanto, de fato, so escassas as organizaes da sociedade que se dedicam

s questes oramentrias. E mais, o papel exercido pelos rgos de imprensa e pela mdia em
geral parece no servir de estmulo ao surgimento de novas organizaes, nem ao
desenvolvimento das existentes.
Os principais resultados aqui apresentados reforam a percepo da
importncia da atuao da SOF para a promoo da cooperao entre os atores do processo
oramentrio e destes com a sociedade. Esta atuao tambm imprescindvel na reduo dos
conflitos naturais da rede oramentria, e na tentativa de melhor coordenar o processo,
reduzindo redundncias, incoerncias e lacunas.
No entanto, as categorias construdas no instrumento utilizado nesta pesquisa
no so suficientes para abarcar a realidade. Sendo assim, as limitaes das anlises exigem
outros esforos, no sentido de aprimorar o instrumento e suas respectivas definies.
Estas limitaes ficaram evidentes nas respostas dos entrevistados em relao
dimenso da sustentabilidade. Aparentemente, o instrumento no foi capaz de demonstrar a
importncia desta dimenso na evoluo da coordenao da rede oramentria. Talvez por
este motivo alguns a tenham considerado pouco importante.
Ainda assim, os achados so bastante significativos e apontam, conforme
relatado acima, muitos caminhos para reflexo dos atores inseridos no processo oramentrio.
As justificativas dos entrevistados, entretanto, nem sempre se coadunam com os
enquadramentos feitos pelas respostas dos mesmos.
De acordo com a tabela seguinte, e talvez por um comportamento natural de
quem qualifica algum ou algum objeto, os enquadramentos demonstram um nvel da
capacidade de governana oramentria entre bsico e moderado. Tais enquadramentos nem
sempre foram congruentes com as justificativas, conforme as anlises dos descritores feitas
anteriormente.
NVEL DA CAPACIDADE DE GOVERNANA
ORAMENTRIA
DESCRITORES

1. Capital Social

Clara necessidade de
aumento

Bsico

Moderado

Alto

2. Institucionalizao

3. Sustentabilidade

4. Estrutura e Instrumentos de Coordenao

5. Comunicao

7
3

11
5

18
4

5
1

6. Informao e Anlise

Tabela 7 Consolidado das respostas por dimenso da capacidade de governana. Elaborao prpria.

100

6 CONSIDERAES FINAIS

O objetivo geral desta pesquisa foi analisar a atuao da SOF no processo

oramentrio federal no Brasil, especialmente na fase de planejamento e elaborao do
PLPPA, PLDO e PLOA, durante o perodo de 2007 a 2010.
Com este objetivo buscou-se entender como a atuao do rgo central de
oramento pode contribuir para uma melhor governana da rede oramentria, favorecendo a
deciso alocativa federal no Brasil.
Foram estabelecidos quatro objetivos especficos que, ao serem alcanados,
contriburam para entender a atuao referida. Descrever o processo oramentrio federal do
Brasil e a atuao da SOF no mesmo, identificando elementos que caracterizem este processo
como uma rede, foram alguns destes objetivos. Como tambm, contribuir para um melhor
entendimento do processo de deciso alocativa federal no Brasil.
A descrio da atuao da SOF no processo oramentrio foi feita com base,
principalmente, nas normas que regem este processo. Assim, foram apresentadas as
atribuies da SOF como rgo singular e especfico do MPOG. Bem como, a opo de
consider-la como rgo central de oramento, por efetivamente coordenar o processo
oramentrio federal no Brasil, notadamente em relao s atividades de elaborao e
alterao do PLDO e PLOA.
Os trs macroprocessos, e seus respectivos processos e atividades, que
caracterizam a atuao da SOF foram mostrados. O primeiro macroprocesso, programao e
gesto oramentria, composto da elaborao do PLDO e PLOA, da concluso da LDO e
LOA, por meio dos subsdios sano presidencial, e dos possveis ajustes destas ltimas.
A avaliao macrofiscal o segundo macroprocesso, e se destina elaborao
e acompanhamento de receitas e despesas, e demais assuntos fiscais. O terceiro
macroprocesso o de gesto corporativa, voltado para gesto interna da SOF, assim como
para superviso da carreira de Analista de Planejamento e Oramento, em articulao com a
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) .
O processo oramentrio foi descrito em suas trs fases e quatro etapas. A
primeira fase de planejamento e programao oramentria, foco maior desta pesquisa,
composta da etapa de elaborao do PLPPA, do PLDO e do PLOA. Esta etapa foi dividida
para permitir uma melhor relao com a atuao da SOF, que ocorre de forma menos
significativa na elaborao do PLPPA.

101

A segunda a fase legislativa, que envolve o exame e a votao dos Projetos

de Lei mencionados. Por fim, a terceira fase de implementao, que engloba a execuo
oramentria, e seu consequente monitoramento, controle e avaliao.
Na descrio exposta, foram apresentados vrios atores que direta ou
indiretamente influenciam a rede oramentria, assim como algumas das conexes existentes
entre os mesmos. Alm disso, identificou-se importantes determinaes legais que moldam
esta rede. Salientou-se, tambm, que as fases e etapas apresentadas no so necessariamente
estanques, pois, as interrelaes e as decises no mbito do processo oramentrio fluem pela
rede.
Neste sentido, percebeu-se a dificuldade de coordenao das aes e interaes
que ocorrem no mbito do processo oramentrio, em funo do grande conjunto de atores
que, s vezes tm uma relao hierrquica, e outras vezes no. Dessa forma, com base no
referencial terico e na descrio apresentada foi se dedicar ao objetivo de analisar a
capacidade de governana oramentria.
Portanto, para alcanar o objetivo geral e assim entender a contribuio da
SOF para a capacidade de governana oramentria, foi necessria a construo de um
instrumento que possibilitasse a anlise desta capacidade.
Com base nas teorias de rede de polticas pblicas, de governana,
institucional, e do processo decisrio, utilizadas neste trabalho, foi possvel construir uma
planilha de avaliao da capacidade de governana oramentria. As dimenses desta
capacidade segundo ensinam Calmon e Costa (2008) foram subdivididas em descritores.
A cada um destes descritores foram atribudas explicaes associadas a quatro
nveis de capacidade de governana oramentria. Dessa maneira, foi possvel entender e
sistematizar os mecanismos e processos que explicam como e porque as dimenses
influenciam a citada capacidade de governana.
Sendo assim, verificou-se que no mbito do processo oramentrio a dimenso
da Institucionalizao percebida como essencial para a capacidade da governana
oramentria federal do pas, pois influencia diretamente a maior parte das outras dimenses.
Esta dimenso envolve o estabelecimento de normas e procedimentos, que definam
claramente as arenas decisrias e a diviso de competncias e atribuies dos atores.
Questo essencial nesta dimenso se refere ao descritor arenas decisrias. Este
descritor nos permite melhor compreender como as decises ocorrem dentro do processo
oramentrio. Percebeu-se a complexidade que envolve este processo, traduzido em suas
decises alocativas.

102

Foi compreendido que a forma clara e adequada com que decises so

tomadas, a participao ampla de atores nestas decises, e a existncia de estudos e anlises
que fundamentem as mesmas, dependem do ambiente institucional que envolve este processo.
Assim, inferiu-se em relao dimenso da Institucionalizao, que a atuao
a SOF, mesmo com a centralidade e a quantidade de conexes que dispe, aproveita de forma
limitada e reativa o poder que dispe na rede oramentria, para conduzir o processo a ganhos
substanciais.
As dimenses do Capital Social e da Estrutura e Instrumentos de Coordenao
permeiam todas as outras dimenses, e explicam muito das possibilidades de governana
deste processo, ainda que se perceba que elas estejam um grau abaixo da dimenso da
Institucionalizao, e sejam influenciadas diretamente por esta.
O Capital Social da rede oramentria decorre do estabelecimento de um clima
de credibilidade e confiana mtua entre os atores, assim como da ampla participao destes
atores nos processos decisrios. Assim, a transparncia, fiscalizao e responsabilizao das
aes so fatores muito importantes.
A dimenso da Estrutura e Instrumentos de Coordenao, presume que a rede
deva ter uma estrutura de coordenao capaz de articular a atuao dos diferentes atores, com
legitimidade entre estes, e com instrumentos adequados.
A anlise do conjunto dos descritores destas duas dimenses permitiu inferir
que, embora frequente e operacionalmente necessria, a interao entre os atores do processo
oramentrio produz tenses. Este fato, ainda que natural em qualquer rede de polticas
pblicas com a quantidade de atores semelhante ao da rede oramentria, agravado porque o
oramento um exemplo de problema do commom pool, em funo da escassez e da demanda
crescente por recursos.
A atuao da SOF diante destas tenses vista como antagnica aos interesses
dos demais atores, especialmente, quando se trata dos rgos setoriais e do Congresso, que
so os demandantes de recursos. Sendo assim, a coordenao da SOF fica prejudicada,
inclusive porque este papel diretamente impactado por fatores como a hierarquia e o poder
poltico.
Um achado da pesquisa que parece confirmar a percepo comum se refere
relao e comunicao dos atores do processo com a sociedade civil, que se constituem em
descritores das dimenses do Capital Social e da Comunicao. O oramento federal no Brasil
ainda visto, por alguns de seus principais atores, como um instrumento pouco palatvel ao
cidado comum.

103

Sendo assim, compreende-se porque a relao entre os atores do processo

oramentrio e a sociedade se d na medida das determinaes legais. A responsabilidade da
SOF grande na traduo da linguagem tcnica do oramento para o falar corrente do
cidado. Iniciativa relevante da SOF para este fim, registrada em respostas das entrevistas, a
publicao Oramento Federal ao Alcance de Todos, em sua segunda edio.
Resultados apresentados, no que tange relao e comunicao dos atores
com a sociedade, reforam a percepo da importncia da atuao da SOF para a promoo
da cooperao entre os atores do processo oramentrio, e destes com a sociedade. Esta
atuao tambm imprescindvel na reduo dos conflitos naturais da rede oramentria, e na
tentativa de melhor coordenar o processo, reduzindo redundncias, incoerncias e lacunas.
Entretanto, as categorias construdas no instrumento utilizado nesta pesquisa
no foram suficientes para abarcar a realidade, se que isto seria possvel. Sendo assim, h
limitaes das anlises efetuadas, que exigem outros esforos no sentido de aprimorar o
instrumento e suas respectivas definies.
Estas limitaes ficaram evidentes, por exemplo, nas respostas em relao
dimenso da Sustentabilidade, que foi considerada pouco importante. Aparentemente, o
instrumento no conseguiu demonstrar a influncia desta dimenso na evoluo da
coordenao da rede oramentria.
Ainda assim, os achados so bastante significativos e apontam, conforme
relatado acima, muitos caminhos para reflexo dos atores inseridos no processo oramentrio.
As justificativas dos entrevistados, entretanto, nem sempre se coadunam com os
enquadramentos feitos pelas respostas dos mesmos.
Diante do exposto, a pesquisa pode ensejar novas reflexes que resultem em
outros trabalhos voltados para o processo oramentrio. Seria de grande valor uma pesquisa
que aperfeioasse o instrumento de anlise da capacidade de governana oramentria, no
sentido de permitir a criao de um indicador do nvel de capacidade de governana, passvel
de ser aplicado nos demais entes federados, e at em outros pases.
Quanto estrutura organizacional do processo oramentrio, estudos que
verificassem as possibilidades e as consequncias de existir uma organizao nica para
coordenar o processo oramentrio em todas as suas fases, e em ambos os poderes, seria de
uma contribuio bastante significativa.

104

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108

ADENDOS

109

ADENDO I - ANLISE DA CAPACIDADE DE GOVERNANA ORAMENTRIA: CAPITAL

SOCIAL

DESCRITOR
1. Capital Social

a) Preferncias comuns e
valores compartilhados

b) Parcerias entre atores

envolvidos no processo
oramentrio

NVEL DA CAPACIDADE DE GOVERNANA ORAMENTRIA

Clara
necessidade
de aumento
No h um
conjunto de
crenas e valores
compartilhados
entre os atores
envolvidos no
processo
oramentrio. No
existem tradies,
histria comum,
heris, modelos de
comportamento,
smbolos ou mitos
que orientem a
formao de
preferncias
comuns e valores
compartilhados
entre os
envolvidos neste
processo.

No se faz uso de
parcerias e
alianas entre
atores envolvidos
no processo
oramentrio ou
com outras
organizaes,
nacionais e
internacionais,
objetivando
desenvolver
atividades

Bsico

Moderado

Alto

H um conjunto
comum de crenas
e valores que so
compartilhados
apenas por um
grupo muito
restrito de atores;
algumas dessas
crenas e valores
esto alinhadas
com o propsito e
misso dos rgos
envolvidos no
processo
oramentrio,
mas, de maneira
geral, elas tm
pouca relevncia e
baixo impacto no
desempenho do
sistema
oramentrio.

H um conjunto
comum de crenas
e valores
compartilhados
pela grande
maioria dos atores
participantes do
processo
oramentrio, e
isso inclui
tradies, histria
comum, heris,
modelos de
comportamento,
smbolos ou mitos
que orientem a
formao de
preferncias e
valores entre os
envolvidos; essas
referncias
influenciam
ocasionalmente o
desempenho do
sistema
oramentrio e as
decises
referentes ao
oramento.

H um conjunto
comum de
crenas e valores
compartilhados
pela grande
maioria dos atores
envolvidos no
processo
oramentrio, e
isso inclui
tradies, histria
comum, heris,
modelos de
comportamento,
smbolos ou mitos
que orientem a
formao de
preferncias e
valores entre os
envolvidos na
elaborao do
oramento; essas
referncias foram
estabelecidas e
so nutridas
deliberadamente,
e so utilizadas
constantemente
para apoiar a
consecuo dos
objetivos e o
aperfeioamento
do desempenho
do sistema
oramentrio.

O estabelecimento
de parcerias entre
atores envolvidos
no processo
oramentrio
raro ou se
encontra em
estado muito
embrionrio.

H um conjunto
de parcerias
estratgicas entre
atores envolvidos
no processo
oramentrio,
assim como com
organizaes
nacionais e
internacionais;
algumas dessas
parcerias so
irrelevantes e

O processo
oramentrio
marcado por um
amplo conjunto
de parcerias que
possuem grande
impacto nas
atividades
realizadas; essas
parcerias so
estveis, de longo
prazo, bem
estabelecidas e

110

relativas gesto
do processo
oramentrio.

c) Relacionamento dos
atores envolvidos no
processo oramentrio e a
Sociedade Civil

d) Clima de credibilidade e
confiana mtua entre
atores envolvidos no
processo oramentrio

outras so bem
sucedidas.

mutuamente
benficas para
todos os
envolvidos nessa
colaborao.

As relaes com
entidades da
sociedade civil so
inexistentes,
negligenciadas ou
consideradas
como irrelevantes;
poucos membros
da sociedade civil
esto envolvidos
construtivamente
nas atividades
relacionadas ao
processo
oramentrio;
praticamente no
h atividades
voltadas para
estimular o
controle social e a
participao no
processo
oramentrio.

H um
reconhecimento
bastante limitado
da relevncia do
envolvimento dos
atores que
participam do
processo
oramentrio com
entidades da
sociedade civil no
fomento ao
controle social e a
participao; no
entanto, esse
relacionamento
considerado
positivo.

Os atores
envolvidos no
processo
oramentrio
esto envolvidos
em um
relacionamento
construtivo e
democrtico com
a comunidade;
alguns
representantes da
sociedade civil
organizada
cooperam de
forma efetiva com
atividades
relacionadas ao
processo
oramentrio,
fomentando
controle social e
participao nesse
processo.

Os atores do
processo
oramentrio so
amplamente
reconhecidos por
terem
estabelecido um
relacionamento
responsivo, aberto
e construtivo em
relao
sociedade civil;
representantes da
sociedade civil
organizada esto
diretamente
envolvidos em
atividades
relacionadas ao
processo
oramentrio,
fomentando
controle social e
participao nesse
processo.

No h um clima
de confiana e
colaborao entre
os atores
envolvidos no
processo
oramentrio; os
procedimentos e
prticas so
impostos
hierarquicamente,
por meio do uso
do poder e
influncia, e no
existe incentivo
cooperao e
comunicao entre
atores; h pouco
compartilhamento
de experincia e
expertise entre
atores.

Existe um
conjunto muito
restrito de
iniciativas
colaborativas
entre atores
envolvidos no
processo
oramentrio e
poucas
oportunidades
para
compartilhamento
de conhecimento e
experincias, h
poucas atividades
de mentoria e ou
orientao que
sejam efetivas.

Existe um
conjunto de
iniciativas
colaborativas
entre atores
envolvidos no
processo
oramentrio; h
um amplo
conjunto de
oportunidades
para
compartilhamento
de conhecimento e
experincias; h
incentivo e
mecanismos
estabelecidos para
mentoria ou
orientao; H
incentivos para a
construo de
relacionamentos
de confiana e
colaborao entre
os atores;
estimula-se o
surgimento de

Os atores
envolvidos no
processo
oramentrio
esto
constantemente
engajados na
construo de
relacionamentos
confiveis que
possam ser
positivos para
ambos os lados;
h um clima
amplamente
favorvel ao
surgimento de
iniciativas que
possam aumentar
a efetividade do
sistema a partir da
colaborao entre
os atores que
participam do
processo
oramentrio,
estimulando o
surgimento de

111

novas idias e
novas abordagens,
apoiando as
iniciativas que
surgem de
maneira
descentralizada.

oportunidades
para o
desenvolvimento
pessoal e
organizacional do
sistema.

112

ADENDO II - ANLISE DA CAPACIDADE DE GOVERNANA ORAMENTRIA:

INSTITUCIONALIZAO

DESCRITOR
2. Institucionalizao

a) Estrutura organizacional

b) Arenas decisrias

NVEL DA CAPACIDADE DE GOVERNANA ORAMENTRIA

Clara
necessidade
de aumento
A estrutura
organizacional do
processo
oramentrio no
foi
deliberadamente
estabelecida;
papis e
responsabilidades
dos atores
envolvidos no
so determinados
de maneira clara e
formal; a diviso
do trabalho e a
atribuio de
competncias no
foi formalizada ou
muda
constantemente
em funo das
necessidades do
processo.
As decises
inerentes ao
processo
oramentrio so
tomadas de forma
pouco clara e
restrita a poucos
atores; os
embasamentos e
justificativas para
essas decises no
tm respaldo em
estudos e anlises,
e no esto
disponveis a
grande parte dos
atores.

Bsico

Moderado

Alto

A estrutura
organizacional do
processo
oramentrio est
apenas
parcialmente
definida; apenas
alguns papis e
responsabilidades
foram
formalmente
definidos, mas
muitas vezes no
refletem a
realidade
organizacional; a
diviso do
trabalho e
atribuies de
competncias
explicitada de
forma incompleta
ou desatualizada.

A estrutura
organizacional do
processo
oramentrio est
formalmente
definida; os papis
e
responsabilidades
esto claramente
estabelecidos, mas
h espao para
atualizao ou
aperfeioamentos.

A estrutura
organizacional do
processo
oramentrio est
claramente
definida; todos os
papeis e
responsabilidades
esto definidos de
maneira clara,
objetiva,
atualizada e
formal, refletindo
adequadamente a
realidade
organizacional.

As decises
inerentes ao
processo
oramentrio so
tomadas de forma
parcialmente
clara; apenas
alguns atores
participam e ou
influenciam
nessas decises;
os embasamentos
e justificativas
para essas
decises se
baseiam em
estudos e anlises
superficiais e
pouco discutidos
com os demais
atores.

As decises
inerentes ao
processo
oramentrio so
tomadas de forma
clara e com a
participao ou
influncia de
vrios atores;
essas decises so
sustentadas por
estudos e anlises
criteriosos,
embora existam
possibilidades de
aperfeioamentos.

As decises
inerentes ao
processo
oramentrio so
tomadas de forma
clara e adequada a
cada situao; h
ampla
participao dos
atores nessas
decises; estudos
e anlises
criteriosos e de
amplo
conhecimento
entre os atores
fundamentam as
decises.

113

ADENDO III - ANLISE DA CAPACIDADE DE GOVERNANA ORAMENTRIA:

SUSTENTABILIDADE

DESCRITOR

3. Sustentabilidade
a) Capacidade de
adaptao contnua na
forma de atuar, em funo
de transformaes no
ambiente que envolve o
processo oramentrio

b) Financiamento de
iniciativas voltadas para
criao de capacidade de
adaptao contnua na
forma de atuar

NVEL DA CAPACIDADE DE GOVERNANA ORAMENTRIA

Clara
necessidade
de aumento
No h uma
anlise sistemtica
dos hiatos de
capacidade
existentes para
que o processo
oramentrio seja
adaptado s
mudanas no
ambiente que o
envolve; h
muitos obstculos
para o
estabelecimento
de novas
iniciativas
voltadas ao
aperfeioamento
do processo
oramentrio; as
iniciativas
existentes so
criadas apenas de
forma reativa.
Iniciativas
voltadas para
criao de
capacidade so
dependentes de
apenas uma fonte
de recursos; o
volume de
recursos
disponvel
insuficiente, sua
disponibilidade
incerta e seu fluxo
sujeito a
constantes
interrupes.

Bsico

Moderado

Alto

Os hiatos de
capacidade so
analisados de
forma limitada e
apenas algumas
iniciativas
isoladas so
implementadas; h
muito pouca
margem de
manobra para
modificar as
prticas e
procedimentos
hoje existentes.

Apenas
ocasionalmente
realizada tentativa
de diagnosticar a
presena de hiatos
de capacidade; um
conjunto restrito e
localizado de
iniciativas
implementado.

Os hiatos de
capacidade so
frequentemente
monitorados; h
facilidade de
aperfeioar ou
criar novas
iniciativas que
ampliem a
capacidade para
tornar o processo
oramentrio
mais efetivo,
diante de novas
conformaes no
ambiente no qual
se insere.

As iniciativas
voltadas para
criao de
capacidade advm
de mais de uma
fonte
(oramentria ou
no), mas o
nmero de
alternativas e o
volume de
recursos
disponvel
limitado e
insuficiente para
fazer frente s
necessidades de
criao de
capacidade.

As iniciativas
voltadas para a
criao de
capacidades
advm de mais de
uma fonte
(oramentria ou
no), mas
normalmente so
os mesmos
financiadores que
o disponibilizam;
os recursos so
suficientes para
sustentar as
iniciativas para
criao de
capacidade no
processo
oramentrio.

H um amplo
conjunto de fontes
de financiamento
para as atividades
voltadas para
criao de
capacidade no
processo
oramentrio; os
recursos fluem
conforme as
necessidades
seguindo um
fluxo que
suficiente para
atender
adequadamente a
todas as
necessidades
relativas criao
de capacidade no
processo
oramentrio.

114

ADENDO IV - ANLISE DA CAPACIDADE DE GOVERNANA ORAMENTRIA: ESTRUTURA E

INSTRUMENTOS DE COORDENAO

DESCRITOR
4. Estrutura e
Instrumentos de
Coordenao

a) Coordenao
Interfuncional entre atores
envolvidos no processo
oramentrio

b) Monitoramento do
ambiente do processo
oramentrio

NVEL DA CAPACIDADE DE GOVERNANA ORAMENTRIA

Clara
necessidade
de aumento

Bsico

Moderado

Alto

Os diversos atores
que participam do
processo
oramentrio
agem de forma
descoordenada e
isolada; h pouca
coordenao entre
eles ou a
coordenao
disfuncional; No
h colaborao ou
iniciativas
conjuntas; o
dilogo difcil
entre os atores e
os conflitos so
frequentes.

H problemas de
coordenao entre
os atores
envolvidos no
processo
oramentrio; o
relacionamento
entre eles ditado
quase que
exclusivamente
pela hierarquia e
poder poltico; as
necessidades
organizacionais
so tratadas
ocasionalmente e
se submetem a
outros objetivos;
h pouco dilogo
sobre os
problemas comuns
e os conflitos no
so raros.

Todos os atores
envolvidos no
processo
oramentrio
trabalham bem
juntos e
compartilham
efetivamente
informaes e
recursos;
problemas de
coordenao entre
esses atores so
raros; hierarquia e
poder poltico no
so fatores
determinantes da
interao entre
esses atores.

Existe excelente
coordenao entre
todos os atores
envolvidos no
processo
oramentrio; est
estabelecido um
ambiente de
dilogo,
cooperao e
harmonia;
problemas entre
os atores so
resolvidos com
facilidade; o
relacionamento
entre eles ditado
pelas
necessidades do
processo
oramentrio e
no pela
hierarquia ou por
influncia
poltica.

No h atividades
efetivas voltadas
para o
monitoramento do
ambiente do
processo
oramentrio; h
pouca
compreenso dos
problemas
enfrentados pelos
atores que
participam do
processo.

Existe um sistema
limitado de
monitoramento
dos problemas
relativos ao
processo
oramentrio; a
habilidade de
interveno para
resolver esses
problemas
bastante restrita.

H um
monitoramento
efetivo que
permite identificar
a maioria dos
problemas
relativos ao
processo
oramentrio; h
capacidade efetiva
para intervir,
propor e
implementar
solues
necessrias para o
aperfeioamento
desse processo.

Existe um sistema
de monitoramento
do ambiente no
qual se insere o
processo
oramentrio;
existe um amplo
conhecimento dos
problemas
enfrentados pelos
atores que
participam desse
processo; existe
ampla capacidade
para intervir,
propor e
implementar
solues baseadas
nesse
conhecimento,
resultando em
aperfeioamentos

115

importantes e
contnuos no
processo
oramentrio.
O processo
oramentrio no
fundamentado
em uma
perspectiva
estratgica.

Existem algumas
iniciativas
voltadas para
desenvolver uma
perspectiva
estratgica do
processo
oramentrio, mas
essa perspectiva
desconhecida de
quase todos e no
influencia as
decises rotineiras
sobre o processo
oramentrio.

Existe uma viso

estratgica
concreta, realista e
objetiva do
processo
oramentrio; as
atividades
relacionadas ao
planejamento
estratgico so
parte da rotina dos
atores envolvidos
no processo
oramentrio;
essas atividades
so utilizadas com
frequncia para
orientar as
decises.

Existe uma viso

estratgica
concreta, realista
e objetiva do
processo
oramentrio;
atividades
relacionadas ao
planejamento
estratgico so
parte da rotina
dos atores
envolvidos no
processo
oramentrio;
essas atividades
fundamentam as
decises relativas
ao processo
oramentrio.

As mudanas nas
rotinas sobre o
processo
oramentrio so
meras reaes s
demandas e
emergncias do
dia a dia; no
existe uma
perspectiva de
mdio ou longo
prazo sobre essas
rotinas; os atores
no possuem
experincia no
planejamento
operacional
relativo
formulao,
implementao e
avaliao do
processo
oramentrio.

Existe alguma
habilidade para
desenvolver uma
viso estratgica
atravs de um
plano operacional;
mas esse plano
muito genrico e
utilizado no
processo decisrio
apenas
ocasionalmente.

Os atores
envolvidos no
processo
oramentrio
possuem
habilidade e a
tendncia para
desenvolver um
plano operacional;
esse plano
atualizado
eventualmente e
possui conexo
com a viso
estratgica do
processo
oramentrio.

H tendncia para
desenvolver e
continuamente
revisar um plano
operacional
concreto, realista
e detalhado; o
exerccio de
planejamento
operacional
realizado
cotidianamente e
articulado de
maneira
consistente com a
viso estratgica
do processo
oramentrio; o
referido plano
guia todas as
decises
operacionais no
processo
oramentrio.

Os atores do
processo
oramentrio
lidam com os
problemas
relativos gesto
de pessoas apenas
quando no mais
possvel ignor-

Os atores do
processo
oramentrio
possuem alguma
habilidade para
desenvolver
planos de gesto
de pessoas em alto
nvel, seja

Os atores possuem
habilidade e a
tendncia para
desenvolver uma
viso estratgica
concreta, realista e
objetiva voltada
para gesto de
pessoas do

Os atores do
processo
oramentrio
possuem
habilidade e a
tendncia para
desenvolver e
continuamente
revisar uma viso

c) Planejamento
estratgico

d) Planejamento
operacional

e) Planejamento da gesto
de pessoas

116

f) Estilo de coordenao e
liderana

los; no h um
diagnstico
sistemtico das
competncias
necessrias para as
atividades
relativas ao
processo
oramentrio,
tampouco para
que os objetivos
estratgicos sejam
alcanados; no
existe experincia
em planejamento
da gesto de
pessoas voltadas
ao processo
oramentrio.

utilizando
expertise interna
ou assistncia
externa; contudo,
o plano resultante
fracamente
conectado viso
estratgica do
processo, assim
como ao seu
planejamento
operacional; o
plano no orienta
efetivamente as
decises sobre
gesto de pessoas
integrantes do
processo
oramentrio.

processo
oramentrio,
utilizando
expertise interno
ou assistncia
externa; as
atividades
relacionadas ao
planejamento da
gesto de pessoas
so parte da rotina
desses atores e so
utilizadas com
frequncia para
orientar as
decises inerentes
ao processo
oramentrio.

estratgica sobre
gesto de pessoas
e competncias
que concreta,
realista e objetiva;
para tanto, so
amplamente
utilizados o
expertise interno
ou assistncia
externa;
atividades
relacionadas ao
planejamento da
gesto de pessoas
so parte da rotina
dos atores e so
parte integrante e
fundamental de
todas as decises
relativas ao
processo
oramentrio.

As habilidades de
liderana no so
definidas,
identificadas e
desenvolvidas nos
lderes; as
lideranas tm
dificuldade de
influenciar os
outros sem
utilizao de
recursos de poder;
as lideranas so
carismticas, tm
pouca influncia,
e curiosidade
limitada sobre
novas idias e
experincias.

As habilidades de
liderana so
parcialmente
definidas,
identificadas e
desenvolvidas nos
lderes do
processo
oramentrio;
esses lderes
dedicam algum
tempo para
construir
relacionamentos
duradouros, tm
presena, e so
capazes de
influenciar e
construir apoio; os
lderes aceitam o
aprendizado e
estimulam o
surgimento de
oportunidades
para
desenvolvimento
pessoal,
organizacional e
do processo
oramentrio.

As lideranas do
processo
oramentrio tm
habilidades
reconhecidas e so
demandadas por
outros atores que
buscam conselhos
e orientaes;
essas lideranas
tm uma presena
forte e carismtica
e utilizam de
diferentes
abordagens para
influenciar o
processo
oramentrio na
direo que
almejam alcanar;
esto abertas para
novas
experincias,
novas idias e
novas
oportunidades
para
desenvolvimento
pessoal,
organizacional e
do processo
oramentrio.

O processo
oramentrio
possui lideranas
consideradas
exemplares e
modelo para os
demais rgos do
setor pblico;
utilizam uma
diversidade de
estilos de
comunicao,
possuem carisma
e enorme
capacidade de
inspirar os demais
atores desse
processo; so
plenamente
conscientes dos
seus limites e
possibilidades e
agem de maneira
efetiva, a despeito
dos problemas;
essas lideranas
possuem um
histrico de se
interessar por
inovaes, novas
abordagens e de
fomentar
oportunidades
para
aprendizagem e
aperfeioamento

117

pessoal,
organizacional e
do processo
oramentrio.

118

ADENDO V - ANLISE DA CAPACIDADE DE GOVERNANA ORAMENTRIA:

COMUNICAO

DESCRITOR

5. Comunicao

a) Comunicao entre os
atores do processo
oramentrio (interna)

b) Comunicao entre os
atores do processo
oramentrio e a sociedade
(externa)

NVEL DA CAPACIDADE DE GOVERNANA ORAMENTRIA

Clara
necessidade
de aumento
O intercmbio de
informaes entre
os atores do
processo
oramentrio
muito limitado;
no existem
sistemas formais
ou informais de
consultas mtuas.

Grande parte das

necessidades da
sociedade em
relao ao
conhecimento e
acesso s
informaes
produzidas no
mbito do
processo
oramentrio
ignorada pelos
atores do processo
oramentrio; no
h divulgao
dessas
informaes.

Bsico

Moderado

Alto

O intercmbio de
informaes entre
os atores do
processo
oramentrio
ocorre
ocasionalmente;
existem alguns
sistemas formais
e/ou informais de
consultas mtuas.

O intercmbio de
informaes entre
os atores do
processo
oramentrio
considerado
importante e
ocorre com
frequncia; os
sistemas formais
e/ou informais de
consultas mtuas
existem e so
utilizados de
forma adequada.

O intercmbio de
informaes entre
os atores do
processo
oramentrio
prioritrio e faz
parte da rotina
desses atores; os
sistemas formais
e/ou informais de
consultas mtuas
favorecem um
alto grau de
interao entre os
atores desse
processo.

As necessidades
da sociedade em
relao s
informaes
produzidas no
mbito do
processo
oramentrio so
parcialmente
conhecidas pelos
atores desse
processo; algumas
dessas
informaes so
de acesso pblico,
mas no abarcam
de forma
transparente e
oportuna as
atividades
oramentrias
passadas,
presentes e
programadas.

As necessidades
da sociedade em
relao s
informaes
produzidas no
mbito do
processo
oramentrio so
praticamente
conhecidas por
todos os atores
desse processo;
essas informaes
so de acesso
pblico,
transparentes e
divulgadas de
forma oportuna,
permitindo o
conhecimento das
atividades
oramentrias
passadas,
presentes e
programadas.

Os atores do
processo
oramentrio tm
total conscincia
das necessidades
da sociedade em
relao s
informaes
produzidas no
mbito desse
processo; o acesso
pblico s
mesmas
garantido pelos
atores do processo
oramentrio, de
forma
transparente e
oportuna,
permitindo o
conhecimento das
atividades
oramentrias
passadas,
presentes e
programadas;
isso, possibilita
uma participao
constante e
efetiva da
sociedade no
processo
oramentrio.

119

ADENDO VI - ANLISE DA CAPACIDADE DE GOVERNANA ORAMENTRIA: INFORMAO

E ANLISE

DESCRITOR

6. Informao e Anlise

a) Capacidade Analtica

b) Gesto da informao

NVEL DA CAPACIDADE DE GOVERNANA ORAMENTRIA

Clara
necessidade
de aumento
Os atores
envolvidos no
processo
oramentrio tm
capacidade
analtica muito
limitada; as
organizaes so
reativas na
proposio de
estudos e anlises,
realizando-os
apenas quando
demandado; esses
atores so avessos
a novas teorias,
novas abordagens
e novos mtodos;
no possuem uma
perspectiva
estratgica sobre a
criao de
capacidade
analtica dentro da
organizao ou
sobre o processo
oramentrio
como um todo;
esto pouco
familiarizados
com os avanos
conceituais e
empricos
relativos ao
processo
oramentrio;
preferem sempre
confiar na tradio
e na intuio do
que na anlise
tcnica ou
estratgica.
No h poltica
estabelecida para
gesto da
informao
oramentria ou a
poltica existente

Bsico

Moderado

Alto

A capacidade
analtica
fomentada de
maneira restrita,
abrangendo
apenas alguns
poucos atores do
processo
oramentrio;
estudos e anlises
so propostos
apenas
esporadicamente;
os atores possuem
pouca
familiaridade com
os
desenvolvimentos
tcnicos e
cientficos
relacionados ao
processo
oramentrio;
esses atores
incorporam a
ampliao da
capacidade
analtica na sua
perspectiva
estratgica apenas
formalmente, mas
no implementam
iniciativas
articuladas; o
incentivo ao
desenvolvimento
da capacidade
analtica
limitado a um
conjunto restrito
de iniciativas.

O fomento
capacidade
analtica est
presente em
praticamente
todos os atores
envolvidos no
processo
oramentrio; so
continuamente
propostos estudos
e anlises com
base em
conhecimentos
atualizados que se
articulam com os
avanos tcnicos e
cientficos no
campo de
conhecimento
relativo rea
oramentria; a
grande maioria
dos atores
envolvidos
incorpora
efetivamente a
ampliao da
capacidade
analtica na sua
perspectiva
estratgica e
implementa
iniciativas
articuladas; o
incentivo ao
desenvolvimento
da capacidade
analtica
abrangente e de
conhecimento de
todos.

O fomento ao
desenvolvimento
da capacidade
analtica
considerado
prioritrio para os
atores envolvidos
no processo
oramentrio; so
propostos
continuamente
novos estudos e
anlises com base
em
conhecimentos
atualizados que se
articulam com os
avanos tcnicos
cientficos; os
estudos j
realizados atestam
a capacidade e
atualidade dos
atores diretamente
envolvidos no
processo
oramentrio; o
incentivo ao
desenvolvimento
da capacidade
analtica
considerado uma
das principais
prioridades por
todos.

A poltica para
gesto da
informao existe
mas no
amplamente
adotada ou

Existe uma
poltica para
gesto da
informao
abrangente que
envolve todo o

A poltica para
gesto da
informao
abrangente,
amplamente
disseminada e

120

inefetiva; sistemas
de informao so
desenvolvidos a
partir de
iniciativas
isoladas; no h
orientaes
claramente
estabelecidas para
a arquitetura de
dados e
interoperabilidade
entre sistemas
pertinentes rea
oramentria.

abrange apenas
aspectos muito
restritos do
processo
oramentrio; h
algumas
iniciativas
voltadas para se
integrar sistemas e
realizar a gesto
estratgica da
informao, mas
essas iniciativas
so muito restritas
e/ou inefetivas;

processo
oramentrio; h
polticas bem
estabelecidas para
integrao de
sistemas e
interoperabilidade
de dados; a gesto
estratgica da
informao faz
parte das
discusses sobre o
processo
oramentrio, no
entanto, a despeito
desses elementos,
a adeso a essas
iniciativas
limitada e a
prpria poltica
ainda carece de
alguns
aperfeioamentos.

orienta o processo
oramentrio; h
diretrizes bem
estabelecidas para
integrao de
sistemas e
interoperabilidade
de dados; a gesto
estratgica da
informao
parte fundamental
da viso
estratgica dos
atores envolvidos
no processo
oramentrio e
conta com a
ampla adeso
desses atores.

121

ADENDO VII TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO (TCLE)

UNIVERSIDADE DE BRASLIA
FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAO, CONTABILIDADE E CINCIA
DA INFORMAO E DOCUMENTAO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO
Termo de Consentimento Livre e Esclarecido - TCLE

Eu,

________________________________________________________________,

RG.-

_________________, declaro que fui informada (o) do objetivo da pesquisa Governana Oramentria: uma
anlise sobre a atuao da Secretaria de Oramento Federal, que analisar a atuao da SOF no processo
oramentrio federal no Brasil, especialmente na fase de planejamento e elaborao do PLPPA, PLDO e PLOA,
durante o perodo de 2007 a 2010:

1) No sou obrigada (o) a participar dessa pesquisa e minha recusa no trar nenhum prejuzo em minha
relao com o pesquisador e a instituio;
2) Dvidas sobre a pesquisa sero tiradas a qualquer momento durante a entrevista;
3) As informaes por mim fornecidas estaro protegidas e sero apenas usadas para a finalidade da
pesquisa;
4) Minha participao nesta pesquisa poder ser interrompida a qualquer momento;
5) A entrevista est sendo registrada por meio de gravador de voz;
6) Quanto aos riscos relacionados minha participao, sero tomados todos os cuidados para que
sejam devidamente controlados e o pesquisador ser responsabilizado por qualquer dano que eu venha a sofrer
em decorrncia da minha participao;
7) Os benefcios da minha participao nesta pesquisa se relacionam com a melhoria do processo
oramentrio federal no Brasil;

Assim sendo, ( ) Autorizo ( ) No autorizo a entrevista e coleta de informaes.

Esta autorizao pode ser retirada a qualquer momento. Se isto acontecer entrarei em contato com o
pesquisador Euler Albergaria de Mlo, mestrando do Mestrado Profissionalizante em Administrao, residente
a xxxx, atravs dos telefones (61) xxxx, (61) xxxx e endereo eletrnico: eulermelo@uol.com.br.

__________________________________, ______/_____/______.

_____________________________________________________
Assinatura