Pobreza, derechos humanos y polticas

pblicas. Aspectos conceptuales

y propuestas metodolgicas
Eitan Felner*

En un texto que lograra celebridad, Jonathan Swift present, en

1729, una modesta proposicin para impedir que los nios de los
pobres en Irlanda sean una carga para sus padres o su pas, y hacerlos
provechosos para la sociedad. La misma consista en que las clases
pudientes, tras alimentar a esos nios debidamente, se los comieran.
As lo cuenta el lsofo argentino Santiago Kovadloff en un artculo
titulado La pavorosa naturalidad de la miseria. A la propuesta de
Swift, Kovadloff agrega su propio comentario irnico:
Las masas y los hambrientos, sin embargo, no slo sobrevivieron a
esta propuesta. Las llamadas sociedades del bienestar los producen
y reproducen con regularidad, de modo que por doquier se los ve
multiplicarse y expandirse. Hoy son legin y su abundancia prueba
que el desarrollo y la exclusin, administrados por la perversidad,
siguen siendo fenmenos complementarios1.

La pavorosa naturalidad con la que se acepta muchas veces la

pobreza se debe quizs a la magnitud y persistencia del problema.
Como seal el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Comit DESC) en su Declaracin ante la Conferencia Mundial
de Derechos Humanos:
Indicadores estadsticos sobre el alcance de las privaciones o sobre
la violacin de derechos econmicos, sociales y culturales han sido
*

Investigador y consultor en derechos humanos, especializado en derechos

econmicos y sociales, desarrollo humano y mtodos de investigacin. De 2004
a 2008, fue el Director Ejecutivo del Center for Economic and Social Rights.
Anteriormente, Director Ejecutivo de BTselem, el Centro de Informacin
Israel para los Derechos Humanos en los Territorios Ocupados y Presidente de
la Seccin Israel de Amnista Internacional. Fue investigador asociado del Carr
Center for Human Rights Policy en la Universidad de Harvard.

Kovadloff, Santiago, La pavorosa naturalidad de la miseria, La Nacin,

Argentina, 23 de julio de 2006, (disponible al 23 de julio de 2010 en: <http://
www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=825395>).

74

Revista IIDH

[Vol. 50

citados con tanta frecuencia que tienden a perder su impacto. La

magnitud, severidad y constancia de esas privaciones han provocado
actitudes de resignacin, sentimientos de desesperanza y cierta
fatiga de compasin. Las respuestas mudas a esta situacin son la
consecuencia de la renuencia a caracterizar estos problemas como una
negacin importante y masiva de los derechos econmicos, sociales
y culturales. Y a pesar de todo es difcil entender cmo la situacin
puede realmente ser descrita de alguna otra manera que no sea la
mencionada2.

Quizs no exista un fenmeno social que impacte tan profundamente sobre el bienestar de tantas personas como la pobreza. La
pobreza inuye en todos los aspectos de la vida de aquellos que la
padecen por su carcter multifactico, inhibe tanto las capacidades
individuales de los pobres como sus capacidades en los mbitos
econmico, social y poltico. Como arm acertadamente Louise
Arbour, cuando era la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos:
La pobreza signica no slo insuciencia de ingresos y de bienes
materiales, sino tambin la falta de oportunidades, de seguridad
y de poder; todo ello socava la dignidad humana y exacerba la
vulnerabilidad del indigente. Como resultado, los pobres son ms
susceptibles de morir de enfermedades preventivas; sufren de una
mayor tasa de mortalidad infantil como tambin de un escaso acceso
a la educacin y a la vivienda adecuada. El crimen y la violencia
los afectan ms severamente. Es probable que el cambio climtico
suponga tambin una carga ms pesada para los pobres. Se quedan
fuera del proceso de toma de decisiones polticas habitualmente y la
justicia permanece fuera de su alcance3.

Debido al impacto y a la profundidad como afecta a la vida de

millones de hombres, mujeres y nios en el mundo, la pobreza hoy en
da est considerada por muchos como el mayor desafo y el problema
ms grave de derechos humanos en el mundo4.
2

UN Doc. E/1993/22, Anexo III, prrs. 5 y 7.

Conferencia de Louise Arbour, Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos en la Universidad Federal de Rio de Janeiro, 5 de diciembre
de 2007 (disponible al 23 de julio de 2010 en: <http://www.unhchr.ch/huricane/
huricane.nsf/view01/519421827327A99CC12573AE004BB519?opendocument>).

As lo arm Arbour: Hoy en da, la pobreza prevalece como el desafo ms

grave para los derechos humano en el mundo, Da de los Derechos Humanos

2009]

Revista IIDH

75

El reto que supone la pobreza para el movimiento de derechos

humanos no se debe solo a la envergadura y complejidad que tiene
el problema sino, tambin, al hecho de que hasta ahora no se hayan
encontrado estrategias adecuadas para convencer a gobiernos y
agencias internacionales que analizar el tema de la pobreza desde la
perspectiva de los derechos humanos tiene una gran utilidad prctica
para su erradicacin. Cuando stos abordan el tema de la pobreza lo
hacen, en general, slo como un problema ligado al tema del desarrollo,
ignorando la relacin directa que tiene con las obligaciones de derechos
humanos. ste fue el caso, por ejemplo, hace ms de una dcada, en
la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social y lo sigue siendo hoy en
da, segn demuestran los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
en los cuales la vinculacin pobreza-derechos humanos se estableci
solamente a posteriori.
Que haya poca presencia y poco margen para los defensores de
derechos humanos en los debates sobre desarrollo se debe, en parte, a
la renuencia de los Estados a aceptar que deben rendir cuentas en las
reas de poltica econmica y social. Adems, me permito sugerir que
se debe tambin en gran parte, a la falta de claridad conceptual sobre
la relacin entre pobreza y derechos humanos, as como a la escasez
de herramientas metodolgicas adecuadas que permitan demostrar
en situaciones concretas de pobreza, el valor especco que aade
una perspectiva de derechos humanos a los anlisis de economistas,
socilogos y otros expertos en desarrollo.
Esta conferencia pretende contribuir a esclarecer la relacin entre
la pobreza y los derechos humanos y proponer un marco metodolgico
que nos ayude a analizar crticamente las polticas pblicas del Estado
que contribuyen a perpetuar o exacerbar la pobreza, y de este modo
2006, disponible al 23 de julio de 2010 en: <http://www.un.org/spanish/events/
humanrights/2006/>. Asimismo, en el contexto interamericano, Roberto Cullar
y otros autores han sostenido desde el Instituto Interamericano de Derechos
Humanos que la pobreza es causa y producto de las violaciones de los derechos
humanos, por ello y por su extensin es probablemente el ms grave de los
problemas de derechos humanos en las Amricas, Los derechos humanos desde
la dimensin de la pobreza. Una ruta por construir en el sistema interamericano.
Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San Jos, Costa Rica, 2007,
pg. 11.

76

Revista IIDH

[Vol. 50

determinar cundo la pobreza puede ser considerada como una

violacin de los derechos humanos.
1. Aspectos conceptuales
La mayora de los debates tericos sobre pobreza y derechos
humanos gira en torno a la pregunta sobre si la pobreza constituye
una violacin de los derechos humanos o, en menor medida, es la
causa y/o el resultado de las violaciones de derechos humanos5. Creo
que esta forma dicotmica de plantear la relacin entre pobreza y
violacin de derechos humanos no es la ms adecuada. La cuestin
no reside en analizar si la pobreza es, en s misma, una violacin de
derechos humanos (o el producto de violaciones de derechos humanos),
sino cundo en qu circunstancias la pobreza es una violacin de
derechos humanos (o cundo en qu circunstancias es el producto
de violaciones de derechos humanos). Reformular la pregunta de
esta manera presupone que la pobreza puede constituir, en ciertas
ocasiones, una violacin de los derechos humanos (o un producto de
tales violaciones) pero, en otras ocasiones, puede no implicar ni lo uno
ni lo uno. Esta hiptesis est basada en la distincin conceptual entre
la violacin de los derechos humanos y la negacin de estos derechos,
entendida la negacin como la incapacidad de los titulares de gozar
de los mencionados derechos.
a. Pobreza negacin o violacin de los derechos
humanos?
El hecho de que la pobreza inhiba el goce y ejercicio efectivos
de los derechos humanos es evidente. Esto es particularmente obvio
en el caso de los derechos econmicos y sociales. Como sostiene el
International Council on Human Rights Policy,
5

Debido a la escasez de espacio de que dispongo en este trabajo, no analizar si es

ms adecuado concebir la pobreza como una violacin de los derechos humanos
o como una causa y producto de la violacin de los derechos humanos, aunque en
general subscribo al anlisis que hizo sobre este tema Fernanda Doz Costa (vase
Pobreza y derechos humanos: desde la retrica a las obligaciones legales una
descripcin crtica de los marcos conceptuales, en: Sur, Revista Internacional
de Derechos Humanos, No. 9 (disponible al 23 de julio de 2010 en: <http://www.
surjournal.org/esp/conteudos/pdf/9/doz.pdf>).

2009]

Revista IIDH

77

La imposibilidad de acceso a recursos esenciales y materiales tiende a ser

el elemento ms compartido por aqullos que no disfrutan de derechos
econmicos y sociales, [y a su vez] la inmensa mayora de quienes no
tienen una vivienda, los analfabetos, los desempleados, los que no tienen
acceso a cuidados bsicos sanitarios, ni a agua potable, ni a tierra ni
alimentos tambin son pobres6.

Como sostuvo Leandro Despouy, ex Relator Especial de la Subcomisin de Derechos Humanos sobre la Extrema Pobreza y los Derechos
Humanos: la pobreza no constituye solo un atentado contra los derechos
econmicos y sociales, sino tambin contra los derechos civiles y
polticos7. Al respecto, se pronunci la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos (CIDH), sealando que la pobreza extrema hace
ilusoria la participacin ciudadana, el acceso a la justicia y el disfrute
efectivo, en general, de los derechos humanos8.
La pobreza ataca de manera cotidiana y multifactica la dignidad
humana de quienes la padecen, ref lejando dramticamente la
indivisibilidad y la interdependencia de los derechos humanos. En
este sentido el Relator Especial de la Sub-Comisin: Se trata de un
proceso acumulativo de precariedades que se encadenan y refuerzan
mutuamente: malas condiciones de vida, hbitat insalubre, desempleo,
mala salud, carencia de educacin, marginalizacin, etc. 9. O en
palabras de Mary Robinson, ex Alta Comisionada de Naciones Unidas
para los Derechos Humanos:
La pobreza extrema es para m la mayor negacin del ejercicio de los
derechos. Uno no vota, no participa en ninguna actividad poltica,
los puntos de vista propios no son escuchados, no tienes comida,
no tienes refugio, tus hijos se mueren de enfermedades prevenibles
ni siquiera tienes el derecho a agua potable. Es una negacin de
6

International Council on Human Rights Policy, Duties sans frontires human

rights and global social justice. ICHRP, Versoix, Suiza, 2003, pg. 28.

E/CN.4/Sub.2/1996/13, prrs. 176-178, citado en Pinto, Mnica, Los derechos

humanos desde la dimensin de la pobreza, XXVI Curso Interdisciplinario en
Derechos Humanos, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2008.

CIDH, Tercer Informe sobre la situacin de los derechos humanos en Paraguay,

OEA/Ser./L/VII.110 doc. 52 (2001), Captulo V, prr. 17 (citado en Mnica Pinto,
ibdem).

E/CN.4/Sub.2/1996/13, prrs. 176-178.

78

Revista IIDH

[Vol. 50

la dignidad y el valor de cada individuo que es lo que proclama la

Declaracin Universal10.

Sin embargo, el hecho de que la pobreza implique siempre una

negacin de los derechos humanos e inhiba la capacidad de las
personas para gozar tanto de los derechos econmicos, sociales y
culturales como de los derechos civiles y polticos, no signica que la
pobreza implique siempre una violacin de los derechos humanos. Para
determinar desde una perspectiva estrictamente jurdica qu acciones
u omisiones resultan ser una violacin de un derecho econmico,
social o cultural es importante distinguir entre la incapacidad y la
falta de voluntad de un Estado para cumplir con sus obligaciones
internacionales con respecto de estos derechos11.
b. Cuando la pobreza no implica una violacin de los
derechos humanos
La complejidad conceptual y el reto metodolgico en concebir la
pobreza como una violacin de derechos humanos y no solo como
una negacin del goce de esos derechos se debe, principalmente, a
que las causas por las que millones de personas viven en la pobreza
y se ven privadas de educacin bsica, asistencia mdica, vivienda o
alimentacin son mltiples y complejas. Algunas de estas razones no se
pueden atribuir al Estado, en consecuencia, no pueden ser consideradas
violaciones de derechos humanos. Un ejemplo paradigmtico es la
incapacidad de un Estado de erradicar la pobreza debido a la escasez de
recursos. De acuerdo al Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales (PIDESC), los Estados tienen el deber de adoptar
todas las medidas a su alcance hasta el mximo de los recursos
10 Robinson, Mary, BBC News, jueves 21 de noviembre de 2002. Disponible al 23 de
julio de 2010 en: <http://news.bbc.co.uk/2/hi/talking_point/forum/1673034.stm>.
Citado por Pobreza y derechos humanos: desde la retrica a las obligaciones
legales una descripcin crtica de los marcos conceptuales... pg. 92.
11 Vase, Comisin Internacional de Juristas/Instituto de Derechos Humanos Urban
Morgan de la Facultad de Derecho de la Universidad de Cincinnati y la Facultad
de Derecho de la Universidad de Maastricht (Pases Bajos). Directrices de
Maastricht sobre violaciones de derechos econmicos, sociales y culturales, en:
Human Rights Quarterly, v. 20. The John Hopkins University Press, agosto de
1998.

2009]

Revista IIDH

79

disponibles para lograr la plena efectividad de los derechos all

consagrados12. Por lo tanto un Estado que haya adoptado todas las
medidas a su alcance para poder erradicar la pobreza que afecta a
parte de su poblacin y carece de recursos sucientes para lograr este
objetivo, no estara incurriendo en una violacin de sus obligaciones
en materia de derechos sociales, incluso cuando los habitantes de dicho
Estado tenga inhibida la capacidad para gozar de los derechos humanos
debido precisamente a la pobreza en la que viven.
Por lo tanto, la pobreza puede signicar la privacin del disfrute
de los derechos humanos, sin que ello implique una violacin de estos
derechos. Esto ocurre especialmente en situaciones como los desastres
naturales o las epidemias, las cuales generan un empobrecimiento
severo en parte de la poblacin sin que dependa este resultado de la
voluntad poltica del Estado.
En otras ocasiones el empobrecimiento es el resultado de lo que
el economista Adam Smith llam la mano invisible. Como seala
Thomas Pogge, en nuestro mundo fuertemente interdependiente, la
conducta de la gente comn compradores o inversores, empleados
o empleadores en sociedades prsperas, desencadena efectos
importantes en los niveles de pobreza en pases en desarrollo:
Muchas de nuestras decisiones econmicas diarias afectan a las vidas
de otras personas: los productos que compramos de vendedores,
camareros, dueos de comercios, de gerentes o accionistas de
corporaciones Generalmente esos efectos pueden ser mnimos.
Pero el impacto de estas transacciones no se detiene ac, porque
estas transacciones que realizamos tambin inuyen en las decisiones
de estos dueos de comercio, gerentes, etc., de modo que afectan
tambin a sus vidas. Es decir, nuestros gustos y preferencias como
consumidores influyen sobre la cantidad de caf, fruta, flores,
juguetes, camisetas o computadoras que son importadas as como en
los destinos tursticos que son desarrollados en el extranjero. Estas
decisiones, a su vez, inuyen en las oportunidades de empleo en
pases pobres y, por lo tanto, pueden tener un impacto muy importante
en sus vidas y en las de sus familias. Dada la extrema vulnerabilidad
de mucha gente en los pases pobres, un cambio en las modas en
12 PIDESC, art 2:1. Este principio tambin se refleja en el artculo 26 de la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos.

80

Revista IIDH

[Vol. 50

un pas rico puede fcilmente salvar a cientos de vidas, proveyendo

empleos desesperadamente necesarios e igualmente puede fcilmente
determinar la muerte prematura de nios cuyos padres han perdido el
trabajo. De hecho, pueden coexistir ambos efectos simultneamente,
por ejemplo, trasladando la demanda de una fbrica de un pas en
desarrollo a otro13.

Asimismo, hay ocasiones en que situaciones de pobreza son el

resultado de la acumulacin de injusticias pasadas a veces de siglos,
como aquellas sufridas por muchos pueblos indgenas y grupos
tnicos minoritarios, vctimas de mltiples forma de opresin y
discriminacin y que persisten a pesar de los esfuerzos del gobierno
actual en erradicarlas.
c. Cundo la pobreza es una violacin de derechos
humanos?
Para comprender las diversas formas en las que la pobreza puede
ser el resultado de la violacin de derechos humanos, es til hacer uso
de la tipologa tripartita de las obligaciones del Estado con respecto a
los derechos humanos: respetar, proteger, satisfacer14.
Cuando el empobrecimiento de una o ms personas se puede
atribuir a la interferencia del Estado en el ejercicio de uno o ms
derechos, claramente podemos considerar la situacin de empobrecimiento como una consecuencia directa de la violacin de los derechos
humanos (especcamente una violacin a la obligacin de respetar).
Esto ocurre, por ejemplo, cuando un Estado no respeta la propiedad
de un individuo, su libertad para encontrar un trabajo de su preferencia,
o la libertad de realizar las acciones necesarias y usar los recursos

13 Pogge, Thomas, Severe Poverty as Human Rights Violation, en: Pogge, T.

(ed.), Freedom from Poverty as a Human Right. Oxford University Press, 2007,
pg. 16.
14 Esta tipologa fue desarrollada originariamente por Asbjorn Eide cuando ocupaba
el cargo de Relator Especial del Derecho a la Alimentacin de la Subcomisin
para la Prevencin de la Discriminacin y Proteccin de las Minoras (vase,
El derecho a una alimentacin adecuada como derecho humano, UN Doc. E/
CN.4/Sub.2/1987/23); posteriormente fue adoptada por el Comit de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales en su jurisprudencia.

2009]

Revista IIDH

81

adecuados slo o en asociacin con otros para satisfacer sus propias

necesidades15, y como resultado este individuo se empobrece.
Asimismo, la pobreza implica una violacin de los derechos
humanos (especcamente una violacin a la obligacin de proteger)
cuando el Estado no es capaz de prevenir el abuso de terceros a los
derechos de otros individuos. Y esta negligencia, a su vez, exacerba o
perpeta la marginalizacin de los pobres. Esto ocurre, por ejemplo,
cuando el Estado no es capaz de adoptar medidas efectivas para
prevenir prcticas abusivas de empresarios hacia sus trabajadores.
Finalmente, la obligacin que tienen los Estados de satisfacer los
derechos humanos (lo cual implica adoptar medidas apropiadas de
carcter legislativo, administrativas, presupuestarias o de otra ndole,
para dar plena efectividad a los derechos humanos) est supeditada
a utilizar el mximo de sus recursos disponibles para tales medidas.
Por lo tanto, como sostiene Philip Alston, incluso en el caso de un
pas con recursos muy limitados ms an en los pases con recursos
sucientes la proposicin de que la pobreza es una violacin de los
derechos humanos ser vlida si el gobierno ha fracasado en haber
adoptado las medidas necesarias para mejorar la situacin y ha optado,
por el contrario, por destinar sus escasos recursos a otros objetivos
que no tienen nada que ver directamente con la satisfaccin de los
derechos ms bsicos16.
Como veremos, hay diversos motivos por los cuales un gobierno
no destina el mximo de sus recursos disponibles a la realizacin
progresiva de los derechos sociales, lo cual, en general, tiene un
impacto negativo en los niveles y extensin de la pobreza. En
algunos casos, esto es el resultado de acciones deliberadas por parte
15 Informe del Relator Especial de Naciones Unidas, Asbjorn Eide, E/CN.4/
Sub.2/1999/12, de 28 de junio de 1999, prrs. 51-57, citado por Magdalena
Sepulveda, The nature of the obligations under the International Covenant on
Economic, Social and Cultural Rights. Utrecht University Institute for Legal
Studies, 2003, pg. 161.
16 Alston, Philip, Ships Passing in the Night: The Current State of the Human
Rights and Development Debate Seen Through the Lens of the Millennium
Development Goals, en: Human Rights Quarterly, v. 27. The John Hopkins
University Press, 2005, pgs. 786-7.

82

Revista IIDH

[Vol. 50

de agentes de gobierno. Son los casos, por ejemplo, de las prcticas

corruptas que reducen los recursos disponibles para el cumplimiento
efectivo y progresivo de los derechos econmicos y sociales, o de la
distribucin discriminatoria de los recursos de los servicios sociales,
al ser destinados menos recursos a aquellas reas donde la mayora
de las personas pertenece a un grupo tnico minoritario. En otros
casos, la exclusin de grupos marginados de los programas y recursos
necesarios para gozar de sus derechos econmicos y sociales se debe
simplemente a la indiferencia de las lites polticas y econmicas por
el bienestar de estos grupos17.
Es importante subrayar que como las obligaciones del Estado
con respecto a los derechos humanos no incluyen solo obligaciones
negativas18 de respetar estos derechos, sino tambin las obligaciones
positivas de proteger y satisfacer estos derechos, la pobreza puede
implicar una violacin de los derechos humanos no solo cuando el
Estado haya sido el causante original de esa situacin de pobreza, sino
tambin en aquellas circunstancias en las cuales el Estado no haya
hecho, a su vez, lo suciente para prevenirla o, una vez ocurrida, para
eliminarla o reducirla19. Es decir, el hecho que la pobreza se deba, por
ejemplo, a estragos de la naturaleza o a una mano invisible social, no
exime al Estado de responsabilidad de reparar el dao y de prevenir,
en la medida de lo posible, su repeticin.
En este sentido, la tipologa tripartita de obligaciones con respecto
a los derechos humanos, encaja con la observacin de la lsofa
Judith Shklar de que muchas veces los desastres y tragedias causados
17 Como escribe Len Rubenstein: Es ms probable que los ministerios, por ejemplo,
se dediquen ms a los centros urbanos que a las zonas rurales; es posible que
ignoren a las poblaciones vulnerables debido a su debilidad como electorado
poltico; y es tambin posible que un burcrata encargado de implementar un
programa rara vez considere que debe satisfacer los derechos de todos (Len
Rubenstein, Economic, Social, and Cultural Rights: a response to Kenneth
Roth, en: Human Rights Quarterly, v. 26. The John Hopkins University Press,
2004).
18 Obligaciones negativas son aquellas que establecen lo que los Estados no deben
hacer.
19 Vase, International Council for Human Rights Policy, Duties Sans Frontires:
Human Rights and Global Social Justice. ICHRP, Versoix, Suiza, pg. 19 y ss.

2009]

Revista IIDH

83

por la naturaleza o por nuestros predecesores son reforzadas por lo

que ella denomina la injusticia pasiva de funcionarios pblicos; es
decir, los errores para prevenir o mitigar las condiciones presentes
de las vctimas de esos desastres o tragedias. En este sentido apunta
la siguiente sugerencia: Necesitamos dirigir nuestro sentido de
injusticia en menor escala hacia la bsqueda de posibles imitadores y
las inmediatas causas de desastres, que hacia aqullos que no hacen
nada para prevenirlos o para ayudar a las vctimas20.
Asimismo, es importante destacar que existe una relacin proporcionalmente inversa entre la complejidad para determinar cundo
una situacin de pobreza implica una violacin de cada una de estas
tres obligaciones del Estado y la magnitud con la que cada uno de
este tipo de violaciones afecta a la pobreza. As, es relativamente
sencillo determinar cundo una situacin de pobreza fue causada,
per petuada o exacerbada por una violacin al derecho de respetar;
este tipo de violaciones ocurre relativamente con menos frecuencia y
afecta a menos gente que aquellas situaciones de pobreza causadas,
perpetuadas o exacerbadas por una violacin de la obligacin de satisfacer los derechos humanos. Y, a su vez, es mucho ms complejo poder
determinar cundo una situacin de pobreza, y sus concomitantes privaciones en materia de educacin, salud, alimentacin o vivienda, es
el resultado de una violacin de la obligacin de satisfacer, ya que este
tipo de obligacin no es una obligacin inmediata como la obligacin
de respetar, sino una obligacin progresiva que depende de los recursos
disponibles.
Por lo tanto, dado el amplio impacto que tienen en la persistencia
de la pobreza las violaciones de la obligacin de satisfacer, un desafo
crucial para poder determinar cundo la pobreza puede ser concebida
como una violacin de los derechos humanos es poder determinar
en qu circunstancias las situaciones de pobreza han sido creadas,
perpetuadas o exacerbadas por acciones u omisiones especcas
de las polticas gubernamentales o estatales21. Esto conlleva un
20 Shklar, Judith, The Faces of Injustice. Yale University Press, julio de 1992,
pg. 55.
21 Las Directrices de Maastricht sobre violaciones de derechos econmicos, sociales
y culturales declaran: Las violaciones a los derechos econmicos, sociales y

84

Revista IIDH

[Vol. 50

reto metodolgico ya que, como hemos visto, las causas por las
que millones de personas viven en la pobreza y se ven privadas de
educacin bsica, asistencia mdica, vivienda o alimentacin son
mltiples y complejas, y no siempre pueden atribuirse a acciones u
omisiones del Estado.
Por eso, para exigir la rendicin de cuentas de los gobiernos
sobre situaciones de pobreza, no es suciente citar datos dramticos
sobre el alcance de la pobreza y referirse a los estndares legales de
derechos humanos. Ms bien, lo que se necesita es un marco analtico y
metodolgico que nos permita distinguir entre situaciones de pobreza y
sus concomitantes privaciones de educacin, salud y alimentos que son
el resultado de factores ms all del control de gobiernos nacionales,
y privaciones en las cuales las polticas gubernamentales son un
contribuyente preponderante, si no un factor causal.
2. Una propuesta metodolgica22
A continuacin se propone un marco metodolgico en tres pasos
bsicos que nos ayuda a determinar s y cundo las privaciones en
educacin, salud y otros derechos sociales, de las que generalmente
padecen los pobres, pueden ser causadas por fallos en las polticas
pblicas del Estado, en cuyo caso nos permitir caracterizarlas y hablar
de violaciones de derechos humanos.
El punto de partida inicial de esta metodologa es la clasicacin
de indicadores propuesta originariamente por el primer Relator
Especial de Naciones Unidas sobre el Derecho a la Salud, Paul Hunt,
desarrollada posteriormente por el Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos y adoptada a su vez por los comits
supervisores de los tratados de derechos humanos de Naciones Unidas,
culturales tambin pueden ocurrir a travs de la omisin o el fracaso de los
Estados en tomar las medidas necesarias emergentes de sus obligaciones legales
(Directrices de Maastricht sobre violaciones de derechos econmicos, sociales
y culturales... prr. 15).
22 Esta seccin es una versin adaptada de mi artculo Cmo operacionalizar el
uso de indicadores para el monitoreo de los derechos econmicos y sociales?
Una propuesta metodolgica, que ser publicado prximamente en un libro
coeditado por Pilar Arcidicono, Nicols Espejo, y Csar Rodrguez sobre los
derechos sociales, publicado por Editorial Siglo del Hombre.

2009]

Revista IIDH

85

as como por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos en

su propuesta del uso de indicadores en la elaboracin de los informes
peridicos sobre el Protocolo de San Salvador23.
Estas propuestas clasican a los indicadores de derechos humanos
en tres tipos: 1) indicadores de resultado: que miden el grado en que
una poblacin goza de un derecho especco, como las tasas crnicas
de desnutricin o tasas de analfabetismo; 2) indicadores de proceso:
que miden los diversos tipos de esfuerzos llevados a cabo por el
Estado en tanto responsable principal de los derechos sociales en
la implementacin de sus obligaciones, por ejemplo, la proporcin
de nacimientos atendidos por personal sanitario cualificado;
y 3) indicadores estructurales: que reejan la raticacin y adopcin
de instrumentos legales y la existencia de mecanismos institucionales
bsicos considerados necesarios para facilitar la realizacin de un
derecho humano.
Paso # 1: Identicacin de las privaciones
y disparidades en el disfrute de los derechos sociales
El primer paso consiste en identicar privaciones en el goce de
los derechos sociales (de las cuales, como hemos visto, casi siempre
padecen en forma desproporcionada los pobres). Este paso se basa en
herramientas cuantitativas simples, tpicamente usadas en el campo
del desarrollo, que utiliza primordialmente indicadores de resultado
(tales como tasas de nalizacin de la educacin primaria, tasas de
mortalidad materna o tasas de desnutricin infantil). La seleccin de
indicadores de resultado relevante debe determinarse principalmente
de conformidad con los estndares legales o normativos de cada
derecho, pero tambin de acuerdo con la disponibilidad de datos.
23 Hunt, Paul, Informe del Relator Especial sobre el Derecho de Toda Persona
al Disfrute del ms Alto Nivel Posible de Salud Fsica y Mental a la Comisin
de Derechos Humanos, UN Document, E/CN.4/2006/48, 2006; Ofce Of The
United Nations High Commissioner For Human Rights, Report on Indicators
for Promoting and Monitoring the Implementation of Human Rights, UN
Document HRI/MC/2008/3, junio de 2008, disponible al 24 de julio de 2010
en: <http://www2.ohchr.org/english/bodies/icm-mc/docs/HRI.MC.2008.3EN.
pdf>; Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Lineamientos para la
elaboracin de indicadores de progreso en materia de derechos econmicos,
sociales y culturales, OEA/Ser.L/V/II.132, 2008.

86

Revista IIDH

[Vol. 50

El anlisis de los indicadores de resultado no slo proporciona una

instantnea del nivel de cumplimiento de los derechos sociales en un
pas dado, sino tambin puede contribuir a evaluar si los Estados como
responsables principales del efectivo cumplimiento de los derechos
humanos cumplen o no con los aspectos clave de sus obligaciones
en esta materia. Estos indicadores especcamente pueden ayudar a
evaluar si un Estado cumple o no con sus obligaciones mnimas para
prestar, por lo menos, niveles esenciales de cada uno de los derechos24,
ya que revelan el nivel de privacin de los elementos ms bsicos del
derecho a la salud, la educacin, la alimentacin y otros derechos
econmicos y sociales.
Este paso tambin sirve para medir el logro progresivo de acuerdo
con los mximos recursos disponibles, puesto que permite analizar
el progreso o el retroceso de los derechos humanos en un perodo de
tiempo segn el nivel de desarrollo del pas. Por ejemplo, examinando
los datos de un indicador social relacionado al goce de algn derecho
(como el porcentaje de nios con desnutricin crnica o la tasa de
nalizacin de educacin primaria) contra el PBI interno per cpita, se
puede ver si los niveles de ese indicador social en un pas determinado
estn por debajo del nivel tpico observado en otros pases con niveles
similares de PBI per cpita, lo que estara sugiriendo que ese pas no
est cumpliendo con su deber de avanzar progresivamente hacia la
plena efectividad de los derechos econmicos y sociales acorde a los
mximos recursos de que dispone.
Utilizando otro mtodo simple, se puede mostrar que los pobres
tienen menos acceso a servicios esenciales para el goce de los derechos
sociales. Por ejemplo, el siguiente grco ilustra un mtodo usado por
la Organizacin Mundial de la Salud, en base a datos recopilados por
el Banco Mundial, que compara por quintiles de ingreso el porcentaje
de partos atendidos por personal de salud calicado, una intervencin
crucial para asegurar un parto saludable y prevenir la mortalidad
24 El Comit DESC arma que existe, en todo caso, una obligacin mnima de
asegurar la satisfaccin de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los
derechos, Comit DESC, Observaciones Generales No. 3, La ndole de las
obligaciones de los Estados Partes (prrafo 1 del artculo 2 del Pacto). Quinto
perodo de sesiones, 1990, prr. 10.

2009]

Revista IIDH

87

materna. El grco muestra que, independientemente de la distribucin

que tengan las mujeres en cada quintil de ingresos en cada pas, en
todos estos pases, el porcentaje de mujeres pobres que tienen partos
atendidos por personal de salud calicado es muy inferior al de otras
mujeres en el mismo pas25.

Fuente: Gwatkin et al, Socio-Economic Differences in Health, Nutrition, and

Population within Developing Countries, World Bank 2007.

Debe sealarse que las privaciones o disparidades en el disfrute

de los derechos sociales no proporcionan en s mismas evidencias
concluyentes de que un Estado haya violado un particular derecho
puesto que, como se seal anteriormente, las privaciones o disparidades podran ser resultado de factores externos al gobierno. En
algunos casos, un Estado puede haber hecho ms esfuerzos que
sus Estados vecinos para reducir las privaciones o desigualdades
en educacin, salud y seguridad de alimentacin y, sin embargo,
25 Para una lista ilustrativa de herramientas que usan indicadores de resultado
para monitorear las diversas dimensiones de las obligaciones del Estado en
materia de derechos econmicos y sociales, vase Felner, Eitan, Una nueva
frontera para la defensa de los derechos econmicos y sociales? Convirtiendo
los datos cuantitativos en una herramienta para la rendicin de cuentas en
derechos humanos, en: Sur, Revista Internacional de Derechos Humanos,
No. 9, disponible al 24 de julio de 2010 en: <http://www.surjournal.org/esp/
conteudos/pdf/9/felner.pdf>. Este paso tambin incluye comparaciones de
indicadores de resultado con indicadores estructurales (como niveles de
compromisos constitucionales o estndares internacionales de derechos
humanos).

88

Revista IIDH

[Vol. 50

debido a circunstancias fuera de su control, los niveles de privacin o

desigualdades hayan empeorado26.
Sin embargo, la evidencia de privacin o disparidades sugiere la
posible existencia de violaciones especcas a los derechos humanos
y puede servir como un primer paso crucial para una evaluacin ms
amplia de la situacin de los derechos humanos.
Paso # 2: Anlisis de polticas pblicas para superar
obstculos que inhiben el goce de los derechos sociales
El segundo paso en la metodologa propuesta consiste en utilizar
datos cuantitativos combinados con informacin cualitativa, para
determinar en qu medida las privaciones en materia de derechos
sociales pueden atribuirse a fallos en las polticas pblicas, identicando y exponiendo casos en los que acciones u omisiones especcas
de las polticas estatales contribuyen a crear, perpetuar o exacerbar los
altos niveles de privacin en el goce de los derechos sociales, segn lo
identicado en el paso no. 1.
As, mientras el primer paso se relaciona ms directamente con el
goce de los derechos desde la perspectiva de su titular, este paso ayuda
a denir el grado con que el Estado cumple o no con sus obligaciones
en materia de derechos humanos.
Para determinar la adecuacin de las intervenciones polticas
estatales es necesario comprender la naturaleza y el alcance de los
obstculos que impiden el goce de los derechos sociales, ya que no
26 El caso del derecho a la salud en Botswana demuestra lo insuciente que resulta
usar slo niveles de privacin (medidos por indicadores de resultado) como el
nico patrn de cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia de
derechos humanos. Desde que la epidemia de VIH/SIDA lleg a Botswana, la
expectativa de vida en el pas retrocedi drsticamente y, como resultado, su
posicin en el ndice de Desarrollo Humano de derechos sociales descendi
tambin signicativamente. Si se observaran slo estos resultados se podra
concluir que el gobierno de Botswana ha descuidado sus obligaciones de
derechos humanos. Lo cierto es que Botswana ha sido ampliamente elogiada
por su respuesta a la crisis de VIH/SIDA, aunque an no ha podido impedir que
la enfermedad tenga un importante impacto en los resultados de salud en el pas
(Hines, A.. A collaborative human rights measurement regime. Documento de
trabajo presentado en la Conferencia Measuring Progress, Assessing Impact.
Harvard University, Cambridge, mayo de 2005).

2009]

Revista IIDH

89

sera posible evaluar si los esfuerzos de las polticas son adecuados sin
saber cules son los obstculos que esas polticas vienen supuestamente
a enmendar.
Por lo general, la combinacin de muchos factores determina el
nivel de goce de los derechos sociales. Por ejemplo, los elementos
determinantes del derecho a la salud se extienden no slo a un cuidado
mdico oportuno y apropiado, sino que tambin abarcan una amplia
gama de factores socioeconmicos que condicionan la salud, como
la alimentacin y la nutricin, la vivienda, el acceso al agua potable
y segura y a un saneamiento adecuado, las condiciones de trabajo
seguras y sanas, y la existencia de un medio ambiente saludable27.
Factores similares afectan tambin a otros derechos.
Para poder identificar los fallos de las polticas pblicas que
afectan el goce de los derechos sociales, es necesario precisar algunas
distinciones bsicas encontradas sobre los diferentes tipos de factores
que afectan a las reas clave de la educacin, la salud o la seguridad
alimentaria y que producen altos niveles de tasas de desercin escolar,
mortalidad infantil o materna, y desnutricin crnica.
Los factores determinantes de la salud y de la educacin pueden
clasicarse ampliamente como factores de oferta o factores de demanda. Los factores del lado de la oferta estn asociados a la provisin de
servicios de salud y educacin. Estn directamente relacionados con las
polticas y las intervenciones del gobierno, e incluyen esfuerzos aportados por el gobierno, como hospitales y escuelas, provisin de materiales
y equipamiento mdico y escolar, docentes y mdicos, etc.
Al mismo tiempo, los bienes y servicios necesarios para el goce
del derecho a la educacin o salud pueden estar disponibles, pero no
ser utilizados con frecuencia debido a los factores que determinan
la demanda o utilizacin de estos servicios. Aunque su inuencia
en los resultados de salud y educacin es ms indirecta que la de los
factores del lado de la oferta, los factores de demanda son, no obstante,
27 Comit DESC, Observaciones Generales No. 14, El derecho al disfrute del ms
alto nivel posible de salud (artculo 12 del Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales), E/C.12/2000/4, 11 de agosto de 2000.

90

Revista IIDH

[Vol. 50

elementos crticos de lo que puede ser un camino causal largo y

complejo que lleva a un determinado resultado28.
La pobreza es un factor fundamental de la demanda de servicios;
puede determinar si un hogar alcanza a pagar los servicios mdicos o
enviar a sus nios a la escuela. La pobreza tambin afecta frecuentemente a los niveles de educacin y salud, no solo por la poca capacidad
que tienen los pobres para afrontar los gastos de cuidados mdicos
y educacin. Cuando la gente pobre no accede a agua potable o al
saneamiento, a la calefaccin o al combustible no contaminante para
cocinar, se encuentra ms expuesta a enfermedades y con menos
resistencia para enfrentarlas. Adems es probable que estas personas
estn mal alimentadas, lo que tambin reduce su resistencia a las
enfermedades29. A su vez, la pobreza de ingresos suele asociarse con
la desnutricin y con las viviendas de condicin precaria e insalubre y,
en general, ambas inhiben la capacidad de aprendizaje de los nios.
As mismo, las creencias o barreras culturales son factores determinantes clave sobre quin requiere y utiliza los servicios de salud y
educacin. Esto se observa, en particular, en los roles de los hombres
y las mujeres, denidos culturalmente. Por ejemplo, la dedicacin de
las nias a las tareas del hogar y el cuidado familiar (de hermanos,
enfermos y ancianos) afecta negativamente, en muchos casos, la participacin de las nias en la escuela.
No todos los factores que afectan estos resultados sociales (causando o exacerbando los niveles de privacin en el goce de los derechos) lo
hacen de forma directa. De hecho, varios autores se reeren a una larga
secuencia de causas interrelacionadas que llevan a un determinado
resultado30.
28 Braveman, Paula Monitoring equity in health and healthcare: a conceptual
framework, en: Journal of Health, Population and Nutrition, v. 3. Calverton,
Estados Unidos de Amrica, septiembre de 2003, pgs. 181-192.
29 Victoria, C.G., A. Wagstaff, J. Schellenber, D. Gwatkin, M. Claeson, y J.P.
Habicht, Applying an equity lens to child health and mortality: more of the same
is not enough, en: The Lancet, v. 362, n. 9379. Londres, 19 de julio de 2003.
30 Por ejemplo, sobre los determinantes de la mortalidad infantil, vase Mosley, H.
y L. Chen, An analytical framework for the study of child survival in developing
countries, en: Population and Development Review, v. 10. Population Council
Nueva York, 1984.

2009]

Revista IIDH

91

Este breve e incompleto recuento de los factores que afectan a los

resultados de la educacin primaria, ilustra lo complejo que puede
ser determinar las causas de privaciones o disparidades en el goce de
los derechos sociales en casos concretos; por ejemplo, determinar el
impacto relativo de cada uno de los mltiples determinantes en el pas
X para tener un porcentaje tan alto de nios que no completan la escuela
primaria, o el grado en que diversos factores explican las profundas
disparidades en las tasas de mortalidad materna entre diversos grupos
de poblacin en el pas Y. Este tipo de anlisis exige, en general, un
uso bastante sosticado de conocimientos y herramientas tcnicas,
como un anlisis estadstico avanzado que la mayora de los actores del
movimiento de derechos humanos que trabajan en derechos sociales
ya sea activistas de ONG nacionales o internacionales, miembros
de un Comit de Naciones Unidas o Relatores Especiales no estn
capacitados para llevar a cabo31.
Pero afortunadamente para los propsitos del monitoreo de
derechos humanos, no hay necesidad de establecer nexos causales
rmes entre un resultado y toda una gama de determinantes, ni es
necesario estimar tan precisamente el impacto exacto de factores
especcos en ciertos resultados. Por el contrario, los defensores de
derechos humanos suelen fundamentarse en una gran cantidad de
estudios realizados por expertos en ciencias sociales que identican
las razones principales de la privacin y las desigualdades existentes
en la nutricin, la mortalidad materna o la enseanza.
a. Identicacin de las falencias de las polticas para
proporcionar servicios adecuados
Los elementos o caractersticas que el Comit DESC considera
como esenciales de los derechos econmicos y sociales, pueden servir
como base para evaluar si las polticas pblicas adoptadas por un
Estado en un sector determinado (como el sector de la educacin o la
31 Estudios economtricos que usan regresiones mltiples pueden indicar en qu
medida las diferencias en las tasas de mortalidad infantil en diversos pases
pueden explicarse por gastos mayores en salud del gobierno o por tasas ms altas
de educacin femenina, por ejemplo, o hasta qu punto los cambios en las tasas
de mortalidad infantil se deben a la desigualdad de ingresos.

92

Revista IIDH

[Vol. 50

salud) para superar los obstculos que inhiben el goce de los derechos
sociales, son adecuadas. Con respecto a los derechos a la educacin y la
salud estos elementos incluyen la disponibilidad de bienes y servicios,
la accesibilidad fsica a servicios e instalaciones (como la distancia a
las escuelas y los hospitales) y la asequibilidad (accesibilidad econmica) a los servicios, la adaptabilidad o aceptacin cultural de los
servicios (como la susceptibilidad al sexo y la adecuacin cultural de
los servicios) y la calidad de los servicios32. Como muestra el siguiente
grco, algunos de estos elementos estn relacionados a factores de
la oferta, mientras otros estn ligados a factores de la demanda. A su
vez, la viabilidad que las polticas pblicas puedan superar en forma
adecuada los posibles obstculos de la oferta y de la demanda de
servicios esenciales para el goce de los derechos sociales depende,
en buena medida, de la disponibilidad de recursos adecuados para
implementar estas polticas.
Para medir la disponibilidad, la accesibilidad, la asequibilidad, la
calidad y la adaptabilidad cultural de los servicios pblicos es posible
hacer uso de mtodos cuantitativos sencillos que se utilizan generalmente en el mbito del desarrollo33.

32 Comit DESC, Observaciones Generales No. 13, El derecho a la educacin

(artculo 13 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales), E/C.12/1999/10, 8 de dic. de 1999, prr. 6; Observaciones Generales
No. 14... prr. 12.
33 Para una descripcin de mtodos ilustrativos, vase Felner, Una nueva frontera
para la defensa de los derechos econmicos y sociales?... pgs. 132-134.

2009]

Revista IIDH

93

Fuente: elaboracin propia.

b. Identicacin de las falencias en programas

dirigidos a superar obstculos en el uso
de servicios sociales
Muchos Estados adoptan programas dirigidos a superar obstculos en
el uso de servicios sociales para superar los obstculos de demanda, que
muchas veces impiden que la gente utilice los bienes y servicios necesarios
para disfrutar de los derechos sociales (factores de demanda).
As, por ejemplo, como los costes directos e indirectos de la
educacin y la salud impiden en muchos casos que los segmentos ms
pobres de la poblacin utilicen estos servicios, existen en muchos
pases programas para incentivar el uso de estos servicios esenciales
de educacin o salud, por ejemplo, subvencionando los costes de la
educacin de los nios ms pobres o proporcionando alimentos en los
comedores escolares. Este tipo de intervenciones generalmente se lleva
a cabo por medio de programas dirigidos por la agencia estatal con la
responsabilidad general sobre el sector relevante (es decir, el Ministerio
de Educacin en el caso de un obstculo al derecho a la educacin, o
el Ministerio de Salud para los obstculos al derecho a la salud).

94

Revista IIDH

[Vol. 50

Las siguientes son algunas sugerencias iniciales sobre las herramientas cuantitativas que pueden ser tiles para determinar si estos
programas implementados por un determinado Estado son adecuados
en aspectos clave como la cobertura, la nanciacin y la distribucin
de sus benecios.
Para determinar si la cobertura del programa es suciente. Para
determinar si la cobertura de un programa destinado a superar un
obstculo al disfrute de los derechos sociales del lado de la demanda es
suciente, lo ms simple es comparar el nmero de personas cubiertas
por el programa con el nmero de personas afectadas por ese obstculo
especco. Por ejemplo, si un programa de becas destinado a compensar
los costos de la educacin alcanza a slo el 10% de las familias pobres
que no envan a sus nios a la escuela debido a esos costes, entonces
la cobertura del programa es obviamente insuciente.
Para determinar si el nanciamiento del programa es suciente.
La comparacin con otros pases de la misma regin puede mostrar si
el pas investigado est gastando sucientes recursos en un programa
dirigido a remover un obstculo del lado de la demanda. Para ello, es
preciso realizar una doble comparacin: comparar tanto los recursos
que el pas investigado y otros pases de la regin dedican a un programa especco, como los niveles de privacin de ese derecho en el pas
investigado y otros pases de la regin.
Para medir si las ventajas del programa se distribuyen justamente.
Se puede analizar la distribucin de los benecios de un programa
destinado a impulsar la demanda de un determinado grupo (por
ejemplo indgena/no-indgena, pobre/no-pobre) o reas geogrcas
(por ejemplo provincia o municipio) y contrastarlos con los niveles de
privacin que supuestamente enfrentan los mismos grupos o lugares.
Esto puede ayudar a identicar patrones de distribucin injustos que
benecian a quienes no estn necesitando ms esos programas34.
34 Con frecuencia la literatura sobre desarrollo caracteriza estos complicados
patrones de distribucin como problemas de ineciencia. Sin embargo, esto no es
una simple cuestin de ineciencia; despilfarrar los recursos de esos programas
en quienes realmente no tienen mayor necesidad puede privar a los desfavorecidos
de la nica oportunidad que tienen de llegar a tener una educacin o de no estar
crnicamente desnutridos.

2009]

Revista IIDH

95

c. Identicacin de falencias en polticas

extra-sectoriales que afectan la demanda
de los servicios sociales
Para analizar los problemas relacionados con la baja demanda
de servicios sociales, los Estados tambin pueden adoptar polticas
extra-sectoriales dirigidas a cambiar los factores socio-econmicos
o culturales que originan los obstculos en la demanda. A diferencia
de las polticas sectoriales que, en general, se concentran en un
programa especco y se implementan por la agencia estatal directamente responsable de ese sector (por ejemplo el Ministerio de
Sanidad, en programas especcos para incentivar el uso de los
servicios del sistema sanitario), como lo muestra el siguiente grco,
las polticas extra-sectoriales se disean para abordar factores socioeconmicos o culturales ms amplios que requieren, a menudo, todo
un conjunto de programas llevados a cabo por un nmero de agencias
gubernamentales. Por ejemplo, una estrategia integral para la reduccin
de la pobreza requiere un enfoque multi-sectorial que comprenda todo
un conjunto de polticas y programas macroeconmicos, estructurales
y sociales.

Fuente: elaboracin propia.

96

Revista IIDH

[Vol. 50

Para determinar cules de estas polticas se deben examinar al

monitorear los esfuerzos estatales por cumplir con sus obligaciones en
derechos sociales, es necesario identicar cuales son los factores que
estn impidiendo que las personas ejerzan sus derechos. Imaginemos
por ejemplo, que durante el paso no. 1 del marco metodolgico
propuesto encontramos que, en determinado pas, hay una gran
proporcin de nias que abandona la escuela primaria, mientras la
mayora de los varones la completan. Si advertimos que las costumbres
y las normas sociales pueden estar inuenciando las decisiones de
los padres de no enviar a las nias a la escuela, entonces deberamos
considerar si el Estado ha hecho esfuerzos o no para contrarrestar
estas normas sociales arraigadas. Esto podra requerir la promocin
de reformas legislativas en derecho de familia y de herencia35, o el
impulso de campaas de concienciacin pblica sobre los benecios
de la educacin femenina.
En otros casos, se observa que el principal motivo por el que
muchos padres no envan a sus hijas a la escuela no se debe a las
normas culturales o sociales, sino ms bien a razones econmicas.
Por ejemplo, puede ser que en ese pas los varones suelan recibir
mayores ingresos que las mujeres con el mismo nivel de educacin;
de modo que los hogares pobres sin medios sucientes para enviar
a todos sus hijos a la escuela, eligen enviar a los varones y no a las
nias. En este caso, lo que debemos determinar es si los gobiernos han
hecho o no esfuerzos especcos para cambiar las circunstancias del
mercado laboral para que no discrimine a las mujeres y para que las

35 En muchas sociedades, debido a los principios patriarcales de herencia por

los que la propiedad familiar se transmite a los hombres, y a las estructuras
patriarcales de autoridad en las que la mayora de los recursos estn bajo
el control del hombre de mayor edad, las mujeres tienen negado el acceso a
recursos propios y su capacidad de proverselos para s mismas est restringida.
En tales sociedades, las mujeres tienden a ser consideradas como dependientes
econmicos. Los costos de oportunidad de enviar a las nias a la escuela son
menores que para los varones, ya que no se espera que ellas produzcan un ingreso
independiente en el futuro. En tales circunstancias, los padres preeren enviar
a la escuela slo a los varones. (UNESCO, Education for all global monitoring
report 2003/4: gender and education for all the leap to equality, 2003/2004).

2009]

Revista IIDH

97

oportunidades y ventajas conseguidas por todos los nios con idntico

o igual nivel de educacin sean iguales36.
d. Evaluacin sobre la asignacin de recursos
Como parte de las polticas que los Estados deben adoptar, se
incluyen medidas legislativas, administrativas y nancieras37. Un
aspecto fundamental para medir el xito del esfuerzo poltico es el
grado en que se asignan recursos sucientes a los programas sociales,
tales como el sistema educativo o de sanidad, y si esta asignacin est
distribuida o no en forma proporcional a las carencias o necesidades.
Para este propsito, lo ideal es realizar un anlisis profundo del
presupuesto. Algunas ONG han sido pioneras al integrar rigurosos
anlisis de presupuesto al monitoreo de los derechos humanos38. Pero
muchos activistas de derechos humanos no tienen las habilidades
tcnicas, el tiempo o los recursos requeridos para emprender tan
compleja tarea. Sin embargo, es posible adoptar algunas herramientas
cuantitativas simples y tiles para determinar la equidad de la
adecuacin y la distribucin de los recursos dedicados a lograr la
efectividad de los derechos sociales.
Para este objetivo, el esquema de los cuatro ndices desarrollados
inicialmente por el PNUD Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo para analizar el gasto pblico en el desarrollo humano
puede ser muy til39. Con el propsito de evaluar si la asignacin de
recursos que asigna un gobierno a sectores como salud y educacin es
acorde con sus obligaciones en materia de derechos sociales, sugiero
adaptar este esquema y utilizar los siguientes ndices40:
36 Ibdem.
37 Comit DESC, Observaciones Generales No. 3...
38 Por ejemplo Fundar de Mxico, el Proyecto de Presupuesto para los Nios del
Instituto Sudafricano para la Democracia (IDASA) y DISHA en India.
39 Para ms detalles sobre el uso potencial de este esquema para el monitoreo de
los derechos econmicos y sociales, vase Felner, Una nueva frontera para la
defensa de los derechos econmicos y sociales?... pgs. 138-142.
40 La diferencia entre las proporciones del gasto propuestas por el PNUD y las aqu
propuestas es que el enfoque del PNUD consolida todos los tipos de servicios
sociales en una sola proporcin, sumando conjuntamente los gastos de diferentes
servicios sociales tales como salud, el sistema educativo, la provisin de agua y el

98

Revista IIDH

[Vol. 50

- ndice de gasto pblico. Es el porcentaje del ingreso nacional (medido

en Producto Bruto Interno o PBI) destinado a un sector determinado
relacionado con un derecho econmico y social. Por ejemplo, el
ndice del gasto en educacin es el gasto en educacin como % del
PBI. Este ndice reeja la dimensin del presupuesto designado a un
derecho con relacin a la dimensin de su economa.
- ndice de asignacin. Es el porcentaje del gasto pblico destinado
a un sector determinado relacionado con un derecho econmico
y social. Por ejemplo, el ndice de la asignacin para la educacin
es el gasto en educacin como proporcin asignada en el gasto
pblico. Este ndice muestra el nivel de recursos que un Estado est
dispuesto a invertir en la efectividad de un derecho, reejando de
este modo el grado de compromiso estatal con ese derecho.
- ndice de prioridad en obligaciones mnimas. Es el porcentaje
del gasto en educacin, en salud o en otro sector social que est
destinada a las obligaciones mnimas, tales como educacin
primaria o cuidado mdico materno. Por ejemplo, el ndice de
prioridad para la educacin primaria es el gasto en educacin
primaria como parte de la partida de educacin.
- ndice del gasto en obligaciones mnimas. Es el gasto en aquellas
reas de las obligaciones mnimas como un porcentaje del PBI. Por
sistema sanitario. Sin embargo, para que este anlisis sea til para el monitoreo
de los derechos humanos, estas proporciones se deben estudiar por separado
de acuerdo con cada sector (es decir, salud, nutricin, vivienda, etc.). De esta
manera, se logran dos ventajas: por un lado, el anlisis del gasto por separado
permite determinar el cumplimiento por parte del Estado de cada derecho en
particular (por ejemplo, el derecho a la educacin o el derecho a la salud). Esto
no es posible si se analizan todos los servicios sociales en una misma categora; y
por el otro, existe una mayor informacin sobre gastos fcilmente accesible (por
ejemplo los relacionados con el derecho a la educacin o el derecho a la salud),
pero otros menos accesibles o menos disponibles (tales como los vinculados con
la provisin de agua potable o la vivienda adecuada), lo que diculta bastante la
aplicacin prctica de esas proporciones. Posiblemente sta es una de las razones
por las que el marco del PNUD no se ha usado tanto como podra esperarse (cf.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe sobre
Desarrollo Humano 1991 (disponible al 24 de julio de 2010 en: <http://hdr.undp.
org/en/media/hdr_1991_es_indice.pdf>, y ibdem, Informe sobre Desarrollo
Humano, 1996 (disponible al 24 de julio de 2010 en: <http://hdr.undp.org/es/
informes/mundial/idh1996/>.

2009]

Revista IIDH

99

ejemplo, el ndice del gasto en salud materna es el gasto en salud

materna como parte del PBI.
Estos ndices podran ser una efectiva herramienta de monitoreo
para permitir identicar cuando:
Un gobierno dedica recursos insucientes a un rea relacionada con
un derecho especco, tal como la educacin, la salud, la seguridad
alimentaria, etc.
Un gobierno parece no recaudar ingresos sucientes para nanciar
adecuadamente las obligaciones del Estado.
Dentro de un sector relacionado con los derechos sociales, un
gobierno asigna recursos desproporcionadamente limitados a los
tems presupuestarios que deberan ser prioritarios, en tanto podran
tener mayor impacto en asegurar los niveles mnimos esenciales
de los derechos sociales (por ejemplo, un gasto desproporcionado
en educacin terciaria versus educacin primaria, en hospitales
metropolitanos en comparacin con servicios rurales de cuidado
mdico primarios).
Paso # 3: Anlisis de las causas estructurales que inuyen
en polticas pblicas inadecuadas
En muchos casos la falta de polticas adecuadas puede deberse
a una genuina insuciencia de recursos del pas o a ineciencias en
la gestin pblica. En estos casos, en los cuales la carencia de las
polticas adecuadas para permitir el goce de los derechos se debe a
factores no relacionados a la voluntad poltica del Estado, el valor que
tenga una perspectiva de derechos humanos para abordar este tipo de
problemas puede ser limitado. En estos casos, los gobiernos deberan
contar principalmente con expertos en educacin, salud, nanzas o
gobernabilidad. Sin embargo, no hay que olvidar que una perspectiva
de derechos humanos nos ensea que, con frecuencia, la falta de
polticas adecuadas es el resultado de causas estructurales que generan
o perpetan desigualdades en el goce de los derechos sociales.
Este paso pretende sugerir posibles causas estructurales de por qu un
Estado determinado no est cumpliendo con sus obligaciones en materia
de derechos sociales y perpetuando as situaciones de pobreza.

100

Revista IIDH

[Vol. 50

Diversas causas estructurales pueden mermar la capacidad de un

Estado para adoptar las polticas pblicas necesarias para garantizar un
disfrute adecuado y equitativo de los derechos sociales. Por ejemplo:
La falta de recursos sucientes para servicios sociales bsicos (en
educacin, salud, etc.) puede deberse a que una parte importante
del presupuesto va a parar a manos de gobernantes corruptos41, o
a que, en muchos pases, las lites econmicas utilizan su excesivo
poder sobre el gobierno para evitar cualquier ampliacin de la
carga tributaria necesaria para generar recursos destinados a gastos
sociales42.
En ciertos casos, las desigualdades interregionales en la distribucin de recursos en los sistemas educativo o sanitario o en
infraestructuras necesarias para el crecimiento econmico pueden
deberse a la discriminacin contra minoras tnicas o pueblos
indgenas concentrados en las regiones ms marginadas del pas o
al clientelismo poltico que, en muchos casos, hace que un gobierno
asigne ms recursos a aquellas regiones que en su mayora votaron
por el partido gobernante, mientras se asigna muy pocos recursos a
aquellas otras regiones que apoyaron a partidos de la oposicin.
En muchos casos, como hemos visto, la falta de acceso de las
mujeres servicios sociales bsicos, puede atribuirse a la discriminacin en contra de las mujeres dentro del hogar debido por ejemplo
a creencias y estructuras patriarcales que menosprecian el valor de
la educacin en las nias reforzadas por gobiernos que no hacen
lo suciente para contrarrestar estas normas sociales arraigadas.
En muchos casos, la deficiente calidad de servicios sociales
puede deberse a que los salarios que el Estado paga a aquellos
directamente responsables de proveer esos servicios maestros,
41 Vase, por ejemplo, Human Rights Watch, Chop Fine. The Human Rights
Impact of Local Government Corruption and Mismanagement in Rivers State,
Nigeria, 2007; Human Rights Watch, Well Oiled. Oil and Human Rights in
Equatorial Guinea, 2009.
42 Vase por ejemplo, Instituto Centroamericano de Estudios scales (ICEFI) y
Center for Economic and Social Rights (CESR), Derechos O Privilegios? El
derecho a la salud y a la educacin en Guatemala: un momento decisivo (de
prxima publicacin).

2009]

Revista IIDH

101

mdicos, enfermeras, etc. son muy insucientes, lo cual inuye

en que personas con capacidad y preparacin renuncien a estas
ocupaciones en busca de otros trabajos mejor renumerados y que
aquellos otros que permanecen en estos trabajos tengan, muchas
veces, que combinarlos con otros trabajos y no tengan incentivos
para desempear adecuadamente su trabajo.
La mayora de estas causas estructurales estn relacionadas
con la desigual relacin de poder en el hogar, en la sociedad, en la
economa y en la poltica; con mucha frecuencia son estas causas
las responsables de los bajos niveles de educacin y salud, y de
elevados niveles de pobreza. Como observa UNESCO con respecto
a la educacin:
La inequidad en educacin est vinculada a amplias disparidades en
la distribucin de poder, riqueza y oportunidad. Y es perpetuada por
polticas que toleran o activamente exacerban una injusta distribucin
de las oportunidades de la vida, polticas que alimentan la transmisin
de pobreza a lo largo de generaciones43.

Por lo tanto, analizar la pobreza desde una perspectiva de los derechos

humanos en situaciones concretas, requiere un examen de las relaciones
de poder en una sociedad determinada que son muchas veces las que
perpetan dicha pobreza. Como bien seal Arbour:
La pobreza esta ntimamente ligada a cuestiones de poder: el que lo posee,
y el que no, en la vida pblica y en la familia. Analizar las complejas redes
de relaciones de poder en las esferas polticas, econmicas y sociales,
es la llave para entender y enfrentarse con ms efectividad a modelos
arraigados de discriminacin que condenan a individuos, comunidades
y pueblos a generaciones de pobreza44.

3. Conclusiones
El hecho de que la pobreza sea un fenmeno complejo que pueda
atribuirse a mltiples causas es lo que nos permite a aquellos que
43 UNESCO, Informe Educacin para Todos, 2009.
44 Arbour, Louise, Ocina del Alto Comisionado de los Derechos Humanos, Da de
los Derechos Humanos 2006, Hoja Informativa No. 1, (disponible al 24 de julio
de 2010 en: <http://www2.ohchr.org/english/events/day2006/docs/FS1.doc>.

102

Revista IIDH

[Vol. 50

no la padecemos en carne propia a aceptarla con frecuencia con una

pavorosa naturalidad45.
Es precisamente por ello que una visin de derechos humanos
es imprescindible para erradicar la pobreza: porque nos induce a
reconocer el hecho demasiado frecuente de que la pobreza, y las
mltiples vejaciones que esta lacra social lleva consigo, no son
inevitables sino que, por el contrario, a menudo son generadas,
perpetuadas o exacerbadas por acciones u omisiones especcas de
las polticas gubernamentales o estatales, reejando as una carencia
de voluntad poltica de los gobiernos.
El fracaso de muchos gobiernos en avanzar signicativamente en la
erradicacin de los abismales niveles de desigualdad y privacin, exige
esfuerzos renovados para demostrar cundo y cmo se pueden rastrear
estos fenmenos en acciones u omisiones especcas de la poltica
estatal, lo que permitira directamente relacionar esas privaciones
y/o disparidades con violaciones estatales de sus correspondientes
obligaciones en materia de derechos sociales.
El marco analtico aqu propuesto para el empleo de mtodos
cuantitativos para el monitoreo de esta serie de derechos, pretende
contribuir a estos esfuerzos. Combinando estas herramientas con
mtodos ms tradicionales de investigacin y monitoreo de derechos
humanos, nos permite expandir la agenda temtica de nuestro trabajo
en derechos humanos y abordar directamente las reas de las polticas
pblica sometidas al escrutinio y rendicin de cuentas en materia de
derechos humanos. En particular, estas herramientas pueden contribuir
a un monitoreo ms riguroso del impacto de las polticas pblicas
relacionadas con la asignacin y distribucin de recursos para el goce y
45 Arbour, cuando era la Alta Comisionada para los Derechos Humanos, explic
al respecto: la pobreza es con frecuencia percibida como lamentable, pero
condicin accidental, o una inevitable consecuencia de decisiones y eventos
que ocurren en otra parte, o aun como una responsabilidad propia de aqullos
que sufren de ella. Arbour, Louis, Alta Comisionada de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos, Human Rights Day and Poverty, 10 de diciembre
de 2006, disponibles al 24 de julio de 2010 en: <http://www.unhchr.ch/
huricane/huricane.nsf/view01/D5F8E93DBA09C8D2C125726C007503F3?open
document>.

2009]

Revista IIDH

103

la efectividad de los derechos sociales. Al mismo tiempo, al interpretar

los datos resultantes con estos mtodos, utilizando una perspectiva
de derechos humanos centrada en la rendicin de cuentas (mtodos
tradicionalmente utilizados por investigadores en las ciencias sociales),
obtenemos una poderosa herramienta para poner en evidencia mltiples
manifestaciones de injusticias sociales.
Es de esperar que el marco metodolgico aqu planteado sea de
utilidad para los esfuerzos actuales del Sistema Interamericano de
Derechos Humanos en la consolidacin de una metodologa que
permita la evaluacin y el monitoreo de los derechos sociales en
Amrica Latina y, a su vez, motive a ONG de la regin a utilizar datos
estadsticos en el monitoreo y la investigacin de temas especcos
en pases concretos.
Una vez que este marco metodolgico sea probado en diversos
contextos y se hayan hecho sus respectivos ajustes, tiene el potencial
de ser utilizado en forma ms extensiva por una gran variedad de
actores del movimiento de derechos humanos. Por ejemplo, las ONG
nacionales e internacionales podran adoptarla para monitorear y
denunciar distintas situaciones; los comits de Naciones Unidas y los
relatores especiales podran utilizarla para promover un dilogo ms
sustantivo con los pases que arman no tener recursos sucientes para
enfrentar los problemas, y los abogados podran contar con ms datos
para exigir judicialmente (ante tribunales nacionales o regionales) los
derechos sociales.
El marco metodolgico aqu propuesto es, en principio, muy verstil
y puede ser desarrollado y adaptado a diversos tipos de problemas,
con varios niveles de complejidad. El prximo paso sera desarrollar
las herramientas de anlisis para poder monitorear otros derechos
(tales como el derecho a la alimentacin, el derecho a la vivienda o el
derecho a un trabajo decente), agregndolas a la caja de herramientas
metodolgicas aqu propuesta, centrada solo en el derecho a la salud
y el derecho a la educacin. Luego, sera til explorar cmo esta
caja de herramientas se puede utilizar para monitorear violaciones
a los derechos sociales en pases desarrollados, ayudando a tratar

104

Revista IIDH

[Vol. 50

crticamente problemas complejos, tales como el sistema de salud

en Estados Unidos o los efectos de las polticas sociales en pases
de la Unin Europea sobre el disfrute de los derechos sociales de los
romanes o de la poblacin inmigrante.
A su vez, este marco metodolgico que intenta identicar casos
en los cuales privaciones o disparidades en el goce de los derechos
sociales pueden atribuirse a acciones u omisiones del Estado, podra
servir como base para el desarrollo de herramientas que permitan
evaluar el impacto de polticas o programas de actores tales como
instituciones nancieras internacionales y pases industrializados, en
la efectividad de los derechos sociales en pases en vas de desarrollo.
As, se podra analizar desde una perspectiva de derechos humanos
el nivel de cumplimiento de estos derechos en un pas especco en
polticas como los subsidios a la agricultura, la deuda externa o el
acceso a los medicamentos genricos. Este enfoque multidisciplinario
que combina una investigacin econmica rigurosa con un anlisis
de los derechos humanos tambin puede ser utilizado para explorar
las consecuencias de los acuerdos comerciales, para medir el impacto
en los derechos del trabajador de los ujos nancieros no regulados
en una economa globalizada, y para evaluar la medida en la que los
programas de ajuste estructural han recortado drsticamente el gasto
social, obstruyendo la capacidad de respuesta del Estado para cubrir
las necesidades bsicas.
Para analizar estos complejos asuntos de manera crtica y con rigor,
se requerir un esfuerzo conjunto de personas de distintas disciplinas,
puesto que no es posible ni ecaz para la implementacin de esta
metodologa un enfoque desde una nica disciplina.
Estos esfuerzos podran tener un efecto signicativo en demostrar
concretamente el valor aadido del enfoque de derechos humanos en
cuestiones de pobreza y desarrollo.