R0002A002 0002 Investigacion PDF

Revista Electrnica del Instituto de Investigaciones "Ambrosio L.
Gioja" - Ao II, Nmero 2, Otoo 2008

ISSN 1851-3069
Investigacin | LA SOCIEDAD CIVIL Y LOS PROGRAMAS SOCIALES: ALCANCES, LIMITACIONES Y DESAFOS DESDE UN ENFOQUE DE DERECHOS Por Pilar Arcidicono y Carla Zibecchi
LA SOCIEDAD CIVIL Y LOS PROGRAMAS

SOCIALES: ALCANCES, LIMITACIONES Y DESAFOS
DESDE UN ENFOQUE DE DERECHOS
Por Pilar Arcidicono y Carla Zibecchi
RESUMEN
El artculo analiza el Plan Jefes y Jefas de Hogar, a la luz de un enfoque de derechos y
prestando especial atencin al componente de participacin social desde dos aspectos. El primero de ellos
se vincula con el rol que las organizaciones de la sociedad civil tuvieron en los orgenes acordados con el
programa, particularmente a partir de su participacin en el espacio multisectorial como el Dilogo
Argentino y en su incorporacin en los Consejos Consultivos. El segundo aspecto refiere al lugar que han
ocupado las distintas organizaciones de la sociedad civil para el desarrollo de proyectos en los cuales se
insertan las personas beneficiarias a realizar la contraprestacin laboral exigida. En relacin con ambos
aspectos, tambin se explora en torno a los mltiples intereses, conflictos y tensiones que se encuentran
dentro de lo que generalmente se denomina, de manera homognea, las organizaciones de sociedad
civil.
PALABRAS CLAVE
ENFOQUE DE DERECHOS - PROGRAMAS SOCIALES - PARTICIPACIN SOCIAL ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
Facultad de Derecho Universidad de Buenos Aires

e-Mail: revistagioja@derecho.uba.ar | URL: www.derecho.uba.ar/revistagioja
Revista Electrnica del Instituto de Investigaciones "Ambrosio L. Gioja" - Ao II, Nmero 2, Otoo 2008
ISSN 1851-3069
THE CIVIL SOCIETY AND THE SOCIAL

PROGRAMS: REACH, LIMITATIONS AND
CHALLENGES FROM A RIGHTS APPROACH
By Pilar Arcidicono and Carla Zibecchi
SUMMARY
This paper analyzes the subsidies granted to the unemployed head of household (Plan Jefas y
Jefes de Hogar Desocupados) from a rights approach, paying special attention to social participation
from two points of view. The first one is related to the role that the civil society organizations agreed to
play in the origins of the program, particularly from their participation in an space opened to diverse
sector, such us Argentinean Dialogue and in their incorporation in the Advisory Councils. The second
aspect refers to the place that the different civil society organizations have occupied in the development of
projects in which beneficiaries are inserted to fulfill the demanded labor consideration. In connection with
both aspects, we will also explore the multiple interests, conflicts and tensions, within the usually so called
"the civil society organizations."
KEYWORDS
RIGHTS APPROACH - SOCIAL PROGRAMS - SOCIAL PARTICIPATION - THE CIVIL
SOCIETY ORGANIZATIONS

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LA SOCIEDAD CIVIL Y LOS PROGRAMAS SOCIALES:

ALCANCES, LIMITACIONES Y DESAFOS DESDE UN
ENFOQUE DE DERECHOS* **
Por Pilar Arcidicono*** y Carla Zibecchi****
1. Presentacin
Es ampliamente sabido que durante la dcada de los noventa, en el proceso de ajuste estructural,
las organizaciones de la sociedad civil (en adelante: OSC1) han adquirido un gran protagonismo en el plano
terico en tanto atrajo la atencin de numerosos especialistas, al mismo tiempo que han desempeado
un lugar preponderante en el componente participacin social de los programas sociales.2 En dicho
contexto, ha prevalecido tanto en cierta literatura sobre sociedad civil como tambin en el imaginario
social del paradigma de la poltica social de los aos noventa, una mirada que ha tendido a remarcar las
En este artculo se integran algunos de los resultados del trabajo de campo efectuado en el marco de nuestras
respectivas tesis para la Maestra en Polticas Sociales de la Facultad de Ciencias Sociales (UBA), bajo la direccin de
la Dra. Laura Pautassi. (cf. Arcidicono, 2004 y Zibecchi, 2005). Asimismo, se incorporan algunas evidencias
empricas del trabajo de campo en curso- de las respectivas tesis doctorales.
Agradecemos las beneficiosas sugerencias de la Dra. Laura Pautassi y los valiosos comentarios recibidos por
nuestros colegas del Instituto de Investigaciones Jurdicas y Sociales Ambrosio L. Gioja. Por supuesto, todas las
opiniones vertidas en este artculo son exclusiva responsabilidad de las autoras.
*** Lic. en Ciencias Polticas, Magster en Polticas Sociales (UBA), becaria del Consejo Nacional de Investigaciones
Cientficas y Tcnolgicas (CONICET) e investigadora adscripta del Instituto de Investigaciones Jurdicas y Sociales
Ambrosio L. Gioja
**** Sociloga, Magster en Polticas Sociales (UBA), becaria CONICET e investigadora adscripta del Instituto de
Investigaciones Jurdicas y Sociales Ambrosio L. Gioja
1 Si bien Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) es el trmino que se usaba en los aos 60-70,
Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) es el trmino ms abarcativo que adquiri relevancia en los aos 90
incluyendo antiguos miembros y nuevos participantes. (Bresser Pereira y Cunill Grau, 1998). Adems, a diferencia del
trmino ONGs que implica una definicin por la negativa (es decir, por lo que no es el sector, ms que por lo que s
es), el trmino OSC apela a una definicin afirmativa. A esto se suman otras denominaciones tales como:
organizaciones del tercer sector (sumamente utilizado por los organismos internacionales), las asociaciones sin fines
de lucro (denominacin cuyo nfasis es dejar claro que la asociacin no busca la reparticin de ganancias entre sus
miembros, propia de la tradicin anglosajona), asociacin civil (denominacin de perfil ms legal, que no abarca
organizaciones como fundaciones), entre otras.
2 En lo que respecta a este lugar preponderante, cabe sealar que las OSC adoptaron un rol funcional frente al ajuste
estructural, aceptando formar parte de planes sociales que plasmaban la tendencia estatal del nuevo esquema de
polticas sociales. Cfr. Navarro (1995) para conocer las principales tesis explicativas sobre la ausencia de respuesta
popular frente al ajuste estructural y reforma econmica, bajo condiciones de regmenes democrticos. El autor
seala que esta situacin resulta paradjica incluso cuando existe consenso sobre la impopularidad de un ajuste,
por lo menos en un mediano plazo, al entraar recesin, desempleo, desigualdad creciente, pobreza, etc. En
consecuencia, no desconoce los esfuerzos de muchas OSC y de la ciudadana en general que promueven acciones
para salir de la crisis. En este sentido, Navarro no soslaya las manifestaciones aisladas de resistencia al ajuste, por
ejemplo, en lo que respecta a los docentes (carpas blancas); las universidades, entre otros. Sino que destaca la
ausencia de un proceso organizado de resistencia y sostenido en el tiempo y la falta de instalacin un proceso de
castigo social a travs de las urnas.
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caractersticas virtuosas de las OSC frente a una oferta estatal caracterizada como ineficiente y
corrupta.
En la literatura acerca de las polticas sociales es comn encontrar abordajes que destacan una
visin positiva sobre la sociedad civil, asociada a su capacidad para desarrollar el valor de la equidad,
impulsar relaciones de solidaridad, cooperacin cvica y expansin de la ciudadana. Bsicamente, estos
abordajes han sido radicalizados durante la etapa del ajuste estructural y se explican por el clima
ideolgico de la poca, cuyo nfasis estuvo puesto en el deterioro de las instituciones del sector pblicoestatal (por ejemplo, bajos niveles de eficiencia y eficacia, escasa capacidad administrativa, falta de
financiamiento adecuado en los servicios sociales). De all, entonces, las ventajas de las OSC solieron
asociarse a su carcter no-estatal y en tanto espacios ajenos a las instituciones tradicionales de la
democracia.
Otra de las ventajas que desde diversas perspectivas se ha sealado reside en una relacin costobeneficio ptima en la provisin de servicios sociales a cargo de estas organizaciones, en la medida que -al
estar cerca de los receptores y de su contexto- conoceran mejor las necesidades del lugar y de la
poblacin, y haran ms eficiente la poltica.
En lneas generales, estas visiones suelen considerar que, frente a la provisin monoplica y
estandarizada del Estado, las OSC se caracterizan por ofrecer la posibilidad de desarrollar el principio de
competencia -que conducira a mejorar su eficiencia- en la medida en que los usuarios podran comparar la
provisin que brindan estas entre s y en relacin con las agencias del Estado.
Alejndose de estos horizontes tericos, este estudio opta por considerar a la sociedad civil como
una esfera organizada de la vida social en la que actores colectivos expresan intereses, valores y efectan
demandas al Estado (Portantiero, 2000)3. En rigor, la sociedad civil se encuentra conformada por
diferentes OSC con diversos intereses, imaginarios, prcticas y discursos que, a la vez, estn insertas en un
contexto determinado sobre el cual pretenden incidir. Tal postura terica permitir analizar el rol que han
desempeado en la puesta en marcha de los programas sociales, especialmente en aquellos implementados
en el contexto post-convertibilidad, con el objetivo de analizar los alcances y lmites que las mismas han
presentado en materia de gestin de programas sociales.
Bajo tal propsito el artculo se estructura de la siguiente forma. En la primera parte se analiza el
caso del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (en adelante: el PJJHDD), a la luz del enfoque de
derechos, en la medida que dicho enfoque permite pensar, desde la lgica de los derechos humanos,
estrategias sustentables que inviertan la dinmica prevaleciente en materia de programas sociales,
fundamentalmente en lo que respecta a la lgica de participacin social. Luego, se analiza el rol que
3 Difiere as de la familia y el mercado y tambin de la sociedad tout court, en la medida que est integrada por
colectivos autoorganizados (Portantiero: 2000: 23). Es decir, como una dimensin del mundo sociolgico de
normas, roles, prcticas, relaciones, competencias. Una forma de explicar esta limitacin en la amplitud del concepto

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tuvieron las OSC en los orgenes acordados del PJJHD, a travs del espacio multisectorial denominado
Dilogo Argentino y de su incorporacin en los Consejos Consultivos para la co-gestin del Plan.
Finalmente, se indaga en torno a las dificultades y alcances que han tenido las OSC para el desarrollo de
proyectos comunitarios en los cuales se insertan las personas receptoras de programas sociales a fines de
efectuar la contraprestacin laboral exigida.
Los datos utilizados en este estudio provienen de diversas fuentes: por un lado, de la normativa
vigente y de otras investigaciones realizadas por especialistas en el tema. Por otra parte, se presentan datos
primarios, de corte cualitativo, que surgen de entrevistas en profundidad realizadas a informantes clave
(referentes de OSC y de la burocracia estatal) y receptores de programas sociales puestos en marcha
durante el periodo post-convertibilidad (2002-2007), en especial del PJJHD. Con la finalidad de tener una
visin ms acabada del fenmeno, se efectuaron entrevistas a otros receptores de programas sociales:
Programa de Empleo Comunitario (en adelante: PEC) y Familias por la Inclusin Social (en adelante:
Programa Familias). Ms particularmente, se presentan algunos de los resultados del trabajo de campo
realizado, en su primera etapa durante el perodo 2002 - 2005, que consisti en la realizacin de entrevistas
en profundidad a varones y mujeres perceptores del PJJHD y a informantes clave (referentes de OSC y de
la burocracia estatal a nivel nacional y tambin municipal). Resta aclarar que para los fines de la
elaboracin de este trabajo algunos datos han sido actualizados en base a la nueva normativa vigente y las
ltimas tendencias observadas en lo que respecta a la poltica pblica asistencial a partir de entrevistas
efectuadas durante el ao 2006 y 2007(segunda etapa del trabajo de campo efectuado).
2.- PJJHD: La poltica social desde un enfoque de derechos?
El PJJHD es el emergente del escenario de crisis econmica y elevado nivel de conflictividad
social que sign a los ltimos aos de la convertibilidad. Constituye, bsicamente, un plan centrado en el
pago de una ayuda monetaria (150 pesos por titular) con el fin retrico de garantizar el derecho familiar
de inclusin social a partir de una serie de propsitos: a) asegurar la concurrencia escolar de los hijos/as y
el control de salud; b) incorporar a los receptores a la educacin formal y/o actividades de capacitacin
laboral que coadyuven a su futura reinsercin laboral; c) incorporar a los receptores a proyectos
productivos o servicios comunitarios, bajo la modalidad de contraprestacin.
Sin duda, uno de sus principales logros ha sido el alcance cuantitativo en un breve lapso de
tiempo: el PJJHD, a diferencia de los planes de empleo transitorio de los aos noventa, se caracteriz por
ser un plan de transferencia de ingresos de amplio alcance con cerca de dos millones de receptores en los
primeros meses.4
es distinguirlo de un mundo de la vida sociocultural que, como categora ms amplia de lo social, incluye a la
sociedad civil.
4 Transcurridos cinco aos consecutivos desde su puesta en vigencia, cabe hacer algunas consideraciones
preliminares en torno a la peculiar evolucin del Plan. En lo que al nivel de cobertura refiere, hacia octubre del 2006
la poblacin beneficiaria se haba reducido de 2 millones de personas a 1.472.187. La mayora son mujeres (70,5%).
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En el plano discursivo, se observan dos cuestiones que diferencia al PJJHD de los programas
precedentes. Por un lado, es evidente que existe un mayor nfasis puesto en el rol de las OSC como un
actor imprescindible en el desarrollo de la poltica social. Por otro lado, la incorporacin del lenguaje de
derechos como elemento justificante de la creacin del plan. Es decir, en el marco de una situacin de
emergencia, el PJJHD se construy discursivamente en torno al Derecho Familiar de Inclusin Social,
lo cual no tiene correlato con la propia implementacin de la poltica, y mucho menos an con el propio
diseo y concepcin de la misma.
Si se analizan las implicancias que conlleva apelar al enfoque de derechos como elemento
justificante para un programa social, se observa se ha definido con mayor precisin no slo aquello que el
Estado no debe hacer, a fin de evitar violaciones, sino tambin aquello que debe hacer para lograr la plena
realizacin de los derechos civiles, polticos y tambin econmicos, sociales y culturales (DESC). Es decir,
los derechos humanos son pensados en la actualidad como un programa que puede guiar u orientar las
polticas pblicas de los Estados y contribuir al fortalecimiento de las instituciones democrticas, en
particular en procesos de transicin o con problemas de democracias deficitarias o dbiles. En lneas
generales el enfoque de derechos sostiene que: las estrategias de insercin social deben, por un lado, adoptar un
formato de transferencia de recursos econmicos, sociales, polticos y culturales tendientes a fortalecer las redes sociales de los
hoy excluidos para asegurar su desarrollo y autonoma socio-econmica y poltica; por otro, asegurar caractersticas polticasinstitucionales de gobierno y accin estatal accesibles y abiertas a las preferencias y el control social. Se trata, en definitiva, de
construir las condiciones para una ciudadana basada en el respeto y la profundizacin de derechos individuales y sociales
(CELS, 2004: 59).
Por otra parte, el enfoque de derechos considera que el primer paso para otorgar poder a los
sectores excluidos es reconocer que son titulares de derechos que obligan al Estado. Al introducir este
concepto se procura cambiar la lgica de los procesos de elaboracin de polticas para que el punto de
partida no sea la existencia de personas con necesidades que deben ser asistidas, sino sujetos con derecho
a demandar determinadas prestaciones y conductas (Abramovich, 2006: 13).5
El grupo etario de 26 a 35 aos es el ms numeroso con el 36,1%, seguido del tramo de 36 a 45 aos (27,7%). De
esta manera, cerca de dos tercios de los receptores (63,8%) tiene entre 26 y 45 aos. (Fuente: www.trabajo.gov.ar ,16
de junio de 2006). Las razones de esta reduccin son diversas y, de acuerdo a la informacin suministrada por
informantes clave y personas receptoras del Plan, entre las mismas se cuentan: i) receptores que acceden a una
actividad regulada o registrada gracias a la reactivacin econmica del ltimo perodo, con la consecuente baja
automtica del subsidio; ii) receptores que son ocupados en el sector informal y no registrado, que pasan ms de tres
meses sin cobrar el subsidio; iii) desordenes administrativos de la ms diversa ndole que ocasionan muchas veces la
injusta baja del subsidio (por ejemplo, cambios de gestiones a nivel municipal), y iv) el cumplimiento de la mayora de
edad de los hijos. En relacin con este ltimo punto, si bien este aspecto es controvertido y existe escasa y
contradictoria informacin al respecto, algunos de los receptores contactados manifestaron su temor a perder el
beneficio una vez que sus hijos cumplieran la mayora de edad, precisamente por conocer a gente que le pas eso.
5 En lneas generales las acciones que se emprendan en este campo no son consideradas solamente como el
cumplimiento de mandatos morales o polticos, sino como la va escogida para dar cumplimiento a las obligaciones
jurdicas, imperativas y exigibles, impuestas por los tratados de derechos humanos. Los derechos demandan
obligaciones y las obligaciones requieren mecanismos de exigibilidad y cumplimiento (Abramovich, 2006)
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Sin embargo, no obstante el esfuerzo presupuestario implicado y la amplitud de su alcance en

trminos cuantitativos, el PJJHD se encuentra muy lejos de representar una poltica acorde con el
enfoque de derechos tal como pretende el discurso oficial. Algunas de las principales caractersticas del
PJJHD que permitiran sostener que en la prctica no constituye un derecho social se pueden resumir, en
trminos muy esquemticos, en cinco puntos. En primer lugar, como destaca el CELS: El derecho familiar
de inclusin social que se afirma en el plan no se encuentra definido en la reglamentacin que le da origen y no encuentra
correlato en la normativa constitucional, ni en los tratados internacionales de derechos humanos incorporados a la
Constitucin Nacional. Sin embargo, en tanto y en cuanto se adecuara a ciertos estndares y cumpliera con contenidos
mnimos, podra considerrselo como integrante del derecho a un nivel de vida adecuado, previsto en el Artculo 11 del
PIDESC.6 (CELS, 2004: 9).
En segundo lugar, la exclusin de los miembros de la sociedad de todos los bienes y servicios
sociales no se resuelve nicamente a partir de la entrega de una ayuda econmica en pesos o bonos, sino
que resulta necesario un conjunto de acciones articuladas para abordar integralmente una problemtica de
tamaa complejidad. Ms an, el monto asignado a cada receptor ($150) resulta insuficiente para
garantizar el acceso a instituciones sociales (salud, educacin, previsin social, entre otras).
En tercer trmino, al ser un Plan que al menos en sus comienzos tena carcter transitorio, se
gener un efecto an ms delicado: la supuesta inclusin social sera dependiente de la continuidad del
mismo. En este mismo sentido, cabe sealar que a pesar de que el PJJHD haya sido prorrogado hasta la
actualidad, el 17 de mayo de 2002 se tom la decisin de congelar las inscripciones que permitan el
ingreso de nuevos receptores. Consecuentemente, todos aquellos que no haban sido inscriptos hasta el
momento o que se haban convertido en jefes/as de hogar desocupados luego de esa fecha, no fueron
reconocidos como legtimos merecedores de esta poltica (CELS, 2004).7
En cuarto lugar, al consagrar una prestacin indiferenciada por cada jefe/a de hogar desocupado,
el PJJHD no realiz distincin alguna segn la composicin del grupo familiar. De esta manera, cuanto
mayor es la cantidad de integrantes del hogar, menor resulta la incidencia de la prestacin en trminos del
logro de los objetivos planteados, afectando as el derecho a la igualdad ante la ley8.
El derecho a un nivel de vida adecuado est garantizado en el Art. 11 del PIDESC de la siguiente forma: Los
Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s y su familia, incluso
alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Por su parte, el Art. 25.1 de la
Declaracin Universal de Derechos Humanos establece: Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le
asegure, as como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los
servicios sociales necesarios.
7 As, se estara incumpliendo el supuesto objetivo bsico que se propone el PJJHD, es decir, lograr el derecho
familiar de inclusin social al menos de quienes son abarcados por la focalizacin poblacional establecida en la
poltica (CELS, 2004). Adems, este aspecto da cuenta de el plan provoca desigualdades arbitrarias entre personas
que se encuentran en igual situacin de extrema marginacin social. Al ser un plan destinado a un sector delimitado
de la poblacin jefes y jefas con hijos que pudieron anotarse hasta una fecha lmite el resto de la poblacin en igual
situacin ha quedado excluida.
8 Segn el informe del CELS (2004: 20), si se tomara una familia compuesta por diez integrantes, un simple clculo
matemtico indicara que la prestacin establecida en el PJJHD alcanzara a $ 0,50 diarios por cada integrante. Esta
ecuacin exime de mayores comentarios. Paradjicamente, cabe destacar que de acuerdo con un estudio desarrollado
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Un ltimo punto que merece llamar la atencin reside en que, partir del anlisis pormenorizado de
la legislacin que regula el funcionamiento del PJJHD, se observa la inexistencia de mecanismos
administrativos y/o judiciales de reclamo. A pesar de ello, se han presentado numerosas acciones de
amparo en las cuales personas, que renen los requisitos establecidos en la reglamentacin, reclamaron su
incorporacin al PJJHD y cuestionaron el cierre de la inscripcin (restriccin que no estaba prevista en el
ordenamiento legal) (CELS, 2006).
Por ende, y considerando las marcadas diferencias conceptuales entre las instituciones de poltica social
que buscan proteger a los individuos de los riesgos e inseguridades tpicas (enfermedades, vida pasiva,
desempleo, etc.), a travs de una accin estatal basada en la ley formal y garantizada mediante derechos
sociales y los programas asistenciales aquellos que operan, o bien intermediando en la situacin de empleo
de las personas y cuya estrategia es exigir como contraprestacin el desempeo de una actividad, o bien
asistiendo a las familias y a las personas de acuerdo a algunas caractersticas individuales, se concluye que
el PJJHD est ms prximo a ser un plan asistencial, que a plantearse en tanto derecho. En consecuencia,
no obstante la existencia de diferencias destacables principalmente ligadas a su cobertura, a la profusa
legislacin que lo reglamenta y al cambio discursivo, el PJJHD presenta caractersticas similares a los
numerosos planes asistenciales implementados durante la ltima dcada de los noventa.
Como se desprende de este sucinto anlisis desarrollado, el enfoque de derechos permite trazar
relaciones entre el campo de los derechos humanos y ciertos principios que suelen guiar a las polticas
sociales. Adems, el enfoque plantea la consideracin del principio de participacin social principalmente
de los grupos desaventajados, en la medida que resulta clave en las estrategias y polticas de desarrollo, al
mismo tiempo que constituye un mtodo para identificar necesidades y prioridades a nivel local o
comunitario: Este principio medular de participacin puede ser precisado por su vinculacin con el ejercicio de
determinados derechos civiles y polticos, y en especial con las definiciones sobre el contenido y alcance de algunos de estos
derechos en las instancias de proteccin internacional de derechos humanos. Existen adems algunos derechos concretos de
participacin y consulta en los procesos de decisin de polticas pblicas sociales que estn directamente definidos en normas
internacionales o constitucionales.9 De all resulta central analizar en qu medida ciertos grupos padecen
dificultades para el ejercicio de algunos derechos, lo cual impone severos lmites al xito de los
mecanismos formales de consulta y participacin que se establecen habitualmente en las estrategias de
desarrollo (Abramovich y Pautassi, 2006).
Ahora bien, si se evalan las ltimas medidas en lo que respecta a los programas de transferencia
de ingresos, desde el enfoque de derechos adoptado, se observa que las mismas siguen estando lejos de
garantizar derechos para su poblacin asistida. En octubre de 2004, el gobierno de turno bajo la
presidencia de N. Kirchner- present una propuesta orientada a producir una reformulacin en lo que
por la Secretara de Empleo del MTEySS, los hogares que cobran el PJJHD tienen un tamao medio de 4,5
miembros. (MTEySS, 2003).
9 Abramovich y Pautassi, 2006: 21-22.
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refiere a los planes sociales. En trminos esquemticos, este cambio refera al reordenamiento de distintas
sub-poblaciones dentro del conjunto de beneficiarios del PJJHD. Por un lado, se visualiz una poblacin
que tiene mayores posibilidades de empleabilidad, que hay que fortalecer en su cultura del trabajo.10 Por
otro lado, el resto de los beneficiarios se agruparan en una poblacin con bajas probabilidades de
empleabilidad que debera estar vinculada con la atencin de la calidad de vida de los nios.
Concretamente, esta reforma a fondo de la poltica social apunt a: i) que aproximadamente unas
750.000 madres beneficiarias del PJJHD pudieran optar por pasar al Programa Familias, y ii) la creacin de
un Seguro de Capacitacin y Empleo para el resto de los beneficiarios, que estara bajo la rbita del
Ministerio de Trabajo. Es decir, para los receptores del Plan Jefas y Jefes considerados empleables, o en
vas de serlo, se anunci la creacin del Seguro de Capacitacin y Empleo11, sin que su implementacin
haya avanzado sustancialmente.12 Para aquellos considerados vulnerables se cre el Programa Familias
bajo la rbita del Ministerio de Desarrollo Social, que en la actualidad cuenta con 504.784 familias
destinatarias que reciben una prestacin variable segn la cantidad de hijos o menores de 19 aos a cargo,
o discapacitados de cualquier edad.13
As, tanto el nuevo Seguro de Capacitacin y Empleo como el Programa Familias apuntaran
alimentarse del PJJHD y el traspaso de receptores tendera a ser gradual y optativo. Algunas
interpretaciones, que incorporan un enfoque de derechos al anlisis de los programas sociales, han
advertido acerca de lo preocupante que resulta la caracterizacin de las personas como empleables o
inempleables, no slo por los serios problemas tericos que conlleva dnde el nfasis est siempre
puesto en las caractersticas de la oferta y no de la demanda de trabajo-, sino tambin porque tales
definiciones, arbitrarias y discutibles, determinan el acceso a distintos planes sociales que requieren de
diferentes exigencias de contraprestaciones. Est lnea de interpretaciones tambin advierte sobre el hecho
de que no se encuentra abierta la inscripcin de nuevas personas beneficiarias a excepcin de las
rotaciones que efectan las personas precedentes del PJJHD-, lo cual constituye una restriccin que se
contradice con el principio de universalidad de derechos humanos.14 Sobre la lgica del traspaso se
identifican dos cuestiones conflictivas: por un lado, la carta compromiso vigente hasta fines del ao
2007- que condiciona el acceso a un derecho a la renuncia previa a ejercer reclamos administrativos y/o
judiciales componente esencial de la estructura de los derechos-. Por otra parte, la existencia de pocos
10 Es importante sealar cmo la mirada extraviada y de la burocracia gubernamental y la de importantes OSC estuvo
centrada en la supuesta prdida de la cultura del trabajo de los beneficiarios del PJJHD, an cuando las cifras del
MTSS hablaran de que el 80% de los beneficiarios efectuaban la contraprestacin laboral.
11 Va Decreto 336/2006. La asignacin mensual es de 225 pesos (75 pesos ms que la ayuda econmica del
Programa Jefes de Hogar, que se suman a los 150 pesos que reciben actualmente).
12 La Nacin, Los planes sociales en su laberinto, domingo 4 de marzo de 2007.
13 El monto bsico es de 155 pesos con un menor a cargo, y esta cifra puede llegar a 305 pesos, con seis menores a
cargo. Luego pueden pasar a recibir la pensin para madres de siete o ms hijos, que alcanza los 390 pesos.
14 Por ejemplo, el caso de una entrevistada no le permitieron rotar al Programa Familias porque es beneficiaria del
PEC, pese a su delicada situacin: es portadora del virus VIH y se encuentra sola a cargo de sus tres hijos (Entrevista
efectuada en el ao 2007).

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indicios15 de que las potenciales personas migrantes hayan tenido suficiente informacin para realizar el
traspaso del un plan a otro (CELS, 2007).
Adems, desde la perspectiva de gnero resulta inadmisible la total ausencia de dicha perspectiva
en el diseo e implementacin del Programa Familias, en la medida que contradice absolutamente lo
recomendado por la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin de la Mujer
(CEDAW) que tiene garanta de proteccin constitucional-. En rigor, la CEDAW efectu observaciones
sobre la reglamentacin del Programa, recomendando: evitar la perpetuacin de visiones estereotipadas
acerca del papel de las mujeres y los hombres, y prestar un apoyo efectivo a la potencialidad poltica y
econmica de la mujer (CELS, 2007). 16
El enfoque de derechos, entonces, constituye el marco desde donde se examinar la participacin
de las OSC en la gestin de la poltica pblica asistencial, particularmente a partir del caso del PJJHD. En
especial, el foco del anlisis est puesto en el rol desempeado por las OSC en el Dilogo Argentino y los
Consejos Consultivos como espacios de participacin; y el lugar que han ocupado para el desarrollo de
proyectos en los cuales se insertan las personas beneficiarias a realizar la contraprestacin laboral exigida
en el marco del PJJHD. Est en los objetivos del anlisis de ambos espacios dilucidar alcances y
limitaciones que han tenido las modalidades de participacin establecidas.
3.- La participacin de la sociedad civil en el PJJHD

3. a) El discurso estatal sobre la importancia de la participacin
Como ya se ha sealado, en el caso del PJJHD uno de los elementos sobre el cual el propio
Gobierno Nacional enfatiz su carcter innovador fue la participacin de la sociedad civil. Por un lado,
basndose en el rol que sta tuvo en los orgenes acordados del Programa, a travs de un espacio
multisectorial como el Dilogo Argentino (en adelante: el Dilogo), por otro a travs de la incorporacin
de los Consejos Consultivos (en adelante: CC). A continuacin, entonces, se analiza ms detenidamente el
contexto de formacin de estos espacios, prestando especial atencin a sus principales caractersticas, la
lgica de su evolucin, para luego detenernos en sus principales alcances y limitaciones enfrentadas.
El Dilogo fue un espacio generado despus de la crisis del 200217, el cual representaba un
acuerdo entre tres actores: la coalicin Justicialista gobernante, la Iglesia Catlica y un Organismo
15
Entrevistas efectuadas durante el ao 2007 a receptoras del PJJHD que rotaron al Programa Familias dieron
cuenta que las mujeres son proclives a no leer y a no preguntar acerca de las condiciones de traspaso. Ellas mismas
manifiestan no haberlo ledo en la medida que lo experimentan como un trmite ms exigido por la burocracia
asistencial.
16 Para un anlisis ms detenido del Programa Familias a la luz del enfoque de derechos, veas: CELS, 2007.
17 Recordamos que el PJJHD, fue puesto en marcha en el marco de un alto nivel de conflictividad social, en un
escenario signado por la crisis econmica (default argentino) e institucional (ante una fuerte deslegitimacin de los
partidos polticos y una dudosa legitimidad del gobierno de transicin).
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Internacional (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD). A pesar de presentarse

pblicamente como un nuevo espacio formal que propone alternativas frente a la crisis, representa
fcticamente a quienes han sido los tomadores de decisiones de los ltimos aos en la Argentina. En otros
trminos: el Dilogo no estuvo exento de los problemas de representatividad que atraviesan las
instituciones en general. De hecho, existi una deuda pendiente en torno a la presencia de movimientos
piqueteros, asambleas vecinales, organizaciones de base en general y el sector empresario. En
consecuencia, desde sus comienzos se encontr protagonizado por OSC intermedias, confesionales y por
instituciones religiosas.
Es importante sealar que este tipo de composicin no result neutral. Por el contrario, aquellos
que convocaron al Dilogo seleccionaron un conjunto de interlocutores vlidos con quienes articular
durante la crisis y aprovecharon principalmente las organizaciones con trayectoria pblica, con experiencia
de interaccin con el Estado y predispuestas a participar en este nuevo espacio. As, se observa la falta de
inclusin de otros sectores lo cual debe ser tenida en cuenta en trminos de decisin poltica, ya sea por
la ausencia de una convocatoria dirigida a otros sectores, ya sea por la carencia de incentivos positivos para
quienes fueron quedando excludos.
Por otro lado, la extensin territorial es una de las cuestiones clave para abarcar el proceso de
constitucin y consolidacin del Dilogo como proyecto para todo el pas. Es decir, si uno de los
objetivos del Dilogo era la lucha contra todas las formas de fragmentacin, es imprescindible tener en
cuenta una perspectiva federal y considerar al pas en tanto Nacin, constituida por todas sus regiones,
provincias y municipios.18
No obstante, una primera dificultad que tuvo que enfrentar la formacin de este espacio fue el
desinters por parte de la Presidencia de la Nacin, que dej librado a la suerte el propio compromiso
asumido por los dialoguistas19. Al mismo tiempo, el PNUD tambin comenz a restarle legitimidad al
Dilogo ocasionando serias consecuencias, tanto en lo que refiere al reconocimiento internacional del
espacio como a la creciente dificultad en materia de financiamiento20.
Por su parte, los CC a travs de las estructuras que replicaron el formato del Dilogo, se
constituyeron en mecanismos de co-gestin del Plan. Los mismos estaban compuestos por representantes
De acuerdo al testimonio de un representante de una OSC confesional, participante del Dialogo: Los dos grandes
desafos son: por un lado ampliar el dilogo con diferentes actores y por otro lado federalizar el dilogo, este ltimo ya se encuentra en
camino. La idea tambin es establecer un puente con los grupos piqueteros, una vez que no est la extorsin y con los grupos empresarios
(entrevista realizada en julio de 2004).
19 En julio de 2002 la Presidencia de la Nacin dej de ser convocante, cuando ya haba comprometido a la sociedad
civil en la participacin en los Consejos Consultivos. Desde ah en adelante el Dilogo tuvo solo el componte noestatal en su interior, que a travs de la discusin y la generacin de propuestas trat de continuar influyendo en la
agenda estatal, pblica y meditica. En ese mismo mes, el Dilogo hizo entrega a Duhalde de las Bases para la
Reforma que inclua temas de Reforma Poltica y Justicia. Segn un representante de una OSC que integra el
Dilogo:desde ah en adelante no hubo ningn compromiso ms del gobierno.
20 De acuerdo al testimonio de un participante del Dilogo, el PNUD financi el Dilogo hasta el 2003 incluido,
durante el 2004 lo financia la Fundacin Ford, pero tambin algunas de las OSC participantes donaron dinero, por
ejemplo AMIA y Critas.
18

19
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del Estado y de la sociedad civil,21 y fueron considerados garantes de la eficacia/eficiencia y transparencia

del Plan. Si bien existen numerosos antecedentes de involucramiento de la sociedad civil en este tipo de
planes y en las polticas sociales en general22, para el caso del PJJHD la participacin de las OSC tiene un
carcter obligatorio y extendido a lo largo de todo el pas. De all, entonces, el carcter masivo que
adquirieron las OSC en un perodo de tiempo limitado23, lo cual redund en una diferencia cualitativa y
cuantitativa en materia de incorporacin de las OSC en una poltica estatal.
En lneas generales las funciones especficas que les son otorgadas a los diferentes niveles de los
CC son las siguientes: el Consejo Nacional de Administracin, Ejecucin y Control (CONAEYC) tiene
como funcin la supervisin general del desarrollo y de los recursos del Plan, as como la responsabilidad
de la constitucin efectiva y real de los Consejos Consultivos Provinciales (CCP) y de los Consejos
Consultivos Municipales (CCM). Tal como plantea la normativa, las funciones del CONAYEC son de
carcter macro e intentan mejorar la eficacia/eficiencia y la transparencia del PJJHD, aumentando los
canales de comunicacin y diversificando los actores responsables de estas funciones.24 Por su parte, los
Consejos Consultivos Provinciales (CCP) tienen el rol central de velar por el cumplimiento de los criterios
de accesibilidad de los receptores, controlar y monitorear el desarrollo y ejecucin del Programa en la
jurisdiccin25. Los Consejos Consultivos Municipales o Barriales (CCM o CCB26) tienen como funcin
general ejercer el control en la adjudicacin y en la instrumentacin del PJJHD en su jurisdiccin. Deben
velar por el cumplimiento de los criterios de accesibilidad de los receptores, controlar y monitorear el
desarrollo y ejecucin de los proyectos a llevarse a cabo en el marco del PJJHD. Una tarea central es que,
en conjunto con el municipio, solicitan las altas y bajas del Programa y, como el resto de las instancias,
reciben las denuncias que surjan de la implementacin de la poltica. Adems, dictaminan las propuestas
de proyectos de actividades comunitarias o de capacitacin presentadas como contraprestaciones a ser
realizadas por los receptores. Entonces, una de sus funciones ms relevantes est asociada a establecer los
21 Como representantes no estatales se contempla la participacin de ONGs, Organizaciones de Trabajadores,
Organizaciones Empresarias y Organizaciones Confesionales.
22 Este mayor involucramiento se observa particularmente a partir del proceso de ajuste estructural. De all que se
contaba con una cantidad de experiencia acumulada y de interlocutores vlidos (donde las organizaciones
confesionales adquirieron un rol protagnico).
23 A lo largo del ao 2002 se llegaron a constituir 2108 Consejos Consultivos Municipales en todo el pas (Grupo
Sophia: 2003).
24 Por esta razn, se pone foco en las siguientes tareas: colaboracin en los registros de receptores, impulso de
evaluaciones externas, desarrollo de mecanismos de difusin del Plan, seguimiento de los recursos, realizacin de
informes directamente dirigidos hacia el Presidente de la Nacin, realizacin de denuncias y facilitar elementos para
que el Plan se desarrolle en un curso normal. El CONAEYC tambin tiene un rol central en lo que respecta a la
proposicin de acciones tendientes a la futura insercin de los receptores del PJJHD.
25 Deberan remitir a la Secretara de Empleo del MTEySS y a la Secretara de Polticas Sociales segn corresponda,
un informe cuali-cuantitativo mensual. Pueden realizar acciones de Asistencia Tcnica y de coordinacin de recursos
tanto para la conformacin de los Consejos Consultivos Municipales (CCM), como para el resto de las instancias.
Deben realizar denuncias e intervenir como actores centrales del registro de beneficiarios. Los CCP en muchas
ocasiones actan como espacios donde se reciben diferentes demandas del nivel municipal que son trasladadas al
nivel nacional. En este sentido, los CCP tienen una estructura relativamente hbrida en la medida en que tampoco los
actores estatales provinciales tienen un rol central en la poltica que baja desde el nivel nacional al municipal. Al igual
que en el caso del CONAEYC pueden realizar acciones para potenciar el impacto de las actividades que se
desarrollan en el marco del Programa.

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criterios de elegibilidad para la presentacin de los proyectos desde el punto de vista de sus necesidades y
de la sustentabilidad del mismo. Los CCM/CCB determinan la viabilidad del proyecto de acuerdo con la
disponibilidad de receptores con que se cuente.
Ahora bien, si se analizan cules han sido los elementos que explicaron esta mayor presencia de la
sociedad civil en el PJJHD se puede destacar a partir del anlisis del discurso de los funcionarios,
responsables y asesores del MTySS y MDS27- que la convocatoria de las OSC se encuentra directamente
asociada con la necesidad de evitar el caos o contener la crisis que vena atravesando el pas. Como
seala un responsable del MTEySS: Creo que la participacin de la sociedad civil adquiere relevancia a
partir de la crisis del 2001, porque pareca ser que permitira que no fuera mayor el caos28.
El resto de los entrevistados, si bien coinciden con los representantes del MTEySS y del MDS,
manifiestan una postura ms crtica y radical. Para ellos, las OSC se tornaban imprescindibles para el
Estado en el contexto de crisis, al mismo tiempo que su incorporacin no puede explicarse sino en ntima
relacin con la necesidad urgente de brindar un manto de legitimidad al Plan que se estaba lanzando
masivamente. Como seal un representante de AMIA: Surge la idea de los consejos consultivos como
un mecanismo articulador donde se pueda concretar una descentralizacin. Es una rplica de la Mesa del
Dilogo, donde se trata de validar el proceso de inscripcin de los receptores y de la administracin de la
contraprestacin. Creo que se dio en un plazo no mayor de setenta das, como solucin para evitar una
guerra civil. Ni el Estado ni la sociedad civil podan operar el uno sin el otro29. Coincidentemente, una
representante de Caritas seala: El Estado llama al Dilogo porque la situacin era una "caldera" y deban
llamar a alguien a colaborar y participar, porque a partir de los cacerolazos, del que se vayan todos y cada
sector pidiendo lo propio, el Estado no era creble para nadie. Por otro lado se dio una tendencia a nivel
mundial de los organismos internacionales de ir involucrando cada vez ms a la sociedad civil como
auditor en los programas sociales de los gobiernos. Todo esto hizo que el Estado no pudiera prescindir de
las organizaciones de la sociedad civil. 30
3. b) La brecha entre el discurso y la prctica: los lmites de los Consejos Consultivos
A pesar de lo mencionado en el apartado anterior, existe una brecha entre el discurso estatal y la
normativa, por un lado, y la prctica o implementacin de la poltica, por el otro. Si bien la responsabilidad
de la poltica est en manos del Estado (aspecto enfatizado por los responsables estatales entrevistados),
resulta paradjico que muchas de las cuestiones que aparecan como deseables del rol de la sociedad civil
en el PJJHD se vieron desvirtuadas en el proceso de implementacin. En lo que sigue, entonces, se analiza
ms detenidamente esta tensin entre el discurso estatal y la prctica de implementacin del Plan.
En municipios o localidades de ms de 25.000 habitantes podrn conformarse CCB.
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nacin, Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin.
28 Entrevista realizada en julio del 2004.
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27

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Segn el actual Secretario de Polticas Sociales del MDS, Daniel Arroyo quien se convirti en
uno de los promotores de estas estructuras- en varios municipios del pas se generaron lneas de trabajo
entre el Estado y la sociedad civil tendientes a paliar los efectos de la crisis social. El Plan Jefas y Jefes de
Hogar Desocupados universaliz la construccin de espacios asociativos en donde se articulan el gobierno local, las OSC y,
eventualmente, el sector privado (Gonzlez Bombal, 2004: 25). En la misma direccin, el responsable del
MTEySS en el momento de surgimiento del PJJHD seal: Buscamos un mecanismo para que la sociedad civil
tenga una fuerte participacin, constituyendo en cada ciudad un comit consultivo integrado por el intendente, los sindicatos,
las cmaras empresarias, las ONG y la iglesia. Estos comits son los que reciben y califican los proyectos para ejecutar los
programas de empleo. La iglesia no tiene una actitud partidaria; los sindicatos, los empresarios y las ONG tampoco tienen
un encolumnamiento partidario, las organizaciones piqueteras pueden participar del Consejo Consultivo.31
Por otra parte, no se puede soslayar el rol de los Organismos Internacionales en este proceso, que
dentro del conjunto de recetas recomendadas, incorporaron la participacin de la sociedad civil (o de los
propios receptores de los programas sociales) en las diferentes etapas de las polticas sociales. La creacin
de los CC coincide al menos discursivamente con las afirmaciones y espritu de estos actores.32 Para dar
cuenta de la influencia de los Organismos Internacionales, cabe recordar que promovieron la participacin
de la sociedad civil en el Plan a travs de una iniciativa externa: el Monitor Social, gestado
conjuntamente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Internacional de
Reconstruccin y Fomento (BIRF) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Su
propsito fue la creacin y consolidacin de un sistema de monitoreo social de los programas que integran
el paquete de emergencia financiado por ambos Bancos (entre los que se encuentra el PJJHD), basando el
funcionamiento de ese sistema en la accin de una entidad integrada exclusivamente por OSC capaces de
interactuar de manera efectiva con las agencias gubernamentales ejecutoras de los programas, las entidades
sociales efectoras de bienes y servicios, y los receptores de los mismos33. En otros trminos: en paralelo a
la creacin de los CC, los propios Organismos Internacionales generaron una nueva estructura de control
y monitoreo social externa al propio Plan. Ms all del fracaso en la prctica del Monitor Social, esto da
Y luego agrega, las siguiente ventajas/ potencialidades que tienen los Consejos Consultivos (CC): Es beneficioso
para el municipio porque el CCM debe involucrar un proceso de consenso ente los actores econmicos y sociales de
la vida institucional (...) es el ambiente ideal para discutir cuestiones de la viabilidad local (...) se garantiza una visin
amplia de las cuestiones comunitarias y se genera una mayor transparencia y un mejor control social en la
implementacin de los programas sociales.... Estn los fondos para el desempleo, Pgina 12, Bs. As., 10 de febrero de
2002.
32 Durante el Primer Encuentro de Consejos Consultivos Provinciales realizado el 28 de noviembre de 2002,
Bernardo Kliksberg (BID) present dos documentos de trabajo sobre participacin social (Kliksberg: 2002 (a) y (b))
que sirvieron como materiales de inspiracin para justificar la presencia de los CC y dar cuenta de sus ventajas y
potencialidades. Segn esta perspectiva, la inclusin de la sociedad civil a travs de mecanismos formales aportara al
menos cuatro factores positivos: capital social, eficiencia, legitimidad e innovacin.
33 A los fines propuestos para el sistema de monitoreo social, el BID, el BIRF y el PNUD seleccionaron mediante un
concurso a un consorcio, formado inicialmente por 53 OSC que conjuntamente alcanzaban todo el territorio del pas
y se articulaban en seis regiones (Noroeste Argentino (NOA), Noreste Argentino (NEA), Cuyo, Pampeana,
Patagonia y GBA) y un punto focal nacional (entendido como la articulacin entre los seis captulos regionales). A
su vez, los organismos internacionales, para controlar al Monitor Social, contrataron a una empresa italiana
FORMES que realiz la evaluacin del primer semestre. En la prctica, este proyecto, constituy un verdadero
fracaso, de manera tal que el contrato no fue renovado (Elissetche, 2003).
31

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cuenta del rol de la sociedad civil asociado al control, y su promocin desde el Estado y desde los
Organismos Internacionales.
En lneas generales, existen coincidencias sobre diversas dificultades y debilidades que tuvieron los
CC durante los primeros aos de funcionamiento. En primer lugar, los diversos trabajos coinciden en que
existieron grandes deficiencias en las comunicaciones y en la informacin. Esto estuvo presente entre los CC (a nivel
provincial/municipal) y los receptores del PJJHD (sobretodo con aquellos que no pertenecan a ninguna
de las organizaciones que componen los CC); entre los diferentes niveles de CC (Municipal, provincial y
nacional)34; y entre los CC y el resto de las dependencias estatales involucradas en la gestin del PJJHD.35
En relacin a las posibles causas de tal problemtica, los informes y evaluaciones antes mencionados
sealan que la falta de informacin fue consecuencia o bien de la lucha de intereses entre los diferentes
actores, o bien fue simplemente producto de problemas organizativos que se vinculan con la poca
antigedad y experiencia de estas estructuras. Sin embargo, el principal dficit de comunicacin/
informacin suele adjudicarse al Estado Nacional. Se presenta como un grave problema la falta de
respuesta estatal ante los inconvenientes surgidos en los CCP, CCM/B y tambin la circulacin de
informacin contradictoria y desactualizada36 que lleg a los diversos CC. Adems, los anlisis sealan que
la multiplicidad de normativa dificulta en muchos casos que los propios CC tengan claridad sobre sus roles
y funciones.
Un grave problema, en segundo lugar, lo constituyeron las falencias tcnicas de los CC en relacin con las
importantes y numerosas funciones que les fueron otorgadas. En muchos casos falta personal idneo para ciertas
tareas especficas (por ejemplo, el desarrollo de los convenios con las empresas y la evaluacin de algunas
contraprestaciones). A esto se suma la carencia de recursos econmicos y de infraestructura bsica (por
ejemplo, se registraron municipios que carecen de telfono, Internet e insumos bsicos para efectuar las
tareas).
En tercer trmino, se detecta que los CC registraron muchas dificultades para cumplir con el control de las
contraprestaciones. Por ejemplo, en algunos CCM no se confeccionaron planillas de asistencia diaria que
permitan verificar la presencia de los receptores en las respectivas actividades. Asimismo, en muchos
casos, existieron proyectos de contraprestacin que no fueron aprobados y que igualmente se encuentran
34 Por ejemplo, en el Informe del CONAYEC (julio de 2002) no se contaba con los datos sobre las instituciones
participantes en los CCP de La Pampa, La Rioja y Tucumn. Segn el informe de Grupo Sophia, el 80% de los CCP
relevados manifiesta tener escasa comunicacin con el CONAEYC, a excepcin del CCP de San Juan.
35 De hecho, segn el Informe del Grupo Sophia (2003), los CCP y los CCM relevados manifiestan tener muy poca
comunicacin entre s. Slo en el 25% de casos la comunicacin es fluida. A la vez, nicamente el 42% de los CCM
relevados expresa haber tenido algn contacto con otros CCM, aunque todos coinciden en la necesidad de ampliar
dichos canales de comunicacin. Valga aclarar que esta dificultad se rastrea tambin al interior de los propios CC.
36Segn el informe del CONAEYC (diciembre de 2003), las modificaciones introducidas con relacin a circuitos
operativos e informticos lograron dinamizar el proceso de bsqueda y consulta de informacin para el pblico en
general y agilizar respuestas requeridas al CONAEYC por parte de CC, organismos estatales, OSC y otros
particulares.

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en funcionamiento37. Adems, se registraron deficiencias en el control de los certificados de escolaridad y

de vacunacin,38 y en el control de las inscripciones al PJJHD.
En cuarto lugar, los diversos informes sealan importantes problemas de representatividad de los CC. En
muchas ocasiones existe una participacin de organizaciones que pertenecen a los Intendentes o
Gobernadores, lo cual constituye una fachada para influir en la dinmica y mantener un cierto control
sobre las asignaciones que resultan de su inters39. Tal problemtica se relaciona con las convocatorias que
generalmente no fueron abiertas, sino claramente dirigidas desde el Estado, de all que algunos CC
fueron creados a imagen y semejanza del poder poltico provincial/municipal. Adems, de acuerdo a los
estudios relevados, esto es ms grave a nivel provincial.
A esta altura del anlisis es claro que tal problemtica da cuenta de una desviacin en el objetivo
de la creacin de los CC, si se entiende que stos fueron creados para brindar mayor
eficacia/transparencia a una poltica social a travs de una convocatoria amplia de sectores de la sociedad
civil/Estado. Por otra parte, de acuerdo al estudio realizado por el CENOC-FLACSO-SIEMPRO (2002),
se observa falta de presencia de las organizaciones intermedias en los CCM/B y una importante
participacin de las organizaciones de base, dentro del espectro de las ONGs. A esto se suma la escasa
presencia del sector empresarial que aparece como un problema tcnico e institucional sustantivo.
En la mayora de los anlisis efectuados, se seala que los CC son estructuras vulnerables cuyo
funcionamiento depende principalmente de los actores convocados y de su compromiso e inters
particular. En cuanto a las organizaciones, en general, existen dificultades para lograr una adecuada y
sostenida participacin social; algunas no se involucraron, otras desertaron y muchas asistieron, pero no
participaron activamente. La falta de continuidad de las reuniones de los CC, a su vez, constituy un
factor desmotivante para la permanencia de las organizaciones en estas estructuras y para la correcta
implementacin del PJJHD.
Resulta interesante sealar que, a pesar de tomar principalmente en consideracin el ao 2003 es
decir, el segundo ao de implementacin de los CC, el trabajo que realiz la OIT (2003) presenta
resultados muy similares respecto al resto de los estudios. Esto implica que la situacin no parece haberse
Segn el informe del Grupo Sophia (2003), el 79% de los CCM manifiesta asesorar sobre la aprobacin o rechazo
de los proyectos de contraprestacin. El 68% de los CCM lo hace por votacin o consenso, el 26% aprueba todos
los proyectos que se presentan, el 6% de los CCM no eligen los proyectos de contraprestacin, sino que adjudican
receptores a los proyectos ya existentes.
38 Ms all de estos datos, segn el informe del Grupo Sophia (2003), el 51% dice controlar los certificados de
escolaridad y el 64% los de vacunacin. Los que no cumplen con esta funcin argumentan que la normativa slo
obliga a la presentacin de certificados al momento de solicitud del beneficio, no tienen los legajos de los receptores
o los receptores no presentan los certificados (las escuelas y los hospitales les cobran o se niegan a entregarlos). Sin
embargo, valga aclarar que segn este informe, el 66% dice controlar la finalizacin de estudios de los receptores y el
82% dice controlar la realizacin de la capacitacin y la contraprestacin laboral.
39 Al respecto, Hilda Gonzlez de Duhalde afirma: Apareci el clientelismo poltico tpico. Muchos intendentes conformaron los
consejos consultivos con las organizaciones de la comunidad que les responden y presentaron muchos beneficiarios que no reunan los
requisitos. Es difcil hacer el monitoreo desde la Nacin. Lo tienen que hacer los intendentes, y la gente debe denunciar las irregularidades
que observe (Chiche Duhalde dice que "la indigencia se termin", Clarn, Bs. As., 15 de septiembre de 2002).
37

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modificado de manera sustancial, con relacin al 2002. Slo cabe sealar que los diversos CC tuvieron
senderos evolutivos diferentes segn las caractersticas de la localidad, la voluntad del poder poltico, la
respuesta de las organizaciones y los mecanismos que encontraron para resolver los problemas derivados
de la implementacin del PJJHD40.
Ahora bien, la mayora de las evaluaciones que fueron consideradas coinciden en los aspectos que
fueron sealados, pero existen discrepancias en torno a un eje. Concretamente, con relacin a la
composicin estatal y no estatal que tienen los CC. La mayora menciona que generalmente no se cumple
con la composicin que determina la normativa. Paradjicamente, el nico relevamiento desarrollado por
una OSC (Grupo Sophia) no observa mayores irregularidades al respecto. Segn el informe de esta
organizacin (2003), Tanto en los CCP como en los CCM la mayora de los miembros pertenecen al sector no estatal.
La composicin de los CCM se condice con la normativa, la cual establece que dos tercios de los miembros (66%) deben ser
representantes de sectores no estatales.
Finalmente, todas las organizaciones que realizaron evaluaciones sobre los CC, destacan las
potencialidades que poseen estas estructuras, fundamentalmente como posibles articuladores de la relacin
entre el Estado y la sociedad civil. Como sintetiza el estudio efectuado por CENOC-FLACSOSIEMPRO: El CC posibilit la consolidacin de un espacio de intercambio de ideas y debate tambin parece un punto que
a los responsables del gobierno local les parece significativo. (CENOC-FLACSO-SIEMPRO, 2003: 34). A esto se
agrega una visin optimista sobre la transparencia y eficacia/eficiencia que aportaran los CC a los
desprestigiados programas sociales de las ltimas dcadas.
En consecuencia, los CC son estructuras cargadas de funciones que el propio Estado transfiri
para co-gestionar el PJJHD, pero a la vez, estn plagadas de deficiencias de comunicacin y de
capacidades tcnicas, ausencia de recursos econmicos que dificulta cumplir con sus verdaderas funciones.
En algunos casos sufren la manipulacin del poder poltico local y a la vez son fuertemente dependientes
del trabajo voluntario y del compromiso de que toman las organizaciones (y especialmente sus
integrantes). Esto pone en evidencia la brecha existente entre el discurso que impuls la creacin de los
CC y su implementacin, atravesada por los problemas propios de la improvisacin, bajo la cual surgieron,
y por la falta de institucionalizacin formal.
Sin embargo, los problemas que surgieron con relacin al rol de los CC y la participacin de la
sociedad civil en estas estructuras, dan cuenta, entre otras cosas, de la falta de voluntad poltica para
implementar el curso de accin elegido. En este sentido, hay una confianza puesta en estas estructuras en
tanto espacios asociativos pero no necesariamente en torno al logro de los objetivos para los cuales fueron
creadas: eficacia/eficiencia y transparencia del Plan. De hecho, los mayores alcances asociados a estas
40 Segn este informe los aspectos que se mencionan a continuacin fueron exacerbados durante el 2003. Primero,
existi una participacin ms intensa de organizaciones de tipo comunitario o confesional y ms dbil o incluso
inexistente en los mbitos municipales, de las de origen empresario y de trabajadores. Segundo, comenz a existir
una mayor representatividad a medida que los CC se aproximan al nivel barrial. Tercero, el reclamo por la falta de
recursos y de capacidades tcnicas se vio profundizado durante el segundo ao de implementacin.

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dimensiones se ligaron con la incorporacin del mecanismo de autofocalizacin que se estableci para el
Plan.
Por otra parte, resulta paradjico que a pesar de las debilidades sealadas, existe una voluntad muy
explcita de convertir a los CC del PJJHD en Consejos Consultivos de Polticas Sociales41. Pareciera que
la incorporacin de la sociedad civil est sustentada en un deber ser de la participacin que, ms all de
argumentos ms o menos tcnicos (su contribucin a la eficiencia, a un mayor control) o de orientacin en
buena medida humanista (democratizacin, responsabilidad), deja el sentido de las polticas previamente
predeterminado (Danani, 1996). Tal tendencia puede resultar compleja, si no es acompaada por un
proceso de verdadero fortalecimiento (capacitacin, recursos humanos y econmicos, informacin clara y
oportuna), en la medida que se estaran sobrecargando de nuevos roles a estructuras que ya son
deficitarias. Slo a modo de ejemplo, se puede sealar que durante el ao 2003 con miras a fortalecer los
CC se ha gestionado una donacin del Banco Mundial (U$S 350.000). Esta iniciativa, gestionada por
representantes del sector social ante el Banco, sera ejecutada durante el 2005, con el propsito de
constituir a los CC en actores claves de la construccin de una Poltica Social centrada en el grupo familiar,
que promueva la educacin, la cultura del trabajo, y genere mayor transparencia y eficiencia en el gasto
pblico. Sin embargo, las diferencias derivadas del funcionamiento tcnico burocrtico, falta de fluidez en
las comunicaciones, dificultad para construir confianzas mutuas, entre otras cuestiones, complicaron la
gestin y generaron desgaste al interior del Consejo. Por ltimo, los obstculos mencionados demoraron
los tiempos establecidos para este procedimiento, provocando la cada de la donacin.42
3. c) La tensin entre el Estado y las OSC: receptores migrantes y receptores cautivos

Si bien es en el marco del PJJHD cuando las OSC adquieren un rol protagnico como espacios
para el desarrollo de proyectos en los cuales se insertan los receptores a realizar la contraprestacin laboral
exigida por la burocracia estatal, se observan algunos antecedentes de este marcado protagonismo sobre
todo a partir del gobierno de la Alianza.43
Particularmente a partir del gobierno de De la Ra existi una nueva estrategia de gobierno en el
modo de implementacin de los programas sociales. Buscando transparencia en la distribucin de recursos
sociales y una menor intervencin de la red clientelar del Partido Justicialista, se impuls una mayor
participacin de las OSC en la gestin de los programas: Este cambio modific sin lugar a dudas las reglas de
juego en el manejo de los planes y el entramado de actores ligados a la gestin. El resultado fue lo que sociolgicamente se
41 Esta informacin se obtuvo en las entrevistas realizadas a funcionarios del MDS y del MTEySS, efectuadas en el
mes de julio del 2004.
42 CCNPS: Dcimo Informe al PEN, noviembre 2005.
43 Si bien desde ese momento se evidencia un mayor nivel de intervencin, no desconocemos los orgenes del nuevo
entramado poltico en el cual se insertan las organizaciones comunitarias a partir de 1987 con implementacin de
programas focalizados (por ej. el Plan Alimentario Nacional) (Svampa y Pereyra, 2003).

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conoce como `consecuencia indeseada de la accin`. As, el efecto indeseado o no buscado de la poltica social de la Alianza
fue, pues, tanto el fortalecimiento de las grandes organizaciones de desocupados, que lograron de esta manera evitar la
confrontacin directa de la red clientelar peronista, controlada por los municipios (Svampa y Pereyra, 2003: 94). De all
que para poder acceder a los planes, muchas organizaciones de desocupados armaron sus propias ONGs.
Al mismo tiempo, el gobierno de la Alianza se vera ante la necesidad de replantear la estrategia de
implementacin de los programas sociales desplazndolos de la sola rbita nacional, conformndose los
consejos de emergencia, ms tarde convertidos en comits de crisis para la distribucin de planes de
empleo (Golbert, 2004).
Ahora bien, las consecuencias que ha tenido esta mayor variedad de actores como organismos
responsables son contundentes. En primer lugar, la produccin de diversas y contradictorias lgicas de
gestin del PJJHD que se manifiestan en: i) la posibilidad de acceso al plan y los requisitos exigidos para la
misma, ii) la realizacin o no de la contraprestacin y el tipo de actividad exigida y iii) los motivos de baja.
En segundo trmino, esta mayor presencia e intervencin de las organizaciones de desocupados
en el manejo del PJJHD y de los PEL devenidos en PEC44 y la puesta en marcha de distintas reglas de
juego trajo consigo una prdida de legitimidad de autoridades municipales frente a la poblacin
destinataria del plan, como seal la persona responsable de un Servicio de Empleo de un municipio del
Conurbano Bonaerense:
El municipio tuvo que bancarse lo de inscribir mil personas por da, en el medio te pierden la
ficha, tens que incorporar un montn de procedimientos administrativos que antes no tenas... tens que
tener un archivo de legajo, determinados controles, toda una normativa, cdigo de rechazo, un montn de
cuestiones administrativas muy complicadas. Participar del operativo de pago, bueno, un montn de
cuestiones. Contens todo eso, contens la demanda de haber dado la cara no, no la inscripcin ya
cerr, la inscripcin cerr. Tens que bancarte que vos inscribiste, en tiempo y en forma, todo
correctamente, queden afuera... Y despus, de pronto, la gente empieza a entrar por organizaciones
piqueteras...Porque es muy difcil hoy por hoy hacer contraprestar a alguien cuando vos tens un
universo de gente.. con unas reglas de juego totalmente diferentes... entonces, cmo te paras vos
como Municipio a exigir un montn de cosas?.45
En tercer lugar, esta mayor intervencin trajo consigo dos fenmenos: por un lado, una
rotacin de receptores del plan bajo la rbita oficial a planes manejados por organizaciones
comunitarias y piqueteras (y a la inversa), lo cual da cuenta del fenmeno de los receptores migrantes.
Por otra parte, la presencia de un pblico cautivo, es decir, que no puede cambiar su lugar para
contraprestar por diversas razones, entre ellas, amenazas de baja de planes. Es decir, a partir de la
existencia de mltiples organizaciones con diversas y contradictorias lgicas, muchas personas
comenzaron a migrar por organizaciones e instituciones, sean de la rbita estatal o de la sociedad civil, en
bsqueda de mejores condiciones para efectuar la contraprestacin laboral exigida por la burocracia
asistencial.
Cf. Res 555/02 del MTSS pone en marcha nuevamente el Programa de Empleo Laboral (PEL). La Res. 07/03 del
MTSS reemplaza el PEL por el PEC.
45 Entrevista realizada en el ao 2004.
44

27
ISSN 1851-3069
Resulta interesante destacarlo en tanto, frecuentemente, se tiende a pensar que los manejos
discrecionales son exclusivos de las autoridades gubernamentales y/o entre stas y los movimientos
sociales. De alguna forma, la rotacin de receptores de manera horizontal (por ejemplo, de una OSC a
otra de este mismo mbito) permite romper con la visin estereotipada segn la cual las relaciones
clientelares slo se producen de manera vertical, esto es, el gobierno otorga planes a los movimientos de
piqueteros, o viceversa, los piqueteros ganan y arrancan planes al gobierno como parte de su lucha. Por el
contrario, esta red de relaciones discrecionales se manifiesta de variadas formas que exceden ampliamente
los manejos verticalistas. Por otra parte y tambin contrariamente a lo que se tiende a pensar- la gran
mayora de receptores del PJJHD efectan su contraprestacin laboral. Segn la informacin suministrada
por la Segunda Evaluacin del PJJHD realizada por el MTSS, el 81% de los beneficiarios realiza algn tipo
de contraprestacin. En su gran mayora en proyectos comunitarios (60%), un porcentaje menor pero
significativo lo hace en tareas administrativas en Municipios o delegaciones provinciales (20%), y muy
pocos lo hacen en cursos de capacitacin y terminalidad educativa (4% y 6% respectivamente) (MTSS,
2004)46.
En este contexto, al delinear recorridos que realizan los receptores, una vez que acceden al Plan
hasta el momento en el cual se insertan a efectuar la contraprestacin, se han identificado dos grandes
formas de rotacin. La primera es vertical, y puede producirse de dos maneras: descendente, a travs de la
migracin de receptores de la rbita estatal a una organizacin de desocupados o a una OSC desvinculada
del movimiento, y ascendente, de OSC hacia la rbita del Estado.
La segunda forma es horizontal y puede producirse tambin a travs de dos caminos. Por un lado,
en el mbito estatal, de una institucin local o provincial u otras organizaciones dependientes de la rbita
estatal a otra institucin dependiente del mismo Municipio o la Provincia. Por otro, en el mbito de la
sociedad civil, a partir del pasaje de receptores de una OSC a otra organizacin del mismo mbito (por
ejemplo, de una organizacin del movimiento de trabajadores a otra desvinculada del movimiento).47
Adems, la misma informacin institucional revel que existi una alta predisposicin de los beneficiarios a
capacitarse y a continuar con sus estudios formales. Sin embargo, para el ao 2004 eran muy pocos los beneficiarios
que realizaban acciones formativas. Las razones argumentadas por los beneficiarios se basaron dos cuestiones
centrales, necesidad de becas y de guarderas para poder dejar a los hijos/as aspectos que no fueron tenidos en
cuenta en el diseo del Plan, y falta de informacin respecto a la oferta de cursos (MTSS, 2004).
47 Asumimos las limitaciones que pueden tener la delimitacin de estas formas de rotacin al mismo tiempo que no
desechamos que puede existir otro tipo de organizaciones a travs de las cuales los receptores se vinculan. No
obstante, dado que la informacin es escasa y poco sistemtica, nos pareci relevante detectar tipos de rotacin a
partir del relato de los entrevistados.
46

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Formas de rotacin de los receptores

For
ma de
Rotacin
Tipo
de
organizaci
n a travs de
las cuales se
produce
Vertical
Descendente
Municipio y/o
Instituciones o
personas vinculadas
con el municipio/
provincia
Organizaciones
piqueteras u otras
OSC
For
ma a travs
de la cual
acceden a la
nueva
organizaci
n
Razo
nes que
motivan a
realizar la
rotacin
Contactos
informales a travs de
compaeros/as,
vecinos/as que los
vinculan con los
referentes de las OSC
(comunitarias o
piqueteras).
Disconformid
ad con la
contraprestacin
realizada (por ejemplo,
barrido de plazas) y las
condiciones de trabajo
(tipo de actividad,
horarios, condiciones).
Malos tratos y
abusos de los
delegados y las
autoridades
municipales/
provinciales.
Horizontal
rbita de
Ascendente
las OSC48
Municipio y/o
Organizac
Instituciones o
nes
iones
personas vinculadas
y/o
piqueteras u otras
con el
organizaciones
OSC
municipio/provincia
vinculadas
al
municipio/pcia.
Otras
Organizaciones
OSC
piqueteras u otras
otras
OSC
instituciones
vinculadas al
municipio/pcia.
Pedido de
Contacto
Contactos
traspaso por parte del directo con las
informales a travs
receptor
organizaciones
de
municipales
compaeros/as,
Iniciativa de
(salitas de
vecinos/as, que
los mismos referentes primeros auxilios, los vincula con los
estatales a partir de la
escuelas, etc.)
referentes de otras
deteccin de
OSC
irregularidades en las
OSC
Irregularidade
Disconfor
Disconfor
s detectadas en la OSC midad con la
midad con la
(falta de presentacin
contraprestacin
contraprestacin
de planillas de
realizada (tipo de
realizada (tipo de
presentismo)
actividad, horarios actividad, horarios
incompatibles con incompatibles con
Perdida de
responsabilidades, responsabilidades,
confianza ante las
domsticas).
domsticas).
personas encargadas
de la OSC
Disconfor
Malos
tratos y abusos de midad con la
los delegados y/o forma de protesta
las autoridades
y exposicin de
municipales/
los receptores en
provincial los cortes de ruta
es.
Manejo de
discrecional del
plan como sistema
premio castigo.
rbita
estatal
Institucio
Trato
autoritario por
Esta rotacin tambin se puede producir de una organizacin perteneciente al movimiento piquetero a otra OSC
desvinculada del movimiento.
48

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+
+
Reconocimiento social Reconocimiento social
+
Compaerismo
+ Seguridad a
+
la hora de cobrar el
Posibilidades de
subsidio del Plan
realizar otras
actividades (microemprendimientos,
cursos de capacitacin,
etc.)
+
Reconocimiento
social
+
Compaerismo
Valo
racin ante
la nueva
insercin
parte de los
referentes/directiv
os de las OSC.
+
Reconocimiento
social
+
Posibilidades de
realizar otras
actividades
+
Posibilidad de
desvincularse de
manejos
discrecionales y
del corte de ruta
Elaboracin propia49
4.- Palabras finales: Estado y OSC en la co-gestin de programas sociales, relaciones de
necesidad, competencia y desencanto
Como demuestra la experiencia en programas sociales de transferencia de ingresos existe una
fuerte diversidad en el actuar de las OSC. No en todas las acciones de la sociedad civil prevalecen los
valores de solidaridad, libertad, eficiencia y transparencia (Bresser Pereira y Cunill Grau, 1998). De modo
que la sociedad civil no constituye un cuerpo homogneo, sino que est atravesada por luchas de intereses
en su interior donde surgen relaciones clientelares, con el Estado o los Organismos Internacionales, a
partir de las cuales se apropian bajo mecanismos poco claros de los recursos pblico-estatales.
Adems, en muchas ocasiones estas OSC, o los propios espacios de interrelacin que se crean
entre el Estado y la sociedad civil, no resultan representativos del resto de los actores sociales. La propia
entidad de las OSC y la relacin discrecional que en muchos casos entabla el Estado con stas, ponen en
juego en algunas ocasiones la propia credibilidad pblica de estas instituciones como espacios
alternativos e inmunes de los vicios de la poltica tradicional.
Sin duda, las OSC en Argentina tuvieron diferentes niveles de protagonismo en las reas sociales,
lo cual estuvo directamente relacionado con los cambios en los contextos sociales, polticos y econmicos.
El fenmeno de mayor presencia, fortalecimiento y crecimiento de algunas OSC no puede comprenderse
sino en ntima relacin con un Estado que debe apoyarse en otros actores para poder gestionar
programas sociales y un contexto social, econmico y poltico adverso. Por otra parte, es importante
recordar que en diversas ocasiones, el Estado desarroll mecanismos de cooptacin de OSC a travs de
49 El siguiente cuadro fue construido en base al anlisis de entrevistas efectuadas a los receptores. A partir de los
datos recogidos se analizaron los recorridos que realizan, una vez que acceden al Plan, hasta el momento en el cual se
insertan a efectuar la contraprestacin exigida, se han delineado formas de rotacin y se analizaron motivaciones que
llevan a las personas asistidas a buscar nuevas formas de insercin para realizar la contraprestacin (cf. Zibecchi,
2005).

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una distribucin diferencial de los recursos. Para las organizaciones que no estuvieron relacionadas
directamente con el Estado, el acceso a los programas sociales o a la informacin puede resultar
meramente fortuito, sujeto a contactos que pudiesen tener algn miembro de la institucin o por la
ampliacin de carriles informales.
En el caso del PJJHD, el Estado continu ajustando a partir de la creacin del trabajo
voluntario en la co-gestin del Plan. De all, entonces, que se apelara a dos cuestiones diferentes: por un
lado, generar transparencia y eficacia/eficiencia a partir de la incorporacin de la sociedad civil en su
implementacin. Por el otro, ahorrar en mecanismos de ejecucin y monitoreo/control a travs de la
incorporacin de trabajo voluntario. En consecuencia, lejos de aparecer como un ausente, el Estado
decidi compartir un espacio y convocar a la sociedad civil con el objetivo de brindar transparencia y
eficiencia/eficacia al PJJHD. Si se analizan las causales que explican la decisin de compartir la gestin
de la poltica pblica asistencial, varios factores merecen destacarse: i) visualizacin de ciertas capacidades
de las OSC para frenar el caos social, ii) dotar de legitimidad al PJJHD, teniendo en cuenta que el
mismo formaba parte de un ncleo de polticas histricamente cuestionadas, al mismo tiempo que fue
lanzado por una gestin con escasa legitimidad de origen, iii) tal decisin se vincula con el conocimiento
que supuestamente tendran los actores locales del mbito en el cual se implementa el PJJHD. Es
interesante remarcar que estas capacidades adjudicadas a las OSC no aparecieron como un tema a
discusin en los diferentes actores (y menos an en la normativa del Plan), por el contrario, constituyeron
virtudes naturalizadas en los diferentes discursos.
Sin embargo, la experiencia y evidencia emprica aqu analizada y la literatura sobre el tema
reconocieron algunas limitaciones y desafos que no pueden perderse de vista. Tal como fue analizado a lo
largo de este trabajo, las OSC han presentado similares dificultades, vicios y conflictos que la rbita estatal
para constituirse como un mbito adecuado para que los receptores efecten la contraprestacin. Tanto
los testimonios de los informantes clave como los de los mismos receptores, evidencian que mientras que
algunas trayectorias de beneficiarios comenzaron con la realizacin de servicios comunitarios para pasar
a proyectos de formacin y capacitacin y luego en algunos casos- incorporarse en algn proyecto
productivo (microemprendimientos autogestionados), otras son menos promisorias, como las de aquellos
beneficiarios que barren todos los aos la tierra de las mismas veredas del municipio. En la misma
direccin, mientras que algunas OSC promovieron esa lnea de contraprestacin superadora (por
ejemplo, promover capacitaciones y micro-emprendimientos), otras no lo hicieron. Ms an, algunas
mantienen un pblico cautivo de beneficiarios confinados al mismo tipo de tareas.
En efecto, la presencia de receptores migrantes y receptores cautivos constituye un
emergente que es, si no peligroso, cuando menos inquietante, de un pas donde las posibilidades de un
ingreso para los hombres y mujeres de escasos recursos se encuentran atadas a los programas sociales.
Adems, las arbitrariedades de las diversas lgicas que conviven en la actualidad entre los organismos
responsables dificulta la evaluacin de los costos personales con respecto a la contraprestacin, problema

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ISSN 1851-3069
que adquiere una relevancia significativa dada la alta proporcin de receptoras mujeres que efectan la
contraprestacin en servicios comunitarios. Dicha modalidad de contraprestacin, resulta
particularmente compleja de evaluar por parte la burocracia estatal,50 situacin que se agrava ms an si
consideramos, como vimos a lo largo del anlisis, que los CC registraron muchas dificultades para cumplir
con el control de las contraprestaciones.
Existieron (y an continan vigentes) desafos en torno a la posibilidad de conciliar la autoorganizacin social con la tendencia a la mercantilizacin y a la burocratizacin de las propias OSC. Es
evidente que la relacin con el Estado, los Organismos Internacionales y el propio sector privado, exige
una formalizacin, impone requisitos administrativos y legales51 y trae como consecuencia una creciente
transformacin por parte de las organizaciones. En este sentido, debe reconocerse que la orientacin hacia
la produccin de servicios sociales puede constituir un estmulo a la profesionalizacin de las vas de
captacin de recursos econmicos y humanos, pero a la vez puede abrir un camino hacia la
burocratizacin y mercantilizacin del altruismo con el cual suelen comenzar la mayora de las OSC.
En otro orden de cosas, cabe llamar la atencin en torno a un punto crucial: la participacin real
de los receptores de los programas sociales. Si bien el MDS manifiesta preocupacin en la participacin,
en cuanto destaca que las polticas sociales no pueden ser consideradas como un instrumento del Estado,
sino, por el contrario: deben ser el resultado de la interaccin entre Estado y sociedad civil (...) con participacin real
de todos los sectores involucrados, a partir de un rol activo que convierta a los ciudadanos en actores y no en destinatarios
pasivos o ejecutores sin poder de decisin (Uranga, 2006: 88), esto no ha tenido su correlato con la prctica. El
caso analizado del PJJHD da cuenta de que no se ha considerado, ni en su implementacin, ni en su
evaluacin la incorporacin de los receptores de la poltica. Es decir, poco ha sido tenido en cuenta un
aspecto crucial que seala el enfoque de derechos, esto es, la participacin de los grupos ms
desaventajados y receptores de los programas sociales como posibilidad real para incidir en los procesos
polticos y en la orientacin de las decisiones del gobierno. Debe reconocerse, entonces, que ms all de
las posibles dificultades propias de estos grupos para participar (acceso a espacios, informacin, tiempo
disponible), tampoco han existido mecanismos institucionales que logren garantizar la participacin (por
ejemplo a travs de la incorporacin de los receptores en la evaluacin de estos programas sociales con la
finalidad de garantizar mecanismos de transparencia y responsabilizacin social.). En la misma lnea, en el
50 De acuerdo a las entrevistas efectuadas, a diferencia de aquellos programas de empleo transitorio donde
predominaban obras de infraestructura comunitaria como modalidad de contraprestacin (por ejemplo, Plan
Trabajar), en la actualidad los programas como el PJJHD predomina la contraprestacin de servicios comunitarios.
Los proyectos comunitarios, donde trabajan mayoritariamente beneficiarias mujeres, resultan ms difciles de evaluar,
segn lo manifestado por funcionarios del Ministerio de Trabajo: Siempre cuando tens una construccin de algo,
concretamente es mucho ms fcil de evaluar que cuando das un servicio llmese servicios comunitarios. De
alguna manera, era muy difcil saber lo que pasaba ah (entrevista a funcionaria del MTSS realizada en noviembre
del 2005).
51 Es importante recordar que el Estado les exige a las OSC a las que se les transfiere dinero, por ejemplo que tengan
al da la contabilidad, el balance y que obtengan la personera jurdica para participar en la implementacin de
programas. Esto resulta de vital importancia por la cantidad de OSC no regularizadas o aquellas que disfrazan otro
tipo de finalidades distantes del fin no lucrativo.

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Programa Familias tampoco se contempla la posibilidad real de que las familias receptoras participen en su
evaluacin (por ejemplo, considerando el punto de vista de las titulares del beneficio madres- en relacin
con los servicios de salud y educacin)52.
Como se ha podido observar, en muchas ocasiones se transfieren responsabilidades a las OSC,
con escasos o nulos recursos, y sin evaluar las capacidades existentes. En este sentido, debe quedar claro
que se corre el riesgo de transferir slo responsabilidades y no aumentar la capacidad de gestin de dichas
organizaciones. Esto implica una contradiccin: por un lado, la supuesta voluntad poltica de que estas
organizaciones lleven adelante una determinada poltica, por otro, la carencia de mecanismos para
implementarla eficaz y eficientemente. Fundamentalmente, la transferencia de actividades a la sociedad
civil puede tener como consecuencia ms o menos directa- la paulatina desresponsabilizacin del
Estado en materia de inclusin social o la omisin de cumplimiento de las obligaciones contradas en
materia de DESC.
Todo lo sealado no implica dejar de desconocer el rol crucial que ha desarrollado las OSC tanto
el PJJHD como en otros programas asistenciales, que constituyeron la nica poltica de transferencia de
ingresos en un contexto de crisis social, econmica e institucional sin precedentes. No obstante, en
funcin del nuevo contexto, de crecimiento econmico y de mejora de los principales indicadores sociales,
debieran replantearse algunos de sus rasgos, en particular en lo que respecta a la gestin y sus efectos no
deseados. Un ejemplo de ello, se encuentra relacionado con la presencia diversas organizaciones e
instituciones que pueden garantizar o no el traspaso del PJJHD al Programa Familias. Tanto en la rbita
estatal como en las OSC se observan diversas y contradictorias lgicas vinculadas con: i) posibilidad de
acceso a programas sociales y opcin de traspaso, ii) modalidades de contraprestacin; iii) motivos de baja
o prdida de programas; iv) representaciones sociales y modalidades de trato con la poblacin beneficiaria.
Es precisamente esta fragmentacin institucional la que explica, en parte, la presencia de un pblico cautivo y
migrante de beneficiarios.
Cabe considerar que el hecho de dar relevancia propia, en este anlisis, al conjunto de reglas
formales e informales que se fueron tejiendo, como una compleja trama, en torno a la gestin de los
programas, no debe oscurecer la perspectiva aqu adoptada: la consideracin de que la pobreza se
profundiz en Amrica Latina por razones macroeconmicas vinculadas a opciones de poltica que
exceden ampliamente la dbil institucionalidad caracterstica de los programas focalizados, la ausencia de
medidas ms universales53 o el rol deficiente de la sociedad civil en lo que a su participacin en la gestin
de estas polticas contra la pobreza refiere.
La evaluacin del Programa Familias ha sido tercerizada a evaluadores externos, ms especficamente a un

consorcio conformado por la organizacin Crisol, la Universidad Nacional General Sarmiento y la Universidad
Nacional San Martn (informacin suministrada por entrevista efectuada a funcionaria del MDS en septiembre del
2007).
53 Como bien lo han argumentado Abramovich y Pautassi (2006).
52

33
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Revista Electrnica del Instituto de Investigaciones "Ambrosio L.

Gioja" - Ao II, Nmero 2, Otoo 2008

LA SOCIEDAD CIVIL Y LOS PROGRAMAS

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THE CIVIL SOCIETY AND THE SOCIAL

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LA SOCIEDAD CIVIL Y LOS PROGRAMAS SOCIALES:

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Sin embargo, no obstante el esfuerzo presupuestario implicado y la amplitud de su alcance en

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3.- La participacin de la sociedad civil en el PJJHD

Internacional (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD). A pesar de presentarse

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del Estado y de la sociedad civil,21 y fueron considerados garantes de la eficacia/eficiencia y transparencia

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en funcionamiento37. Adems, se registraron deficiencias en el control de los certificados de escolaridad y

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3. c) La tensin entre el Estado y las OSC: receptores migrantes y receptores cautivos

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Formas de rotacin de los receptores

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La evaluacin del Programa Familias ha sido tercerizada a evaluadores externos, ms especficamente a un

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y abril de 2004. (www.trabajo.gov.ar/programas/sociales/jefes/codem.htm).

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