01

Poltica pblica
Luis F. Aguilar

compilador

bbap df
biblioteca bsica
de administracin pblica

grupo editorial
siglo veintiuno
siglo xxi editores, mxico

siglo xxi editores, argentina

CERRO DEL AGUA

GUATEMALA

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portada de len muoz santini

primera edicin, 2010
segunda reimpresin, 2012
escuela de administracin pblica del df y secretara de educacin del df
isbn 978-607-95516-0-5 (obra completa)
isbn 978-607-95516-1-2 (volumen 1)
siglo xxi editores, s.a. de c.v.
isbn 978-607-03-0252-7 (obra completa)
isbn 978-607-03-0267-1 (volumen 1)
derechos reservados conforme a la ley
impreso y hecho en mxico

NDICE

presentacin, por marcelo ebrard casaubon

prlogo, por mara nadiezhda robles villaseor

9
11

introduccin, por luis f. aguilar 17

una revisin del proceso de las polticas:
de lasswell a sabatier, por peter deleon

61

la ciencia de salir del paso, por charles e. lindblom

74

los usos del anlisis de polticas, por giandomenico majone 94

la poltica pblica como variable dependiente:
hacia un anlisis ms integral de las polticas
pblicas, por jos luis mndez 115
polticas pblicas. ms all del pluralismo
y la participacin ciudadana, por rodolfo canto senz 151

[7]

28

luis f. aguilar

ca (sin arbitrariedades y discriminaciones), gaste responsablemente

los recursos pblicos (sin corrupciones e ineficiencias), incorpore la
opinin, la participacin y la corresponsabilidad del pblico ciudadano, sea transparente y rinda cuentas de sus acciones y resultados al
pblico ciudadano, e incansablemente mire por el inters y el beneficio pblicos, evitando ser capturada por poderosos grupos de inters
polticos o econmicos. En suma, no toda decisin del gobierno, por
ser decisin de un gobierno legtimo, es decisin pblica, as como
no toda decisin del gobierno por ser del gobierno es decisin de gobierno.
El proyecto cognoscitivo y profesional de las pp fue as, por un lado,
una denuncia de las distorsiones pblicas del rgimen autoritario y,
por el otro, una propuesta acerca del modo propio de gobernar de
las democracias y de su mejora permanente. A diferencia de su nacimiento en Estados Unidos, la recepcin mexicana de las pp y muy
probablemente la latinoamericana tambin se caracteriz por enlazar desde el inicio la dimensin institucional y la cientfico-tcnica
de la decisin gubernativa. pp signific desde el inicio exigir la naturaleza pblica de la poltica, de las polticas y del poder pblico, as
como exigir eficacia directiva al gobierno, que solo poda lograrse si
sus decisiones se sustentaban en informacin, anlisis e incorporacin
de modelos causales. Desde su origen, pp articula institucionalidad y
ciencia-tecnologa. Lamentablemente mucha produccin y docencia,
por varias razones, han favorecido una orientacin que ve la pp como
un anlisis nica o primordialmente tcnico o econmico, desarticulado de la naturaleza poltico-institucional del proceso de gobernar y
del sistema poltico-administrativo que lo enmarca.

la definicin de poltica pblica, su proceso

y sus operaciones constitutivas

Un gobierno dirige su sociedad mediante varios actos de autoridad,

que toman la forma de acciones coactivas, legales, polticas, financieras y administrativas, que son diferentes en asuntos, fines, instrumentos, destinatarios, duracin y alcances. Un subconjunto especfico y
sobresaliente de la accin pblica de gobierno son las polticas p-

introduccin

29

blicas. Por pp se entiende: 1] un conjunto (secuencia, sistema, ciclo,

espiral) de acciones intencionales y causales. Son acciones intencionales porque se orientan a realizar objetivos considerados de valor
para la sociedad o a resolver problemas cuya solucin se considera
de inters o beneficio pblico, y son acciones causales porque son
consideradas idneas y eficaces para realizar el objetivo o resolver el
problema; 2] un conjunto de acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas por el tipo de interlocucin que tiene lugar
entre el gobierno y sectores de la ciudadana; 3] un conjunto de acciones a emprender que han sido decididas por las autoridades pblicas legtimas y cuya decisin las convierte formalmente en pblicas
y legtimas; 4] un conjunto de acciones que son llevadas a cabo por
actores gubernamentales o por estos en asociacin con actores sociales (econmicos, civiles); 5] un conjunto de acciones que configuran
un patrn de comportamiento del gobierno y de la sociedad.
Una pp no es una accin de gobierno singular y pasajera, en respuesta a circunstancias polticas particulares o a demandas sociales
del momento. Las caractersticas fundamentales de la pp son: su
orientacin hacia objetivos de inters o beneficio pblico (constitucional o legalmente prescritos) y su idoneidad para realizarlos; la
participacin ciudadana con el gobierno en la definicin de los objetivos, instrumentos y acciones de la poltica; la decisin de la poltica
por el gobierno legtimo y con respeto a la legalidad; la implementacin y evaluacin de la poltica por personal de la administracin
pblica o en asociacin con actores sociales o mediante delegacin
de atribuciones a los actores sociales. Pero lo distintivo de la pp es
el hecho de integrar un conjunto de acciones estructuradas, estables, sistemticas, que representan el modo en el que el gobierno realiza de
manera permanente y estable las funciones pblicas y atiende los problemas pblicos: un patrn de actuacin. Dicho de otra manera, lo
especfico y peculiar de la pp consiste en ser un conjunto de acciones
intencionales y causales, orientadas a la realizacin de un objetivo de
inters/beneficio pblico, cuyos lineamientos de accin, agentes, instrumentos, procedimientos y recursos se reproducen en el tiempo de
manera constante y coherente. La estructura estable de sus acciones
durante un cierto tiempo es lo especfico y lo distintivo de ese conjunto de acciones de gobierno que llamamos pp.8
8
En un gran nmero de pases, debido a que la estructura de la financiacin/
presupuestacin pblica es programtica, los programas son las acciones concretas que

30

luis f. aguilar

La pp es la clase de accin directiva de gobierno ms extendida,

pues cubre prcticamente todos los campos de responsabilidad del
Estado y de mayor importancia social, y la actividad que integra las varias dimensiones polticas, legales, financieras y administrativas del gobernar.
En efecto, la pp recoge las demandas de los sectores civiles y polticos,
las reelabora en objetivos y acciones legalmente compatibles, aprovecha la informacin y el conocimiento que existen en una sociedad
para seleccionar las acciones y las formas de organizacin capaces de
producir los objetivos decididos, e incluye el clculo de los recursos
pblicos que las acciones necesitan para operar y alcanzar los resultados esperados. Dicho de otro modo, alrededor de la poltica pblica
en curso o en proyecto se enlazan leyes, poderes pblicos, actores
polticos y sociales, recursos financieros y procesos administrativos.
La pp ha de ser considerada como un plan de accin. Pero, a diferencia de lo que en nuestra cultura poltica suele llamarse plan (nacional,
estatal, de desarrollo, de gobierno), la pp no es un plan holstico que
pretende abarcar todo el campo de accin de la sociedad y que toma
en consideracin solo la accin del gobierno, al que considera el actor
determinante en la definicin del sentido de direccin de la sociedad,
de su agenda, instrumental y forma de organizacin. Esta idea en
globadora de gobierno que el plan implica en nuestro pas y en otros
los gobiernos llevan a cabo para realizar sus funciones pblicas y atender los problemas pblicos, en razn de que los programas son las acciones gubernamentales que
disponen de recursos pblicos. En este contexto, la pp puede ser entendida como un
programa especfico, que atiende a una poblacin objetivo determinada, aborda un problema particular o singular o presta un servicio concreto. Sin embargo, hay que tener
presente que el concepto-trmino programa proviene de otra gramtica, la de las
finanzas pblicas, y no de la poltica pblica. O bien puede ser entendida como el conjunto estructurado de programas. En este nivel de abstraccin, la pp es el plan de accin del
gobierno orientado al cumplimiento de una funcin pblica, la atencin de un problema pblico o a la provisin de un servicio pblico, que son complejos, multidimensionales, integrados por varios elementos. En correspondencia, los objetivos de la pp son
integrales, agregados, y sus lineamientos de accin generales. En cambio, los programas son acciones especficas y particulares, que siguen los lineamientos generales de la
poltica y contribuyen a alcanzar sus objetivos integrales, pero se enfocan en atacar los
problemas, componentes o hechos particulares de la situacin social que calificamos
como problema pblico o servicio pblico. En este sentido lo que llamamos poltica
de seguridad, de salud, educativa, ambiental, agrcola o de transporte es (debera ser)
un conjunto estructurado y coherente de programas especficos o particulares, que
abordan determinadas dimensiones o componentes particulares del problema mayor
o integral que denominamos inseguridad pblica, destruccin ambiental, pobreza,
mortalidad infantil, migracin, violencia intrafamiliar, infraestructura obsoleta, limitado capital humano

introduccin

31

mantiene el supuesto de que el gobierno es todopoderoso, omnisciente y dispone de la plena aprobacin social. El pluralismo democrtico,
la racionalidad limitada, la escasez (e interdependencia) de recursos
y las restricciones legales son ms que suficientes para afirmar que un
proyecto de gobierno tan extremo y ambicioso es inviable.
La pp se entiende, en cambio, como un plan especfico de accin,
un plan limitado, orientado hacia el logro de objetivos relacionados
con la solucin de problemas pblicos especficos y con la mejora de
situaciones de vida social, cada una de las cuales es diferente y posee
su propia circunstancia. El espritu que anima la disciplina de pp y el
gobierno por polticas es el de un gobierno por asuntos, por temas,
concreto, orientado a entender y resolver la singularidad distintiva de
los problemas sociales, sean crnicos o crticos. Por ende, se trata
de un gobierno que disea acciones ajustadas, peculiares, cortadas a
la medida de esas situaciones problemticas especficas, a partir de la
premisa de que el gobierno reconoce sus lmites legales, cognoscitivos, financieros, organizativos, etc. Si se quiere sostener en el pas el
concepto de plan, por razones de prescripcin constitucional ms
que de consistencia intelectual y viabilidad prctica, entonces puede
entenderse y disearse el plan como el conjunto integrado y coherente de
polticas pblicas especficas, sectoriales, as como las pp han de ser entendidas como el conjunto integrado y coherente de programas y proyectos particulares.
La pp es pensada adems en la disciplina como un proceso y no como
una accin singular de gobierno, autorreferida y autocontenida. La
pp es un proceso integrado por varias acciones intelectuales (de informacin, anlisis, clculo, crtica...) y acciones polticas (de movilizacin,
discusin, persuasin, negociacin, acuerdo...), interdependientes y
eslabonadas, que preceden y preparan la toma de decisin del gobierno y posteriormente la llevan a cabo. En este sentido, la pp no es o
no solo es el acto de decisin de la mxima autoridad pblica, sino un
proceso cuya estacin central es sin duda la toma de decisin, pero
que implica actividades que preceden y prosiguen a la decisin gubernamental. La pp es sin duda el objeto y el contenido preciso de la decisin gubernamental, pero la pp se ha iniciado antes, con una serie de
actividades y decisiones particulares sobre varios asuntos, que preparan y estructuran la decisin gubernamental principal, y se extiende
despus mediante decisiones y actividades prcticas que la efectan y
la ajustan conforme a los acontecimientos y las circunstancias. La pp

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luis f. aguilar

es entonces un proceso ms que un acto de decisin.9 La decisin de la pp

es el acto gubernamental en sentido estricto, pues la poltica alcanza
a tener calidad pblica en razn de la decisin del gobierno legtimo.
Sin embargo, en la etapa anterior de la deliberacin o formulacin
de la poltica, as como en la etapa posterior de su lanzamiento y efectuacin, participan actores extragubernamentales de varios tipos que
interactan con las autoridades, funcionarios y asesores del gobierno.
En tanto proceso de decisin y no solo acto decisorio gubernamental
independiente, la pp es producto de la interaccin gobierno-sociedad,
un producto compartido entre el poder pblico y el pblico ciudadano segn diversas formas y grados de interlocucin e influencia. Es
pblica y no solo gubernamental.
En la disciplina el concepto de pp ha sido elaborado principalmente
como proceso de solucin de problemas. Esta elaboracin significa fundamentalmente dos cosas. Las situaciones sociales que llamamos de inters pblico, beneficio pblico, necesidad pblica, o que calificamos
como situaciones injustificables de inequidad, represin, inseguridad,
discriminacin, pobreza, y que consideramos que el gobierno debe intervenir para atender y modificar, son reelaboradas conceptualmente
en el enfoque de pp como problema pblico. En consecuencia, las polticas son entendidas como solucin, respuesta, y han de ser diseadas de
modo que sean acciones cuyos efectos y resultados cambien la configuracin de la situacin social llamada problema. El entendimiento de la
pp como respuesta a problemas sociales es una construccin epistemolgica necesaria y correcta, pues de este modo la poltica puede ser objeto de conocimiento cientfico, cuya finalidad es descubrir y probar
nexos causales. Al ser conceptualizada como respuesta o solucin a
problemas sociales, la pp es una hiptesis causal, una accin causal cuyos efectos empricos producirn supuestamente una situacin social
con atributos diversos a la situacin que es considerada problema. El
9
Aunque en espaol hablamos de toma de decisin, el anlisis nos dice que la
decisin es un proceso, un proceso interdependiente (ms que secuencial), integrado
a] por una fase previa de deliberacin en la que se discuten y ponderan los pros y
los contras de ciertos objetivos, instrumentos, acciones, actores, resultados y tiempos;
b] por el momento decisorio que corta la deliberacin indefinida y en el que se deciden formalmente los objetivos, las acciones para realizarlos y los actores que se harn
cargo de ellas, y c] por una fase posterior ejecutiva en la que se lleva a efecto la decisin
y en la que se deciden cambios de las acciones para ajustar la decisin a las circunstancias
que se presenten, algunas de las cuales son imprevistas e imprevisibles. En resumen,
la decisin es un proceso hecho de decisiones previas y posteriores, antecedentes y
consecuentes.

introduccin

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formato conceptual solucin-problema remite al modelo causa-efecto,

que es distintivo de la ciencia y la tecnologa.
Es de observarse que problema significa una valoracin, un juicio de valor, mientras respuesta significa un juicio de hecho. Una
situacin social es calificada como problema cuando debido a sus
propiedades actuales y a sus efectos en la vida de las personas es considerada opuesta, contradictoria o alejada a la situacin que una sociedad y su gobierno valoran y prefieren, por lo que se la descalifica
y se exige que sea removida, disuelta, delimitada, corregida, mejorada La referencia de una situacin social emprica a un sistema de
valores polticos y sociales (relacionados con dignidad humana, libertad, justicia, bienestar, seguridad, etc.) es lo que hace que la situacin
sea juzgada negativamente como un problema a resolver. En cambio,
la referencia a un sistema de conocimientos, tecnologas y modelos
gerenciales es lo que hace que una accin pueda ser calificada como
la que resuelve (remueve, corrige, acota, controla, mejora, etc.) la
situacin criticada e indeseada. Una pp es, entonces, esencialmente
bidimensional, valorativa y tcnica; se orienta a producir la situacin
social valorativamente deseada y posee la eficacia causal para producirla, eliminando la indeseada. Se regresa de nuevo a la naturaleza
pblica de la poltica y a su eficacia causal, tcnicamente sustentada.
La concepcin de la pp como solucin de problemas pblicos
ha constituido el criterio de la clasificacin de las polticas. T. J. Lowi
(1964), en un artculo fundamental,10 fue quien introdujo la primera
clasificacin, que se ha vuelto de uso aceptado, aun si debe refinarse.
Las polticas son distributivas si el problema puede ser resuelto mediante distribucin o asignacin de recursos (materiales, humanos,
financieros, en especie, en efectivo). Se llamarn en cambio regulatorias si el tipo de problema no puede ser resuelto a menos que se
regulen las conductas de las personas mediante prohibiciones o prescripciones y se generen los incentivos para promover la observancia
de la norma. Se llamarn redistributivas si el tipo de problema es de
magnitud estructural y abarca toda la sociedad, por lo que no puede
ser resuelto a menos que se lleve a cabo una redistribucin de la propiedad, el poder y el estatus social, a lo largo y ancho de la sociedad.
En estas consideraciones la naturaleza del problema define el tipo, el
instrumental y el alcance de las pp, pero la clasificacin incluye tam10
Public policy, case studies, and political theory, World Politics, vol. xvi, 1964, pp.
677-715.

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luis f. aguilar

bin una escala de conflictualidad real o potencial, de modo que los

gobiernos toman sus decisiones no solo con referencia a la naturaleza
del problema, sino con referencia al conflicto que la solucin del problema conlleva, consideracin que hace que los gobiernos se inclinen
por unas polticas y no otras, prefieran unas y excluyan otras.11
Al ser entendida la pp como un proceso de solucin de problemas
pblicos fue lgico buscar cules eran las operaciones que integran el
proceso, los eslabones de la cadena decisoria. Las primeras propuestas sobre sus actividades constitutivas fueron varias y se formularon
desde diversos criterios, aunque a lo largo del tiempo se ha normalizado el nmero y el tipo de actividades que integran el proceso. Ms
all de los nombres usados, las operaciones intelectuales y polticas
interdependientes que constituyen e integran la pp son:
1] La formacin de la agenda.
2] La definicin del problema pblico.
3] La hechura o formulacin de la poltica, es decir, la construccin
de opciones para resolver el problema.
4] La decisin o la seleccin entre opciones.
5] La comunicacin de la poltica.
6] La implementacin de la poltica.
7] La evaluacin de la poltica.
11
Las pp distributivas responden a las demandas particulares de determinados grupos de ciudadanos, que no entran en conflicto con las de otros grupos, y en principio
existen recursos pblicos para atenderlas todas de algn modo, razn por la cual los demandantes quedan razonablemente satisfechos. Las regulatorias atienden problemas
que en su raz son conflictos entre ciudadanos o grupos de ciudadanos particulares,
dado que los efectos de las conductas de unos perjudican las propiedades, libertades o
condiciones de vida de los otros, de modo que hay que establecer normas que regulen
las conductas, y al hacerlo se da razn a unos y se le quita a otros, con el resultado de
que hay ciudadanos conformes e inconformes, apoyadores y crticos. Las regulatorias
resuelven conflictos y suscitan conflictos nuevos, aunque el conflicto queda acotado
al crculo de determinados grupos. Las redistributivas son en cambio las polticas de
ms alto riesgo y exigen gran legitimidad y habilidad poltica del gobernante, ya que
enfrentan la tarea de reorganizar la estructura de la sociedad, que es la causa real de los
conflictos sociales que se reproducen a cada momento y se extienden. Las redistributivas resuelven conflictos sociales de fondo pero en medio de polmicas, crticas, movilizaciones y hasta comportamientos violentos de amplios sectores de la poblacin, pues
redistribuyen nada menos que la propiedad (por ejemplo, polticas de reforma agraria), el poder poltico (otorgar voto universal y directo, reconocer a partidos polticos
excluidos) o hacen que la dignidad social de los ciudadanos sea universalmente igual
(polticas contra formas de discriminacin o segregacin por raza, gnero, religin).

introduccin

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Antes de la decisin central del gobierno hay tres actividades previas y despus de ella hay otras tres actividades, aunque no deben ser
concebidas como momentos o pasos de una secuencia cronolgica de
antes y despus. En realidad son operaciones intelectuales y polticas
que la decisin de la poltica requiere llevar a cabo para poder ser
pblica, ser real y ser eficaz, independientemente del momento temporal en que se ejecuten. El trabajo analtico y poltico est presente
en todas y cada una de las actividades del proceso, antes y despus de
la decisin gubernamental. Sin embargo, las operaciones prcticas
que se encargan de la comunicacin y la implementacin de las acciones decididas ocurren naturalmente despus de la decisin, as como
la actividad de evaluacin de las polticas tiene lugar al cierre de un
cierto tiempo o ciclo, particularmente si lo que se evala son los productos o los resultados de la poltica. El diseo o formulacin de la pp
corresponde al primer conjunto predecisional de actividades analticas
y polticas, mientras el segundo conjunto posdecisional se refiere a la
implementacin y evaluacin de las polticas.
Cada una de esas actividades anteriores o posteriores son en realidad decisiones acerca de ciertos asuntos especficos que son componentes de la pp e influyen en la configuracin y la ejecucin de la decisin
gubernamental de la pp. En la fase previa de la deliberacin, las decisiones que se toman son numerosas e importantes, pues se decide si
algo es realmente problema pblico o no, si el gobierno debe actuar
o no, cules son los pros y los contras de actuar o de no hacer nada;
se decide tambin en qu consiste el problema; cules son sus componentes, sus causas y sus efectos; cul es el tipo de acciones que por sus
instrumentos y actores podran enfrentar el problema y controlar sus
daos y expansin nociva; cules son los recursos financieros, legales
y humanos que se necesitan; qu resultados deben esperarse de las
acciones de la poltica y antes de cunto tiempo, etctera.
Una vez que el proceso de deliberacin termin y el gobierno se
decidi por una cierta poltica, se proceder a decidir cul es el tipo
de comunicacin social apropiado para informar a la ciudadana sobre la poltica decidida y qu medios de comunicacin se usarn y
para qu tipo de pblico; tambin se tomarn decisiones sobre las
unidades administrativas y el personal que ser responsable de implementar la poltica y sobre sus habilidades, especificaciones y responsabilidades de trabajo. Tambin habr que decidir sobre la periodicidad del flujo de recursos en apoyo a las acciones y los criterios

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de transparencia en su uso; sobre los requisitos que deber cumplir

la poblacin beneficiaria, y si la poltica ser implementada solo por
unidades y personal de la burocracia o si participarn y en qu modo
y hasta qu grado organizaciones privadas y sociales. Cuando hay incumplimientos, atrasos, conflictos, hechos imprevistos y otras situaciones que afectan la eficacia de la poltica, debern tomarse decisiones acerca de cmo resolver las contrariedades. Lo mismo ocurre en
la actividad de evaluacin, cuyo diseo posiblemente se hace antes
de la decisin gubernamental y su puesta en prctica despus de
la decisin. En primer lugar, hay que decidir cul ser la unidad o la
materia a evaluar: si se evaluar el impacto o los resultados sociales de
la poltica o la calidad de sus productos (bienes y servicios) o el de
sempeo del personal o la satisfaccin del ciudadano, y si se evaluar
primordialmente la legalidad de la actuacin de los participantes, el
costo-eficiencia de la poltica, su eficacia social o su rendimiento poltico-electoral. En segundo lugar, y en correspondencia con la primera
decisin, habr que decidir acerca del mtodo a seguir a lo largo de
la evaluacin, que incluye la recopilacin, procesamiento, anlisis y
presentacin de datos, as como la definicin del tipo de estndares
e indicadores.

el proceso decisorio de las polticas:

entre la razn y los intereses polticos
El modo en que se relacionan o deben relacionarse las consideraciones tcnicas y las consideraciones polticas en el proceso de elaboracin o ejecucin de las polticas ha sido uno de los problemas tericos
ms atractivos de la disciplina de la pp y una de las tensiones desgastantes que los decisores de las polticas experimentan habitualmente.
Originalmente la disciplina consider que lo esencial y lo relevante de
su contribucin al proceso decisorio de la pp era su actividad de anlisis tcnico, de razn instrumental. Mientras las consideraciones sobre
la correccin legal de la poltica son materia de los estudios jurdicos
y las consideraciones polticas son asunto de la ciencia poltica o de los
experimentados decisores polticos, las consideraciones tcnicas son
lo caracterstico del anlisis de las pp y toman la forma de un anlisis
causal y la forma de un anlisis econmico-financiero. El primer an-