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Juriscrtica
crtica de la jurisprudencia
Nmero 6
Revocatoria e intangibilidad
del acto administrativo
Uno de los postulados fundamentales del derecho pblico, en aras de la certeza y la seguridad jurdica, es la intangibilidad del acto administrativo individual, que consolida situaciones jurdicas en cabeza de los particulares. Por virtud de
l, los actos no pueden ser revocados unilateralmente por la administracin luego de que han
creado dichas situaciones jurdicas, como tutela
del derecho adquirido, a menos de que medie el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular del derecho.
Este principio cardinal admite en la estructura
del Cdigo Contencioso Administrativo (CCA)
algunas excepciones, en razn de postulados de
orden pblico superiores, en cuya defensa se
empea el legislador. Ha sido este, precisamente, uno de los temas de mayor desencuentro entre la jurisprudencia y la doctrina en los ltimos
aos.
En efecto, cuando se plantea la posibilidad de
la revocatoria de un acto administrativo sin el
consentimiento del titular, las posiciones se dividen de manera polarizante entre quienes afirman, de una parte, que dicha revocatoria slo tiene cabida respecto de actos administrativos fictos, por virtud de la aplicacin del silencio administrativo positivo, cuando media cualquiera de
las causales de revocacin a que se refiere el artculo 69 del CCA y, de la otra, por parte de quienes adems de esta posibilidad consideran factible la revocatoria sin tal consentimiento cuando el acto haya ocurrido por medios ilegales,
a la luz del artculo 73 del CCA.
A lo largo del tiempo, el Consejo de Estado
ha sostenido posiciones totalmente contrarias a
este respecto. As, mientras en sentencia del 1
de septiembre de 1998, de su Sala Plena, interpret el artculo 73 del CCA en el sentido de
que dicha disposicin slo contempla la posibilidad de revocar los actos administrativos de carcter particular y concreto sin el consentimiento del particular cuando sean producto del silen-
Comentario preliminar
La sentencia que es objeto de anlisis fue proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo como un asunto de importancia jurdica, teniendo en cuenta la interpretacin que anteriormente haba hecho la misma Sala Plena y las
interpretaciones dismiles que venan siendo planteadas por las diferentes secciones y por la Corte
Constitucional en relacin con el artculo 73 del
Cdigo Contencioso Administrativo (CCA).
Del texto de la citada norma se desprende
claramente que su inciso primero consagra, como regla general, el principio de la intangibilidad
de los actos administrativos de carcter particular y concreto que hayan creado o modificado
una situacin jurdica individual o reconocido un
derecho de la misma naturaleza, en el sentido de
que no pueden ser revocados sin el consentimiento expreso y escrito del titular de la situacin o del derecho.
JURISCRTICA aspira a ser la ltima instancia, la instancia ciudadana y de la profesin jurdica, de las sentencias de las cortes
y de los fallos de los tribunales de arbitramento. En desarrollo de este propsito especialistas invitados analizarn, con rigor cientfico,
los errores, incoherencias y desviaciones que puedan contener esas decisiones inapelables.
Tito Livio Caldas, Presidente del Consejo Editorial
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Corte Constitucional:T-584/92; T-347/94; T-355/
95; T-246/96; T-352/96; T-557/96.
De otra parte, una segunda posicin considera que el inciso comentado consagra dos excepciones diferentes: la primera, que pueden revocarse, sin el consentimiento del titular de la situacin o del derecho, los actos administrativos
tcitos resultantes de la aplicacin del silencio
administrativo positivo, si se presenta, respecto
de ellos, alguna de las causales previstas en el
mencionado artculo 69 del CCA; y la segunda,
que pueden revocarse, tambin sin el consentimiento de su titular, los actos, tanto expresos
como tcitos, si fuere evidente que el acto ocurri por medios ilegales. Como aplicaciones de
esta interpretacin pueden verse, entre otras,
las siguientes providencias. Del Consejo de Estado: Seccin 2, 6 de mayo de 1992, Exp. 4260;
Seccin 2, 11 de abril de 1994, Exp. 4763; Seccin 2, 27 de julio de 1994, Exp. 5375; Seccin
3, 16 de febrero de 2001, Exp. 12907. De la
Corte Constitucional: T-230/93; T-315/96; T376/96; T-639/96; T-701/96;T-336/97; T-611/97;
T-436/98; T-720/98; C-672/01.
Frente a las dos interpretaciones identificadas, en la Sentencia del 16 de julio del 2002 se
adopta como nueva posicin de la Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo la segunda de
ellas, con fundamento en los argumentos contenidos en los extractos que se transcriben a continuacin y que sern objeto del respectivo anlisis, teniendo en cuenta, adems, que se expresaron cuatro salvamentos de voto, de los cuales
se transcriben los apartes correspondientes del
ms completo de ellos.
Por lo mismo, tampoco es claro que la verdadera intencin del redactor de la norma, es
decir, de la comisin redactora, segn la cual,
como la misma sentencia lo reconoce, estim, de
manera casi unnime, que la citada revocacin
sin el consentimiento del titular slo era procedente en los casos derivados del silencio administrativo, no haya quedado plasmada en el texto final, como se observa palmariamente de su
simple anlisis gramatical, pues dicha conclusin
palmaria no es cierta frente a las dos posibles
interpretaciones, ambas de carcter gramatical.
Por el contrario, podra afirmarse que los antecedentes de la norma, que constituyen precisamente la fuente del mtodo lgico-subjetivo de
interpretacin de la ley, llevara a confirmar la
interpretacin planteada en el salvamento de
voto y no la de la sentencia.
En consecuencia, ante las dificultades y limitaciones de las interpretaciones gramatical y lgico-subjetiva, debe acudirse a un anlisis ms de
fondo, de carcter sistemtico, que integre la
norma en cuestin con los principios constitucionales concordantes. En efecto, si de lo que se
trata, como se desprende del comentario preliminar, es de definir si el inciso segundo del artculo 73 del CCA consagra una sola o dos excepciones al principio general de la intangibilidad
de los actos administrativos de carcter particular y concreto que hayan creado o modificado
una situacin jurdica individual o reconocido un
derecho de la misma naturaleza, ello se traduce,
finalmente, en que debe adoptarse una posicin
sobre si el acto respecto del cual fuere evidente que ocurri por medios ilegales puede ser
revocado sin el consentimiento expreso y escrito del titular de la situacin o del derecho, solamente si se trata de un acto administrativo tcito resultante del silencio administrativo positivo, o si dicha posibilidad es aplicable tanto en
ese caso como cuando se trate de un acto administrativo expreso.
Al respecto, me parece que en las circunstancias actuales de nuestra normativa y de nuestra
jurisprudencia, es ms lgico y razonable llegar
a la adopcin de la segunda interpretacin, no
por la va gramatical y exegtica predominante
en la sentencia y en el salvamento de voto comentados, sino a la luz de un anlisis integrado
y sistemtico de las normas legales sobre la materia con los principios constitucionales aplicables al caso, de acuerdo con las siguientes reflexiones:
Si bien el principio de la intangibilidad de los
actos administrativos de carcter particular y
concreto que hayan creado o modificado una situacin jurdica individual o reconocido un derecho de la misma naturaleza, encuentra su sustento no solo en el primer inciso del artculo 73
del CCA sino en las normas constitucionales
que garantizan los derechos adquiridos (art. 58
de la Constitucin) y la presuncin de la buena
fe (art. 83 de la Carta), as como en general en
la doctrina de derecho comparado, choca con el
espritu y la lgica de nuestra Constitucin y de
los principios generales del derecho, que el citado principio pueda llegar hasta proteger presuntos derechos adquiridos cuando fuere evidente que el acto ocurri por medios ilegales,
especialmente frente al condicionamiento de la
garanta de aquellos derechos a que su adquisicin haya sido con arreglo a las leyes civiles
(art. 58, citado) o, como dice la doctrina, con
justo ttulo, y frente al principio de la prevalencia del inters general sobre el particular (arts.
1 y 58 de la misma Carta).
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que es
necesario equilibrar o conciliar principios o valores que en su aplicacin pueden entrar en conflicto pero que gozan, todos ellos, de reconocimiento y proteccin constitucional, como es el
caso de los derechos adquiridos, la presuncin
de la buena fe y de legalidad de los actos administrativos, y la seguridad jurdica, de una parte,
frente a la necesidad del justo ttulo en su adquisicin, de otra; del inters general, de un lado,
frente al inters particular, de otro. Al respecto,
considero que, en relacin con el tema discuti-
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do, la conciliacin o equilibrio entre los diferentes valores jurdicos en juego, deben buscarse en
la precisin del sentido y significado de los medios ilegales que pueden dar lugar a la ocurrencia o expedicin del acto, como se har con
ocasin del anlisis de los extractos siguientes.
primera precisin que debe hacerse, en mi opinin, es que la ocurrencia por medios ilegales
no puede corresponder simplemente a la ilegalidad del acto, por la sencilla razn de que, si as
fuera, los actos administrativos de carcter particular y concreto que hayan creado o modificado una situacin jurdica individual o reconocido un derecho de igual categora podran ser
revocados sin el consentimiento de su titular
por una causal menos estricta que la prevista
para la generalidad de los actos en el numeral 1o
del artculo 69 del CCA, lo cual dejara sin sentido alguno la proteccin especial que quiere
otorgar el principio de intangibilidad consagrado en el inciso primero del artculo 73 del mismo estatuto, e implicara que no habra intangibilidad en ningn caso. Por lo mismo, sobrara la
llamada accin de lesividad prevista en nuestro
ordenamiento jurdico, a semejanza de otros
como el espaol, como instrumento para que la
misma administracin pueda demandar sus propios actos, cuando considere que fueron expedidos bajo la existencia de una causal cualquiera de ilegalidad, a fin de que el juez se pronuncie sobre la misma, pues ante dicha consideracin bastara con que la administracin procediera directamente a la revocacin del acto.
De otra parte, considero que tampoco puede tratarse de la ilegalidad manifiesta a que se
refiere la primera causal de revocacin consagrada en el artculo 69 del CCA, pues, si as fuera,
ello querra decir que todos los actos estaran
sometidos al mismo rgimen de revocacin, en
cuanto podran ser revocados cuando la administracin considere que sea manifiesta su oposicin a la Constitucin Poltica o a la ley, de tal
manera que, tambin en este caso, sobrara la
proteccin especial que quiere otorgar el principio de intangibilidad consagrado en el inciso
primero del artculo 73 del Cdigo Contencioso Administrativo.
No puede tratarse, entonces, de un simple
problema de interpretacin sobre la legalidad o
ilegalidad del acto, no solo por lo expresado anteriormente sino porque, adems, el artculo 73
no se refiere a la ilegalidad del acto sino a los
medios ilegales que dieron lugar a la ocurrencia del mismo, los cuales, si bien implican una ilegalidad del acto as producido, no pueden corresponder simple y llanamente a una de las causales
tpicas y tradicionales de ilegalidad. Por lo mismo, me parece que tiene razn la Sala Plena en
este aspecto al aclarar que no se trata del acto
inconstitucional o ilegal de que trata el artculo
69 del CCA, aunque incurre en una diferenciacin no muy clara y sin mayor sustento, al pretender resolver el tema con los trminos de
acto ilcito y acto ilegal.
Tampoco puede tratarse, necesariamente, de
la configuracin de un delito, pues ello hara nugatoria la posibilidad de revocacin directa e
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inmediata del acto por parte de la misma administracin, en la medida en que sera necesario
esperar el pronunciamiento final y ejecutoriado
del juez penal competente para calificar como
delictiva la conducta del responsable del medio
ilegal utilizado.
En tales circunstancias, y teniendo en cuenta las precisiones anteriores y especialmente el
hecho de que los medios ilegales estn referidos a la produccin o formacin del acto, vale
decir, a la expresin de la voluntad de la administracin, me parece que s constituye un avance en la solucin del problema el esbozo que hace la Sala Plena de aplicar en este tema los conceptos del derecho comn sobre los vicios de
la voluntad, cuando la expresin de esta ltima
se produce bajo la afectacin del error, la fuerza o el dolo (C.C., arts. 1508 y ss.). No obstante,
dado lo escueto del planteamiento y las limitaciones de espacio de este comentario, la jurisprudencia y la doctrina debern continuar sus
esfuerzos tendientes a lograr una posicin unificada sobre el tema, especialmente para garantizar el equilibrio de los principios y valores
constitucionales mencionados.
En conclusin, teniendo en cuenta las mltiples y dismiles interpretaciones de nuestra jurisprudencia sobre el tema planteado, se hace necesario, para la seguridad jurdica, continuar los
esfuerzos que permitan llegar a una interpretacin coherente y suficientemente aceptada, que
lleve a una aplicacin razonable y uniforme del
controvertido artculo 73 del CCA. Si ello no es
posible en el mediano plazo, dadas las dificultades reconocidas de nuestra jurisprudencia para
unificar sus criterios dentro del marco de nuestro ordenamiento jurdico actual, mantendr vigencia la propuesta de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, planteada ya
hace algn tiempo, en el sentido de que el legislador proceda a modificar el texto de la norma
citada, a fin de permitir claramente la revocatoria
de actos creadores de situaciones jurdicas personales o derechos de la misma naturaleza, en
condiciones que garanticen dichos derechos y
un debido proceso, y disminuir as la inestabilidad jurisprudencial (C.E., S. Consulta y Servicio
Civil, Conc. feb. 20/86, Rad. 011, C. P. Humberto
Mora Osejo).
Todo lo anterior, claro est, sin perjuicio de
las normas legales que puedan existir en relacin
con materias especficas, como es el caso de la
reciente Ley 797 del 2003, en cuyo artculo 19
se consagra la revocatoria directa de los actos
administrativos de reconocimiento y pago de
prestaciones econmicas de la seguridad social,
sin el consentimiento del beneficiario, cuando,
previa verificacin de oficio, se compruebe el incumplimiento de los requisitos exigidos o que el
reconocimiento se hizo con base en documentacin falsa.
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tencioso administrativa. En tal juicio la persona
afectada podr pedir directamente indemnizacin
por los perjuicios resultantes si la nulidad no se
declara. La jurisdiccin contencioso administrativa
deber decidir, de oficio o a solicitud de parte, al
admitir la demanda, si ratifica o revoca la suspensin provisional. Tambin habr lugar a la revocacin directa de estos actos cuando sean presuntos y resulten de aplicar el principio del silencio
administrativo positivo, en los siguientes casos: a)
si la peticin que les dio origen tena oposicin
manifiesta con la Constitucin, la ley o el reglamento; b) Si fueren contrarios al inters pblico
social, o si atentan contra l; c) Si causan agravio
injustificado a alguna persona; d) Si fuera evidente que se usaron medios anormales para demorar la decisin o su notificacin.
La versin final del artculo 73 tiene su antecedente ms prximo en la propuesta que hizo
al Gobierno Nacional la Oficina Jurdica del entonces Departamento Administrativo de la Aeronutica Civil, la cual seal: Creemos conveniente adoptar una posicin legal frente al caso
de decisiones que resultan ser ilegales y no obstante crean o modifican una situacin jurdica individual. Proponemos por lo menos que en los
casos en que la situacin jurdica sea ilegal porque se compruebe que el particular indujo en
error a la administracin, bien por no aportarle
las pruebas debidas o hacerlo en forma deficiente, proceda la revocatoria aun sin su consentimiento y en cualquier tiempo...(3). As mismo, en
la propuesta que hizo la entonces Direccin General de Impuestos Nacionales, que seal la necesidad de revocar de oficio los actos administrativos cuando se dieran las circunstancias anteriores(4).
Empero, como a veces suele ocurrir, por
muchos aos la interpretacin judicial hecha por
el Consejo de Estado, primero en las secciones
y luego en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, cambi la voluntad del legislador y
seal que se estaba en presencia de la primera
de las hiptesis arriba descrita (vanse en tal sentido, la Sent. jul. 18/91, Exp. 1185, C. P. Ernesto
Rafael Ariza y el Auto mayo 2/96, Exp. 3751, C. P.
Juan Alberto Polo Figueroa).
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Consejo de Estado
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
Sentencia: 8732 de julio 16 del 2002
Consejera ponente: Ana Margarita Olaya Forero
Actor: Jos Miguel Acua Cogollo
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