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Atlas de Polticas
Pblicas del Paraguay:

tendencias y
retos de intervencin
Atlas de Polticas Pblicas del Paraguay: tendencias y retos de intervencin

Ministerio de Hacienda
Unidad de Economa Social
Concepcin General: Fabricio Vzquez y Kevin Goetz
Elaboracin cartogrfica: Kevin Goetz
Tratamiento de datos: Luz Gimnez
Agosto de 2013
Los mapas fueron elaborados a partir del programa informtico Philcarto, de acceso y utilizacin libre.
Sitio web http://philcarto.free.fr/
Presentacin
La implementacin de las polticas pblicas se caracteriz casi siempre por un marcado centralismo y por la ausencia de criterios
territoriales de asignacin diferenciada. La forma recurrente de actuacin sigui el tradicional esquema regional-administrativo,
donde las capitales departamentales concentraban las escasas inversiones y equipamientos pblicos, dentro de un modelo tcito
pero asumido de escasa descentralizacin.
Por otro lado, la crisis de la planificacin central y el debilitamiento de las instancias oficiales de anticipacin y proyeccin, han
disminuido sensiblemente la capacidad de intervenir en las diferentes zonas y regiones del pas.
Ante este escenario la implementacin de las polticas pblicas, principalmente aquellas de alto impacto social, requieren un conocimiento y comprensin ms precisa de las cambiantes situaciones regionales y subregionales, que adems, pocas veces coinciden
con los cortes poltico-administrativos.
La problemtica social y econmica es cada vez ms compleja y cambia de forma acelerada, exigiendo respuestas innovadoras, especiales y focalizadas en cada una de las zonas del territorio nacional. Las asimetras entre las diferentes subregiones del pas precisan
polticas pblicas especficas, principalmente en cuanto a la oferta de servicios e infraestructura social, para tender hacia una equidad
social y territorial. Las zonas tradicionalmente ms alejadas de Asuncin constituyen los principales espacios de intervencin.
El presente Atlas de Polticas Pblicas del Paraguay propone una mirada innovadora: los mapas se presentan como fotografas
que describen, para cada abordaje (demogrfico, econmico o social), un estado de la cuestin en el Paraguay y en sus territorios,
que experimentan profundas transformaciones. La mirada desagregada a nivel distrital constituye, por s misma, una innovacin
mayor y su representacin cartogrfica es indita en Paraguay. Desde esta escala geogrfica se aprecia de manera dinmica y con
mayor precisin las condiciones, caractersticas, oportunidades y, sobre todo, los retos de las diversas zonas o regiones del pas. Adems, el abordaje distrital provee datos e informaciones sumamente necesarias para la gestin pblica municipal, primera plataforma
de gobierno local. En efecto, a partir de los anlisis regionales y locales propuestos, se podrn identificar, construir, aplicar y evaluar
las diferentes iniciativas pblicas, y porque no privadas, que deben tender no solo a generar bienestar de la poblacin, sino tambin
a reequilibrar los niveles de crecimiento, desarrollo y equipamiento de las regiones internas del pas.
Cada uno de los mapas temticos fue elaborado a partir de datos oficiales provenientes de los diferentes ministerios y dems secretaras de Estado. A travs de una presentacin y de un anlisis singular de estos datos, el Atlas de Polticas Pblicas propone una
visin dinmica que busca articular los ejercicios de descripcin, de interpretacin y de reflexin en vistas a la accin. El Ministerio
de Hacienda invita a una lectura interpretativa de cada uno de los mapas sectoriales, con la intencin de conocer a profundidad los
desafos de desarrollo as como de imaginar nuevos escenarios de crecimiento y bienestar.
Manuel Ferreira Brusquetti

Ministro de Hacienda
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Ministerio de Hacienda - 2013
ndice
1. Escenarios demogrficos: desafos de intervencin focalizada
Distribucin de la poblacin por distrito en 2002
Distribucin de la poblacin urbana y rural en Paraguay en 2002
Crecimiento demogrfico por rea y por distrito entre 1992 y 2002
Evolucin demogrfica de las reas urbanas en Paraguay entre 1992 y 2002
Evolucin demogrfica de las reas rurales en Paraguay entre 1992 y 2002
Tasa de crecimiento demogrfico anual por departamento en el periodo 1992/2002 y poblacin por distrito en 2002
Poblacin urbana y rural: un nuevo enfoque para intervenir en la organizacin del territorio
Poblacin urbana y rural en una zona de nuevos desafos: la diagonal Norte-Sur al centro de la regin Oriental
El sistema urbano paraguayo
Distribucin de la poblacin indgena por departamento en 2002
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2. Economa y desarrollo: impulsar los sectores econmicos y reequilibrar el dinamismo productivo

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Distribucin de las unidades econmicas por distrito en 2011
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Empleos por sector de actividad entre 2008 y 2011
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Personal ocupado (remunerado y no remunerado) por distrito en 2011
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La dinmica urbana como factor de desarrollo de las unidades econmicas: entre fuertes desajustes y nuevas oportunidades 26
Configuraciones econmicas regionales y pobreza extrema en la regin Oriental del Paraguay
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Peso de las ciudades en funcin de sus principales servicios urbanos, en 2012
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3. Actividades agropecuarias: un sector que requiere mayor impulso
Mapa de sntesis: dinmicas econmicas regionales del sector agropecuario en Paraguay
Superficie cultivada de Soja por distrito en 2008
Superficie cultivada de Trigo por distrito en 2008
La mandioca: un rubro tradicional de la agricultura familiar en pleno proceso de generacin de valor agregado
Superficie cultivada de Ssamo por distrito en 2008
La caa de azcar: un rubro con vocacin agro-industrial a ser potenciado
Poblacin bovina y principales frigorficos en Paraguay
4.

El desarrollo de la red de infraestructuras: condicin esencial para el crecimiento

El Paraguay en la red de infraestructuras viales, fluviales y ferroviarias de su regin continental prxima: en busca de
una mayor integracin regional
Una integracin regional marcada por fuertes desequilibrios
Una red de rutas asfaltadas en vas de consolidacin interna
Flujos de los principales tramos de la red de rutas asfaltadas en 2011
El despliegue de la red de infraestructuras de suministro de energa
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5.

El acceso a la vivienda: la necesidad de asegurar un derecho esencial de la poblacin

Distribucin por distrito y por rea de las viviendas particulares ocupadas en 2002
Requerimiento de mejoramiento de viviendas por distrito en 2002
Cantidad y proporcin de nuevas viviendas a ser construidas segn la DGEEC y la SENAVITAT en 2002
Demanda de nuevas viviendas por distrito en 2002
Mapa de sntesis vivienda
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6. La salud: un servicio esencial a ser fortalecido en accesibilidad y en calidad de atencin

La red de hospitales estructurantes: hospitales regionales, distritales y especiales
Nacimientos registrados entre enero y diciembre del 2012 y red de hospitales regionales y distritales a nivel nacional
Cirugas registradas entre enero y diciembre del 2012 y red de hospitales regionales y distritales a nivel nacional
Cantidad de camas por cada 1.000 habitantes, por departamento, en 2001 y 2009
Tasa de mortalidad infantil (menores de un ao) por 1.000 nacidos vivos, entre 2001 y 2010
Razn de mortalidad materna por 100.000 nacidos vivos, por departamento, entre 2001 y 2010
Partos realizados en servicios de salud sobre el total de partos registrados en 2004 y 2011
Razn de mdicos por cada 10.000 habitantes, entre 2003 y 2012
Un caso regional complejo: la necesaria reorganizacin de la oferta de salud como respuesta a los fuertes
desequilibrios internos y a las recientes restructuraciones socio-econmicas
Las Unidades de Salud de la Familia (USF): una poltica ambiciosa en vistas a la construccin de una red integrada
y eficiente de servicios de salud
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La educacin: una herramienta a movilizar para hacer frente a los nuevos desafos que se presentan
Cantidad de matriculados en Educacin Inicial/Escolar Bsica y en Educacin Media/Tcnica en 2010
Matriculados en Educacin Inicial/Escolar Bsica y en Educacin Media/Tcnica, en zonas urbanas y rurales, en 2010
Tasa Bruta de Escolarizacin (TBE) en el periodo de seis aos conformado por el tercer ciclo de la Educacin Escolar Bsica
y por la Educacin Media, por distrito, en 2002
Tasa de retencin entre el primer y noveno grado entre 2002 y 2010
Instituciones en Educacin Escolar Bsica por cada 1.000 matriculados en 2010
Matriculados en las instituciones de Educacin Inicial y Escolar Bsica por sexo, en 2002 y en 2010
Docentes por cada 100 matriculados en la Educacin Escolar Bsica, en 2010
Aulas y sanitarios en mal estado por distrito, en 2010
Sobreedad en la Educacin Escolar Bsica en 2010
Tasa de repitencia en Educacin Inicial y Educacin Escolar Bsica en 2010
Repitencia por abandono en la Educacin Escolar Bsica, en 2010
Situacin de docentes de la Educacin Escolar Bsica (primer a sexto grado), en 2010
Sntesis territorial del sistema educativo
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8. La necesidad de rearticular la red de servicios bsicos

Acceso de la poblacin a agua mejorada, por distrito y rea, en 2002
Poblacin abastecida en agua potable por la ESSAP de 2001 a 2011
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9. Las polticas sociales como actuaciones ambiciosas a seguir impulsando

Evolucin de la cobertura del Programa de Pensin Alimentaria para Adultos Mayores en situacin de pobreza
entre 2011 y 2012
Implementacin de la Ley de Adultos Mayores por focalizacin de pobreza
Beneficiarios indgenas de la Ley de Adultos Mayores en 2012
Montos inyectados por la Ley de Adultos Mayores por departamento, en el mes de mayo de 2013
Hogares beneficiarios activos del programa Tekopor en enero de 2013
Comparacin de los montos inyectados por la Ley de Adultos Mayores y por el programa Tekopor, por distrito, en 2012
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10. Recursos naturales y desarrollo

reas silvestres protegidas del Paraguay
Cambios de uso de suelo de reas de bosque autorizadas por la SEAM, entre 2000 y 2007
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11. Royalties y FONACIDE: dotaciones a las colectividades locales

Transferencias en concepto de Royalties y FONACIDE a los departamentos y municipios durante el ao 2012, en dlares
Atribucin de recursos en concepto de Royalties y Pobreza extrema a nivel distrital
Distribucin de recursos del FONACIDE para infraestructura educativa en funcin de la Calidad de las aulas
Propuesta alternativa de distribucin de recursos del FONACIDE para infraestructura educativa en funcin de la Calidad
de aulas y sanitarios
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Reflexiones finales y propuesta de sntesis

Mapa de sntesis de las polticas pblicas para el desarrollo del Paraguay del futuro
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Bibliografa 110
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Escenarios demogrficos:
desafos de intervencin focalizada
9|
Escenarios demogrficos:
desafos de intervencin focalizada
Menos de cuarenta aos atrs, el Paraguay encaraba el monumental objetivo de poblar
su regin Oriental: haba que ocupar e integrar espacios marginalizados, prcticamente
desocupados. Hoy en da, los desequilibrios en la ocupacin del territorio nacional siguen
siendo preocupantes: Asuncin y el departamento Central concentran cerca de 40% de la
poblacin nacional y la regin Oriental alberga al 97% de los habitantes del pas.
Se analizan los componentes demogrficos y sobre todo como se vivencian las transformaciones ms sostenidas: el intenso proceso de urbanizacin del pas.
La intervencin en los modos de ocupacin del espacio es fundamental: ya no slo importa poblar espacios desocupados (como el Chaco), pero es necesario tambin instalar
un nuevo modelo de ocupacin del espacio y en este sentido, las ciudades se presentan
como espacios a privilegiar.
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Distribucin de la poblacin por distrito en 2002
La distribucin de la poblacin se caracteriza por una ocupacin

muy desequilibrada del espacio: la regin Oriental aparece superpoblada en comparacin con la regin Occidental.
En el interior mismo de la regin Oriental, se observa un gran
desequilibrio generado por el peso excesivo de la regin de
Asuncin, muy densamente poblada.
La poblacin se concentra esencialmente a lo largo de los principales ejes de comunicacin: la ruta 1, la ruta 2 y la ruta 3 aparecen como vectores de ocupacin y de concentracin de la
poblacin.
Las grandes aglomeraciones se encuentran en zonas fronterizas:
Asuncin, Ciudad del Este y Encarnacin.
Fuente: Censo Nacional de Poblacin y Viviendas, 2002.

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Distribucin de la poblacin urbana y rural en Paraguay en 2002
Se observa que la poblacin rural se

reparte de manera dispersa pero homognea en la regin Oriental del Paraguay.
No obstante, se identifican algunas
zonas de vacos, muy dbilmente pobladas, como las regiones ocupadas
por los departamentos de eembuc,
Misiones, Norte de Concepcin y de
Amambay.
Por otro lado, en 2002, la geografa del
Paraguay presenta contrastes importantes.
Por su peso demogrfico, las reas
urbanas de Asuncin y de Ciudad del
Este se desmarcan considerablemente
del resto de los centros urbanos.
En lo que a ciudades y a poblacin urbana se refiere, se observan grandes
zonas de vacos, donde no hay ciudades suficientemente importantes.
Se distinguen ciudades medianas
cuyo peso deber ser fortalecido: Cnel
Oviedo, Caaguaz, Concepcin, Encarnacin y Pedro Juan Caballero.
En algunas zonas de vacos, pequeas ciudades tienen vocacin a convertirse en verdaderos centros regionales: es el caso de San Estanislao,
Curuguaty, San Juan Nepomuceno,
Yby Ya, San Ignacio, etc.
El Chaco cuenta con muy dbiles proporciones de poblacin rural: las ciudades tendrn el gran desafo de ser
centros organizadores de esta extensa
regin.
Fuente: Censo Nacional de Poblacin y Viviendas, 2002

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Crecimiento demogrfico por rea y por distrito entre 1992 y 2002
Entre 1992 y 2002, la poblacin rural del pas sigue

aumentando, pero a un ritmo menos sostenido que
en las dcadas anteriores. Por su parte, la poblacin
de las reas urbanas ha ido creciendo a un ritmo sostenido.
En la gran mayora de los casos, los espacios alejados
de las principales vas de comunicacin experimentan una disminucin de su poblacin rural. Es el caso
de los departamentos de Caazap, eembuc, Este
del Guair y Oeste de San Pedro, donde la ruta asfaltada desplaza al ro como principal va de comunicacin y de activacin demogrfica.
Entre 1992 y 2002, las poblaciones rurales de Cordillera y de Paraguar van en aumento. Podemos suponer que la marcada crisis rural que vive esta zona se
tradujo por una disminucin de la poblacin en la
dcada de 2000.
En los ltimos aos, se observa una reactivacin de
algunos centros urbanos del interior. Sin embargo,
de los 830.000 nuevos habitantes urbanos que fueron contabilizados entre 1992 y 2002, solamente el
30% (unos 243.000 habitantes) aliment a ciudades
no metropolitanas.
Fuente: Elaboracin propia en base al Censo Nacional de Poblacin y Viviendas, 2002.

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Evolucin demogrfica de las reas urbanas en Paraguay entre 1992 y 2002
La poblacin urbana del pas ha ido aumentando a

un ritmo sostenido, duplicndose entre 1992 y 2012.
El aumento de la poblacin urbana sigue evolucionando segn un modelo de hiperconcentracin metroplitana, donde Asuncin y su rea metropolitana
son los epacios ms atractivos.
Sin embargo, el crecimiento urbano parece ser una
tendencia nacional: la mayora de los distritos ve su
poblacin urbana en aumento.
En San Pedro, Caaguaz, Caazap e Itapa, la mayor
parte del crecimiento demogrfico es sostenida por
las reas urbanas. En Caazap y eembuc, el aumento de la poblacin urbana compensa el declive
demogrfico de las reas rurales.
Por lo tanto, algunos espacios parecen alejados de
este crecimiento sostenido de las reas urbanas. Los
departamentos de Paraguar, de Guair y de Cordillera no tienen el respaldo demogrfico de sus
ciudades. Es particularmente el caso del Este de los
departamentos de Paraguar y de Cordillera, no integrados a la dinmica metropolitana de Asuncin.
El crecimiento demogrfico urbano necesitar ser
acompaado de manera planificada: la creacin y
consolidacin de una estructura urbana donde algunas ciudades del interior, estratgicamente seleccionadas, debern ser equipadas en servicios, infraestructuras y en nuevas actividades econmicas. Es la
nica manera de ir modificando un modelo de ocupacin del espacio macroceflico que se torna cada
vez ms ineficiente.

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Evolucin demogrfica de las reas rurales en Paraguay entre 1992 y 2002
En las ltimas dcadas, el aumento de la poblacin rural ha sido cada vez

menos sostenido. Definitivamente, el mundo rural es cada vez menos capaz de absorber el aumento de la poblacin del pas. Entre 2002 y 2012,
asistimos por primera vez a una disminucin de la poblacin rural.
Los distritos que pierden poblacin rural entre 1992 y 2002 se reparten de manera heterognea en el territorio nacional y la explicacin
del abandono rural es especfica para cada zona.
De manera general, la poblacin rural disminuye beneficiando a las reas
urbanas pero este decrecimiento se debe esencialmente a las tendencias
socioeconmicas ms o menos favorables de los territorios. El comportamiento de la economa agrcola y ganadera tiene grandes influencias en
los comportamientos demogrficos.
En el Este del pas, el modelo de la agricultura intensiva no es generador
de mano de obra suficiente, acompandose a menudo de un fenmeno
de expulsin de poblaciones de los asentamientos rurales.
Por otra parte, se observa que los distritos que experimentaron un aumento de su poblacin rural se encuentran cerca de las rutas asfaltadas.
Es necesario proponer un modelo de ocupacin del espacio que permita
arraigar a la poblacin. La propuesta de un sistema urbano fortalecido
en el que las ciudades confortaran sus equipamientos y sus servicios es
esencial. La instalacin de servicios bsicos en puntos estratgicos de
las reas rurales aparece entonces como fundamental. En todo caso, una
relacin entre espacios urbanos y rurales debe absolutamente ser diseada.
Fuente: Elaboracin propia en base al Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, 2002.

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Tasa de crecimiento demogrfico anual por departamento en el periodo 1992/2002 y poblacin por distrito en 2002
Crecimiento demogrfico intra-departamental

Departamentos Alto Paran, Canindey e Itapa

En los aos 90 se consolida la llegada de migrantes brasileos en zonas muy dbilmente
pobladas. Es particularmente el caso en el Este
de Canindey, en el Noreste de Itapa y en el
interior del departamento de Alto Paran.

El crecimiento demogrfico de las dos aglomeraciones (Ciudad del Este y Encarnacin) tambin inciden en las altas tasas de crecimiento
demogrfico de los departamentos.
Departamento de San Pedro

El departamento de San Pedro dispona de una
base poblacional ms afirmada que la de los
departamentos del Este del Pas.

Soporte del Eje Norte de Colonizacin, esta
zona del pas experiment una consolidacin
demogrfica de los pequeos productores de
autoconsumo. La ruta n 3 gener mayor dinamismo y atractividad, lo que se materializa por
una urbanizacin lineal alrededor del eje.
Departamentos de Caaguaz y Guair

Los dos departamentos disponan de una base
poblacional ms afirmada que la de los departamentos del Este del pas.

Soporte del Eje Este de Colonizacin, esta
zona del pas experiment una consolidacin
de la red urbana vinculada con las rutas n2 y 7.
Esta pesa fuertemente en la tasa de crecimiento demogrfico.

Por otra parte, la marcada crisis rural genera
una fuerte tasa de migracin rural. Esta situacin es observable en el Este del departamento
de Caaguaz y en el departamento de Guair.
Esta tendencia estira las cifras de poblacin hacia abajo.
Fuente: Elaboracin propia en base al Censo Nacional de Poblacin y Viviendas, 2002
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Poblacin urbana y rural : un nuevo enfoque para intervenir en la organizacin del territorio
De manera casi sistemtica, las intervenciones en el

interior del pas apuntan a las reas rurales, sin considerar la importancia de actuar a travs de los espacios urbanos.
No obstante, el fortalecimiento de los equipamientos, de las infraestructuras y de los servicios en las
ciudades del interior es indispensable para el desarrollo de los territorios.
Las ciudades de la diagonal Norte - Sur al centro de
la regin Oriental ven diversificarse sus actividades
comerciales y de servicios, experimentando al mismo tiempo la instalacin no planificada de nuevas
poblaciones, que a menudo se encuentran en situacin de pobreza.
Se requiere un fortalecimiento de los centros urbanos como plataformas de nuevos servicios a la
poblacin y como nuevos mercados de empleo.
Es imprescindible acompaar el dinamismo del sector agropecuario y la vida del mundo rural con el fortalecimiento urbano.

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Poblacin urbana y rural en una zona de nuevos desafos: la diagonal Norte-Sur al centro de la regin Oriental
La poblacin rural se concentra en una diagonal Norte-Sur al centro de la regin Oriental.

El chaco paraguayo se caracteriza por su dbil densidad poblacional. El distrito pintado de rojo oscuro en
el departamento de Presidente Hayes es el de Villa
Hayes. La poblacin rural de este distrito se concentra esencialmente al Sur, cerca de Asuncin, y en menor medida a proximidad de Pozo Colorado.
Esta diagonal presenta las mayores densidades y

proporciones de poblacin rural.
Este modelo de ocupacin del espacio es reciente.
La diagonal en cuestin fue poblndose solamente
a partir de la dcada del 70.
El sistema urbano que articula este espacio aparece

muy desequilibrado.
Los centros urbanos experimentan un fuerte dinamismo comercial y de servicios.
Las ciudades tienen que ser los soportes de nuevas
inversiones en servicios pblicos que afirmen la presencia del Estado en esta zona del pas.

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El sistema urbano paraguayo

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Distribucin de la poblacin indgena por departamento en 2002
La mayor parte de la poblacin indgena se encuentra en la regin Occidental. El Chaco cuenta con 42.144 indgenas, lo que
representa el 50% del total de la poblacin indgena del pas.
Ms de 30% de la poblacin total del Chaco paraguayo (135.186
habitantes en 2002) es indgena.
La poblacin indgena que habita en la regin Oriental alcanza
los 42.400, lo que representa menos de 1% de la poblacin total
de esta regin.
Se observa que los indgenas son ms numerosos en los departamentos del Noreste del pas: Amambay y Canindey. Estos dos
departamentos concentran el 25% de la poblacin indgena del
pas.
En los ltimos aos, se asiste a fuertes migraciones de la poblacin indgena en direccin de Asuncin y su rea metropolitana
pero tambin en direccin de otros centros urbanos del interior
del pas (Curuguaty, por ejemplo).
Esta poblacin requiere de polticas pblicas especficas, que
busquen su integracin social y econmica as como el reconocimiento y promocin de su cultura. Estas intervenciones pueden
traducirse por subsidios, polticas sociales, proyectos de desarrollo local generadoras de empleos a los que pueda aspirar la poblacin indgena, integracin al sistema educativo, etc.

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Economa y desarrollo:
impulsar los sectores econmicos
y reequilibrar el dinamismo productivo
21 |
Economa y desarrollo:
impulsar los sectores econmicos y reequilibrar el dinamismo productivo
Existen fuertes desequilibrios en la reparticin de los empleos y de las unidades econmicas. Una estrategia territorial de desarrollo econmico supone un necesario reequilibrio, que
busque impulsar el crecimiento econmico de todas las regiones del pas. Las regiones del
interior se caracterizan por una presencia muy insuficiente de actividades econmicas no
agropecuarias, lo que exige una diversificacin de los sectores econmicos. La diversificacin
de las actividades econmicas aparece entonces como esencial: a la par del impulso de las
actividades agropecuarias, es necesario desarrollar las actividades industriales, comerciales,
tursticas, etc.
No se debe olvidar que una estrategia de desarrollo econmico puede constituirse en una
herramienta valiosa de lucha contra la pobreza. El apoyo a las iniciativas empresariales (de
todas las categoras y de todos los sectores) es fundamental para la creacin de empleos, que
son un vector esencial de insercin social. En funcin de los territorios y de sus potencialidades, es necesario definir sectores econmicos a impulsar y a apoyar.
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Distribucin de las unidades econmicas por distrito en 2011
El peso de las unidades econmicas concentradas en Asuncin

y su rea metropolitana es muy superior al de Ciudad del Este.
Si se lo compara con las reas metropolitanas de Asuncin y de
Ciudad del Este, el resto del territorio nacional presenta muy pocas unidades econmicas.
En 2011, las reas metropolitanas de Asuncin y Ciudad del Este
concentran ms del 60% de las unidades econmicas del pas.
Las ciudades intermedias de Pedro Juan Caballero, Caaguaz,
Coronel Oviedo, Villarrica y Concepcin concentran solamente
10% de las unidades econmicas.
Fuera de las reas metropolitanas, un Paraguay mayormente
agrario pero crecientemente urbano exige una diversificacin
de las actividades econmicas.
En las ltimas dcadas, el crecimiento demogrfico en Paraguay
se acompaa de una mutacin acelerada hacia una sociedad
mayormente urbana. El desarrollo y la diversificacin de las actividades econmicas y de los empleos ser entonces un desafo
de gran importancia en los prximos aos.
Fuente: Censo Econmico Nacional, 2011.

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Empleos por sector de actividad entre 2008 y 2011
Una transicin hacia una economa secundaria y terciaria es necesaria para hacer frente a un mundo rural
cada vez menos capaz de absorber el crecimiento demogrfico y de generar suficientes empleos.
Los niveles crecientes de urbanizacin traen consigo
nuevas oportunidades en el desarrollo del mercado
laboral no agrcola.
Sin embargo, es imprescindible intervenir en la diversificacin de la estructura y de las actividades econmicas.
Si el desarrollo de la urbanizacin se acompaa de
nuevas oportunidades laborales, estas no logran por
s solas responder a una fuerte demanda, mucho menos a mediano y largo plazo.
En las ciudades intermedias y en las nuevas ciudades
dinmicas del interior del pas, ya se observan altos
niveles de desempleo y de exclusin en el mercado
laboral.
Fuente: Censo Agropecuario, 2008; Censo Econmico Nacional, 2011.
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Personal ocupado (remunerado y no remunerado) por distrito en 2011
A nivel nacional, se observan grandes desigualdades en la reparticin del

personal ocupado. El rea metropolitana de Asuncin concentra de manera
excesiva a la poblacin y a las actividades econmicas.
Al lado de Asuncin y Ciudad del Este, los distritos de Caaguaz, de Coronel
Oviedo y de Villarrica aparecen solo como pequeos centros de actividad con
un poco ms de 12.000 personas ocupadas cada una.
A pesar de contar con un contingente de personal ocupado ms importante,
las ciudades de Encarnacin y de Pedro Juan Caballero no se desmarcan claramente.
El peso del personal ocupado de las ciudades emergentes (San Estanislao, San
Ignacio, J. E. Estigarribia, Curuguaty, Horqueta, San Juan Nepomuceno,...*) an
es dbil. La creacin de empleos y de nuevos puestos de trabajo ser determinante para fortalecer la atractividad y la consolidacin de estos centros urbanos.
J. E. Estigarribia y Santa Rita, a pesar de tener un peso poblacional inferior al
de otras ciudades emergentes, se distinguen por una mayor cantidad de personal ocupado. Esto se explica ciertamente por contar con actividades econmicas ms diversificadas y en especial por la presencia de agro-industrias que
son particularmente generadoras de empleos.
* se aclara que la ciudad de Salto del Guair conoce un desarrollo que se debe exclusivamente a la actividad fronteriza. Su emergencia obedece entonces a una lgica particular.
Fuente: Censo Econmico Nacional, 2011.

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La dinmica urbana como factor de desarrollo de las unidades econmicas: entre fuertes desajustes y nuevas oportunidades

Los centros urbanos en emergencia al centro de la regin Oriental van diversificando sus actividades econmicas. Es en el mbito comercial y de servicios que las unidades econmicas se multiplican ms intensamente (Mapa 1).
Estas ciudades emergen en una diagonal vertical al centro de la
regin Oriental: es la zona que concentra la mayor proporcin de
poblacin en situacin de pobreza (Mapa 2).
Estos antiguos pueblos van conviertindose en verdaderas ciudades y participan de una cierta difusin de las unidades econmicas sobre el territorio nacional (Mapa 1).

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En varios departamentos, estas ciudades intermedias desplazan o compiten fuertemente con las ciudades capitales.
La aplicacin de polticas pblicas (salud, educacin, desarrollo econmico, infraestructuras, vivienda) debern ser movilizados como ejes de
intervencin para luchar contra la pobreza y mejorar la calidad de vida.
Las ciudades debern actuar como plataformas privilegiadas de instalacin de servicios, infraestructura y actividades econmicas. Para ello,
habr que actuar en funcin de la nueva organizacin urbana y no solo
intervenir en las ciudades capitales.
El fortalecimiento de mercados locales (de consumo, por ejemplo) en
las ciudades intermedias, as como la transformacin industrial de la
producin agricola son opciones estratgicas a explorar.
Fuente: IPGEX ; Censo Econmico Nacional, 2011.
Configuraciones econmicas regionales y pobreza extrema en la regin Oriental del Paraguay
Se observa que las zonas con menores niveles de pobreza se encuentran en

las zonas perifricas de la regin Oriental (franja Este del pas, rea metropolitana de Asuncin).
Se observa claramente que es la zona del interior de la regin Oriental la que
concentra los mayores niveles de pobreza. En la mayora de los distritos de
esta zona, el porcentaje de poblacin en situacin de pobreza extrema supera los 30%.
La regin tradicionalmente poblada del pas (departamentos Central, Cordillera y Paraguar) presentan niveles inferiores de pobreza extrema.
Aunque de manera menos marcada, el eje de poblamiento (y posterior urbanizacin) estructurado por las rutas 2 y 7 tambin presenta niveles inferiores
de pobreza extrema.
El nivel de organizacin social y territorial (con ciudades, una infraestructura
mnima y la presencia de servicios) es mayor en la regin tradicionalmente
poblada del pas y en el eje horizontal de urbanizacin que en el resto del
espacio central de la regin Oriental. Este ltimo est dbilmente equipado
en infraestructuras y ofrece muy escasos servicios a la poblacin.
Las zonas tradicionalmente pobladas y la presencia de ciudades (que garantizan una cierta organizacin territorial y social) parecen tener una influencia
en los niveles de pobreza.
27 |
Peso de las ciudades en funcin de sus principales servicios urbanos, en 2012
Estadsticamente, se puede considerar a las ciudades de rango demogrfico intermedio, aquellas ciudades que no hacen parte de un rea metropolitana y aquellas que no son urbes demasiado pequeas.
En Paraguay, 11 ciudades se encuentran en esa categora y se clasifican de modo a que no tengan
menos de 10.000 habitantes ni tampoco ms de 65.000 habitantes. Estas aparecen pintadas de color
azul en el siguiente cuadro.
Por lo tanto, la categorizacin estadstica de ciudades intermedias no es suficiente para comprender
la verdadera funcin de las ciudades. En otras palabras, no es por que una ciudad es clasificada como
intermedia que actuar como centro urbano de segundo orden (despus de las aglomeraciones) en
la organizacin regional.
En efecto, se observa que ciudades menores de 10.000 habitantes compiten con las ciudades de rango
demogrfico intermedio. A modo de ejemplo, ciudades mucho menos pobladas que Pilar (capital del
eembuc, con 25.000 habitantes) la superan en ms de 50% en la cantidad de servicios urbanos que
se consideran para este anlisis (bancos, financieras, universidades, hoteles, farmacias). La ciudad de
Concepcin, se ve igualada en cantidad de servicios por ciudades con poblaciones tres veces menores
(Curuguaty, Santa Rita, San Juan Nepomuceno, Salto del Guair, etc).
Ciudades de rango demogrfico intermedio
Ciudades intermedias estadsticas
Poblacin urbana en 2002
Ciudades intermedias funcionales

Bancos y UniversiHoteles Farmacias
financieras dades
Total
Pedro Juan Caballero
64592
10
11
15
60
96
Coronel Oviedo
48773
13
19
44
83
Villarrica
38961
63
82
Caaguaz
48941
10
12
43
73
Concepcin
43661
20
20
55
Curuguaty
9493
15
26
54
San Estanislao
13202
10
20
47
San Ignacio
13716
17
12
44
Santa Rita
8572
11
18
43
San Juan Nepomuceno
6937
24
42
Salto del Guair
6653
13
18
39
Pilar
24300
12
15
37
Caacup
19131
17
36
Santa Rosa del Aguaray
1412
11
15
36
Mara Auxiliadora
5004
16
36
Juan Eulogio Estigarribia
9921
20
35
Carapegu
5427
21
35
San Pedro del Ycuamandiy
7927
16
31
Ayolas
10851
13
25
Paraguar
8307
10
20
Horqueta
9946
12
20
San Juan Bautista
9822
10
19
Caazap
5990
12
19
Villa Hayes
15394
13
17
En cuanto a servicios, la mayora de las ciudades intermedias funcionales superan a muchas ciudades
de rango demogrfico intermedio y a todas las capitales departamentales (que no sean de rango
demogrfico intermedio ni tampoco aglomeraciones - Asuncin, Ciudad del Este, Encarnacin-).
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Pre-Censo 2012, DGEEC.

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Actividades agropecuarias:
un sector que requiere mayor impulso
29 |
Actividades agropecuarias:
un sector que requiere mayor impulso
El sector de la agricultura y la ganadera tiene un peso central en la economa paraguaya.
Se trata de un sector que tiene grandes potencialidades de desarrollo. No solo asistimos
a un incremento de la demanda internacional de productos alimentarios, sino que nuevos
nichos de mercado estn por identificarse. Los nuevos mercados y demandas en cuestin
no slo se interesan por la funcin alimentaria de los productos agrcolas: el inters por
el valor energtico de ciertos productos es cada vez ms perceptible.
Por otra parte, los niveles de desarrollo productivo son muy desiguales en las diferentes
zonas del pas, quedando algunas totalmente marginalizadas de la produccin de riqueza.
Diferentes ejes de intervencin son comnmente exigidos: acompaar las producciones
agrcolas, asegurar condiciones de precios y de mercado, brindar asistencia tcnica y financiera, etc. Adems de estos aspectos indispensables, existen grandes oportunidades
de impulsar las actividades de transformacin de los productos agrcolas, dotndolos de
valor agregado. En este sentido, nuevos mercados pueden ser identificados.
Para ello, es necesario desarrollar la red de infraestructura fsica, no solamente con miras
a las actividades de exportacin, sino apuntando tambin a una integracin regional, que
instale las condiciones de intercambios fluidos de bienes y de personas.
| 30
Mapa de sntesis: dinmicas econmicas regionales del sector agropecuario en Paraguay
1. Regin Ganadera
Modernizacin del sistema productivo
Acceso a mercados, nuevos inversionistas
2. Agricultura familiar tradicional
Cultivos de subsistencia
Rubros poco competitivos
Nuevos inversionistas
3. Agricultura intensiva
Condiciones muy competitivas
Expansin hacia el Oeste, de manera puntual
Acceso a mercados
Regin que logr incrementar sus ingresos
4. Agricultura familiar globalizada
Emergencia de cultivos que producen renta
y que estn orientados a mercados, complementando los cultivos de subsistencia
Sistemas productivos orientados a la exportacin o a la transformacin industrial.
5. eembuc
Regin aisalda
Condiciones de produccin agrcola no explotadas
Exigencias ambientales de un manejo sustentable particular
6. Ganadera en proceso de intensificacin
productiva
Reconversin de antiguas explotaciones
hiper-extensivas a explotaciones competitivas
Proximidad de Asuncin, de Loma Plata y
de Filadelfia representa una ventaja.
7. Zona de ganadera hyper extensiva
Fuerte aislamiento: dbil nivel de acceso y
de integracin con otras zonas.
Sub-regin al margen de los sistemas productivos.
8. Zona de ganadera emergente

Importantes inversiones en infraestructura y gentica para la produccin de carne
vacuna.
Articulacin e integracin efectiva con el
Chaco Central
xito productivo y expansin del modelo
por la disponibilidad y el bajo costo de la
tierra.
9. Zona agro-industrial y urbana

Diversificacin productiva (leche y carne) y
fuerte modernizacin industrial: tres coop.
industriales

Esta zona integra a las sub-regiones vecinas

Centro logstico regional
Fuente: Elaboracin propia en base a VAZQUEZ, F.

Territorio y Poblacin: Nuevas Dinmicas Regionales en el Paraguay (2006); Censo Nacional de Poblacin y Viviendas, 2002
31 |
Superficie cultivada de Soja por distrito en 2008
Las producciones de soja se extienden principalmente en el Este del pas. En efecto, los suelos baslticos
del Bosque Atlntico del Paran son muy propicios
para la agricultura.
En 2008, de las 2.100.000 ha cultivadas de soja, ms
del 70% (1.500.000, aproximadamente) se encuentran en los departamentos de Alto Paran, Itapa y
Canindey.
ltimamente, la produccin de soja se expande hacia el centro de la regin Oriental, donde entra en
concurrencia por las tierras con otros rubros y modelos productivos.
Las rutas 6 y 8 constituyen los ejes logsticos principales sobre los que se articula la produccin de soja.
Se asiste a una tendencia reciente de industrializacin de la materia prima, lo que consiste esencialmente en elaborar aceite de soja, harina y pellets (a
partir de la cscara). Dos firmas transnacionales tienen como objetivo industrializar grandes cantidades
de la produccin local a partir del ao 2013.
Fuente: Censo Agropecuario, 2008.

| 32
Superficie cultivada de Trigo por distrito en 2008
La produccin de trigo se inserta tambin en el modelo de la agricultura intensiva y mecanizada.

La gran mayora de los cultivos de trigo, con amplias
superficies cultivadas (del orden de 15.000 ha por
distrito en Alto Paran, Itapa, Caaguaz o Caazap),
se encuentra en la zona Este del pas.
Definitivamente, el Este de la regin Oriental se presenta como una regin productiva donde predomina una agricultura muy competitiva, de lgica agroexportadora.
Junto con el maz, el trigo constituye una actividad
complementaria de la soja.

33 |
La Mandioca: un rubro tradicional de la agricultura familiar en pleno proceso de generacin de valor agregado
La mandioca es un rubro tradicional de la agricultura familiar y de

subsistencia.
Los distritos con mayor cantidad de hectreas cultivadas de mandioca se encuentran en la diagonal Norte-Sur al centro de la regin
Oriental.
Si una parte de la produccin abastece a los mercados urbanos, la
otra esta exclusivamente destinada al autoconsumo y al sector industrial almidonero.
En la ltima dcada, se asiste a la aparicin de agro-industrias que
procesan la mandioca y la dotan de valor agregado.
Esto introduce nuevos procesos de comercializacin de la produccin, lo que representa una novedad para los agricultores familiares.
Por ejemplo, la Compaa de Desarrollo y de Industrializacin de
Productos Primarios S.A. ha inaugurado cuatro plantas industriales
de almidn de mandioca a lo largo de los ltimos aos. En total, las
cuatro plantas procesan unas 800 toneladas de mandioca por da.
Las cuatro plantas industriales de la empresa en cuestin procesan
15% de la produccin anual de mandioca a nivel nacional.
Fuente: Censo Agropecuario, 2008; La Mandioca, una opcin industrial, USAID.
| 34
Superficie cultivada de Ssamo por distrito en 2008
El ssamo se presenta como un nuevo rubro de la agricultura familiar.

De emergencia reciente en Paraguay, la mayor parte de la produccin se encuentra el Norte de la regin Oriental, especialmente en
los departamentos de San Pedro y de Concepcin.
El ssamo constituye una suerte de sustituto del algodn, que se
presentaba como el nico rubro de renta de la agricultura familiar en
las dcadas anteriores.
Las empresas multinacionales son actores claves de esta produccin.
stas se encargan de instalar condiciones ptimas para los agricultores familiares: capacitaciones, acceso a crditos, comercializacin, lo
que facilita la tarea de los agricultores familiares.
Los procesos de produccin, que no pueden ser mecanizados sistemticamente, requieren de una abundante mano de obra.
Junto con otros rubros (pia, meln, stevia, sanda, zapallo, etc., el
ssamo contribuye en la diversificacin de los ingresos de los agricultores familiares.
35 |
La caa de azcar: un rubro con vocacin agro-industrial a ser potenciado
Zona de alto potencial agro-industrial con la caa de azcar como rubro central

Problemas logsticos (distancias/transporte)

Acuerdos y complementariedades entre actividades industriales y
agricultores familiares a ser fortalecidas.
Destino industrial de la caa de azcar es tanto para la elaboracin
de azcar orgnica como de alcohol carburante.
Rubro de gran potencial si se considera que los agrocombustibles
vern su demanda incrementarse en los prximos aos.
| 36
Poblacin bovina y principales frigorficos en Paraguay
El Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal (SENACSA) tiene registrados cerca de 30 frigorficos en
todo el pas.
Slo una decena de ellos estn habilitados para exportar carne vacuna desde Paraguay. Estos corresponden a los frigorficos ms eficientes.
En 2013, la poblacin bovina en paraguay alcanza
los 13.300.000.
Junto con la produccin de soja, la ganadera constituye uno de los motores de la economa paraguaya.
Entre enero y marzo del 2013, la exportacin de carne sum 234 millones de dlares.
Fuente: Anuario Estadstico 2012, Senacsa.

37 |
| 38
El desarrollo de la red de infraestructuras:

condicin esencial para el crecimiento
39 |
El desarrollo de la red de infraestructuras:

condicin esencial para el crecimiento
En Paraguay, existen numerosos proyectos de construccin de ejes que buscan conectarse
con la red de infraestructuras de los pases vecinos (hidrova Paraguay-Paran, carretera
biocenica, lneas de ferrocarril, etc.). Sin embargo, estos proyectos son ms ejecutables
a largo que a mediano plazo.
No obstante, en los ltimos aos, se observa un importante despliegue de la red de infraestructuras fsicas. Aunque esta se caracterice como insuficiente y exclusivamente rutera, la nueva red en vas de consolidacin integra progresivamente entre ellas a las regiones internas del pas. La modificacin de la relacin al espacio y a las distancias facilitara
considerablemente nuevos procesos de ocupacin del espacio.
El desarrollo de las infraestructuras viales y energticas interesa cada vez ms a las regiones del interior del pas que, dotndose de estos equipamientos, instalan nuevas condiciones para su desarrollo.
| 40
El Paraguay en la red de infraestructuras viales, fluviales y ferroviarias de su regin continental prxima:

en busca de una mayor integracin regional
Se observa que el Paraguay est relativamente bien integrado a

la red vial de carreteras de la regin.
La integracin al sistema de infraestructuras de escala regional
es una opcin estratgica ya que permite conectar al pas con las
principales zonas econmicas de la regin y acceder a los principales puertos.
El Paraguay, en tanto pas predominantemente exportador de
materias primas e importador de bienes manufacturados, necesita una integracin logstica eficaz.
El sector econmico paraguayo requiere de inversiones en infraestructuras y logstica por los flujos de materias primas y de
bienes.
Una eventual industrializacin del pas (con una progresiva transicin de los sectores de la economa) deber acompaarse de
un incremento de inversiones en infraestructura multi-modal.
Fuente: Plan Maestro de Infraestructura y Servicios de Transporte del Paraguay (PMT).

41 |
Una integracin regional marcada por fuertes desequilibrios
Fuente: Elaboracin propia.
| 42
Una red de rutas asfaltadas en vas de consolidacin interna
La red rutera asfaltada presenta una cobertura an insuficiente

del territorio nacional.
Numerosas son las regiones y las zonas que se ven marginalizadas por esta infraestructura de comunicacin. Las localidades
alejadas de la malla de la red de rutas asfaltadas se encuentran
desfavorecidas: conformndose de una infraestructura precaria, estos espacios disponen en el mejor de los casos de empedrados o vas terraplenadas.
En los ltimos treinta aos, la red rutera asfaltada ha ido desarrollndose considerablemente.
La red rutera paso de una lgica de conexin hacia el exterior
(Argentina y Brasil) a una progresiva lgica de integracin de
las diferentes regiones internas.
Fuente : Geografa de la migracin brasilea en Paraguay, Souchaud, 2002.

43 |
Flujos de los principales tramos de la red de rutas asfaltadas en 2011
Las rutas asfaltadas ms frecuentadas son las rutas 2 y 7,

que unen Asuncin con Ciudad del Este. Los camiones
transportadores de granos que utilizan esta arteria son
muy numerosos.
La recientemente inaugurada ruta 10 aparece muy transitada, especialmente en su tramo San Estanislao-Asuncin, lo que se explica una vez ms por los importantes
volmenes de granos transportados en este tramo.
En menor medida, la ruta Transchaco as como las rutas
1 y 3 aparecen como muy transitadas.
Se observa una fuerte concentracin de los flujos hacia
Asuncin y en menor medida hacia Ciudad del Este.
La gran cantidad de camiones que circulan sobre la red
de rutas (asfaltadas o no), genera conflictos como ser la
concentracin de los flujos hacia Asuncin y sus puertos aledaos.
Esta problemtica exige importantes demandas en infraestructura e intermodalidad (hidrova, consolidacin
de puertos y mejoramiento de su accesibilidad).
Los proyectos en curso buscan actuar esencialmente en
logstica para fluidificar el trnsito de mercadera importada o exportada. Sin embargo, es necesario concentrarse tambin en el acompaamiento del desarrollo
productivo de las regiones a travs de las infraestructuras de comunicacin.
Hay una verdadera necesidad de diversificar los modos
de transporte de pasajeros, lo que catapultara el proceso de integracin de los territorios.
Frecuencia
(en cantidad de
viajes)
Cantidad de
toneladas
transportadas
Vehculos livianos
66220 viajes/da
mnibus
32202 viajes/da
Camiones de carga
15256 viajes/da
174,995 T/da
Modo de
transporte
Fuente : Plan Maestro de Infraestructura y Servicios de Transporte del Paraguay (PMT), MOPC. Datos en base a modelizaciones.
| 44
El despliegue de la red de infraestructuras de suministro de energa
El siguiente mapa no busca ser exhaustivo ni relevar precisamente

la cantidad de lneas de tensin, ni de sub-estaciones.
Sin embargo, el mapa tiene como objetivo mostrar el despliegue de
la red de infraestructura elctrica en el pas.
En su plan de inversiones, la Administracin Nacional de Electricidad tiene importantes proyectos de inversin.
En primera instancia, se encuentran proyectos estructurantes, como
ser las lneas de 500 kv, que buscan beneficiar ms ampliamente
de la fuente de energa que representan las represas de Itaip y de
Yacyret. La lnea que une a la sub-estacin margen derecha de la
represa de Itaip a la nueva sub-estacin de Villa Hayes esta a unos
meses de ser inaugurada.
Estos proyectos no buscan suministrar energa exclusivamente a
Asuncin, sino que consideran las demandas crecientes por parte
de las regiones del interior.
La ANDE otorga una atencin especial al Norte de la regin Oriental
que, hoy en da, dispone de un sistema radial en 220 kV alimentado
nicamente desde Caraya. La limitada capacidad de la principal
lnea de tensin (210 MVA) disminuye los mrgenes de aumento del
suministro de energa.
La ANDE prev un refuerzo del Sistema Norte con el aumento de
la capacidad de alimentacin de ciudades como Katuet, Salto del
Guair, Capitn Bado, Pedro Juan Caballero, San Estanislao, Santa
Rosa del Aguaray, General Aquino as como Filadelfia y Loma Plata
en el Chaco.
Algunas zonas experimentan un importante aumento en sus demandas de suministro de energa. Es el caso de la ciudad de San
Juan Nepomuceno, en el departamento de Caazap. El crecimiento
de la demanda en esta zona del pas obliga a la ANDE a aumentar la
capacidad total de transformacin a ms de 42 MVA, para un nivel
de 23 kV.
El despliegue de las infraestructuras que encaminen la energa es
esencial y debe ser parte de una reflexin integral sobre el devenir
de la sociedad y de la economa paraguaya. Ser indispensable anticipar las demandas crecientes de las ciudades y de las actividades
industriales, que sern vectores esenciales del desarrollo del pas.
Fuente: Proyectos de infraestructura elctrica, Direccin de Planificacin General, ANDE, 2012.

45 |
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El acceso a la vivienda:
la necesidad de asegurar
un derecho esencial de la poblacin
47 |
El acceso a la vivienda:
la necesidad de asegurar un derecho esencial de la poblacin
Existe una verdadera creciente a ser atendida y esta intervencin debe seguir una estrategia territorial. Adems de actuar preferentemente en las zonas de mayor necesidad, es
indispensable actuar de manera especfica, en funcin de las diferentes problemticas
que se presentan en los territorios.
En el mbito de la vivienda como en el de otras polticas pblicas, la malla poltico administrativa de los departamentos ya no debe guiar la intervencin. Es necesario actuar con
una estrategia territorial de fondo. En otras palabras, no se trata de atender puntualmente a necesidades especficas de los territorios, sino de acordarles un cierto inters a
aquellos espacios que pueden desempear una funcin especfica en la organizacin regional: las ciudades hacen parte de esos espacios estratgicos de intervencin. Efectivamente, veremos que las viviendas particulares se reparten de manera muy dispersa en las
zonas rurales, lo que favorece situaciones de aislamiento y la obligacin de realizar trayectos ms largos para acudir a ciertos servicios. Aparece entonces razonable concentrar
las operaciones y programas de vivienda en las ciudades, que deben tambin concentrar
los servicios de salud, de educacin, los servicios culturales, las actividades comerciales,
las actividades econmicas, etc.
| 48
Distribucin por distrito y por rea de las viviendas particulares ocupadas en 2002
La distribucin de las viviendas particulares ocupadas sigue fielmente la distribucin espacial de la poblacin. Una fuerte proporcin de
viviendas se encuentran en zonas rurales.
Si se toma en cuenta solamente a los ocho centros urbanos ms importantes (Asuncin, Ciudad del Este, Encarnacin, Pedro Juan Caballero, Cnel. Oviedo, Caaguaz, Villarrica, y Concepcin) las viviendas
de las zonas rurales son mucho ms numerosas que las de las zonas
urbanas.
Estos fuertes desequilibrios son muy marcados en los amplios espacios que se encuentran entre las ciudades ms grandes del pas.
Las intervenciones en el mbito de la vivienda son esenciales para
llevar a cabo una verdadera poltica de estado que busque atenuar
los fuertes desequilibrios en la distribucin espacial de la poblacin.
Fuente: Dficit Habitacional en el Paraguay, CONAVI, DGEEC, 2002.
49 |
Requerimiento de mejoramiento de viviendas por distrito en 2002
El requerimiento de mejoramiento
muestra el nmero de viviendas
particulares recuperables que requieren de intervenciones especficas
y parciales en su materialidad o servicios de saneamiento.
El requerimiento de mejoramiento
de viviendas es un indicador parcial
del estado del parque habitacional
porque no toma en cuenta las viviendas irrecuperables.
Estas viviendas a ser mejoradas se
encuentran tanto en zona urbanas
como rurales (ver grfico).
Las viviendas a ser mejoradas en zonas urbanas siguen fielmente la estructura urbana del pas.
Si las viviendas a ser mejoradas se
reparten de forma ms homognea,
se observa que la mayor parte se encuentra en una diagonal central Norte-Sur al centro de la regin Oriental.
Al excluir Asuncin, Ciudad del Este
y Encarnacin, se observa que la
mayor parte del parque habitacional a ser mejorado se encuentra en
zonas rurales.

| 50
Cantidad y proporcin de nuevas viviendas a ser construidas segn la DGEEC y la SENAVITAT en 2002
Se recuerda que en la diagonal central de la regin Oriental

(zona verde) las viviendas ocupadas son mucho ms numerosas en las zonas rurales que en las zonas urbanas.
Sin embargo, la cantidad y la proporcin de nuevas viviendas a ser construidas es ms importante en zonas urbanas
que en zonas rurales. El parque habitacional urbano aparece claramente ms degradado (en proporcin sobre el
total de viviendas ocupadas) que el de zonas rurales.
Definitivamente, el estado del parque habitacional de los
espacios urbanos requiere una importante intervencin,
tanto en las grandes aglomeraciones como en los centros
urbanos intermedios y pequeos.
En el mapa de la derecha, se observa que las zonas rurales de la regin tradicionalmente poblada del pas (sta
se extiende hasta unos 100 km alrededor de Asuncin)*,
presentan proporciones ms altas de nuevas viviendas a
ser construidas. Esto denota una peor situacin del parque
habitacional en sta rea rural. El departamento de eembuc asi como el del Amambay presentan las mismas caractersticas.
*Aparece delineada de color azul en los mapas.

51 |
Demanda de nuevas viviendas por distrito en 2002
El indicador denominado requerimiento de construccin de nuevas viviendas supone una estimacin de la demanda de nuevas viviendas considerando tres variables: la cantidad de viviendas
consideradas como irrecuperables, los hogares agrupados y los ncleos agrupados hacinados independientes. Lamentablemente, no toma en cuenta variables demogrficas para calcular la demanda
y planificar los futuros proyectos habitacionales. De este modo, la demanda es estimada de manera
esttica, a partir del estado del parque habitacional de cada distrito.

| 52
Se observa que en la diagonal central orientada Noroeste-Sureste (del sur del departamento de Concepcin al Este del departamento de Itapa) el parque habitacional
requiere ser intervenido especialmente en las zonas urbanas.
La dinmica urbana que experimentan algunas ciudades que recobran atractividad se presenta como un desafo importante para esta zona del pas. De
este modo, una intervencin en el mbito habitacional aparece como estratgica
para acompaar el desarrollo urbano y el crecimiento demogrfico en este espacio
especfico. La actuacin en los centros urbanos tendr que ser dirigida de manera
diferenciada segn las caractersticas de las diferentes ciudades.
En la zona histricamente poblada del pas (la extensa regin perifrica de Asuncin
y los espacios aledaos a la ruta n1 as como a la antigua linea de ferrocarril), se
observa que el parque habitacional requiere de una renovacin tanto en zonas urbanas como en zonas rurales. Esta situacin tiene sin duda un estrecho vnculo con
las altas tasas de migracin que experimenta esta zona desde hace unas dcadas, lo
que pone en duda una actuacin prioritaria en esta zona del pas.
En las zonas de dbil densidad poblacional y en situacin de declive demogrfico
sera ms pertinente una adaptacin del parque habitacional sin necesidad de ampliarlo en las mismas proporciones que en otros espacios como el de la diagonal
central que se cita ms arriba.
Mapa de sntesis - vivienda
Preparar las grandes aglomeraciones al recibimiento sostenido

de nuevas poblaciones

Asuncin, Ciudad del Este y Encarnacin deben ampliar cuantititiva y cualitativamente su parque habitacional para acojer flujos
constantes de nuevos habitantes.

No obstante, es absolutamente necesario que este crecimiento
del parque habitacional conforte la densidad de estas ciudades
(con programas habitacionales mixtos y con fuertes proporciones de departamentos, en zonas cntricas y estratgicas de la
ciudad). De este modo, se luchara contra un crecimiento urbano
en mancha de aceite de las aglomeraciones.
Zonas de intervencin prioritaria

En el interior del pas (esencialmente en el rea materializada de
color verde en el mapa), las ciudades tendrn que ser los soportes
privilegiados de nuevos proyectos habitacionales.

Es necesario fortalecer e impulsar el dinamismo urbano. La realizacin de numerosos proyectos habitacionales en una red de
ciudades bien definida permitir tambin atraer a nuevas poblaciones.

Adems, a travs del impulso de los centros urbanos del interior
del pas, se dara un respiro al crecimiento desordenado y macroceflico del rea metropolitana de Asuncin.

Para ello, es imprescindible desarrollar una oferta de viviendas de
calidad, evitando la aparicin de nuevos barrios precarios. Esto
ltimo representa una de las facetas del crecimiento urbano de
las ciudades emergentes del interior del pas (que aparecen representadas con una estrella en el mapa).
Una indispensable intervencin conjunta en los parques habitacionales por parte de las instituciones y actores privados

La intervencin no puede seguir nicamente en manos de actores privados, cuyas lgicas pocas veces favorecen al bien comn.
Las instituciones pblicas debern intervenir en la construccin
de viviendas. Para ello, debern encontrar soluciones innovadoras de intervencin (mecanismos pblico-privados, por ejemplo).
Los proyectos habitacionales debern integrar un aspecto social,
proponiendo precios accesibles tanto para venta como para alquileres.
Fuente: Elaboracin propia.
53 |
| 54
La salud: un servicio esencial a ser fortalecido

en accesibilidad y en calidad de atencin
55 |
La salud: un servicio esencial a ser fortalecido en accesibilidad

y en calidad de atencin
Los servicios de salud son esenciales para aumentar la calidad de vida de la poblacin. En
Paraguay, la distribucin de los servicios de salud an obedece a una lgica muy centralizada. De este modo, una gran parte de la poblacin debe recorrer distancias muy largas
en funcin de la complejidad de su caso, para recibir el servicio de salud esperado. En
este sentido, la poltica de la Atencin Primaria a la Salud (APS) fue exitosa por el servicio
de proximidad que brindaba. A su vez, estos establecimientos de proximidad dependan
de los establecimientos estructurantes (Hospitales Distritales, Espaciales o Regionales)
para derivar a sus pacientes. Sin embargo, estos ltimos presentan, a menudo, importantes carencias en la calidad de sus servicios, lo que no permiti aplicar una Red Integrada
de Servicios de Salud, como pretenda hacerlo en Ministerio de Salud.
Por otra parte, no slo los establecimientos de salud aparecen mal distribuidos a nivel
nacional, sino que la calidad de los servicios prestados difiere sensiblemente, incluso
entre establecimientos de mismo rango y de misma naturaleza. En un primer momento,
aparece indispensable cubrir estratgicamente el territorio nacional en establecimientos
estructurantes que brinden un servicio de calidad: los desplazamientos a la capital del
pas son intensos y contribuyen a colapsar los establecimientos y sus servicios.
| 56
La red de hospitales estructurantes: Hospitales regionales, distritales y especiales
Los establecimientos estructurantes del MSPyBS prestan un nivel de servicio ms complejo que los establecimientos de atencin primaria como los puestos de salud, los centros de salud,
y ms recientemente las Unidades de Salud de la Familia (USF).
La red de establecimientos estructurantes se caracteriza por
una prestacin de servicios muy desequilibrada en el territorio.
Cada uno de los establecimientos no siempre presta de manera
regular los servicios que debera asegurar un Hospital Regional
o un Hospital Distrital. Consecuentemente, se observan importantes desplazamientos de la poblacin para acudir a ciertos
servicios que no son prestados por los establecimientos cercanos a su lugar de residencia.
Asuncin y su rea metropolitana siguen generando una hiperconcentracin de los flujos para el acceso a servicios especficos
y para la atencin de casos complejos.
El funcionamiento de la red de establecimientos estructurantes
deber sin dudas ser actualizada a la par que la red de servicios
de atencin primaria.
La emergencia de prestadores privados de servicios de salud
completan las ofertas locales pero a su vez generan desigualdades de acceso a los servicios de salud y cuestionan an ms la
presencia del estado en los territorios.
Ms alla de mejorar la calidad de atencin de cada hospital, es
necesario que todos los habitantes del pas tengan acceso a un
hospital regional sin recorrer ms de 100 km. Esta distribucin
permitira desconcentrar los servicios y aumentar la cobertura
territorial.
Ciudades como San Estanislao o Curuguaty aparecen como lugares estratgicos para la instalacin de establecimientos regionales.
* Los datos no estan georeferenciados: tienen una ubicacin aproximativa en el distrito

en que se encuentran.
Fuente: Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social, 2012.

57 |
Nacimientos registrados entre enero y diciembre del 2012 y red de Hospitales Regionales y Distritales a nivel nacional
Nota: en el mapa slo aparecen los establecimientos estructurantes de salud : Hospitales Regionales y Distritales.
En aquellos distritos que no cuentan con Hospitales, los nacimientos pueden ser asistidos en los establecimientos de atencin primaria (PS, CS, USF, etc), aunque en la mayora de los casos, es necesario acudir a un hospital
estructurante.
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La jerarqua entre los diferentes establecimientos no es significativa: en el Hospital

Distrital de San Estanislao se contabilizan ms partos que en los Hospitales Regionales de Santa Rosa o de San Pedro del Ycuamandiy (capital departamental). El
Hospital Distrital de San Estanislao (ciudad de menos de 15.000 habitantes) registr una cantidad de nacimientos comparable con la que registr el Hospital Regional de Coronel Oviedo o el de Caaguaz, ciudades que se aproximan a los 50.000
habitantes cada una. El Hospital Distrital en cuestin juega una funcin estructurante de nivel regional (o extra departamental) que se explica por la posicin estratgica de San Estanislao y por un conjunto de carreteras asfaltadas que permiten
su acceso desde varios puntos de la regin.
Es llamativo el aporte que genera la inauguracin de un nuevo Hospital Regional en una zona carenciada de servicios de salud pblicos y diversificados.
El nuevo Hospital Regional de Santa Rosa del Aguaray es un ejemplo llamativo. Pocos meses despus de su inauguracin, este establecimiento acta como un centro muy atractivo y estructurante para toda la zona Norte de la Regin Oriental. Ubicado en una pequea ciudad, su localizacin estratgica, la diversidad
de su oferta de servicios y su buen nivel de accesibilidad contribuyen a su
xito a nivel regional.
Por ltimo, se observa el dbil desempeo, o al menos una funcin limitada,
de muchos establecimientos de salud. Por ejemplo, el Hospital Distrital de Curuguaty (10.000 habitantes aprox.) no parece responder a las nuevas demandas generadas por un reciente dinamismo demogrfico en el Oeste del departamento de
Canindey.
Fuente: Indicadores de Derechos Humanos, Derecho a la Salud , MSPyBS, 2012.
Cirugas registradas entre enero y diciembre del 2012 y red de Hospitales Regionales y Distritales a nivel nacional
La jerarqua entre los diferentes establecimientos no es significativa: en

el Hospital Distrital de San Estanislao se contabilizan ms cirugas realizadas que en los Hospitales Regionales de Santa Rosa o de San Pedro
del Ycuamandiy (capital departamental). Adems, el Hospital Distrital
de esta ciudad de menos de 15.000 habitantes registr una cantidad de
cirugas comparable con la que registr el Hospital Distrital de Caaguaz, cuya poblacin se aproxima a los 50.000 habitantes.
Las cirugas realizadas en 2012 se concentran en las ciudades ms importantes del pas (Asuncin y Central, Ciudad del Este, Encarnacin,
Pedro Juan Caballero, Coronel Oviedo, Villarrica, Concepcin, Caaguaz,
Paraguar, Caazap, San Juan Bautista, San Estanislao).
Se identifican grandes zonas de vacos, donde los establecimientos de
salud no cuentan con el servicio de ciruga (o bien es muy limitado), lo
que obliga a los pacientes a recurrir a las ciudades regionales, a menudo
lejanas de su lugar de residencia. Dos zonas aparecen ms carenciadas:
estas aparecen de color rojo claro en el mapa.
En la zona 1, 300.000 habitantes (DGEEC, 2002) se encuentran a ms de
50 km de un hospital con un servicio completo de ciruga.
En la zona 2, cerca de 150.000 habitantes (DGEEC, 2002) se encuentran a
ms de 50 km de un hospital con un servicio completo de ciruga.

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Cantidad de camas por cada 1.000 habitantes por departamento, en 2001 y 2009
A nivel nacional, Paraguay propone 1,0 camas por cada 1.000 habitantes en 2009,
mientras que el promedio de los pases del MERCOSUR supera las tres camas por
cada 1.000 habitantes.
Este dato nacional oculta fuertes heterogeneidades regionales, sobre todo entre
Asuncin y el resto del pas. Mientras que, en 2009, la capital dispone de 3,4 camas
por cada 1.000 habitantes, diez departamentos disponen de menos de una cama
por cada 1.000 habitantes.
La puesta en servicio de numerosos establecimientos en el interior del pas explica
el aumento del nmero de camas por cada 1.000 habitantes en varios departamentos.
Entre 2001 y 2009, mientras los departamentos de Caaguaz, Alto Paran, Presidente Hayes y Canindey aumentaron sensiblemente su cantidad de camas por
cada 1.000 habitantes, los departamentos de Amambay, Caazap y Concepcin
vieron sus cifras a la baja.
El indicador permite visualizar el nivel de la oferta de camas en las diferentes regiones y ms generalmente la calidad de la inversin en infraestructura hospitalaria.
* La cantidad de camas por cada 1.000 habitantes solo contabiliza las camas de los hospitales del
Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social. No son tomados en cuenta los hospitales del Instituto de Previsin Social ni los establecimientos privados.
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Tasa de mortalidad infantil (menores de un ao) por 1.000 nacidos vivos, entre 2001 y 2010
A nivel nacional, la tasa de mortalidad infantil registr una

baja sensible entre 2001 y 2010. Mientras la tasa de mortalidad infantil se acercaba a los 20 por mil en 2001, no llegaba
a 17 por mil en 2010. Esta disminucin se realiza de manera
homognea segn los departamentos: cada uno de ellos
experimenta una disminucin, ms o menos importante, a
excepcin del departamento de Presidente Hayes. Se observa igualmente que las diferencias entre los departamentos
se borran progresivamente. En efecto, la amplitud entre el
valor ms bajo y el ms alto era de 21 puntos en 2001 y solamente de 8 puntos en 2010.
En el ltimo ao del periodo estudiado, son cuatro los departamentos que presentan tasas consideradas como medias, superando levemente las 20 defunciones de nios
menores de un ao por cada mil nacidos vivos. Se trata del
Alto Paran, de los departamentos del Norte de la Regin
Oriental (Concepcin y Amambay) y del departamento de
Presidente Hayes, en la regin Occidental.
Es de notar las fuertes variaciones observadas en los departamentos del Chaco paraguayo entre 2001 y 2010. Estas se
explican por las dbiles densidades poblacionales de la regin: las variaciones disparan fcilmente las tasas para arriba
o para abajo.
Fuente: Indicadores de Derechos Humanos,

Derecho a la Salud , MSPyBS, 2012.
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Razn de mortalidad materna por 100.000 nacidos vivos, por departamento, entre 2001 y 2010
La mortalidad materna disminuy fuertemente entre 2001 y 2010: sta pas

de 160 a 100 muertes por cada 100.000 nacidos vivos entre 2001 y 2010. El
aumento de la cantidad de partos asistidos institucionalmente tuvo un rol importante en esta disminucin.
A pesar de una disminucin generalizada de la mortalidad materna en la mayora de los departamentos del pas, algunos de ellos presentan tasas que
permanecen muy elevadas, superando incluso 200 muertes maternas por
100.000 nacidos vivos.
Aumentar la calidad de la asistencia es esencial para ir disminuyendo una mortalidad materna cuyas causas principales son los riesgos y complicaciones que
se pueden presentar a la hora del parto. La atencin y el seguimiento a lo largo
del embarazo es fundamental para dicho objetivo.
Las medidas preventivas son actuaciones clave para disminuir la cantidad de
mujeres con embarazo adolescente, situacin que se acompaa a menudo de
un aumento del riesgo de complicaciones tanto para la madre como para el
recin nacido.
La frecuencia del embarazo adolescente puede ser analizada en relacin a
condiciones sociales y econmicas desfavorables de la poblacin. Se aclara
que en Amambay, Canindey o Alto Paraguay, ms de 25 por ciento de los
nios nacidos vivos lo fueron de mujeres de entre 15 y 19 aos. En Boquern,
Alto Paraguay, Canindey y Amambay se encuentran las tasas ms altas de
nios nacidos vivos de mujeres de entre 10 y 14 aos de edad.

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Partos realizados en servicios de salud sobre el total de partos registrados en 2004 y en 2011
A nivel nacional, entre 2004 y 2011, se observa un importante incremento del porcentaje de partos en servicios de salud:
en 7 aos este pas de 84 a 94,4%. Todos los departamentos
experimentan un aumento importante. Los departamentos
de Canindey y Presidente Hayes son los que tuvieron el
menor incremento porcentual: entre 2004 y 2011, el porcentaje de parto institucional aument en menos de cinco puntos, mientras que el resto de los departamentos registraron
un aumento promedio de 16 puntos porcentuales.
La heterogeneidad en la calidad de los servicios prestados
por la red de establecimientos estructurantes (hospitales
regionales y distritales) aade un grado de complicacin suplementaria a la situacin.
La institucionalizacin del parto supone la existencia de
establecimientos equipados y con personal de blanco calificado, situacin que no encontramos en todos los establecimientos, lo que genera desequilibrios internos en el servicio
pblico de salud.
Si la progresiva institucionalizacin del parto se acompaa
de una disminucin de los riesgos de mortalidad o de complicaciones diversas, esta institucionalizacin se acompaa
tambin de un aumento sustancial en los desplazamientos
para acudir a los establecimientos de salud.
Fuente: Indicadores de
Derechos Humanos, Derecho
a la Salud , MSPyBS, 2012.
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Razn de mdicos por cada 10.000 habitantes, entre 2003 y 2012
Entre 2003 y 2012, la cantidad de mdicos por cada 10.000 habitantes

aument considerablemente en todos los departamentos del pas.
En el periodo estudiado, la mayor inflexin tuvo lugar entre 2009 y
2012, lo que puede explicarse por la instalacin de ms de 700 Unidades de Salud de la Familia.
Las Unidades de Salud de la Familia se acompaaron de una instalacin
importante de mdicos en todos los distritos del pas. Se observa que
este aumento viene a paliar una carencia considerable de mdicos.
En 2003, los departamentos de Caazap, Caaguaz, Alto Paran, Canindey, San Pedro, Concepcin y Boquern contaban solamente con un
mdico por cada 10.000 habitantes. En 2012, el promedio de la cantidad de mdicos por cada 10.000 habitantes en estos departamentos
es de 4,26.
Hay que tener en cuenta que la consulta es una de las primeras medidas preventivas: a travs de ellas, las Unidades de Salud de la Familia
tienen una herramienta fundamental para realizar una actividad preventiva y evitar la concurrencia de ltima instancia a los hospitales
regionales y distritales

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Un caso regional complejo: la necesaria reorganizacin de la oferta de salud como respuesta

a los fuertes desequilibrios internos y a las recientes restructuraciones socio-econmicas
La calificacin de los servicios prestados por diferentes hospitales distritales en los departamentos de Caaguaz, Guair y Caazap permite poner de manifiesto las diferencias
importantes en cuanto al tipo y al nivel efectivo de servicios que prestan los hospitales de
la misma naturaleza (Hospitales Distritales).
Los diferentes niveles de servicios prestados por estos hospitales genera fuertes desequilibrios y se observan zonas de concentracin y zonas de vacos. En el departamento de Caaguaz, la baja diversidad y calidad de los servicios prestados por los hospitales distritales
de Yh, J. M. Frutos y Repatriacin tiene como resultado la concurrencia de los pacientes
en el hospital distrital de la ciudad de Caaguaz, que se encuentra actualmente en estado
de saturacin. Evidentemente, ste ltimo ofrece servicios con los cuales los otros hospitales no cuentan.
Como respuesta puntual a esta situacin, el Ministerio de Salud tiene como proyecto la
construccin de un nuevo hospital distrital en la ciudad de Caaguaz. Si bien se podra
apuntar a un fortalecimiento de los servicios prestados por los hospitales del Oeste del
departamento, las altas tasas de emigracin que experimenta esta zona pone en duda la
necesidad de desarrollar la oferta en hospitales. En efecto, el avance de la frontera de la
agricultura mecanizada en el Oeste de Caaguaz se acompaa de un proceso de disminucin de la poblacin rural. De este modo, son particularmente los pequeos productores
de la agricultura familiar quienes se ven afectados. Una intervencin especfica aparece
como indispensable y el despliegue de servicios bsicos como los de la Atencin Primaria
a la Salud pueden constituirse como una respuesta ms adecuada.
Fuente: Estudio sobre la Situacin y el Diagnstico del Sector Salud en la Regin Oriental del Paraguay, MSPyBS, JICA, 2012.
65 |
Las Unidades de Salud de la Familia (USF): una poltica ambiciosa en vistas a la construccin de una red integrada y eficiente de servicios de salud
Hasta hoy,
ya se establecieron
709 USF sobre las

1.300 proyectadas.
Las nuevas Unidades de Salud de la Familia, tienen como principal objetivo reformar el servicio de Atencin Primaria en Salud.
Las Unidades de Salud de la Familia (USF) completan la red de
establecimientos de atencin primaria pre-existentes (Centros
de Salud, Puestos de Salud, Dispensarios) y tienen como objetivo
modificar el espritu mismo de la prestacin de servicios en Salud.
En efecto, las USF pretenden pasar de un modo asistencialista y
fragmentado de la salud a un modo promocional e integral que
involucra en todo el proceso a la comunidad de cada territorio social en que estn instaladas. Las USF pretenden ser las puertas de
entrada al sistema de salud.
La dinmica detenida de la poltica de las USF proyectaba crear y
reorganizar toda la red de servicios de salud, integrando tambin
a los establecimientos estructurantes. En efecto, una atencin
primaria de calidad, que garantice equidad, gratuidad, integralidad y participacin ciudadana permitira descongestionar y racionalizar la utilizacin de los establecimientos estructurantes, a
menudo colapsados y sobrepoblados.
La atencin primaria se presenta entonces como el eje principal
de una reestructuracin profunda del servicio de salud.
Por ahora, muy pocas Unidades de Salud de la Familia (alrededor
del 15%) cuentan con Agentes comunitarios (al menos tres, por al
menos seis meses en el ao).
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La educacin: una herramienta a movilizar

para hacer frente a los nuevos desafos
que se presentan
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La educacin: una herramienta a movilizar para hacer frente

a los nuevos desafos que se presentan
Las tasas preocupantes que experimenta el sector educativo no requieren siempre de
una actuacin a nivel nacional, sino que exigen ms bien una intervencin focalizada en
funcin de las problemticas de cada zona. A modo de ejemplo, si las tasas de abandono
entre la Educacin Escolar Bsica (EEB) y la Educacin Media (EM) deben ser disminuidas
en todo el pas, en la tasa bruta de escolarizacin debe ser prioritariamente intervenida
en una franja central Norte-Sur, al centro de la regin Oriental. Para tomar un ltimo ejemplo, el aumento de la cantidad de profesores no es necesario en el Sur-Este de la regin
Oriental, sino en el resto del pas pero preferentemente en la misma diagonal norte sur al
centro de la regin Oriental, por la mayor cantidad de matriculados que presenta.
La dispersin de la poblacin y de las instituciones educativas en las zonas rurales trae
consigo importantes dificultades: estas zonas presentan los niveles ms preocupantes en
la mayora de los indicadores analizados.
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Cantidad de matriculados en Educacin Inicial/Escolar Bsica y en Educacin Media / Tcnica en 2010
En 2010, la cantidad de matriculados en la

Educacin Inicial y en la Educacin Escolar
Bsica asciende a ms de 1.320 000.
La cantidad de matriculados en la educacin
media y tcnica es cinco veces inferior, alcanzando los 230.000 matriculados.
La reparticin geogrfica de los matriculados acompaa a la distribucin espacial de
la poblacin del pas: resaltan las ciudades
y corredores ms poblados as como los espacios menos densos como el chaco y el departamento de eembuc.
La amplitud observada a nivel nacional entre la educacin incial - Escolar Bsica y la
educacin media parece ser una constante
en todo el territorio nacional. Los distritos en
que se encuentran los centros urbanos ms
poblados parecen ser los que conocen las
menores prdidas entre la Educacin Inicial
- Escolar Bsica y la Educacin Media.
Fuente: Planillas Estadsticas, Ministerio

de Educacin y Cultura , 2010.
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Matriculados en Educacin Inicial/Escolar Bsica y en Educacin Media/Tcnica, en zonas urbanas y rurales, en 2010
Los dos mapas muestran una fuerte concentracin de matriculados en las reas urbanas ms importantes del pas: Asuncin, gran
Asuncin, Ciudad del Este, Encarnacin, Pedro Juan Caballero,
Concepcin, Coronel Oviedo, Caaguaz o Villarrica.
Mapa 1

Una gran cantidad de matriculados se encuentra en
zonas rurales, resaltando claramente un eje NorteSur en el centro de la regin Oriental.

Las zonas con menores densidades de poblacin
presentan pocos matriculados en zonas rurales. Es el
caso del departamento de eembuc, de la regin
Occidental as como del Norte de la regin Oriental:
en estos espacios la ganadera hace parte de los sectores productivos predominantes y sus caractersticas de ocupacin del espacio difieren sensiblemente
de los de la agricultura familiar, ms propicias a los
altos ndices de densidad poblacional.
Mapa 2

Con valores cinco veces inferiores a los de la educacin escolar bsica, los matriculados de la educacin
media tienen otra realidad espacial: estos se concentran ms bien en las reas urbanas.

En general, se puede asumir que al alejarse de los
principales centros urbanos del pas, la oferta est
orientada casi-exclusivamente a los primeros ciclos
educativos. Los espacios urbanos son espacios privilegiados para desarrollar cualitiva y cuantitativamente la oferta en educacin media.
Fuente: Planillas Estadsticas, Ministerio de Educacin y Cultura, 2010.

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Tasa Bruta de Escolarizacin en el periodo de 6 aos conformado por el 3er ciclo de EEB y la EM - por distrito, en 2002
En cuanto ms claro est pintado el distrito, mayor es el porcentaje

de jvenes de 12 a 17 aos de edad que no cursa ninguno de los dos
ciclos educativos analizados. Por lo tanto, estos ltimos niveles son
esenciales en el proceso de escolarizacin.
Los distritos con menores tasas brutas de escolarizacin se encuentran en el Suroeste de la regin Oriental (departamentos de Central
menos Asuncin y su rea metropolitana, Cordillera, Paraguar,
eembuc, Guair as como el Este de Caazap y de Itapa. Esta zona
coincide con el espacio tradicionalmente poblado del pas. Paradojicamente, esta misma zona es la que presenta los mejores niveles de
desempeo del sistema educativo (tasa de retencin, tasa de repitencia, calidad de la infraestructura, etc).
De este modo, se concluye que estos niveles de desempeo solo interesan a la poblacin escolarizada, ocultando as un problema estructural de bajos niveles de escolarizacin. Esta situacin se explica
por la marcada crisis rural que experimenta esta regin.
Por lo contrario, la diagonal Norte-Sur al centro de la regin Oriental
presenta tasas brutas de escolarizacin excedentarias. Estas tasas
elevadas se explican por el fenmeno de sobreedad y oculta ciertamente tambin a una poblacin de 12 a 17 aos que se encuentra
alejada del sistema educativo.
Estas diferencias regionales exigen una intervencin focalizada y

adecuada a los desafos y problemticas de cada espacio regional.
Fuente: Planillas Estadsticas, Ministerio de

Educacin y Cultura, 2010.
71 |
Tasa de retencin entre el primer y noveno grado entre 2002 y 2010
Las mayores tasas de retencin aparecen claramente en las capitales departamentales y en los distritos del departamento Central.
A nivel nacional, los distritos con las mayores tasas de retencin se encuentran
en el Sur Oeste del Pas, en una zona que coincide con la zona histricamente
poblada y considerada tambin como la mejor equipada en servicios pblicos.
En 2010, una centena de distritos tena una tasa comprendida entre 40 y 60%
(representados de color naranja). De los nios que se matricularon en el 1er grado
en estos distritos en el 2002, solamente la mitad llego al 9no grado, ltimo ao de
escolarizacin obligatoria. Aunque estos distritos se reparten homogneamente
en todo el territorio nacional, se observa que la mayora de ellos sta concentrada
en un eje Norte-Sur en el centro de la regin Oriental.
Finalmente, los distritos cuya tasa de retencin no supera los 20% se concentran
en los extremos Sur, Este, Sureste y Norte del Pas, con algunas incursiones en el
eje central anteriormente citado. Estas incursiones son importantes en los departamentos de Guair y de Caazap.
Fuente: Planillas Estadsticas, Ministerio

de Educacin y Cultura , 2010.
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Instituciones en Educacin Escolar Bsica por cada 1000 matriculados, en 2010
Las zonas rurales presentan ms instituciones que

las zonas urbanas.
En promedio, las instituciones ubicadas en zonas
rurales cuentan con una mayor cantidad de matriculados que las instituciones de las zonas rurales.
Las instituciones educativas se despliegan de manera muy difusa en las reas rurales.
La racionalizacin de las instituciones educativas
en las reas rurales es una opcin estratgica a ser
considerada.
Si bien la accesibilidad y la proximidad del sistema educativo para los nios en edad escolar es
un aspecto esencial, las economas de escala y la
eficiencia del sistema educativo no pueden ser ignorados.
La accesibilidad y la proximidad del sistema educativo no debern ser fortalecidas a travs de una
multiplicacin de las instituciones.
Debern ms bien desarrollarse las infraestructuras de comunicacin y los modos alternativos de
desplazamiento para los alumnos (transportes escolares por ejemplo).
73 |
Matriculados en las instituciones de Educacin Inicial y Escolar Bsica por sexo, en 2002 y en 2010
Las zonas rurales son las que presentan las diferencias ms marcadas entre
la cantidad de matriculados varones y mujeres.
De este modo, queda claro que las zonas rurales deben constituirse como
espacios prioritarios de intervencin. Si se observa una cierta disminucin
de las diferencias entre 2002 y 2010, stas siguen siendo significativas. Ms
de 70 distritos tienen entre 80 y 90 mujeres por cada 100 varones, en 2010.
Entre 2002 y 2010, en zonas urbanas, las diferencias han disminuido. Sin
embargo, el fortalecimiento de la equidad entre varones y mujeres no interesa a todas las regiones de la misma manera. En el Sur de Paraguar y en
eembuc, observamos incluso una acentuacin de la diferencia a favor
de los varones.
Las cuestiones de gnero debern ser consideradas de manera ntegra y
no solamente desde mbito educativo. Las diferencias observadas en la
escolarizacin de los nios y de las nias es un indicador del nivel que
tambin adquieren las desigualdades de gnero en el mbito socioconmico.
Fuente: Planillas Estadsticas, Ministerio de Educacin y Cultura, 2010

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Docentes* por cada 100 matriculados en la Educacin Escolar Bsica, en 2010
Por el valor de los crculos, se observa que la zona verde presenta una mayor cantidad de matriculados que la zona roja.
A pesar de contar con menor cantidad de matriculados, la zona roja esta
mucho mejor dotada en docentes que la zona verde.
*Fueron nicamente tomados en cuenta los maestros y catedrticos.

75 |
Aulas y sanitarios en mal estado por distrito, en 2010
Estos datos toman en cuenta nicamente las aulas y sanitarios en mal estado, sin considerar las aulas en estado
regular.
El anlisis de la cantidad de aulas y sanitarios en mal estado es clave ya que son espacios de la vida diaria de los
alumnos y docentes. Cabe mencionar que en algunos casos, la utilizacin de ciertas aulas representa un peligro.
La adecuacin de la infraestructura educativa deber tomar en cuenta una diversidad de espacios: aulas, sanitarios, comedores, bibliotecas, etc.
A la dificultad que representa la condicin de la infraestructura educativa se suman los problemas de accesibilidad de los alumnos a los locales educativos. Paralelamente al anlisis de la infraestructura educativa, es
importante tener en cuenta que el factor meteorolgico
incide en mayor medida en la presencia de los nios en
clase.
El desarrollo de la infraestructura no responde nicamente a necesidades econmicas, sino tambin sociales y
educativas.
A pesar de no contar con la mayor cantidad de locales educativos, la zona central de la regin Oriental (representada con la diagonal verde en el mapa) es la que
concentra la mayor cantidad de aulas y sanitarios en mal
estado.
Las Aulas en mal estado en 2010:
-- A nivel nacional, de las 43.883 aulas en las instituciones educativas, el 5,6% se encuentra en mal estado.
-- En los departamentos de San Pedro, Caaguaz, Guair y Caazap (diagonal verde), de las 12.097 aulas, el
11,4% se encuentra en mal estado.
Los sanitarios en mal estado en 2010:
-- A nivel nacional, de los 46.860 sanitarios de las instituciones educativas, el 6,4% se encuentra en mal
estado.
-- En los departamentos de San Pedro, Caaguaz, Guair y Caazap (diagonal verde), de las 11.015 aulas, el
13,5% se encuentra en mal estado.

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Sobreedad* en la Educacin Escolar Bsica en 2010
El Este del pas aparece particularmente afectado por la sobreedad: los departamentos de
Amambay, Canindey, Alto Paran e Itapa presentan porcentajes que llegan a superar los
20% de sobreedad. Las elevadas tasas tambin incursionan en el centro del pas, especialmente en el Norte de San Pedro y en el Este de Caaguaz y de Caazap. Por su parte, el Chaco
paraguayo presenta porcentajes diferenciados pero claramente elevados.
Aunque el fenmeno de sobreedad aparezca como profundamente instalado en todo el territorio nacional, existen zonas que escapan a la lgica sustancial de la sobreedad. Es el caso del
rea metropolitana de Asuncin y de su extendido espacio de influencia, as como de ciertos
espacios y ejes urbanos.
Efectivamente, se observa un primer eje que se direcciona de Norte a Sur desde el departamento Central hasta el Sur de Paraguar: es la zona ms antiguamente ocupada del pas. Un
segundo eje de urbanizacin ms reciente se direcciona de Oeste a Este a lo largo de la ruta
2. Puntualmente, las ciudades de Ciudad del Este y de Encarnacin tambin aparecen con
dbiles tasas de sobreedad.
De este modo, los espacios tradicionalmente ocupados y urbanizados parecen tener ritmos
de vida, concepciones y una cierta cultura educativa que son aparentemente ms acordes
a aquellos valores, comunmente compartidos, que posicionan a la educacin como un elemento central de la sociedad.
* SOBREEDAD:
El Ministerio de Educacin y Cultura (MEC) considera que un alumno se encuentra en situacin
de sobreedad cuando supera por dos aos a la edad normativa del nivel educativo en que
se encuentra. Con el objetivo de analizar de manera ms fina el fenmeno de sobreedad, supusimos que la edad normativa de ingreso al primer grado era a los 7 aos. En efecto, la edad
normativa de ingreso al primer grado ha sido modificada recientemente pasando de los 7 a los
6 aos de edad. seguimos observando un ingreso tardo al sistema educativo.

77 |
Tasa de repitencia en Educacin Inicial y Educacin Escolar Bsica en 2010
REPITENCIA
Se considera repitente al alumno que durante
dos o ms aos, pudiendo ser consecutivos o no,
se matricula en el mismo grado/curso.
La repitencia es un elemento clave de la poltica educativa ya que se presenta como

un factor de riesgo de abandono del sistema educativo por parte de los alumnos.
En 2010, algunos departamentos se ven particularmente afectados por el fenmeno de repitencia: es el caso de los departamentos de Alto Paraguay y de Boquern
en la regin Occidental y de los departamentos de San Pedro, de Caazap y de
Itapa, en la regin Oriental.
En el gran Oeste del departamento de Caaguaz numerosas instituciones educativas suspenden sus actividades debido a una marcada crisis rural. En esta regin,
la cantidad de matriculados en zonas rurales disminuy en un 16%. Esta situacin
contribuye a disminuir las tasas de repitencia a nivel distrital.
En las zonas intersticiales de la red de rutas asflatadas, se observan porcentajes de

repitentes ms elevados que en el resto del territorio nacional. Gran parte de los
departamentos de Caazap y de Itapa se encuentra en esta situacin.
Es notable la cantidad de distritos sombreados con rojo y que se encuentran alejados de las principales rutas.
La repitencia es acentuada por el abandono, que se explica a menudo por motivos
socio-econmicos, y que obliga a los alumnos a repetir el ao que se vieron forzados a abandonar.
Las diversas oportunidades que disponen los

alumnos para no repetir el ao escolar acentan
la gravedad del fenmeno de repitencia.
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Repitencia por abandono en la Educacin Escolar Bsica, en 2010
REPITENCIA POR ABANDONO:

Hablamos de repitencia por abandono cuando el alumno/a
se inscribe en el mismo grado ms de una vez en diferentes
aos lectivos, por haber dejado de asistir a clase sin haber
cumplido con los requisitos exigidos.
A nivel nacional, la cantidad de repitentes es de

apenas 5.000 en la Educacin Escolar Bsica, lo que
representa 0,4% del total de los alumnos matriculados en 2010.
Sin embargo, la repitencia por abandono es un indicador esencial para analizar el desempeo del
sistema educativo y las bajas tasas de escolarizacin en el pas.
Las reas rurales y en especial los distritos ms alejados de la red de rutas asfaltadas son las zonas con
mayores niveles de repitencia por abandono.
En aquellos territorios con bajos niveles de integracin socio-econmica, un servicio educativo
frgilmente instalado se acompaa generalmente
de una dbil visibilidad de su funcin en las sociedades locales. Esta situacin genera pautas de
comportamiento y frustraciones que se traducen
por inscripciones tardas, sobreedad, as como deserciones y reintegraciones desordenadas al sistema educativo, etc.
En los departamentos de Itapa, eembuc y el
Sur del Alto Paran las dinmicas fronterizas parecen tener una influencia en las tasas de repitencia.
El nivel tentador del servicio educativo del otro
lado de la frontera termina compitiendo a la oferta educativa nacional que se presenta a menudo
como ineficiente. Las pautas de comportamiento
y frustraciones que se mencionaron ms arriba tienen aqu otro nivel de complejidad.
79 |
Situacin de docentes de la Educacin Escolar Bsica (primer a sexto grado), en 2010
Un docente se encuentra en situacin de sub-calificacin cuando su ttulo

ms alto no garantiza su capacidad para ensear en el nivel educativo en
el que se desempea*.
Los docentes en situacin de sub-calificacin representan solamente 5,2%
de total de docentes de los niveles educativos considerados.
64 % de los docentes considerados en situacin de sub-calificacin se
desempean en instituciones ubicadas en zonas rurales. La gran mayora
se encuentra en una diagonal Norte-Sur, al centro de la Regin Oriental.
* En este caso (anlisis de docentes de la Educacin Escolar Bsica), los docentes cuyo
nivel ms alto de calificacin es un bachillerato o un profesorado de Educacin Inicial son
considerados como sub-calificados.

| 80
Sntesis territorial del sistema educativo
Fuente: Elaboracin propia en base a las Planillas Estadsticas, Ministerio de Educacin y Cultura, 2010.
81 |
| 82
La necesidad de rearticular
la red de servicios bsicos
83 |
La necesidad de rearticular la red de servicios bsicos

El servicio de agua potable debe ser accesible, en buenas condiciones, a toda la poblacin
nacional. En 2002, en Paraguay, ms de 1.000.000 de habitantes de zonas rurales recurran
a la captacin directa del agua, sin tratamiento previo.
La dispersin de la poblacin rural representa un problema a la hora de desplegar las
redes de servicios bsicos. La ESSAP tiene instaladas redes urbanas de agua potable en
una treintena de ciudades, de las que ms de 10 hacen parte del rea metropolitana de
Asuncin.
Una estrategia de fortalecimiento de los centros urbanos permitira volver complementaria la poltica de despliegue de la red de servicios bsicos, como la del agua potable, con
una poltica de fortalecimiento urbano.
| 84
Acceso de la poblacin a agua mejorada, por distrito y rea, en 2002
El acceso al agua mejorada es un indicador que permite apreciar la calidad del agua que es consumida por
los habitantes del pas, en los diferentes rincones del territorio nacional. Lo que llamamos Agua mejorada
toma en cuenta el origen del agua consumida y/o utilizada en las viviendas. Es considerada Agua mejorada el agua distribuida por los servicios de la ESSAP, por las redes privadas y comunitarias. Si el agua captada
a traves de pozos con bomba tambin es considerada como mejorada, el agua captada por los pozos
sin bomba es considerada en un 50% como mejorada. Por mejorada entondemos entonces una cierta
calidad del agua, tanto para el consumo como para otros usos. Dicho sea de paso, solamente 3% de la poblacin deca consumir agua mineral en 2002. En zonas rurales, el mismo porcentaje es de 0,1%. Deducimos
que en la gran mayora de los casos el agua consumida es la misma que la que es utilizada en la vivienda.
Los habitantes sin acceso a agua mejorada se encuentran, en su gran mayora, en

reas rurales. El mapa principal indica que las zonas que concentran la menor proporcin de personas con acceso a agua mejorada se agrupan en ciertas regiones:
norte del departamento de Itapa, departamento de eembuc, de Guair, sur de
Paraguar, Norte de Caaguaz y Oeste de Canindey.
Cerca de 2.000.000 de personas disponen del servicio de agua mejorada proporcionado por la ESSAP o SENACSA: ms del 80% de estas viven en zonas urbanas. Por
otra parte, las redes privadas, los pozos con bombas y en una menor medida los
pozos sin bomba, son los principales medios de abastecimiento de agua utilizados.
En reas rurales, si la utilizacin de los tanques australianos y los servicios prestados
por los aguateros disminuyeron fuertemente, la captacin directa (y sin tratamiento previo) siguen siendo una prctica corriente: unas 750.000 personas tenan acceso al agua por este medio en 2002. Finalmente, el agua utilizada en las viviendas
rurales proviene de pozos sin bomba, lo que no garantiza una cierta calidad del
agua potable. Ms de un milln de personas en zonas rurales recurren a este medio.
Fuente: Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, DGEEC, 2002.
85 |
Poblacin abastecida en agua potable por la ESSAP de 2001 a 2011
Las capitales departamentales son las principales beneficiadas por la instalacin pblica de la red urbana de agua potable. El servicio de la ESSAP no cubre las reas rurales, focalizndose as nicamente en los centros urbanos. Sin poder
contar con los servicios de la ESSAP, los habitantes de las zonas rurales del pas se movilizan generalmente en juntas de
saneamiento (cuyo servicio a menudo es prestado por SENASA) o bien recurren a redes comunitarias, a redes con prestadores privados, o ms rsticamente recurren a la extraccin
desde pozos, donde en el mejor de los casos el agua es extrada con una bomba. El acceso al agua potable por captacin
directa de ros, arroyos o manantiales es menos sistemtico
pero sigue siendo una prctica vigente.
En un contexto de intensa urbanizacin que ya no solo interesa a las reas metropolitanas, son varias las ciudades del interior que experimentan un crecimiento acelerado sin contar
con un servicio de agua potable de calidad. En el mapa, los
distritos en que se encuentran los centros urbanos en cuestin aparecen coloreados de naranja.
Los distritos coloreados de verde son aquellos en que el centro urbano tiene instalada la red pblica de agua potable de
la ESSAP. Se observa que la cantidad de hogares conectados
se increment sensiblemente en todos los distritos representados (menos Ciudad del Este donde la cantidad de conexiones ha permanecido estable 10.000 hogares en 2001 contra
10.900 hogares en 2011).
Solamente el 23% del total de las viviendas del pas se ven beneficiadas por el servicio de la ESSAP. Naturalmente, Asuncin
y Central son los que tienen el mayor porcentaje de viviendas
conectadas (96% y 23%, respectivamente). Es de notar que
Central presenta una dbil proporcin de viviendas abastecidas por el servicio, a pesar de tener un alto porcentaje de
viviendas urbanas y de ser el soporte de la expansin de la
mancha urbana del rea metropolitana de Asuncin. La rpida urbanizacin desordenada, descontrolada y poco planificada no se acompaa del despliegue adecuado de las redes
de servicios bsicos, como el de agua potable.
Fuente: Compendio Estadstico Ambiental, DGEEC, 2011.
| 86
Las polticas sociales como

actuaciones ambiciosas a intensificar
87 |
Las polticas sociales como actuaciones ambiciosas

a intensificar
Las polticas sociales dirigidas a los adultos mayores en situacin de pobreza (Ley de
Pensin Alimentaria para las personas adultas mayores Ley n 3728/09 y a las familias
en situacin de pobreza extrema (Programa Tekopor) indican avances concretos en la temtica social. En el caso de la Ley de Adultos Mayores, se aprecia un aumento y expansin
de la distribucin de los beneficiarios en todo el pas. En el caso del programa Tekopor,
la herramienta cartogrfica permite identificar las zonas donde se concentra la mayor
cantidad de familias en situacin de pobreza y por ende, la mayor cantidad de beneficiarios del programa. Las zonas rurales son las que presentan las mayores proporciones de
poblacin en situacin de pobreza.
| 88
Evolucin de la cobertura del programa de Pensin Alimentaria para Adultos Mayores en situacin de pobreza entre 2011 y 2012
En 2012, la mayora de los nuevos

distritos cubiertos por la Ley de
Adultos Mayores se encuentran en
una diagonal Norte-Sur situada el
centro de la regin oriental del Paraguay: se trata del eje tradicional
rural del pas.
En 2011, el programa ha sido implementado en los distritos mas poblados del pas. En el mapa se observa una lgica de cobertura administrativa del territorio nacional.
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Unidad de Economa
Social, Direccin de Pensiones No Contributivas (Ministerio de Hacienda).
89 |
Implementacin de la Ley de Adultos Mayores por focalizacin de pobreza
| 90
En 2011, los subsidios del programa

LAM fueron implementados en los
distritos ms poblados, especialmente las capitales departamentales.
En 2012, los subsidios del programa LAM fueron implementados prioritariamente en los
distritos con mayores porcentajes de adultos mayores en situacin de pobreza.
En 2012, el despliegue territorial del Programa de Adultos Mayores tiene como

caracterstica la de actuar segn un enfoque de prioridades.
En cada mapa, aquellos distritos pintados de rojo y naranja cuentan con ms
de 40% de adultos mayores en situacin de pobreza. Desde 2010, en estos 51
distritos, el programa LAM ya beneficia al 37% de los adultos mayores considerados en situacin de pobreza por el ndice de Calidad de Vida (ICV).
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Unidad de Economa Social,

Direccin de Pensiones No Contributivas (Ministerio de Hacienda), 2013.
Beneficiarios indgenas de la Ley de Adultos Mayores en 2012
En octubre de 2012, son 1.815 los indgenas que cobran la

pensin de adultos mayores.
Cerca de 1.200 indgenas se encuentran en situacin de irregularidad por falta o vencimiento de cdula de identidad.
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Unidad de Economa Social, Direccin de Pensiones No Contributivas (Ministerio de Hacienda).
91 |
Montos inyectados por la ley de Adultos Mayores, por departamento, en el mes de mayo de 2013
Solamente en el mes de mayo de 2013, la Ley de Adultos Mayores inyect ms de 6.500.000 U$ a las economas locales.
Con ms de 800.000 U$ cada uno, los departamentos de
Central, Caaguaz y San Pedro son los que ms montos
vieron inyectarse en su territorio.
Estos departamentos se encuentran entre los ms poblados del pas y, en este sentido, Alto Paran no recibe
la cantidad de recursos que debera recibir.
Sin embargo, la Ley de Adultos Mayores llega actualmente a los departamentos de Alto Paran y de Itapa,
donde haban distritos que an no contaban con beneficiarios.
Por otro lado, la Ley de Adultos Mayores no deja a un
lado al Chaco paraguayo, ya que la cantidad de adultos
mayores a los que beneficia la ley permite una inyeccin considerable de fondos.
Debemos considerar que los montos inyectados no benefician solamente a los adultos mayores, sino a toda la
economa y la sociedad local. De este modo, un programa social como el de la Ley de Adultos Mayores, al considerar los niveles de pobreza como criterio de atribucin, se traduce por compensaciones y redistribuciones
de recursos a los territorios ms carenciados.
En el Chaco fueron inyectados 328.000 U$ para una poblacin
total de 135.000 habitantes en 2002 (ratio de 2,43)
En la regin Oriental fueron inyectados 6.200.000 U$ para una
poblacin de un poco ms de 5.000.000 de habitantes en 2002
(ratio de 1,24).
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Unidad de

Economa Social, Direccin de Pensiones No Contributivas
(Ministerio de Hacienda), 2013.
| 92
Hogares beneficiarios activos del programa Tekopor, en Enero de 2013
El programa Tekopor est destinado a las

personas que se encuentran en situacin
de pobreza extrema. A travs de Tekopor,
estas personas reciben una transferencia
(mensual) condicionada para el ejercicio
de sus derechos.
Por su parte, las familias deben comprometerse a tener documentos de identidad,
as como acudir a los servicios de salud y a
las instituciones educativas.
La transferencia es destinada a las familias
y sta puede ir de 250.000 Gs a 290.000 Gs
por hogar.
40% de los hogares en situacin de pobreza extrema se ven beneficiados por las
transferencias monetarias del programa
Tekopor.
En el mapa, se observa que la gran mayora
de los hogares beneficiarios se encuentran
en zonas rurales. Se dibuja una diagonal
Norte-Sur al centro de la regin Oriental,
donde se concentra la mayor cantidad de
beneficiarios.
Fuente: Secretara de Accin Social, Enero 2013.
93 |
Comparacin de los montos inyectados por la Ley de Adultos Mayores y por el programa Tekopor por distrito, en 2012
La pensin alimentaria para adultos

mayores en situacin de pobreza
es cobrada en todos los departamentos del pas. No es el caso de
las pensiones de Tekopor, que se
reparten nicamente en la regin
Oriental. La Ley de Adultos Mayores
es la que ms fondos inyecta en las
economas locales con un volumen
invertido de 52,1 millones de dlares en 2012. Por su parte, el programa Tekopor inyect 38,4 millones
de dlares a lo largo del ao 2012.
En el mapa se observa que los departamentos de Caaguaz, San Pedro, Canindey y Concepcin son los nicos en que los montos inyectados por la
Ley de Adultos Mayores son inferiores a los del programa Tekopor. Estos
departamentos estn ubicados en una franja central orientada de Norte a
Sur en la regin Oriental del pas. Esta zona se caracteriza por altas proporciones de poblacin rural, por la insuficiencia de servicios y por el modelo
de la agricultura familiar. A pesar del reciente dinamismo econmico que
experimenta, este espacio presenta ndices que justificaran una intervencin prioritaria en todos los sectores de la accin pblica.
En cuanto a la reparticin geogrfica de sus montos, sta presenta un mayor grado de difusin en el territorio nacional. Por su parte, los montos inyectados por el programa Tekopor aparecen como ms concentrados en
una franja central de Norte a Sur en la regin Oriental. Esta zona se presenta como la de mayor proporcin de poblacin rural y sus distritos presentan las tasas de ICV (ndice de Calidad de Vida) ms bajas del pas. Si bien
la Ley de Adultos Mayores intent focalizar su intervencin en esta franja,
se vi limitada por el cambio de las edades mnimas en que los adultos
mayores podan ser beneficiarios del programa de pensin alimentaria.
A pesar de que la poblacin

adulta mayor de 65 aos o de
80 aos tenga un peso relativo
inferior al sector poblacional
potencialmente beneficiario
del programa Tekopor, los
montos inyectados por la Ley
de Adultos Mayores son comparables.
Fuente: Unidad de Economa Social, Direccin de Pensiones no Contributivas (Ministerio de Hacienda), 2012 y Secretara de Accin Social, 2013
| 94
10
Recursos naturales y desarrollo
95 |
Recursos naturales y desarrollo

El crecimiento econmico paraguayo se ha basado tradicionalmente en actividades productivas agrcolas, incluyendo necesariamente la habilitacin de nuevas parcelas productivas.
El paradigma del desarrollo sustentable exigi diversos ajustes a los sistemas productivos de
forma a incorporar buenas prcticas agrcolas y asegurar una correcta gestin ambiental de
los recursos naturales.
Las reas protegidas constituyen el principal patrimonio natural del pas. No obstante, la
gestin de las mismas precisa de abordajes diversos atendiendo la proximidad de sistemas
productivos y fronteras internacionales en algunos casos.
Los desafos ambientales requieren nuevas miradas que trasciendan la dicotoma fcil de la
produccin versus la conservacin, para tender hacia una economa verde e inclusiva.
| 96
reas silvestres protegidas del Paraguay
Es necesario considerar las reas protegidas

como algo ms que espacios museos, potenciando otros usos socioeconmicos como
el turismo y en algunos
casos instalando condiciones sustentables de
gestin de los recursos.
En el mapa, se observa que la mayor superficie de reas protegidas se encuentra en la regin Occidental. Sin tomar en cuenta
las reservas de Bisfera (reconocidas por la UNESCO), la regin
Oriental cuenta con 509.546 hectreas de reas silvestres protegidas mientras que en la regin Occidental, stas ocupan 1.822.463
hectreas.
Llama la atencin la relativa ausencia de corredores ambientales (a lo largo de los principales cursos hdricos, por ejemplo).
Es indispensable trascender el antagonismo espacios reservados/espacios depredados para asignar una funcin estratgica
y realista de los recursos naturales.
Fuente: Sistema Nacional de reas Protegidas del Paraguay, SEAM, 2007.
97 |
Cambios de uso de suelo de reas de bosque autorizadas por la SEAM, entre 2000 y 2007
Regin Occidental

En la regin Occidental, 2.631.600 Ha de reas
de bosques cambiaron de uso de suelo entre
2000 y 2007.

Esto representa el 10% de la superficie total del
Chaco paraguayo.

Adems, tambin equivale a la mitad de la superficie que la UNESCO reconoce como Reserva
de Bisfera del Chaco (ver mapa anterior).

Estos cambios de uso de suelo se deben a las
transformaciones econmicas y productivas que
integran al Chaco a las dinmicas regionales.

El cambio de uso del suelo se debe esencialmente al avance de la ganadera para la produccin
de carne de carcter semi-intensivo, a menudo
con pasturas implantadas.

Estas actividades econmicas constituyen un
punto de partida esencial para la integracin
econmica y social de esta regin del pas.

Privar al Chaco de nuevos procesos econmicos
en nombre de la preservacin de los recursos
ambientales significara postergar su integracin econmica y social.

La clave consiste ciertamente en encontrar modalidades de gestin sustentables de los recursos y no encerrarse en un dilema preservacin
de los recursos naturales/desarrollo econmico
regional.
Regin Oriental

La superficie de bosques cuyo uso
de suelo fue autorizado entre 2000 y
2007 es de 258.400 Ha, lo que equivale aproximadamente a la superficie del
departamento Central.

Los departamentos que experimentan
los cambios ms fuertes de uso de reas
de bosque son los de San Pedro, Canindey, Alto Paran, y Caaguaz. Las actividades agropecuarias han sido tradicionalmente los principales factores de
los cambios de uso del suelo.

A pesar del avance del marco regulatorio ambiental as como el fortalecimiento de las instituciones del sector, sigue
persistiendo la problemtica de presin
hacia los diferentes recursos naturales.

No puede soslayarse el rol creciente
que tienen las sociedades urbanas con
sus respectivas industrias en la degradacin de los recursos naturales.
Fuente: Compendio Estadstico Ambiental del Paraguay, DGEEC, 2007
| 98
11
Royalties y FONACIDE:
dotaciones a las colectividades locales
99 |
Royalties y FONACIDE:
dotaciones a las colectividades locales
Los recursos provenientes de las compensaciones en concepto de Royalties representan
alrededor del 40% de los recursos de las municipalidades. Sin embargo, estos recursos se
presentan como dotaciones: ni los municipios, ni las gobernaciones, tienen la posibilidad
de tener una incidencia en su monto, como es el caso de los impuestos locales.
Los recursos provenientes de las compensaciones en concepto de Royalties o provenientes del FONACIDE son distribuidos en funcin de criterios que poco tienen que ver con
una estrategia de desarrollo territorial. Al contrario, todo parece indicar que la prioridad
en la agenda nacional es compensar los daos de los distritos y gobernaciones afectadas
por los embalses de las represas de Itaip y de Yacyret. Las prioridades, ciertamente ms
importantes, de lucha contra la pobreza o de disminucin de las diferencias de desarrollo
entre las regiones, no son directamente tenidas en cuenta. En cuanto al FONACIDE, se
observa que los montos distribuidos a los distritos para intervenir en la infraestructura
educativa no se adaptan a las diferentes problemticas de los distritos en ese mbito. En
efecto, la distribucin del FONACIDE obedece a las mismas lgicas que la Ley de Royalties.
| 100
Transferencias en concepto de Royalties y FONACIDE a los departamentos y municipios durante el ao 2012, en dlares
La transferencia de recursos en concepto de Royalties y de FONACIDE es superior para los departamentos y distritos prximos
al ro Paran.
Gobiernos departamentales:
Cinco departamentos (Alto Paran, Itapa, Canindey,
Misiones y eembuc), que representan el 25% de la poblacin nacional, cuentan con 50% de las transferencias a
gobiernos departamentales.
El resto de los departamentos, que cuentan 3.832.566 habitantes en 2002 (75% de la poblacin total), se reparten los
50% de recursos restantes.
Gobiernos municipales:
Los distritos que recibieron ms de 1.500.000 U$ aparecen
de color azul oscuro. Estos se encuentran esencialmente en
Itapa, Alto Paran, Central, Canindey y en menor medida
eembuc y Misiones. Solo tres distritos al centro de la regin Oriental recibieron ms de 1.500.000 U$ en 2012: estos
son, Coronel Oviedo, Caaguaz y Yasy Cany (canindey).
La poblacin de los distritos celestes es equivalente a la de
los distritos azules, pero estos ltimos disponen de 2,5 veces ms de recursos provenientes de los Royalties y de la
Ley del FONACIDE.
La distribucin de los recursos podran ser condicionados, con
la obligacin de integrarlos a un documento de planificacin
estratgica de nivel departamental. Cada plan de proyectos y
de gastos departamental sera acompaado por recursos del
Estado.
Fuente: Ministerio de Hacienda, 2013.

101 |
Atribucin de recursos en concepto de Royalties y Pobreza extrema a nivel distrital
Los distritos con mayor porcentaje de poblacin en pobreza

extrema son aquellos que menor cantidad de recursos recibieron en concepto de Royalties, durante el ao 2012.
Por ejemplo, el distrito de Itakyry (Alto Paran) y los distritos
del Norte de Itapa son los nicos en que la distritbucin de
Royalties coincide con los altos niveles de pobreza.
La mayora de los distritos de la diagonal Norte-Sur al centro
de la regin Oriental presentan altos niveles de pobreza y no
reciben recursos suficientes para generar crecimiento.
En efecto, estos reciben una cantidad de recursos dos o tres veces inferior a la de los distritos del Alto Paran, Cordillera, Paraguar, Central, Guair e Itapa.
Si la pobreza no es el nico criterio a tomar en cuenta para la
atribucin de recursos de Royalties, es indispensable definir criterios estratgicos de asignacin.
Estos criterios deben definirse en el marco de polticas territorializadas. Aparece necesario disear un modelo de gestin
territorial en el que puedan inscribirse las inversiones de los
distritos y de las gobernaciones.
| 102
Distribucin de recursos del FONACIDE para infraestructura educativa en funcin de la Calidad de las aulas
El Fondo Nacional de Inversin Pblica y Desarrollo (FONACIDE) est

destinado a inversiones para programas de educacin, Salud e infraestructura.
Segn la Ley 4758/2012 que implementa el FONACIDE, 25% del fondo
est destinado a Gobernaciones y Municipios, de los cuales 50% debe
ser invertido en infraestructura educativa.
La misma Ley establece que el criterio de asignacin de los fondos a las
gobernaciones y municipios ser el de transferencias de Royalties (ver
mapas 1 y 2 del captulo Royalties y FONACIDE: dotaciones a las colectividades locales), que ya se ha cuestionado.
Con los recursos del FONACIDE, los municipios debern adaptar los diferentes espacios que constituyen la infraestructura educativa (aulas,
sanitarios, comedores, bibliotecas, etc).
El mapa siguiente compara los montos atribuidos por distrito y el estado
de las aulas. Las aulas constituyen uno de los espacios ms importantes
del da a da escolar.
Se observa que, en lo que a adecuacin de la infraestructura educativa
se refiere, los recursos no son distribuidos de manera coherente.
Segn el siguiente mapa, los distritos cuyo porcentaje de aulas en mal
estado es el ms alto, son aquellos que menos recursos reciben para
adecuar su infraestructura educativa.

103 |
Propuesta alternativa de distribucin de recursos del FONACIDE para infraestructura educativa en funcin de la Calidad de aulas y sanitarios
La Unidad de Economa Social elabor una propuesta de un

nuevo modelo de asignacin de recursos del FONACIDE para
adecuacin de la infraestructura educativa.
Esta resulta ms coherente que el modelo de asignacin vigente ya que toma en cuenta las necesidades de construccin,
refaccin, adecuacin y mantenimiento de la infraestructura
educativa.
Contrariamente con lo que observamos en el ltimo mapa, los
distritos presentan un porcentaje preocupante de aulas o de
sanitarios en mal estado son aquellos que mayor cantidad de
recursos reciben.
En efecto, en el mapa se observa que los circulos oscuros son
los ms grandes, lo que denota una distribucin ms equitativa
de los recursos en funcin del porcentaje de aulas y de sanitarios en mal estado.
Finalmente, cabe mencionar que la distribucin de los recursos
es coherente con respecto a la distribucin de matriculados por
distrito.
| 104
Reflexiones finales y propuesta de sntesis
| 106
Pensar en Polticas Pblicas requiere necesariamente una lnea de base, un diagnstico y un conjunto de referencias iniciales
que permitan guiar y focalizar las diferentes intervenciones. La manifestacin de las diversas problemticas temticas expresadas
en los mapas constituye tanto una herramienta de anlisis inicial, como una gua de focalizacin y planificacin, indicando clara y
fcilmente las zonas y reas especficas donde las polticas pblicas deben imprimir intensidad particular.
La planificacin de acciones estratgicas en los variados campos de intervencin no puede basarse sola y exclusivamente en
modelos de gestin centralizados y a veces hasta con una imagen demasiado homognea del resto del territorio, identificando zonas rurales o zonas urbanas como si las mismas no hubiesen sido modificadas por las profundas e intensas transformacionales
socioeconmicas, culturales y territoriales ocurridas en la ltima dcada.
Los mapas temticos presentados indican diversas situaciones demogrficas, sociales, econmicas y ambientales que permiten
realizar anlisis primarios sobre las asimetras internas del pas, es decir como las zonas o regiones presentan niveles desiguales
de dotacin de infraestructura y equipamiento asociado a tal o cual poltica pblica. Reconocer que el territorio nacional presenta
condiciones heterogneas crecientes, es el primer paso para orientar mejor las intervenciones futuras.
El mapa final de sntesis plantea un Paraguay multi temtico, alimentado por cada uno de los componentes estudiados, pero con
zonas dispuestos de tal forma a identificar regiones con cierta homogeneidad socioeconmica, que permitan la toma de decisiones
estratgicas en cada una de las polticas y por cada ministerio o institucin encargada.
La visin nacional del Atlas incita a una actuacin focalizada en algunos espacios prioritarios: esto significa realizar esfuerzos
mayores o menores en funcin de las problemticas de cada territorio. Sin embargo, el mapa conclusivo recuerda que todos los
territorios requieren de una intervencin que, adems de adaptada, debe ser particular: la gran tarea consiste en redefinir y en reposicionar a todos los territorios en el nuevo escenario regional.
Finalmente se presenta la nueva organizacin urbana del pas, donde an prevalecen las tres aglomeraciones urbanas (Asuncin, Ciudad del Este y Encarnacin), pero con la aparicin de ciudades intermedias y emergentes, conformando por primera vez
una red de ciudades con roles, funciones y equipamientos especficos. Este sistema de ciudades constituye una nueva oportunidad
para intervenir en espacios poblados y de relevancia regional.
Las futuras polticas pblicas debern incorporar necesariamente la diversidad y complejidad de cuestiones, problemticas y
desafos propios de la cambiante realidad nacional.
El Atlas de Polticas Pblicas del Paraguay es un instrumento ms para favorecer planes, programas y proyectos destinados a
intervenir all donde se justifique y con la dotacin de servicios que requiera la poblacin, tendiendo a una actuacin ms eficiente
y sobre todo social y territorialmente ms equilibrada.
107 |
Mapa de sntesis de las polticas pblicas para el desarrollo del Paraguay del futuro
| 108
Fuente: Elaboracin propia en base a VAZQUEZ, F. Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas regionales en el Paraguay, (2006);
Plan Maestro de Infraestrucuta y Servicios de Transporte del Paraguay (PMT), MOPC.
109 |
Bibliografa
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Censos, 2011.
CENSO NACIONAL DE POBLACION Y VIVIENDAS 2002, Direccin General de
Encuestas, Estadsticas y Censos.
PRE-CENSO NACIONAL DE POBLACION Y VIVIENDAS 2012, Direccin General
de Encuestas, Estadsticas y Censos.
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CAUSARANO, M.; 2006, Dinmicas metropolitanas en Asuncin, Ciudad del Este y
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| 110
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del censo Agropecuario Nacional 2008, Unin de Gremios de la Produccin (UGP),
Asuncin, 231 pginas.
111 |
Atlas de Polticas
Pblicas del Paraguay:
tendencias y
retos de intervencin
Los mapas temticos presentados indican diversas situaciones demogrficas, sociales, econmicas y
ambientales que permiten realizar anlisis primarios sobre las asimetras internas del pas, es decir
como las zonas o regiones presentan niveles desiguales de dotacin de infraestructura y equipamiento
asociado a tal o cual poltica pblica. Reconocer que el territorio nacional presenta condiciones
heterogneas crecientes, es el primer paso para orientar mejor las intervenciones futuras.

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Atlas de Polticas

Pblicas del Paraguay:

Atlas de Polticas Pblicas del Paraguay: tendencias y retos de intervencin

Manuel Ferreira Brusquetti

Atlas de Polticas Pblicas del Paraguay: tendencias y retos de intervencin

Ministerio de Hacienda - 2013

2. Economa y desarrollo: impulsar los sectores econmicos y reequilibrar el dinamismo productivo

Atlas de Polticas Pblicas del Paraguay: tendencias y retos de intervencin

El desarrollo de la red de infraestructuras: condicin esencial para el crecimiento

El acceso a la vivienda: la necesidad de asegurar un derecho esencial de la poblacin

6. La salud: un servicio esencial a ser fortalecido en accesibilidad y en calidad de atencin

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8. La necesidad de rearticular la red de servicios bsicos

9. Las polticas sociales como actuaciones ambiciosas a seguir impulsando

10. Recursos naturales y desarrollo

11. Royalties y FONACIDE: dotaciones a las colectividades locales

Reflexiones finales y propuesta de sntesis

Atlas de Polticas Pblicas del Paraguay: tendencias y retos de intervencin

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Atlas de Polticas Pblicas del Paraguay: tendencias y retos de intervencin

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Distribucin de la poblacin por distrito en 2002

La distribucin de la poblacin se caracteriza por una ocupacin

Fuente: Censo Nacional de Poblacin y Viviendas, 2002.

Distribucin de la poblacin urbana y rural en Paraguay en 2002

Se observa que la poblacin rural se

Fuente: Censo Nacional de Poblacin y Viviendas, 2002

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Crecimiento demogrfico por rea y por distrito entre 1992 y 2002

Entre 1992 y 2002, la poblacin rural del pas sigue

Fuente: Elaboracin propia en base al Censo Nacional de Poblacin y Viviendas, 2002.

Evolucin demogrfica de las reas urbanas en Paraguay entre 1992 y 2002

La poblacin urbana del pas ha ido aumentando a

Fuente: Elaboracin propia en base al Censo Nacional de Poblacin y Viviendas, 2002.

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Evolucin demogrfica de las reas rurales en Paraguay entre 1992 y 2002

En las ltimas dcadas, el aumento de la poblacin rural ha sido cada vez

Fuente: Elaboracin propia en base al Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, 2002.

Crecimiento demogrfico intra-departamental

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De manera casi sistemtica, las intervenciones en el

Fuente: Elaboracin propia en base al Censo Nacional de Poblacin y Viviendas, 2002.

La poblacin rural se concentra en una diagonal Norte-Sur al centro de la regin Oriental.

Esta diagonal presenta las mayores densidades y

El sistema urbano que articula este espacio aparece

Fuente: Elaboracin propia en base al Censo Nacional de Poblacin y Viviendas, 2002.

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El sistema urbano paraguayo

Fuente: Elaboracin propia en base al Censo Nacional de Poblacin y Viviendas, 2002.

Distribucin de la poblacin indgena por departamento en 2002

Fuente: Censo Nacional de Poblacin y Viviendas, 2002

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Distribucin de las unidades econmicas por distrito en 2011

El peso de las unidades econmicas concentradas en Asuncin

Fuente: Censo Econmico Nacional, 2011.

Empleos por sector de actividad entre 2008 y 2011

Fuente: Censo Agropecuario, 2008; Censo Econmico Nacional, 2011.

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Personal ocupado (remunerado y no remunerado) por distrito en 2011

A nivel nacional, se observan grandes desigualdades en la reparticin del

Fuente: Censo Econmico Nacional, 2011.

Fuente: IPGEX ; Censo Econmico Nacional, 2011.