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mx

LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO DESDE

EL PUNTO DE VISTA PRESUPUESTAL
Por el licenciado Hctor Benito

MORALES MENDOZA

Profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM

La exposicin parte de una base de sustentacin terica de la actividad

financiera estatal hasta llegar al aspecto particular que como tema central
se aborda, que es precisamente la actividad presupuestal vista en la corre-

lacin que existe entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo de responsabilidad compartida en la formulacin, aprobacin, ejercicio y revisin del
gasto pblico, en todo un proceso o ciclo presupuestal.
1.

LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

1.1. Concepto
De manera general la "actividad del Estado est constituida por el conjunto de actos, operaciones y tareas que conforme a la legislacin positiva
debe de ejecutar para la realizacin de sus fines".l En ese amplio marco
de referencia la actividad financiera slo es una de las mltiples manifestaciones del quehacer administrativo~ que puede definirse como "la actividad
que desarrolla el Estado con el objeto de procurarse los medios necesarios
para los gastos pblicos destinados a la satisfaccin de las necesidades pblicas y en general a la realizacin de sus propios fines".2

1.2. Estructura de la actividad financiera

De la definicin anterior se pueden deducir las reas ms importantes
de la estructura de la actividad financiera estatal, a saber: obtencin de
ingresos; gestin, manejo o administracin de recursos propios y obtenidos;
y, erogaciones o aplicacin de 105 mismos. Los tres grandes rubros enunciados de enonne complejidad y vinculacin estrecha e inmediata, no obs1 FRAC.", Gabino, Derecho Administrativo, Ed. Porma, S. A., Mxico, 1968,
pg. 3.
2 DE LA GARZA, Sergio Francisco, Derecho Financiero ,Mexicano, Ed. Porra,
S. A., Mxico, 1973, p. 3. Definicill que toma de Joaqun B. ORTEGA, Apuntes

de Derecho Fiscal.
189

190

HCTOR BENITO MORALES MENDOZA

tante lo cual pueden ser objeto de estudio por separado y en es..1. virtud nos.
proponemos analizar slo la ltima rea, sin dejar de hacer mencin a otros
puntos de las dos primeras cuando esto resulte necesario.

1.3. Aspectos de la actividad financiera

Antes de entrar en materia y corno complemento del punto anterior
es pertinente aclarar que la actividad financiera estatal no se agota en la
mera gestin de intereses puramente econmicos, pues acorde con la realidad social involucra otros elementos que le dan orientacin y sentido;
esto es sin negar la importancia del factor econmico que en buena medida
la confonna. Considera, adems, en su integracin, aspectos de orden poltico, j,urdico y sociolgico.
El aspecto econmico de la actividad financiera es innegable porque
a travs de ella el Estado obtiene y aplica los recursos necesarios para el
logro de los fines sociales.
El aspecto poltico de la actividad financiera resulta tambin indiscu,
tibIe si se atiende a la naturaleza poltica del Estado y en fonna especial
a las relaciones tributarias, pues "el deber de pagar impuestos, o la potestad
de establecerlos, figuran entre los vnculos ms tangibles entre el sbdito
y el soberano, o entre el ciudadano y la sociedad. La lucha para eliminar
la arbitrariedad de la imposicin fue uno de los primeros objetivos del
gobierno constitucional". 3
El aspecto jurdico de la actividad financiera de igual modo es inobje,
table, pues como actividad administrativa se encuentra sometida al derecho positivo. Por cuanto al aspecto sociolgico resulta de las repercusiones
sociales que se derivan de la actividad financiera, en virtud de la cual se
influye sobre los grupos de una sociedad. Estos efectos deben ser tomados
en cuenta e inclusive prevenirlos para lograr los objetivos del Estado.
De 10 anterior se puede concluir con SINZ DE Bu J ANDA que el fenmeno financiero es complejo: poltico, por la naturaleza del ente pblico
que lo produce y de los fines que persiguen; econmico, por los medios
empleados; jurdico, por la forma en que se acta y desenvuelve; y sociolgico por los elementos a los que afecta.

2.

MARCO

J uRmco

DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA

Si como se ha precisado, la actividad financiera es uno de los sectores

ms importantes de la actividad administrativa, debemos de convenir en
'3 MUSGRAVE, Richard A., Teoras de la Hacienda Pblica~ Ed. Aguilar, S. A.,
Madrid, 1969, p. 63 .
DE LA GARZA, S. F., Derecho Financiero Mexicano~ p. 6. El autor agrega e1
aspecto socio1gico no contemp1ado por Sinz de Bujanda.

.,

LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

191

que aqulla al igual que sta se encuentra sujeta al derecho positivo, no

en vano hemos sealado, al referirnos a su confonnacin, el aspecto jurdico en ella contemplado.

2.1. Derecho presupuestario

Partiendo de la afirmacin anterior y sin entrar en los problemas de
autonoma planteados por la doctrina, es posible destacar la existencia
de un rgimen jurdico especial, separado 5 del tronco general del Derecho
Administrativo y destinado a la normatividad de la actividad financiera,
conocido bajo el nombre de Derecho Financiero y definido como "el conjunto de normas jurdicas que regulan la actividad financiera del Estado
en sus tres momentos, a saber: en el establecimiento de tributos y obtencin de diversas clases de recursos, en la gestin o manejo de sus bienes
patrimoniales y en la erogacin de recursos para los gastos pblicos, as
como la relaciones jurdicas que en el ejercicio de dicha actividad se
establecen entre los diversos rganos del Estado o entre dichos rganos y
los particulares, ya sean deudores o acreedores del Estado".6
Conforme a esta definicin en h que quedan delimitadas las tres grandes reas de la estructura de la actividad financiera, el Derecho de las
Finanzas Pblicas se divide 7 bsicamente en Derecho Tributario, Derecho
Patrimonial del Estado y Derecho Presupuestario, este ltimo de inters a
nuestro estudio, representado "por todas aquellas nonnas jurdicas relativas a la preparacin, aprobacin, ejecucin y control de los presupuestos
de ingresos y de egresos, y a las normas sobre rendicin de cuentas y sobre
responsabilidad de los funcionarios pblicos por los daos que causen al
Estado".8 Las normas que integran esta rama del Derecho Financiero
contienen en esencia principios de Derecho Constitucional y Administrativo, plasmados en la Carta Magna y en la legislacin secundaria. En el
primer caso pueden citarse los preceptuados en los artculos 31 fraccin IV,
73 fracciones VII, VIII Y XXIX, 74 fraccin IV, 75, 93 Y 126 de la
Constitucin Poltica de los Estados Vnidos Mexicanos. Ilustran el segundo
caso las leyes Orgnica de la Administracin Pblica Federal; Orgnica
(; En este sentido, "Esta materia y la regulacin que exige, forman parte de una
secci6n del derecho administrativo que por su importancia y por sus especiales relaciones con la economa~ tiende a segregarse constituyendo el derecho financiero o
derecho de las finanzas pblicas como una rama especial y aut6noma del derecho
pblico". FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, p. 341.
G DE LA GARZA, S. F., oh. cit., p. 14.
7 Para FLORES ZAVALA, "Segn la materia que integra su contenido, puede
dividirse en mltiples ramas: Tributario, Bienes del Estado, Emprstitos, Organizaci6n de Oficinas de la Hacienda Pblica, etc." FLORES ZAVALA, Ernesto, Finanzas
Pblicas Mexicanas, Ed. Porra, S. A., Mxico, 1974, p. lI.
8 DE LA GARZA, S. F., ob. cit., p. 15.

192

HCTOR BENITO MORALES MENDQZA

del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; de Presupuesto,

Contabilidad y Gasto Pblico Federal; y General de Deuda Pblica, entre
otras, de aplicacin en el procedimiento de elaboracin, aprobacin, ejecucin y fiscalizacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin.

2.2. Gasto pblico

i!.n suma y en principio, las disposiciones antes mencionadas constituyen el cuerpo del Derecho Presupuestario que regula los egresos del
Estado conocidos en la doctrina financiera como gasto pblico, que no es
sino "la erogacin que realiza el Estado en cumplimiento de su actividad,
que siempre es de inters general y se realiza conforme a las disposiciones
legales"; 9 el gasto pblico federal en Mxico se calcula para un ejercicio
fiscal anual y se propone para su aprobacin a la Cmara de Diputados
en lo que se llama el Presupuesto de Egresos de la Federacin.

2.2.1. Caractersticas
De acuerdo COn MARGIN MANAUTOU,lO una erogaclOn hecha por la
Federacin quedar comprendida como gasto pblico si rene las siguien.
tes caractersticas:
a) Que la erogacin sea hecha a travs de la adrrnistracin activa, o
sean la<; entidades de la administracin pblica centralizada y paraestatal,11.
)' dems Poderes de la Unin.
b) Que la erogacin se destine a la satisfaccin de las funciones de los
entes que constituyen la administracin activa de la Federacin, circunstancia que anualmente se comprueba mediante la revisin de la Cuenta
de la Hacienda Pblica Federal llevada a cabo por la Cmara de Diputados.
e) Que el gasto est previsto en el Presupuesto de Egresos, pues no
basta que la erogacin se efect(le a travs de la administracin activa
para que se repute gasto pllblico, sino que, adems, es indispensable que
9 ACOSTA ROMERO, Miguel, Teora General del Derecho Administrativo, Ed.
Direcci6n General de Publicaciones de la UNAM, Mxico, 1973, p. 265.
:10 MARoIN MANAuTou, Emilio, Introduccin al Estudio del Derccho Tributario, Ed. Editorial Universitaria Potosina, Mxico, 1981, pp. 132 Y ss.
u En este punto MARGIN MANAUTOU no considera a los organismos descentralizados, en opinin contraria a la que sostenemos, fundada en el articulo 90 constitucional reformado segn decreto publicado en el Diario Oficial del 21 de abril
de 1981. A mayor abundamiento, en el Presupuesto de Egresos de la Federacin
figura el correspondiente a los organismos y empresas de participacin estatal mayoritaria sujetos a control presupuestal, estimado para el ao de 1982. en el arculo 2Q
del respectivo decreto, en la cantidad de 1.321,147,294,000.00. Los egresos de las
dems entidades no controladas se consideran en los recursos asignados a las entidades de la administracin pblica centralizada organizadas por sector.

LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

193

exista previsto el rengln re.peetivo en e! Presupuesto de Egresos para

dar cumplimiento a las normas tributarias que rigen el aspecto correlativo del egreso, o sea el ingreso, en tanto la obligacin de contribuir se
funda en la necesidad de satisfacer aquellos gastos previstos en el presupuesto. Caso contrario la erogaci6n s610 tendr e! carcter de egreso mas
no de gasto pblico.

3. EL

PRESUPUESTO DE EGRESOS

La actitud previsora del Estado en su funci6n del gasto pblico se ha

desarrollado paulatinamente. La existencia de un instrumento de la naturaleza del Presupuesto de Egresos no se ha dado en todas las pocas. Su
implantacin en la administraci6n pblica es relativamente reciente y propia
de los Estados contemporneos.

3.1. Antecedentes hist6ricos y evolucin

El trmino "deriva de la palabra budget que significa presupuesto. En
sus origenes significaba el portamonedas pblico que serva para recibir
y depositar los ingresos que despus serian destinados a. los gastos pblicos.
En Inglaterra se designaba con ese tmno a una bolsa de cuero como
portafolios, que el Canciller del Tesoro llevaba al Parlamento con los
documentos que contenan una relacin de los gastos que tena que hacer
el gobierno y de los ingresos que tena que dsponer".12
En Mxico, el primer antecedente jurdico nacional se encuentra en el
artculo 113 del Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica
Latina 13 de 1814, dentro de! Captulo de atribuciones del supremo Congreso, precisamente como facultad del mismo la de "arreglar los gastos
del Gobierno". La Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola u
consigna, como facultad de las Cortes, en el artculo 131, la de fijar
los gastos de la administracin pblica y en los artculos 341 y 342 la
obligacin del secretario del despacho de Hacienda de integrar y presentar el presupuesto. Cabe hacer notar que en este ordenamiento es
utilizado por vez primera, el concepto de presupuesto, as como la facultad
del Ejecutivo para su integracin y presentacin, y del Legislativo para
aprobarlo.
M., Teorla General del Derecho Administrativo, p. 266.
"Art. 113. Arreglar los gastos del Gobierno. Establecer contribuciones e impuestos, y el modo de recaudarlos; como tambin el mtodo conveniente para la
administraci6n, conservaci6n y enajenaci6n de los bienes propios del Estado; y en
los casos de necesidad tomar caudales a prstamo sobre los fondos y crdito de la
naci6n." TENA RAMREZ, Felipe, Leyes Fundamentales de Mxico, 1808-1979, Ed.
Porra, S. A'J Mxico, 1981, p. 43.
14 TENA RAMREZ, F., Leyes Fundamentales de Mlxico, pp. 75 y 100.
12 ACOSTA ROMERO,
13

11

194

HeToR BENITO MORALES MENDOZA

La Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos" de 1824,

establece como facultad del Congreso General, en la fraccin VIII del
articulo 50, la de fijar los gastos generales y en la fraccin V del nume;
ral 110, consideradas como atribucin del Presidente, la de decretar la
inversin de las contribuciones.
La forma hasta aqui contemplada por los ordenamientos enunciados
en cuanto a facultades se refiere, es igualmente observada en las Bases y
Leyes Constitucionales de la Repblica Mexicana ,. decretadas en 1836,
en los preceptos 44 fraccin II de la Tercera Ley y 17 fraccin IX de la
Cuarta Ley, con las innovaciones de sealar expresamente la vigencia
anual de los gastos y su previsin de un ao antes para el ejercicio fiscal
siguiente, as como la de establecer, en el artculo 39 fraccin Ir de la
Primera Ley, la obligacin de los mexicanos de "cooperar a los gastos del
Estado".

El cdigo polltico centralista conocido como Bases Orgnicas de la

Repblica 11 de 1843, vigentes en el periodo ms turbulento de la historia
de Mxico, mantienen invariable el principio de aprobacin del gasto a
CalgO del Congreso General en el articulo 66 fraccin II y retoma la
frmula de la Constitucin Gaditana de 1812, por cuanto a la presentacin del "presupuesto" por el Secretario de Hacienda, con la modalidad
de imponer una fecha determinada para que esto ocurriera: la del 8 d
julio de cada ao.
Con la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos" de
1857, se sientan las bases juridicas presupuestales que conserva y ms tarde
enriquece la Carta Magna vigente. En efecto, pues el legislador establece
en el articulo 31 fraccin II, la obligacin de los mexicanos de contribuir
para los gastos pblicos de la manera "proporcional y equitativa" que dispongan las leyes, configurando el principio de legalidad en rnaterill
tributaria; en el articulo 72 fraccin VII, la facultad del Congreso para
"aprobar el presupuesto de los gastos de la federacin que anualmente
debe presentarle el Ejecutivo"; y en el articulo 119, dentro de las previsiones generales, la excepcin al principio de unidad del Presupuesto
que pennite al Ejecutivo hacer erogaciones adicionales hasta por el im
porte de loS excedentes de ingresos, cuando superan las estimaciones pr~
viamente realizadas.
La Constitucin Poltica de 1917 en vigor consagra los principios anteriores y les da nuevas dimensiones. Los apartados siguientes se dedican
al tratamiento de estas cuestiones, raz6n por la que no se tocan en esta'
oportunidad.
15 TENA RAMREZ,
16 Idem~

"
18

F., ob. cit., pp. 174

pp. 206. 218 y 226.

Idem, pp. 414 Y 421.
Idem~ pp. 611, 618 y 626.

183.

LA ACTMDAD FINANCIERA DEL ESTADO

195

En el aspecto de implementacin y sentido administrativos, el presupuesto tambin ha sufrido variaciones conforme a la evoluci6n del marco
juridico y del Estado, partiendo de aquellos presupuestos pasivos.. ante
los fenmenos econmi!=os denominados "administrativos o tradicionales";
hasta los que responden a un concepto activo conocidos como "presupuestos por programas".
"El advenimiento de las instituciones por medio de las cuales se da
cuerpo a los procesos y mecanismos de la economa pblica no f~e precedido por una fonnulacin sistematizada de ideas en este campo) sino
que por el contrario; las incipientes reflexiones sobre la materia aparecieron
como resultado de la existencia de dichas instituciones ... " 19 As tenemos
que de una concepcin de previsi6n de gastos e ingresos del sector pblico
en el presupuesto administrativo, se pasa a una clasificacin econmica
funcional como instrumento que refleja la actividad gubernamental y responde a los lineamientos de poltica econmica y social; hasta llegar al
presupuesto considerado base de la planificacin, en el que repercuten los
objetivos y metas de mediano y largo plazo a nivel nacional.
Si bien es cierto que la actividad financiera se ubica histricamente en
el paSs, en la poca colonial, tambin resulta cierto que fue con la Constitucin de 1917 y con la Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de 192&
cuando principian los trabajos serios de sistematizacin del ejercicio de}
gasto pblico. La estructura del presupuesto federal para ese ao adopt
la clasificacin por Ramos de la Administracin P{lblica, dividiendo 10".
gastos en seis grandes captulos:

!.
JI.
JI!.
IV.
V.

Vr

Gastos.
Elaboracin.
Construcciones.
AdquisiCiones.
Inversiones.
Cancelaciones de pasivo.

En 1954 para identificar grupos homogneos de actividades del Estado

fue elaborada la Clasificacin Funcional, integrada por nueve grupos:
~O

,20
30
40
50
60
70

Comunicaciones y Transportes.
Fpmento y Conservacin de recursos naturales Renovables.
Fomento, Promocin y Reglamentacin Industrial y Comercial.
Servicios Educativos y Culturales.
Salubridad, Servicios Asistenciales y Hospitalarios.
Bienes y Seguridad Social.
Ejrcito, Annada y Servicios Militares.

1!l RETCHKI:\IAN K., Benjamn, Infrndllcrin al EJtudio rI" la Fcu'wma PbFrn,

Ed. Direcci6n General de Publicacionc'i UNAM, Mxico, 1977, p. 40.

196

HCTOR BENITO MORALES MENDOZA

80 Administracin General.
90 Deuda Pblica.
Para el ao siguiente, a efecto de analizar la aplicacin de los rectl1"S(B

"" incorporo en el presupuesto la Clasificacin Econmica con tres apartados: Gasto Comente, Gasto de Capita! y Amortizacin de Pasivo.
Tambin en este ao de 1955 se anex la Clasificacin por Objeto del
Gasto que detalla a base de conceptos la Clasificacin Econmica e incorpor la Partida Presupuesta!.
1000
2000
3000
4000
5000
6000

Servicios Personales.
Compra de Bienes.
Servicios Generales.
Transferencias.
Adquisicin de Bienes para Fomento y Conservacin.
Obras Pblicas y Construcciones.

7000 Inversiones Financieras.

8000 Erogaciones Especiales.

9CM)() Cancelaciones de Pasivos.
Para complementar la Clasificacin Econmica, en 1958 el Presupuesto
incorpora la Clasificacin en Cuenta Doble. Los rubros complemen\lldos
mostrando el origen de los recursos y el destino del gasto son:

Ingreso Corriente.
Ingreso de Capital.
Dficit o Supervit Presupuestal.
Hacia el ao de 1965 tiene lugar la implementacin del control presupuesta! de 16 de las ms importantes entidades del sector paraestatal.
Para el ao de 1972 el presupuesto considera por primera vez la totalidad
de los recursos del Estado, es decir, los que provienen de las fuentes ordi~
narias de ingreso (impuestos, derechos, productos y aprovechamientos) y
los que resultan de diversas fuentes de financiamiento. Adems de lo
anterior son incorporadas al control presupuestal otras entidades para

estatales.
En 1974 se adicion en el presupuesto la Clasificacin Sectorial que no
tiene otro propsito sino el de presentar el gasto asignado por sectores
econ6micos para determinar su efecto en el desarrollo econ6mico y social
del pais. Los sectores son:
.
Agropecuario.
Industria!.
Desarrollo Social.
Transportes y Comunicaciones.
Turismo.
Administraci6n y Defensa.

LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

197

3.2. Concepto

En la doctrina y en la legislacin no existe uniformidad en torno a

la significacin real del presupuesto. ACOSTA ROMERO 20 cita a varios autores
que ejemplifican este acerto. As, por ejemplo, para SANTAMARA el presupuesto es un cmputo anticipado; Roy LEROIX lo considera como un
estado en el que se prevn los ingresos y gastos; SERRA ROJAS afirma que
es un acto legislativo anual por el cual son previstos y autorizados los
ingresos y los gastos ... ; BIELSA lo define como un clculo legal y M uoz
AMATO como un plan de accin expresado en trminos financieros. Las
notas del concepto de presupuesto relativas al contenido (ingresos y egresos), sujeto responsable del ejercicio (Estado), previsin y anualidad son
coincidentes en la mayoria de los estudiosos de estas cuestiones.
En la legislacin mexicana la Ley Orgnica del Presupuesto de la
Federacin 21. en el artculo 15, indica que el proyecto de Presupuesto
de Egresos de la Federacin, es un conjunto de documentos; la vigente
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal," en su artlculo 15, declara que el Presupuesto de Egresos de la Federacin ser el
que contenga el decreto que apruebe la Cmara de Diputados. "Por consecuencia, en Mxico, a diferencia de otros pases, se hace una diferenciacin entre el presupuesto de ingresos y el presupuesto de egresos, estando
sujeto a nonnas constitucionales y ordinarias diferentes tanto uno como
el otro, y revisten naturalezas jurdicas distintas ... n 23
De acuerdo con lo anterior y en opinin personal las nociones de
"cmputo anticipado", "estado", "clculo legal" y "plan de accin", utilizadas por los autores son inadecuados porque al parecer atienden parcial.
mente al sentido complejo que en estricto sentido tiene el presupuesto.
Ms a propsito resulta la concepcin de "acto legislativo anual por el
cual son previstos y autorizados los ingresos y los gastos", que exprep.
Andrs SERRA ROJAS, pero an imprecisa por las caracterlsticas peculiares
que diferencian a unos de otros en el derecho positivo mexicano. Por
cuanto a la legislacin, en la primera ley enunciada, la nocin es siro
plista y en la segunda de plano inexistente.
A nuestro juicio, de conformidad con la realidad j,urldica, econmica
y poltica nacional, el presupuesto de egresos es un acto de decisin legislativa materializado en un decreto, en virtud del cual se aprueban las
previsiones del gasto pblico del Estado presentadas por el Ejecutivo y se
autoriza a ese rgano su ejercicio anual.
Ob. cit., pp. 266 Y 267.
21.
2'2

211

Diario Oficial del 31 de diciembre de 1935.

Diario Oficial del 31 de diciembre de 1976.
DE LA GARZA, S. F., ob. cit., p. 116.

HCTOR BENITO MORALES ME~DOZA

198

3.3. NfJturaleza jurdica

En la: doctrina extranjera se discute sobre la naturaleza del presupuesto
de egresos sin llegar a un pleno acuerdo. En Mxico tal circunstancia no

debe plantearse si atendemos a las disposiciones juridicas propias de los

egresos, que conducen a detenninar que el presupuesto de egresos es un

acto fonnalmente legislativo, a consecuencia de su origen situado en una
de las Cmaras integrantes del rgano Legislativo, pero materialmente
adininistrativo por ser un acto de previsin y autorizacin, es decir, el acto
,no crea ninguna competencia en favor del Ejecutivo pues sta existe de
antemano 'regulada en la Constituci6n. "Tan es exacto eso, que la Cmara
de Diputados no podria dar su autorizacin a otro rgano del Estado que
no sea el Ejecutivo, y esto porque, de acuerdo con nuestro rgimen constitucioaal, dicho Poder es el competente para el manejo de los fondos
pblicos.
',~No puede, por tanto, decirse que la Cmara, por medio del presupuesto, rl nacimiento a una situacin jurdica general, condicin indispensable para que haya acto legislativo, en tanto s debe afirmarse que, como
detennina la aplicacin de una regla general a un caso especial en cuanto
al concepto, al monto y al tiempo, est realizando un acto administrativo,
.con todos los caracteres que a ste reconocimos en su momento oportuno." 24
La Cmara de Diputados no crea competencia, decide sobre la aprobacin o rechazo de los gastos pblicos y autoriza su ejercicio, es decir,
,examina y discute una iniciativa del Ejecutivo en la que pone a su
consideracin un proyecto de las, erogaciones que devienen, tras la autorizaci6n, en gasto pblico. La vinculaci6n jurdica, por tanto. se da entre la
Cmara de Diputados y el Ejecutivo en funcin de la aplicacin de una
regla general a un caso especial, sin crear una situacin jurdica general,
como s acontece con su contrapartida, la Ley de Ingresos, en la que s
se sigue el procedimiento legislativo completo que le da el carcter de
acto fonnal -Y materialmente legislativo.

4.

PRINCIPIOS DEL pRESUPUSTO DE EGRESOS

"Ya desde 1815 el gobierno francs presentaba ante la Asamblea el

proyecto de presupuesto, que al ser aprobado se transf~rmaba en el Acta
Financiera del ao. Como sealaba BURKHEADJ cuatro condiciones principales estaban vinculadas a este procedimiento: la anualidad del presupuesto; su aprobacin anterior al principio del ao fiscal al que se a:rlica;
englobar todas las necesidades financieras para dicho ao, y que se a jus24 FRAGA,

--

G., ab. cit., pp. 362 Y 363.

--------------

LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

199

tara a la prctica financiera de que ninguna parte de las entradas estara

destinada a propsitos definidos, sino que todo el ingreso deba formar
parte de un fondo consolidado, y los egresos tomados del mismo." 26
A ms de siglo y medio de distancia y en Mxico, cuatro son los principios estructurales del presupuesto: universalidad, unidad, especialidad y
anualidad.

4.1. Universalidad
Este principio del presupuesto "consiste en que todos los gastos pblicos
deben ser considerados en l".~ La Constitucin as lo previene en. el artculo 126, por lo que no puede hacerse pago alguno que no est consignado en el presupuesto.

4.2. Unidad

"La unidad implica que haya un solo presupuesto y no varios, siendo

dicha unidad exigible por ser la fonna que pennite apreciar con mayor
exactitud las obligaciones del Poder pblico, la cual constituye una garanta
de orden en el cumplimiento de ellas." Z7 La excepcin a este principio
se enuncia en la parte final del artculo 126 constitucional cuando dice:
No podr hacerse pago alguno que no est comprendido en el Presupuesto,
"0 determinado en ley posterior".
Lo anterior supone que en el supuesto de que los ingresos rebasen las
estimaciones, el Ejecutivo s610 podr hacer pago de gastos e inversiones
con cargo a esos excedentes, mediante la respectiva ley refonnatoria del
presupuesto aprobada antes de llevarlos a cabo. Para prevenir esta situaci6n, a partir del ejercicio fiscal de 1972, se faculta al Ejecutivo para
hacer erogaciones adicionales hasta por el monto de dichos excedentes.
En el artculo 25 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico
Federal y en los decretos 28 del Presupuesto de Egresos de la Federacin
para los ejercicios fiscales de 1978 a 1982, se establece esta facultad en
favor del Ejecutivo en los siguientes numerales: 1978, articulo 59; 1979,
articulo 59; 1980, artculo 79 ; 1981, artculo 8 9 ; y 1982, artculo 9'1
Conforme al prrafo final de estos numerales el Ejecutivo Federal al presentar a la Cmara de Diputados la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal correspondiente, dar cuenta de las erogaciones que se efecten con
base en estas disposiciones.
K. B., ob. cit., pp. 284 Y 285.
G., ob. cit., p. 358.
27 1 dem, p. 358.
28 Memoria Institucional de la Secretara de Programacin }' Presupuesto, Ed.
Direcci6n General de Difusi6n y Relaciones de la Secretara de Programaci6n y
Presupuesto, Mxico, 1981, Anexo 1, 1977, Anexo 1, 1978, Anexo IV, 1980.
2/i RETCHKIMAN

26 FRAGA,

200

HCTOR BENITO MORALES MENDOZA

No obstante estas previsiones persiste una incorrecta delegacin de

facultades del Legislativo hacia el Ejecutivo.
En el ao de 1965 fueron incorporados al control presupuestal los
gastos de algunas entidades paraestataJes, buscando ajustar el Presupuesto
de Egresos de la Federacin al principio de unidad y sobre todo porque el
monto de stos habrla llegado a ser superior al gasto ejercido por la administracin centralizada, que era el que se someta a la aprobacin correspondiente. A 1982 las entidades del sector paraestatal que figuran en el
decreto de presupuesto suman 27, cifra que probablemente sufrir incrementos, pues en los ltimos decretos del presupuesto federal queda facultado el Ejecutivo para que, por conducto de la Secretaria de Programacin
y Presupuesto, incluya en el presupuesto otros organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal mayoritaria.
4.3. Especialidad
"Radica este principio en que el presupuesto no est expresado en trminos genricos o abstractos, que no se otorguen partidas en forma general,

sino que dentro de una sana administracin y sin perder la flexibilidad

administrativa se llegue hasta el deta1le que permita una eficaz administracin."

Este principio pretende evitar que la aprobacin del presupuesto se

traduzca en sumas globales sujetas a la discrecionalidad de la administraci6n. Por ello la "finalidad de esta regla es no slo establecer orden en
la administracin de los fondos pblicos, sino tambin dar la base para
que el Poder Legislativo pueda controlar eficazmente las erogaciones", 80
sobre todo en el momento de revisin de la Cuenta Pblica, de acuerdo
a la fraccin IV del articulo 74 constitucional, que deber ser presentada dentro de los diez primeros dias del mes de junio. La revisin tiene
por objeto (de aqui la importancia de este principio) conocer los resultados de la gestin financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios
sealados por el Presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos
en los programas. Este examen se hace extensivo a la exactitud o justificacin de los gastos. El rgano tcnico de la Cmara de Diputados que
realiza esta labor es la Contadurla Mayor de Hacienda, quien puede deter
minar las responsabilidades a que hubiere lugar. El articulo 74 fraccin IV
a este respecto tambin establece que no podr haber otras partidas secretas fuera de las necesarias consideradas con ese carcter en el presupuesto,
mismas que sern utilizadas por las Secretarias por acuerdo escrito del
Presidente de la Repblica.
M' J ob. cit., p. 269.
G., ob. cit., p. 358.

29 ACOSTA ROMERO,
80 FRAGA,

LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

201

El grado de especialidad es variable en la medida de lo posible. A esto

se ha hecho menci6n en puntos anteriores y se insistir en otros apartados.
U na consecuencia del principio de especialidad es la imposibilidad
jurdica de traspasos de partidas que sin embargo el articulo 25 de la Ley
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal y los decretoo de
los presupuestos s permiten, obligando slo al Ejecutivo a informar de estos
movimientoo a la Cmara <k Diputados a! rendir la Cuenta de la Hacienda
Pblica Federa!. La salvedad a esta prohibicin la constituyen las partidas
denominadas de "ampliacin automtica", que quedan comprendidas como
erogaciones adicionales.

4.4. Anualidad
Segn este principio la autorizacin que implica el presupuesto "slo
tiene duracin por el trmino de un ao, de tal manera que las previsio~
nes que contienen deben referirse a las necesidades que dentro del propio
ao sea necesario satisfacer". 31
La base constitucional de este principio est enunciada en el artculo 74
fraccin IV de la Carta Magna, cuya nica excepcin est sealada en el
numeral 75 del mismo ordenamiento. que establece una especie de renovaci6n automtica de la autorizacin del presupuesto anterior en materia
de retribucin a! empleo.
Por efecto del principio de anualidad la aprobacin del gasto pblico
y la autorizacin de su ejercicio no pueden ser permanentes y por ello
deben renovarse cada ao. Por esta razn el poder pblico no puede vlidamente comprometerse a desembolsar fuera del ejercicio fiscal, ya que si
este gasto no es autorizado no podr ejecutarse por la administracin ni
demandarse por el particular, pues los tribunales no pueden alterar los
presupuestos. La misma regla opera en los casos de cubrir conceptos de
ejercicios anteriores, salvo los de la deuda pblica por su propia naturaleza y los adeudos de ejercicios fiscales anteriores (ADEFAS).

5.

ELABORACIN DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIN

Por mandato constitucional es al Ejecutivo Federal a quien corresponde

la presentacin del proyecto de Presupuesto a la consideracin del Legislativo, en particular a la Cmara de Diputados, iniciando la actividad presupuestal anual del Estado en una franca colaboracin de Poderes. "En
efecto esta colaboraci6n, en el caso de los presupuestos, se conforma a lo
largo de todo el 'cicIo presupuestal', en particular a partir del ejercicio
de iniciativa del Ejecutivo al someter este instrumento de la poltica de
.31

[dem, p. 359.

202

HCTOR BENITO MORALES MENDOZA

gasto a la $oberana de la Cmara., durante la discusin de ste en el seno

de la propia Cmara y con posterioridad a su ejecucin, cuando ejerce la
Cmara su funcin de control, al hacer la revisin de la cuenta pblica,
proceso durante .el cual el Poder Legislativo y el Ejecutivo participan
estrechamente." u

La presentacin del proyecto de Presupuesto supone una labor previa

de preparacin del mismo a cargo de la Secretaria de Programacin y Presupuesto, de acuerdo a lo previsto en la fraccin V del articulo 32 de la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Esa labor que con
anterioridad realizaba la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico, supone
todo un complejo proceso integrado por diversas etapas, en el que hasta el
ao de 1976 se utilizaban mtodos y procedimientos que derivaban de un
modelo tradicional .. adecuado para su poca, pero distante en su respuesta
para atender los requerimientos y necesidades de la fase actual de desarrollo
de nuestro pas, que desde esos tiempos demanda el sustento de una nueva

tcnica y filosofia presupuestaria, y un cambio radical en la mentalidad

y concepcin del mecanismo presupuestario por parte de los dirigentes e
instrumentadores del mismo.

Adicionalmente, la modernizacin del proceso presupuestario tambin

result impostergable al ponerse en marcha nuevos mecanismos de planificacin para racionalizar y encauzar las acciones del Estado y de los dems
agentes econ6micos.

5.1. Reformas a la administraci6n presupuestaria

En este orden de ideas y para dar debido cumplimiento a sus obligaciones constitucionales en materia de presupuesto, el Ejecutivo Federal al
principiar el presente rgimen procur la actualizacin o modernizacin
de la estructura y funcionamiento del apartado administrativo gubernamental, la cual qued formalizada en diciembre de 1976 con la publicacin
de las Leyes Orgnica de la Administracin Pblica Federal;" de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal" y General de Deuda PS2 LIRA MORA, Humberto, "Los Presupuesto de Egresos de la Federaci6n y del
Departamento del Distrito Federal y la Cuenta Pblica en la Planeaci6n del Desarrollo". Aspectos Jurldicos de la Planeaci6n en Mxico, Ed. Porra, S. A'I Mxico,
1981, p. 517.
38 Con anterioridad, para llegar a un presupuesto se determinaban los bienes
y servicios que el gobierno adquirla, constituyndose de esta manera un documento
administrativo contable, en el cual se consignaban los montos y la estructura del
gasto autorizado que el Gobierno Federal deberla realizar durante el ejercicio fiscal
correspondiente. Nos remitimos en estas cuestiones al apartado 3 de este trabajo,
de evoluci6n del presupuesto.
3" Diario Oficial del 29 de diciembre de 1976.
3!5 Diario Oficial del 31 de diciembre de 1976.

LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

203

blica; 86 disposiciones que sirvieron de marco jurdico a ese proceso de

renovacin administrativa al cual, paralelamente, sigui la puesta en marcha de mecanismos de planeacin y control, como el Sistema Nacional
de Planeacin, los Planes Sectoriales, los Planes Intersectoriales y la nueva
formulacin del Presupuesto por programas, cuya implantacin total se
previ en un perodo de cinco aos contados a partir de 1976, durante los
cuales se lian incorporando paulatinamente los elementos programticos que
la tcnica sealaba.
As, para 1976, el vigente fue un Presupuesto con Orientacin Programtica con el que principi la apertura de programas y subprogramas en
las entidades del Sector Pblico controladas presupuestalmente y se fijaron
los' objetivos y metas a lograr, as como las unidades administrativas re5ponsable, de los programas y subprogramas, definiendo adems los costos
respectivos de los mismos.
Para 1977 se pas al Presupuesto Programtico llamado de transicin
porque en este ao oper el cambio de rgimen. En este presupuesto se
conciliaron los requerimientos del desarrollo econmico con el programa
global del Gobierno dentro de la flexibilidad, ajustes y cambios del gasto
pblico orientado programticamente. El fundamento jurdico de los cambios en materia de ejercicio y control presupuestal, para este ao, se encuentran ya en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico
Federal.
A partir de 1978 a 1980 se trabaj en el proceso programacin-presupuestacin y se adopta la sectorizacin. En 1979 se elabor la primera
versin del Presupuesto por Programas.
Cubierto de este modo el primer objetivo se procedi en 1980, a establecer una nueva serie de medidas para activar el proceso de reforma
admirustrativa presupuestaria y dinamizar los avances alcanzados. El punto
central de esas medidas actualizadoras fue en este caso el rea interna de
la Secretara de Programacin y Presupuesto, en la que incide, en mayor
medida, el enlace entre la administracin y la programacin por ser la
dependencia que tiene a su cargo la elaboracin del Proyecto de Presupuesto, que es la Subsecretara de Presupuesto. Las medidas condujeron a
'~eordenar y reorganizar estructuras y funciones, as como a lograr la sensibilizacin de quienes ejercen la administracin presuput"Staria, a travs
de cuatro programas '37 que se describen a continuacin:
Diario Oficial del 31 de diciembre de 1976.
VELZQUEZ, Ramn, Modernizaci6n de la Administracin Prempuestana en Mxico, Ed. Ediciones INAP, Serie Praxis, Mxico, 1980, pp. 8 Y ss.
Tambin vase La Reforma Presupuestaria, Revista Programa NQ 1, enero-febrero
1980, Ed. Direccin General de Difusin y Relaciones Pblicas de SPP, MxiCO, 1980, pp. 22 Y ss.
36

37 AOUIRRE

204

HCTOR BENITO MORALES MENDOZA

ti)
b)
e)
d)

Reestructuracin de la Subsecretara de Presupuesto.

Corresponsabilidad en el Gasto Pblico Federal.
Sistema de informacin del Presupuesto y Gasto Pblico Federa!.
Sistema de Control y Gestin de Programas y Proyectos Prioritarios
del Sector Pblico Federal.

a) Reestructuracin de la Subsecretaria de Presupuesto

Este programa se llev a cabo con la idea de adaptar la administracin

presupuestaria a! esquema de sectorizacin de la administracin pblica
federal y al de la planeacin para el desarrollo. Con la reorganizaci6n
puesta en marcha, se delimitaron y precisaron las responsabilidades de la

Subsecretaria de Presupuesto en el marco de las atribuciones que la ley

otorga a la Secretaria de Programaci6n y Presupuesto. Adems en la programacin presupuestaria se han venido desarrollando armnicamente todas

las fases del proceso, es decir, la formulaci6n, el ejercicio y el control del

gasto en los niveles sectorial y regional. El resultado de la reestructuraci6n
se tradujo en la sustitucin de las Direcciones Generales de Egresos y de
Inverisones Pblicas, por cinco unidades administrativas: la Direccin General de Politica Presupuestal y las Direcciones Generales Sectoriales de
Presupuesto Agropecuario y Pesca; Industria; Desarrollo Social; y Administracin y Finanzas.
b) Corresponsabilidad en el Gasto Pblico Federal
Este programa se conceptu como un proceso gradual y sistemtico,

que ha venido buscando adecuar el sistema de presupuestaci6n de la administracin pblica federal con su esquema de organizaci6n y funcionamiento sectorial, con objeto de darle mayor unidad y direccionalidad, as
como incrementar la eficiencia en su manejo. Tal conjunto de acciones

ha tenido como finalidad:

- Fortalecer la vinculaci6n y el funcionamiento del esquema sectorial
a travs del manejo participativo y corresponsable del gasto pblIco federal.
- Racionalizar el proceso presupuestario a fin de que los responsables

del desarrollo de los programas puedan realizar las acciones necesarias para
distribuir y de esta manera garantizar el cumplimiento de las metas previstas.
- Dar claridad y precisin al manejo del gasto pblico a cargo de las
dependencias y entidades del Ejecutivo Federal, para facilitar la evaluaci6n sus acciones y de los resultados alcanzados y con ello retroaIimentar
COn mayor suficiencia el proceso de prograrnaci6n-presupuestaci6n.
Al contar con una concepcin integral de los presupuestos en cada sector, se tiene una mayor transparencia en la composicin y destino del gasto
y se favorece el cabal funcionamiento del proceso programacin-presupuestaci6n en el nivel sectorial, 10 que introduce una radical modificacin en

----

------

LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

205

la formulacin, ejercicio y control del presupuesto y, colateralmente, una

redefinicin sustancial de las funciones de la Secretara de Programacin
y Presupuesto y los proyectos prioritarios del sector.

e) Sistema de Informacin del Presupuesto y Gasto Pblico Federal

El proceso de reforma presupuestaria y particulannente la corresponsabilidad en el gasto pblico requieren para su cabal funcionamiento, de
la instrumentacin de un sistema de informacin, con su enfoque global
que sustente la toma de decisiones, al proporcionar una imagen completa
de la programaci6n-presupuestacin, ejecuci6n y control presupuestal y, en
general, sobre la utilizaci6n, almacenamiento y proceso de informacin
primaria y complementaria.
Este sistema ha venido generando el flujo de infonnacin indispensable para los programas sustantivos de la Subsecretaria de Presupuesto
y adems se ha convertido en el soporte insustituible de los diferentes
planes y programas del sector pblico y de los Presupuestos de Egresos
de la Federaci6n y del Departamento del Distrito Federal.
ti) Sistema de Gestin de los Programas y Proyectos Prioritarios del Sector
Pblico Federal

Con el propsito de que el presupuesto de egresos est ampliamente

capacitado para cumplir su funcin de instrumento de poltica econmica
y se optimice socialmente el resultado del gasto pblico, es necesario contar
con un sistema de control de gestin que pennita el seguimiento y control
fsico y financiero de los programas y proyectos prioritarios, tanto de la
administraci6n pblica central, como de la paraestatal. Con tal sistema es
posible detectar oportunamente las desviaciones y dificultades que se presenten en el ejercicio del gasto y en consecuencia efectuar las correcciones
necesarias.
Se fortalece el control del gasto y se hace ms eficiente sin interferir
en la accin de los coordinadores del sector, al proporcionarles infonnacin
oportuna y veraz, que les sirva de base para la toma de decisiones
respectivas.
5.2. Preparaci6n del Proyecto de Presupuesto

Como se ha precisado, es la Secretara de Programacin y Presupuesto

quien juega el papel ms importante en la formulacin del programa de
gasto pblico federal y del proyecto del Presupuesto de Egresos de la
Federacin y del Departamento del Distrito Federal. Esta dependencia
de la administracin pblica centralizada que nace con la entrada en
vigor de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal resume,

206

HCTOR BENITO MORALES MENDOZA

"histricamente, una serie de instituciones' en materia de 'planeacin, ,pro-'

gramaci6n, presupuestaci6n,' evaluaci6n, control e informacin de las acciO
nes del sector pblico"," El primer Reglamento Interior que le es apli:
cable fue publicado en el Diario Ofica! del dia 23 de marro de 1977,
De. acuerdo con las ltimas modificaciones que esta 'Secretaria sufre
en su ~structura .Y organizacion interna, formalizadas en el nuevo ReglainentoInterior de la Secretaria de Programacin y Presupuesto publicado.
en el Diario Oficial del 28 de febrero de 1980 que abroga el anterior de
1977,es en la Subsecr,,!ari de Presupuesto en la que descansa la actividad
de formulacin del proyecto de presupuesto. En la tarea colaboran bsica-.
mionte las cinco unidades administrativas que le fueron creadas en 1980
Como resultado de la reestructuracin, correspondiendo a cada una de ellas,
las siguientes funciones:
'
La Direccin General de Poltica Presupuestal surge como un rgano.,
de carcter normativo y de apoyo global en la materia, encargado de efec,
fuar estudios para precisar y avanzar en la vinculacin del gasto corrient~
con el de inversin, de conformar el sistema de informaci6n sobre el gasto:
pblico y de analizar 'su implicacin en la economa; adicionalmente,
marcar la pauta eI,1 materia de asesora, capacitacin y _programaci6~,
presupuestaria; para el sector pblico federal.'
'
Conforme al articulo 22 del Reglamento Interior vigente. ';'ta Direccin General desarrolla el sistema de presupuesto por programas e integra
el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin y el del Departamento del Distrito Federal, '0 para lo cual promueve internamente la:
rnetodologia y sistemas conducentes.
En la elaboracin del Proyecto de Presupuesto, las Direcciones Genera,
les Sectoriales de )a Subsecretaria de Presupuesto conducen la programa"
cin presupuestaria de los sectores de su denominacin, corno a continuacin,
se cita:
Direcci6n General de Presupuesto Agropecuario y Pesca. Aspectos agr(}.
pecuario y fOrestal, hfraestructura hidrulica y pesca,
Direccin General. de Presupuesto Industrial. Sectores de energticos,
minas y siderurgia e industria paraestatal.
Direcci6n Genlral de Presupuesto y Desarrollo Social. Aspectos de
salud y seguridad social; educacin, cultura, ciencia y tecnologa; asenta~
mientas humanos y obras ,pblicas;, y 'comunicaciones y 'transportes. 38 ,Memoria lnstitu.cwnal de la Secretara de Programacin y Pr,e.wpusto, 19.80,
AneJ:Co LV.f, p. 11.
:Jl
,'
~~ )~,GUnU~E VE'LZQUE'-;.: R.) .M odernizacitl de la Administracin, pr8su.pue'St~r-i,f1
en ,Afex,l.c,p~ P: 8.
. ,',,: ',' . ' "
'
...,1
'40 :AI elaborar este trabajo no nos hemos ocupado del Presupuesto. de. Egresll1
d~l n.'tJJi: ;h virtud de tener una configuracin propia" qlJC cs;tipa ;3. nuestros pro
p6sitos'"de 'j:nv-estigad6n. '
'. '
, ,
,

LA ,'A'CTlVIDAD FINANCIF..RA DEL ESTADO

207

Direccin General de Presupuesto, Administracin y Finanzas. Aspectos

de comercio y turismo, administracin, defensa y poderes; financiero
y laboral.
Es pertinente insistir en que esta estructura administrativa est conce.bida especialmente para servir a los propsitos sectoriales del presupuesto,
pues '-'se pretende que cada una de las Direcciones Generales de presupuesto presenten programas integrales de la actividad econmica, en los
que se unifiquen los gastos corrientes y de inversin, a fin de apuntalar
la congruencia intrasectorial en sus decisiones y facilitar e impulsar el
anlisis intersectorial". 41
En la preparacin del proyecto de presupuesto tambin inteIViene la
Comisin Intersecretarial de Gasto-Financiamiento creada por Acuerdo 42
del Ejecutivo, con carcter permanente, para el despacho de asuntos en
materia de gasto pblico y su financiamiento. La Comisi6n se integra por
los Secretarios de Programacin y Presupuesto y de Hacienda y Cr,dito
Pblico, por los Subsecretarios de Programacin, de Presupuesto y de
Hacienda y Crdito Pblico y por cinco representantes de cada Secretara,
designados como propietarios por los respectivos titulares. Por cada propietario se designar un suplente.
Esta Comisin persigue entre otras finalidades la compatibilidad de las
decisiones que se tomen en materia de gasto pblico, de su financiamiento
y de' los programas correspondientes, En otras palabras, con su participaci6n, busca dar coherencia al propio proyecto de presupuesto.
Integrados los datos necesarios es formulado un anteproyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin ,que deber comprender las previsiones de gasto pblico del Poder Legislativo; las del Poder Judicial, que por
reciente refonna a la Ley de la materia, l mismo formula y hace llegar
directamente al Presidente nicamente para su integracin; y las de todas
las, entidades de la administracin pblica centralizada y paraestatal, excepcin hecha del Departamento del Distrito Federal que tiene su propio
presupuesto.
El anteproyecto de presupuesto, pasa a la consideracin del Ejecutivo
para su aprobacin o modificacin y posterior presentacin a la Cmara
de Diputados, ya como Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federaci6n, a ms tardar el da ltimo del mes de noviembre, debiendo comparecer el Secretario de Programacin y Presupuesto a dar cuenta del
mismo.
'
El 7 de septiembre del presente ao el Ejec;'tivo Federal present6
ante la Cmara de Diputados, una iniciativa de reforma al prrafo segundo
de la fraccin IV dei artculo 74 constitucional, "para: que, tratndose del
R., ob. cit. p. 10.
Diario Oficial del 29 de agosto de 1979.

4l AOUIRRE VELZQUEZ,
H

208

HCTOR BENITO MORALES MENDOZA

ejercicio en que ocurra la transmisin del Poder Ejecutivo, el plazo de presentaci6n se amplie al quince de diciembre de manera que participen
en fonna definitiva, en su formulacin, quienes debern aplicar la poltica
econmica y social que sustenta" al proyecto del Presupuesto de Egresos
de la Federaci6n.
De aprobarse tal iniciativa en sus trminos, el numeral constitucional
quedala como sigue:
"Artculo 74.-Son facultades exclusivas de la Cmara de Diputados:
"1 a III.-...

"IV.-...
"El Ejecutivo Federal har llegar a la Cmara las correspondientes
iniciativas de leyes de ingresos y los proyectos de presupuesto a ms tardar
el dla ltimo del mes de noviembre, o el ella 15 de diciembre cuando
inicie su encargo en la fecha prevista por el articulo 83, debiendo comparecer el Secretario del Despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.

"
6.

"

PROCEDIMIENTO DE APROBACIN DEL

PROYECTO DE PRESUPUESTO

DE EGRESOS

El siguiente paso del proceso presupuestal lo lleva a cabo la Cmara

de Diputados, toda vez que ha sido elaborado y presentado el Proyecto de
Presupuesto. Por mandato constitucional, el Secretario de Programacin
y Presupuesto debe comparecer ante ese rgano Legislativo para dar cuenta del referido proyecto. A partir de ese momento la figura central de la
actividad presupuestal es la Cmara de Diputados, sin que con ello deje
de participar el Ejecutivo Federal, pues la Secretana de Programaci6n
y Presupuesto sigue participando como responsable de proporcionar a los
legisladores la informacin y aclaraciones que stos solicitan para el cabal
cumplimiento de sus atribuciones. Situacin que a la inversa no se da en
los momentos de preparacin del presupuesto, como una de las limitan tes
existentes para el rgano Legislativo en las cuestiones presupuestarias.

6.1. Cambios recientes en el procedimiento presupuesta! legislativo

Al igual que aconteci en el mbito de competencia del Ejecutivo,
en el propio del Legislativo operaron cambios -aunque no tan sustanciales
como los aplicados a la administracin presupuestaria- para la actividad
presupuesta! a cargo de los legisladores. Dichos cambios formaron parte
de la Reforma constitucional" del Presidente Jos Upez Portillo y pueden
resumirse de la siguiente manera:
43

Diario Oficial del 6 de diciembre de 1977.

LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

225

supuesto y de las Cuentas Pblicas, habida cuenta de que el nico titular

de la facultad de aprobacin del gasto pblico es el Poder Legisla6vo en
virtud de la tradicin constitucional mexicana que invariablemente ha
adoptado el principio de control financiero en manos del Legislativo.

13. El esfuerzo que hasta la fecha ha realizado el Ejecutivo Federal

por implantar mecanismos que permitan el seguimiento y control fsicofinanciero del gasto pblico debe continuarse depurando los avances logrados hasta esta fecha y proponiendo las innovaciones que resulten necesarias.

15